AVISANR5L17B2047-tIV

I. Un budget de « transition » inefficace qui dilapide l’argent public

A. Une réduction générale des crédits du programme 174

Évolution des crédits du programme 174 entre la loi de finances pour 2025 et le projet de loi de finances pour 2026

Crédits de paiement par action LFI 2025 PLF 2026	Titre 3 (dépenses de fonctionnement)	Titre 6 (dépenses d’intervention)	Total
01 – Politique de l’énergie	136 579 783	44 542 229	181 122 012
01 – Politique de l’énergie	87 984 467	45 967 729	133 952 196
02 – Accompagnement transition énergétique (chèque énergie)	35 000 000	430 000 000	465 000 000
02 – Accompagnement transition énergétique (chèque énergie)	39 500 000	615 100 000	654 600 000
03 – Aides à l’acquisition de véhicules propres	10 000 000	486 098 326	496 098 326
03 – Aides à l’acquisition de véhicules propres	5 655 000	88 098 326	93 753 326
04 – Gestion économique et sociale de l’après-mines	12 440 000	244 258 000	256 698 000
04 – Gestion économique et sociale de l’après-mines	22 200 000	243 595 000	265 795 000
05 – Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l’air	35 624 485	42 980 000	78 604 485
	26 305 000	51 840 000	78 145 000
06 – Soutien	6 200 002	0	6 200 002
06 – Soutien	5 900 000	0	5 900 000

Totaux	235 844 270	1 247 878 555	1 483 722 825
Totaux	187 544 467	1 044 601 055	1 232 145 522

Source : Projet annuel de performances du PLF pour 2026

1. Le programme 174 : de l’argent magique pour dilapider l’argent des Français

Un programme partagé entre transition énergétique et après-mines

Le programme 174, intitulé « énergie, climat et après-mines » est porté par la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC). Il constitue l’un des deux piliers du financement de la transition énergétique, accompagnant la transition de la consommation d’énergie, principalement des ménages (verdissement des véhicules, chèque énergie, etc.) tandis que le programme 345 « service public de l’énergie » accompagne la transition de la production d’énergie (énergies renouvelables).

Le programme 174 est composé à 85 % (1 milliard d’euros) de dépenses d’intervention, c’est-à-dire de transferts. 86 % de ces transferts sont destinés aux ménages (901 millions d’euros), 8 % aux entreprises (83 millions d’euros) et 6 % aux collectivités (60 millions d’euros).

Les 15 % restants (188 millions d’euros) sont composés de dépenses de fonctionnement – ce qui ne comprend pas les dépenses de personnel. La mise en œuvre du programme 174 est peu consommatrice de personnel puisque le programme 217 « conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables », qui porte l’ensemble des crédits de personnel du ministère de la transition écologique, consacre 76 millions d’euros en dépenses de personnel œuvrant pour l’ensemble des programmes 174 et 345. Le programme 174 emploie 880 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) dont 319 au sein de l’administration centrale, le reste étant principalement réparti au sein des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal), dont la moitié pour le contrôle technique des véhicules.

Malgré cette importante déconcentration des effectifs du programme, son budget est largement centralisé puisque près de 60 % sont constitués d’aides versées par l’agence de services et de paiement (ASP) et environ 20 % d’aides versées par l’agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM).

Le programme finance également deux opérateurs de l’État :

– l’agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra). Créée par la loi dite Bataille de 1991 ([1]), l’Andra a vu ses missions être élargies en 2006 ([2]). Elle a désormais pour rôle ([3]) de sensibiliser le public aux enjeux de sûreté liés au stockage des déchets radioactifs, d’établir un inventaire des déchets radioactifs en France, de remettre en état les sites pollués par des substances radioactives, de réaliser des recherches sur l’entreposage et le stockage de ces déchets en couche géologique profonde, de financer ce stockage et de prévoir des règles de sûreté nucléaire dans le cadre du stockage.

La dépollution des sites pollués est réalisée aux frais de leurs responsables mais ces derniers sont le plus souvent insolvables ou ne sont pas identifiables. L’État verse donc à l’Andra, via le programme 174, une subvention pour charges de service public, qui devrait s’élever à 3,2 millions d’euros en 2026, soit 2 % de ses recettes.

L’Andra doit également concevoir et assurer la gestion de centres de stockage. Dans ce cadre, l’agence est maître d’ouvrage du projet Cigéo de stockage des déchets de haute et moyenne activités à vie longue dans la Meuse et en Haute‑Marne.

L’essentiel (66 %) du budget de l’Andra provient de deux taxes qui lui sont affectées et sont exclusivement dédiées au projet Cigéo : la taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base est dédiée à la phase de recherche du projet depuis sa création en 1999 ([4]) – plafonnée à 55 millions d’euros par an depuis 2020 – et, depuis 2013 ([5]), la contribution spéciale pour la gestion des déchets radioactifs, assise sur la même assiette et dédiée au financement des études de conception industrielle et des travaux préliminaires de Cigéo, dont le produit est estimé à 133 millions d’euros en 2026.

Enfin, l’Andra tire 32 % de ses revenus de contrats commerciaux ;

– l’agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), créée en 2004, a pris la suite des exploitants miniers après leur disparition, en particulier à la suite de la liquidation de Charbonnages de France en 2008. À ce titre, elle verse principalement des prestations de logement et de chauffage ainsi que de préretraites ou encore toute obligation de l’employeur, comme la responsabilité pour les maladies professionnelles. Pour financer ces obligations, l’État, via le programme 174, transfère 195 millions d’euros à l’ANGDM auxquels s’ajoutent 12 millions d’euros de subventions pour charge de service public destinés à couvrir les dépenses de personnel et de fonctionnement courant.

Depuis 2012, l’ANGDM est également chargée de la gestion de l’action sanitaire et sociale individuelle (soit 125 ETPT supplémentaires) du régime minier de sécurité sociale, qui lui transfère 34 millions d’euros de dotations.

Le programme 174 est structuré autour de six actions

Dans le détail, le programme est composé de six actions :

– l’action 01 « politique de l’énergie » rassemble 10 % des crédits du programme, soit 134 millions d’euros.

Elle regroupe des dépenses très diverses : la subvention pour charges de service public à l’Andra pour 3,2 millions d’euros ; la contribution de la France au budget de plusieurs organisations internationales consacrées à l’énergie (forum international de l’énergie, agence internationale de l’énergie, agence pour l’énergie nucléaire) pour 4,6 millions d’euros ; la sécurisation de barrages hydroélectriques pour 3,3 millions d’euros ; le budget du médiateur de l’énergie pour 5,5 millions d’euros ; le financement des programmations pluriannuelles de l’énergie en Corse et en outre-mer pour 18 millions d’euros ; divers frais contentieux pour 1,3 million d’euros ; les fonds charbon pour accompagner la revitalisation des territoires de Cordemais, Gardanne, Le Havre et Saint-Avold concernés par des fermetures de mines pour 9 millions d’euros et l’accompagnement social des anciens salariés de ces mines pour 10 millions d’euros.

60 % des crédits de cette action, soit 80 millions d’euros, financent en outre les études et les débats publics préalables à la construction de parcs éoliens en mer ;

– l’action 02 « accompagnement transition énergétique » est la plus importante du programme dont elle porte 54 % des crédits, soit 655 millions d’euros.

Elle finance le chèque énergie (579 millions d’euros), l’aide spécifique – équivalent du chèque énergie pour les résidents de logements-foyers, de logement en intermédiation locative, d’établissements sanitaires, sociaux ou médico-sociaux – (36 millions d’euros) ainsi que les frais de gestion de l’agence de services et de paiement (ASP) pour le chèque énergie (40 millions d’euros) ;

– l’action 03 « aides à l’acquisition de véhicules propres » finance, avec 94 millions d’euros, soit 7,5 % du programme, la prime au rétrofit, le reliquat de bonus écologique du premier semestre 2025 (lié aux délais de livraison des véhicules et de dépôt des dossiers : il s’agit de véhicules commandés avant le 30 juin 2025, livrés ou facturés en 2026) et les frais de gestion, de lutte contre la fraude et de contentieux liés aux aides au verdissement des véhicules ;

– l’action 04 « gestion économique et sociale de l’après-mines » est la deuxième plus élevée du programme, dont elle représente 21 % des crédits (266 millions d’euros).

Elle finance essentiellement (78 % de l’action) le budget de l’agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), principalement les droits au chauffage et au logement prévus par le statut du mineur.

Cette action finance également la caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), soit 3,2 millions d’euros de pensions pour les anciens agents français de l’électricité et du gaz d’Algérie, du Maroc et de Tunisie ; les frais de liquidation des mines de potasse d’Alsace pour 44,6 millions d’euros, destinés aux charges de personnel ainsi qu’aux travaux d’entretien des installations de surface et souterraines et de confinement des déchets ; les contentieux sociaux de l’ancien établissement public Charbonnages de France, soit 10 millions d’euros ; la participation de l’État d’1 million d’euros à la dépollution de la cokerie de Carling en Moselle ;

– l’action 05 « lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l’air » s’élève à 78 millions d’euros, soit 6 % du programme.

L’action finance la surveillance de la qualité de l’air à travers 36,1 millions d’euros de dotations aux associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (Aasqa) mais aussi 7,6 millions d’euros de dotations au laboratoire central de surveillance de la qualité de l’air (LCSQA) ; 1,9 million d’euros destinés au budget du centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (Citepa) ; 5,9 millions d’euros pour la mise en œuvre du plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (Prepa) et 2,5 millions d’euros pour les plans de protection de l’atmosphère (PPA) mis en œuvre par les préfets de région.

Elle porte également la contribution de la France au budget du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (Giec), soit 300 000 euros ; le budget du contrôle des certificats d’économie d’énergie (CEE) pour 8,6 millions d’euros ; les études du ministère sur le changement climatique ou le troisième plan national d’adaptation au changement climatique (Pnacc-3) pour 4,6 millions d’euros ; les études réalisées par l’union technique de l’automobile et du cycle (Utac) à hauteur de 4,4 millions d’euros ; le contrôle technique des véhicules, soit 5,5 millions d’euros ;

– l’action 06, intitulée « soutien », finance le fonctionnement de la direction générale de l’énergie et du climat, soit 5,9 millions d’euros (0,5 % du programme).

Un programme qui finance, malgré les baisses de crédits, de nombreuses dépenses inutiles, voire nocives

Le budget du programme est en nette baisse : - 35 % en autorisations d’engagement (AE) par rapport à la loi de finances pour 2025 et - 17 % en crédits de paiement (CP) et même respectivement - 48 % et - 42 % par rapport au projet de loi de finances pour 2025.

Cette baisse apparaît toutefois insuffisante à votre rapporteur pour avis qui estime que ce programme est un gisement important d’économies budgétaires alors que le Gouvernement cherche des pistes de réduction des dépenses pour redresser des comptes publics dans un état critique :

– 73 millions d’euros (125 millions en 2025) sont consacrés à réaliser des études pour favoriser le développement incontrôlé des éoliennes en mer, qui détruisent les paysages, chassent les pêcheurs et tuent les oiseaux (plus de 50 000 meurent chaque année en France à cause des éoliennes). Ces crédits supportent aussi le coût extrêmement élevé des débats publics (plus d’1,2 million d’euros en moyenne par débat) autour de ces projets ;

– 94 millions d’euros (500 millions en 2025) sont dédiés au financement de l’achat de voitures électriques, soutenant une filière incapable de survivre sans l’intervention de l’État, au profit d’une stratégie d’électrification insoutenable pour le pouvoir d’achat des ménages. En 2025 étaient également financés de nombreux autres dispositifs inutiles, à l’image du bonus vélo, remplacés par des programmes de certificats d’économies d’énergie (CEE) par lesquels l’État opère des choix stratégiques de financement douteux ;

– 5 millions d’euros ne sont même pas dépensés en France mais contribuent au budget d’organisations internationales qui promeuvent les éoliennes aux dépens du nucléaire, comme l’agence internationale de l’énergie ;

– 36 millions d’euros pour financer (en partie) les associations de surveillance de la qualité de l’air ;

– au total, 188 millions d’euros, soit 15 % du programme, sont improductifs, destinés à payer l’administration, témoignant de frais de fonctionnement extrêmement élevés, ce qui appelle à rationaliser les dispositifs de fond pour diminuer ces dépenses.

2. Une débudgétisation croissante des aides au verdissement des véhicules de la part d’un Gouvernement qui veut esquiver le Parlement

Le programme 174 conserve les six mêmes actions qu’en loi de finances pour 2025. Son périmètre est strictement identique, à l’exception d’un transfert de 2,3 millions d’euros d’AE et CP de masse salariale associée à l’augmentation des effectifs dédiés à la lutte contre la fraude aux CEE vers le programme 217.

Un budget semble en nette hausse, le chèque énergie (+ 41 % par rapport à la loi de finances pour 2025). Cette hausse en trompe-l’œil correspond en réalité à une stabilisation du chèque, à la suite d’une surconsommation de 175 millions d’euros en exécution 2025, rendue nécessaire par l’adoption par le Sénat d’un amendement du Gouvernement au PLF pour 2025 ayant, « par erreur » a indiqué la DGEC, amputé de 150 millions d’euros le budget du chèque énergie sans en modifier pour autant les paramètres.

À l’inverse, la forte chute des crédits d’aide à l’acquisition de véhicules électriques (- 81 % par rapport à la loi de finances pour 2025) ne doit pas faire croire à un changement de cap. Le Gouvernement maintient sa trajectoire d’électrification du parc automobile en dépit de son insoutenabilité économique et technologique : l’article 13 du PLF pour 2026 poursuit en effet la trajectoire haussière du malus et de la fiscalité automobiles et les aides ont simplement été remplacées par des CEE :

– la prime à la conversion, aidant l’achat d’un véhicule électrique ou peu polluant en échange de la mise au rebut d’un vieux véhicule polluant, a pris fin le 1er décembre 2024 (et le 14 février 2025 pour les cycles) ;

– le bonus taxi, destiné à faciliter l’achat ou la location de longue durée de véhicules peu polluants par les taxis dans les agglomérations concernées par les Jeux Olympiques de Paris, a été clôturé le 31 décembre 2024 ;

– le bonus vélo, permettant d’aider l’achat d’un vélo électrique, a été supprimé le 14 février 2025 ;

– le bonus écologique, finançant une partie de l’achat d’un véhicule électrique, a pris fin le 1er juillet 2025 – sauf pour les véhicules déjà commandés – remplacé par un CEE, intitulé le « coup de pouce CEE » ;

– le leasing social, location avec option d’achat de véhicules électriques destinée aux ménages les moins aisés ou aux plus gros rouleurs professionnels, a été rouvert le 30 septembre 2025 sous la forme d’un programme CEE ;

– la prime au rétrofit électrique ou hybride, qui participe au financement de la conversion du moteur thermique en moteur électrique ou hybride rechargeable, est la seule aide à conserver un financement par le budget de l’État.

Ce basculement en CEE permet sur le papier de faire des économies budgétaires – ce n’est plus l’État qui finance le bonus et le leasing mais les « obligés », c’est-à-dire les entreprises des différents secteurs, tenues de faire des économies d’énergie. Mais les entreprises répercutent ces coûts sur le consommateur et les CEE constituent donc une fiscalité cachée et une perte de pouvoir d’achat. La direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), lors de son audition, a assuré à votre rapporteur pour avis que ce basculement s’opérerait à enveloppe constante de CEE – et en augmentant donc les gisements de CEE (c’est‑à-dire les opportunités d’obtenir des CEE, celles-ci étant élargies au bonus et au leasing social) les coûts d’abattement seraient réduits, le marché allouant de manière plus efficace que l’État les cibles d’économies d’énergie. Ces nouveaux programmes seraient donc sans impact sur le consommateur, voire à effet marginalement positif.

Toutefois, ce basculement en CEE est fortement problématique :

– premièrement, cet énième changement de vecteur et de périmètre pour porter une même politique publique (sans compter les ajustements nécessaires à venir à la suite des premiers retours d’expérience) est difficilement lisible pour les entreprises et les ménages et génère d’importants coûts d’adaptation, sans compter une hausse du non-recours. Lors de son audition, la DGEC a elle-même concédé « qu’on voit bien, en matière de transition énergétique, qu’un dispositif stable est beaucoup plus efficace » ;

– deuxièmement, comme l’indique Mobilians – organisation des entreprises de la distribution, de la réparation, de la location et des services automobiles – dans ses réponses au questionnaire, les CEE présentent « une insécurité juridique pesant lourdement sur les distributeurs automobiles ainsi que des surcroîts de formalités administratives, des risques financiers au regard des avances de trésorerie importantes et des délais de remboursement, ainsi qu’un risque de fraude accru » ;

– troisièmement, et ce point est plus problématique encore, si l’enveloppe est constante, alors les CEE accordés au bonus écologique ou au leasing social le seront aux dépens d’autres CEE, en particulier dans le secteur du bâtiment, qui traverse pourtant une crise profonde (volume d’activité en baisse de 6 % en 2025, destruction de 60 000 emplois nets en deux ans). Remplacer le soutien à une filière cruciale dans le contexte de crise du logement – la construction de 365 000 logements ayant été autorisée au cours des douze derniers mois alors que les estimations de besoins de logements neufs par an oscillent entre 450 000 et 510 000 – par des CEE au soutien de la transformation inutile et antidémocratique d’une autre filière, l’automobile, paraît donc peu pertinent économiquement et socialement et risque donc d’aggraver la crise du logement ;

– quatrièmement, si l’enveloppe de CEE est aujourd’hui constante, rien n’empêchera le Gouvernement de l’augmenter, à sa discrétion, en cas de succès du dispositif (probable au vu de l’effet d’aubaine extrêmement fort observé à la réouverture le 30 septembre 2025 du dispositif de leasing social, 35 000 véhicules ayant été réservés dès les premiers jours, sur une enveloppe de 50 000 véhicules prévue en 2025). Augmenter l’enveloppe signifiera donc un renchérissement des prix de l’énergie ou des voitures, qui s’ajoutera à la forte inflation de ces dernières années (+ 99 % pour le kilowattheure de gaz ou encore + 37 % pour le prix de vente moyen d’une voiture neuve en France ([6]) depuis 2020), ce qui paraît insoutenable pour le pouvoir d’achat des ménages.

Ce basculement en CEE constitue enfin un problème démocratique majeur puisque le financement de l’électrification du parc automobile échappe au budget de l’État et donc au vote et au contrôle de la représentation nationale, ce que dénonce vigoureusement votre rapporteur pour avis, particulièrement de la part d’un Gouvernement sans majorité à l’Assemblée nationale.

3. Un amateurisme du Gouvernement dans le versement du chèque énergie qui fragilise des millions de ménages

Le chèque énergie constitue le principal budget du programme, outil utile de lutte contre la précarité énergétique, dont il fait passer le taux de 10,1 % à 6,3 % – désignant la part des ménages dans l’impossibilité d’atteindre une température convenable – soit 720 000 ménages sortis de la précarité énergétique en 2023 ([7]). Jusqu’en 2023, il était envoyé automatiquement à ses bénéficiaires sur la base d’une liste établie par l’administration fiscale à partir de la composition du ménage au sens de la taxe d’habitation et du revenu fiscal de référence des personnes vivant dans le logement. La suppression de la taxe d’habitation (et donc la disparition des informations sur les habitants du logement si celui-ci est occupé par plusieurs foyers fiscaux) a mis fin, depuis 2024, à l’envoi automatique de ce chèque, qui permettait en outre son utilisation immédiate par les quelque 5,5 millions de ménages concernés.

Si une solution transitoire a été mise en place en 2024 avec l’envoi automatique des chèques aux bénéficiaires de l’année précédente complété par un guichet de demande pour les nouveaux bénéficiaires potentiels (176 000 chèques énergie ont été attribués ainsi pour un montant de 24,6 millions d’euros, d’après les réponses de la DGEC au questionnaire), cette situation n’était pas durable.

Le chèque énergie a donc été attribué en 2025 par croisement du numéro du point de livraison d’électricité du logement avec le revenu fiscal de référence associé au numéro fiscal du titulaire du contrat de fourniture d’électricité. Les foyers ainsi identifiés par l’agence de services et de paiement (ASP), gestionnaire du chèque énergie, et l’administration fiscale en ont été informés le 7 octobre 2025 pour un envoi prévu en novembre alors que le chèque est normalement distribué en mars. Un guichet de réclamations est maintenu pour les ménages non identifiés par l’administration. Ces ménages ne recevront leur chèque énergie que courant 2026.

L’ASP a reconnu dans ses réponses au questionnaire « la complexité du dispositif : les modifications du calendrier de campagne, la modification des critères d’attribution du chèque, la multiplicité des parcours usagers en fonction des situations », soulignant que même les conseillers chargés de l’assistance aux usagers « peuvent se trouver moins armés face à certaines situations ».

Ces retards engendrent une importante perte de trésorerie pour des ménages aux revenus pourtant déjà fortement contraints (le seuil d’éligibilité est par exemple fixé à 16 500 euros pour un foyer composé de deux personnes). Le Gouvernement justifie cet envoi extrêmement tardif par l’adoption tardive de la loi de finances pour 2025 mais l’argument ne tient pas : cette promulgation avec moins de deux mois de retard ne peut expliquer un envoi avec près de neuf mois de retard, d’autant plus que, comme l’indique l’ASP dans ses réponses au questionnaire, « les conséquences de la suppression de la taxe d’habitation ont été identifiées dès les annonces de sa suppression, et les travaux visant à réformer le chèque énergie ont débuté avec une mission dédiée fin 2023 – début 2024 ».

Si le Gouvernement indique avoir demandé aux fournisseurs d’énergie de « faire preuve de souplesse à l’égard des clients potentiellement éligibles, en particulier ceux précédemment bénéficiaires du chèque énergie, notamment en cas d’impayé, et de maintenir leurs protections associées au chèque énergie, en privilégiant la réduction de puissance pour l’électricité et en évitant les interruptions d’alimentation » ([8]), il fait encore preuve d’une déconnexion grave, ne mesurant pas la violence sociale de ne pas pouvoir payer ses factures, de voir diminuer la puissance du courant électrique chez soi parce que le Gouvernement n’a pas su prendre un décret dans les délais.

B. MaPrimeRénov’ : une suspension brutale et irréfléchie

1. Un dispositif complexe, objet de nombreuses fraudes et assis sur des diagnostics de performance énergétique peu fiables

MaPrimeRénov’ (MPR) constitue la principale aide de l’État à la rénovation énergétique. Son budget devrait s’élever à 3,6 milliards d’euros en 2026, dont 1,5 milliard d’euros issus du budget de l’État (via le programme 135 « urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat » depuis 2025, précédemment via le programme 174) auxquels s’ajoutent 1 milliard d’euros de recettes de CEE, 700 millions d’euros issus de quotas carbone et 300 millions d’euros de trésorerie de l’agence nationale de l’habitat (Anah) qui gère le dispositif.

Si l’intention du dispositif MPR est louable – accompagner les ménages à améliorer l’isolation de leur logement et à réduire leurs factures d’énergie – le dispositif est mal pensé et fait l’objet de fraudes importantes. Il est devenu le symbole d’un système à bout de souffle : plus de trois milliards d’euros dépensés chaque année pour seulement 350 000 logements qui ont fait l’objet d’une rénovation d’ampleur depuis 2020 sur les près de six millions de passoires thermiques en France. Son premier défaut réside dans sa complexité avec des taux et des périmètres de prise en charge qui évoluent très fréquemment sans logique énergétique ni économique, réduisant la lisibilité du dispositif. Par exemple, au 1er janvier 2026 ne seront plus financés les travaux d’isolation des murs ou l’installation d’une chaudière biomasse dans le cadre du parcours « par geste » ; mais ils le resteront dans le cadre d’une rénovation globale : l’État rembourse une chaudière mais à condition de changer de fenêtre.

Ce périmètre de prise en charge varie non seulement dans le temps mais aussi en fonction des dispositifs et la fédération française du bâtiment (FFB) a ainsi dénoncé lors de son audition des critères techniques d’éligibilité et des grilles de contrôle différents entre MPR et les programmes CEE. La multiplication des dispositifs : MPR, éco-prêt à taux zéro, prêt à taux zéro, CEE, etc. témoigne d’une vision technocratique au bilan catastrophique.

La complexité de MPR se retrouve également dans le DPE, qui sert de référentiel pour les travaux à effectuer et pour leur remboursement. Devenu opposable en 2021 ([9]) puis fondant l’interdiction de location des passoires énergétiques ([10]), le DPE est devenu central et sa fiabilité essentielle. Pourtant, celle‑ci est très incertaine et la réalisation successive d’un DPE sur même logement permet, en pratique, d’atteindre des notes différentes, ce qui a entraîné le développement de DPE de complaisance. Plutôt que de simplifier le dispositif pour le fiabiliser, le Gouvernement a fait le choix d’encore plus de dirigisme pour augmenter les exigences de certification des diagnostiqueurs.

Par ailleurs, en vue d’accélérer la décarbonation du logement, le facteur de conversion de l’énergie finale en énergie primaire de l’électricité dans le DPE sera abaissé de 2,3 à 1,9 à partir de 2026. Concrètement, cela signifie que l’électricité sera considérée comme moins énergivore. Si votre rapporteur pour avis salue cette évolution qui vient contribuer à la souveraineté énergétique de la France, soutenant le nucléaire aux dépens du gaz, il remarque que cette évolution témoigne du caractère idéologique – et non scientifique – du DPE dont les critères devraient être technologiques et donc indiscutables au lieu d’être ainsi politiques.

En plus de sa complexité, MPR souffre de d’importants délais d’instruction des dossiers, à près de six mois en moyenne, ce qui décourage les ménages.

En outre, le dispositif a encouragé de nombreuses pratiques commerciales trompeuses, fraudes et escroqueries auxquelles est confronté le secteur du bâtiment. La direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) souligne dans ses réponses au questionnaire que ces fraudes « sont aussi bien commises par des réseaux organisés multi-frauduleux que par une délinquance locale, voire itinérante, ciblant les personnes vulnérables » par exemple par usurpation d’identité.

En 2024, 44 000 dossiers suspects ont fait l’objet de contrôles renforcés, permettant ainsi d’éviter 230 millions d’euros de tentatives de fraude. A, en outre, été détectée au premier semestre 2025 une hausse de 7 % du prix moyen du coût des travaux de rénovation globale, bien plus forte que l’inflation (2 %). Un tel écart ne s’explique pas entièrement par les fraudes mais également par une étatisation du marché : MPR augmentant la capacité financière des ménages, les entreprises du secteur répercutent les aides sur les prix, augmentant leurs marges aux dépens des ménages et du fonctionnement normal du marché.

2. Une suspension impréparée qui a désorganisé une filière essentielle et déboussole des milliers de ménages

Le 4 juin 2025, sans concertation avec le secteur du bâtiment ni avec les associations de consommateurs, le Gouvernement a unilatéralement décidé de fermer le guichet MPR pour les rénovations d’ampleur à partir du 23 juin, prétextant un afflux de fraudes. Si la fraude est bien réelle – 44 000 dossiers rejetés par l’Anah en 2024 – la soudaineté et la brutalité de cet arrêt, qui ont désorganisé une filière et fait perdre des ménages jusqu’à un an dans leurs travaux, sont incompréhensibles.

Cet arrêt brutal témoigne d’une impréparation face aux fraudes et d’un amateurisme d’une particulière gravité.

La FFB a ainsi témoigné, lors de son audition, que la suspension de MPR avait conduit à un ralentissement de la planification des chantiers, un repli des carnets de commandes et même à l’abandon de projets de rénovation énergétique par les ménages et donc, par conséquent, à des reports ou annulations d’embauches et une réduction de l’activité, y compris pour les sous-traitants et fournisseurs. Au second semestre 2025, l’activité de rénovation énergétique a chuté de 2 % par rapport au second semestre 2024, la première baisse de son histoire.

La DHUP affirme dans ses réponses au questionnaire que « les objectifs du budget 2025 de l’Anah seront bien atteints, donnant une assurance à la filière sur le nombre de rénovations financées », ce qui témoigne d’une vision dirigiste de l’économie qui inquiète votre rapporteur pour avis : puisque les objectifs fixés par l’État sont atteints, l’économie se porterait bien. Mais cela ne prend en compte ni les effets sur les plus petits acteurs d’une perte de trésorerie de plusieurs mois, ni la capacité du marché à aller au-delà de ce que l’État avait prévu, ni la lassitude face à une « une instabilité chronique qui naît de modifications au 1er avril, puis au 1er juillet, puis encore au 30 septembre et enfin au 1er janvier de l’année suivante et donne le tournis aux ménages, aux artisans et entrepreneurs, aux collectivités locales et sans doute à l’Anah aussi ! ».

Le secteur de la construction de logements traverse déjà une crise aiguë : 100 000 logements neufs manqueraient chaque année par rapport aux besoins de la population, d’après les chiffres du service des données et études statistiques du ministère de l’aménagement du territoire et de la transition écologique (Sdes). Y ajouter une crise de la rénovation énergétique – alors que le marché de l’amélioration-rénovation représente désormais 57 % de l’activité du BTP en France – risque d’aggraver cette crise. La filière anticipe ainsi un repli de son chiffre d’affaires de l’ordre de 6 % en 2025 après une baisse de 20 % en 2024 et de 6 % en 2023. La situation entraînerait, d’après les estimations transmises par la FFB, une perte de 30 000 emplois en 2025.

II. Une « transition » à marche forcée qui exclut les uns et appauvrit les autres

A. L’électrification des véhicules : solution miracle ruineuse imposée aux Français qui la rejettent pourtant

1. Une électrification forcée et déraisonnable qui détruit emplois et pouvoir d’achat

Une trajectoire d’électrification des véhicules insoutenable pour les ménages et pour les entreprises

Votre rapporteur pour avis tient tout d’abord à préciser qu’il n’a aucun problème avec les voitures électriques. Il est ravi que certains consommateurs souhaitent faire le choix de tels véhicules mais s’insurge contre un choix devenu progressivement une obligation pour l’ensemble des Français.

Or, les Français ne veulent pas de l’électrique. Le marché ne ralentit même pas sa croissance, il est en baisse de 6,4 % au premier semestre 2025 d’après les chiffres d’AAA Data. Les consommateurs français continuent de préférer le thermique à l’électrique pour plusieurs raisons, au-delà de l’importante différence de prix : une habitude et une confiance mieux établie dans le thermique, des freins persistants à l’usage de l’électrique (autonomie, recharge, incertitudes sur la revente), un manque de lisibilité et une instabilité croissante des dispositifs d’accompagnement et des signaux contradictoires envoyés par le législateur comme la mise en place d’un malus masse sur les véhicules électriques.

L’injonction à changer de véhicule est non seulement attentatoire à la liberté individuelle – dans un pays libre, les citoyens ont le droit d’être attachés à leur véhicule et de ne pas vouloir en changer – mais également source d’émissions supplémentaires de gaz à effet de serre. En effet, comme l’a mis en lumière une note du conseil d’analyse économique (CAE) de janvier 2025 ([11]), il est souhaitable que les petits rouleurs (qui effectuent moins de 6 000 kilomètres par an, soit environ 25 % des usagers) conservent leur vieux véhicule thermique. S’en débarrasser serait source d’une double pollution. D’une part, il faut prendre en compte la dette carbone à l’achat d’un véhicule neuf – a fortiori électrique, dont la fabrication émet deux à trois fois plus de gaz à effet de serre que celle d’un véhicule thermique ([12]). D’autre part, et surtout, ce véhicule thermique, revendu à un automobiliste moyen, émettra alors 60 % de gaz à effet de serre de plus sur l’ensemble de sa durée de vie.

Comme l’a montré la note du CAE susmentionnée, « une baisse immédiate de 10 % du kilométrage total aurait, à moyen et court terme, un impact climatique comparable à celui d’une transition rapide des achats neufs vers l’électrique ». L’enjeu est donc plutôt d’offrir une alternative à la voiture, notamment en réinvestissant dans le train ou en favorisant les deux roues, au lieu de compliquer la vie de millions de Français qui sont dépendants de leur véhicule dans leur quotidien.

De même, les collectivités territoriales, sur lesquelles le Gouvernement fait déjà peser une large partie de l’effort budgétaire alors même que leurs finances sont à l’équilibre, ont été soumises par un arrêté de décembre 2020 ([13]), comme les flottes professionnelles, à des obligations d’électrification de leur parc extrêmement difficiles à soutenir : 40 % de véhicules légers et 100 % de bus et autocars en 2025 (dont 37 % à très faibles émissions en 2026).

Or ces obligations créent un besoin d’investissement très significatif pour les communes et intercommunalités difficilement absorbable sans soutien de l’État : le surcoût moyen d’un bus électrique est de l’ordre de 250 000 euros par unité et les investissements en infrastructures de recharge représentent 1 à 3,5 millions d’euros selon la taille des dépôts. L’association des maires de France (AMF), dans ses réponses au questionnaire, estime ainsi le surcoût total à environ 300 000 euros pour les petites communes de quelques milliers d’habitants et à plus de 5 millions d’euros pour une intercommunalité de taille intermédiaire, d’environ 80 000 habitants.

Les injonctions de changer de véhicule pénalisent particulièrement les loueurs de courte durée répondant à des besoins ponctuels de mobilité (vacances, déménagement, livraisons, etc.) et pour lesquels une demande 100 % électrique n’existe pas. La trajectoire actuelle du malus est donc insoutenable (250 millions d’euros de malus projetés en 2027 pour les TPE-PME du secteur – soit près de 8 % de son chiffre d’affaires – contre 40 millions d’euros en 2024, ce qui ne constitue aucunement une augmentation progressive et incitative mais bien punitive) et menace la survie même de la filière puisque, d’après les projections de Mobilians, elle s’accompagnerait dès 2026 d’une baisse de 50 % des achats des loueurs et d’une chute de 100 000 véhicules dans le parc de location.

Les véhicules utilitaires légers (VUL) font face à la même situation : 50 % ont une activité avec une charge intensive, utilisation incompatible avec l’arrêt du véhicule pour le recharger.

En 2024, l’UE a adopté un règlement prévoyant la réduction progressive des émissions de dioxyde de carbone des véhicules lourds neufs ([14]) : - 45 % d’émissions de CO2 en 2030 par rapport à 2019 et - 90 % en 2040. De même que pour les particuliers et les collectivités, cette trajectoire est irréaliste pour les transporteurs routiers, un camion électrique coûtant près de trois fois plus cher qu’un camion diesel équivalent. Au-delà de l’incapacité du secteur à dégager une telle trésorerie, comme le soulignent les notes mensuelles de la conjoncture du transport et de l’entreposage par la Banque de France, imposer à une filière le triplement de ses immobilisations est impossible financièrement.

Dans sa contribution écrite, l’organisation des transporteurs routiers européens (Otre) souligne que le basculement aux camions électriques est en outre impossible car ceux-ci n’affichent qu’entre 250 et 400 kilomètres d’autonomie selon les modèles et qu’un déploiement de 12 200 bornes de recharge serait nécessaire, soit un investissement de 630 millions d’euros ([15]).

De fait, les poids lourds électriques représentent seulement 1,4 % des immatriculations en 2024, ce qui n’incite aucun acteur à s’engager dans les investissements qui seraient nécessaires pour respecter la trajectoire fixée par l’UE.

Entre revirements permanents, complexité des aides et coût des normes : l’usine à gaz de l’électrification des véhicules

En plus du prix, Mobilians regrette dans sa contribution écrite le stop and go dû aux incessants changements fiscaux et réglementaires : durcissement du malus CO2 et du malus poids, réforme des avantages en nature, taxe sur le verdissement des flottes, suppression des exemptions pour les cartes grises, etc. le tout sans concertation et évaluation préalable.

Les différents acteurs auditionnés ont indiqué au rapporteur pour avis que la norme Euro 7 en préparation devrait se traduire par une centaine de nouvelles réglementations, au moment même où la Commission européenne parle de simplification. Le malus illustre le mieux cette instabilité, ayant connu pas moins de 17 changements en 5 ans.

Les dernières réformes du malus ont ainsi eu pour conséquence de toucher 66 % des ventes de véhicules en 2025 et même 77 % en 2027 d’après les projections de Mobilians. Alors même que le prix d’une voiture neuve a augmenté de 37 % en France depuis 2020, la trajectoire actuelle du malus le ferait passer de 211 euros en 2025 sur une Peugeot 3008 à 2 070 euros en 2027. L’abaissement à 1,5 tonne du seuil du malus va intégrer les voitures familiales dans un double malus CO2 et poids.

Cela s’inscrit dans un contexte de réglementations environnementales et sécuritaires qui ont considérablement alourdi les véhicules, comme le contrôle électronique de stabilité (ESC, en anglais), et augmenté leur prix ces dernières années. La chambre syndicale internationale de l’automobile et du motocycle (CSIAM) estime ainsi à plus de 800 euros et 300 kilogrammes le surcoût par véhicule en équipements de sécurité. Ces surcoûts de productions sont précédés de recherche et développement, de tests, de certifications et de validations de logiciels, qui pèsent lourdement sur la structure de coûts des constructeurs : avant la phase de production de masse, l’obligation de conformité génère déjà un coût fixe élevé.

Pour atteindre ses objectifs de réduction du déficit, le Gouvernement pourrait être tenté d’augmenter le malus, augmentant ainsi en apparence ses recettes fiscales. Toutefois, d’après les calculs de la CSIAM, le malus générerait une réduction d’environ 100 000 véhicules du volume de ventes automobiles en 2025, soit une perte d’environ 720 millions d’euros de recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour l’État, sans compter les pertes de recettes d’impôt sur les sociétés de constructeurs et d’équipementiers. En parallèle, les recettes du malus s’élevaient à 800 millions d’euros en 2024. Le malus a donc, au mieux, un effet fiscal neutre : nous sommes déjà au sommet de la courbe de Laffer.

Alors même que les constructeurs ont réalisé d’importants investissements pour se conformer aux normes, les revirements réglementaires peuvent saper leur amortissement. La réforme des avantages en nature (AEN) introduite par arrêté ([16]) et sans concertation en février 2025 a ainsi conduit à supprimer l’abattement pour les voitures, même électriques (celles non écoscorées) : même les entreprises qui suivent la doxa de l’électrique sont désormais pénalisées. En effet, la part des voitures neuves éligibles au bonus écologique a chuté de 20 % en décembre 2023 à 8,8 % en janvier 2024 : même la voiture électrique n’est plus assez verte.

Cette politique pousse les entreprises à retirer l’offre de flottes pour leurs salariés et à uniquement rembourser les frais kilométriques, ce qui a pour conséquence de ralentir considérablement le renouvellement de la flotte automobile, seul moyen efficace et juste de faire baisser les émissions du transport individuel.

Autre exemple : avec l’entrée en vigueur fin 2025 de la norme euro 6 bis, le mode de calcul des émissions de CO2 des véhicules hybrides rechargeables va évoluer, recalibrant à la baisse la part supposée de trajets effectués en mode électrique au titre de la réglementation Cafe (abréviation anglaise de consommation moyenne de carburant des entreprises) qui impose aux constructeurs un seuil d’émissions de carbone par kilomètre – actuellement fixé à 81 grammes – chaque gramme excédentaire étant facturé 95 euros par voiture. Cette réévaluation à la hausse des émissions d’une technologie inchangée fait sortir ces modèles des véhicules permettant aux constructeurs d’atteindre les objectifs européens de réduction des émissions. L’association des constructeurs européens d’automobiles (Acea) estime les pénalités encourues à 15 milliards d’euros à horizon 2030 pour l’ensemble des constructeurs européens. Encore une fois, l’UE impose un changement puis modifie les règles alors que les investissements sont déjà effectués, engendrant une double peine pour les constructeurs respectueux des trajectoires et paradoxalement récompensant les acteurs qui étaient en retard dans leurs objectifs de réduction d’émissions.

L’article 5 du PLF pour 2026 remet en cause les avantages fiscaux des biocarburants B100 et E85, pourtant largement utilisés par les transporteurs dans le cadre de leur transition énergétique (6 % du marché dans le transport routier de marchandises pour le B100 par exemple). La DGEC a précisé au rapporteur pour avis que la quantité de biocarburants vendue restera identique, via leur incorporation dans des carburants classiques. Mais cette vision technocratique ne répond pas à l’impact individuellement fort – même si collectivement nul – de cette hausse de la fiscalité sur les carburants pour les acteurs du transport routier en particulier pour ceux qui ont investi dans des véhicules à bioéthanol ou biodiesel.

Autre instabilité, celle des aides à l’électrification : le budget du bonus est par exemple passé d’1,9 milliard d’euros en exécution en 2024 à 400 millions d’euros au premier semestre 2025 avant d’être supprimé. Votre rapporteur pour avis regrette, outre l’existence des dispositifs d’aide à l’électrification des véhicules, leur superposition et manque de lisibilité. En effet, coexistent prime à la conversion, prime à la conversion vélo, bonus électrique, bonus vélo, bonus taxi, leasing social, aide aux carburants, aides aux installations de recharge rapides pour véhicules électriques (IRVE), TVA à 5,5 % sur les IRVE, prêt à taux zéro pour l’achat d’un véhicule hybride ou électrique, prime au rétrofit, CEE, ce à quoi s’ajoutent les nombreux dispositifs complémentaires des collectivités territoriales.

En plus de cet empilage qui rend les dispositifs moins lisibles et augmente le non-recours, ceux-ci, d’après les réponses de l’ASP au questionnaire, « font l’objet d’évolutions chaque année, voire plusieurs fois dans l’année, ce qui nécessite une grande adaptabilité des systèmes de gestion et de contrôle et implique de mobiliser des ressources humaines dans des délais contraints pour mettre à jour les systèmes d’information. Enfin, la complexité de certaines règles de gestion ou d’éligibilité (respect du kilométrage minimal, durée de conservation du véhicule) a pour conséquence des risques de non-conformité ou d’incompréhension des usagers à l’issue de l’instruction des dossiers.

2. Prôner la neutralité technologique et le renouvellement naturel du parc automobile plutôt que le tout électrique : la raison plutôt que l’idéologie

En conséquence de l’obligation de trajectoires irréalistes, le secteur traverse une crise profonde : les ventes de véhicules aux particuliers ont ainsi baissé de 7,5 % en France en 2025 par rapport à 2024 et même de 22,4 % par rapport à 2019, d’après les chiffres communiqués par Mobilians.

La voiture électrique présente de nombreux inconvénients environnementaux. Elle est plus lourde de près plus de 400 kilogrammes en moyenne ([17]) et émet donc plus de particules fines au freinage – qui représentent plus de la moitié des émissions pour les véhicules récents ([18]).

Votre rapporteur pour avis souhaite également insister sur l’incohérence du discours écologiste décroissant qui met en avant la sobriété comme aspect essentiel de la transition écologique et prône en parallèle le 100 % électrique. Alors que les politiques publiques promeuvent – à juste titre – la durabilité des produits électroménagers ou électroniques et luttent contre leur obsolescence programmée, elles font l’inverse pour la voiture. Pourtant, au moindre choc affectant la batterie des voitures électriques américaines ou chinoise – Tesla, MG, etc. – l’entièreté de la batterie doit être remplacée, ce qui n’est pas pris en compte par l’État lorsqu’il prône le 100 % électrique.

Il est à souligner que le développement de l’électrique se traduit par la disparition du réseau de petits garagistes, ceux-ci ne pouvant pas réparer les voitures électriques, la formation étant particulièrement onéreuse.

Le marché ne réagissant pas fortement à l’électrique alors que les constructeurs ont besoin de rentabiliser leurs investissements, et les aides de l’État n’empêchant pas un très fort reste à charge, les véhicules thermiques ont vu leur prix augmenter fortement afin de soutenir l’électrique. L’existence même de ce marché zombie subventionné suffit donc à diminuer le pouvoir d’achat des Français, même de ceux qui ne roulent pas à l’électrique.

À défaut de s’électrifier, le parc automobile vieillit dans des proportions inquiétantes, aussi bien en matière de sécurité que d’environnement : de 9,2 ans en 2019 à 11,3 ans en 2025, démontrant ainsi l’inefficacité des politiques publiques.

Ce constat doit appeler à modifier la philosophie des politiques de verdissement des véhicules. Votre rapporteur pour avis reconnaît en effet la nécessité de réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports. Mais l’Union européenne et l’État ont décidé qu’une technologie, l’électrique, était la clef de tout, « tuant ainsi toute innovation », comme l’a souligné la Plateforme de l’Automobile (PFA) lors de son audition.

Pourtant, d’autres solutions existent pour réduire les émissions du secteur, comme le décalaminage – c’est-à-dire un décrassage du moteur – puisqu’un moteur encrassé pollue 2 à 3 fois plus qu’à neuf en moyenne. Les biocarburants peuvent aussi constituer une solution intéressante ainsi que la conversion à ces biocarburants, comme le bioéthanol qui émettrait entre 50 % et 70 % de CO2 de moins qu’une voiture selon les études, en plus d’être à plus de 80 % français ([19]), assurant donc la souveraineté énergétique.

Le Gouvernement promeut certaines solutions comme l’hydrogène, dans lequel il a effectué des investissements très élevés – 7 milliards d’euros par la stratégie nationale pour le développement de l’hydrogène décarboné et 2 milliards d’euros via France 2030 – et se retrouve aujourd’hui prisonnier, obligé de poursuivre son soutien à une filière en souffrance au lieu de laisser le marché déterminer les technologies les plus pertinentes.

Il n’existe pas de solution miracle pour verdir le transport. Votre rapporteur pour avis ne nie pas le rôle de l’électrique dans cette transition mais refuse d’en faire un dogme. Il prône ainsi la neutralité technologique : la France et l’UE devraient se fixer une cible de pollution globale du secteur en 2035 (et en intégrant l’ensemble du cycle de vie : de la construction à la destruction, les normes actuelles se concentrant sur l’utilisation du véhicule) et laisser le marché et l’innovation agir pour trouver les solutions les plus pertinentes pour l’atteindre. L’électrique y a sa place, de même que les biocarburants, le décalaminage ou encore l’hydrogène.

S’engager dans la neutralité technologique ne pourra cependant être possible qu’en revenant sur l’interdiction de vente des véhicules thermiques à partir de 2035, sans quoi les constructeurs ne s’engageront pas dans les investissements nécessaires, en particulier en recherche et développement.

B. Les zones à faible émission, moteur de l’exclusion sociale

1. Un dispositif flou et incohérent imposé par Bruxelles

Deux directives européennes imposent dans les agglomérations de l’Union européenne des normes de concentration d’oxydes d’azote et de particules (PM10) et particules fines (PM2,5) ([20]) et d’autres polluants comme le cadmium ou le mercure ([21]). Si ces directives ne prescrivent pas de moyens pour atteindre ces objectifs, les États membres en sont en réalité peu libres.

Alors que la loi dite Grenelle 2 avait instauré la possibilité pour les communes et intercommunalités de plus de 100 000 habitants d’instaurer des zones d’action prioritaires pour l’air (ZAPA) ([22]), devenues zones à circulation restreinte (ZCR) en 2015 ([23]), seules trois agglomérations y avaient recouru en France en 2019, tandis que plus de 200 ZFE étaient en place dans l’UE.

La loi d’orientation des mobilités a rendu obligatoire les ZFE dans les agglomérations où les normes de qualité de l’air sont dépassées ([24]). Le rapporteur du Sénat ([25]) indiquait que les ZFE étaient créées sous la pression de la Commission européenne qui avait engagé deux recours en manquement contre la France pour dépassement des seuils de dioxyde d’azote et de PM10 et du Conseil d’État qui avait enjoint au Gouvernement de prendre « toutes les mesures nécessaires pour que soient élaborés et mis en œuvre des plans relatifs à la qualité de l’air » ([26]).

Ce qui n’était qu’une faculté – mauvaise mais au moins à la main des collectivités et adaptée aux spécificités de leur territoire – est devenu une obligation avec la loi climat et résilience de 2021 qui a inscrit à l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales que « l’instauration d’une zone à faibles émissions mobilité est obligatoire avant le 31 décembre 2024 dans toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants ».

Depuis, l’UE continue de faire pression sur la France au sujet des ZFE, lui faisant un chantage aux aides du plan de relance. Lors d’une réunion du Conseil en mai 2025, l’Autriche s’est émue que les représentants du peuple français aient voté la suppression des ZFE.

Les conséquences d’une suppression des ZFE sur le plan de relance de l’UE

La France doit recevoir 40,3 milliards d’euros jusqu’en 2026, au titre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), plan de relance post-covid de l’UE.

Le versement de ces aides, dont 34,2 milliards d’euros ont déjà été reçus, est soumis à la mise en œuvre du plan national de relance et de résilience (PNRR) que le Gouvernement français a négocié avec le Conseil et parmi lequel figure la loi climat et résilience.

Le versement du plan est donc soumis à « un décret d’application (qui) entrera en vigueur afin de créer des ZFE dans les agglomérations de plus de 150 000 habitants, en interdisant l’accès aux véhicules avec les vignettes Crit’Air 3, 4 et 5 » ([27]).

En cas de suppression des ZFE, la Commission européenne pourrait, sans la moindre consultation et en toute liberté, lancer une procédure de recouvrement ([28]) pour punir la France parce que la représentation nationale reconnaîtrait l’erreur que constituent les ZFE, et la contraindre à verser une amende comprise entre 150 millions et 1,5 milliard d’euros à partir de la clef de calcul suivante :

x un coefficient entre 0,5 et 5 ([29]) + une potentielle majoration

La diversité des calendriers et des règles entre les différentes agglomérations crée une confusion chez les automobilistes et complique l’application uniforme des mesures. Le tableau ci-dessous, issu du rapport sur les ZFE en 2023 de M. Philippe Tabarot, alors sénateur, illustre cette illisibilité – sans même prendre en compte la période pédagogique :

Tableau prévisionnel de mise en œuvre des restrictions de circulation

Source : DGEC, citée par le rapport de M. Philippe Tabarot précité

La verbalisation du non-respect des ZFE ayant été suspendue pour mettre en place une « période pédagogique », les automobilistes seraient encore plus déstabilisés si cette verbalisation reprenait. Ces calendriers ont, de plus, été modifiés à plusieurs reprises, comme à Lyon où l’interdiction des véhicules de Crit’Air 2, initialement prévue en 2026, a été repoussée à 2028 ou comme à Montpellier, qui a voté un moratoire sur la ZFE, en repoussant l’application à 2027.

Les ZFE sont donc illisibles et la simplification la plus efficace reste leur suppression.

2. Les ZFE alimentent la fracture territoriale et sociale

Les ZFE ont un triple coût :

– un coût pour les usagers de la route, forcés non seulement de changer de véhicule mais d’en acheter un nettement plus cher : en 2024, le prix d’achat moyen en France d’un véhicule électrique est en effet supérieur de 60 % à celui d’un véhicule à essence (42 930 euros contre 26 774 euros ([30])). Les ZFE pénalisent ainsi les ménages aux revenus modestes, souvent propriétaires d’un véhicule ancien : les véhicules Crit’Air 3, qui correspondent aux voitures à diesel d’avant 2011 ou à essence d’avant 2006 représentent près de 9 millions de véhicules, soit plus de 20 % du parc roulant ;

– un coût pour l’activité économique des villes, en particulier ces centres‑villes où disparaissent les commerces par baisse de leur fréquentation ;

– un coût social : par exemple, l’hôpital Purpan à Toulouse, l’un des plus grands de France, qui traite des patients issus d’un rayon de plusieurs centaines de kilomètres, est situé dans la ZFE de Toulouse. Les ZFE entraînent donc un renoncement aux soins et rompent avec l’idéal républicain et démocratique d’égalité.

Car les habitants des métropoles qui ne peuvent plus se déplacer avec leur voiture bénéficient toujours d’une offre de transport en commun pour se rendre au centre-ville. De plus, si les métropoles qui mettent en place des ZFE, comme celles de Lyon ou de Grenoble, proposent des aides au renouvellement des véhicules, ces aides sont réservées aux habitants des métropoles alors que les personnes les plus exclues par les ZFE sont celles qui vivent hors des métropoles.

Les ZFE sont donc une caricature de la sécession des élites et du séparatisme des citadins écolos-bobos destinée à leur éviter de croiser en ville les ruraux.

Cette assignation à résidence des habitants des zones rurales ou périurbaines est d’autant plus insupportable que ces derniers voient les services publics, les médecins, les commerces disparaître de chez eux et se concentrer dans les métropoles, c’est-à-dire dans les ZFE dont ils sont exclus. L’AMF, dans ses réponses au questionnaire, a d’ailleurs souligné qu’elles « accentuent les inégalités en limitant la mobilité des populations les plus vulnérables, notamment celles résidant en périphérie ou en milieu rural, qui dépendent davantage de leur véhicule pour leurs déplacements quotidiens. »

Ces habitants sont percutés par un sentiment d’injustice, un symbole d’exclusion sociale, qu’ils aillent effectivement dans les métropoles ou non. Quand bien même des dérogations seraient accordées, pour aller à l’hôpital par exemple, la liberté aura été remplacée par la bureaucratie.

3. Les ZFE sont fondées sur des vignettes Crit’Air peu pertinentes

Un Range Rover Crit’Air 1 émet environ 50 % de particules fines de plus qu’une petite citadine Crit’Air 3 du fait de l’abrasion des pneus sur la route. Cet exemple illustre le manque de pertinence de la classification Crit’Air, qui a été reconnu unanimement par l’ensemble des personnes auditionnées par votre rapporteur pour avis, à l’exception du ministère de la transition écologique.

Le Crit’Air 3 – à partir duquel les véhicules sont exclus dans les ZFE – retient par exemple 2011 comme limite pour les voitures diesel car il s’agit de la date d’entrée en vigueur de l’obligation de filtre à particules pour les voitures diesel (alors que plus de 80 % des modèles en étaient déjà équipés). Pourtant, une étude de l’institut français du pétrole – énergies nouvelles, commandée par le Gouvernement en 2019, montre que sur les petites distances, les filtres à particules n’ont aucun impact, or environ 50 % des déplacements dans les métropoles se font sur des distances inférieures à 3 kilomètres. Retenir un tel critère pour fonder les ZFE est donc absurde.

De plus, les normes « euro » sur lesquelles est fondée la classification Crit’Air ignorent l’entretien, l’usage et les éventuelles défaillances d’un véhicule et sont donc déconnectées des émissions réellement observées.

Par ailleurs, l’accès aux ZFE de Paris et Lyon est restreint depuis janvier 2025 aux deux roues les plus récents. Pourtant, une moto émet deux fois moins de gaz à effet de serre qu’une voiture et utilise quatre fois moins de place de parking. Ainsi, si 10 % des automobilistes utilisaient à la place une moto, les embouteillages diminueraient de 40 % ([31]). En décourageant ainsi le passage de la voiture à la moto, les ZFE sont contreproductives, même d’un point de vue environnemental.

4. Une mesure aux effets insignifiants, voire contreproductifs, sur la pollution et la qualité de l’air

Les effets des ZFE sur la qualité de l’air ne sont pas démontrés

Comme l’a souligné le rapport sur les ZFE en 2023 de M. Philippe Tabarot, alors sénateur, « les ZFE permettraient surtout d’agir sur les émissions d’oxydes d’azote, dont la source principale est le transport routier. Santé publique France estime qu’en moyenne, 7 000 décès par an sont imputables à ces émissions. En revanche, les ZFE ne permettent d’agir que faiblement sur les émissions de particules fines, auxquelles Santé publique France attribue en moyenne 40 000 décès par an. Le transport routier n’est à l’origine que de 15 % des émissions de PM2,5. Les ZFE n’apportent donc qu’une réponse très limitée à cet enjeu » ([32]).

Votre rapporteur pour avis tient à souligner à ce propos que le chiffre de 40 000 morts ne correspond pas à 40 000 personnes identifiables et réellement décédées et n’est pas l’expression d’un risque pour l’individu, comme l’a reconnu Santé publique France lors de son audition, indiquant qu’il est issu d’une approche épidémiologique et populationnelle.

Aucun des acteurs défendant la mise en place de ZFE rencontrés par votre rapporteur pour avis – DGEC, Santé Publique France, associations agréées de surveillance de la qualité de l’air, métropoles, etc. – n’a été capable d’indiquer les effets réels des ZFE sur la qualité de l’air. M. Jean-Charles Kohlhaas, vice-président de la Métropole de Lyon, a même reconnu lors de son audition « qu’on n’a pas de causalité entre la mise en place de la ZFE et l’amélioration de la qualité de l’air ». En effet, seules des corrélations ont été mises à jour entre la mise en place de ZFE et l’amélioration de la qualité de l’air. Mais la création de ces ZFE s’est faite en parallèle d’une augmentation de l’offre de transports publics, d’améliorations technologiques permettant un verdissement du parc automobile et plus globalement d’une diminution de la place de l’automobile en ville.

La part de l’amélioration de la qualité de l’air imputable aux ZFE est en réalité extrêmement faible.

AirParif, l’association agréée de surveillance de la qualité de l’air en Île‑de‑France, a essayé de l’estimer. D’après ses estimations, une ZFE Crit’Air 3 dans la Métropole du Grand Paris permettrait, dans un scénario pourtant irréaliste où elle serait parfaitement respectée, de ne réduire que de 1 % les émissions de particules fines dans la métropole et de 4 % les émissions d’oxydes d’azote ([33]). En comparaison, le renouvellement naturel du parc automobile aurait permis une baisse de 40 % des émissions de particules fines en vingt ans. La ZFE déjà mise en place serait seulement responsable de moins de 14 % de la baisse d’émissions d’oxydes d’azote liées au seul transport routier dans la métropole de 2017 à 2023 et de 11 % de la baisse d’émissions de particules fines ([34]).

Une autre étude, réalisée par Atmo Auvergne-Rhône-Alpes ([35]) dans la métropole de Grenoble, où les véhicules utilitaires Crit’Air 5, 4 et 3 sont interdits, montre que cette ZFE n’a permis qu’une faible part de la réduction des émissions de ces véhicules (- 1 % d’émissions de gaz à effet de serre, - 4 % d’émissions de dioxydes d’azote et - 7 % d’émissions de particules fines), l’essentiel étant lié au renouvellement tendanciel du parc, comme le montre le schéma ci-dessous :

Évolution des émissions de polluants atmosphériques des véhicules utilitaires légers dans la métropole de Grenoble entre 2017 et 2024

Source : Atmo Auvergne-Rhône-Alpes

L’impact sur les émissions d’oxydes d’azote et de particules fines est donc faible. Toutefois, ce ne sont pas les émissions mais la concentration de ces polluants qui importe en termes de santé publique. Or, d’après l’étude d’Atmo Auvergne‑Rhône-Alpes, « les gains de concentration de PM10 et de PM2,5 engendrés par la mise en place de la ZFE sont négligeables. Ils n’ont pas d’impact significatif sur les concentrations globales de particules dans l’air, qui restent similaires au scénario tendanciel en 2030 ».

Les ZFE sont donc inutiles.

Le risque d’une « ZFE à la source » avec le renforcement du contrôle technique

Enfin, votre rapporteur pour avis souhaite faire part d’une inquiétude, celle d’un renforcement strict du contrôle technique. En effet, face à l’impopularité croissante des ZFE et à l’insoutenabilité sociale de leur généralisation, ce qui s’est illustré lors de l’adoption de l’amendement de suppression des ZFE porté par votre rapporteur pour avis ([36]) lors de l’examen du projet de loi de simplification, le Gouvernement cherche de nouveaux moyens pour imposer aux Français de changer de véhicule contre leur gré.

Les auditions ont notamment révélé qu’il serait envisagé de faire du contrôle technique un véritable contrôle environnemental du véhicule, qui pourrait interdire aux voitures ayant une vignette Crit’Air trop élevée de rouler. Une telle ZFE à la source serait encore moins acceptable car elle exclurait encore plus de citoyens et les priverait totalement du droit de circuler, même en dehors des métropoles. Un contrôle technique environnemental aurait, de plus, pour conséquence une hausse du nombre de véhicules en absence de conformité avec l’obligation de contrôle technique, et donc de véhicules qui ne sont pas aux normes de sécurité.

Votre rapporteur pour avis rappelle donc que le contrôle technique doit rester un contrôle de sécurité.

III. L’après-mines : un héritage historique à protéger

A. Le régime des mines, précieux au soutien d’une population fragile

1. Un régime créé en 1946 et mis en extinction en 2010

Les bases de la protection sociale des mineurs ont été posées par la loi du 29 juin 1894 ([37]), qui a instauré une prévoyance sociale obligatoire pour les travailleurs du sous-sol. À la suite de la création du régime général de la sécurité sociale ([38]) en 1946 a été institué un régime de sécurité sociale dans les mines ([39]), sur le modèle du régime général. La mise en place de ce régime spécial a résulté de la volonté des pouvoirs publics de relancer rapidement la production de charbon à la sortie de la Seconde Guerre mondiale. Il repose sur une logique de solidarité professionnelle adaptée aux conditions particulières du travail minier. Sa générosité (prestations de chauffage, de logement, etc.), issue des revendications des mineurs pour une meilleure protection sociale constitue la contrepartie de la pénibilité de leur travail et des fortes sujétions auxquelles celui-ci les soumet – notamment l’obligation de vivre à proximité de la mine et d’être disponible en permanence.

Le régime est géré depuis 1946 par la caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (Canssm). Il comprend trois branches : maladie, accidents du travail – maladie professionnelle (ATMP) et vieillesse. Les affiliés et leurs ayants droit bénéficient notamment de la gratuité des prestations en nature de l’assurance maladie et d’un départ à la retraite anticipé. Les soins et les aides sociales des mineurs sont pris en charge par le réseau des œuvres sociales minières, c’est-à-dire l’ensemble des structures sanitaires, médico-sociales et d’entraide gérées par le régime minier.

2. Une protection sociale des anciens mineurs aujourd’hui partagée entre plusieurs acteurs

La disparition progressive de l’activité minière a conduit à une réorganisation complète du régime spécial, dont la gestion est désormais répartie entre plusieurs organismes sous le contrôle de la Canssm :

– 2004 : création de l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) visant à garantir les obligations et engagements sociaux des exploitants miniers disparus (logement, chauffage, contentieux social, etc.) ([40]) ;

– 2005 : délégation de la gestion des retraites des mineurs et du recouvrement des cotisations à la Caisse des dépôts et consignations. Ouverture de l’offre de santé du régime à l’ensemble de la population ;

– 2009 : création de la marque Filieris, groupe de santé opéré par la Canssm ;

– 2010 : fermeture du régime minier aux nouvelles affiliations ;

– 2011 : fusion des caisses régionales des mines (Carmi) en une entreprise unique centralisée au sein de la Canssm ([41]) ;

– 2012 : transfert à l’ANDGM de la gestion des prestations d’action sanitaire et sociale individuelle du régime minier ;

– 2015 : délégation de la gestion de l’assurance maladie et des accidents du travail du régime minier à la Caisse nationale d’assurance maladie ;

– 2021 : gestion des soins de santé des affiliés par la Caisse des dépôts en cas de transfert définitif de résidence à l’étranger ;

– 2023 : versement par la Caisse des dépôts des avantages en nature des retraités ainsi que des prestations et avantages en nature aux préretraités anciennement salariés de la Canssm.

Les principaux postes de recettes et de dépenses du régime sont récapitulés dans le tableau ci-dessous :

Principaux postes de recettes et de dépenses du régime des mines

	2023	2024	2025 (prévisionnel)
Recettes
Subvention d’équilibre vieillesse de l’État	925 M€	920 M€	1070 M€
Compensation démographique vieillesse (CDV)	189 M€	192 M€	1070 M€
Total subvention vieillesse + CDV	1 114 M€	1 112 M€	1 070 M€
Compensation maladie	907 M€	722 M€	735 M€
Compensation ATMP	181 M€	166 M€	163 M€
Versement du FSV	8 M€	8 M€	8 M€
Cotisations propres (cotisations actifs) toutes branches confondues	9,5 M€	8,6 M€	8,3 M€
Total recettes	2 220 M€	2 117 M€	1 984 M€

Dépenses
Pensions de retraite, d’invalidité et de réversion	1 090 M€	1 081 M€	1 042 M€
Dépenses maladie et ATMP	1 180 M€	975 M€	974 M€
Action sanitaire et sociale	22 M€	24 M€	23 M€
Total dépenses	2 292 M€	2 080 M€	2 039 M€

Source : réponses de la Canssm au questionnaire

La caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines, gestionnaire du régime minier, structure son action autour du développement d’une offre de santé

La Canssm est un organisme de sécurité sociale propre au régime minier. Elle a délégué une grande partie de la gestion du régime à d’autres organismes tout en conservant un rôle de pilotage général. Elle fixe les grandes orientations, notamment en politique de santé, contrôle l’action de ses délégataires et veille au respect des règles propres au régime minier. Elle met en œuvre l’action sanitaire et sociale collective, notamment par le biais du programme « bien vieillir » (repérage de la fragilité des personnes âgées, accompagnement des patients atteints de la maladie d’Alzheimer, etc.)

La Canssm a transformé les anciennes œuvres sociales minières en un réseau de soins ouvert à l’ensemble de la population en 2005 et réuni sous la marque Filieris en 2009. Ce réseau regroupe environ 200 structures sanitaires, médico‑sociales et ambulatoires. Son activité couvre la médecine de ville, la réadaptation, les soins à domicile et la prévention.

Pour l’exercice 2024, les dépenses de la Canssm, c’est-à-dire de Filieris, s’élèvent à 297 millions d’euros, pour 274 millions d’euros de recettes, soit un déficit de 23 millions d’euros ([42]).

La retraite des mines gérée par la Caisse des dépôts et consignations

Depuis le 1er janvier 2005, la Caisse des dépôts assure, par délégation de la Canssm et via un service connu sous le nom de Retraite des mines, la gestion de la branche vieillesse et invalidité du régime minier ([43]).

La Caisse des dépôts est responsable du calcul, de la liquidation et du versement des pensions (de retraite, d’invalidité et de réversion) des anciens mineurs et de leurs ayants droit ainsi que du recouvrement résiduel des cotisations (5,2 millions d’euros en 2024).

En 2024, la Caisse des dépôts a versé un total de 1 072 millions d’euros de prestations de retraites des mines. Les pensions de droit direct, c’est-à-dire versées en raison de l’activité professionnelle propre de la personne, représentent 711 millions euros de prestations. Le reste correspond aux pensions des ayants droit, dites de droit dérivé (361 millions d’euros) et d’invalidité (0,5 million d’euros). Les charges de fonctionnement s’élèvent à 10,5 millions d’euros en 2024. Les frais de personnel comptent pour plus de la moitié avec 5,6 millions d’euros ([44]). Du fait de la mise en extinction du régime et donc de la disparition progressive de cotisants, ces pensions sont financées principalement par une subvention d’équilibre de l’État à hauteur de 921 millions d’euros en 2024. Celle-ci est complétée par les mécanismes de compensation entre régimes de retraite pour un montant de 192 millions d’euros.

La Caisse des dépôts dispose d’une compétence interne dédiée à la prévention et à la détection des fraudes. Le centre de compétence de lutte anti-fraude (CCAF) détecte les cas et diligente les actions juridiques. Cette lutte contre les fraudes est rendue complexe par le fait qu’environ 20 % des pensionnés du régime minier résident hors du territoire français, dont 80 % au Maroc et en Algérie. En 2019, le régime des mines et les trente-quatre autres régimes de retraite ont mutualisé l’enquête d’existence annuelle des retraités vivant à l’étranger via la création du groupement d’intérêt public (GIP) Union retraite, qui a développé une expertise dans la lutte contre les fraudes liées aux retraités installés à l’étranger.

La Caisse des dépôts apporte en outre un appui juridique à la Canssm sur les questions relatives aux salariés et aux ayants droit du régime minier. Elle assure la gestion du secrétariat des commissions de recours amiable de la Canssm et l’assiste dans les contentieux sociaux.

Les avantages du statut et l’action sanitaire et sociale ont été confiés à l’agence nationale pour la garantie des droits des mineurs

Créée en 2004 ([45]), l’agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) est un établissement public administratif chargé de garantir les avantages statutaires et sociaux des anciens mineurs et de leurs ayants droit. Son budget, financé à plus de 99 % par le budget général de l’État (programme 174), s’élève à environ 200 millions d’euros par an.

Les indemnités de logement et de chauffage prévues par le statut du mineur constituent 93 % des prestations versées par l’agence à ce titre.

Depuis 2012 ([46]), l’ANGDM gère également l’action sanitaire et sociale individuelle du régime minier. Elle met ainsi en œuvre des prestations individuelles extra-légales, c’est-à-dire facultatives car non prévues par le statut du mineur : aide à domicile, transport, vacances, etc. En 2025, 75 000 actions ont été réalisées, pour un montant total de 20 millions d’euros.

Par ailleurs, l’agence représente l’État et est responsable dans le cadre des contentieux sociaux et ceux liés à la reconnaissance des maladies professionnelles et à la faute inexcusable de l’employeur, en augmentation constante (1 512 affaires pendantes au 31 décembre 2024).

La caisse nationale d’assurance maladie gère les prestations d’assurance maladie et d’ATMP

Depuis le 1er juillet 2015, la Caisse nationale d’assurance maladie (Cnam) gère, par mandat de la Canssm, les prestations d’assurance maladie, maternité et accidents du travail et maladie professionnelle des bénéficiaires du régime minier. Trois caisses primaires (Artois, Côte d’Opale et Moselle) assurent la mise en œuvre opérationnelle de ces prestations pour l’ensemble du territoire national.

B. Le défi de penser l’avenir des anciens territoires miniers et de leurs habitants

1. Accompagner la fin du régime des mines

Le déclin de l’activité extractive et la réduction du nombre d’affiliés ont conduit à la mise en extinction du régime à compter du 1er septembre 2010 ([47]). Cela signifie que le régime est fermé à toute nouvelle affiliation, tout en maintenant les droits des personnes déjà affiliées, jusqu’à leur décès. Le nombre de bénéficiaires diminue donc chaque année depuis, d’environ 7 %. La Canssm a ainsi précisé, lors de son audition, que le nombre de pensionnés est passé de 277 448 en 2015 à 172 808 en 2024, dont une moitié de droit direct et une moitié de droit dérivé. Par ailleurs, la population concernée continue de vieillir. En 2024, l’âge moyen des bénéficiaires s’élevait à 80 ans (90,6 % ont plus de 65 ans), soit 78 ans pour les bénéficiaires de droit direct et 82,5 ans pour les ayants droit – les veuves des mineurs vivant plus longtemps car moins exposées à des maladies professionnelles et moins usées par un travail particulièrement pénible. En 2024, pour la première fois, le nombre de pensionnés de droit dérivé a dépassé celui de droit direct.

Ces tendances démographiques entraînent une baisse continue des dépenses de pensions, dont le montant total est passé de 1 740 millions d’euros en 2010 à 1 070 millions en 2024, soit une diminution de 3,4 % par an en moyenne malgré les revalorisations annuelles. Selon les prévisions démographiques actuelles, le nombre de pensionnés devrait continuer de diminuer de 7 % par an, et atteindrait environ 53 000 bénéficiaires en 2030, entraînant une baisse de 50 % des dépenses de retraite par rapport à 2022. En 2050, il resterait encore 33 000 bénéficiaires.

Accompagner la fin du régime des mines ne se traduira pas, pour les anciens mineurs ou leurs ayants droit, par une perte de droits, ceux-ci leur étant garantis ([48]). L’État demeure le financeur en dernier ressort de ce régime, via une subvention d’équilibre et via le mécanisme de compensation démographique entre régimes de retraite, les prestations continueront d’être financées. Ces concours financiers compensent structurellement l’insuffisance de cotisants et la surreprésentation de retraités dans le régime. Ils permettent d’assurer le paiement régulier des pensions et avantages en nature (logement, chauffage) dus aux mineurs à la retraite. L’enjeu essentiel est de maintenir ce haut niveau de protection sociale jusqu’au dernier ayant droit, conformément au contrat moral passé entre la Nation et les mineurs, tout en ajustant progressivement les moyens administratifs et financiers alloués à un régime voué à s’éteindre.

Sur le plan organisationnel, cette réduction continuelle des bénéficiaires complexifie la gestion et questionne la structure du dispositif dont les coûts de gestion par assuré augmentent mécaniquement. À long terme, maintenir ces structures pour quelques dizaines de milliers de bénéficiaires devient coûteux : la Cour des comptes, dans son rapport de février 2024 consacré à l’ANGDM, note que le maintien de l’ANGDM comme établissement public sera « difficile à justifier » pour gérer un nombre très réduit de dossiers ([49]).

Plusieurs scénarios à l’horizon 2030 sont à l’étude par la Canssm et l’ANGDM pour organiser l’accompagnement de la fin du régime. La Cour des comptes propose ainsi de « transférer les activités de l’ANGDM à la Caisse des dépôts et au régime général de la sécurité sociale » et de prévoir la suppression ANGDM d’ici 2030 ([50]). Cette dernière a engagé une démarche de rationalisation de ses activités et se prépare à leur extinction progressive ou au rapprochement avec des organismes comparables pour les missions restantes. Le débat budgétaire à venir devra trancher la répartition des rôles entre l’État, l’Assurance maladie, la Caisse des dépôts et le régime général pour achever la phase d’après-mines du régime tout en préservant les droits des derniers bénéficiaires.

2. Filieris : la dernière offre de soins dans des territoires isolés abandonnés par les services publics

La disparition de l’industrie minière en France a laissé de vastes bassins d’emplois en déclin, souvent éloignés des grands centres urbains, confrontés à un phénomène de désertification médicale, à la suppression de services publics de proximité, au recul de l’activité économique et à des difficultés de mobilités.

La fin du régime des mines conduit à une recentralisation de la gestion du régime et accélère donc la désertification des services publics dans ces territoires. Le réseau territorial des « caisses régionales des mines » (Carmi) a été fusionné en 2011 en une Canssm nationale. Le Caisse des dépôts ne dispose que d’un seul point d’accueil pour les retraites, à Paris. L’ANGDM dispose elle aussi d’un maillage territorial avec sa quinzaine d’implantations et sa trentaine de permanences d’accueil qu’elle concentre dans les bassins miniers, parfois loin d’où vivent aujourd’hui les mineurs retraités.

Dans ce contexte, le maintien du réseau historique d’offre de soins de proximité du régime et sa transformation en dispositifs au service de la population constituent un enjeu majeur d’égalité et de cohésion territoriales. Ce réseau, devenu Filieris en 2009, emploie 4 100 collaborateurs, dont 400 médecins. Il offre depuis 2005 des soins accessibles à toute la population, au-delà des bénéficiaires du régime des mines. Cette évolution correspond à une double ambition : d’une part, continuer d’honorer la promesse de prise en charge des anciens mineurs. D’autre part, il s’agit d’assurer une mission de service public en luttant contre la pénurie médicale. Présente dans 180 sites, Filieris constitue souvent la dernière offre de soins de proximité dans les anciens bassins miniers, notamment dans le Nord-Pas-de-Calais, la Moselle, l’Alsace, la Bourgogne, l’Aveyron ou le Gard. Le maintien de l’offre de soins de Filieris dans ces zones constitue dès lors un enjeu majeur de d’égalité et de cohésion territoriales.

Le défi principal de la Canssm est de préserver cette offre de soins à l’équilibre financier fragile (23 millions d’euros de déficit en 2024), alors que les finances publiques sont exsangues. Les principales dépenses viennent des salaires, qui doivent être compétitifs afin d’attirer des médecins dans des zones rurales.

Consciente de ces enjeux, la Canssm a engagé un processus de modernisation interne. Des restructurations ont été menées, notamment par la mutualisation de certains centres de santé, le développement d’une logique partenariale avec les collectivités territoriales et la transformation des dispensaires en centres de soins. Ces centres de soins apportent une offre de proximité et de qualité à la population, tout en réduisant les démarches administratives pour les professionnels. Toutefois, dans un rapport de 2024 consacré au modèle économique des centres de santé, l’inspection générale des affaires sociales (Igas) a estimé le modèle des centres de soins structurellement déficitaire notamment à cause de ses coûts fixes élevés et de sa productivité médicale plus faible ([51]). Filieris ayant renforcé ses investissements dans les centres de santé, la soutenabilité de la réduction de son déficit n’est pas assurée et il convient de trouver d’autres pistes.

Le développement des pharmacies pourrait être une option intéressante. Les pharmacies de Filieris ne sont en effet ouvertes qu’aux affiliés du régime minier – alors qu’elles sont généralement situées dans le bâtiment même du centre de soins ouvert à tous les publics. En revanche, les affiliés du régime peuvent, depuis 2011, se rendre dans n’importe quelle pharmacie de droit commun, ce qui limite fortement l’activité de Filieris. Leur ouverture à l’ensemble de la population permettrait de développer une activité rentable pour la structure, à même de compenser les coûts liés au maintien d’une présence sanitaire dans des territoires abandonnés.

3. L’après-mines : en plus des hommes, des territoires à soigner

Le programme 174 concerne avant tout l’accompagnement social des anciens mineurs – dont l’essentiel des crédits proviennent toutefois du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) – et non la dépollution des sols, la réhabilitation des territoires et leur valorisation, qui sont financées par le programme 181 « prévention des risques » à hauteur de 42 millions d’euros dans le PLF pour 2026.

Au-delà de cette vision de l’après-mines comme d’un risque plutôt que d’une opportunité et un projet de territoire, votre rapporteur pour avis déplore cette division des crédits, qui conduit à raisonner en silo et sépare – budgétairement – les hommes de leur terre.

Dans ces territoires en déclin démographique et économique, à l’image de la commune de La Grand-Combe dans le Gard dont la population est passée de 14 500 habitants en 1954 à 4 700 aujourd’hui, le régime des mines représente un héritage commun. L’après-mines incarne la mémoire d’une solidarité fondée sur la protection collective et la dignité du travail. Au-delà de ses fonctions sociales, le régime demeure un symbole de cohésion et de reconnaissance envers ceux qui ont contribué à l’essor industriel du pays. C’est ce patrimoine, à la fois matériel et moral, qu’il convient de préserver.

Or, comme l’a souligné l’AMF dans ses réponses au questionnaire, si les logements pour les mineurs leur ont été cédés ou ont été vendus, les installations des carreaux des mines – installations industrielles extérieures comme les ascenseurs des puits, les matériels de criblage ou de tri – sont le plus souvent laissées à l’abandon.

Cet abandon, auquel les communes, en déprise démographique et sociale, n’ont pas moyen de faire face, se couple d’un accroissement des risques dans des installations industrielles sans entretien laissées libres d’accès aux visiteurs ou dans des dépôts et résidus d’exploitation minière, susceptibles de s’effondrer ou de polluer l’environnement autour, en particulier de ruisseler dans les cours d’eau. L’arrêt de l’exploitation conduit aussi à un arrêt de la ventilation des galeries fermées et le grisou produit par la décomposition du charbon peut s’accumuler dans des poches dont le contact avec l’air peut déclencher des explosions.

Surtout, les sols sont souvent pollués, par l’exploitation mais plus encore par les polluants rapportés à leur domicile ou leur jardin par les mineurs (accrochés aux chaussures et aux vêtements), exposant la population riveraine à des problèmes sanitaires plusieurs décennies après la fin de l’exploitation.

([1]) Article 13 de la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs

([2]) Article 1er de la loi du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs

([3]) Article L. 542-12 du code de l’environnement

([4]) Article 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000

([5]) Article 58 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013

([6]) Éléments transmis par Mobilians dans le cadre de son audition

([7]) Chiffres issus des réponses de la DGEC au questionnaire

([8]) Réponses de la DGEC au questionnaire

([9]) Article 179 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique

([10]) Article 160 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets

([11]) Conseil d’analyse économique, Sylvain Chassang, juillet 2025, Véhicule électrique : ne pas rater l’occasion

([12]) Ademe, 12 octobre 2022, Avis sur les voitures électriques et les bornes de recharge

([13]) Arrêté du 29 décembre 2020 fixant les termes et modalités de publication du pourcentage de véhicules à faibles et à très faibles émissions parmi les véhicules intégrés dans un renouvellement de parc

([14]) Règlement (UE) 2024/1610 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 modifiant le règlement (UE) 2019/1242 en ce qui concerne le renforcement des normes de performance en matière d’émissions de CO2 pour les véhicules utilitaires lourds neufs et intégrant des obligations de déclaration, modifiant le règlement (UE) 2018/858 et abrogeant le règlement (UE) 2018/956

([15]) Enedis, Total Énergies, Vinci Autoroutes, mars 2024, « Électrification de la mobilité lourde longue distance »

([16]) Arrêté du 25 février 2025 relatif à l’évaluation des avantages en nature pour le calcul des cotisations de sécurité sociale des salariés affiliés au régime général et des salariés affiliés au régime agricole

([17]) Source : service des données et études statistiques du ministère de l’aménagement du territoire et de la transition écologique

([18]) Ademe, 21 avril 2022, « Émissions des véhicules routiers - Les particules hors échappement »

([19]) Source : service des données et études statistiques du ministère de l’aménagement du territoire et de la transition écologique

([20]) Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe

([21]) Directive 2004/107/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 2004 concernant l’arsenic, le cadmium, le mercure, le nickel et les hydrocarbures aromatiques polycycliques dans l’air ambiant

([22]) Article 182 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement

([23]) Article 48 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte

([24]) Article 86 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités

([25]) Sénat, rapport n° 368 de M. Didier Mandelli sur le projet de loi d’orientation des mobilités, 6 mars 2019

([26]) Conseil d’État, 12 juillet 2017, Les Amis de la Terre, n° 394254

([27]) Annexe de la décision du Conseil du 9 juillet 2021 relative à l’approbation de l’évaluation du plan de relance et de résilience pour la France

([28]) Article 24 du règlement (UE) 2021/241 du 12 février 2021 établissant la Facilité pour la reprise et la résilience

([29]) Fourchette décidée unilatéralement par la Commission dans sa communication du 21 février 2023 sur la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience

([30]) AAAData, 1er janvier 2025, « Immatriculations marché automobile – décembre 2024 »

([31]) Transport & Mobility Leuven, étude pour la Febiac (fédération belge de l’industrie automobile et du cycle), 24 janvier 2012, Commuting by motorcycle impact analysis

([32]) Sénat, rapport d’information n° 738 de M. Philippe Tabarot, 14 juin 2023, « Zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m) : sortir de l’impasse »

([33]) AirParif, mai 2024, Étude prospective, Évaluation des impacts de la restriction de circulation des véhicules « Crit’Air 3 » dans le périmètre de la ZFE

([34]) AirParif, mai 2024, Évaluation de l’impact de la zone à faibles émissions mobilité (ZFE-m) métropolitaine étape « Crit’Air 4 »

([35]) Atmo Auvergne-Rhône-Alpes, décembre 2024, « Évaluation des scénarios de la zone à faibles émissions (ZFE) pour les véhicules utilitaires légers et les poids lourds – Grenoble-Alpes Métropole »

([36]) Amendement n° CS583 de M. Pierre Meurin et ses collègues adopté le mercredi 26 mars 2025 par la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi de simplification de la vie économique (n° 481)

([37]) Loi du 29 juin 1894 sur les caisses de secours et de retraites des ouvriers mineurs

([38]) Ordonnance n° 45-2250 du 4 octobre 1945 portant organisation de la sécurité sociale

([39]) Décret n° 46-2769 du 27 novembre 1946 portant organisation de la sécurité sociale dans les mines

([40]) Loi n° 2004-105 du 3 février 2004 portant création de l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs et diverses dispositions relatives aux mines

([41]) Décret n° 2011-1034 du 30 août 2011 relatif au régime spécial de sécurité sociale dans les mines

([42]) Chiffres communiqués par la Canssm dans le questionnaire.

([43]) Conformément au décret n° 2006-1590 du 12 décembre 2006.

([44]) Réponses de la Caisse des dépôts au questionnaire

([45]) Loi n° 2004-105 du 3 février 2004 portant création de l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs et diverses dispositions relatives aux mines.

([46]) Décret n° 2012-434 du 30 mars 2012 relatif au régime spécial de sécurité sociale dans les mines.

([47]) Décret n° 2010-975 du 27 août 2010 modifiant le décret n° 46-2769 du 27 novembre 1946 portant organisation de la sécurité sociale dans les mines.

([48]) Article L. 322-8 du code de la sécurité sociale

([49]) Cour des comptes, 19 février 2024, Observations définitives, Agence nationale de garantie des droits des mineurs, exercices 2015-2022

([50]) Cour des comptes, 19 février 2024, Observations définitives, Agence nationale de garantie des droits des mineurs, exercices 2015-2022

([51]) Carole Lépine, Pierre Loulergue, Antoine Magnier, Inspection générale des affaires sociales, mars 2024, Évaluation du modèle économique des centres de santé pluriprofessionnels.