AVISANR5L17B2047-tII

I. en 2026, le programme 217 contribuera peu à l’effort de réduction des dépenses publiques

A. Un programme au cœur des politiques de développement durable

Le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables » constitue le programme support de la mise en œuvre des politiques publiques relevant du pôle ministériel chargé des territoires, de l’écologie et du logement.

Ce programme porte les crédits :

– des effectifs des ministères précités, à l’exception de ceux de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) inscrits au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », de ceux de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) inscrits au programme 235 « Sûreté nucléaire et radioprotection » et de ceux inscrits dans la mission « Cohésion des territoires » ;

– des crédits de fonctionnement et d’investissement de l’administration centrale pilotés par le secrétariat général ;

– les emplois et crédits de trois autorités administratives indépendantes (AAI) : la Commission de régulation de l’énergie (CRE), la Commission nationale du débat public (CNDP) et l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (Acnusa) ;

– une partie du financement de deux opérateurs : l’École nationale des ponts et chaussées (ENPC), aussi dénommée École des ponts ParisTech, et l’École nationale des travaux publics de l’État (ENTPE).

2. Structure du programme

Le programme 217 est composé de douze actions, la maquette budgétaire étant inchangée par rapport à 2025 :

– l’action 07 « Pilotage, support, audit et évaluations » regroupe depuis le projet annuel de performances de 2021 les crédits en titre 2 des effectifs transverses du pôle ministériel, c’est-à-dire essentiellement ceux rattachés au secrétariat général, ainsi que l’intégralité des crédits hors titre 2 du programme, à l’exception de ceux destinés aux AAI. Elle rassemblera 27,4 % des crédits du programme en 2026.

Les crédits hors titre 2 de l’action 07 sont divisés en huit sous-actions : fonction juridique, fonctionnement de l’administration centrale et des services rattachés, immobilier de l’administration centrale et des services rattachés, services numériques, moyens hors titre 2 consacrés aux ressources humaines (action sociale, formation), actions nationales et internationales en faveur du développement durable, fonctionnement courant de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD), moyens consacrés à l’ENTPE et à l’ENPC ;

– les actions 08, 11, 13, 15, 16, 23 et 28 sont des actions dites « miroirs », chacune regroupant les crédits de personnel consacrés à une politique publique dont les crédits de fonctionnement, d’investissement et d’intervention sont regroupés dans les autres programmes de la mission « Écologie, développement et mobilités durables ».

L’action 08 correspond aux crédits de personnel du programme 203 « Infrastructures et services de transports » (soit ceux de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) et de ses services déconcentrés). L’action 11 porte les crédits de personnel du programme 205 « Affaires maritimes, pêche et aquaculture » (soit ceux de la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l’aquaculture (DGAMPA), de ses services déconcentrés ainsi que de deux services à compétence nationale). L’action 13 concerne le personnel du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » (c’est‑à‑dire essentiellement les effectifs de la direction de l’eau et de la biodiversité (DEB) et de ses services déconcentrés). L’action 15 comprend les crédits de personnel de deux programmes de la mission « Cohésion des territoires », le programme 109, « Aide à l’accès au logement » et le programme 135, « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat » (soit, pour l’essentiel, le personnel de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) et de ses services déconcentrés, notamment en direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal) et en direction départementale des territoires, DDT). L’action 16 regroupe les crédits de personnel œuvrant pour le programme 181, « Prévention des risques » (avant tout les effectifs de la direction générale de la prévention des risques (DGPR) et ceux de ses services déconcentrés). L’action 23 porte les crédits de personnel des programmes 174 « Énergie, climat et après‑mines » et 345 « Service public de l’énergie », ainsi que ceux du compte d’affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale » (soit essentiellement le personnel de la direction générale de l’énergie et du climat, DGEC). L’action 28 correspond aux crédits de personnel d’une partie du programme 159, « Expertise, information géographique et météorologie » et ceux du commissariat général au développement durable (CGDD) ;

– l’action 22 prend en charge les crédits de personnel des effectifs transférés aux collectivités territoriales jusqu’à l’exercice de leur droit d’option vers un cadre d’emploi de la fonction publique territoriale ;

– les actions 25 à 27 concernent les dépenses de personnel et de fonctionnement des trois AAI rattachées au programme 217.

Le programme 217 porte ainsi la quasi-intégralité des effectifs de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », à l’exception, comme précédemment indiqué, des effectifs de l’ASNR.

Présentation du programme 217 par action

Numéro et intitulé de l’action

07 – Pilotage, support, audit et évaluations

08 – Personnels œuvrant pour les politiques de transport

11 – Personnels œuvrant pour les politiques du programme « Affaires maritimes »

13 – Personnels œuvrant pour la politique de l’eau et de la biodiversité

15 – Personnels œuvrant pour les politiques du programme « Urbanisme, territoires et aménagement de l’habitat »

16 – Personnels œuvrant pour la politique de la prévention des risques

22 – Personnels transférés aux collectivités territoriales

23 – Personnels œuvrant pour les politiques de l’énergie et du climat

25 – Commission nationale du débat public (CNDP)

26 – Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA)

27 – Commission de régulation de l’énergie (CRE)

28 – Personnels œuvrant dans le domaine de la stratégie et de la connaissance des politiques de transition écologique

B. LA poursuite de la réduction des effectifs du pôle ministériel

1. Une réduction globale du plafond d’emplois

Les dépenses de personnel (titre 2) représentent une part prépondérante des crédits portés par le programme 217 : sur les 3 151 millions d’euros consacrés au programme, elles s’élèvent à 2 920 millions d’euros, c’est-à-dire 92,7 % du total des crédits du programme.

Ces dépenses connaissent une faible hausse de 1,57 % dans le PLF 2026 par rapport à la LFI 2025, où elles s’élevaient à 2 915 millions d’euros.

Malgré cette légère augmentation des dépenses de personnel, les effectifs du pôle ministériel portés par le programme 217 sont orientés à la baisse. En effet, le plafond d’autorisation d’emplois du programme voté en LFI 2025 s’élevait à 34 559,02 équivalents temps plein travaillé (ETPT), contre 34 242,69 ETPT prévus dans le PLF 2026, ce qui correspond à une réduction du plafond d’emplois de 316,33 ETPT.

Évolution du plafond d’emplois du programme 217 depuis 2022

Plafonds d’emplois (hors opérateurs) en ETPT	2021 (Réalisation - RAP)	2022 (Réalisation - RAP)	2023 (Réalisation - RAP)	2024 (Réalisation - RAP)	2025 (Prévision LFI)	2026 (Prévision PAP PLF)
Administration centrale	4 024	3 317	2 963	3 274	4 905	4 860
Services régionaux	17 446	17 316	16 972	16 953	15 514	15 372
Services départementaux	11 391	11 256	11 251	11 172	11 674	11 567
Autres	2 984	2 977	3 535	3 230	2 465	2 443
Dont effectifs transférés aux collectivités territoriales	303	352	248	248	427
Total du P217	35 845	34 865	34 720	34 629	34 559	34 243

Source : réponse du secrétariat général au questionnaire du rapporteur pour avis.

Le contexte de dégradation des finances publiques impose une sélection rigoureuse des dépenses : la contribution de l’État à la transition écologique doit reposer sur une définition claire des priorités et une évaluation régulière de l’impact des différents dispositifs mis en place.

S’agissant des effectifs, le programme 217 s’inscrit dans ce contexte contraint. Le schéma d’emplois ([2]) est de -216 ETP en 2026, contre -322 ETP en 2025.

2. La préservation des emplois jugés prioritaires

Lors de son audition par le rapporteur pour avis, le secrétaire général du pôle ministériel, M. Guillaume Leforestier, a précisé que ce schéma d’emplois, bien qu’orienté à la baisse, serait décliné de manière à préserver certains effectifs jugés prioritaires. Il obéit ainsi aux principes suivants :

– le maintien des effectifs dont les missions comportent des enjeux de sécurité des personnes et des biens, en particulier dans le domaine de la prévention des risques naturels et anthropiques (inspecteurs des installations classées…), et des effectifs des directions interdépartementales des routes (DIR), qui ont déjà connu d’importantes suppressions d’emplois dans le passé ;

– le renforcement des effectifs œuvrant dans le domaine de l’énergie et du climat, notamment pour accompagner la mobilisation accrue des certificats d’économies d’énergie (CEE) dans le financement des politiques publiques ;

– une contribution accrue des fonctions support et transversales grâce à la recherche de gains de productivité ;

– un taux d’effort plus exigeant en administration centrale que dans les services déconcentrés.

L’évolution des plafonds d’emplois par action traduit ces orientations.

Évolution des plafonds d’emplois par action entre 2025 et 2026

Numéro et intitulé de l’action	Plafond d’emplois 2025	Plafond d’emplois 2026	Évolution
07 – Pilotage, support, audit et évaluations	5 443,20	5 251,89	- 191,31
08 – Personnels œuvrant pour les politiques de transport	8 747,10	8 633,58	- 113,52
11 – Personnels œuvrant pour les politiques du programme « Affaires maritimes »	2 940,89	2 911,62	- 29,27
13 – Personnels œuvrant pour la politique de l’eau et de la biodiversité	3 239,36	3 204,55	- 34,81
15 – Personnels œuvrant pour les politiques du programme « Urbanisme, territoires et aménagement de l’habitat »	8 902,87	8 795,27	- 107,6
16 – Personnels œuvrant pour la politique de la prévention des risques	3 366,09	3381,81	+ 15,72
22 – Personnels transférés aux collectivités territoriales	731,44	422,54	- 308,9
23 – Personnels œuvrant pour les politiques de l’énergie et du climat	857,50	879,96	+ 22,46
25 – Commission nationale du débat public (CNDP)	11,00	11,00	-
26 – Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA)	11,00	11,00	-
27 – Commission de régulation de l’énergie (CRE)	160,00	160,00	-
28 – Personnels œuvrant dans le domaine de la stratégie et de la connaissance des politiques de transition écologique	603,06	576,47	- 26,59

Source : Projets annuels de performances 2025 et 2026.

Évolution des schémas d’emplois en administration centrale et
en services déconcentrés entre 2025 et 2026

Service	Schéma d’emplois (en ETP)	ETP au 31/12/2026
Administration centrale	- 98	4 856,82
Services régionaux	- 70	15 360,30
Services départementaux	- 28	11 558,46
Autres	- 20	2 440,77
Total	- 216	34 216,35

Source : Projet annuel de performances 2026.

Le rapporteur pour avis souscrit à ces principes de priorisation des efforts budgétaires, rendus indispensables par la nécessité d’une réduction globale des effectifs de la fonction publique. Les gains de productivité, liés notamment à l’évolution des technologies, ainsi que les réorganisations administratives rendent possible une réduction des effectifs sans sacrifier les missions correspondantes.

Prenant l’exemple du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) et de Météo-France, le secrétariat général du pôle ministériel a indiqué que la diminution des effectifs entre 2014 et 2024 a été rendue possible par l’évolution du modèle et des missions de ces opérateurs. Les progrès technologiques auraient permis de diminuer le nombre d’implantations territoriales de Météo-France, alors que l’évolution de la technicité de leurs missions (importance des projets numériques, ingénierie complexe) a permis un repyramidage des effectifs vers des profils plus qualifiés et mieux rémunérés.

En revanche, alors que le rapporteur pour avis interrogeait le secrétaire général sur d’éventuelles situations où la baisse des effectifs impliquerait un recul des missions, celui-ci a répondu qu’« il ne serait pas honnête de dire que ça n’existe pas ». À cet égard, le secrétaire général a précisé que le troisième plan national d’adaptation au changement climatique (Pnacc 3) serait mis en œuvre à moyens constants, ce qui peut poser question. Dans un contexte où les enjeux d’adaptation au changement climatique et de transition écologique sont croissants, la réduction des effectifs suppose plus que jamais d’établir des priorités afin de ne pas sacrifier les missions les plus essentielles.

Le rapporteur pour avis s’est également inquiété de la charge de travail des personnels des Dreal, qui doivent faire face à des crises de plus en plus nombreuses et intenses (sécheresses et pénuries d’eau, inondations, incendies de forêts, recul du trait de côte, fissures dans les habitations, recul des glaciers et chutes de pierres en montagne…). Outre le fait qu’il est important, conformément aux orientations ministérielles, d’appliquer aux services déconcentrés un taux d’effort moindre qu’aux administrations centrales et de préserver les effectifs dont les missions comportent des enjeux de sécurité, de prévention des risques et de gestion de crise, les Dreal doivent s’affirmer, aux côtés des préfets de région, comme un outil de coordination de l’action ministérielle dans les territoires. Dans un contexte de rationalisation des dépenses et des effectifs, il est en effet crucial que les nombreux opérateurs du ministère (Agence de la transition écologique – Ademe, Agence nationale de la cohésion des territoires – ANCT, Cerema…) parviennent à travailler de manière coordonnée et cohérente.

3. Un enjeu de préservation de l’attractivité et des compétences techniques du pôle ministériel

L’importance des emplois techniques et de l’expertise scientifique

La contraction des effectifs observée au cours des deux dernières décennies a nécessairement eu pour conséquence une tension accrue sur les compétences techniques disponibles, tant pour répondre aux missions nationales que pour soutenir l’ingénierie territoriale des collectivités. Certains choix passés consistaient d’ailleurs à tirer les conséquences de la décentralisation et du développement de capacités propres d’ingénierie par les collectivités pour réduire l’offre de l’État en la matière.

La transition écologique continue néanmoins de requérir des expertises de pointe et pluridisciplinaires, dans un contexte d’augmentation significative des missions liées à l’adaptation climatique, à la gestion des risques, à la planification écologique ou encore à la transition énergétique.

Interrogé sur la nécessité de préserver cette expertise technique, l’administration a indiqué au rapporteur pour avis que plusieurs actions structurantes sont entreprises en ce sens :

– le dispositif des « comités de domaines » permet d’identifier, de reconnaître et de valoriser l’expertise spécifique des agents, tout en favorisant les échanges professionnels et le développement de parcours qualifiants. Ce dispositif doit contribuer à la fidélisation des compétences et à la reconnaissance institutionnelle de la technicité des métiers exercés ;

– une démarche « compétences » des différents programmes ministériels, engagée par la direction des ressources humaines du pôle ministériel depuis 2021, doit permettre d’identifier les compétences techniques et transversales nécessaires aujourd’hui et demain, de donner plus de visibilité aux agents sur les évolutions de métiers et d’élaborer des plans d’accompagnement adaptés. Cette démarche a couvert les principales filières techniques, telles que l’urbanisme, la biodiversité, la mer, l’énergie, les systèmes d’information, l’évaluation et les risques. Les enseignements de ce chantier sont utilisés pour mieux cibler et anticiper les besoins en recrutement et en formation, dans l’ensemble des filières techniques du périmètre ministériel ;

– le renforcement et l’adaptation de la formation professionnelle continue. Selon l’administration, l’offre de formation est continuellement adaptée afin de renforcer le socle de compétences techniques des agents, répondre à la complexification des sujets traités et développer les compétences « douces », telles que la conduite du changement, la gestion de la complexité, le travail en réseau et l’accompagnement des partenaires territoriaux.

Les organisations syndicales auditionnées par le rapporteur pour avis ([3]) ont toutefois exprimé des craintes quant au maintien de formations de qualité, celles-ci ayant de plus en plus lieu en distanciel. Le ministère de la transition écologique peut toutefois se prévaloir de disposer encore d’un service de formation qui lui est propre, le centre ministériel de valorisation des ressources humaines (CMVRH), disposant de centres de formation implantés dans plusieurs régions.

– un travail de renforcement de l’ingénierie publique au service des territoires, afin d’accompagner spécifiquement les collectivités qui ne disposent pas de toutes les expertises requises. Cet appui repose notamment sur la mobilisation coordonnée de l’expertise du Cerema, de l’ANCT et des services déconcentrés de l’État.

Le défi de l’attractivité des emplois

Les organisations syndicales auditionnées ont fait part de difficultés de recrutement au sein du pôle ministériel, liées à un manque d’attractivité des postes à pourvoir. Ce constat rejoint celui de la direction de l’ENTPE, qui note depuis plusieurs années une perte d’attractivité régulière du cursus de fonctionnaire par rapport à la voie civile (voir plus loin).

Interrogé sur ce point, le secrétaire général du pôle ministériel a concédé que certains corps ont souffert d’un manque d’attractivité ces dernières années, notamment les officiers de port, les officiers de port adjoints et les techniciens supérieurs principaux du développement durable (TSPDD). Les raisons principales sont liées à un vivier trop restreint, un manque de communication autour des concours, des conditions de formation inadaptées aux besoins des agents et une incertitude sur les lieux d’affectation sur le territoire (formation longue à Valenciennes pour les TSPDD qui entraîne de nombreux désistements liés à des affectations sur tout le territoire).

Le pôle ministériel a récemment mis en place différentes mesures pour améliorer l’attractivité de ces métiers, comme la simplification des concours, notamment en assouplissant les conditions d’éligibilité et donc le vivier de candidats potentiels (pour les concours d’officier de port et d’officier de port adjoint notamment). En outre, l’expérimentation, depuis 2024, d’un concours national à affectation locale pour le recrutement de TSPDD doit permettre d’affecter les lauréats dans la région de leur choix, dans la mesure du possible. Cette réforme a porté ses fruits, sauf en Ile-de-France où tous les postes ouverts n’ont pu être pourvus, faute de candidats en nombre et qualité suffisants.

De manière générale, le ministère doit poursuivre ses efforts en matière d’attractivité pour permettre à ses services de recruter des candidats de qualité. C’est plus particulièrement le cas des filières techniques où les besoins de recrutements d’ingénieurs et de techniciens du ministère s’inscrivent dans un contexte de concurrence avec les employeurs du secteur privé.

Enfin, le schéma d’emplois négatif des dernières années suppose d’adapter certaines actions de communication externe pour encourager davantage les mobilités internes. Le choix de recentrer les actions sur la fidélisation et les parcours proposés aux agents est en effet plus pertinent dans un contexte budgétaire contraint.

L’augmentation du nombre de contractuels

Le recours aux contractuels s’est fortement accru depuis la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

Évolution de la part de contractuels dans les effectifs
des ministères relevant du programme 217

Année	2021	2022	2023	2024
Part des contractuels	6 %	7 %	10 %	10,1 %
Évolution n/n-1	-	+ 1 point	+ 3 points	+ 0,1 point

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Phénomène général au sein de la fonction publique, l’emploi de contractuels concerne tout particulièrement certains secteurs en tension comme le numérique ou les postes requérant des compétences techniques particulières, notamment en matière d’énergie et de prévention des risques.

Le ministère de la transition écologique n’a pas prévu de plan de titularisation des contractuels, le choix étant fait de favoriser leur déroulement de carrière et les conditions dans lesquelles ils peuvent passer des concours et être reclassés une fois lauréats. Ainsi, le renfort en 2024 des effectifs d’inspecteurs des installations classées pour la protection de l’environnement (+ 100 ETP) s’est fait dans un premier temps par le recrutement de contractuels, dont une partie s’est ensuite présentée au concours d’ingénieur de l’industrie et des mines. 35 % des candidats contractuels ont réussi ce concours. Cette tendance s’est confirmée en 2025 à travers le concours d’ingénieur des travaux publics de l’État (ITPE) sur titre et le concours exceptionnel d’attachés.

Le rapporteur pour avis note que l’augmentation du nombre de contractuels est concomitante de la baisse du plafond d’emplois du pôle ministériel. Si les contractuels permettent de pourvoir certains postes, notamment les plus techniques, ils ne doivent pas servir de contrepartie à une diminution du plafond d’emplois, sans quoi la baisse des effectifs se ferait en réalité en trompe-l’œil. Le temps consacré à la formation des contractuels, puis le risque de les voir quitter leur poste au bout de quelques mois, doivent être pris en compte dans les bénéfices budgétaires attendus de ce statut.

C. Le chantier de rénovation et de rationalisation du parc immobilier

Hormis les dépenses de personnel, le programme 217 comprend essentiellement des dépenses de fonctionnement et d’investissement. La somme de ces dépenses représente 7,3 % des crédits du programme 217.

Ces dépenses connaissent très peu d’évolution en 2026, sauf en matière immobilière : les crédits de paiement (CP) de la sous-action « Immobilier de l’administration centrale et des services rattachés » de l’action 07 « Pilotage, support, audit et évaluations » augmentent de 34,4 % entre la LFI 2025 et le PLF 2026.

Cette forte majoration des crédits immobiliers correspond à la poursuite des opérations de travaux menés dans le cadre du projet Arche-Séquoia 2028. Ainsi, 13,7 millions d’euros de CP seront consacrés à l’opération de réaménagement de la Grande Arche et 11,3 millions d’euros de CP sont prévus pour la rénovation de la façade de la tour Séquoia.

Le schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI), élaboré par le ministère de la transition énergétique pour les biens relevant de son administration centrale, a été validé le 20 mars 2025.

En matière de stratégie patrimoniale, le SPSI prévoit une opération d’ampleur de densification et de réaménagement du bâtiment de la Grande Arche et de la Tour Séquoia de La Défense afin de tendre vers le ratio de 16 m² par résident fixé par la circulaire de la Première ministre du 8 février 2023 ([4]), ainsi que des travaux de rénovation ou de remplacement de la façade et des systèmes techniques de la Tour Séquoia pour en assurer la pérennité. À l’issue de ces travaux, environ 13 étages de la Tour Séquoia sur 32 seront rendus disponibles, ce qui permettra d’accueillir de nouveaux services, en particulier des opérateurs du ministère, favorisant ainsi les synergies entre les entités. Cette opération a été labellisée le 18 juillet 2025 par la direction de l’immobilier de l’État, reconnaissant ainsi sa qualité et son impact positif en matière environnementale.

L’opération de densification et de réaménagement de la Grande Arche, engagée début 2025, portera les effectifs de l’administration centrale qui y sont hébergés de 1 400 à 2 200 résidents, ce qui permettra d’y implanter la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l’aquaculture (DGAMPA) et la direction générale de la prévention des risques (DGPR), actuellement hébergées Tour Séquoia. Elle constitue une opportunité pour moderniser et adapter le cadre de travail des différents services du ministère, en lien avec le développement du télétravail. Le coût de cette opération est estimé à 25 millions d’euros. Concernant le calendrier, les phases de recueil des besoins et de « mégazoning » (schéma d’implantation des directions dans le bâtiment) sont dorénavant achevées et la phase d’élaboration des plans détaillés des étages a été engagée. Le lancement des travaux est prévu au printemps 2026 et les déménagements au deuxième semestre 2026 et en 2027.

En parallèle, le ministère poursuit le remplacement des systèmes techniques de la Tour Séquoia qui datent de 1990, date de mise en service du bâtiment. Après les groupes électrogènes, le ministère a entrepris le remplacement des ascenseurs et des centrales de traitement d’air. Un maître d’œuvre a été désigné pour conduire les études de rénovation de la façade qui présente des problèmes d’étanchéité et de fragilité.

Sur le reste du territoire, le SPSI prévoit le maintien de la diversité territoriale des implantations de l’administration centrale en région, tout en veillant chaque fois que cela est possible à une rationalisation de ces implantations, soit en accueillant d’autres services pour densifier les bâtiments, soit en prévoyant des déménagements ponctuels vers des bâtiments à plusieurs occupants. Dans cet esprit, le bâtiment du centre de valorisation des ressources humaines (CVRH) de Valenciennes, qui accueille d’ores et déjà des agents de l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), accueillera prochainement l’antenne de la DDT de Valenciennes. À Rouen, le bâtiment occupé par l’antenne de la direction numérique sera libéré avant la fin de l’année, après le déménagement des agents concernés vers le bâtiment du CVRH voisin.

Le rapporteur pour avis souscrit pleinement à ces actions de rationalisation et de rénovation du parc immobilier, qui permettront à terme de réduire les coûts de fonctionnement courant du ministère.

II. Les Autorités administratives indépendantes : un budget et des effectifs stables malgré une activité soutenue

A. La Commission nationale du débat public

La Commission nationale du débat public (CNDP) garantit le droit du public à être informé et à participer aux décisions ayant un impact sur l’environnement, en application de l’article 7 de la charte de l’environnement. Elle ne se prononce pas sur le fond des plans, programmes ou projets. La participation du public doit éclairer le maître d’ouvrage et les décideurs sur les objectifs du plan et sur l’opportunité du projet et les arguments qu’il suscite. La Commission intervient au stade dit « amont » de la participation du public à l’élaboration des plans ou projets et donc jusqu’à l’ouverture de l’enquête publique qui est, quant à elle, un temps de participation du public à la prise de décision d’autorisation des plans ou projets.

Les plans nationaux font l’objet d’une saisine obligatoire de la CNDP, tous comme les projets relevant d’une nomenclature de dix catégories de projets et excédant des seuils techniques ou financiers. Ainsi saisie, la CNDP décide soit d’un débat public qu’elle organise, soit d’une concertation préalable dont elle définit les modalités et le calendrier, sous l’égide de garants qu’elle désigne.

Les plans infranationaux et les projets ne relevant pas de la saisine obligatoire de la CNDP peuvent, quant à eux, faire l’objet d’une demande du maître d’ouvrage de désignation d’un garant par la CNDP. Si le maître d’ouvrage ne fait pas ce choix, plusieurs catégories de tiers peuvent demander, dans certaines conditions, l’organisation d’une concertation garantie par un garant de la CNDP.

La CNDP doit également répondre à des demandes de conseils et a pour mission d’émettre tous conseils, avis et recommandations à caractère général ou méthodologique de nature à favoriser la participation du public.

1. Une activité soutenue

L’activité de la CDNP est en hausse, en particulier depuis l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement.

Parmi les faits marquants et les chiffres de 2024 et 2025, on retiendra plus particulièrement :

– la tenue de sept débats publics en 2024, menés notamment sur les projets de construction d’une paire de réacteurs nucléaires EPR2 à Gravelines et à proximité du site du Bugey, le projet de mine de lithium dans l’Allier, ainsi que des débats sur la mer et ses usages, qui ont permis de débattre de l’implantation de futurs parcs éoliens off-shore à l’échelle de chaque façade maritime à l’occasion de la révision des documents stratégiques de façade. Un débat public global sur le territoire Fos-Berre-Provence s’est déroulé en 2025 à la demande de l’État dans le cadre de la loi dite « industrie verte » ([5]). Début 2025, ont également été décidés deux débats publics, l’un sur la sixième édition du Plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR) pour la période 2027‑2031, l’autre sur le schéma décennal de développement du réseau de transport d’électricité (RTE). À la mi‑2025, a également été décidé un débat public sur l’ensemble d’un réacteur électronucléaire LFR-AS-30 en Indre-et-Loire et une installation de fabrication de combustible MOX (mélange d’oxydes d’uranium et de plutonium) dans l’Aube ;

– l’organisation de 39 concertations préalables sur des projets très diversifiés, qui concernent aussi bien l’eau, l’énergie, les mobilités, les équipements culturels ou encore l’électronique ;

– la désignation de 171 garants. Les saisines de la CNDP pour des projets industriels de transition écologique et énergétique ayant augmenté, la CNDP a dû compléter sa liste nationale des garants.

Lors de son audition, le président de la CNDP, M. Marc Papinutti, a indiqué que la parole du public influence de nombreuses décisions. Ainsi, 66 % des débats publics conduits par la CNDP depuis sa création ont été suivis d’une modification substantielle du projet initial. À titre d’exemples, le projet Horizéo d’énergie verte dans la forêt des Landes a été profondément modifié et son opportunité a été remise en question par le ministre de l’Écologie en juin 2024 ; le projet de barrage Rhonergia sur le Rhône a été abandonné par le gouvernement fin août 2024 ; de nombreux autres projets ont été confortés à l’issue des débats. Certains projets ont également été modifiés à l’issue de concertations préalables, notamment afin de permettre une moindre consommation de la ressource en eau.

2. Un rôle aujourd’hui questionné

Le rôle et l’étendue des missions de la CNDP font l’objet, ces dernières années, d’une remise en cause croissante. Une partie de la classe politique s’interroge notamment sur le manque de notoriété de la Commission, qui fête pourtant ses 30 ans cette année, ou sur son rôle en matière de ralentissement ou de rejet de certains projets industriels pourtant utiles à notre territoire.

Ces interrogations nouvelles se sont accompagnées de textes ou projets de textes visant à réduire le champ de compétences de la CNDP :

– pris en application de la loi « Asap » de décembre 2020 ([6]), le décret n° 2021-1000 du 30 juillet 2021 ([7]) a doublé les seuils de saisine obligatoire de la CNDP. 45 % des projets préalablement soumis obligatoirement à la CNDP ont ainsi basculé dans le champ de la concertation facultative ;

– le décret n° 2023-163 du 7 mars 2023 ([8]) a exclu la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) du champ du débat public ;

– enfin, en 2024, un projet de décret visait à supprimer les projets d’équipements industriels de plus de 600 millions d’euros du champ de saisine obligatoire de la CNDP. Le Conseil d’État ayant indiqué qu’une telle disposition ne relevait pas du niveau réglementaire, celle-ci a fait l’objet d’un amendement au projet de loi de simplification de la vie économique. Bien que rejeté lors des débats parlementaires, il pourrait être réintroduit dans le texte lors de la commission mixte paritaire, qui devrait se tenir dans les prochaines semaines.

Interrogée sur les critiques dont elle fait l’objet, la CNDP reconnaît que « le cadre d’intervention de la CNDP dans la concertation « amont » sur les projets ayant une incidence sur l’environnement ou sur l’aménagement du territoire ou présentant des enjeux socio-économiques fort est peut-être perfectible » et « partage le constat que les textes de la participation du public restent complexes ainsi que leurs articulations entre les concertations préalables ou continues au titre de l’environnement, puis ensuite avec les procédures urbanisme/environnement ».

Le président de la CNDP a en outre indiqué lors de son audition que les start-up, de plus en plus impliquées dans différents projets de décarbonation (gigafactories de batteries, mines de lithium, carburants d’aviation durables…) sont bien moins familières des procédures de concertation du public que les grands groupes comme Imerys ou Arcelor Mittal, ce qui peut accroître les difficultés rencontrées lors des procédures de participation.

Pour autant, selon la CNDP, le fait d’exclure, d’abroger ou de retirer certains projets du champ de compétence de la CNDP n’aiderait pas les maîtres d’ouvrage à sécuriser leurs projets.

Consciente des critiques dont elle fait l’objet, la CNDP a indiqué veiller à l’accessibilité de l’information en travaillant régulièrement avec des spécialistes de la donnée complexe et des vulgarisateurs scientifiques pour élaborer différents supports de transmission de l’information (infographies, outils de réalités virtuelles, vidéos d’influenceurs, Twitch, etc.). Elle a également engagé un travail d’analyse et d’évaluation des différentes stratégies de mobilisation du public mises en œuvre depuis vingt-cinq ans à travers un retour d’expérience de ses pratiques et un benchmark.

En outre, la CNDP propose que les débats publics soient menés par des équipes plus resserrées mais mieux indemnisées. Cette réforme n’aurait pas de conséquence budgétaire.

Si certaines attaques sont infondées, le rapporteur pour avis considère néanmoins que la CNDP se doit de répondre aux questions légitimes posées dans le cadre de la recherche d’une plus grande efficacité et d’une rationalisation des autorités administratives indépendantes.

3. Un budget et des effectifs constants

La programmation budgétaire a tenu compte des éléments suivants quant au niveau d’activité prévu en 2026 :

– une stabilisation des sollicitations et des missions ;

– dans la poursuite de la tendance observée en 2025, la perspective de nombreux projets de décarbonation, réindustrialisation ou création de réseaux de transport de gaz (dioxyde de carbone, hydrogène…) qui relient des pôles industriels déjà constitués (Fos-sur-Mer, Dunkerque, Lacq, Port-Jérôme-sur-Seine…) ou différents États européens entre eux, qui nécessiteront des désignations de garants et généreront des frais de déplacement ;

– une stabilisation des débats publics par rapport à l’année 2025.

En conséquence, les dépenses de fonctionnement (titre 3) de la CNDP s’élèvent à 964 149 euros dans le PLF 2026, un montant identique à 2025.

Les dépenses de personnel (titre 2) atteignent quant à elles 3,30 millions d’euros, un montant également stable par rapport à l’année précédente (3,23 millions d’euros). Le plafond d’emplois autorisé pour 2026 s’élève à 11 ETPT, une dotation reconduite depuis 2023. Interrogée par le rapporteur pour avis, « la CNDP estime qu’elle peut gérer le flux des saisines qui lui ont été adressées et qu’elle pourra le faire en 2026 avec 11 ETP ».

B. L’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires

Créée par la loi n° 99-588 du 12 juillet 1999, l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (Acnusa) assume trois missions principales :

– tout d’abord, l’Acnusa définit des normes en matière de nuisances ainsi que des normes techniques concernant les outils de mesure du bruit ou de suivi des trajectoires dont elle procède à l’homologation. Elle s’assure du respect par l’exploitant aéroportuaire de ses prescriptions et dispose d’un pouvoir de mise en demeure et d’exécution forcée aux frais de l’exploitant en cas de non‑conformité. Elle améliore les connaissances en veillant à la publicité des données et en réalisant des études ;

– L’Acnusa est également consultée par les collectivités territoriales, les gestionnaires d’aéroports, les compagnies aériennes ou les services de la direction générale de l’aviation civile (DGAC), à la fois pour prévenir les manquements aux règles environnementales et pour donner un avis sur certains documents d’urbanisme.

Dans le cadre de ses actions de prévention, l’Acnusa a notamment mis en place un comité de suivi pour accompagner les compagnies aériennes dans l’analyse des présomptions de manquements lors des mouvements de nuit à l’aéroport Paris‑Charles de Gaulle. Cette analyse, menée vol par vol, a conduit la plupart des compagnies concernées à prendre des mesures structurelles de planification et de programmation des vols. Ce travail sera poursuivi en 2025 et 2026 ;

– Enfin, l’Autorité dispose d’un pouvoir d’instruction – à partir de procès‑verbaux dressés et transmis par la direction de la sécurité de l’aviation civile – et de sanction des compagnies aériennes, par décision collégiale et au terme d’une procédure contradictoire, s’appliquant aux aéroports soumis aux règles édictées par le ministre chargé de l’aviation civile.

1. Des attentes croissantes des riverains

La croissance du trafic aérien depuis la fin de l’épidémie de covid-19 devrait se poursuivre en 2025 et en 2026. Cette augmentation régulière des vols depuis plusieurs années renforce les attentes des riverains, dont la qualité de vie est directement liée au respect de la règlementation en vigueur, en particulier concernant le plafonnement du nombre de vols de nuit et la programmation raisonnée des vols. Or, l’Autorité constate, sur la plupart des plateformes aéroportuaires, une augmentation des vols « en débordement », c’est-à-dire des vols programmés aux alentours de 22h30 ou 23 heures et qui, du fait de retards, atterrissent au-delà de minuit. Cette situation est d’autant plus prégnante que le modèle économique des compagnies dites low cost, qui connaissent une croissance importante, est fondé sur un nombre de rotations de vols maximisé sur une journée, avec un risque de retard pour les derniers vols. Ces vols suscitent de fortes réactions des habitants qui subissent les nuisances nocturnes.

Afin de tenir compte des attentes légitimes des riverains, et conformément aux réglementations européennes en vigueur, les préfets des départements concernés ont lancé des études d’impact selon l’approche équilibrée (EIAE) qui bien souvent se concluent par des projets de textes réglementaires encadrant l’exploitation des aérodromes. Outre la saisine obligatoire du collège de l’Acnusa pour rendre un avis sur les projets de textes portés par l’administration, les préfets, les élus des territoires concernés ou les associations de défense des riverains ou de l’environnement sollicitent l’Autorité pour participer à des réunions de travail durant le déroulement des EIAE. Les attentes des parties prenantes quant à ce rôle de conseil voire de médiation de l’Acnusa sont de plus en plus fortes.

2. Des sanctions en hausse après une longue période d’intérim

La présidence de l’Acnusa a fait l’objet d’une vacance prolongée en 2024. M. Gilles Leblanc, dont le mandat de président est arrivé à échéance le 11 avril 2024, n’a en effet été remplacé par M. Pierre Monzani que le 3 janvier 2025, soit près de neuf mois après la fin de ses fonctions. Selon le nouveau président, ce retard de nomination est dû à l’instabilité gouvernementale.

Pendant cette période de vacance, Mme Lise Driencourt, membre du collège, a été nommée présidente par intérim de l’Autorité par décret présidentiel du 29 avril 2024. L’intérim n’étant pas formellement prévu par les textes, Mme Driencourt, se référant à la jurisprudence du Conseil d’État, a considéré qu’en matière de sanction, des séances juridictionnelles ne se tiendraient qu’en juin et juillet 2024 au motif qu’au-delà, les décisions de sanctions seraient trop fragiles juridiquement et entraîneraient des recours devant les juridictions administratives. Le reste de l’année 2024, le collège a tenu des sessions uniquement pour émettre des avis et des recommandations ; les dossiers de manquements aux règles environnementales ne lui ont pas été présentés.

De ce fait, lors de la nomination du président Pierre Monzani le 3 janvier 2025, un stock de plus de 600 dossiers en attente de présentation devant le collège s’était constitué. Le nouveau président a, dès sa prise de fonction, mobilisé le collège et l’équipe permanente de l’Acnusa afin de résorber ce stock rapidement. Ainsi, entre janvier et juillet 2025, le collège a prononcé 598 amendes pour un montant total de 12,03 millions d’euros, soit un montant de sanctions supérieur à une année d’activité habituelle de l’Autorité. À titre de comparaison, 637 sanctions ont été prononcées en 2023 pour un montant total de 11,69 millions d’euros ; en 2024, 295 sanctions ont été prononcées pour un montant total de 6,24 millions d’euros – ce dernier bilan devant être apprécié au regard de la situation particulière liée à l’intérim de la présidence de l’Autorité.

Ce nombre particulièrement élevé de sanctions prononcées début 2025 s’explique par deux raisons. L’Acnusa, tout d’abord, a résorbé le stock de dossiers accumulés pendant l’intérim de la présidence, conformément à l’engagement de son nouveau président. Ensuite, le collège de l’Autorité fait preuve d’une sévérité croissante à l’encontre des manquements à la réglementation environnementale applicable sur les grands aéroports en période nocturne. 75 % des amendes concernent ainsi des manquements aux règles de protection de la nuit.

Le travail réalisé par l’Acnusa a permis de réduire le délai moyen de traitement des dossiers de procédure en manquement. Supérieur à un an pendant l’intérim de la présidence, le délai entre la réalisation du manquement et la décision du collège est passé à moins de dix mois. L’objectif du collège et de l’équipe permanente de l’Acnusa est de maintenir ce délai qui ne peut, en l’état de la procédure existante, être significativement plus court. La brièveté des délais est toutefois nécessaire pour que les compagnies aériennes sanctionnées mettent en œuvre le plus rapidement possible les mesures correctrices visant à respecter la règlementation environnementale applicable. C’est pourquoi l’Acnusa défend, depuis plusieurs années, un projet de réduction des délais de traitement et de modernisation de la procédure de sanction, qui n’a pu aboutir à ce jour.

Comme indiqué dans son rapport d’activité 2024, l’Acnusa ne mise pas que sur la répression : « la prévention associée au pragmatisme des actions mises en place rapidement permet une évolution significative des comportements ». Dans certains aéroports, le travail collaboratif a ainsi permis une réduction significative des manquements aux règles associées aux procédures d’approche et de départ.

3. Une dotation et des effectifs stables

● La masse salariale (titre 2) représente la part majoritaire des dépenses de l’Autorité (75 %).

La dotation prévue au titre des dépenses de personnel s’élève à 1,55 million d’euros dans le PLF 2026. Elle assure la rémunération du président de l’Autorité et de ses collaborateurs permanents, l’indemnisation des neuf autres membres du collège mobilisables à hauteur de 35 jours par an et la rémunération d’apprentis. Depuis la crise du covid-19, le nombre d’ETPT a été abaissé à 11, contre 12 auparavant. Si ce plafond restera stable en 2026, un douzième collaborateur provenant de la réserve du secrétariat général du pôle ministériel, est prêté à l’Acnusa depuis la reprise du trafic aérien (et donc des activités de l’Autorité).

Par ailleurs, le président a souhaité attirer l’attention du rapporteur pour avis sur le non renouvellement du membre du collège nommé en tant que personnalité compétente en matière d’émissions atmosphériques de l’aviation, dont le mandat est arrivé à échéance en septembre 2024. Cette situation est préjudiciable puisque, de ce fait, l’Autorité ne dispose pas de compétence au sein de son collège en matière de qualité de l’air, au moment où les attentes des élus et riverains dans ce domaine sont croissantes. En outre, cette absence d’un membre du collège pourrait parfois poser des difficultés pour assurer le quorum lors des séances juridictionnelles. Si l’instabilité gouvernementale peut expliquer cette vacance, la nomination d’un ministre des transports de plein exercice devrait permettre d’y mettre fin.

● En titre 3, le PLF 2026 prévoit une enveloppe de 509 158 euros pour le fonctionnement de l’Autorité, des crédits stables par rapport à la LFI 2025. Les principaux postes de dépenses concernent le développement des systèmes d’information et de communication, ainsi que la couverture des frais d’avocats qui assurent la défense des intérêts de l’État lors des recours contentieux à l’encontre des décisions du collège de l’Autorité.

Lors de son audition par le rapporteur pour avis, le président de l’Acnusa a indiqué que l’Autorité serait en mesure de continuer à remplir ses missions à budget constant mais que, si cela devait s’avérer nécessaire, l’ajustement des dépenses se ferait au détriment des déplacements dans les différents aéroports. C’est donc cette mission de terrain, qui permet à l’Acnusa d’améliorer sa visibilité auprès des acteurs, qui devrait d’abord pâtir des économies budgétaires.

C. La Commission de régulation de l’énergie

1. Des missions de plus en plus larges

Créée par la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, la Commission de régulation de l’énergie (CRE) est chargée du bon fonctionnement des marchés de l’électricité et du gaz depuis leur ouverture à la concurrence au début des années 2000.

Le champ d’activités de la CRE s’est considérablement élargi depuis sa création, la commission ayant hérité de près de 80 nouvelles compétences depuis 2013 : proposition des tarifs réglementés de vente, tarification des réseaux et des infrastructures d’électricité et de gaz, renforcement de son rôle dans les dispositifs de soutien aux énergies renouvelables, mission de régulation du stockage pour le gaz, encadrement de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique pour les fournisseurs alternatifs, surveillance des marchés de gros et de détail de l’électricité et du gaz, expérimentations relatives aux smart grids et aux services de flexibilité locale, accompagnement de la transition énergétique dans les zones non interconnectées…

Comme l’a indiqué son secrétaire général, M. Rachid Bouabane-Schmitt, lors de l’audition de la CRE par le rapporteur pour avis, celle-ci s’est par ailleurs vu confier deux nouvelles missions à très forts enjeux budgétaires et opérationnels au début des années 2020 :

– le traitement du contentieux de masse lié à la contribution au service public d’électricité (CSPE), en application de l’article 57 de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, adopté à la suite de l’invalidation partielle par la Cour de Justice de l’Union européenne de la CSPE prélevée en France entre 2009 et 2015. 17 000 recours ont été déposés par les entreprises, les trop-perçus de l’administration fiscale étant estimés à 700 millions d’euros. Une procédure de transaction, gérée par la CRE, a été mise en place afin de permettre le remboursement des trop-perçus ;

– la renégociation des contrats photovoltaïques signés entre 2006 et 2010 d’une puissance supérieure à 250 kWc, en vertu de l’article 225 de la loi de finances pour 2021. Ces contrats concernent un très petit nombre d’installations photovoltaïques mais celles-ci concentrent une part importante des subventions publiques (près d’un milliard d’euros par an) qui, dans la majorité des cas, ne sont plus justifiées, les installations étant d’ores et déjà amorties après plus de dix ans de contrats avec l’État. La CRE a ainsi mis en place une cellule de sept personnes chargées de reprendre tous les dossiers et d’actualiser les conditions économiques des contrats. Dans le prolongement de cette disposition, l’article 69 du PLF 2026 prévoit la révision d’anciens contrats de soutien photovoltaïque et une discussion au cas par cas entre les producteurs et la CRE.

Plus récemment, la CRE a été chargée de la mise en œuvre, dans l’urgence, des boucliers tarifaires sur l’électricité et le gaz en 2022 et 2023. Elle a ainsi créé une cellule spécifique pour surveiller le bon reversement aux consommateurs de plus de 26 milliards d’euros d’argent public.

L’accroissement des missions de la CRE, observé depuis sa création, devrait se poursuivre dans les prochaines années. La loi de finances pour 2025 lui a ainsi attribué de nouvelles compétences dans la mise en œuvre du versement nucléaire universel (VNU) qui succède au mécanisme de l’Arenh. Sa mission de contrôle des fournisseurs s’est également vue renforcée par la loi du 30 juin 2025 contre toutes les fraudes aux aides publiques ([9]). En outre, la transposition d’une directive européenne ([10]), prévue au plus tard le 4 août 2026, doit permettre de confier à la CRE le rôle de régulateur de l’hydrogène. La Commission est également appelée à jouer un rôle central dans la régulation des barrages hydrauliques historiques. À plus long terme, le développement des infrastructures de capture du carbone devra également s’accompagner d’un contrôle de leur fonctionnement.

2. Des emplois en concurrence directe avec le secteur privé

Avec près d’une trentaine de départs annuels sur un effectif total de 155 agents, la CRE connaît un taux de rotation de ses équipes significatif. La moyenne d’âge des salariés est de seulement 29 ans et la durée en poste des chargés de mission d’environ 3 ans et demi. Pour autant, la CRE ne rencontre pas de difficultés particulières à recruter du fait de l’attractivité des métiers du secteur de l’énergie et de la solide réputation dont bénéficient ses équipes opérationnelles auprès des diplômés d’écoles d’ingénieurs.

L’écueil principal auquel peut se heurter la direction des ressources humaines de la CRE lors de ses recrutements tient aux prétentions élevées des candidats en termes de rémunération, quand bien même ceux-ci relèvent de profils plutôt « juniors » (sorties d’écoles ou première expérience professionnelle de quelques années). Le marché de l’emploi dans le secteur de l’énergie est en effet particulièrement concurrentiel et la CRE se trouve confrontée, dans la recherche des meilleurs profils, à des entreprises ou à des structures offrant des standards souvent plus élevés en matière de rémunération et de valorisation des salariés embauchés (EDF, RTE, cabinets de conseil spécialisés, cabinets d’avocats…).

Dans ce contexte sous contrainte, et pour ne pas subir, à son corps défendant, les effets haussiers du marché sur des profils rares et peu représentés parmi les titulaires de la fonction publique d’État, la CRE a instauré un cadre équitable et transparent en matière de rémunération, formalisé au travers de la définition de ses propres « Lignes directrices de gestion en matière de ressources humaines », conformément à la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ([11]). Celles-ci sont en vigueur à la CRE depuis le 1er janvier 2023. Les différents dispositifs qu’elles prévoient, notamment la création d’un grade « senior », ont notamment pour objectif de renforcer la fidélisation des agents en poste à la CRE et de diminuer ainsi la forte rotation au sein des équipes. Poursuivant le même objectif, le plan de formation professionnelle de la Commission met l’accent sur le renforcement des pratiques de management pour les agents déjà encadrants ou ceux souhaitant le devenir. De fait, le secrétaire général a indiqué lors de son audition que les premiers effets en matière de fidélisation des agents se faisaient déjà ressentir.

3. Un budget et des effectifs stables, hors dépenses immobilières

● Les dépenses de fonctionnement (titre 3) de la CRE s’élèvent à 8,14 millions d’euros en AE et en CP au titre du PLF 2026, contre 4,97 millions d’euros en AE et 7,59 millions d’euros en CP en LFI 2025.

Cette forte progression par rapport à 2025 est due à l’obligation pour la CRE de réengager le montant annuel de son loyer, soit 4,07 millions d’euros jusqu’au 31 décembre 2028. Les dépenses immobilières, principalement consacrées à l’engagement et au paiement du loyer d’un immeuble situé dans le VIIIe arrondissement de Paris, représentent 61 % des crédits de fonctionnement de la CRE. Celle-ci s’est engagée à déménager prochainement dans des locaux moins onéreux.

Les autres dépenses de fonctionnement sont des dépenses de gestion dont la progression est nulle.

● Les dépenses de personnel (titre 2), stables depuis la LFI 2024, s’élèvent à 16,98 millions dans le PLF 2026. Le plafond d’emploi est maintenu à 160 ETPT.

Postérieurement à son audition, la CRE a tenu à alerter le rapporteur pour avis des conséquences de l’article 69 du PLF 2026 sur son fonctionnement. Cet article prévoit la révision d’anciens contrats de soutien photovoltaïque et une discussion au cas par cas entre les producteurs et la CRE. La CRE considère qu’elle n’a, à ce jour, pas les moyens suffisants pour réaliser cette mission et sollicite un complément de 500 000 euros de crédits du titre 2 dans le cadre de l’examen du PLF 2026.

III. Les écoles d’ingénieurs doivent devenir une priorité du pôle ministériel

A. un rôle essentiel dans la formation des futurs ingénieurs de notre pays

1. Des formations qui répondent aux besoins de notre pays en matière de transition écologique et de réindustrialisation

D’après le rapport intitulé « Les métiers en 2030 » réalisé par France Stratégie et la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) en 2022 ([12]), l’ingénierie constitue aujourd’hui l’un des secteurs les plus confrontés à des difficultés de recrutement. Les auteurs du rapport anticipent notamment un besoin de recrutements supplémentaires de l’ordre de 30 % dans le domaine de la construction et de 24 % dans le domaine industriel d’ici 2030, ce qui supposerait de former chaque année 50 000 ingénieurs, contre 40 000 actuellement.

Cette augmentation de près de 25 % de l’offre de formation d’ingénieurs dans les prochaines années doit permettre de répondre aux nombreux défis de la transition écologique, énergétique et numérique, mais aussi à ceux de la réindustrialisation de notre pays.

C’est précisément le rôle des deux écoles soutenues par le programme 217, l’École nationale des ponts et chaussées (ENPC) et l’École nationale des travaux publics de l’État (ENTPE), qui assurent la formation d’ingénieurs dont notre pays a besoin pour relever les grands défis de demain.

● L’ENTPE propose une formation de haut niveau en génie civil, mais également en matière de gestion et d’aménagement des territoires. Au-delà des secteurs des infrastructures et du bâtiment (construction, exploitation, gestion, ...), l’école forme ses étudiants à la gestion et l’exploitation de l’offre de transport et de mobilité, l’aménagement et l’urbanisme, ou encore la gestion des ressources naturelles et des risques. Les enjeux environnementaux sont de plus en plus présents dans la formation. Ainsi, 60 % des enseignements de l’école contribuent directement à apporter des compétences en matière de transition énergétique et écologique. Un nouveau cycle du tronc commun du cursus d’ingénieur, intitulé « Transitions », constitue désormais le « fil vert » des enseignements au cours des cinq semestres de formation académique (200 heures encadrées au total). En outre, l’ENTPE a lancé en septembre 2023 un Bachelor (diplôme de premier cycle) intitulé « Transition écologique et territoires ». L’école a également engagé des réflexions, en partenariat avec d’autres écoles publiques d’ingénieurs (INSA Lyon, École Centrale de Lyon, Mines Saint-Etienne) afin de développer une offre commune de formation continue sur les enjeux de transition et de transformation des entreprises.

● L’ENPC suit la même tendance. Ainsi, près d’un tiers des modules de formation initiale ont directement pour objet la transition socio-écologique ([13]) ou présentent un lien direct avec l’acquisition de compétences associées à cette transition ([14]). De nombreux parcours sont consacrés à l’énergie (avec notamment un nouveau cursus sur l’éolien offshore), à la mobilité ou la construction durable. En outre, l’école a mis en place en 2020 un groupe de travail réunissant chercheurs, responsables de formation et élèves pour définir un nouvel enseignement du tronc commun de formation consacré au développement durable, actuellement en cours de déploiement.

Enfin, l’ENPC est en charge depuis 2021, en partenariat avec l’école AgroParisTech et l’Institut national des études territoriales (Inet), du module « Transition écologique » du tronc commun de la formation des cadres supérieurs des trois fonctions publiques en matière de transition écologique. Cela représente 20 heures de formation pour environ 800 fonctionnaires par an.

2. Une attractivité des carrières publiques en déclin

Dès leur entrée à l’école, les élèves ingénieurs de l’ENTPE peuvent choisir le cursus de fonctionnaire. À leur sortie d’école, ces élèves sont majoritairement affectés dans l’administration et les services centraux des ministères chargés de la transition écologique et de l’aménagement du territoire (23 % en 2024), les directions départementales interministérielles (22 %), les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal - 21 %) et les directions interdépartementales des routes (DIR - 17 %). Viennent ensuite les autres ministères (6 %), l’opérateur Voies navigables de France (VNF - 5 %), le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema - 3 %) et d’autres établissements publics (3 %).

L’ENTPE constate depuis plusieurs années une perte d’attractivité régulière de cette voie par rapport à la voie civile, malgré des campagnes de communication menées avec le ministère de tutelle. Alors qu’il y a une dizaine d’années, près des deux-tiers des candidats aux concours de classes préparatoires aux grandes écoles plaçaient la voie fonctionnaire avant la voie civile dans leur liste de vœux, cette proportion est tombée à 40 % en 2025.

Le rapporteur pour avis s’inquiète de cette perte d’attractivité des carrières d’ingénieurs fonctionnaires. L’État et les collectivités ont besoin de compétences techniques solides afin de mettre en place les politiques d’aménagement du territoire et de prévention des risques.

Le corps des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts (Ipef), accessible par concours aux élèves ingénieurs en dernière année de certaines écoles d’ingénieurs dont l’ENPC, reste quant à lui attractif et sélectif. Toutefois, moins de 10 % des élèves d’une promotion de l’ENPC se présente à ce concours, pour seulement un à deux élèves lauréat chaque année.

B. Des capacités budgétaires et humaines qui ont atteint leurs limites

L’ENPC et l’ENTPE sollicitent de manière constante auprès de leur tutelle un renforcement significatif de leurs moyens pour pouvoir développer des formations et des travaux de recherche permettant de répondre aux besoins induits par la transition écologique.

1. Des dotations budgétaires en diminution relative

La subvention pour charges de service public (SCSP) attribuée aux deux écoles du programme 217 doit connaître une très légère hausse en 2026. La SCSP de l’ENPC s’élève ainsi à 30,68 millions d’euros dans le PLF 2026, contre 29,98 millions d’euros en LFI 2025, soit une hausse de 3,40 %. Celle de l’ENTPE atteint quant à elle à 24,68 millions d’euros en 2026, contre 24,31 millions d’euros en 2025, soit une hausse de 1,49 %.

Cette faible augmentation du financement des deux écoles par le budget de l’État en 2026 ne doit pas masquer le fait que les deux écoles sont confrontées, depuis plusieurs années, à une baisse relative de leur SCSP. Ainsi, la subvention de l’ENPC, qui couvrait 70 % des charges en 2011, n’en couvre plus que 55 % en 2022. Lors de son audition par le rapporteur pour avis, l’école a en outre fait état d’un « sous‑financement chronique », estimé actuellement à près de 4 millions d’euros et qui tend à s’accentuer en raison de l’absence de compensation intégrale des mesures unilatéralement prises par l’État (augmentation du point d’indice de la fonction publique, augmentation du taux des pensions civiles, mutuelle obligatoire, réforme des régimes indemnitaires, réforme du corps des Ipef…).

La baisse relative de la SCSP, alors que les besoins et les coûts augmentent, contraint les deux écoles à recourir de plus en plus à leurs ressources propres pour financer leurs dépenses. Ainsi, la part des ressources propres dans le financement de l’ENTPE est passée de 11,2 % en 2021 à 18,9 % en 2024. Elle devrait atteindre 22,3 % en 2025. Le niveau des ressources propres de l’ENPC s’élève quant à lui à 45 %, une part jugée « élevée pour ce type d’établissement » d’après le projet annuel de performances. L’école note en outre que les recettes issues des activités de formation se contractent, alors que celles issues des activités contractuelles de recherche ont atteint un plafond. En outre, bien que n’étant pas propriétaire de locaux qu’elle exploite, l’ENPC est contrainte de financer elle-même d’importants travaux de rénovation ou de mise en conformité. Depuis 2017, un peu plus de 4 millions de trésorerie ont été consommés à ce titre.

2. Des effectifs orientés à la baisse

La diminution des effectifs sous plafond, déjà constatée en 2025, doit se poursuivre en 2026.

● Le schéma d’emplois de l’ENPC sera de - 2 ETPT en 2026, le plafond d’emplois de l’établissement passant ainsi de 309 à 307 ETPT. L’école prévoit en outre d’employer 182 ETPT hors plafond (contre 200 ETPT en 2025) qui permettront d’exécuter les nombreux contrats de recherche obtenus par l’école.

Le plafond d’emploi de l’ENPC s’est continuellement réduit entre 2011 et 2022, passant de 344 à 307 ETP, soit une baisse de 37 ETP sur cette période. Depuis, ce plafond est soumis à une évolution de type « stop-and-go » : après un léger renforcement des effectifs sous plafond en 2023 (+ 2) et 2024 (+ 2), l’orientation est repartie à la baisse en 2025 (- 2) et en 2026 (- 2), annulant ainsi les effets positifs des deux années précédentes. Pour la direction, cette baisse est contradictoire avec le contrat d’objectifs et de performance (COP) 2022‑2026, qui nécessiterait au contraire une croissance des ressources humaines pour pouvoir mener à bien les différents projets qu’il implique.

● L’ENTPE a également connu une diminution de ses emplois sous plafond pendant plus de dix ans, avant de bénéficier d’ETP supplémentaires en 2023 et 2024 en raison de la fermeture de l’École nationale des techniciens de l’équipement (ENTE) en septembre 2023, et, en conséquence, du transfert de 23 ETP venant de ce service. Ces ETP ont permis à l’école d’ouvrir une nouvelle formation de premier cycle, le Bachelor « Transition écologique et territoires » en septembre 2023. Après ces deux années de hausse du plafond d’emplois, celui-ci est à nouveau orienté à la baisse. Comme en 2025, le schéma d’emplois de l’ENTPE sera de ‑2 ETPT en 2026, le plafond d’emplois passant de 183 à 181 ETPT. Les emplois hors plafond, financés par des ressources propres, s’élèveront quant à eux à 42 ETPT (contre 50 en 2025). Ils concernent des contrats à durée déterminée (CDD).

Auditionnée par le rapporteur pour avis, la direction a indiqué que l’école manque cruellement de ressources humaines sous plafond d’emplois pour assurer correctement ses missions. Ce sous-effectif concerne tant les enseignants que les services support (ressources humaines, budget, entretien et rénovation du patrimoine…). Il se traduit par un recours massif à des vacataires extérieurs, entraînant des lourdeurs de gestion et des difficultés pour répondre aux besoins de formation continue.

3. Un développement aujourd’hui entravé

La réduction de la SCSP et des effectifs sous plafond des deux écoles d’ingénieurs du programme 217 limite leurs capacités à développer de nouvelles formations. L’ENTPE a ainsi clairement indiqué lors de son audition que ses effectifs d’élèves ne pouvaient pas être augmentés à ressources constantes. L’ENPC ambitionne quant à elle de faire croître progressivement le nombre annuel de ses diplômés de 280 à 350, conformément aux orientations du COP 2022-2026, elles‑mêmes cohérentes avec les besoins affichés par les secteurs économiques. Or, la direction a indiqué au rapporteur pour avis qu’ « il n’est pas possible d’augmenter continûment les effectifs en formation d’ingénieur sans soutien de l’État dans la mesure où les droits de scolarité ne représentent guère plus de 20/25 % du coût complet de la formation ». De ce fait, si les moyens budgétaires restaient stables, l’augmentation du nombre d’étudiants pourrait laisser craindre une hausse des frais de scolarité.

Bien que la réduction des dépenses publiques constitue une nécessité absolue, le rapporteur pour avis rappelle qu’il convient de distinguer les dépenses « improductives » des dépenses d’avenir. Or, l’investissement dans le capital humain, tout particulièrement à travers le développement de formations d’ingénieurs de haut niveau, répond aux attentes de nos entreprises et aux besoins de notre économie, notamment en matière de transition écologique et de réindustrialisation.

La réussite de la transition écologique passe par un réarmement scientifique et technique de notre tissu économique et l’ENPC comme l’ENTPE peuvent y contribuer en formant davantage d’ingénieurs publics et privés rompus aux questions posées par l’urgence climatique. Dès lors, les écoles du ministère de la transition écologique devraient plutôt voir la trajectoire de leurs SCSP et de leurs plafonds d’emplois orientée à la hausse pour leur permettre d’élargir et de renforcer leur offre de formation et leurs travaux de recherche. Aussi, si des gains d’efficience peuvent toujours être escomptés, il apparaît aujourd’hui que le développement des capacités de formation des écoles ne pourra faire l’économie d’un accompagnement plus marqué de leur tutelle. Une telle orientation serait en outre cohérente avec la loi de programmation de la recherche (LPR) qui consacre un effort substantiel de l’État au secteur de la recherche et de l’enseignement supérieur, dont seuls les établissements relevant du ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation semblent pouvoir bénéficier.

Enfin, les écoles ont besoin de disposer de visibilité sur les crédits budgétaires qui leur seront alloués afin de pouvoir bâtir des prévisions pluriannuelles solides et lancer des projets structurants. Or, les contrats d’objectifs et de performance des écoles passent sous silence la question des moyens. La capacité à investir à moyen terme et à développer de nouvelles formations se trouve ainsi limitée par une vision budgétaire annuelle.

C. Le poids financier de la rénovation énergétique des bâtiments

La sobriété et la rénovation énergétiques des bâtiments constituent un devoir d’exemplarité tout particulier pour les deux écoles du programme 217, engagées dans la transition écologique. Le coût de la rénovation et de la modernisation des bâtiments est toutefois estimé à plusieurs dizaines de millions d’euros, une somme qu’elles ne peuvent avancer sans l’aide budgétaire prévue par les schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI).

1. Un effort d’exemplarité en matière de consommations d’énergie et d’eau

Les deux écoles ont engagé toute une série de mesures afin de réduire leurs consommations d’énergie et d’eau.

● L’ENTPE a ainsi mis en place entre 2020 et 2024 un plan de sobriété énergétique global. Ce plan comportait notamment des campagnes de sensibilisation, la réduction de la température de consigne du chauffage en hiver et le choix de ne pas recourir à un système de refroidissement globalisé l’été en créant des zones refuges estivales, seules zones climatisées dans l’école. Au total, 32 des 41 actions prévues par le plan de sobriété ont été menées à terme ou sont en fin de déploiement. Il s’est traduit par une baisse des consommations de chauffage et d’électricité de respectivement 45 % et 29 % par rapport à 2018.

En ce qui concerne l’eau, l’arrosage des espaces verts de l’école se fait désormais uniquement par prélèvement sur l’eau de la nappe phréatique. Il est suspendu pendant la période estivale. L’école a également mis en place un système de suivi des consommations d’eau potable afin de pouvoir réagir rapidement en cas de dérive. De plus, l’installation d’un système intelligent de renouvellement de l’eau pour la piscine a permis de réduire sensiblement la consommation d’eau potable.

Évolution des consommations énergétique et d’eau de l’ENTPE

Source : réponse de l’ENTPE au questionnaire du rapporteur pour avis.

● L’ENPC, dans le cadre du concours « Cube État » ([15]), a mis en place depuis novembre 2023 de nombreuses animations sur les économies d’énergie, en parallèle des actions déjà menées autour du tri sélectif, avec l’opération « je rends ma poubelle », ou en faveur de la biodiversité, grâce au plan d’action pour l’obtention du label DD&RS ([16]) (fauche tardive, plantations au jardin pédagogique « Pontanique », création d’hôtels à insectes par les élèves).

Plusieurs actions ont également été conduites pour suivre et maîtriser la consommation d’eau, en particulier l’installation de sous-compteurs d’eau dans toutes les ailes des bâtiments.

Enfin, grâce à l’obtention d’un financement dans le cadre de l’appel à projet « Transition Écologique 2024 », l’ENPC notifiera fin 2025 un marché de travaux de remise à niveau de la gestion technique des bâtiments (GTB), conformément au décret dit « Bacs » ([17]), qui permettra un meilleur pilotage des installations et une réduction des consommations énergétiques.

2. Le poids de la rénovation énergétique et de la modernisation des bâtiments

● Au-delà du plan de sobriété énergétique mis en place en 2020, la poursuite de la baisse des consommations énergétiques de l’ENTPE passera nécessairement par une réhabilitation progressive de ses bâtiments datant des années 1970, avant la première règlementation thermique.

Les cofinancements obtenus dans le cadre du contrat de plan État‑région (CPER) 2021-2027 permettent d’engager une première phase de travaux grâce à une enveloppe de 12,3 millions d’euros qui se répartit de la façon suivante : 2,8 millions de l’État, 2,5 millions de la région Auvergne-Rhône-Alpes, 2,5 millions de la métropole de Lyon et 4,4 millions provenant des fonds propres de l’ENTPE. Sur les 2,8 millions d’euros de subvention pour charges d’investissement prévus, l’école devrait percevoir un million d’euros en 2026.

L’école a néanmoins indiqué rencontrer des difficultés pour tenir le calendrier d’engagement des investissements. Des ajustements au niveau des engagements budgétaires ont conduit à une exécution un peu plus faible des investissements en 2024.

● L’ENPC a également souligné l’insuffisance des financements qui lui permettraient d’améliorer l’efficacité énergétique des bâtiments qu’elle occupe. Selon la direction, cette difficulté s’explique par le fait qu’en matière immobilière, la SCSP ne prend en compte, dans sa détermination, que l’entretien dit « du locataire » et non celle du propriétaire. Les travaux d’entretien relevant du propriétaire sont donc réalisés (pour des raisons de responsabilité juridique entre autres) sur les marges de manœuvre de l’école, celles-ci ne pouvant alors pas être orientées vers des investissements concourants à son développement. Il en résulte une difficulté récurrente pour financer les opérations inscrites dans le schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI). Si le CPER 2007-2013 a permis la construction du bâtiment Coriolis à énergie positive, l’École n’a pas bénéficié de crédits du CPER 2015-2020. En 2020, sa demande de rénovation du bâtiment principal, dénommé Carnot-Cassini, dont le coût est estimé à 50 millions d’euros, n’a pas été retenue dans le cadre du plan de relance. Enfin, sur la période 2024‑2027, l’ENPC bénéficie d’une subvention pour charges d’investissement d’un montant global de 5,57 millions d’euros au titre de la participation de l’État pour les travaux inscrits au CPER, prévus dans le SPSI 2020-2024 et co-financés par la région Île‑de‑France. Cette subvention vise notamment à accompagner l’ENPC dans la réalisation des lourds travaux de rénovation de son patrimoine immobilier. Elle devrait percevoir à ce titre, en 2026, 1,8 million en CP.

On pourrait s’attendre à ce que l’immobilier de l’ENTPE et de l’ENPC, en tant qu’opérateurs du ministère chargé de la transition écologique, soit exemplaire d’un point de vue écologique et énergétique.

([1]) Cour des comptes, rapport public thématique sur « La transition écologique », septembre 2025.

([2]) Le schéma d’emplois représente le solde des entrées et des sorties d’ETP prévues entre le 1er janvier et le 31 décembre de l’année n+1. Le schéma d’emplois est sous-jacent au calcul du plafond d’emplois. Les plafonds d’emplois de l’année n+1 sont calculés en fonction des effets en ETPT des schémas d’emplois arbitrés en ETP pour les années n et n+1.

([3]) La Fédération Force ouvrière de l’équipement, de l’environnement, des transports et des services (FEETS‑FO) et le Syndicat national de l’environnement-Fédération syndicale unitaire (SNE-FSU).

([4]) Circulaire de la Première ministre du 8 février 2023 sur la nouvelle doctrine d’occupation des immeubles tertiaires de l’État.

([5]) Loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte.

([6]) Loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique.

([7]) Décret n° 2021-1000 du 30 juillet 2021 portant diverses dispositions d’application de la loi d’accélération et de simplification de l’action publique et de simplification en matière d’environnement.

([8]) Décret n° 2023-163 du 7 mars 2023 relatif aux modalités de la concertation préalable adaptée portant sur la programmation pluriannuelle de l’énergie et sur la stratégie nationale bas-carbone.

([9]) Loi n° 2025-594 du 30 juin 2025 contre toutes les fraudes aux aides publiques.

([10]) Directive (UE) 2024/1788 relative aux règles communes pour les marchés intérieurs du gaz renouvelable, du gaz naturel et de l’hydrogène, adoptée le 13 juin 2024.

([11]) Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

([13]) Modules « Bâtiment bioclimatique », « Décarbonation industrielle », « Financial regulation for green finance »

([14]) Modules « Bases scientifiques pour la transition énergétique », « Construire en terre », « Simulation numérique de l’aéraulique et de la qualité de l’air en milieu urbain », « Data territoriale à l’ère de la ville du quart d’heure »

([15]) Concours ouvert à tous les services de l’État et de ses opérateurs avec l’objectif de réaliser les meilleures économies d’énergie par la mobilisation du collectif occupant.

([16]) Créé en 2015, le label DD&RS a pour objectif de permettre à chaque opérateur d’enseignement supérieur et de recherche de valoriser les démarches de développement durable et de responsabilité sociétale mises en place, en incitant chaque établissement à plus d’exemplarité.

([17]) Décret n° 2023-259 du 7 avril 2023 relatif aux systèmes d’automatisation et de contrôle des bâtiments tertiaires (en anglais : « building automation and control system »).