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PremiÈre partie :
l’Équilibre gÉnÉral et les recettes

La présente partie porte sur les articles figurant dans la première et la deuxième partie du PLFSS pour 2027. Le rapporteur pour avis a entendu concentrer son analyse sur la situation financière de la sécurité sociale et les enjeux liés au financement et à l’amortissement de sa dette. Il s’est également attaché à examiner les principales dispositions relatives aux recettes, ainsi qu’à la répartition des ressources et des charges entre les différents acteurs.

Sont successivement examinées les perspectives d’ensemble pour le budget de la sécurité sociale (I), ainsi que les principales dispositions s’agissant des recettes (II).

I. Un redressement fragile des comptes de la sécurité sociale, sur fond d’aggravation des risques liés à la dette

Il convient de rappeler, en introduction, que la révision organique du 14 mars 2022 a mis un terme à la convention suivant laquelle le solde de la sécurité sociale s’entendait comme l’addition de celui des branches du seul régime général et du fonds de solidarité vieillesse (FSV).

● Depuis le 1er janvier 2026 et la suppression du FSV ([2]), le solde de la sécurité sociale correspond à celui des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS).

Ces régimes assurent la couverture de cinq risques sociaux : la maladie, les accidents du travail et les maladies professionnelles (AT-MP), la famille, la vieillesse et la perte d’autonomie ([3]). Le régime général des salariés du secteur privé, qui couvre également les indépendants depuis le 1er janvier 2018 ([4]), occupe une place prépondérante parmi l’ensemble des ROBSS. En 2025, il représente 543,7 milliards d’euros de dépenses et 522,3 milliards d’euros de recettes, soit respectivement 81,7 % et 81,1 % des montants enregistrés par l’ensemble des ROBSS ([5]).

Aux côtés du régime général subsistent plusieurs régimes de base propres à certaines professions ou catégories d’assurés. Ils comprennent notamment les deux régimes agricoles, couvrant respectivement les exploitants et les salariés agricoles, les deux régimes des professions libérales, ainsi que différents régimes spéciaux ou assimilés. Ces derniers concernent, entre autres, les fonctionnaires de l’État, les agents de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), les personnels des industries électriques et gazières (CNIEG) et les marins (ENIM).

Certains régimes spéciaux ont toutefois été fermés à l’affiliation de nouveaux assurés. Les salariés nouvellement recrutés dans les entreprises ou organismes concernés relèvent désormais du régime général pour les risques visés par ces fermetures ([6]).

L’annexe 1 du PLFSS pour 2027, qui présente de manière exhaustive les ROBSS dont le financement est régi par les LFSS, dénombre ainsi trente-deux régimes de base ([7]).

● Les excédents enregistrés entre 1999 et 2001, à la faveur d’une « conjoncture salariale extrêmement favorable » ([8])., ont cédé la place, dès 2002, à une dégradation rapide des comptes du régime général. Dès 2004, M. François Monier, alors secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS), alertait sur la « situation de déséquilibre structurel » du régime général, dont il estimait qu’elle « ne pourra[it] être corrigée durablement que par des mesures structurelles » ([9]).

Plus de vingt ans plus tard, cet avertissement conserve toute sa portée. Depuis le retour des régimes obligatoires de base au déficit en 2002, les comptes de la sécurité sociale ont connu plusieurs phases de dégradation et de redressement, sans que l’équilibre ait pu être durablement rétabli :

– la crise financière de 2008-2009 a fortement aggravé un déficit préexistant, porté à 24,9 milliards d’euros en 2009, puis à 29,6 milliards en 2010 ;

– le redressement intervenu au cours de la décennie suivante a rapproché les comptes de l’équilibre, avec un déficit ramené à 1,4 milliard d’euros en 2018 et à 1,7 milliard en 2019 ;

– la crise sanitaire a brutalement interrompu cette amélioration, en portant le déficit à un niveau historique de 39,7 milliards d’euros en 2020, sous l’effet conjoint du recul des recettes et des dépenses exceptionnelles de santé ;

– entre 2021 et 2023, le déficit s’est réduit, passant de 24,3 à 10,8 milliards d’euros, principalement sous l’effet de l’extinction progressive des dépenses liées à la crise sanitaire. Cette amélioration doit toutefois être relativisée : en 2023, hors dépenses exceptionnelles liées à la crise sanitaire, le déficit s’est au contraire aggravé de 1,7 milliard d’euros, passant de 8 à 9,7 milliards d’euros ;

– en 2024 et 2025, les comptes se sont de nouveau dégradés. Le déficit des régimes obligatoires de base et du FSV est passé de 15,3 à 21,6 milliards d’euros, malgré 6,8 milliards d’euros de recettes nouvelles en 2025. Cette dernière année, le déficit des seuls régimes obligatoires de base atteignait 22 milliards d’euros, partiellement compensé par l’excédent de 400 millions du FSV.

● En 2026, le déficit serait plus élevé qu’initialement prévu. Avant prise en compte des mesures nouvelles du PLFSS pour 2027, la CCSS l’estime à 21 milliards d’euros, contre 19,4 milliards inscrits dans la LFSS pour 2026. Cette dégradation de 1,6 milliard d’euros résulte de recettes inférieures de 3,6 milliards aux prévisions initiales, partiellement compensées par des dépenses moindres de 2 milliards. Après prise en compte des mesures proposées pour cet exercice, le déficit atteindrait 21,8 milliards d’euros.

● En 2027, les mesures proposées permettraient une réduction sensible du déficit, sans pour autant ouvrir la voie à un retour durable à l’équilibre. Elles contribueraient à ramener le déficit de 22,6 milliards d’euros avant mesures nouvelles à 12,7 milliards après leur prise en compte. Ce redressement serait toutefois de courte durée : dès 2028, le déficit se creuserait de nouveau, pour atteindre 14,4 milliards d’euros, puis 15,8 milliards en 2029 et 17 milliards en 2030.

Évolution du dÉficit des rÉgimes obligatoires de base
de 2008 À 2030

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après les séries rétrospectives de la CCSS, son rapport d’octobre 2026 et le rapport annexé au PLFSS pour 2027 relatif aux prévisions de recettes et aux objectifs de dépenses pour les années 2027 à 2030.

Note : le graphique présente les résultats des ROBSS et du FSV jusqu’en 2025, puis les prévisions des seuls ROBSS à compter de 2026, après la suppression du FSV et le transfert de ses missions à la branche vieillesse du régime général. Les montants de 2026 à 2030 intègrent les mesures proposées dans le PLFSS pour 2027.

● Il convient de relever que les écarts constatés entre les prévisions successives des lois de financement de la sécurité sociale, puis avec les résultats retracés dans les lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale (LACSS), ne sauraient être assimilés à des dépassements ou à des sous-exécutions budgétaires. À la différence des lois de finances, qui fixent des plafonds de dépenses, les LFSS déterminent des objectifs dont le dépassement n’emporte pas, en lui-même, de méconnaissance de l’autorisation parlementaire.

Aux termes des 1° à 3° de l’article L.O. 111-3-5 du code de la sécurité sociale, la LFSS « fixe les charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des ROBSS ; fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l’ensemble des ROBSS […] ; fixe l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs ».

Les montants ainsi fixés présentent donc un caractère prévisionnel et non limitatif, comme en témoigne le choix du législateur organique de retenir la notion d’« objectifs » plutôt que celui de « plafonds » ([10]). Cette distinction tient notamment à la nature des dépenses de sécurité sociale, dont une large part correspond à des prestations légales versées aux assurés dès lors qu’ils remplissent les conditions pour en bénéficier, indépendamment du respect des objectifs initialement fixés.

L’examen de la situation financière de la sécurité sociale fait apparaître un décalage entre l’amélioration annoncée du solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) et la persistance des déficits des ROBSS (A). En 2026, le déficit de ces derniers serait plus élevé qu’initialement prévu, dans un contexte de ralentissement économique et de recettes inférieures aux prévisions (B).

Le redressement envisagé pour 2027, fondé sur des hypothèses de croissance jugées optimistes, resterait temporaire et ne permettrait pas un retour durable à l’équilibre (C). L’accumulation des déficits continuerait ainsi de peser sur la trésorerie de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), tandis que l’amortissement assuré par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) ne suffirait pas à enrayer la progression de la dette sociale (D).

A. UN RETOUR À L’EXCÉDENT DES ASSO EN 2027 QUI NE TRADUIT PAS LE RÉTABLISSEMENT DES COMPTES DES RÉGIMES DE BASE

L’article liminaire, qui précède les trois parties de la LFSS, présente les prévisions de recettes, de dépenses et de solde des administrations de sécurité sociale pour l’exercice en cours et l’année à venir (1). Selon cet article, le solde des administrations de sécurité sociale, mesuré en comptabilité nationale, serait déficitaire à hauteur de 0,1 % du PIB en 2026, avant de devenir excédentaire à hauteur de 0,2 % du PIB en 2027 (2).

DÉcomposition du solde effectif et projetÉ des APU de 2020 À 2029

(en points de PIB)

Source : plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) 2025‑2029, à partir des comptes nationaux (base 2020) ; rapport d’avancement annuel du PSMT 2025‑2029 au titre de l’année 2025 ; rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation annexé au PLF pour 2027

1. Un article liminaire établi sur le périmètre élargi des administrations de sécurité sociale

Créé par la loi organique du 14 mars 2022, l’article L.O. 111-3-2 du code de la sécurité sociale dispose que « dans son article liminaire, la loi de financement de l’année présente, pour l’exercice en cours et pour l’année à venir, l’état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale ». Cette disposition rapproche la LFSS de la LACSS, dont l’article liminaire retrace les résultats de l’exercice clos. Elle la distingue, en revanche, des lois de finances – initiales, rectificatives ou de fin de gestion –, ainsi que des LFRSS ([11]), dont l’article liminaire concerne l’ensemble des administrations publiques (APU), conformément à l’article 1er H de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([12]).

Dans la nomenclature du système européen des comptes nationaux (SEC 2010), établie sous l’égide d’Eurostat, les ASSO constituent l’un des trois sous-secteurs des administrations publiques, aux côtés des administrations publiques centrales (APUC) et des administrations publiques locales (APUL). Aux termes du paragraphe 20.67 du SEC 2010, relèvent du sous-secteur des ASSO « toutes les unités de sécurité sociale, indépendamment du niveau administratif qui gère ou administre les régimes » ainsi que « les hôpitaux publics [qui] fournissent un service non marchand à la communauté dans son ensemble […] s’ils sont contrôlés par des régimes de sécurité sociale ».

Le périmètre des ASSO excède celui des ROBSS et des organismes concourant à leur financement. Il comprend, en effet, également les régimes de retraite complémentaire obligatoires, notamment l’AGIRC-ARRCO pour les salariés du secteur privé et l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC) pour une large partie des agents publics non titulaires, l’assurance chômage (UNÉDIC), les hôpitaux publics et divers satellites tels que la CADES et le FRR.

L’article liminaire offre ainsi une vision plus large des finances sociales que celle résultant de l’examen des seuls régimes obligatoires de base, sur lesquels porte principalement l’analyse du rapporteur pour avis.

2. Un solde global en amélioration qui recouvre de fortes disparités entre organismes

● D’après l’article liminaire du PLFSS pour 2027 et les documents annexés au PLF pour 2027, les ASSO enregistreraient un déficit de 4,3 milliards d’euros en 2026, avant de dégager un excédent de 7,2 milliards d’euros en 2027. Ce redressement résulterait d’une progression des recettes supérieure à celle des dépenses : les premières augmenteraient de 2,6 % en 2026, puis de 3,5 % en 2027, tandis que les secondes ralentiraient, avec une hausse de 2,4 % en 2026, puis de 2,1 % en 2027.

Pour rappel, les comptes des ASSO pour l’année 2025, tels que repris dans le rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2027, s’établissent de la manière suivante :

– 797,4 milliards d’euros de recettes, soit 26,7 % du PIB, en progression de 2,4 % ;

– 803,2 milliards d’euros de dépenses, soit 26,9 % du PIB, en hausse de 3,3 % ;

– 5,8 milliards d’euros de déficit, soit 0,2 % du PIB, après un excédent de 1,1 milliard d’euros en 2024.

dÉpenses, recettes et solde des asso (2025‑2027)

(en milliards d’euros ; en point de PIB)

	2025		2026 (P)		2027 (P)
	Valeur	% du PIB	Valeur	% du PIB	Valeur	% du PIB
Recettes	797,4	26,7	818,2	26,8	847,2	27
Dépenses	803,2	26,9	822,5	27	840	26,8
Solde	– 5,8	– 0,2	– 4,3	– 0,1	7,2	0,2

Source : rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation annexé au PLF pour 2027 ; article liminaire du PLFSS pour 2027.

La trajectoire inscrite dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 ([13]), promulguée le 18 décembre 2023, semble ainsi, manifestement caduque. À titre indicatif, les objectifs figurant à son article 3 visaient un excédent des ASSO de 0,9 point de PIB en 2026 et de 1 point en 2027, contre respectivement un déficit de 0,1 point et un excédent limité à 0,2 point dans les prévisions actuelles. Même avec le redressement annoncé, le solde des ASSO resterait ainsi inférieur de 0,8 point de PIB à l’objectif initialement fixé pour 2027.

● La prévision de déficit d’apparence modeste des ASSO en 2026, puis d’excédent en 2027, masque d’importantes disparités entre les organismes relevant de cet agrégat. Sur le champ et selon les conventions comptables propres aux lois de financement de la sécurité sociale, les régimes obligatoires de base resteraient fortement déficitaires, à hauteur de 21,8 milliards d’euros en 2026 et de 12,7 milliards en 2027. L’UNÉDIC enregistrerait, en comptabilité nationale, un déficit de 1,7 milliard d’euros en 2026, avant un excédent du même montant en 2027. La CADES demeurerait, quant à elle, nettement excédentaire, avec un solde de 15,2 milliards d’euros en 2026 et de 16 milliards en 2027.

Comme le rapporteur pour avis l’avait déjà souligné lors de l’examen du PLACSS pour 2025 ([14]), l’excédent de la CADES améliore mécaniquement le solde des ASSO sans constituer une ressource disponible pour financer les prestations courantes. Les recettes affectées au remboursement de la dette sociale sont, en effet, comptabilisées dans le solde des ASSO, tandis que les remboursements du capital de cette dette n’en sont pas déduits, conformément aux règles de la comptabilité nationale.

Hors CADES et FRR, les ASSO resteraient ainsi déficitaires de 18,7 milliards d’euros en 2026 et de 8 milliards d’euros en 2027.

Interrogé sur le bien-fondé de cette convention comptable, le président du conseil d’administration de la CADES, M. Pierre Ricordeau, a souligné qu’elle rendait fidèlement compte de la trajectoire de désendettement de la sécurité sociale. Sans remettre en cause sa pertinence comptable, le rapporteur pour avis estime toutefois que cette présentation nuit à la lisibilité de la situation financière des organismes sociaux, en atténuant la perception de l’ampleur des déficits qui continuent de se former.

B. UN DÉFICIT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE PLUS ÉLEVÉ QU’INITIALEMENT PRÉVU EN 2026

Après l’examen de la situation financière de l’ensemble des ASSO, il convient de porter une attention particulière aux comptes des ROBSS. L’amélioration du solde global des ASSO ne doit, en effet, pas faire perdre de vue la persistance de déficits importants au sein de ces régimes.

L’examen de leurs comptes conduit, dans un premier temps, à revenir sur l’exercice 2026, dont le PLFSS pour 2027 actualise les prévisions de recettes, de dépenses et de solde, sur la base d’hypothèses macroéconomiques révisées.

À titre de comparaison, le dernier exercice clos, celui de 2025, présentait un déficit agrégé des ROBSS et du FSV de 21,6 milliards d’euros, tel que retracé dans le PLACSS pour 2025 ([15]).

Le ralentissement économique fragilise les recettes de la sécurité sociale, notamment sous l’effet d’une progression de la masse salariale inférieure aux prévisions (1). Le déficit des régimes obligatoires de base atteindrait ainsi 21,8 milliards d’euros en 2026, contre 19,4 milliards initialement prévus. Cette dégradation, principalement liée à des recettes moins élevées qu’attendu, conduit le rapporteur pour avis à appeler à davantage de prudence dans les prévisions financières (2).

1. Une conjoncture dégradée en 2026 qui fragilise les finances sociales

Le scénario macroéconomique retenu dans le PLFSS pour 2027 prévoit un net ralentissement de l’activité économique en 2026, après une croissance de 0,9 % en 2025. Le Gouvernement a ainsi progressivement revu à la baisse sa prévision de croissance pour 2026, initialement fixée à 1 % dans la loi de finances initiale, puis ramenée à 0,9 % dans le rapport d’avancement annuel du plan budgétaire et structurel à moyen terme présenté en avril 2026. Elle s’établit désormais à 0,5 % dans le scénario retenu pour le PLFSS pour 2027, soit la moitié du rythme initialement attendu ([16]).

Cette prévision suppose une légère reprise de l’activité au second semestre. Le PIB a en effet reculé de 0,2 % au premier trimestre de 2026, avant de stagner au deuxième trimestre, portant l’acquis de croissance à 0,3 % à la mi-année. Selon le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), une progression de l’activité de 0,2 % à chacun des deux derniers trimestres permettrait d’atteindre la prévision annuelle du Gouvernement ([17]).

Soumise à des vents contraires, l’économie française demeure confrontée à l’incertitude politique intérieure et aux tensions géopolitiques internationales. Le conflit au Moyen-Orient et le renchérissement de l’énergie fragilisent la consommation et l’investissement, tandis que la remontée des taux d’intérêt durcit les conditions de financement ([18]). À ces difficultés s’ajoutent les conséquences de la sécheresse et des vagues de chaleur sur l’activité agricole. Selon les estimations du Gouvernement reprises par le HCFP, « la valeur ajoutée agricole baisserait de 8 % sur l’année, grevant la croissance de 0,1 point » en 2026 ([19]).

Dans son avis du 25 septembre 2026, le HCFP juge néanmoins la prévision de croissance pour 2026 « plausible, même si les évolutions d’ici la fin d’année sont incertaines » ([20]). L’inflation hors tabac atteindrait 2,1 % en 2026, après 0,9 % en 2025 ([21]), principalement sous l’effet du renchérissement des hydrocarbures. La conjoncture associerait ainsi un ralentissement de l’activité à une reprise de l’inflation.

La masse salariale du secteur privé soumise à cotisations, principale assiette sur laquelle repose le financement de la sécurité sociale, augmenterait de 1,6 % en 2026, après 1,8 % en 2025, contre 2,3 % prévus en LFSS pour 2026. La diminution de l’emploi salarié moyen de 0,4 % limiterait les effets de la progression du salaire moyen, estimée à 2 %. La croissance de la masse salariale reposerait donc exclusivement sur celle des rémunérations, sans soutien de l’emploi.

● La faiblesse de l’activité économique et le ralentissement de la croissance de la masse salariale pèsent sur les finances sociales, dont les recettes et les dépenses sont sensibles aux évolutions de la conjoncture :

– d’un côté, les recettes inscrites dans le PLFSS reposent en grande partie sur l’activité, via les rémunérations soumises aux cotisations et à la contribution sociale généralisée (CSG), ou via la consommation s’agissant de la TVA et des accises sur les tabacs ou l’alcool ;

– d’autre part, l’inflation influe sur l’évolution des dépenses, de nombreuses prestations sociales, au premier rang desquelles les pensions de retraite, faisant l’objet d’une revalorisation annuelle ([22]).

La sensibilité des comptes sociaux à ces différentes hypothèses est illustrée par les estimations de la CCSS. Selon son rapport d’octobre 2026, une hausse de 1 % du taux de croissance de la masse salariale du secteur privé améliorerait le solde de l’ensemble des régimes de 2,74 milliards d’euros. À l’inverse, une hausse de 1 % des dépenses dans le champ de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) le dégraderait de 2,65 milliards. Une hausse d’un point de l’inflation accroîtrait les dépenses de revalorisation des prestations de 3,37 milliards d’euros en année pleine. Enfin, une hausse de 1 % de la consommation affectant la TVA améliorerait les recettes d’environ 500 millions d’euros.

Sensibilité des produits et des charges des ROBSS
aux principales hypothèses économiques, budgétaires et fiscales

(en millions d’euros)

Source : rapport du Gouvernement à la commission des comptes de la sécurité sociale (octobre 2026).

2. Un déficit de la sécurité sociale qui resterait élevé en 2026, au-delà de la prévision initiale

● Le 1° de l’article 1er du PLFSS pour 2027 prévoit que le déficit des ROBSS s’élèverait à 21,8 milliards d’euros en 2026, contre 19,4 milliards d’euros dans la LFSS pour 2026. Cette dégradation de 2,4 milliards d’euros résulte à la fois de la révision des prévisions pour l’exercice en cours et de mesures proposées dans le PLFSS pour 2027 qui auraient des effets dès 2026.

Avant prise en compte des mesures nouvelles du PLFSS pour 2027, la CCSS estime le déficit des régimes obligatoires de base à 21 milliards d’euros en 2026, soit une dégradation de 1,6 milliard d’euros par rapport à la prévision initiale. Selon la CCSS, cet écart est « entièrement imputable à de moindres recettes que prévu » ([23]), les dépenses étant elles-mêmes révisées à la baisse.

Les mesures du PLFSS pour 2027 aggraveraient ensuite le déficit de 2026 de 800 millions d’euros supplémentaires, le portant à 21,8 milliards d’euros. Cette dégradation résulterait principalement d’une diminution de 700 millions d’euros de la TVA affectée à la branche maladie. Cette recette avait été attribuée à la sécurité sociale en contrepartie du rendement attendu de la fiscalisation intégrale des indemnités journalières versées au titre des affections de longue durée, mesure finalement non adoptée. Le projet prévoit donc de restituer ce montant à l’État ([24]). S’y ajouterait l’incidence des aides aux cotisants touchés par les incendies et le cyclone Chido ([25]).

Le déficit resterait ainsi proche de celui enregistré en 2025 sur le périmètre des ROBSS et du FSV, soit 21,6 milliards d’euros. Le redressement attendu lors de l’adoption de la LFSS pour 2026 ne se concrétiserait donc pas.

Après prise en compte des mesures proposées, les situations des différentes branches demeureraient contrastées.

La branche maladie présenterait à elle seule un déficit de 12,5 milliards d’euros, soit une amélioration de 3,4 milliards d’euros par rapport à 2025 et de 1,3 milliard d’euros par rapport à la prévision initiale.

À l’inverse, le déficit de la branche vieillesse atteindrait 8 milliards d’euros, contre 4,6 milliards d’euros initialement prévus. La comparaison avec l’exercice précédent doit tenir compte de la suppression du FSV au 1er janvier 2026, dont les missions et les ressources ont été intégrées à la branche vieillesse du régime général. En 2025, le déficit cumulé de cette branche et du FSV s’établissait à 6,7 milliards d’euros. À périmètre comparable, il se creuserait donc de 1,3 milliard d’euros en 2026.

Les branches AT-MP et autonomie seraient également déficitaires, à hauteur de respectivement 1,3 milliard et 300 millions d’euros. Par rapport à la prévision initiale, le solde de la branche AT-MP se dégraderait de 300 millions d’euros, tandis que celui de la branche autonomie s’améliorerait de 100 millions d’euros.

La branche famille demeurerait la seule excédentaire. Son solde s’établirait à 300 millions d’euros, en recul de 900 millions d’euros par rapport à 2025 et de 100 millions d’euros par rapport à la prévision initiale.

SOlde des branches des ROBSS en 2026

(en milliards d’euros)

	Prévision LFSS pour 2026	Prévision rectifiée PLFSS pour 2027
Maladie	– 13,8	– 12,5
Accidents du travail et maladies pro.	– 1	– 1,3
Vieillesse	– 4,6	– 8
Famille	+ 0,4	+ 0,3
Autonomie	– 0,4	– 0,3
Régimes obligatoires de base	– 19,4	– 21,8

Source : article 47 de la LFSS pour 2026 et article 1er du PLFSS pour 2027.

● Après prise en compte des mesures du PLFSS pour 2027, les recettes des ROBSS atteindraient 661,3 milliards d’euros en 2026, soit 3,5 milliards d’euros de moins que prévu initialement. Les dépenses s’établiraient à 683,1 milliards d’euros, soit 1,1 milliard d’euros en deçà de la prévision initiale. La révision à la baisse des dépenses ne suffirait donc pas à compenser les recettes manquantes.

Recettes et dÉpenses des branches des ROBSS en 2026

(en milliards d’euros)

	Prévision rectifiée dans le PLFSS pour 2027
	Recettes	Dépenses	Solde
Maladie	258,5	271	– 12,5
Accidents du travail et maladies pro.	16,8	18,1	– 1,3
Vieillesse	302,5	310,5	– 8
Famille	59,4	59,1	+ 0,3
Autonomie	43	43,3	– 0,3
Ensemble des ROBSS (hors transferts entre branches)	661,3	683,1	– 21,8

Source : article 1er du PLFSS pour 2027.

Note : Les recettes et les dépenses de l’ensemble des ROBSS sont consolidées : les transferts entre branches, comptabilisés en dépenses pour la branche qui les verse et en recettes pour celle qui les reçoit, sont neutralisés afin d’éviter les doubles comptes. Les totaux ne correspondent donc pas à la somme des montants par branche. Cette consolidation est sans effet sur le solde global.

Les recettes et les dépenses progresseraient désormais à un rythme voisin, sans permettre de résorber le déficit. L’annexe pluriannuelle du PLFSS pour 2027 retient une augmentation de 2,6 % pour chacun de ces agrégats en 2026.

Dans le compte présenté par la CCSS, avant prise en compte des mesures nouvelles du PLFSS, le produit des cotisations sociales progresserait de 5,6 %, après 3,8 % en 2025, tandis que celui de la CSG diminuerait de 0,3 %. Les impôts, taxes et contributions sociales diverses hors CSG reculeraient de 3,8 %. Ces évolutions reflètent notamment la réforme des allègements généraux et celle de l’assiette sociale des travailleurs indépendants. La hausse des cotisations ne traduit donc pas, à elle seule, une amélioration de la conjoncture : elle s’accompagne notamment d’une réduction de la TVA affectée à la branche maladie, liée à la réorganisation du financement des allègements.

dÉterminants de l’Évolution des recettes des ROBSS et du FSV de 2024 À 2027 (P)

(en pourcentage)

Source : rapport du Gouvernement à la commission des comptes de la sécurité sociale (octobre 2026).

En parallèle, les dépenses augmenteraient de 2,6 % en 2026, après 3,6 % en 2025. Ce ralentissement tient notamment aux effets différés de la faible inflation de 2025 sur les revalorisations : les pensions de retraite ont augmenté de 0,9 % au 1er janvier 2026, contre 2,2 % un an auparavant, tandis que les autres prestations ont été revalorisées de 0,8 % au 1er avril, contre 1,7 % en 2025.

Les prestations légales, qui représentent environ 93 % des charges nettes, progresseraient de 2,7 % en 2026, après 3,7 % en 2025. Leur évolution spontanée, hors revalorisations, contribuerait à cette hausse à hauteur de 2,5 points, contre 0,5 point pour les revalorisations ; les mesures nouvelles la réduiraient de 0,3 point. La moindre indexation modère donc les dépenses, mais leur dynamique propre reste soutenue.

dÉterminants de l’Évolution des prestations lÉgales des ROBSS et du FSV
de 2024 À 2027 (P)

(en pourcentage)

Source : rapport du Gouvernement à commission des comptes de la sécurité sociale (octobre 2026).

● La dégradation de la prévision pour 2026, déjà constatée avant les mesures du présent projet de loi, interroge la prudence des hypothèses initialement retenues. Le rapporteur pour avis déplore que les perspectives de redressement présentées lors de l’examen de la LFSS pour 2026 soient ainsi remises en cause, moins d’un an après son adoption. Cette dégradation appelle d’autant plus l’attention que la fragilité des hypothèses initiales avait été relevée dès l’automne 2025. Dans son avis sur les projets de lois financières pour 2026, le HCFP soulignait que le scénario économique « repos[ait] sur des hypothèses optimistes » et jugeait « un peu élevé[e] » l’hypothèse de progression de la masse salariale, déterminante pour les ressources sociales ([26]).

Sans méconnaître les incertitudes inhérentes à tout exercice de prévision ni les chocs économiques intervenus depuis lors, la répétition d’écarts significatifs, notamment lorsque les hypothèses retenues ont fait l’objet de réserves préalables, ne saurait être banalisée. Dans sa contribution aux travaux de la commission des finances exerçant les prérogatives d’une commission d’enquête sur les écarts de prévisions pour 2023 et 2024, M. Charles de Courson recommandait déjà que le Gouvernement révise les prévisions jugées optimistes par le HCFP ou justifie expressément leur maintien ([27]).

La persistance de scénarios de redressement reposant sur des hypothèses insuffisamment prudentes fragilise la crédibilité des trajectoires financières présentées au Parlement. Elle complique également l’appréciation des efforts nécessaires au rétablissement des comptes. Le rapporteur pour avis appelle, dès lors, le Gouvernement à mieux tenir compte des réserves formulées par le HCFP et à expliciter davantage les hypothèses retenues, les incertitudes qui les entourent ainsi que les conséquences financières de leur éventuelle non-réalisation.

C. une réduction ambitieuse du déficit en 2027, fondée sur un scénario macroéconomique optimiste

Alors que la prévision de croissance du Gouvernement est, à nouveau, jugée « optimiste » par le Haut Conseil des finances publiques (1), les mesures nouvelles proposées dans le projet de loi faisant l’objet du présent avis permettraient une amélioration notable – mais insuffisante – du solde des ROBSS en 2027 (2).

1. Une prévision de croissance jugée optimiste par le Haut Conseil des finances publiques

Selon le scénario présenté par le Gouvernement, le PIB français augmenterait de 1 % en 2027, après 0,5 % en 2026. Cette accélération de l’activité économique reposerait principalement sur le redressement de la consommation et de l’investissement privés. Elle suppose notamment une atténuation progressive du choc énergétique lié au conflit au Moyen-Orient. L’inflation ralentirait ainsi pour s’établir à 1,8 % en moyenne annuelle en 2027, après 2,1 % en 2026 ([28]).

Principales hypothÈses macroÉconomiques
retenues par le Gouvernement pour 2027

(en pourcentage)

	2027
Produit intérieur brut (PIB) en volume	+ 1,0 %
Masse salariale	+ 2,4 %
Indice des prix à la consommation (IPC)	+ 1,8 %
Commerce extérieur Importations Exportations	+ 1,8 % + 3,1 %
Demande intérieure Consommation des ménages Consommation finale publique Formation brute de capital fixe	+ 0,8 % + 0,4 % + 1,4 %
Taux d’épargne des ménages	17,3 %
Taux de marge des entreprises	31,5 %
Salaire moyen par tête (SMPT)	+ 2,7 %
Pouvoir d’achat du revenu disponible	+ 0,5 %

Source : saisine du Haut Conseil des finances publiques par le Gouvernement, reproduite à l’annexe 1 de son avis du 25 septembre 2026, p. 45.

Dans son avis du 25 septembre 2026, le HCFP estime que la prévision de croissance du Gouvernement « apparaît comme optimiste au regard des dernières évolutions ». Fixée à 1 % pour 2027, elle dépasse celles des organismes auditionnés, qui s’établissent à 0,7 % pour l’OFCE et Rexecode et à 0,9 % pour la Banque de France.

Cette réserve tient également à l’enchaînement économique envisagé. Le scénario gouvernemental suppose que « les effets d’un ajustement budgétaire plus significatif seraient compensés par un raffermissement plus prononcé de la demande intérieure ». Le Haut Conseil souligne néanmoins que « l’ampleur du rebond prévu de l’investissement privé paraît volontariste », compte tenu du durcissement des conditions de financement. Il conclut que « les risques à la baisse sont majoritaires ».

Son appréciation est toutefois plus favorable concernant les autres hypothèses déterminantes pour les comptes sociaux. Il juge la prévision d’inflation plausible sous les hypothèses de prix de l’énergie retenues. La progression de la masse salariale, attendue à 2,4 % en 2027, lui paraît « également plausible, en dépit des incertitudes affectant l’emploi comme les salaires » ([29]).

À ces réserves s’ajoutent des insuffisances dans l’information fournie pour apprécier la solidité des chiffrages. Le HCFP indique avoir reçu tardivement certains éléments essentiels, après une intervention écrite de sa présidente auprès des ministres. S’agissant des mesures nouvelles en recettes des PLF et PLFSS, il regrette que le temps disponible et une « documentation limitée » ne lui aient pas permis d’en apprécier finement les chiffrages ([30]).

Les conditions d’information du Parlement appellent également des critiques. L’article L.O. 111‑6 du code de la sécurité sociale impose le dépôt du PLFSS, accompagné de son rapport et de ses annexes, au plus tard le premier mardi d’octobre, soit le 6 octobre en 2026 ([31]). Dans son communiqué du 8 octobre, M. Thibault Bazin, rapporteur général de la commission des affaires sociales, relevait que la majorité des annexes n’avait toujours pas été transmise au 7 octobre, alors que le cycle des auditions touchait à son terme ([32]).

Le rapporteur pour avis déplore que le Parlement soit ainsi appelé à se prononcer sur un redressement ambitieux sans disposer, en temps utile, des éléments nécessaires pour en apprécier la crédibilité. Les annexes doivent notamment permettre d’examiner les hypothèses retenues et de vérifier le rendement attendu des mesures proposées. Leur transmission tardive restreint le temps dont disposent les parlementaires pour mener ces analyses et compromet la qualité des travaux préparatoires. L’ampleur des efforts demandés aux assurés et aux entreprises exige pourtant que le Parlement bénéficie, dans les délais prévus, d’une information suffisamment précise et étayée pour se prononcer en connaissance de cause.

2. Une amélioration du solde prévisionnel des régimes obligatoires de base en 2027

● L’article 16 du PLFSS pour 2027 prévoit un déficit des ROBSS de 12,7 milliards d’euros, en amélioration de 9,1 milliards d’euros par rapport à 2026.

Les branches maladie et vieillesse porteraient l’essentiel du déficit en 2027, avec des soldes respectifs de – 7,8 milliards et – 4,8 milliards d’euros. Les branches AT-MP et autonomie resteraient déficitaires, à hauteur de 1,5 milliard et de 200 millions d’euros. Seule la branche famille serait excédentaire, pour 1,6 milliard d’euros.

Recettes, dÉpenses et solde des branches des ROBSS en 2027

(en milliards d’euros)

	Prévision du PLFSS pour 2027
	Recettes	Dépenses	Solde
Maladie	269,3	277,1	– 7,8
Accidents du travail et maladies pro.	18	19,5	– 1,5
Vieillesse	311,4	316,2	– 4,8
Famille	61,8	60,2	+ 1,6
Autonomie	44,2	44,4	– 0,2
Ensemble des ROBSS (hors transferts entre branches)	683,7	696,4	– 12,7

Source : article 16 du PLFSS pour 2027

Note : Les totaux sont présentés après neutralisation des transferts entre branches afin d’éviter les doubles comptes. Ils ne correspondent donc pas à la somme des recettes et des dépenses de chaque branche, sans que cela modifie le solde global.

● Cette réduction du déficit reposerait sur un effort de redressement de 9,9 milliards d’euros par rapport au scénario tendanciel. Sans mesures nouvelles, le déficit atteindrait en effet 22,6 milliards d’euros en 2027, selon le rapport du gouvernement à la CCSS d’octobre 2026.

D’après l’annexe 3 du PLFSS, les mesures en dépenses amélioreraient le solde de 9 milliards d’euros et les mesures en recettes de 6,3 milliards. Leur effet serait toutefois partiellement absorbé par les transferts entre l’État et la sécurité sociale, qui dégraderaient le solde des ROBSS de 5,4 milliards d’euros. L’effort demandé aux assurés et aux contributeurs serait donc sensiblement supérieur à l’amélioration des comptes sociaux qui en résulterait.

La principale mesure en recettes concerne la prise en compte des compléments de salaire dans le calcul des allègements généraux et l’évolution du régime social de la prime de partage de la valeur, prévues à l’article 7, pour un rendement net de 3,7 milliards d’euros. Peuvent également être citées la reconduction de la contribution exceptionnelle des organismes complémentaires d’assurance maladie, prévue à l’article 12, pour 1,1 milliard d’euros, ainsi que la hausse de la CSG sur les indemnités journalières maladie, pour 400 millions d’euros. L’extension de la fiscalité des produits sucrés, l’harmonisation du régime social des indemnités de rupture et la réforme de la tarification des AT-MP contribueraient au redressement à hauteur de 300 millions d’euros chacune.

En dépenses, le freinage de l’ONDAM représenterait 3,9 milliards d’euros d’économies nettes par rapport au tendanciel, résultant de 5,1 milliards d’économies et de 1,2 milliard de dépenses nouvelles. Sa progression serait limitée à 2 % en 2027, après 2,8 % en 2026.

La limitation de la revalorisation des pensions, prévue à l’article 35, améliorerait par ailleurs le solde des ROBSS d’environ 3 milliards d’euros, après prise en compte des effets sur les recettes et les mécanismes de compensation.

Enfin, les économies concernant la branche famille atteindraient 1,6 milliard d’euros : 500 millions au titre du gel des prestations, 600 millions sur l’allocation de rentrée scolaire et 500 millions sur les dépenses du Fonds national d’action sociale.

● Les recettes progresseraient ainsi plus rapidement que les dépenses en 2027, avec une hausse respective de 22,4 milliards d’euros (+ 3,4 %) et de 13,3 milliards d’euros (+ 2 %).

Compte tenu de leur contribution au déficit, les comptes des branches maladie et vieillesse méritent une attention particulière.

Le déficit de la branche maladie passerait de 12,5 milliards d’euros en 2026 à 7,8 milliards en 2027. Ses produits nets augmenteraient de 4,2 %, contre 2,3 % pour ses charges. Outre les économies sur l’ONDAM et la recette provenant de la contribution des complémentaires santé, la branche bénéficierait de la prise en charge par la CNAF des indemnités journalières maternité restant à sa charge, pour 1,3 milliard d’euros, ainsi que d’une réaffectation de taxe sur les salaires, pour 1,9 milliard. Ces transferts amélioreraient le compte de la branche maladie sans réduire, à eux seuls, le déficit de l’ensemble des ROBSS.

Le déficit de la branche vieillesse diminuerait de 8 milliards d’euros en 2026 à 4,8 milliards en 2027, principalement sous l’effet de la limitation de la revalorisation des pensions. La branche bénéficierait également de la prise en charge par la CNAF des majorations de pensions pour enfants versées par la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), pour 0,8 milliard d’euros. Le rendement attendu de la mesure sur les pensions dépendrait toutefois des décisions réglementaires prises en 2027 : une revalorisation supérieure à celle retenue dans le scénario financier réduirait les économies escomptées.

● L’amélioration prévue en 2027 ne se prolongerait pas au-delà de cet exercice. L’annexe pluriannuelle indique expressément qu’« entre 2028 et 2030, le déficit se creuserait de nouveau progressivement ». Il atteindrait 14,4 milliards d’euros en 2028, 15,8 milliards en 2029 et 17 milliards en 2030.

La branche vieillesse porterait alors la principale part du déficit, avec un solde de – 9,6 milliards d’euros en 2030, devant la maladie (– 6,3 milliards), l’autonomie (– 1,6 milliard) et les AT-MP (– 1,1 milliard). La branche famille conserverait un excédent de 1,6 milliard d’euros.

Cette dégradation refléterait notamment la reprise de l’indexation des pensions et l’absence de reconduction, après 2027, de la contribution exceptionnelle des complémentaires santé. Le redressement proposé reposerait donc en partie sur des mesures temporaires, sans permettre un retour durable à l’équilibre. Le rapporteur pour avis ne peut que regretter que la trajectoire présentée ne soit pas accompagnée des mesures supplémentaires nécessaires pour résorber ces déficits persistants.

D. Le FINANCEMENT ET L’AMORTISSEMENT DE LA DETTE SOCIALE MIS À L’ÉPREUVE PAR LA PERSISTANCE DES DÉFICITS

L’accumulation des déficits accroît les besoins de financement de l’ACOSS et la dépendance de l’Agence aux marchés financiers. Malgré les reprises de dette et les mesures destinées à alléger sa trésorerie, son plafond d’emprunt serait porté à 85 milliards d’euros en 2027, un niveau proche de ceux atteints pendant la crise sanitaire (1). Parallèlement, la CADES poursuivrait l’amortissement des dettes qui lui ont été transférées, avec une extinction toujours prévue en 2033. Cette échéance ne garantit toutefois pas la résorption des déficits qui continuent de s’accumuler et d’être portés par l’ACOSS, et conduit à s’interroger sur les conditions de nouvelles reprises de dette par la CADES et sur la nécessité d’un redressement durable des comptes sociaux (2).

1. Des besoins de financement croissants pour l’ACOSS, malgré les mesures d’allègement de sa trésorerie

a. L’accumulation des déficits continue de dégrader la trésorerie de l’ACOSS

Une gestion conçue pour des besoins temporaires, désormais mobilisée pour financer des déficits durables

Créée en 1967, l’ACOSS, également dénommée Urssaf Caisse nationale, assure la gestion commune de la trésorerie du régime général ([33]). Elle centralise les recettes et met à la disposition des organismes sociaux les fonds nécessaires au paiement des prestations ([34]). Son recours à l’emprunt permet de couvrir les décalages entre l’encaissement des ressources et le versement des dépenses.

La succession d’exercices déficitaires l’a toutefois conduite à financer des besoins durables. Lorsque les dépenses excèdent les recettes, les emprunts mobilisés pour couvrir cet écart ne peuvent être intégralement remboursés grâce aux ressources de l’exercice. Les déficits s’accumulent ainsi, tandis que les emprunts arrivant à échéance doivent être refinancés.

La création de la CADES en 1996 ([35]) a précisément permis de distinguer le financement de ces besoins de trésorerie de l’amortissement des déficits accumulés. La CADES reprend les déficits que le législateur lui transfère et dispose de ressources affectées à leur amortissement, au premier rang desquelles, dès sa création, la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) ([36]). Les transferts déchargent donc l’ACOSS du financement des déficits concernés et en organisent l’extinction progressive. Les déficits qui ne sont pas repris demeurent, en revanche, financés par l’ACOSS, sans mécanisme d’amortissement.

Un stock de déficits non amortis qui augmente malgré les reprises par la CADES

Les reprises successives de dette ont permis de réduire les besoins de financement de l’ACOSS, sans mettre durablement un terme à leur progression. Les opérations décidées en 2020, puis en 2026, illustrent les limites de transferts qui, aussi importants soient-ils, ne préviennent pas la formation de nouveaux déficits.

Pour faire face aux conséquences de la crise sanitaire, les lois du 7 août 2020 ont autorisé 136 milliards d’euros de transferts à la CADES : 31 milliards au titre des déficits accumulés jusqu’à fin 2019, 92 milliards destinés à couvrir des déficits prévisionnels et 13 milliards de soutien aux établissements de santé. L’échéance d’amortissement a été reportée de 2024 à 2033, tandis que les versements à l’ACOSS se sont échelonnés entre 2020 et 2024 ([37]).

L’épuisement de cette enveloppe n’a cependant pas mis fin à l’accumulation des déficits non amortis. Sur le périmètre des branches maladie et vieillesse du régime général et de la CNRACL, leur montant est passé de 34,6 milliards d’euros fin 2024 à 59,4 milliards fin 2025, soit une augmentation de 24,8 milliards en un an.

La nouvelle reprise de 15 milliards d’euros prévue par la LFSS pour 2026 ([38]) ne permet pas davantage d’inverser cette dynamique Selon les prévisions de la CCSS d’octobre 2026, établies avant les mesures nouvelles du PLFSS pour 2027, ces derniers atteindraient 21 milliards d’euros sur ce même périmètre. Le stock de déficits non amortis financés par l’ACOSS s’élèverait donc à 80,4 milliards avant transfert, puis à 65,4 milliards après reprise par la CADES. Il augmenterait encore de 6 milliards en 2026 et dépasserait de 30,8 milliards son niveau de fin 2024, soit une hausse de près de 90 % en deux ans.

accumulation des déficits non amortis financés par l’ACOSS de 2024 à 2026

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, à partir des rapports du gouvernement à la CCSS d’octobre 2025, p. 33, et d’octobre 2026.

Note : Le graphique porte sur les déficits non amortis des branches maladie et vieillesse du régime général et de la CNRACL financés par l’ACOSS. Les montants de 2026 sont prévisionnels, avant les mesures nouvelles du PLFSS pour 2027 affectant cet exercice.

L’incidence de ce stock de déficits sur les besoins d’emprunt dépend toutefois des flux de trésorerie et des disponibilités que l’ACOSS peut mobiliser.

b. Des besoins de trésorerie croissants qui conduisent à relever le plafond d’emprunt pour 2027

Des disponibilités et des recettes anticipées qui atténuent temporairement les besoins de financement

Le stock de déficits non amortis ne se confond pas avec le solde de trésorerie de l’ACOSS. Le premier retrace les déficits dont le remboursement reste à organiser. Le second dépend des entrées et des sorties effectives de fonds. L’ACOSS centralisant les disponibilités de plusieurs organismes sociaux, elle peut financer les déficits de certaines branches tout en disposant de sommes provenant d’autres organismes ou destinées à des paiements ultérieurs.

Fin 2025, elle bénéficiait ainsi de 14 milliards d’euros d’excédents passés des branches famille, AT-MP et autonomie et du Fonds de solidarité vieillesse. Ce montant devait toutefois diminuer en 2026 sous l’effet des déficits attendus des branches AT-MP et autonomie.

L’ACOSS conservait également des financements hospitaliers déjà reçus de la CADES mais non encore versés aux établissements : sur une enveloppe de 13 milliards d’euros, seuls 5,4 milliards avaient été décaissés fin 2025. Les 7,6 milliards restants devaient être versés progressivement, au fil des projets, jusqu’en 2030. Leur présence dans la trésorerie commune réduit le recours immédiat à l’emprunt, mais ces sommes ont vocation à être utilisées pour leur destination initiale ([39]).

Ces disponibilités, auxquelles s’ajoutent des différences de périmètre et des décalages entre la comptabilité et les mouvements de fonds, contribuent à expliquer la coexistence, fin 2025, de 59,4 milliards d’euros de déficits non amortis et d’un solde net de trésorerie de – 29,1 milliards. Ce dernier s’était néanmoins dégradé de 25 milliards en un an, puisqu’il s’établissait à – 4,1 milliards fin 2024.

En 2026, l’anticipation de certaines recettes apporte un soutien supplémentaire à la trésorerie. L’article 33 de la LFSS pour 2026 a instauré des acomptes sur les remises conventionnelles dues par les laboratoires pharmaceutiques au titre de l’année en cours. En 2026 se cumulent ainsi les versements relatifs à l’exercice 2025 et les acomptes sur l’exercice 2026. Comme le relève la Cour des comptes dans son rapport de mai 2026, « la sécurité sociale bénéficiera ainsi d’un double versement en 2026, avec un effet favorable sur la trésorerie de 9 milliards d’euros » ([40]).

Malgré ces facteurs d’atténuation, la dégradation de la trésorerie se poursuivrait en 2026. Selon les prévisions de la CCSS d’octobre 2026, les décaissements atteindraient 727,2 milliards d’euros, contre 707,3 milliards d’encaissements, hors versements de la CADES. L’écart de 19,9 milliards serait partiellement couvert par la reprise de 15 milliards, laissant subsister une dégradation de 4,9 milliards et portant le solde net de trésorerie à – 34 milliards fin 2026.

évolution prévisionnelle du solde net de trésorerie en 2026

(en milliards d’euros)

Opération	Montant
Solde net de trésorerie fin 2025	– 29,1
Écart entre les encaissements et les sorties de fonds en 2026, hors CADES	– 19,9
Versements de la CADES	+ 15
Solde net de trésorerie prévu fin 2026	– 34

Source : rapport du gouvernement à la CCSS, octobre 2026, p. 228 et 230.

Les disponibilités mutualisées et les recettes anticipées atténuent donc le besoin immédiat d’emprunt, sans effacer les déficits qui en sont à l’origine.

Le poids des avances aux régimes partenaires, principalement à la CNRACL

L’ACOSS finance également les besoins de trésorerie de régimes partenaires. Ces avances contribuent, avec les réserves constituées pour sécuriser les paiements, à expliquer l’écart entre le solde net de trésorerie et le besoin brut de financement.

La CNRACL demeure le principal bénéficiaire de ces avances. Son besoin maximal de trésorerie passerait de 13,1 milliards d’euros en 2026 à 14,8 milliards en 2027.

BESOINS DES PRINCIPAUX RÉGIMES PARTENAIRES EN 2027

(en millions d’euros)

Organisme	Besoin moyen	Besoin maximal	Plafond proposé
CNRACL	14 009	14 847	15 300
Régime des mines (CANSSM)	352	417	440
Personnel ferroviaire (CPRPF)	202	520	530 du 1er au 6 janvier ; 370 ensuite

Sources : PLFSS pour 2027, article 18 et annexe III, p. 53-55.

La CNRACL : un déficit annuel en diminution, mais une dette qui continue de peser sur la trésorerie de l’ACOSS

La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales assure le versement des pensions des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. Elle demeure confrontée à un déséquilibre structurel : le nombre de retraités progresse, tandis que celui des cotisants stagne. Les hausses de cotisations employeurs réduisent son déficit annuel, sans effacer les déficits déjà accumulés.

Le décret du 30 janvier 2025 a prévu une augmentation du taux de cotisation employeur de trois points par an entre 2025 et 2028. Ce taux, fixé à 31,65 % en 2024, atteint 37,65 % en 2026 et doit être porté à 40,65 % en 2027, puis à 43,65 % en 2028. Chaque hausse annuelle procure environ 1,8 milliard d’euros de recettes supplémentaires au régime. Selon la CCSS d’octobre 2026, son déficit, passé de 3 milliards d’euros en 2024 à 2,3 milliards en 2025, serait ramené à 1,4 milliard en 2026, puis à 1 milliard en 2027, avant les mesures nouvelles du PLFSS pour 2027.

Cette amélioration ralentit l’accumulation de la dette, mais ne l’interrompt pas. Tant que les dépenses restent supérieures aux recettes, même dans une moindre proportion, un déficit supplémentaire vient s’ajouter aux précédents. Les déficits de la CNRACL non repris par la CADES représentaient ainsi 12,3 milliards d’euros fin 2025. La CCSS les évalue à 13,7 milliards fin 2026 et à 14,8 milliards fin 2027. Leur financement reste assuré à court terme par l’ACOSS, sans calendrier d’amortissement organisé.

L’amélioration des comptes du régime repose toutefois sur un effort accru demandé aux employeurs publics. Le rapporteur pour avis rejoint à cet égard le constat formulé par Stéphane Delautrette dans son rapport présenté au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l’Assemblée nationale, qui qualifie le choix du Gouvernement de « solution de facilité » ([41]). Si la hausse des cotisations procure des recettes supplémentaires à la CNRACL, elle alourdit les charges des collectivités territoriales sans apporter, à elle seule, une réponse durable aux déséquilibres structurels du régime.

Un plafond porté à 85 milliards d’euros pour couvrir les besoins de 2027

Le plafond d’emprunt de l’ACOSS a connu une progression marquée sur longue période, passant de 22 milliards d’euros en 2012 à 38 milliards en 2019 ([42]).

Porté exceptionnellement à 95 milliards d’euros en 2020 et 2021, il avait ensuite été progressivement ramené à 45 milliards en 2023 et 2024. Cette décrue s’est toutefois inversée dès 2025 : le plafond a été relevé à 65 milliards d’euros, puis à 83 milliards en 2026. En deux ans, il a ainsi augmenté de 38 milliards d’euros, retrouvant un niveau proche de ceux atteints pendant la crise sanitaire.

PLAFOND D’EMPRUNT ET BESOIN MAXIMAL DE FINANCEMENT DE L’ACOSS
DE 2020 À 2027

(en milliards d’euros)

Année	Plafond d’emprunt	Besoin maximal brut
2020	95	89,7
2021	95	79,7
2022	65	58,0
2023	45	31,9
2024	45	40,1
2025	65	62,7
2026 (P)	83	75,3
2027 (P)	85	82,6

Source : commission des finances, à partir du rapport du gouvernement à la CCSS d’octobre 2026 et l’annexe 3 du PLFSS pour 2027.

Note : le besoin maximal brut comprend les financements mobilisés pour sécuriser la trésorerie. Le plafond pour 2027 est celui proposé dans le projet de loi. (P) : profil annuel prévisionnel ; pour 2026, les 75,3 milliards correspondent au pic déjà observé le 30 janvier.

L’article 18 du PLFSS pour 2027 porterait ce plafond à 85 milliards d’euros. Le besoin moyen brut atteindrait 68,05 milliards, pour un solde moyen net de – 44,1 milliards. Le besoin brut maximal serait de 82,6 milliards le 30 décembre 2027, laissant une marge de 2,4 milliards sous le plafond proposé. Cette marge s’ajoute à la réserve de sécurité, destinée à couvrir environ un mois de prestations, déjà intégrée au calcul du besoin brut.

PROFIL DE TRÉSORERIE PRÉVISIONNEL DE L’ACOSS EN 2027

(en millions d’euros)

Profil de tresorerie previsionnel 2027 : soldes journaliers nets et bruts et plafond d'emprunt de 85 milliards d'euros. Source : annexe 3 du PLFSS pour 2027, graphique 7.

Source : annexe 3 du PLFSS pour 2027, p. 52, graphique 7 (ACOSS/DSS).

Lecture : le plafond de 85 milliards d’euros est représenté à – 85 000 millions, les besoins de financement étant figurés par des soldes négatifs.

Le relèvement du plafond de 83 à 85 milliards d’euros en 2027, bien que limité, le maintiendrait à un niveau historiquement très élevé. Cette progression contenue ne traduit ainsi pas une diminution des besoins de financement, malgré la reprise de dette de 15 milliards d’euros par la CADES, les mesures de trésorerie intervenues en 2026 et les effets attendus des mesures du PLFSS pour 2027. Selon la CCSS, en l’absence de la reprise de dette par la CADES, le plafond aurait dû atteindre 100 milliards d’euros ([43]).

PRINCIPAUX REPÈRES DE TRÉSORERIE DE L’ACOSS

(en milliards d’euros, sauf indication contraire)

Indicateur	2024	2025	2026 (P)	2027 (P)
Solde net au 31 décembre	– 4,1	– 29,1	– 34	—
Emprunt brut moyen	26,6	46,8	63,3	68,05
Besoin brut maximal	40,1	62,7	75,3	82,6
Plafond autorisé / proposé	45	65	83	85
Résultat financier net (M €)	– 101	– 448,5	– 875 à – 915	—

Sources : rapport du gouvernement à la CCSS, octobre 2026, p. 228-231 ; PLFSS pour 2027, annexe 3, p. 49-52.

c. Un recours aux marchés qui expose l’ACOSS aux risques de taux et de liquidité

Un financement devenu presque exclusivement assuré par les marchés

● L’ACOSS couvre ses besoins de trésorerie par plusieurs instruments de financement. Elle peut emprunter auprès des banques ou de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et procéder à des émissions de court terme sur les marchés monétaires : les Negotiable European Commercial Papers (NeuCP), anciennement billets de trésorerie, émis sur la place de Paris depuis 2007, et les Euro Commercial Papers (ECP), émis sur la place de Londres depuis 2010. Depuis novembre 2025, elle émet également des titres à moyen terme, les Negotiable European Medium Term Notes (NeuMTN) ([44]). Elle peut aussi, depuis 2009, recevoir contre rémunération les disponibilités d’autres entités de la sphère sociale, dans le cadre de la mutualisation de leurs trésoreries ([45]).

La politique de couverture des besoins de trésorerie de l’ACOSS a significativement évolué depuis près d’une quinzaine d’années, sous l’effet de la substitution des instruments bancaires traditionnels par des émissions de titres sur les marchés financiers. Le rapport du gouvernement à la CCSS d’octobre 2026 indique ainsi que « sur l’année 2025, l’ACOSS a principalement eu recours aux financements de marché ».

Ces instruments représentent 97 % du financement total en 2025, dont 28,4 % pour les titres NeuCP et 67,9 % pour les titres ECP ([46]). Le recours aux titres à moyen terme, rendu possible par la LFSS pour 2025, qui a porté d’un à deux ans la durée maximale des emprunts de l’ACOSS, s’est, par ailleurs, développé. Selon l’étude d’impact, les NeuMTN représentent un encours moyen de 5,7 milliards d’euros depuis le début de l’année 2026, soit environ 9,1 % des encours moyens de financement sur les marchés. Leur encours atteignait près de 12 milliards d’euros en septembre 2026, moins d’un an après les premières émissions ([47]).

Les disponibilités placées auprès de l’ACOSS par certains régimes de base et organismes ne relevant pas du régime général complètent ces ressources à hauteur d’environ 3 %. L’ACOSS n’a, en revanche, pas eu recours au financement bancaire au cours du dernier exercice écoulé ([48]).

évolution de la structure de financement de l’acoss
de 2015 jusqu’à septembre 2026

Source : ACOSS, prévisions à septembre 2026.

Cette dépendance croissante aux marchés suscite des interrogations anciennes. Dès l’examen du PLFSS pour 2010, Marie-Anne Montchamp mettait en garde contre les difficultés soulevées par le financement de déficits structurels par l’ACOSS et les risques d’un recours massif aux marchés ([49]).

Des charges financières accrues par la hausse des montants empruntés

La hausse des montants empruntés alourdit les charges financières, malgré la baisse des taux intervenue en 2025. Le taux moyen des emprunts est passé de 3,64 % en 2024 à 2,34 % en 2025, tandis que le résultat financier net se dégradait de – 101 millions à – 448,5 millions d’euros. Il serait voisin de – 900 millions d’euros en 2026. Réparties entre les branches, ces charges contribuent à leur tour à la dégradation des comptes sociaux ([50]).

La détente des taux constatée en 2025 a, par ailleurs, laissé place à un nouveau resserrement monétaire en 2026. Le taux de la facilité de dépôt de la Banque centrale européenne, qui s’établissait à 2 % depuis juin 2025, a été relevé à 2,25 % en juin 2026, puis à 2,50 % à compter du 16 septembre 2026. Au 13 octobre 2026, le taux de marché au jour le jour €STR s’établissait à 2,439 %. Le rapport à la CCSS d’octobre situe le taux moyen annuel de financement de l’ACOSS pour 2026 à un niveau proche de l’€STR majoré de 10 points de base.

L’accumulation des déficits accroît ainsi l’exposition de l’ACOSS aux variations des taux d’intérêt. Le renouvellement régulier des emprunts arrivant à échéance expose des montants croissants aux conditions de marché. L’allongement de leur durée permet de limiter la fréquence des refinancements, mais peut également en renchérir le coût. Comme l’a souligné Damien Ientile, directeur de l’Urssaf Caisse nationale, « sécuriser ne signifie pas payer moins cher » : emprunter sur une durée plus longue stabilise les ressources disponibles, tout en pouvant conduire à accepter un taux plus élevé ([51]).

Des dispositifs de sécurisation qui ne règlent pas le financement durable des déficits

Au risque de taux s’ajoute un risque de liquidité, qui se matérialiserait si l’ACOSS ne pouvait lever à temps les fonds nécessaires au paiement des prestations ou au remboursement de ses créanciers.

Le précédent d’avril 2020 montre que ce risque est concret. Confrontée à une hausse rapide des dépenses et à une baisse des encaissements, l’ACOSS n’avait pas obtenu des marchés l’ensemble des financements sollicités en urgence. Elle avait dû mobiliser des concours exceptionnels de la Caisse des dépôts et consignations, à hauteur de 19 milliards d’euros, ainsi qu’une enveloppe de 31 milliards auprès d’un consortium bancaire, dont 20 milliards effectivement utilisés.

Dans son rapport de mai 2025, la Cour des comptes estimait qu’au-delà de 70 milliards d’euros d’endettement annuel moyen, « le risque de ne pas pouvoir assurer le financement de la sécurité sociale devient sérieux », compte tenu de la capacité limitée du marché des capitaux à court terme ([52]). Le besoin moyen brut prévu pour 2027, de 68,05 milliards d’euros, se situe à proximité de ce niveau d’alerte.

Plusieurs dispositifs contribuent à sécuriser les paiements. L’ACOSS constitue des réserves de liquidité par des emprunts anticipés et conserve la possibilité de solliciter la Caisse des dépôts et consignations. La convention 2024-2028 conclue entre l’ACOSS et la Caisse des dépôts et consignations pour encadrer leurs relations financières prévoit des prêts de moins de douze mois dans une limite de 13 milliards d’euros, ainsi que des avances mobilisables le jour même jusqu’à 500 millions d’euros. Ces capacités demeurent disponibles en cas d’insuffisance des liquidités offertes par les marchés.

L’article 18 du PLFSS pour 2027 prévoit également d’élargir la diversification des financements en ouvrant l’accès aux Euro Medium Term Notes (EMTN). Selon l’étude d’impact, contrairement aux NeuMTN, qui relèvent du régime français des titres de créance négociables, les EMTN constituent un format international d’émission relevant d’une autre catégorie juridique de titres de créance ([53]). Cette ouverture répond notamment à l’étroitesse du marché des NeuMTN, dont l’encours demeurait inférieur à 50 milliards d’euros fin mai 2026, alors que le programme de l’ACOSS devait atteindre 11 à 15 milliards d’euros à la fin de l’année. Le recours aux EMTN permettrait ainsi d’élargir la base des investisseurs, sans modifier les limites légales de durée des emprunts.

L’article 18 étendrait également à ces nouveaux titres le champ de l’audit annuel du risque de liquidité transmis au Parlement. Prévu par l’article L. 139-5 du code de la sécurité sociale, cet audit indépendant examine notamment la gestion prévisionnelle des encaissements et des décaissements, les systèmes d’information et les moyens mobilisables en cas de tensions sur la trésorerie. Selon l’annexe 3 au PLFSS pour 2027, l’audit réalisé en juin 2026 au titre de l’exercice 2025 conclut à la robustesse des dispositifs de maîtrise du risque de liquidité, tout en recommandant de renforcer certains outils internes de suivi.

La sécurisation des financements ne résout cependant pas la question de l’endettement durable de l’ACOSS. Dans leur rapport d’information d’octobre 2024, Hadrien Clouet et Stéphanie Rist soulignaient déjà que l’allongement des maturités pouvait faciliter la gestion de la trésorerie, sans suffire à permettre à l’ACOSS de refinancer durablement une dette de plusieurs dizaines de milliards d’euros, et encore moins de l’amortir ([54]). La Cour des comptes relève également que cette faculté réduit le risque de financement, mais « ne constitue pas une solution durable à la gestion de la dette sociale » ([55]).

La CCSS appelle, pour sa part, à « l’organisation de la reprise par la CADES de la dette sociale qui s’accumule à l’ACOSS » ([56]). Ces constats soulignent la nécessité de ne pas confondre la sécurisation des conditions de financement de l’ACOSS avec le traitement des déficits accumulés. Le rapporteur pour avis estime, à cet égard, que le relèvement des plafonds d’emprunt et la diversification des instruments financiers ne sauraient dispenser d’engager une réduction durable des déficits et d’organiser l’amortissement de la dette demeurée à la charge de l’ACOSS. À défaut, celle-ci resterait contrainte de renouveler des financements toujours plus importants, au risque d’accroître son exposition aux conditions de marché.

2. La CADES poursuit l’amortissement des dettes transférées, avec une échéance maintenue à 2033

a. Une réduction du stock de dette freinée en 2026 par une nouvelle reprise

En 2026, la nouvelle reprise de dette de 15 milliards d’euros compenserait presque intégralement l’amortissement réalisé par la CADES. L’article 1er du PLFSS pour 2027 ramènerait l’objectif d’amortissement pour 2026 de 16,4 à 16 milliards d’euros, notamment pour tenir compte des charges financières liées à cette reprise. Le montant restant à rembourser ne diminuerait ainsi que d’un milliard d’euros, passant de 121,7 milliards fin 2025 à 120,7 milliards fin 2026.

En 2027, la diminution de la dette serait plus marquée, aucune nouvelle reprise n’étant intégrée aux prévisions. L’article 17 du projet fixe l’objectif d’amortissement à 16,5 milliards d’euros, ce qui ramènerait le stock restant à rembourser à 104,3 milliards d’euros à la fin de l’année. Depuis sa création, la CADES aurait alors amorti 307,2 milliards d’euros, sur un total de 411,5 milliards de dettes reprises.

DETTE REPRISE ET AMORTIE PAR LA CADES

(en milliards d’euros ; fin d’année pour les stocks)

Année	Dette reprise cumulée	Amortissement annuel	Amortissement cumulé	Dette restant à amortir
2023	387,7	18,3	242,6	145,2
2024	396,5	16	258,6	137,9
2025	396,5	16,2	274,8	121,7
2026 (P)	411,5	16	290,8	120,7
2027 (P)	411,5	16,5	307,2	104,3

Source : PLFSS pour 2027, annexe 2, p. 39.

Note : arrondis calculés à partir des montants en millions d’euros ; des différences de 0,1 peuvent résulter des arrondis.

b. Des ressources affectées qui doivent couvrir les charges financières et permettre le désendettement

L’amortissement repose sur des recettes spécifiquement affectées au remboursement de la dette sociale. La CADES bénéficie du produit de la CRDS, dont le taux est fixé à 0,5 %, d’une fraction de CSG correspondant notamment à 0,45 point sur les revenus d’activité, de remplacement et du capital, ainsi que d’un versement annuel du FRR. Ce dernier a été ramené de 2,1 milliards par an à 1,45 milliard pour la période 2025-2033.

RECETTES AFFECTÉES CONSTATÉES DE LA CADES

(en milliards d’euros)

Ressource	2024	2025
CRDS nette comptable	9,212	9,374
CSG nette comptable	7,878	8,039
Versement du FRR	2,100	1,450
Total	19,189	18,864

Source : CADES, Rapport financier annuel 2025, p. 25.

Note : des écarts entre les totaux et la somme des composantes peuvent résulter des arrondis.

Malgré la progression des recettes fiscales, la réduction du versement du FRR a entraîné une diminution de 1,7 % de l’ensemble des ressources affectées en 2025.

Les ressources de la CADES doivent couvrir ses charges avant de permettre la réduction du capital restant dû. Le compte prévisionnel présenté dans l’annexe 2 du PLFSS retient environ 18,48 milliards d’euros de produits en 2026 et 19,15 milliards en 2027, pour des charges respectives de 2,48 et 2,68 milliards, essentiellement financières. La différence permet un amortissement voisin de 16 puis de 16,5 milliards d’euros.

La poursuite de cet amortissement s’accompagne d’un recours aux marchés pour financer les reprises de dette et renouveler les emprunts arrivant à échéance. En 2026, la CADES doit notamment faire face à 21,1 milliards d’euros d’échéances d’emprunts à moyen et long terme, auxquels s’ajoutent les échéances courtes, les intérêts et le financement de la reprise de dette. Elle avait émis 15,1 milliards d’euros au premier semestre, en euros, dollars et livres sterling. Son taux de refinancement s’établissait à 2,16 % au 30 juin 2026 ([57]).

c. Une échéance de 2033 qui ne garantit pas le désendettement de l’ensemble des organismes sociaux

La CADES pourrait achever en 2033 l’amortissement des dettes qui lui ont été transférées, sans que cette échéance garantisse l’extinction de l’ensemble de la dette sociale. Selon les projections de la CCSS d’octobre 2026, la CADES « amortirait au cours de l’année 2033 l’intégralité de la dette qui lui aura été transférée » ([58]), dans le scénario médian intégrant la reprise de 15 milliards d’euros prévue en 2026. Les déficits qui demeurent financés par l’ACOSS restent toutefois en dehors de cette trajectoire.

En 2026, l’endettement continuerait de progresser malgré les remboursements effectués par la CADES. Sur le périmètre des branches maladie et vieillesse du régime général et de la CNRACL, les déficits non amortis financés par l’ACOSS augmenteraient de 6 milliards d’euros, tandis que la dette restant à amortir par la CADES diminuerait d’environ un milliard. Le montant cumulé sur ces périmètres progresserait donc de 5 milliards d’euros, passant de 181,1 à 186,1 milliards.

ÉVOLUTION DES stocks de dette financés par l’acoss et RESTANT À AMORTIR par la cades en 2026

(en milliards d’euros)

Stock de déficits restant à amortir	Fin 2025	Fin 2026 (P)	Variation
Déficits non amortis financés par l’ACOSS sur le périmètre considéré	59,4	65,4	+ 6
Dette restant à amortir par la CADES	121,7	120,7	– 1
Somme sur ces périmètres	181,1	186,1	+ 5

Source : Commission des finances, à partir du rapport du gouvernement à la CCSS d’octobre 2026.

Note : Les montants financés par l’ACOSS concernent les branches maladie et vieillesse du régime général ainsi que la CNRACL.

Les déficits encore attendus au-delà de 2026 posent dès lors la question de nouvelles reprises de dette et des conditions dans lesquelles elles pourraient être organisées.

De nouvelles reprises de dette par la CADES demeurent possibles, à condition de respecter l’échéance d’amortissement fixée au 31 décembre 2033. Dès 2005, le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur organique des règles encadrant ces transferts ([59]). La loi organique du 7 août 2020 a fixé cette échéance, dont le Conseil constitutionnel a précisé qu’il devait pouvoir vérifier le respect, en s’assurant que « ces ressources sont suffisantes pour que ce terme ne soit pas dépassé » ([60]).

Le respect de cette échéance n’impose toutefois pas systématiquement l’affectation de ressources supplémentaires Dans son avis du 20 novembre 2025, le Conseil d’État admet qu’un transfert puisse être autorisé « y compris sans l’accompagner de nouvelles ressources affectées », dès lors que les capacités d’amortissement existantes permettent de respecter l’échéance. Une telle opération pourrait ainsi être prévue par une LFSS ou par une loi ordinaire, tandis qu’un report au-delà de 2033 nécessiterait une modification du cadre organique.

Toute nouvelle reprise suppose néanmoins une évaluation actualisée des capacités de remboursement de la CADES. Le Conseil d’État demande à cet égard des « projections actualisées tenant compte des nouveaux montants dont le transfert est envisagé ([61]) ». Si celles-ci faisaient apparaître un dépassement de l’échéance, des ressources supplémentaires devraient être affectées à la CADES dans la prochaine LFSS.

L’affectation de nouvelles recettes doit également préserver l’équilibre financier des régimes sociaux. Dans sa décision du 16 décembre 2010, le Conseil constitutionnel juge qu’un transfert sans compensation de leurs recettes vers la CADES ne peut entraîner « une dégradation des conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale de l’année à venir » ([62]). Cette exigence, réaffirmée en 2020 ([63]), impose donc de considérer les conséquences d’une nouvelle reprise sur les comptes des organismes sociaux, et non les seules capacités de remboursement de la CADES.

Plusieurs institutions ont envisagé des scénarios de reprise impliquant un réexamen de la durée d’amortissement. Dans sa note de janvier 2026, le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS) estime que la reprise de 15 milliards d’euros n’offre qu’un « répit ». Il préconise une nouvelle reprise, accompagnée d’un allongement de la durée de vie de la CADES et d’« une trajectoire crédible et documentée de retour à l’équilibre des comptes sociaux ». Son scénario, prolongeant conventionnellement les hypothèses de la LFSS pour 2026, conduisait à une dette sociale de 250 milliards d’euros fin 2033 ([64]). La Cour des comptes examine, pour sa part, les conséquences financières d’une nouvelle reprise de dette. Dans son rapport de mai 2026, elle envisage une reprise supplémentaire d’un montant un peu inférieur à 100 milliards d’euros, « sous l’hypothèse cruciale d’un retour vers l’équilibre à l’horizon de 2030 ». À prélèvements affectés maintenus, cette opération nécessiterait, selon ses estimations, de prolonger l’amortissement d’environ dix ans au-delà de 2033 ([65]).

Ces scénarios supposent des arbitrages sur les ressources consacrées au remboursement et sur la durée du nouvel amortissement. Le maintien de l’échéance de 2033 limiterait les possibilités de reprise par la CADES, sauf à lui affecter des recettes supplémentaires. Son report permettrait d’étaler les remboursements, mais prolongerait les prélèvements affectés et les charges d’intérêts. Ces choix ne sauraient toutefois être dissociés des perspectives de redressement des comptes sociaux.

Cette préoccupation a également été exprimée dans les travaux parlementaires. Dans son avant-propos au rapport d’information d’octobre 2024 sur la gestion de la dette sociale, Stéphanie Rist défend le cantonnement et l’amortissement de la dette, tout en insistant sur la nécessité de réduire les déficits structurels, mais avertit qu’il s’agirait d’« une tâche vaine si nous ne parvenons pas à réduire les déficits structurels qui l’alimentent » ([66]).

Le rapporteur pour avis partage cette analyse : une nouvelle reprise de dette pourrait alléger les besoins de financement de l’ACOSS, mais ne saurait se substituer à une stratégie de redressement des comptes sociaux. Il rejoint, à cet égard, la Cour des comptes qui appelait, dès mai 2025, à « la définition d’une trajectoire crédible de retour à l’équilibre impliquant des mesures d’économie et de maîtrise des dépenses » ([67])

II. Les recettes : des prélèvements accrus et une répartition des financements à clarifier

La deuxième partie du PLFSS pour 2027 comporte les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre financier de la sécurité sociale. Le rapporteur pour avis s’est particulièrement attaché à la répartition de l’effort financier entre les entreprises, les ménages et les administrations publiques, ainsi qu’aux conséquences des mesures proposées pour les organismes sociaux.

Son analyse porte d’abord sur les contributions nouvelles ou reconduites dans les secteurs de la santé et de la consommation, dont le rendement doit être rapproché des conséquences pour les entreprises et les assurés (A). Elle examine ensuite les mesures de réduction des niches sociales, en distinguant celles dont le rapporteur approuve le principe de celles auxquelles il s’oppose afin de préserver certains dispositifs ciblés (B). Elle traite enfin des réaffectations de recettes et des transferts de charges entre la sécurité sociale, l’État et les départements, dont les modalités de financement appellent davantage de clarté (C).

Pour un commentaire détaillé de ces dispositions, le lecteur est invité à consulter le tome II du rapport fait au nom de la commission des affaires sociales sur le PLFSS pour 2027.

A. DES PRÉLÈVEMENTS ACCRUS SUR LES ACTEURS DE LA SANTÉ ET LES PRODUITS DE CONSOMMATION

Le PLFSS pour 2027 prévoit de nouvelles contributions et prolonge plusieurs prélèvements destinés au financement de l’assurance maladie.

Le rapporteur pour avis distingue toutefois les mesures selon leur rendement, leur justification et leurs conséquences pour les redevables. Il estime que le produit attendu de la contribution exceptionnelle des organismes complémentaires justifie sa reconduction, tout en mettant en garde contre sa possible répercussion sur les assurés (1). Il demande la suppression de l’extension de la fiscalité nutritionnelle, dont il conteste l’efficacité et le ciblage (2). Il appelle également à la vigilance sur les effets de la nouvelle contribution sur les dispositifs médicaux, notamment pour les petites et moyennes entreprises déjà soumises à plusieurs mécanismes de régulation (3). Enfin, il souligne l’intérêt d’une plus grande transparence des rémunérations dans la distribution pharmaceutique, tout en demandant une meilleure évaluation des effets cumulés des prélèvements et des baisses de prix dans le secteur du médicament (4).

1. La reconduction d’une contribution exceptionnelle des complémentaires santé, sans garantie de neutralité pour les assurés

L’article 12 du PLFSS pour 2027 prévoit de reconduire pour l’exercice 2027 une contribution exceptionnelle instituée en LFSS pour 2026 pour l’exercice 2026, dont le rendement attendu dépasse un milliard d’euros (a). Cette prolongation soulève néanmoins la question de sa répercussion sur les assurés, alors que le projet de loi ne reconduit pas l’encadrement tarifaire prévu pour 2026 (b).

a. Une contribution de 2,05 % reconduite en 2027, pour un rendement attendu de 1,1 milliard d’euros

● L’article 12 du PLFSS pour 2027 propose de reconduire, pour une année supplémentaire, la contribution exceptionnelle de 2,05 % instituée par la LFSS pour 2026 à la charge des organismes complémentaires d’assurance maladie ([68]). Ce prélèvement concerne les mutuelles, les institutions de prévoyance et les entreprises d’assurance. Il est assis sur les cotisations d’assurance maladie complémentaire et son produit est affecté à la branche maladie du régime général.

Le Gouvernement justifie sa reconduction par la progression des cotisations des organismes complémentaires, notamment après l’abandon du transfert de charges de l’assurance maladie obligatoire initialement envisagé pour 2025. Certaines hausses tarifaires avaient, en effet, été décidées en anticipation de dépenses supplémentaires qui ne se sont finalement pas concrétisées. La contribution vise ainsi à faire participer davantage les complémentaires au financement des dépenses d’assurance maladie.

L’article 12 conserverait le taux, l’assiette et les modalités de recouvrement du prélèvement. Celui-ci, adossé à la taxe de solidarité additionnelle (TSA), s’ajoute aux impositions permanentes pesant sur les contrats de complémentaire santé. Il serait recouvré concomitamment à cette taxe, avec une régularisation annuelle possible jusqu’au 30 juin 2028 pour les cotisations de 2027.

L’étude d’impact estime le rendement de cette prolongation à 1,1 milliard d’euros en 2027, sur la base d’une progression de 5 % de l’assiette.

b. Une prolongation sans garantie contre la répercussion du prélèvement sur les assurés

● La reconduction de la contribution soulève d’abord la question de son caractère exceptionnel. Instituée pour le seul exercice 2026, elle serait maintenue dès l’année suivante, sans modification de son taux. Le rapporteur pour avis regrette qu’un prélèvement initialement présenté comme ponctuel soit ainsi prolongé, au risque de créer une incertitude sur sa durée et de favoriser son intégration dans les politiques tarifaires des organismes complémentaires.

Cette préoccupation est d’autant plus importante que l’article 12 ne reconduit pas l’interdiction d’augmenter les cotisations qui accompagnait la contribution en 2026. L’article 13 de la LFSS pour 2026 prévoyait en effet que les cotisations d’assurance maladie complémentaire ne pouvaient être relevées par rapport à leur niveau de 2025.

Cette disposition fait l’objet d’une question prioritaire de constitutionnalité, renvoyée au Conseil constitutionnel par une décision du Conseil d’État du 24 juillet 2026 ([69]). Ce dernier a estimé que les griefs tirés notamment de la liberté d’entreprendre et de la liberté contractuelle soulevaient une question sérieuse. À la date de rédaction du présent avis, le Conseil constitutionnel ne s’est pas encore prononcé sur cette question.

Dans sa décision du 16 octobre 2026 relative aux contributions pharmaceutiques ([70]), le Conseil constitutionnel a toutefois rappelé l’exigence constitutionnelle de préservation de l’équilibre financier de la sécurité sociale, reconnue dès 1997 ([71]), pour admettre la validation rétroactive de contributions pharmaceutiques malgré une atteinte à l’égalité devant les charges publiques. Par analogie, cet impératif pourrait également justifier le gel des cotisations des organismes complémentaires, sous réserve de la proportionnalité de l’atteinte aux libertés d’entreprendre et contractuelle.

En l’état du PLFSS pour 2027, aucune mesure d’encadrement des cotisations comparable à celle retenue en 2026 n’accompagnerait la reconduction de la contribution. Or, la désignation des organismes complémentaires comme redevables ne garantit pas qu’ils en supporteront seuls la charge. Une répercussion, même partielle, sur les cotisations pourrait affecter les ménages et, dans le cadre des contrats collectifs, les employeurs. Les assurés finançant individuellement leur couverture seraient particulièrement exposés à d’éventuelles augmentations. L’étude d’impact reconnaît elle-même la possibilité d’un tel effet.

Le rapporteur pour avis estime néanmoins que le rendement attendu de cette contribution, supérieur à un milliard d’euros, justifie son maintien pour 2027, compte tenu des besoins de financement de l’assurance maladie. Cette appréciation ne saurait toutefois conduire à méconnaître les risques que sa reconduction fait peser sur les assurés.

Le rapporteur pour avis met ainsi en garde contre la répétition de prélèvements exceptionnels dont le coût pourrait, à terme, être intégré aux cotisations d’assurance maladie complémentaire. En l’absence de garantie tarifaire pour 2027, il appelle le Gouvernement à assurer un suivi précis de l’évolution des cotisations et des garanties proposées aux assurés, afin d’apprécier les effets réels de la mesure. Le maintien de cette recette doit demeurer compatible avec l’objectif d’une couverture complémentaire accessible, sans faire peser sur les ménages une part accrue de l’effort de redressement des comptes sociaux.

2. Une extension de la fiscalité nutritionnelle à laquelle le rapporteur pour avis s’oppose

L’article 8 étendrait aux produits alimentaires préemballés les contributions sur les boissons sucrées et édulcorées (a). Le rapporteur pour avis conteste une mesure dont le ciblage et les effets sur les prix comme sur les comportements demeurent insuffisamment établis (b).

a. Une taxation fondée sur la catégorie de produit, sa teneur en sucre et la présence d’additifs

● À compter du 1er janvier 2027, certains produits transformés préemballés seraient soumis à une contribution déterminée par leur teneur totale en sucres. Le dispositif viserait les produits destinés à être consommés en l’état ou après simple réchauffage ou décongélation, relevant de catégories douanières énumérées par la loi. Celles-ci comprennent notamment les confiseries, les produits chocolatés, certaines céréales, les biscuits, les pâtisseries et les glaces.

L’assujettissement à la contribution sur les sucres supposerait également la présence d’au moins un additif alimentaire autorisé. Les sucres pris en compte seraient ceux présents dans le produit, qu’ils aient été ajoutés ou qu’ils soient naturellement présents. Le champ ne recouvre donc ni l’ensemble des aliments sucrés ni une catégorie générale de produits dits ultratransformés. Les produits non préemballés en seraient exclus ; le caractère artisanal de la fabrication ne constituerait toutefois pas, à lui seul, une exemption.

Deux barèmes seraient retenus : les mêmes tarifs s’appliqueraient à des seuils de teneur en sucre différents selon la catégorie de produit. Les produits contenant moins de 10 grammes de sucres pour 100 grammes ne supporteraient pas cette contribution.

BARÈMES PROPOSÉS POUR LES PRODUITS SOLIDES CONTENANT DES SUCRES
ET AU MOINS UN ADDITIF

Teneur en sucres en grammes pour 100 grammes de produit ; tarif en euros pour 100 kilogrammes de produit

Teneur en sucres	Confiseries et produits chocolatés	Autres produits concernés
Moins de 10 g / 100 g	0 €	0 €
À partir de 10 g / 100 g	4,07 € jusqu’à 47 g	4,07 € jusqu’à 23 g
Tranche intermédiaire	14 € de 47 à moins de 56 g	14 € de 23 à moins de 30 g
Tranche supérieure	22 € à partir de 56 g	22 € à partir de 30 g

Source : PLFSS pour 2027, article 8.

Une seconde contribution viserait les produits préemballés des mêmes catégories contenant des édulcorants de synthèse. Son tarif serait de 4,50 euros par quintal lorsque leur concentration ne dépasse pas 120 milligrammes par kilogramme, et de 6 euros au-delà. Elle pourrait se cumuler avec la contribution sur les sucres. Le produit de ces prélèvements serait affecté à la branche maladie du régime des non-salariés agricoles.

b. Une logique d’incitation fiscale contestée et un rendement incertain

● Le rapporteur pour avis relève, en premier lieu, que l’efficacité de la contribution au regard de son objectif nutritionnel demeure très incertaine. Le dispositif entend inciter les industriels à réduire la teneur en sucres de leurs produits et les consommateurs à modifier leurs achats. Or il n’est pas établi que le prélèvement produira, à lui seul, ces effets de façon significative.

Les travaux du Printemps social de l’évaluation de 2026 mettent certes en évidence certaines reformulations de produits à la suite de la réforme de 2025. Ils citent notamment le cas de boissons dont la teneur en sucre a été abaissée afin de relever d’un palier de taxation inférieur ([72]). Néanmoins, si ces adaptations montrent que le signal fiscal peut conduire à modifier la composition de certains produits, elles ne suffisent pas à démontrer une baisse d’ensemble de la consommation de boissons sucrées ni, plus largement, une amélioration effective des comportements alimentaires.

L’effet sur les consommateurs demeure, en outre, incertain. Si les entreprises faisaient le choix de répercuter principalement la contribution dans leurs prix sans modifier substantiellement leurs produits, la mesure pourrait se traduire par un renchérissement des achats sans amélioration correspondante de leur qualité nutritionnelle. L’étude d’impact reconnaît d’ailleurs que cet effet pourrait être plus marqué, à court terme, pour les ménages les moins favorisés.

● En deuxième lieu, le rendement annoncé doit être interprété avec prudence. L’étude d’impact évalue les recettes de la contribution à 303 millions d’euros en 2027, puis à 312 millions en 2028, 321 millions en 2029 et 330 millions en 2030. Ce chiffrage est établi à comportements inchangés, à partir des consommations observées dans l’enquête INCA 3 réalisée en 2014-2015 par l’Anses.

Cette hypothèse est particulièrement contestable pour une contribution précisément destinée à modifier les comportements. Une telle présentation du rendement espéré de la mesure (qui contraste avec celle qui est faite par exemple pour l’article 10 du projet) pourrait laisser penser que l’objectif comportemental est plus un affichage qu’un souhait réel d’infléchissement des comportements ou de modification de la composition des produits, et que le gouvernement est avant tout à la recherche d’un accroissement des recettes. Si les industriels reformulent leurs produits ou si les consommateurs réduisent leurs achats, les volumes soumis à la taxe ou les tarifs applicables diminueront et le rendement effectif devrait être inférieur au montant annoncé. À l’inverse, un rendement proche de la prévision traduirait des réactions plus limitées des entreprises et des consommateurs. Le montant de 303 millions d’euros constitue donc davantage une estimation du produit de la taxe en l’absence d’adaptation qu’une prévision intégrant les effets qu’elle cherche à provoquer.

En outre, le rapporteur pour avis identifie deux autres difficultés.

D’une part, le ciblage de la contribution ne repose pas sur une appréciation globale de la qualité nutritionnelle, mais sur la combinaison de la catégorie du produit, de la présence d’un additif et de sa teneur en sucres. Des produits présentant des caractéristiques nutritionnelles proches pourraient ainsi être soumis à des traitements différents.

D’autre part, le calendrier de mise en œuvre serait particulièrement resserré. D’ici au 1er janvier 2027, les entreprises devraient identifier les produits entrant dans le champ de la contribution, adapter leurs systèmes déclaratifs et, le cas échéant, engager leur reformulation. L’administration devrait parallèlement mettre en place les modalités nécessaires à son recouvrement et à son contrôle.

Pour l’ensemble de ces raisons, le rapporteur pour avis demande la suppression de l’article 8. Au-delà des incertitudes entourant l’efficacité et les modalités de cette contribution, l’opposition du rapporteur pour avis porte sur le choix même de l’instrument fiscal. Il considère que, lorsque la protection de la santé le justifie, l’État doit privilégier l’encadrement réglementaire de la composition et de la commercialisation des produits, ainsi que le renforcement des politiques de prévention, plutôt que la multiplication de prélèvements destinés à orienter les comportements alimentaires.

3. Une contribution sur les dispositifs médicaux à modifier pour tenir compte de la diversité des entreprises

L’article 9 instaurerait une nouvelle contribution à la charge des exploitants de dispositifs médicaux. Elle s’ajouterait à la clause de sauvegarde déjà applicable à une partie du secteur, tout en couvrant un champ beaucoup plus large (a). Son assiette serait principalement calculée à partir des montants remboursés par l’assurance maladie, avec un taux fixé à 3,6 % pour 2027 (b). Le rapporteur pour avis met toutefois en garde contre les conséquences de ce prélèvement pour les petites et moyennes entreprises, ainsi que contre son cumul avec les autres instruments de régulation (c).

a. Un élargissement de la régulation au-delà des produits hospitaliers soumis à la clause de sauvegarde

La nouvelle contribution proposée par l’article 9 s’ajouterait à un mécanisme de régulation déjà existant : la clause de sauvegarde applicable à certains dispositifs médicaux. Cette clause impose une contribution aux entreprises concernées lorsque les dépenses remboursées par l’assurance maladie au titre de certains dispositifs dépassent un montant fixé chaque année par la loi. Elle fonctionne ainsi comme un mécanisme collectif de régulation : en cas de dépassement du seuil, une partie des dépenses remboursées excédant ce seuil donne lieu à une contribution auprès des exploitants concernés.

Son champ est toutefois limité. La clause de sauvegarde, dite « clause Z », ne concerne que les dispositifs pris en charge en sus des prestations d’hospitalisation et ceux bénéficiant d’une prise en charge transitoire. Selon l’étude d’impact, ces dépenses représentent environ 21 % de l’ensemble considéré, alors que les dépenses de dispositifs médicaux remboursées dépassaient 12,1 milliards d’euros en 2025, après une progression annuelle moyenne de 4,7 % entre 2022 et 2025.

● L’article 9 instituerait au contraire une contribution applicable à un ensemble beaucoup plus large de produits et d’exploitants. Seraient notamment concernés les produits remboursables inscrits sur la liste des produits et prestations, qu’ils le soient sous marque ou sous description générique, ainsi que les dispositifs financés en sus des prestations hospitalières ou à titre transitoire. Le champ inclurait également les dispositifs médicaux numériques de télésurveillance et ceux bénéficiant d’une prise en charge anticipée. Seules les prestations qui ne peuvent être rattachées à un produit identifiable resteraient exclues.

b. Un prélèvement de 3,6 % calculé principalement sur les montants remboursés

● La contribution serait calculée à partir de 70 % des montants remboursés par l’assurance maladie, avec déduction de la TVA, des remises légalement énumérées et des majorations prévues à l’article L. 165-7 du code de la sécurité sociale. L’abattement de 30 % vise à tenir compte de la part de la dépense correspondant à la distribution.

Le texte prévoit toutefois un mécanisme de plafonnement. Si l’exploitant établit que l’assiette ainsi calculée excède le chiffre d’affaires hors taxes réalisé au titre des produits concernés, ce chiffre d’affaires serait retenu à la place. Ce mécanisme évite donc que la contribution soit calculée sur une somme supérieure aux recettes effectivement réalisées par l’entreprise sur ces produits. Il ne tient toutefois pas compte de sa marge ni de sa structure de coûts.

Le taux serait fixé à 3,6 % pour 2027, pour un rendement estimé à 150 millions d’euros. Le produit en serait affecté à la Cnam. Les entreprises devraient verser intégralement la contribution au plus tard le 1er novembre de l’année suivante : la recette due au titre de 2027 ne serait ainsi encaissée qu’en 2028.

c. Un prélèvement dont les effets pourraient être particulièrement sensibles pour les petites entreprises

● Le rapporteur pour avis regrette que la contribution proposée ne tienne pas suffisamment compte de la diversité économique des entreprises concernées. Le taux uniforme de 3,6 % s’appliquerait sans allègement en fonction de leur taille, alors que les capacités financières et d’investissement des petites et moyennes entreprises diffèrent sensiblement de celles des acteurs les plus importants.

Le plafonnement de l’assiette au chiffre d’affaires ne permet pas, à lui seul, de tenir compte de la rentabilité des entreprises. Le prélèvement pourrait ainsi peser particulièrement sur les exploitants disposant de faibles marges, indépendamment de leur volume d’activité.

Cette charge s’ajouterait, en outre, aux autres instruments de régulation du secteur. La nouvelle contribution ne se substituerait ni aux baisses tarifaires ni à la clause Z, dont l’article 11 fixerait le seuil de déclenchement à 2,24 milliards d’euros en 2027. Le projet de loi n’exclut donc pas le cumul de ces différents mécanismes.

L’étude d’impact chiffre le rendement attendu de la contribution, mais n’évalue pas ses conséquences sur les marges et les capacités d’investissement des entreprises. Le rapporteur pour avis regrette notamment l’absence d’analyse différenciée selon leur taille et leur situation économique.

Sans remettre en cause l’objectif de maîtrise des dépenses d’assurance maladie, le rapporteur pour avis appelle donc à une vigilance particulière quant aux effets de cette nouvelle contribution sur les petites et moyennes entreprises. Il estime nécessaire d’en suivre les conséquences sur leur équilibre économique et leurs capacités d’innovation, en tenant compte de l’ensemble des mécanismes de régulation auxquels elles sont soumises.

4. Une régulation du médicament associant transparence des rémunérations et ajustement des prélèvements existants

Les articles 10 et 11 interviennent à deux niveaux distincts. Le premier encadrerait les groupements de pharmacies et taxerait certaines rémunérations versées par les laboratoires (a). Le second fixerait les paramètres annuels des contributions et clauses de sauvegarde applicables aux produits de santé (b).

a. Une contribution de 15 % sur certaines rémunérations des groupements, accompagnée d’obligations de transparence

● L’article 10 vise à mieux identifier les rémunérations qui circulent entre laboratoires, groupements et pharmacies. Le rapport conjoint de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales consacré à la distribution pharmaceutique montre que les remises commerciales déclarées ne retracent qu’une partie des avantages consentis par les laboratoires ([73]). Une meilleure connaissance de ces flux doit ainsi permettre au Comité économique des produits de santé (CEPS) de négocier les prix sur des bases plus complètes.

L’article définit les groupements à partir des fonctions qu’ils exercent, indépendamment de leur forme juridique : négociation d’achats, mise à disposition d’une enseigne, référencement, promotion, valorisation de données ou prestations liées à ces activités. Il renforcerait également leurs obligations de transparence : information annuelle des officines sur leurs activités et leurs rémunérations, transmission de la liste de leurs membres à l’ordre des pharmaciens et à la Cnam, et examen préalable des contrats d’adhésion par l’ordre, sous réserve des exceptions prévues pour les contrats types approuvés. Les obligations de déclaration au CEPS sont en outre étendues à l’ensemble des médicaments remboursables.

● Une contribution de 15 % porterait sur les rémunérations hors taxes versées par les laboratoires aux groupements pour des services liés à ces médicaments, tels que la négociation commerciale, le référencement, la promotion ou la valorisation de données. Les activités d’achat et les prestations de manipulation physique destinées au stockage ou à la distribution en gros seraient exclues. Pour les prestations mixtes qui ne peuvent être séparées comptablement, seule la part se rapportant aux médicaments remboursables serait retenue.

La contribution serait à la charge des groupements, mais précomptée par les laboratoires lors de leurs versements, puis reversée à l’Urssaf au plus tard le 1er décembre de l’année suivante. Elle serait due à compter de 2027, avec un premier versement aux organismes de recouvrement en 2028.

● Le rendement serait de 120 millions d’euros en 2027, puis diminuerait jusqu’à 30 millions en 2030. L’estimation initiale repose sur une assiette de 800 millions d’euros. Contrairement au chiffrage de l’article 8, elle intègre une modification progressive des comportements : le Gouvernement attend une contraction des rémunérations versées par les laboratoires aux groupements.

Enfin, l’article reporterait au 9 mai 2028 l’échéance de la convention nationale des pharmaciens d’officine, afin que les effets de la réforme puissent être pris en compte dans les prochaines négociations avec l’assurance maladie

b. Des paramètres annuels qui modifient la répartition de l’effort entre prélèvements et baisses de prix

● L’article 11 ajuste plusieurs instruments de régulation déjà applicables au secteur pharmaceutique, sans créer de prélèvement général supplémentaire. Il rectifie d’abord le montant M, c’est-à-dire le seuil de dépenses de médicaments remboursés au-delà duquel peut se déclencher la clause de sauvegarde applicable aux entreprises pharmaceutiques. Pour 2026, ce seuil serait relevé de 50 millions d’euros pour atteindre 22,15 milliards d’euros. L’article fixe ensuite, pour 2027, les seuils de déclenchement des clauses de sauvegarde applicables aux médicaments et aux dispositifs médicaux, ainsi que les deux taux de la contribution supplémentaire due par les entreprises pharmaceutiques.

PRINCIPAUX PARAMÈTRES FIXÉS PAR L’ARTICLE 11

Paramètre	Montant ou taux proposé
Montant M pour 2026, après rectification	22,15 milliards d’euros
Montant M pour 2027	22,44 milliards d’euros
Taux de base de la contribution supplémentaire en 2027	7,06 %
Taux différencié de cette contribution en 2027	4,01 %
Montant Z pour 2027	2,24 milliards d’euros

Source : PLFSS pour 2027, article 11.

Note : Les montants M et Z constituent les seuils de déclenchement des clauses de sauvegarde applicables, respectivement, à leurs périmètres légaux.

Les montants M et Z fixent les seuils à partir desquels les clauses de sauvegarde peuvent se déclencher sur leurs périmètres respectifs. Ils sont calibrés de manière à n’intervenir qu’en cas de dépassement de la trajectoire de dépenses retenue. Dès lors, leur rendement peut être nul lorsque cette trajectoire est respectée, sans que les mécanismes soient pour autant supprimés.

Le rendement attendu de la contribution supplémentaire sur les entreprises pharmaceutiques atteindrait 1,7 milliard d’euros en 2027, contre 1,6 milliard en 2026. Cette hausse de 100 millions d’euros ne doit toutefois pas être lue isolément. Le Gouvernement prévoit parallèlement de réduire l’ampleur des baisses tarifaires imposées au secteur, afin de maintenir globalement inchangé l’effort de régulation. Les recettes supplémentaires issues de la contribution ne se traduiraient donc pas nécessairement par une amélioration nette de même montant du solde de l’assurance maladie.

Le rapporteur pour avis souligne l’intérêt d’une meilleure transparence des rémunérations dans la chaîne de distribution du médicament. Il appelle toutefois à prévenir une répercussion de la nouvelle contribution sur les officines et demande au Gouvernement de présenter l’effet cumulé des contributions, des remises et des baisses de prix, afin de rendre lisibles l’effort demandé au secteur et le gain net attendu pour l’assurance maladie.

B. UN RESSERREMENT DES AVANTAGES SOCIAUX ACCOMPAGNÉ DU MAINTIEN DE SOUTIENS CIBLÉS

Le PLFSS pour 2027 s’inscrit dans la volonté du Gouvernement de réduire le coût des avantages en matière de prélèvements sociaux et d’en améliorer le ciblage. Il prolonge les mesures engagées au cours des exercices précédents, en révisant le calcul des allègements généraux de cotisations patronales et en encadrant davantage certaines exemptions d’assiette.

Ces avantages, communément désignés comme des « niches sociales », comprennent les exonérations et réductions de cotisations, parmi lesquelles figurent les allègements généraux et les exonérations ciblées sur certains publics, secteurs ou territoires, ainsi que les exemptions qui soustraient certains revenus à l’assiette des prélèvements sociaux. Ils représentent de moindres recettes, dont les mécanismes de compensation répartissent la charge entre l’État et les organismes sociaux.

Le resserrement engagé intervient après plusieurs années de forte progression du coût de ces dispositifs. Sur le périmètre des régimes obligatoires de base, le montant total des niches sociales est passé de 73,8 milliards d’euros en 2021 à 93,2 milliards en 2024, soit une augmentation de près de 20 milliards d’euros et de 26 % en trois ans. Cette hausse résulte notamment des revalorisations successives du Smic, qui ont accru le montant des allègements généraux.

La LFSS pour 2025 a, ensuite, engagé une réforme des allègements généraux en deux étapes. Dès 2025, les seuils d’éligibilité aux réductions de cotisations maladie et famille ont été abaissés et la prime de partage de la valeur intégrée au calcul de la réduction générale ([74]). Le coût total des niches sociales a ainsi commencé à diminuer, pour atteindre 91 milliards d’euros. La seconde étape, entrée en vigueur en 2026, a consisté à fusionner les différents allègements généraux au sein d’une réduction générale dégressive unique. Le coût total des niches sociales s’établirait, en conséquence, à environ 84 milliards en 2026.

Cette diminution d’ensemble est principalement portée par les allègements généraux de cotisations patronales, qui constituent la première catégorie de niches sociales. Destinés à réduire le coût du travail, ces allègements dépendent du niveau de rémunération des salariés. Sur le champ des ROBSS, ils représentaient 65 milliards d’euros en 2025, soit plus de sept dixièmes du coût total des niches sociales. Leur montant serait ramené à 57,4 milliards en 2026, puis à 52 milliards en 2027, après prise en compte des mesures du présent projet de loi.

ÉVOLUTION DU COÛT DES NICHES SOCIALES ET DES ALLÈGEMENTS GÉNÉRAUX

(en milliards d’euros ; périmètre des ROBSS)

	2024	2025	2026 (P)	2027 (P)
Ensemble des niches sociales	93,2	91	≈ 84	—
Dont allègements généraux	66,9	65	57,4	52

Source : commission des finances, à partir du rapport du gouvernement à la CCSS d’octobre 2026, p. 67, et de l’annexe 4 du PLFSS pour 2027.

Note : la prévision d’allègements généraux pour 2027 intègre les mesures du PLFSS. La baisse sur le champ des ROBSS en 2026 résulte également d’une redistribution des allègements vers l’Unédic et l’Agirc-Arrco ; elle ne correspond donc pas intégralement à une économie pour les finances publiques. Le total pour 2026 est arrondi et prévisionnel.

Le rapporteur pour avis soutient la poursuite d’une réduction ciblée des niches sociales, fondée sur l’efficacité des dispositifs et leurs effets sur l’emploi. L’importance des ressources mobilisées justifie de réexaminer les avantages qui se cumulent sans justification suffisante ou dont le bénéfice est insuffisamment ciblé. Cet effort doit toutefois préserver les soutiens répondant à des besoins identifiés, comme l’insertion professionnelle ou l’accompagnement des employeurs et des territoires en difficulté.

Cette exigence de ciblage guide son appréciation des mesures proposées. Le rapporteur pour avis soutient la révision du calcul des allègements généraux (1) ainsi que le principe de l’harmonisation du régime social des indemnités de rupture, dont il souligne toutefois les effets différenciés selon les bénéficiaires (2). Il s’oppose, en revanche, à la suppression de l’exonération applicable aux ateliers et chantiers d’insertion publics (3). Sont enfin examinées les dispositions relatives aux territoires sinistrés et aux employeurs de sapeurs-pompiers volontaires (4).

1. Une prise en compte élargie des compléments de rémunération dans le calcul des allègements généraux

L’article 7 modifierait, à compter du 1er janvier 2027, la rémunération retenue pour calculer la réduction générale dégressive unique de cotisations patronales, en y intégrant plusieurs compléments d’épargne salariale (a). Le rendement attendu, de 3,7 milliards d’euros pour les régimes obligatoires de base, dépend toutefois des réactions des entreprises (b). L’article comporte également des dispositions relatives à la prime de partage de la valeur, au rachat des jours de repos et à l’emploi des salariés expérimentés (c).

a. Un allègement apprécié au regard d’une rémunération plus complète

● L’épargne salariale bénéficie d’un régime social favorable, alors même que les sommes versées peuvent s’ajouter à des rémunérations ouvrant droit aux allègements généraux. Les primes d’intéressement et de participation ainsi que les abondements de l’employeur aux plans d’épargne sont, sous certaines conditions, exclus de l’assiette des cotisations de sécurité sociale. Ils restent soumis à la CSG et à la CRDS, ainsi qu’au forfait social selon le dispositif et la taille de l’entreprise ([75]).

Ces dispositifs occupent désormais une place significative dans la rémunération des salariés. Selon la Dares, les primes de participation et d’intéressement et les abondements aux plans d’épargne salariale ont représenté 27,2 milliards d’euros bruts en 2024 dans les entreprises du secteur privé non agricole ([76]). Au total, 9 millions de salariés, soit 46 % des salariés de ce secteur, ont bénéficié d’au moins un de ces versements.

La Cour des comptes relève par ailleurs une concentration de certains compléments dans les grandes entreprises et parmi les salariés les mieux rémunérés, ainsi qu’un risque de substitution aux augmentations de salaire. Elle y voit « un enjeu d’équité du prélèvement social entre entreprises et entre salariés » ([77]).

L’annexe 4 du PLFSS pour 2027 confirme l’ampleur de cette progression : les assiettes exemptées de cotisations au titre de la participation, de l’intéressement et des plans d’épargne d’entreprise sont passées de 9,72 milliards d’euros en 2000 à un montant estimé à 26,08 milliards en 2025. Elles auraient ainsi été multipliées par près de 2,7 en vingt-cinq ans, en euros courants.

ÉVOLUTION DES ASSIETTES EXEMPTÉES AU TITRE DE L’ÉPARGNE SALARIALE

(en milliards d’euros)

2000	2010	2020	2024	2025 (P)	2026 (P)
9,72	14,23	19,94	25,09	26,08	26,56

Source : annexe 4 du PLFSS pour 2027.

Or, à l’exception de la prime de partage de la valeur (PPV), intégrée au calcul des allègements généraux depuis 2025 ([78]), ces sommes ne sont pas prises en compte pour déterminer le niveau de rémunération auquel s’applique la réduction générale. Deux salariés percevant une rémunération globale identique peuvent ainsi ouvrir droit à des allègements différents selon la répartition entre salaire et épargne salariale. Une entreprise peut également verser un complément d’épargne salariale sans que celui-ci réduise l’allègement dont elle bénéficie sur le salaire.

RÉGIME SOCIAL DES PRINCIPAUX COMPLÉMENTS DE RÉMUNÉRATION EN 2026

Dispositif	Cotisations de sécurité sociale	CSG et CRDS	Forfait social
Intéressement	Exemption sous conditions et dans les limites légales	Assujettissement	Dû dans les entreprises d’au moins 250 salariés
Participation	Exemption sous conditions et dans les limites légales	Assujettissement	Dû dans les entreprises d’au moins 50 salariés
Abondements aux PEE et PEI	Exemption sous conditions et dans les limites légales	Assujettissement	Dû dans les entreprises d’au moins 50 salariés
Prime de partage de la valeur	Exemption dans la limite annuelle de 3 000 euros, portée à 6 000 euros sous conditions	Jusqu’à fin 2026, exemption sous conditions pour les salariés rémunérés à moins de trois Smic dans les entreprises de moins de 50 salariés ; assujettissement dans les autres cas	Dû dans les entreprises d’au moins 250 salariés

Source : commission des finances, à partir de l’annexe 9 du PLFSS pour 2025.

● L’article 7 intégrerait l’intéressement, la participation et les abondements de l’employeur aux plans d’épargne d’entreprise (PEE) et aux plans d’épargne interentreprises (PEI) dans la rémunération retenue pour apprécier l’éligibilité à la RGDU et calculer son coefficient. Le montant cumulé du salaire et de ces compléments serait comparé au seuil de sortie de la réduction. Il servirait également à déterminer le coefficient applicable, dans des conditions et limites précisées par décret.

Le coefficient ainsi obtenu serait appliqué aux seules rémunérations soumises à cotisations. À salaire et versements d’épargne salariale inchangés, l’allègement pourrait diminuer, voire disparaître si le seuil d’éligibilité était atteint. L’employeur acquitterait alors davantage de cotisations sur le salaire.

b. Un rendement attendu de 3,7 milliards d’euros, sensible aux comportements des entreprises

L’étude d’impact évalue les recettes supplémentaires pour les régimes obligatoires de base à 3,7 milliards d’euros en 2027, 3,8 milliards d’euros en 2028 et 3,9 milliards d’euros en 2029 ([79]).

Pour 2027, ce montant comprend 3,3 milliards au titre de l’intégration de l’intéressement, de la participation et des abondements aux PEE et PEI dans les rémunérations retenues pour apprécier l’éligibilité à la réduction générale et calculer son coefficient. Les 400 millions d’euros restants proviendraient d’une modification du traitement de la PPV. Depuis le 1er janvier 2025, celle-ci intervient à la fois dans la détermination du coefficient de réduction et dans la base à laquelle il est appliqué, alors même qu’elle est exonérée de cotisations ([80]). L’article 7 supprimerait ce second effet, qui majore les allègements, tout en maintenant la prise en compte de la PPV pour déterminer le coefficient.

Ce chiffrage repose toutefois sur l’hypothèse d’un maintien des versements d’épargne salariale. Or la diminution des allègements accroîtrait le coût de ces dispositifs pour les employeurs concernés, qui pourraient être conduits à ajuster les montants distribués. Une telle réaction réduirait à la fois le rendement attendu pour les comptes sociaux et les sommes perçues par les salariés.

Le Haut Conseil des finances publiques relève à cet égard que le calcul du rendement « n’anticipe toutefois pas de baisse des compléments de salaire en réaction à cette hausse des cotisations » ([81]). L’absence de prélèvement direct sur les primes ne garantit donc pas le maintien des montants versés à l’avenir.

Tout en étant favorable à la mesure, le rapporteur pour avis appelle à la prudence quant à son rendement effectif. Celui-ci dépendra des réactions des entreprises, dont les pratiques en matière d’épargne salariale et le recours aux allègements généraux sont variables. Ces différences devront également être prises en compte pour apprécier la répartition de l’effort entre les employeurs.

c. Des mesures complémentaires relatives à la PPV, aux jours de repos et à l’emploi des salariés expérimentés

● Par ailleurs, l’article prévoit la prolongation jusqu’au 31 décembre 2027 de l’exonération particulière de CSG et de CRDS de certaines PPV. Cette prorogation concernerait les primes versées par les entreprises de moins de cinquante salariés aux salariés dont la rémunération est inférieure à trois Smic, sous les conditions prévues par la loi. L’exonération particulière d’impôt sur le revenu attachée à ce régime ne serait, en revanche, pas reconduite ([82]).

Le texte codifierait également l’exemption de cotisations applicable à la PPV dans le code de la sécurité sociale. Son plafond annuel serait fixé par décret, dans la limite d’un quinzième du plafond annuel de la sécurité sociale (Pass), et doublé lorsque l’employeur satisfait aux conditions requises en matière d’intéressement ou de participation ([83]).

● Le dispositif de rachat des journées ou demi-journées de repos serait pérennisé. Le salarié pourrait continuer, à sa demande et avec l’accord de son employeur, à renoncer aux jours concernés en contrepartie d’une rémunération majorée. Celle-ci conserverait les avantages sociaux prévus pour ce rachat, notamment la réduction de cotisations salariales d’assurance vieillesse et la déduction forfaitaire de cotisations patronales. La date d’expiration du dispositif, actuellement fixée au 31 décembre 2026, serait supprimée ([84]).

● Enfin, l’article réécrirait les dispositions relatives au forfait social pour en clarifier la présentation. Il supprimerait aussi le mécanisme de majoration des cotisations vieillesse applicable aux entreprises d’au moins 300 salariés qui ne respectent pas les obligations de négociation ou de plan d’action sur l’emploi des salariés expérimentés.

2. Une harmonisation du régime social des indemnités de rupture dont les effets doivent être distingués selon les bénéficiaires

L’article 6 propose de revoir un régime d’exemption devenu complexe et dont le bénéfice est inégalement réparti entre les salariés (a). Il fixerait au plafond annuel de la sécurité sociale la limite commune d’exemption des cotisations et contributions sociales (b), pour un rendement attendu de 290 millions d’euros en 2027 pour les régimes obligatoires de base (c).

a. Un régime d’exemption complexe, dont le bénéfice est concentré sur les indemnités les plus élevées

● Les indemnités de rupture du contrat de travail bénéficient d’un régime social favorable, historiquement justifié par leur fonction de réparation du préjudice subi par le salarié. Selon la mission conjointe de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l’Inspection générale des finances (IGF), les indemnités de rupture d’un contrat à durée indéterminée, hors démission et départ volontaire à la retraite, ont représenté 9 milliards d’euros versés à 811 000 salariés en 2024 ([85]).

Les règles d’exemption diffèrent toutefois selon la nature de l’indemnité et le prélèvement concerné. En principe, la fraction exonérée d’impôt sur le revenu bénéficie également d’une exemption de cotisations sociales, dans la limite de deux plafonds annuels de la sécurité sociale (Pass), soit 96 120 euros en 2026. Pour la CSG et la CRDS, l’exemption est généralement limitée au montant de l’indemnité légale ou conventionnelle, sans pouvoir dépasser la fraction exonérée de cotisations. Une même indemnité peut donc être exemptée de cotisations tout en étant partiellement assujettie à la CSG et à la CRDS ([86]).

À ces règles s’ajoute une contribution patronale spécifique sur la fraction des indemnités de rupture conventionnelle individuelle et de mise à la retraite exclue de l’assiette des cotisations. Son taux, fixé à 30 % lors de la réforme de 2023, a été porté à 40 % par la LFSS pour 2026 ([87]).

● Cette complexité alimente un contentieux récurrent, notamment sur les indemnités transactionnelles. Dans un arrêt du 30 janvier 2025, la Cour de cassation a confirmé qu’une indemnité transactionnelle ayant pour objet de réparer un préjudice et ne présentant pas le caractère d’une rémunération pouvait être entièrement exclue de l’assiette des cotisations, sans être soumise au plafond de deux Pass ([88]). La qualification des sommes versées revêt ainsi une importance déterminante pour leur traitement social.

● Le coût de ces exemptions est significatif et leur bénéfice varie fortement selon les salariés. La mission IGAS-IGF estime à 1,5 milliard d’euros le coût du régime social, auquel s’ajoutent 400 millions d’euros au titre du régime fiscal. Ses travaux montrent également que les indemnités moyennes perçues par les cadres sont plus de six fois supérieures à celles des employés et ouvriers, alors que leur salaire brut moyen est 2,4 fois plus élevé. Les écarts tiennent notamment au niveau de rémunération, à l’ancienneté et aux possibilités de négocier des indemnités supérieures aux minima légaux ou conventionnels ([89]).

MONTANT MOYEN DES INDEMNITÉS DE RUPTURE SELON LES CARACTÉRISTIQUES
DES BÉNÉFICIAIRES EN 2024

(en euros)

Caractéristiques des bénéficiaires	Indemnité moyenne
Salariés des entreprises de moins de 10 salariés	4 357
Salariés des entreprises de 10 à 249 salariés	9 983
Salariés des entreprises de 250 salariés ou plus	22 718
Employés et ouvriers	4 912
Cadres	30 650
Salariés de 30 à 49 ans	8 934
Salariés de 50 à 64 ans	23 666
Femmes	9 073
Hommes	12 905
Ensemble	11 053

Source : commission des finances, à partir du rapport IGAS-IGF d’octobre 2025.

b. Un plafond commun fixé à un Pass, y compris pour les indemnités réparant un préjudice

● L’article 6 remplacerait les règles distinctes d’exemption par un plafond commun aux cotisations sociales, à la CSG et à la CRDS, fixé à un Pass. À titre de référence, celui-ci s’élève à 48 060 euros en 2026 ; le montant applicable en 2027 dépendra de la revalorisation annuelle.

Cette règle concernerait les indemnités attribuées au titre de la rupture du contrat de travail des salariés, de la cessation des fonctions des agents publics et de la cessation forcée des fonctions des mandataires sociaux. Elle s’appliquerait aux ruptures prenant effet à compter du 1er janvier 2027.

Le passage de deux à un Pass réduirait la fraction des indemnités pouvant être exemptée de cotisations. En revanche, la suppression de la référence au montant légal ou conventionnel pourrait élargir l’exemption de CSG et de CRDS. Une indemnité inférieure à un Pass, mais supérieure au montant légal ou conventionnel, pourrait ainsi devenir entièrement exemptée de ces contributions, alors qu’elle y est aujourd’hui partiellement assujettie.

Les seuils entraînant un assujettissement intégral seraient conservés : lorsque le montant cumulé des indemnités dépasserait dix Pass, ou cinq Pass pour les mandataires sociaux, les sommes seraient soumises aux cotisations et contributions dès le premier euro.

● Le plafonnement s’appliquerait expressément aux indemnités accordées par un juge ou prévues par une transaction. Le texte vise les sommes réparant un « préjudice distinct ou non de la perte de rémunération ». Il entend ainsi revenir sur la jurisprudence permettant d’exclure intégralement certaines indemnités transactionnelles de l’assiette des cotisations.

Leur caractère indemnitaire ne suffirait donc plus à les soustraire au plafond commun. La réforme concernerait également des sommes réparant un préjudice reconnu par le juge, ce qui constitue une modification substantielle de leur traitement social.

● La contribution patronale spécifique de 40 % serait maintenue. En revanche, son assiette diminuerait lorsque l’abaissement du plafond réduirait la fraction de l’indemnité exonérée de cotisations. Pour les ruptures conventionnelles individuelles et les mises à la retraite, le rendement de la réforme doit donc tenir compte de cette diminution, en contrepartie des cotisations nouvellement prélevées.

Une harmonisation du régime fiscal est parallèlement proposée à l’article 2 du PLF pour 2027, avec un plafond d’exonération d’impôt sur le revenu également fixé à un Pass.

Le rapporteur pour avis souhaite également garantir la cohérence de l’entrée en vigueur des volets fiscal et social de la réforme. Il a ainsi déposé un amendement à l’article 2 du PLF pour 2027 afin de réserver l’application du nouveau régime fiscal aux indemnités attribuées au titre de ruptures prenant effet à compter du 1er janvier 2027, conformément à la date retenue par l’article 6 du PLFSS. Sans remettre en cause le principe de l’harmonisation, cet amendement vise à éviter que des salariés ayant négocié leur départ au regard des règles alors applicables ne subissent, après leur rupture, un alourdissement imprévu de l’imposition de leur indemnité.

c. Un rendement de 290 millions d’euros pour les régimes obligatoires de base, reposant sur une estimation à comportements inchangés

● L’étude d’impact évalue les recettes supplémentaires à 440 millions d’euros en 2027 pour l’ensemble des administrations de sécurité sociale. Sur ce total, 290 millions reviendraient aux régimes obligatoires de base, 120 millions à l’Agirc-Arrco, 20 millions à l’Unédic et 10 millions à la Cades. Les 440 millions ne peuvent donc être intégralement retenus pour apprécier l’amélioration du solde des ROBSS.

Selon les données individuelles exploitées par la mission IGAS-IGF, 95 % des bénéficiaires perçoivent une indemnité inférieure à un Pass. L’abaissement du plafond concernerait ainsi principalement les 5 % restants, qui concentrent environ 54 % des montants versés. Cette concentration tient notamment aux indemnités reçues par les cadres et les salariés disposant d’une ancienneté importante.

Le rendement annoncé repose toutefois sur une prévision fondée sur des comportements inchangés. Le chiffrage transpose les travaux de la mission IGAS-IGF en tenant compte du relèvement à 40 % de la contribution patronale spécifique. Il n’intègre pas d’éventuelles modifications des montants négociés ou des choix entre les différents modes de rupture.

3. Une charge nouvelle pour les employeurs publics de l’insertion, à laquelle le rapporteur pour avis s’oppose

L’article 5 supprimerait, dès le 1er janvier 2027, une exonération de cotisations patronales dont bénéficient les ateliers et chantiers d’insertion publics (a). L’économie attendue pour l’État aurait pour contrepartie une hausse des charges des employeurs concernés, sans amélioration du solde de la sécurité sociale (b). Le rapporteur pour avis propose de supprimer cet article afin de préserver les moyens que les collectivités consacrent à l’insertion (c).

a. Une suppression ciblée, applicable aux contrats en cours dès 2027

● Les ateliers et chantiers d’insertion (ACI) associent une activité professionnelle à un accompagnement des personnes éloignées de l’emploi. Ils réalisent des travaux d’utilité sociale répondant à des besoins collectifs. Principalement portés par des associations, ils peuvent aussi relever d’employeurs publics, notamment de collectivités territoriales, d’établissements publics de coopération intercommunale ou de centres communaux et intercommunaux d’action sociale ([90]). L’étude d’impact recense plus de 200 structures publiques, accompagnant plus de 9 000 personnes.

Les employeurs publics bénéficient actuellement d’une exonération de cotisations patronales d’assurances sociales et d’allocations familiales pour les salariés recrutés en contrat à durée déterminée d’insertion (CDDI). Elle porte sur la fraction de rémunération inférieure ou égale au Smic, pendant la durée d’attribution de l’aide au poste à laquelle l’embauche ouvre droit. L’État compense intégralement cette exonération à la sécurité sociale depuis 2017, sur les crédits du programme 102 « Accès et retour à l’emploi ».

L’article 5 abrogerait cette seule exonération pour les périodes d’emploi courant à compter du 1er janvier 2027, y compris au titre des contrats déjà conclus. Les cotisations correspondantes seraient donc dues dès le premier euro de rémunération. L’aide au poste ainsi que les exonérations de taxe sur les salaires, de taxe d’apprentissage et de participation à l’effort de construction seraient maintenues. Aucune mesure transitoire n’est prévue.

b. Une économie de 15 millions d’euros pour l’État, financée par les employeurs publics

● Le rendement de la mesure bénéficierait intégralement au budget de l’État. Selon l’étude d’impact, celui-ci économiserait 15 millions d’euros par an à compter de 2027 en cessant de compenser l’exonération. Les organismes de sécurité sociale percevraient davantage de cotisations, mais perdraient une compensation de même montant : leur solde ne serait donc pas amélioré. Les employeurs publics supporteraient, quant à eux, 15 millions d’euros de cotisations supplémentaires dès 2027 ([91]).

EFFETS FINANCIERS DE LA SUPPRESSION DE L’EXONÉRATION

Acteur concerné	Mécanisme	Effet annuel attendu
État	Suppression de la compensation budgétaire versée à la sécurité sociale	Économie de 15 millions d’euros
Sécurité sociale	Hausse des cotisations reçues, compensée par la disparition du versement de l’État	Solde inchangé
Employeurs publics des ACI	Paiement des cotisations jusqu’alors exonérées	Charge de 15 millions d’euros

Source : commission des finances, à partir de l’annexe 9 du PLFSS pour 2027.

Cette suppression ne s’accompagnerait d’aucun accès aux allègements généraux de cotisations. En 2019, la suppression de l’exonération spécifique des ACI privés avait été accompagnée d’un basculement vers les allègements généraux ([92]). Les employeurs publics concernés demeurant exclus de ces dispositifs, ils supporteraient directement une hausse de leurs cotisations, sans bénéficier d’un allègement de substitution

Le maintien des autres soutiens ne suffirait pas à absorber ce surcoût. L’aide au poste finance déjà l’accompagnement des salariés et compense leur moindre productivité ; aucune majoration n’est prévue pour compenser la disparition de l’exonération. Pour les collectivités et établissements publics qui portent ces chantiers, le maintien d’un même volume de postes supposerait donc un effort budgétaire supplémentaire.

c. Un maintien de l’exonération des ateliers et chantiers d’insertion publics défendu par le rapporteur pour avis

● Le Gouvernement justifie la mesure par la simplification des aides et l’absence d’efficacité suffisamment établie de l’exonération. Il considère son impact social comme limité, les droits des salariés et les aides au poste étant maintenus ([93]). Le rapporteur pour avis estime que cette appréciation ne répond pas à la question du financement des structures. L’absence d’effet direct sur le salaire net ne garantit pas le maintien des capacités d’accueil : à budget contraint, le renchérissement des contrats pourrait conduire à limiter les recrutements ou les moyens consacrés à l’accompagnement. Il est par ailleurs regrettable que l’étude d’impact ne chiffre pas ces effets éventuels.

La recherche d’une meilleure efficacité des aides publiques est légitime. Elle ne saurait toutefois justifier que l’État réduise ses dépenses en faisant supporter une charge supplémentaire aux acteurs locaux engagés dans l’insertion. La possibilité de solliciter d’autres subventions ne constitue pas davantage une garantie de compensation ; lorsqu’elles proviennent des collectivités, elle reporte simplement l’effort sur un autre budget local.

Le rapporteur pour avis propose, en conséquence, la suppression de l’article 5. Il refuse qu’une économie pour le budget de l’État se traduise par un renchérissement des actions d’insertion conduites par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, alors que cette mesure n’apporte aucune amélioration nette aux comptes de la sécurité sociale.

4. Des soutiens ciblés aux territoires sinistrés et aux employeurs de sapeurs-pompiers volontaires

L’article 4 complète les mesures d’urgence prises après les incendies de l’été 2026 par des exonérations de cotisations destinées aux entreprises et aux travailleurs non salariés affectés (a). Il prolonge également les délais permettant aux cotisants mahorais de bénéficier des dispositifs de traitement de leurs dettes sociales (b) et pérennise une réduction de cotisations en faveur des employeurs de sapeurs-pompiers volontaires (c).

a. Des aides aux cotisants affectés par les incendies, dont le coût serait supporté par la sécurité sociale

● L’article 4 donnerait une base législative aux reports de paiement et aux suspensions de poursuites décidés après les incendies de juillet et août 2026. Le dispositif vise les cotisants éligibles établis dans les communes de la Gironde, des Landes et du Var ayant fait l’objet de mesures d’évacuation ou de confinement. Il suspendrait jusqu’au 30 novembre 2026 les obligations de paiement concernées au titre des mois d’août à octobre, sans majoration ni pénalité, et sécuriserait le sursis aux poursuites appliqué du 18 août au 30 novembre 2026. Les obligations déclaratives demeureraient applicables. Ces reports soulagent la trésorerie des cotisants, mais n’effacent pas les sommes dues, qui pourraient faire l’objet de plans d’apurement ([94]).

Une exonération totale ou partielle compléterait ce soutien pour les employeurs éligibles de moins de 250 salariés. Elle porterait sur les cotisations et contributions patronales restant dues, après les allègements existants, au titre des périodes d’emploi de juillet à septembre 2026. Son montant dépendrait de la baisse du chiffre d’affaires constatée sur ces trois mois par rapport à la même période de 2025, selon un barème fixé par décret ([95]).

L’article prévoit également des mesures adaptées aux travailleurs indépendants et aux autres catégories concernées. Les travailleurs indépendants hors régime micro-social, les non-salariés agricoles et notamment les artistes-auteurs pourraient bénéficier d’une réduction forfaitaire de cotisations lors de la régularisation annuelle. Les micro-entrepreneurs se verraient appliquer un taux réduit sur le chiffre d’affaires réalisé de juillet à septembre 2026, avec remboursement ou imputation du trop-perçu en 2027. Ces dispositifs seraient eux aussi subordonnés à l’implantation dans les communes concernées et à une baisse du chiffre d’affaires ([96]).

● Les exonérations liées aux incendies ne seraient pas compensées par l’État. Le VI de l’article déroge expressément au principe de compensation prévu par l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale. L’étude d’impact évalue leur coût pour la sécurité sociale à 50 millions d’euros, dont 10 millions pour les travailleurs indépendants, répartis en droits constatés entre 40 millions en 2026 et 10 millions en 2027.

Les reports de paiement différeraient, quant à eux, le recouvrement de cotisations restant dues, sans que leur incidence sur la trésorerie des organismes sociaux soit chiffrée dans l’étude d’impact.

b. À Mayotte, des délais supplémentaires pour rendre les dispositifs d’aide effectivement accessibles

● La prolongation des délais vise à permettre l’utilisation effective des mesures adoptées après le cyclone Chido. La loi du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte a prévu des plans d’apurement et des abandons de dettes sociales ([97]). Leur mise en œuvre reste cependant entravée par les difficultés de régularisation des déclarations et d’établissement du montant définitif des sommes dues. Selon l’étude d’impact, 1 600 comptes présentaient encore au moins une taxation d’office à régulariser en juillet 2026.

L’article 4 reporterait les dates limites de mise en place des plans d’apurement au 31 décembre 2026 pour les employeurs et au 31 mars 2027 pour les travailleurs indépendants. Les demandes d’abandon de créances pourraient être présentées jusqu’au 31 octobre 2026 pour les premiers et jusqu’au 31 décembre 2026 pour les seconds. La mesure prolonge les délais d’accès aux dispositifs existants, sans élargir le champ des cotisants et des dettes concernés.

L’étude d’impact estime à environ 90 millions d’euros les créances dont le recouvrement pourrait être étalé. Ce montant reste provisoire : il concerne des comptes comportant au moins une taxation d’office et devra être ajusté après régularisation des déclarations. Il mesure ainsi le volume des dettes à traiter, sans renseigner sur la perte de recettes éventuelle. Les plans d’apurement permettraient d’échelonner les paiements ; seuls les abandons réduiraient définitivement les sommes à recouvrer. Or l’étude d’impact ne chiffre pas ces abandons et ne permet donc pas d’évaluer leur incidence sur les comptes sociaux ([98]).

c. Une réduction pérennisée pour les employeurs de sapeurs-pompiers volontaires, dont l’efficacité reste à évaluer

● L’article 4 pérenniserait, à compter du 1er janvier 2027, la réduction de cotisations en faveur des employeurs de sapeurs-pompiers volontaires. Il inscrirait dans le code de la sécurité sociale un dispositif jusqu’alors temporaire. La réduction forfaitaire annuelle serait ouverte, dans la limite de cinq salariés par employeur, pour les rémunérations inférieures à 1,6 Smic, à condition que le volontaire ait réalisé une mission opérationnelle au cours de l’année. Son montant serait fixé par décret et ne pourrait excéder les cotisations et contributions restant dues après les allègements autorisés ([99]).

Le dispositif bénéficierait aux employeurs entrant dans le champ de la réduction générale de cotisations. Il vise à faciliter la disponibilité des salariés volontaires et à donner à leurs employeurs une visibilité au-delà du terme de l’aide temporaire. Son apport aux services d’incendie et de secours serait ainsi indirect, par le soutien à l’engagement des volontaires.

L’étude d’impact estime le coût de cette pérennisation à moins d’un million d’euros. Contrairement aux exonérations liées aux incendies, cette réduction resterait compensée par l’État.

Le rapporteur pour avis, sans être défavorable à la mesure, estime toutefois que sa pérennisation doit être subordonnée à une évaluation de son efficacité réelle, notamment au regard du nombre de volontaires qui en bénéficient effectivement.

C. UN PARTAGE DES RESSOURCES À CLARIFIER ENTRE LA SÉCURITÉ SOCIALE, L’ÉTAT ET LES DÉPARTEMENTS

Le PLFSS pour 2027 prévoit plusieurs transferts de recettes et de charges entre administrations publiques. L’attribution de 300 millions d’euros de CSG aux départements serait intégralement neutralisée par une diminution des concours de la CNSA, alors que les dépenses sociales des départements continuent de progresser (1). Les ajustements financiers entre l’État et la sécurité sociale manquent, quant à eux, de lisibilité et ne se traduisent pas nécessairement par une amélioration des comptes sociaux. La reprise par l’État des économies réalisées sur les allègements généraux, les transferts de charges vers la branche famille et le prélèvement sur les réserves de la CNIEG illustrent ces limites (2).

1. Une attribution de CSG aux départements qui ne répond pas à leurs besoins de financement

La progression des dépenses sociales, conjuguée au recul des recettes immobilières, a sensiblement dégradé la situation financière des départements (a). Dans ce contexte, l’article 13 prévoit de leur attribuer une fraction de CSG, mais cette affectation serait intégralement neutralisée par une diminution équivalente des concours de la CNSA, de sorte qu’elle n’apporterait aucune ressource nette supplémentaire (b). Le rapporteur pour avis rejoint dès lors le rapporteur général pour proposer la suppression de l’article et privilégier un renforcement effectif des moyens départementaux, à travers une hausse des concours de la CNSA et des recettes de TVA qui leur sont affectées (c).

a. Des dépenses sociales croissantes face à des recettes fragilisées

● Entre 2022 et 2024, les départements ont été confrontés à un effet de ciseau entre la progression de leurs dépenses sociales et l’érosion de certaines de leurs recettes. Sur cette période, les allocations individuelles de solidarité et les frais d’hébergement ont ainsi représenté 52 % de l’augmentation de leurs dépenses de fonctionnement, selon la mission conjointe des inspections générales de l’administration, des finances et des affaires sociales ([100]). Or les principaux déterminants de ces dépenses sont subis par les départements : revalorisations nationales des prestations et des rémunérations, extension des droits à la prestation de compensation du handicap (PCH), vieillissement de la population ou encore évolution du chômage.

Cette dynamique s’est poursuivie en 2025. Selon la Cour des comptes, les dépenses d’aides à la personne et de frais d’hébergement sont passées de 32,9 milliards d’euros en 2022 à 37,4 milliards en 2025, soit une augmentation de 4,5 milliards. Elles représentent désormais 55,8 % des charges réelles de fonctionnement. Sur la même période, la prestation de compensation du handicap (PCH) est passée de 2,5 à 3,4 milliards et l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) de 6,3 à 6,9 milliards ([101]).

L’inflation a renforcé cette dynamique par les revalorisations des prestations, des rémunérations et des tarifs des établissements. Des décisions nationales se traduisent ainsi par des charges que les départements doivent financer dans leurs budgets.

● Cette hausse des dépenses s’est accompagnée d’une dégradation particulièrement marquée des recettes départementales. Entre 2022 et 2024, les recettes de fonctionnement ont diminué de 730 millions d’euros, sous l’effet principalement de la chute des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), dont le produit s’est contracté de 4,74 milliards d’euros. Les autres recettes n’ont que partiellement compensé ce recul. Combinée à la progression des dépenses, cette évolution a entraîné une diminution de 59 % de l’épargne brute des départements en deux ans. Le rebond observé en 2025 ne permet d’en reconstituer qu’une partie : l’épargne brute atteint 6,51 milliards d’euros, contre 11,91 milliards en 2022 ([102]).

ÉVOLUTION DES RECETTES ET DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
DES DÉPARTEMENTS

(en milliards d’euros)

Agrégat	2022	2023	2024	2025
Recettes de fonctionnement	71,41	70,54	70,68	73,06
Dont DMTO	14,60	11,40	9,86	11,87
Dépenses de fonctionnement	59,50	63,33	65,79	66,56
Épargne brute	11,91	7,21	4,88	6,51

Source : OFGL, rapport 2026. Budgets principaux ; hors Paris, métropole de Lyon et collectivités territoriales uniques.

● Dans ce contexte, le soutien financier de la CNSA s’est sensiblement accru, sans pour autant constituer une ressource entièrement libre pour les départements. Il est passé de 4,3 milliards d’euros en 2022 à 6,3 milliards prévus en 2026. Cette progression finance non seulement l’APA et la PCH, mais aussi la compensation de revalorisations salariales, le tarif minimal applicable aux services d’aide à domicile, ainsi que des actions de prévention ou le financement des maisons départementales des personnes handicapées. Elle accompagne ainsi, pour partie, l’accroissement des charges résultant de nouvelles obligations imposées aux départements ([103]).

Cette évolution a nourri la recherche d’une ressource plus dynamique, davantage en phase avec la progression des dépenses sociales. Lors des Assises des départements de France du 14 novembre 2025, le Premier ministre avait estimé qu’« il est donc logique que les conseils départementaux perçoivent une part de contribution sociale généralisée » ([104]). L’article 13 entend traduire cette orientation en attribuant aux départements une fraction de CSG. Les modalités retenues en limitent toutefois fortement la portée financière, comme le montre le mécanisme prévu par le texte.

b. Une attribution de 300 millions d’euros neutralisée par une diminution équivalente des concours

● L’article 13 attribuerait, à compter de 2027, 300 millions d’euros de CSG aux départements et aux collectivités exerçant les compétences correspondantes. Cette fraction serait prélevée sur la CSG assise sur les revenus du capital actuellement affectée à la CNSA et destinée à couvrir une partie des dépenses d’APA et de PCH. Elle constituerait, pour les collectivités bénéficiaires, une recette fiscale inscrite en section de fonctionnement ([105]).

La répartition reposerait sur la part de chaque collectivité dans les concours prévisionnels de la CNSA pour 2025, à raison d’environ 225 millions d’euros pour l’APA et 75 millions pour la PCH. L’enveloppe et les attributions individuelles seraient revalorisées chaque année en fonction de la progression du rendement global de la CSG, constatée dans le dernier rapport de la CCSS. Les modalités de notification et de versement par l’Acoss seraient fixées par arrêté.

● Ce transfert resterait toutefois neutre pour les finances départementales. Les montants de CSG directement attribués seraient déduits à due concurrence des concours versés par la CNSA. Ainsi, un département recevant 3 millions d’euros de CSG verrait le concours versé par la CNSA diminuer du même montant. La réforme modifierait donc la nature et le circuit d’une partie du financement, sans accroître, à elle seule, les ressources dont disposent les départements.

Les auditions menées par la commission des affaires sociales ont mis en évidence cette limite. Départements de France a souligné l’absence de gain financier pour les collectivités. Le président de la CNSA a, pour sa part, appelé l’attention sur la complexification du financement de l’autonomie : aux concours versés par la caisse, eux-mêmes principalement financés par la CSG, viendrait s’ajouter un versement direct de cette même contribution par l’Acoss. Il a également exprimé des réserves quant au risque d’affaiblissement du pilotage national assuré par la CNSA.

● L’article procède par ailleurs à deux ajustements des concours de la CNSA. D’une part, ceux-ci seraient désormais déterminés à partir des dépenses de l’année au titre de laquelle ils sont versés, et non plus sur la base d’une référence figée à 2025. D’autre part, la mention d’un concours spécifique consacré à la prise en charge de la sclérose latérale amyotrophique et d’autres maladies évolutives graves serait supprimée, les dépenses correspondantes étant intégrées dans l’assiette du concours relatif au handicap. Cette seconde modification porte uniquement sur les modalités de financement entre organismes et n’affecte pas les droits ouverts aux bénéficiaires.

c. Supprimer l’article 13 et renforcer le financement des dépenses départementales

● Compte tenu de la neutralité financière du dispositif et de la complexité supplémentaire qu’il introduirait, le rapporteur pour avis soutient la suppression de l’article 13, conformément à la position du rapporteur général de la commission des affaires sociales. Il estime préférable de renforcer directement les ressources des départements plutôt que de modifier la nature d’une partie de leur financement à enveloppe inchangée.

S’agissant des dépenses d’autonomie, le rapporteur pour avis préconise de porter à 50 % le taux de couverture des dépenses de PCH par les concours de la CNSA, contre environ 30 % aujourd’hui. Une telle évolution réduirait directement le reste à charge des départements tout en maintenant le financement de la PCH dans le cadre de la branche autonomie.

Le renforcement des moyens départementaux doit également porter sur leurs autres dépenses contraintes. Pour celles qui ne relèvent pas du champ de la sécurité sociale, le rapporteur pour avis soutient une augmentation de la fraction de TVA affectée aux départements. Cette solution leur apporterait une ressource supplémentaire et dynamique, tout en préservant la lisibilité des circuits de financement propres aux politiques de l’autonomie.

● À défaut de suppression de l’article 13, le rapporteur pour avis demande que la loi garantisse le versement de la fraction de CSG par douzièmes mensuels.

Il soutient à cette fin un amendement prévoyant que l’ACOSS procède à ces versements mensuels, seules les modalités de notification restant fixées par arrêté. Cette régularité est nécessaire pour éviter que la diminution des concours de la CNSA ne soit compensée par des versements tardifs de CSG, qui obligeraient les départements à financer entre-temps les dépenses d’APA et de PCH sur leur trésorerie.

2. Des transferts de recettes et de charges entre l’État et les organismes sociaux

Les articles 14 et 15 procèdent à plusieurs ajustements des relations financières entre l’État et les organismes de sécurité sociale.

L’article 15 fixe le montant des crédits budgétaires consacrés à la compensation de certaines exonérations ciblées de cotisations, dont l’évolution peut déplacer la charge financière entre l’État et les employeurs (a). L’article 14 répartit entre les branches les conséquences des transferts de recettes prévus dans le projet de loi de finances (b), met de nouvelles dépenses à la charge de la branche famille (c) et organise un prélèvement sur les réserves de la Caisse nationale des industries électriques et gazières au profit de l’État (d).

a. Une compensation budgétaire dont la réduction peut transférer la charge aux employeurs

● Le coût des exonérations de cotisations sociales est, en principe, compensé par l’État. Instaurée par la loi du 25 juillet 1994 et inscrite à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, cette obligation a été étendue en 2004 aux nouvelles exonérations de contributions et aux réductions ou abattements d’assiette. Elle connaît toutefois plusieurs dérogations législatives ([106]).

Cette compensation repose sur deux modalités principales. Les exonérations ciblées compensées donnent lieu à des versements financés par les crédits des missions du budget de l’État concernées. Les allègements généraux sont principalement financés par l’affectation de recettes fiscales, notamment de TVA. La charge supportée par l’État prend ainsi la forme soit d’une dépense budgétaire, soit d’un transfert de recettes fiscales.

● L’article 15 propose d’approuver un montant de 8,9 milliards d’euros au titre de la compensation budgétaire des exonérations ciblées. Les crédits correspondants s’élèveraient précisément à 8,87 milliards d’euros, soit 28 millions de moins qu’en 2026. Ils comprennent notamment, depuis 2026, la compensation de 2,6 milliards d’euros d’exonérations auparavant non compensées ([107]).

Ce montant ne représente toutefois qu’une partie du financement des exonérations sociales. Il ne comprend ni les recettes fiscales affectées en contrepartie des allègements généraux ni les exonérations demeurant non compensées. L’article 15 ne permet donc pas, à lui seul, d’apprécier le coût total des dispositifs ni la part effectivement supportée par les organismes sociaux.

● Une diminution des crédits de compensation ne se traduit pas nécessairement par une amélioration des comptes de la sécurité sociale. L’article 5, examiné précédemment, en fournit une illustration : la suppression de l’exonération applicable aux ateliers et chantiers d’insertion publics conduirait les employeurs concernés à acquitter davantage de cotisations, tandis que l’État réduirait d’autant les crédits versés à la sécurité sociale. Le gain budgétaire pour l’État résulterait ainsi d’un transfert de charge vers d’autres employeurs publics, et non d’une amélioration du solde de la sécurité sociale. C’est notamment pour cette raison que le rapporteur pour avis s’oppose à cette suppression.

b. Des réaffectations de recettes fiscales qui appellent une plus grande transparence

● Le gel du barème des allègements généraux augmenterait les cotisations perçues par les organismes sociaux, mais le gain serait repris par l’État. Le maintien du Smic de référence à sa valeur du 1er janvier 2026 réduit en effet les allègements par rapport à ce qui aurait résulté d’un barème revalorisé. L’article 49 du PLF prévoit de reprendre 5,6 milliards d’euros correspondant aux gains du gel du barème des allègements généraux pour les années 2026 et 2027, par une diminution de la TVA affectée aux organismes sociaux en 2027, à hauteur d’environ 4,2 milliards pour la Cnam et de 1,4 milliard pour l’Acoss, au titre de la compensation des allègements de l’Unédic et de l’Agirc-Arrco.

L’article 14 du PLFSS organise la répartition de cette reprise entre les branches. Au sein des régimes obligatoires de base, seule la branche maladie reçoit une fraction de TVA, alors que plusieurs branches bénéficient du surcroît de cotisations. L’article ajuste donc leurs fractions de taxe sur les salaires pour répartir la diminution de recettes entre les branches concernées. Ces mouvements neutralisent ainsi le gain du gel pour les organismes sociaux.

● Cette reprise des gains contraste avec le maintien, à la charge des régimes de base, des insuffisances de compensation de certains allègements. La compensation par affectation de recettes fiscales s’effectue, en effet, pour les allègements généraux, selon une logique de « solde de tout compte » : les recettes attribuées ne sont pas automatiquement ajustées au fil du temps selon le coût effectivement constaté des exonérations. Or le produit de la TVA et le coût des allègements n’évoluent pas nécessairement au même rythme. L’Unédic et l’Agirc-Arrco bénéficient, pour leur part, d’une compensation intégrale de leurs allègements : lorsque la TVA affectée à l’Acoss ne suffit pas, les régimes de base financent la différence. La Cour des comptes évaluait cette charge à 1,3 milliard d’euros en 2024, dont 800 millions au titre de l’Agirc-Arrco et 500 millions au titre de l’Unédic ([108]).

La reprise des gains est donc précisément chiffrée, alors que le bilan récent des écarts de compensation reste à établir. Le rapporteur pour avis regrette cette absence de bilan, qui empêche d’apprécier dans quelle mesure les montants repris par l’État s’accompagnent de charges demeurant supportées par les régimes sociaux.

● À cette reprise s’ajoutent des transferts de nature différente, dont la présentation ne permet pas d’identifier aisément l’effet net pour chaque branche. L’article 49 du PLF pour 2027 prévoit notamment une majoration de 963 millions d’euros de la TVA affectée à la sécurité sociale en contrepartie de la fiscalisation des indemnités journalières prévue à l’article 2 du PLF : 449 millions au titre des affections de longue durée et 514 millions au titre des accidents du travail et maladies professionnelles.

Pour ces dernières, un échange de taux de cotisations, prévu par voie réglementaire, transférerait 331 millions d’euros de recettes de la branche maladie vers la branche AT-MP, sans modifier le prélèvement total sur les employeurs. Les 183 millions supplémentaires liés au rendement temporairement plus élevé du prélèvement à la source demeureraient à la branche maladie.

À l’inverse, le PLF pour 2027 supprimerait le transfert de 739 millions d’euros accordé par anticipation en prévision d’une fiscalisation des indemnités journalières pour affection de longue durée finalement écartée pour 2026.

D’autres ajustements, de moindre ampleur, accompagneraient des changements de financeur : une majoration de 18 millions d’euros pour la prise en charge des centres de vaccination par le Fonds d’intervention régional et une minoration de 6 millions d’euros au titre de la reprise par l’État du financement des injonctions de soins.

La variation de la TVA affectée ne traduit donc, à elle seule, ni l’évolution de la compensation des allègements ni celle du soutien financier de l’État. Elle additionne une reprise d’économies, le reversement de recettes fiscales nouvelles, une régularisation antérieure et des transferts de dépenses. Le rapporteur pour avis appelle, dès lors, à une plus grande transparence dans la présentation de ces flux financiers. Il souhaite que les documents annexés au PLF et au PLFSS permettent d’en retracer de manière consolidée les montants, les justifications et les conséquences pour les différents organismes sociaux.

c. De nouvelles charges transférées à la branche famille, sans réduction des dépenses sociales

● L’article 14 mettrait 2 milliards d’euros de dépenses supplémentaires à la charge de la branche famille en 2027. Celle-ci financerait l’intégralité des indemnités journalières de maternité, contre 60 % actuellement, ainsi qu’une partie des majorations de pension pour enfants versées par la CNRACL.

PRINCIPAUX TRANSFERTS DE CHARGES VERS LA BRANCHE FAMILLE EN 2027

(en millions d’euros)

Dépense transférée	Organisme ou branche déchargé	Charge nouvelle pour la branche famille
Part des indemnités journalières de maternité restant à la charge de l’assurance maladie	Branche maladie	1 254
Majorations de pension pour enfants dans la limite des droits pris en charge	CNRACL	800
Total de ces deux transferts		2 054

Source : PLFSS pour 2027, annexe 9, p. 103 et 108.

Note : ce tableau isole deux transferts de dépenses ; il ne retrace pas l’ensemble des effets de l’article 14, qui modifie aussi la répartition des recettes entre branches.

Ces opérations peuvent rapprocher le financement des prestations de leur finalité familiale et soulager des régimes déficitaires. Elles ne réduisent toutefois ni les droits servis ni la dépense totale des régimes obligatoires de base. Le transfert des majorations de la CNRACL n’emporte pas non plus, à lui seul, une baisse des cotisations dues par les employeurs territoriaux et hospitaliers.

À ces charges s’ajouterait une diminution de 722 millions d’euros de la taxe sur les salaires affectée à la branche famille. Pour les transferts chiffrés dans l’étude d’impact, son solde serait ainsi dégradé de 2,776 milliards d’euros en 2027. Une partie du redressement affiché par les autres branches serait donc financée par la réduction de l’excédent de la branche famille.

d. Un prélèvement sur les réserves de la CNIEG qui accroîtrait le besoin de financement de l’Acoss

● L’article 14 organiserait le transfert à l’État des excédents cumulés de contribution tarifaire d’acheminement détenus par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (Cnieg). Leur montant est estimé à près de 2,5 milliards d’euros au 31 décembre 2026. Un premier versement de 1,9 milliard serait effectué avant la fin de 2026 ; le solde serait transféré avant la fin de 2027, une fois arrêté le montant des excédents ([109]).

L’étude d’impact présente cette reprise comme une opération patrimoniale sans effet sur le solde des régimes obligatoires de base. Elle aurait néanmoins une conséquence directe sur la trésorerie sociale : la majeure partie des réserves étant déposée auprès de l’Acoss, leur retrait priverait l’agence de disponibilités qu’elle devrait remplacer par davantage d’emprunts.

Le rapporteur pour avis souligne que l’État réduirait ainsi son propre besoin de financement en augmentant celui de l’Acoss, sans résorber les déficits sociaux.

Seconde partie : les dÉpenses

rÉpartition des dÉpenses par branche

(en millions d’euros)

	2024	2025	2026 (P)	2027 (P)	Évolution 2026-2027	Évolution 2024-2027
Maladie	253 015	262 617	270 965	281 316	+ 3,8 %	+ 11,2 %
AT-MP	16 257	17 375	18 150	19 576	+ 7,9 %	+ 20,4 %
Famille	57 848	58 534	59 113	59 742	+ 1,1 %	+ 3,3 %
Vieillesse	293 788	304 182	310 503	320 555	+ 3,2 %	+ 9,1 %
Autonomie	39 919	41 772	43 526	44 582	+ 2,4 %	+ 11,7 %
Fonds de solidarité vieillesse (FSV) ([110])	20 457	21 379	-	-	-	-
Consolidation des transferts entre régimes de base et FSV	– 38 190	– 39 827	– 18 923	– 19 682	+ 4,0 %	– 48,5 %
Dépenses consolidées des régimes de base et du FSV	643 094	666 032	683 334	706 089	+ 3,4 %	+ 9,8 %

Source : rapport du gouvernement à la commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2026.

Note : les dépenses des années accompagnées d’un (P) sont prévisionnelles. En 2027, le montant des dépenses est présenté avant mesures nouvelles.

Après une période de hausse dynamique depuis la crise sanitaire, les dépenses ont continué à progresser jusqu’en 2024 (+ 5,3 %), du fait des effets en année pleine de l’indexation des prestations monétaires, après une inflation particulièrement élevée en 2022 et 2023.

En 2025, la hausse des dépenses se limiterait à 3,6 % du fait de la normalisation de l’inflation (+ 1,8 % en 2024 après + 4,8 % en 2023), conduisant à des revalorisations plus modérées des prestations légales.

En 2026, les dépenses des ROBSS connaîtraient une progression de + 2,6 %, moins forte qu’en 2025. Estimée à 2,8 %, l’évolution de l’ONDAM ralentirait sous l’effet de la hausse des plafonds des participations forfaitaires et franchises. En outre, l’annulation des dotations mises en réserve et les moindres revalorisations légales des prestations sociales, en particulier des pensions de retraite, sous l’effet du faible niveau d’inflation en 2025, ont contribué à contenir l’augmentation des dépenses.

Les mesures prévues dans le PLFSS pour 2027 s’inscrivent dans un contexte de faible croissance (1 % estimé en 2027 après 0,5 % en 2026) et d’inflation relativement soutenue (2,1 % en 2026, puis 1,7 % en 2027).

Le PLFSS pour 2027 prévoit des dépenses à hauteur de 696,4 milliards d’euros, soit une hausse de 1,9 % par rapport à 2026. Ce montant est inférieur de 9 milliards d’euros au montant prévu par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 ([111]) : l’article 18 de la LPFP le fixe à 705,4 milliards d’euros correspondant à 21,8 % du PIB.

Ce montant prend en compte 9 milliards d’euros de mesures de maîtrise des dépenses par rapport à leur évolution tendancielle :

– 3 milliards d’euros d’économies sur les dépenses de la branche vieillesse générées par l’absence de revalorisation par voie réglementaire des pensions dont le montant dépasse 1 260 euros par mois (article 35) ;

– 1,6 milliard d’euros d’économies sur les dépenses de la branche famille ;

– environ 4 milliards d’euros d’économies sur les dépenses dans le champ de l’ONDAM.

Une grande partie de ces économies résulte de mesures réglementaires : hausse du ticket modérateur, baisse du plafond des revenus pris en compte pour le calcul des indemnités journalières AT-MP, gel de certaines prestations familiales.

I. Les dépenses de la branche maladie

Les dépenses de santé sont appréhendées par le biais de deux indicateurs aux périmètres différents :

– la branche maladie des ROBSS couvre l’ensemble des dépenses de santé réalisées par les différentes caisses de sécurité sociale, en premier lieu la CNAM et son réseau de 102 caisses primaires d’assurance maladie (CPAM). Depuis 2017, la branche maladie du régime général des salariés gère également les dépenses de santé des fonctionnaires. D’autres régimes spéciaux disposent de leur propre caisse d’assurance maladie : c’est le cas par exemple de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la société nationale des chemins de fer français (CPRP SNCF) pour les assurés du régime spécial de la SNCF ;

– l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), instauré par la loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, est composé de six sous-objectifs. Il se distingue des dépenses de santé des ROBSS par son périmètre. Si l’ensemble des ROBSS sont intégrés dans le calcul de l’ONDAM, le périmètre de ce dernier est interbranches : il excède le périmètre strict de la branche maladie, pour inclure également des dépenses d’indemnités relevant de la branche AT-MP et, depuis 2021, l’ensemble du financement par la nouvelle branche autonomie des établissements médico-sociaux (objectif global de dépenses [OGD]).

A contrario, alors que la branche maladie intègre quatre risques (maladie, maternité, invalidité et décès), l’ONDAM n’inclut pas l’intégralité des dépenses de la branche maladie : il exclut par exemple les indemnités journalières de maternité et les prestations invalidité et décès. Sont également exclues de l’ONDAM les charges de gestion de la branche. Enfin, l’ONDAM tient compte des recettes atténuatives venant minorer la norme de dépenses, comme les remises sur les produits de santé ou les taxes sur les organismes complémentaires (OC) ([112]) .

Composition de l’ONDAM et des comptes des branches

Source : annexe 5 du PLFSS pour 2027.

Note : les dépenses dans le champ de l’ONDAM sont identifiées par la partie grisée.

En 2025, la progression des dépenses a été pu être freinée, conduisant ainsi à une légère sous-exécution de l’ONDAM (A). Si les mesures prises permettraient de maîtriser les dépenses en 2026 (B), leur progression tendancielle nécessite de nouvelles économies en 2027 (C).

A. En 2025, le risque de dépassement de l’ondam a pu être évité par d’importantes mesures d’économie

En 2025, les dépenses de la branche maladie se sont élevées à 262,6 milliards d’euros, en augmentation de 3,8 % par rapport aux dépenses de 2024, pour un objectif fixé en LFSS pour 2025 à 261,8 milliards d’euros.

L’ONDAM voté en LFSS initiale s’élevait à 264,9 milliards d’euros, soit une hausse de 3,4 % par rapport à l’année précédente à champ constant. En 2025, après quatre années consécutives de dépassement, l’ONDAM a été sous-exécuté de 0,5 milliard d’euros par rapport à la cible fixée en LFSS pour 2025 et à l’objectif rectifié de la LFSS pour 2026.

Réalisation dans le champ de l’ONDAM en 2025

(en milliards d’euros)

Constat 2025, actualisé en septembre 2026	Objectifs 2025 en LFSS pour 2025	Objectifs 2025 en LFSS pour 2026	Constat 2025 en septembre 2026	Écart à la LFSS pour 2025	Écart à la LFSS pour 2026
Soins de ville	113,2	113,9	113,7	+ 0,5	– 0,3
Établissements de santé	109,6	109,5	109,4	– 0,3	– 0,1
Établissements et services médico-sociaux	33,4	33,0	32,9	– 0,4	– 0,1
Dont dépenses relatives aux établissements et services pour personnes âgées	17,6	17,4	17,3	– 0,3	– 0,1
Dont dépenses relatives aux établissements et services pour personnes handicapées	15,7	15,6	15,6	– 0,2	0
Dépenses relatives au fonds d’intervention régional et soutien national à l’investissement	6,3	6,1	6,1	– 0,2	0
Autres prises en charge	3,4	3,3	3,3	– 0,1	0
Total ONDAM	265,9	265,9	265,4	– 0,5	– 0,5

Source : rapport du gouvernement à la commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2026.

Les sous-objectifs ont connu des progressions différenciées par rapport à 2024 :

– une croissance de 3,5 % pour les dépenses de soins de ville ;

– une croissance de 3,7 % pour les dépenses relatives aux établissements de santé ;

– une croissance de 4,2 % pour les dépenses entrant dans le champ de l’ONDAM médico-social, réparties entre + 5,8 % pour le secteur des personnes âgées et + 2,5 % pour le secteur des personnes en situation de handicap ;

– une diminution de 5,6 % pour les dépenses du fonds d’intervention régional, de soutien national à l’investissement et du plan d’aide à l’investissement ;

– une croissance de 3,9 % pour les autres prises en charge.

La sous-exécution de l’ONDAM a résulté de la mise en œuvre de mesures à la suite de l’alerte de juin 2025. ([113]) Des économies ont été réalisées à hauteur de 5,1 milliards d’euros, compte tenu d’efforts supplémentaires principalement supportés par les établissements de santé et les établissements médico-sociaux (à hauteur de 1,2 milliard d’euros).

B. En 2026, l’ondam serait sous-executé

En 2026, les dépenses de la branche maladie s’élèveraient à 271 milliards d’euros pour un objectif de dépenses fixé en LFSS pour 2026 à 271,4 milliards d’euros, soit une légère sous-exécution de 0,4 milliard d’euros. Ce niveau représenterait une augmentation de 3,2 % par rapport aux dépenses de la branche en 2025.

Les dépenses de l’ONDAM atteindraient 273,3 milliards d’euros, soit une sous-exécution globale de 1,1 milliard d’euros. Cette dernière s’expliquerait par ;

– le gel des dotations mises en réserve pour 0,6 milliard d’euros ;

– des mesures d’économies entrées en vigueur courant 2026 à hauteur de 0,3 milliard d’euros : hausse des plafonds des participations forfaitaires et franchises relevés à 70 euros par an pour chaque dispositif (– 0,3 milliard d’euros), abaissement à 1,8 SMIC du plafond utilisé pour le calcul du salaire de référence des indemnités journalières AT-MP (– 10 millions d’euros) ;

– l’évolution conjoncturelle des dépenses induisant une baisse de 0,2 milliard d’euros.

Les dépenses des soins de ville s’élèveraient à 117,4 milliards d’euros, inférieures de 0,3 milliard d’euros par rapport à la LFSS pour 2026. Le dépassement conjoncturel de 0,1 milliard d’euros serait largement compensé par les mesures d’économies sur les franchises et participations forfaitaires et l’abaissement du salaire de référence pour le calcul des IJ AT-MP.

Les dépenses relatives aux établissements de santé atteindraient 112,6 milliards d’euros, soit 0,4 milliard d’euros de moins par rapport à leur niveau prévu par la LFSS pour 2026 du fait de la sous-exécution des dépenses super nettes des produits de la liste en sus (– 0,2 milliard d’euros) et de l’annulation des dotations forfaitaires mises en réserve (– 0,2 milliard d’euros).

Les dépenses du 5e sous-objectif (fonds d’investissement régional et soutien national à l’investissement) seraient de 5,9 milliards d’euros, soit 0,2 milliard d’euros de moins que prévu du fait d’annulations de dotations mises en réserve et de moindres dépenses pour les parcours coordonnés renforcés.

C. En 2027, l’accélération tendancielle des dépenses nécessite des mesures d’économie

En 2027, le gouvernement prévoit une progression des dépenses de la branche maladie de 2,2 %.

Évolution prÉvisionnelle des dÉpenses de la branche maladie

(en milliards d’euros)

2025	2026 (P)	2027 (P)	2028 (P)	2029 (P)	Évolution entre 2026 et 2027	Évolution entre 2027 et 2029
262,6	271	277,1	284,8	293,0	+ 2,2 %	+ 5,7 %

Source : commission des finances, à partir de l’annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027.

Note : les dépenses des années accompagnées d’un astérisque sont prévisionnelles.

1. Un ONDAM pour 2027 fixé à 278,7 milliards d’euros

L’évolution tendancielle de l’ONDAM en 2027 serait de + 3,4 % à champ constant, sous l’effet de l’évolution spontanée de + 3,6 % liée aux dépenses des soins de ville, des établissements de santé et des ESMS ralentie par les mesures d’économie prises avant 2027.

La construction de l’ONDAM 2027 inclut également de nouvelles mesures générant des dépenses de 1,2 milliard d’euros, d’une part, et permettant des économies de 5,1 milliards d’euros d’autre part.

Construction de l’ONDAM 2027

(en milliards d’euros)

Source : annexe 5 du PLFSS pour 2027

Le PLFSS pour 2027 propose de fixer l’ONDAM à 278,7 milliards d’euros, ce qui correspond à une hausse de 1,9 % par rapport à l’ONDAM 2026 rectifié dans le PLFSS pour 2027. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 envisageait une progression de l’ONDAM de 2,9 % en 2027.

ONDAM 2027 en PLFSS 2027

Source : annexe 5 du PLFSS pour 2027.

Le sous-objectif relatif aux soins de ville progresserait de 1 % et s’établirait à 118,3 milliards d’euros. Les nouvelles mesures en dépenses s’élèveraient à 0,2 milliard d’euros. Les économies devraient s’élever à 3,2 milliards d’euros portant sur les indemnités journalières maladie (1 milliard d’euros), des mesures de renforcement de la pertinence des dépenses d’assurance maladie et de régulation tarifaire (0,3 milliard d’euros), la baisse du taux de prise en charge des cures thermales (0,2 milliard d’euros) et des économies nouvelles sur les produits de santé (1,5 milliard d’euros).

Les dépenses du sous-objectif établissements de santé augmenteraient de 3 % pour atteindre 116 milliards d’euros, résultant d’une progression tendancielle de 3,9 %, de nouvelles mesures en dépenses de 0,6 milliard d’euros et de nouvelles économies à hauteur de 1,6 milliard d’euros.

Évolution de l’ondam et de ses sous-objectifs en 2027

(en milliards d’euros)

Sous-objectif	Prévision 2027	Évolution par rapport à 2026
Dépenses de soins de ville	118,3	+ 0,8 %
Dépenses relatives aux établissements de santé	116	+ 2,9 %
Dépenses relatives aux établissements et services pour personnes âgées	18,8	+ 3,2 %
Dépenses relatives aux établissements et services pour personnes handicapées	16,3	+ 1,8 %
Dépenses relatives au fonds d’intervention régional et soutien national à l’investissement	5,9	– 1,7 %
Autres prises en charge	3,4	+ 2,9 %
Total	278,7	+ 1,9 %

Source : commission des finances, à partir du PLFSS pour 2027.

2. Les mesures prévues par le PLFSS pour 2027

a. Maîtriser l’augmentation des dépenses de santé

● L’article 28 vise à préserver l’efficacité des médicaments antibiotiques en créant un statut juridique.

Afin de concilier les trois objectifs de lutte contre la résistance bactérienne aux antibiotiques, de sécurisation de la disponibilité de certaines spécialités antibiotiques et d’adaptation du modèle économique de ces médicaments aux impératifs de santé publique, la mesure prévoit la création d’un statut juridique dédié aux médicaments antibiotiques.

Elle instaure un socle commun de règles de prescription et de dispensation applicables à ces médicaments. Pour certains antibiotiques, cet encadrement peut être renforcé avec l’application des dispositions particulières en matière de prescription et de dispensation.

De manière complémentaire, la mesure prévoit un mécanisme conventionnel de compensation financière entre le comité économique des produits de santé et les entreprises exploitant certains médicaments antibiotiques en cas baisse du chiffre d’affaires en deçà d’un seuil, et de versement de remises par l’entreprise en cas de dépassement d’un plafond de chiffre d’affaires. Le bénéfice de la compensation sera subordonné au respect d’engagements : disponibilité du médicament, continuité de son approvisionnement, respect des mesures de bon usage.

La mesure proposée vise une économie de 7 millions d’euros en 2027, 19 millions d’euros en 2028 et 25 millions d’euros en 2029.

● L’article 30 permet aux autorités sanitaires de procéder à la réévaluation des prises en charge de certains médicaments.

La mesure proposée a vocation à doter les pouvoirs publics d’un cadre explicite permettant d’organiser annuellement des réévaluations ciblées des médicaments remboursés afin de concilier accès aux médicaments et soutenabilité des dépenses. La révision régulière de l’amélioration du service médical rendu doit permettre de contenir les prix des médicaments.

À cette fin, la Haute Autorité de santé (HAS) pourra être saisie par les ministres chargés de la santé ou de la sécurité sociale, ou agir de sa propre initiative, afin de conduire cette réévaluation de médicaments ou de classes de médicaments déterminés.

Par ailleurs, il est prévu que la HAS puisse, en se fondant sur une analyse des données scientifiques disponibles, de l’évolution des stratégies thérapeutiques ou de tout élément médico-économique, se prononcer sur la pertinence de la prise en charge par la solidarité nationale de tout médicament, même ceux ayant un service médical rendu suffisant.

La mesure proposée vise aussi à permettre à l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) de réévaluer la pertinence de l’inscription de certains médicaments sur les listes de médicaments à prescription obligatoire et de déroger au principe de prescription obligatoire pour certains dosages, certaines formes pharmaceutiques ou certaines indications.

La mesure proposée devrait permettre une économie de 17 millions d’euros pour 2027 et de 34 millions d’euros à partir de 2028.

● L’article 31 réforme le financement de l’activité de radiothérapie en ville.

L’article 49 de la LFSS pour 2024 a prévu une réforme de la tarification des activités de radiothérapie qui entrera en vigueur le 1er janvier 2027. À partir de cette date, l’activité de radiothérapie sera valorisée par un paiement à l’épisode de soins dans le secteur hospitalier.

Afin d’harmoniser le financement des activités de radiothérapie entre secteur hospitalier et cabinets libéraux, la mesure prévoit pour ces derniers une fixation des tarifs sur la base de forfaits, comme dans le secteur hospitalier. L’objectif est d’inciter tous les opérateurs à promouvoir des prises en charge innovantes pour mieux cibler les radiations et les fractionner, et à réduire le nombre de séances. La mesure devrait générer des économies à hauteur de 37 millions d’euros par an.

● L’article 32 sécurise les modalités de facturation à l’assurance maladie.

L’article 32 vise à mieux lutter contre la fraude aux prescriptions et facturations de l’assurance maladie en évitant la réalisation d’actes frauduleux. Cette amélioration des processus de facturation, permettrait de réaliser des économies à hauteur de 33 millions d’euros par an, d’après l’évaluation préalable annexée au PLFSS.

Dans cet objectif, il prévoit différentes mesures pour sécuriser la facturation à partir du 1er janvier 2028 :

– la généralisation de la facturation électronique par les professionnels de santé ;

– une procédure de certification des logiciels pour garantir l’utilisation de la dernière version disponible du cahier des charges lors de la facturation à l’assurance maladie ;

– la transmission dématérialisée des pièces justificatives à la facturation des soins comme condition préalable au paiement ;

– la vérification en ligne des droits des assurés préalablement à toute facturation à l’assurance maladie ;

– une garantie de paiement assurée au professionnel de santé appliquant le tiers payant sous réserve du respect des modalités et délais de transmission des pièces justificatives ;

– l’instauration de délais de prescription des actions des offreurs de soins pour le paiement des prestations facturées en tiers payant à l’assurance maladie ;

– le renforcement de l’interopérabilité entre les logiciels de santé.

b. Améliorer l’accès aux soins

● L’article 24 renforce l’accès aux soins des enfants pris en charge par l’aide sociale à l’enfance (ASE).

Instauré en avril 2026, le parcours de soins coordonné et renforcé « enfance protégée » a pour objectif de permettre aux mineurs et jeunes majeurs de moins de 21 ans relevant de l’aide sociale à l’enfance de bénéficier d’un bilan de santé complet dès leur prise en charge par la protection de l’enfance et d’accéder à une offre de soins adaptée à leur situation. Ce dispositif financé par l’assurance-maladie consiste en la prise en charge d’une personne par plusieurs professionnels de santé, de manière conjointe, et doit être accessible sur l’ensemble du territoire d’ici 2028.

De manière complémentaire, la mesure propose de développer une offre de soins dédiée avec des professionnels de santé médicaux et paramédicaux assurant une prise en charge globale et un suivi en lien avec les équipes de protection de l’enfance. Une montée en charge progressive est prévue, avec la création de sept centres pilotes financés notamment par le fonds de modernisation de l’investissement en santé à hauteur de 38 millions d’euros en 2027 et 2028.

● L’article 25 renforce la prise en charge sanitaire des mineurs victimes de violences pour un coût estimé de 3 millions d’euros.

La mesure proposée vient compléter les missions des établissements de santé définies dans le code de la santé publique pour y inscrire explicitement la mise en œuvre, l’organisation et le fonctionnement des unités d’accueil pédiatrique de l’enfance en danger (UAPED), et le cas échéant des équipes pédiatriques régionales référentes enfance en danger (EPRRED).

Dans le même temps, l’article prévoit une autorisation pour les établissements de santé portant ces dispositifs de conclure des conventions avec d’autres établissements disposant de dispositifs dédiés aux personnes souffrant d’un trouble de stress post-traumatique, notamment les centres régionaux du psycho traumatisme (CRP). Ainsi, les mineurs victimes de violence pourront être orientés de l’UAPED vers des soins psychiques spécifiques lorsqu’ils sont nécessaires.

● L’article 21 prévoit le déploiement d’une mission de solidarité territoriale.

Créé en octobre 2025, le réseau France Santé permet de labelliser différentes structures (maisons et centres de santé, hôpitaux de proximité…) qui répondent à certains critères d’accessibilité, de coordination entre professionnels et de services offerts, dans l’objectif de renforcer l’offre de soins de proximité sur l’ensemble du territoire. En 2026, 150 millions d’euros sont consacrés au déploiement de plus de 2 500 structures labellisées. La poursuite du déploiement du réseau doit permettre la labellisation d’un total de 5 000 structures d’ici fin 2027.

Afin de renforcer le réseau France Santé, la mesure crée une mission de solidarité territoriale pour proposer une offre de soins supplémentaire dans les zones très sous-denses ou dépourvues de maison France Santé à moins de 30 minutes. Des financements de l’assurance-maladie sont prévus pour favoriser ce déploiement pour les médecins (indemnisation forfaitaire, en complément des rémunérations liées aux actes et consultations assurées à ce titre) et les structures (indemnisation forfaitaire pour chaque jour de participation du médecin à la mission et aide forfaitaire annuelle sous conditions pour financer d’un poste d’assistant médical). Le coût des mesures est estimé à 2,2 millions d’euros en 2027.

● L’article 22 vise à conforter le mode de rémunération de structures d’exercice coordonné pour renforcer l’accès aux soins des personnes vulnérables.

L’expérimentation relative au paiement en équipe de professionnels de santé (PEPS) permet la prise en charge des patients d’un médecin traitant généraliste exerçant en maison de santé ou centre de santé, par un forfait annuel, à la place du paiement à l’acte. Ce dernier mode de paiement présente en effet des limites : il crée une incitation au volume et il ne permet pas de valoriser certaines activités comme le temps de coordination ou les actions de prévention. En outre, l’emploi des médecins dans les centres de santé comme salariés rend difficile la cotation de leurs actes. Aussi, l’article 22 permet la généralisation du PEPS pour les centres de santé volontaires, pour un coût de 3,2 millions d’euros par an.

L’expérimentation des structures d’exercice coordonné intégrant une démarche de santé participative (SECPA), prévoit un financement complémentaire reposant sur quatre dotations pour les structures exerçant certaines missions à destination de populations considérées comme vulnérables. L’article 22 prévoit la labellisation par l’ARS des centres et maisons de santé qui leur donnera droit à un financement complémentaire, ce qui devrait générer un coût de 12,4 millions d’euros en 2027.

● L’article 23 permet la prise en charge des actes d’assistance à la téléconsultation pour les infirmiers salariés intervenant au domicile des patients.

La téléconsultation assistée permet de remédier aux difficultés d’accès aux soins des patients âgés, en situation de handicap ou peu mobile. Afin de territorialiser l’accès à la téléconsultation avec des équipes infirmières en proximité, la mesure ouvre la prise en charge des actes d’assistance à la téléconsultation aux infirmiers salariés des sociétés de téléconsultation intervenant sur le lieu de vie des patients. Cette mesure a un coût estimé entre 0,6 et 1,3 million d’euros en 2027.

c. Renforcer la prévention

● L’article 27 cherche à favoriser l’accès à la vaccination.

Afin de mettre en œuvre la stratégie « vaccination et immunisation 2025-2030 », l’article 55 de la LFSS pour 2026 prévoit plusieurs mesures : obligation d’immunisation contre la rougeole pour certains professionnels, possibilité pour certains professionnels de santé libéraux et les centres de santé de détenir des stocks de vaccins en vue de leur administration, recentralisation du pilotage et du financement des centres de vaccination par les ARS.

L’article 27 du PLFSS pour 2027 propose :

– la prise en charge par l’assurance-maladie de certains vaccins et des médicaments à visée prophylactique destinés à immuniser, administrés dans les hôpitaux et les EHPAD ;

– la détention de stocks de vaccins par les services de prévention et de santé au travail, les laboratoires de biologie médicale et les services médicaux de l’Office français de l’immigration et de l’intégration ;

– la prise en charge du vaccin contre la rougeole par l’employeur ou l’organisme de formation, comme c’est le cas pour les autres vaccins professionnels obligatoires ;

– la prise en charge par l’assurance-maladie des vaccins des centres de vaccination des collectivités territoriales.

Le coût de la mesure est estimé à 28 millions d’euros en 2027, dû à la prise en charge des vaccins par l’assurance-maladie, d’une part, et à l’amélioration de la couverture vaccinale susceptible d’être induite par la mesure, d’autre part.

● L’article 29 renforce l’accessibilité aux dispositifs de prévention.

La mesure prévoit une obligation de participation de certains professionnels de santé ou de structures de soins aux examens de dépistage au titre de la prévention en santé publique afin de renforcer la responsabilité des acteurs dans la mise en œuvre des politiques de prévention. Le coût estimé de la mesure est de 28 millions d’euros en 2027 et de 70 millions d’euros en 2028.

En cas de manquement aux obligations, deux dispositifs alternatifs de sanction sont prévus : dans le cadre des conventions conclues entre l’assurance-maladie et certaines catégories de professionnels de santé ou par le biais des autorisations pour conditionner les autorisations d’équipements matériels lourds d’imagerie à la participation aux examens de dépistage. Cette mesure doit à terme générer des économies par la détection précoce des cancers qu’il doit permettre.

● L’article 20 renforce la coordination entre le médecin traitant, le médecin conseil de la sécurité sociale et le médecin du travail.

Lors d’une interruption de travail supérieure à 30 jours et lorsque l’assuré présente un risque de désinsertion professionnelle, la mesure prévoit la possibilité pour le médecin traitant, le médecin conseil de la sécurité sociale ou le médecin du travail, de tenir une réunion de concertation sur la situation de la personne, avec son accord. Pour favoriser la coordination, les coordonnées du médecin du travail figureront en lecture directe dans le dossier médical partagé. Cette mesure concerne les assurés du régime général, du régime agricole pour des interruptions de travail liées à une maladie, un accident du travail ou une maladie professionnelle, et les travailleurs indépendants et professions libérales

L’objectif est de favoriser un repérage plus précoce des situations à risque et d’améliorer le partage d’informations pertinentes pour trouver plus rapidement de solutions adaptées au maintien en emploi ou de retour vers l’emploi.

En permettant la réduction de la durée des arrêts de travail, cette mesure doit générer des économies sur le montant des indemnités journalières et le remboursement des consultations médicales visant à renouveler les arrêts. Selon l’hypothèse d’une montée en charge du dispositif avec un recours à ces réunions à hauteur de 50 % en 2027 et de 70 % en 2028, la mesure permettrait des économies de 0,45 million d’euros en 2027 et de 1,28 million d’euros en 2028 ([114]), sans tenir compte des moindres remboursements des consultations médicales.

d. Soutenir les professionnels de santé

● L’article 26 reporte la mise en place de la complémentaire santé au bénéfice des agents de la fonction publique hospitalière.

L’ordonnance du 17 février 2021 ([115]) a posé le principe d’une participation obligatoire de l’employeur public au financement de la complémentaire santé de ses agents à hauteur d’au moins 50 % de la cotisation acquittée par l’agent dans le cadre d’un contrat sélectionné après une mise en concurrence. Cette réforme s’inscrit dans une logique de convergence avec le régime applicable aux salariés du secteur privé.

Pour les agents de la fonction publique hospitalière, exerçant dans les établissements sanitaires et les ESMS, l’entrée en vigueur de ce dispositif a été fixée au 1er janvier 2027 par la LFSS pour 2026. ([116]) Afin de tenir compte de la poursuite des négociations en cours avec les organisations syndicales représentatives et des délais de mise en œuvre (passation des marchés, sélection des organismes complémentaires, déploiement des contrats collectifs), la mesure proposée repousse l’entrée en vigueur du dispositif définitif au 1er janvier 2028.

Toutefois, afin de permettre de respecter l’engagement initial, la présente mesure prévoit le versement, dès le 1er janvier 2027, d’un forfait aux agents couverts par une complémentaire santé permettant d’en compenser en partie le coût. Ce versement forfaitaire, dont le montant est discuté avec les partenaires sociaux, sera déterminé par décret.

Le chiffrage du coût de la mesure proposée pour 2027 dépendra des paramètres retenus dans la discussion avec les partenaires sociaux. À ce stade, le coût est estimé à un total 489 millions d’euros en année pleine avec un taux de recours de 90 %. Ce coût est réparti entre 373 millions d’euros pour l’ONDAM, 77 millions d’euros pour la branche autonomie et 39 millions d’euros pour les départements.

● L’article 33 supprime l’Agence nationale du développement professionnel continu.

Le développement professionnel continu permet d’améliorer la qualité et la sécurité des soins et l’adaptation des compétences des professionnels de santé aux évolutions scientifiques. L’organisation actuelle du dispositif présente toutefois plusieurs difficultés qui en limitent la lisibilité, la cohérence et l’efficience.

Dans le cadre du programme « État efficace » et dans le prolongement des travaux d’évaluation conduits par l’Inspection générale des affaires sociales ([117]), la mesure propose de supprimer l’Agence nationale du développement professionnel continu et de transférer ses missions à la Haute Autorité de santé, d’une part (pilotage scientifique, orientations prioritaires et garantie de la qualité des dispositifs de formation continue ) et à la Caisse des dépôts et consignations, d’autre part (gestion administrative et financière).

Cette nouvelle organisation doit permettre de clarifier la répartition des responsabilités et de renforcer la spécialisation des acteurs. Les relations entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations seront encadrées par une convention précisant les objectifs assignés, les modalités de financement, ainsi que les conditions de contrôle et d’évaluation.

L’incidence budgétaire de la réforme représente une économie comprise entre 1,5 et 3 millions d’euros à compter de 2028.

II. Les dépenses de la branche vieillesse

Après un premier ralentissement en 2025 (A), l’augmentation des dépenses de la branche vieillesse continuerait d’être moins forte en 2026 que les années précédentes, sous l’effet d’une revalorisation limitée des pensions (B). En 2027, la reprise à la hausse l’inflation infléchirait cette tendance (C).

A. En 2025, l’augmentation des dépenses a été contenue par une moindre revalorisation des pensions

Les dépenses de la branche vieillesse pour l’ensemble des régimes obligatoires de base se sont élevées à 304,1 milliards d’euros en 2025, en hausse de 3,5 % par rapport à 2024. Cette évolution était conforme aux prévisions de la LFSS.

La hausse des dépenses des pensions de retraite par rapport à 2024 s’explique par celle des effectifs, liée à l’allongement de l’espérance de vie, et par la croissance de la pension moyenne des retraités. Cependant, l’augmentation a été contenue par rapport à celle observée en 2024, du fait d’une moindre revalorisation des pensions (+ 2,2 % en 2025 contre + 5,3 % en 2024), due à une baisse de l’inflation.

En 2025, le montant des pensions nettes versées par les régimes de retraite de base a atteint 297,8 milliards d’euros. Les prestations légales de la branche vieillesse du régime général se sont élevées à 167,4 milliards d’euros, en hausse de 4 % par rapport à 2024.

En 2025, la réforme des retraites de 2023 ([118]) a généré des gains estimés à 0,8 milliard d’euros pour le régime général et le régime agricole des salariés.

B. En 2026, l’évolution des dépenses poursuivrait son ralentissement dans un contexte de baisse de l’inflation

En 2026, les dépenses de la branche vieillesse devraient s’élever à 310,5 milliards d’euros, en hausse de 2,1 % par rapport à 2025.

L’évolution des prestations nettes, en augmentation de 2,3 %, connaîtrait également un ralentissement lié à la moindre revalorisation des pensions de retraite (+ 0,9 % au 1er janvier 2026), sous l’effet de la baisse de l’inflation en 2025.

Contribution des différents facteurs à l’évolution des droits propres ([119])

(en pourcentage)

Source : rapport du gouvernement à la commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2026.

Note de lecture : en 2025, la pension moyenne a contribué pour 0,3 point sur les 3,6 % de l’évolution des droits propres.

La progression des prestations serait, en revanche, plus fortement liée qu’en 2025 à un effet volume. La suspension de la réforme des retraites au 1er septembre 2026 engendrerait une hausse des départs. La moitié des départs supplémentaires par rapport à 2025 s’expliquerait par la suspension de la réforme des retraites, concernant à la fois les départs anticipés et les départs à temps plein.

Le niveau de la pension moyenne, hors revalorisation, contribuerait dans la même mesure qu’en 2025 à l’évolution des pensions. La réforme des retraites entraînerait une hausse de la pension moyenne, du fait de l’augmentation de la durée d’assurance et de celle de l’âge d’ouverture des droits. L’abaissement de l’âge de la retraite progressive à 60 ans, à l’inverse, aurait un effet baissier sur le montant moyen de la pension.

En 2026, la suspension de la réforme des retraites prévue par l’article 105 de la LFSS pour 2026 aurait une incidence limitée sur les dépenses. Les économies issues de la réforme des retraites de 2023 s’élèveraient à 1,3 milliard d’euros nets sur le champ des régimes alignés, les économies prévues initialement (1,4 milliard d’euros) étant diminuées du coût de la suspension de la réforme à hauteur de 0,1 milliard d’euros.

C. En 2027, la croissance des dépenses repartirait à la hausse

1. L’objectif de dépenses en 2027

L’objectif de dépenses est fixé à 316,2 milliards d’euros en 2027, en hausse de 1,8 % par rapport à 2026.

Évolution prÉvisionnelle des dÉpenses de la branche vieillesse
des rÉgimes obligatoires de base

(en milliards d’euros)

2025	2026 (P)	2027 (P)	2028 (P)	2029 (P)	Évolution entre 2026 et 2027	Évolution entre 2027 et 2029
304,1	310,5	316,2	326,2	335,3	+ 1,8 %	+ 6 %

Source : commission des finances à partir de l’annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027.

Note : les dépenses des années accompagnées d’un astérisque sont prévisionnelles.

La croissance des pensions de retraite serait plus forte en 2027 (+ 3,2 %) qu’en 2026. En 2026, le niveau d’inflation de 2,1 % conduirait à une revalorisation des pensions de retraite de 1,7 % au 1er janvier 2027, avant mesures prévues par le PLFSS.

La suspension de la réforme des retraites aurait deux effets. D’une part, elle contribuerait à la hausse du nombre de bénéficiaires, également liée aux effectifs de la génération concernée par un départ à la retraite en 2027. D’autre part, elle engendrerait de nouveau une hausse de la pension moyenne car elle permettrait plus de départs à taux plein.

En outre, les départs à la retraite plus tardifs motivés par la réforme des règles de cumul emploi-retraite à partir du 1er janvier 2027 ([120]) participeraient également à cet effet haussier.

2. L’évolution des dépenses après 2027

À partir de 2028, les dépenses de la branche vieillesse augmenteraient sous l’effet de la revalorisation des pensions au niveau de l’inflation qui repart à la hausse, malgré les économies permises par la hausse du taux de cotisation vieillesse des employeurs des agents affiliés à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), la poursuite de la montée en charge de la réforme du cumul emploi retraite et le rendement de la réforme des retraites de 2023 (1,9 milliard d’euros d’économies nettes de l’effet de la suspension de la réforme en 2028). Cette hausse conduirait à une dégradation rapide du solde de la branche.

D’après le dernier rapport annuel ([121]) du Conseil d’orientation des retraites (COR), la part des dépenses de retraite dans le PIB resterait stable à court et moyen terme : 14,1 % en 2030 et 14,2 % en 2045. À plus long terme, les dépenses augmenteraient plus fortement, pour s’élever à 15,3 % du PIB en 2070.

Dépenses du système de retraite observees
et projetées dans le scénario de référence ([122])

Source : COR, Rapport annuel de juin 2026.

Note : Ce graphique porte sur l’ensemble des régimes de retraite français légalement obligatoires, y compris le fonds de solidarité vieillesse, hors régime additionnel de la fonction publique. Les données ne prennent pas en compte les charges financières, ni les dotations ou reprises sur provisions.

La dégradation du rapport entre les cotisants et les retraités, conséquence du vieillissement démographique, se traduirait par le passage d’un ratio de 1,8 en 2025 à un ratio de 1,3 en 2070.

3. Des mesures visant à limiter la progression des dépenses

● L’article 35 prévoit une dérogation exceptionnelle aux modalités de revalorisation des pensions de retraite pour 2027.

Le déficit de la branche vieillesse et du fonds de solidarité vieillesse est passé de 4,5 milliards d’euros en 2024 à 6,8 milliards d’euros en 2025. Sans mesure, le déficit devrait atteindre 7,5 milliards d’euros en 2026.

La mesure proposée consiste à déroger, de manière exceptionnelle pour l’année 2027, aux modalités d’indexation automatique des pensions en prévoyant trois niveaux de revalorisation en fonction du montant total des pensions. Les pensions inférieures ou égales à 1 260 euros seront revalorisées au niveau de l’inflation. Le niveau d’indexation sera plus progressif, en mobilisant deux seuils de revalorisation : 1 281 euros et 2 034 euros.

Le gouvernement doit fixer les coefficients de revalorisation par décret au plus tard le 31 octobre 2027. En l’absence de publication du décret, aucune revalorisation ne sera appliquée pour les pensions supérieures ou égales à 1 281 euros.

Cette mesure d’économie est la plus significative du PLFSS pour 2027 en dépenses. Deux hypothèses ont été évaluées ([123]) :

– si seules les pensions inférieures à 1 260 euros ne font pas l’objet d’une sous-indexation, une économie nette de 4 milliards d’euros serait générée tous régimes confondus, dont 3 milliards d’euros au titre des ROBSS ;

– si les pensions entre 1 260 euros et 2 000 euros sont revalorisées à hauteur de la moitié du coefficient de droit commun, l’économie serait de 3,4 milliards d’euros tous régimes confondus, dont 2,5 milliards d’euros pour les ROBSS.

Pour le rapporteur pour avis, la résorption du déficit public est une priorité qui nécessite la participation de chacun. Il n’est pas possible d’opposer les générations sur ce sujet.

● L’article 34 modifie les modalités de calcul de la majoration de pension pour enfant.

La mesure proposée modifie les modalités de calcul de la majoration de pension pour enfant (MPE). La MPE a pour objectif de compenser les charges des familles nombreuses. Proportionnelle à la pension, elle bénéficie plus aux pensionnés les plus aisés et aux hommes, dont les pensions sont en moyenne plus élevées que celles des femmes. L’attribution d’un montant forfaitaire doit bénéficier davantage aux pensions modestes, majoritairement perçues par les femmes.

La mesure serait applicable aux pensions liquidées à compter du 1er juillet 2027, ce qui permettrait d’éviter que les majorations antérieurement accordées puissent être diminuées.

D’après l’exposé sommaire de l’article 34, le montant du forfait global doit être fixé de manière à garantir un coût global du même ordre que celui du système actuel applicable à compter du troisième enfant, tous régimes confondus.

Le rapporteur pour avis tient à souligner l’effet positif de cette mesure pour les femmes les plus modestes, qui devrait également, à terme, se révéler très positive pour l’équilibre des régimes de retraite. En effet, d’une part, l’écart entre la pension moyenne des femmes et celle des hommes pour les pensions nouvellement liquidées ayant tendance à se réduire progressivement, l’avantage résultant de la forfaitisation sera progressivement diminué. D’autre part, l’évolution des montants forfaitaires accordés pourra être maîtrisée, alors que tel n’est pas le cas de l’application d’un taux de majoration fixe qui s’applique à une assiette dont les déterminants ne peuvent aussi aisément être pilotés.

Dans leur revue de dépenses relative à l’efficacité des politiques familiales ([124]), l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l’Inspection générale des finances (IGF) ont simulé l’effet d’une forfaitisation à 125 euros sur les montants des pensions à 68 ans de la génération d’hommes et de femmes retraités nés en 1979, en s’appuyant sur les hypothèses prises en compte par la DREES dans son étude de mars 2025 ([125]). Dans ce scénario, si la mesure serait neutre pour 73 % des hommes et 75,3 % des femmes, 12,1 % des femmes verraient leur pension augmenter, et 9 % des hommes.

Proportion de femmes retraitées nées en 1979 gagnant ou perdant
en termes de pension à 68 ans avec une forfaitisation à 125 euros
de la majoration pour enfant en 2027

(par quintile de pension)

Source : IGF, IGAS, Revue de dépenses relative à l’efficacité des politiques familiales, juin 2026, p. 35.

III. Les dépenses de la branche famille

Les prestations familiales

Les prestations et les actions financées par la branche famille se répartissent entre les prestations légales et les prestations extralégales.

Parmi les prestations légales, une distinction est opérée entre :

– les prestations d’entretien : allocation de soutien familial (ASF), allocations familiales, complément familial, allocation de rentrée scolaire ;

– les dépenses de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) : dépenses liées à la naissance, à l’adoption et au congé parental et dépenses du complément du libre choix du mode de garde (CMG) ;

– les autres prestations légales dont la principale est l’allocation journalière de présence parentale (AJPP).

Les prestations légales représentent en moyenne 70 % des prestations familiales.

Après avoir été limitées par la baisse de la natalité en 2025 (A), les dépenses de la branche famille connaîtraient une évolution modérée en 2026 (B) pour être maîtrisées en 2027 par des mesures d’économies (C).

A. En 2025, une progression des dépenses freinée par la baisse de la natalité

En 2025, les charges nettes de la branche famille se sont élevées à 58,5 milliards d’euros, en hausse de 1,2 % par rapport à 2024. Les prestations légales ont atteint 41,1 milliards d’euros.

Les prestations légales se sont établies à 33,9 milliards d’euros, en hausse de 0,4 %, après une progression de 3,7 % en 2024. Ce ralentissement résulte principalement d’une moindre revalorisation des prestations (+ 2,4 % contre + 3,9 % en 2024) et de la poursuite du recul de la natalité (- 2,4 %).

Les prestations extralégales ont atteint 7,2 milliards d’euros, en hausse de 1,5 %, après une progression de 8,4 % en 2024. Ce ralentissement s’explique notamment par une sous-exécution du fonds national d’action sociale (FNAS), de l’ordre de 0,6 milliard d’euros.

Le montant des transferts de la branche famille aux autres branches de la sécurité sociale s’est élevé à 14,1 milliards d’euros.

B. En 2026, une évolution modérée des dépenses

En 2026, les charges nettes de la branche famille atteindraient 59,1 milliards d’euros, en hausse de 1 % par rapport à 2025. Les prestations sociales nettes progresseraient plus modérément, de 0,5 %, à 41,3 milliards d’euros.

Les prestations légales resteraient stables (+ 0,2 %), sous l’effet d’une revalorisation limitée à 1 % en moyenne annuelle et de la poursuite du recul de la natalité, le nombre de naissances diminuant encore de 1,2 % en 2026.

Les dépenses liées à l’accueil du jeune enfant seraient néanmoins soutenues par la montée en charge de la réforme du complément de libre choix du mode de garde ([126]), dont l’effet en année pleine entraînerait 0,3 milliard d’euros de dépenses supplémentaires par rapport à 2025. À l’inverse, le report de 14 à 18 ans de la majoration pour âge des allocations familiales, applicable aux enfants nés à compter de mars 2012 ([127]), réduirait les dépenses de prestations d’entretien d’environ 0,1 milliard d’euros. Par ailleurs, le nouveau congé supplémentaire de naissance ([128]) représenterait environ 0,3 milliard d’euros de charges supplémentaires pour la branche en 2026.

Enfin, les prestations extra légales progresseraient de 2,3 % pour atteindre 7,3 milliards d’euros. Cette hausse s’inscrirait dans le prolongement des investissements consacrés au service public de la petite enfance, mais resterait toutefois inférieure aux objectifs prévus, le fonds national d’action sociale (FNAS) connaissant une sous-exécution estimée à 0,65 milliard d’euros.

Le montant des transferts de la branche famille aux autres branches de la sécurité sociale devrait s’élever à 14,5 milliards d’euros.

C. En 2027, des dépenses contenueS par des mesures d’économie

1. Des mesures réglementaires d’économie pour limiter la hausse des dépenses

Pour l’année 2027, l’objectif de dépenses de la branche famille est fixé à 60,2 milliards d’euros, soit + 1,9 % par rapport à 2026.

Évolution prÉvisionnelle des dÉpenses de la branche famille
des rÉgimes obligatoires de base

(en milliards d’euros)

2025	2026 (P)	2027 (P)	2028 (P)	2029 (P)	Évolution entre 2026 et 2027	Évolution entre 2027 et 2029
58,5	59,1	60,2	60,4	60,9	+ 1,9 %	+ 1,2 %

Source : commission des finances, à partir de l’annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027.

Note : les dépenses des années accompagnées d’un astérisque sont prévisionnelles.

Le montant des prestations familiales devrait augmenter de 1,1 % en raison de :

– la stabilité des prestations légales (– 0,2 %). La revalorisation légale (+1,9 % en moyenne annuelle) serait compensée par un effet volume négatif, s’expliquant par les effets de la poursuite de la baisse de la natalité (les naissances baisseraient de 2,4 %) ;

– le dynamisme des prestations extralégales (+ 7,3 %), soutenu par la poursuite des investissements dans la petite enfance.

évolution des dépenses de la branche famille entre 2026 et 2027
avant mesures nouvelles

(en millions d’euros)

	2026	2027	Évolution entre 2026 et 2027
Prestations sociales nettes	41 314	41 781	+ 1,1 %
Dont prestations légales nettes	33 967	33 896	– 0,2 %
Dont prestations extralégales nettes	7 347	7 886	+ 7,3 %
Transferts versés nets	14 456	14 726	+ 1,9 %
Charges de gestion courante	3 292	3 183	– 3,3 %
Autres charges nettes	51	51	0 %
Total des charges nettes	59 113	59 741	+ 1,1 %

Source : rapport du gouvernement à la commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2026.

Au titre des prestations légales, les prestations d’entretien (21,9 milliards d’euros) diminueraient de 0,7 %, les dépenses de la PAJE (11,6 milliards d’euros) seraient stables et les autres prestations légales (566 millions d’euros) progresseraient de 4,8 %, la hausse de l’AJPP (347 millions d’euros) atteignant 7,1 %.

Des mesures récentes auraient des incidences sur le montant des dépenses en 2027. Le décalage de 14 à 18 ans de la majoration pour âge des allocations familiales générerait une économie de 0,6 milliard d’euros. À l’inverse, la montée en charge du congé supplémentaire de naissance entraînerait un coût supplémentaire de 0,1 milliard d’euros.

En 2027, des économies en dépenses devraient résulter de mesures réglementaires. D’une part, le maintien des prestations familiales à leur niveau de 2026 ([129]) générerait une économie de 0,5 milliard d’euros. D’autre part, la dépense au titre de l’allocation de rentrée scolaire devrait être réduite de 0,6 milliard d’euros.

Enfin, des transferts devraient augmenter les dépenses à la charge de la branche : la prise en charge par la CNAF des droits familiaux de la CNRACL (+ 0,8 milliard d’euros), la prise en charge de l’intégralité des indemnités journalières au titre de la maternité (+ 1,3 milliard d’euros). Au total, les transferts de la branche famille versés aux autres branches de la sécurité sociale devraient s’élever à 14,7 milliards d’euros.

2. Les mesures nouvelles prévues par le PLFSS pour 2027

● L’article 36 crée une allocation de remplacement au profit des parents non-salariés agricoles.

Les parents non-salariés agricoles qui doivent momentanément cesser leur activité pour s’occuper de leur enfant atteint d’une maladie grave, porteur d’un handicap ou victime d’un accident d’une particulière gravité, peuvent bénéficier d’une indemnisation forfaitaire destinée à compenser la perte de gain, l’allocation journalière de présence parentale. Ce dispositif apparaît cependant peu adapté à la nécessaire continuité de l’activité agricole, notamment en cas de présence d’animaux vivants.

Afin d’éviter les cessations définitives d’activité des parents non-salariés agricole, la mesure propose d’instaurer, pour un coût de 0,3 million d’euros, un dispositif d’allocation de remplacement, qui se substituera à l’allocation journalière de présence parentale. Les parents non-salariés agricoles pourront solliciter le bénéfice du remplacement sur des demi-journées ou des journées, en fonction de la situation particulière de l’enfant. Cette allocation pourra être attribuée pour une durée totale de 100 jours sur une période de 3 ans.

● L’article 37 retreint l’accès aux prestations familiales pour les étrangers extra-européens.

La mesure proposée vise à conditionner le bénéfice de certaines prestations familiales – prestation d’accueil du jeune enfant, allocations familiales, complément familial, allocation de soutien familial, allocation de rentrée scolaire – et des aides personnelles au logement (APL) à une durée minimale d’un an de résidence régulière en France, pour les étrangers extra-européens. Cette nouvelle condition de durée de résidence ne trouverait pas à s’appliquer aux réfugiés, bénéficiaires de la protection subsidiaire, apatrides et ressortissants étrangers qui bénéficient d’un droit à l’égalité de traitement avec les ressortissants nationaux.

IV. Les dépenses de la branche accidents du travail – maladies professionnelles

Depuis 2025, les dépenses de la branche accidents du travail – maladies professionnelles (AT-MP), sous l’effet de l’évolution des indemnités journalières, conduisent au déficit de la branche. Leur augmentation est plus ou moins marquée d’une année à l’autre : forte en 2025 (A), ralentissant en 2026 (B) puis reprenant selon un rythme plus important en 2027 (C).

A. En 2025, les dépenses ont connu une hausse dynamique conduisant au déficit de la branche

Les dépenses de la branche AT-MP se sont élevées à 17,4 milliards d’euros en 2025, dont 6 milliards d’euros concernent les prestations versées pour incapacité permanente. Le solde de la branche est déficitaire pour la première fois depuis 2013 (– 0,2 milliard d’euros), sous l’effet de la progression des dépenses (+ 6,9 %).

Les prestations relevant de l’ONDAM ont augmenté de 6,6 %, sous l’effet du dynamisme des indemnités journalières (IJ) (+10 %), et des transferts à la charge de la branche (+ 20,9 %). Le transfert vers l’assurance-maladie au titre de la sous-déclaration des AT-MP a augmenté de 0,4 milliard d’euros par rapport à 2024.

En 2025, la branche AT-MP a versé 5,5 milliards d’euros d’IJ, soit 34 % de ses charges nettes et 46 % des prestations nettes versées par la branche. Depuis 2024, les IJ AT-MP représentent le premier poste de dépenses de la branche AT-MP. Ces dépenses augmentent de 7,4 % par an depuis 2017, sous l’effet de l’allongement de la durée d’arrêt.

Les prestations hors ONDAM ont évolué dans une moindre mesure (+3 %). Les prestations d’incapacité permanente (rentes) connaissent une hausse limitée de 1,5 % compte tenu de la baisse de volume (– 0,5 %) et du recul progressif de la provision chez les exploitants agricoles (– 0,4 %), lié au relèvement du taux de provisionnement. Les dépenses de prévention progressent fortement (+ 19 %), sous l’effet de la poursuite de la montée en charge du compte professionnel de formation et du fonds d’investissement pour la prévention de l’usure.

Représentant près de 10 % des charges nettes de la branche, le transfert au profit de la branche maladie au titre de la sous-déclaration des AT-MP ([130]) était de 1,6 milliard d’euros. Ce transfert vise à compenser les dépenses liées à des sinistres ou pathologies d’origine professionnelle non déclarés comme tels et qui donnent lieu à des prestations versées par l’assurance maladie. D’après la commission chargée de l’évaluation de la sous-déclaration des AT-MP, le coût assumé par la branche maladie est évalué entre 2 et 3,7 milliards d’euros. ([131])

B. En 2026, malgré un ralentissement de leur progression, les dépenses resteraient à un niveau élevé

En 2026, les dépenses de la branche AT-MP s’élèveraient à 18,1 milliards d’euros, pour une prévision initiale de 18 milliards d’euros. Le déficit devrait être de 1,3 milliard d’euros.

Le montant des IJ AT-MP augmenterait de 12,3 % en 2026. Entre janvier et mai, elles ont progressé de 12,9 %, soit 0,5 point de plus que l’an dernier sur la même période, du fait d’un effet volume en hausse (+ 9,8 %). L’article 81 de la LFSS pour 2026 a instauré un plafond de versement des IJ AT-MP qui a été fixé à quatre ans ([132]).

S’agissant des rentes, le montant moyen de la pension devrait augmenter, à la suite de la mise en œuvre, à compter de novembre 2026, des dispositions de l’article 90 de la LFSS pour 2025 visant à améliorer l’indemnisation en cas d’accident de travail ou de maladie professionnelle ([133]). L’effet haussier du volume serait entièrement compensé par le recul de la provision chez les exploitants agricoles. Les rentes connaîtraient donc une augmentation mesurée (+ 0,2 %).

Le transfert au titre de la sous-déclaration des AT-MP devrait s’élever à 1,6 milliard d’euros ([134]).

C. En 2027, le rythme des dépenses serait de nouveau soutenu

Pour l’année 2027, l’objectif de dépenses de la branche AT-MP est fixé à 19,5 milliards d’euros pour l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, soit une augmentation de 1,4 milliard d’euros par rapport à 2026 (+ 7,7 %).

Évolution prÉvisionnelle des dÉpenses de la branche AT-MP

(en milliards d’euros et en pourcentage)

2025	2026 (P)	2027 (P)	2028 (P)	2029 (P)	Évolution entre 2026 et 2027	Évolution entre 2027 et 2029
17,4	18,1	19,5	19,9	20,3	+ 7,7 %	+ 4,1 %

Source : commission des finances, à partir de l’annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027.

Note : les dépenses des années accompagnées d’un astérisque sont prévisionnelles.

La hausse des prestations sociales nettes (+ 7,5 %) resterait portée par celle de l’ONDAM (+ 9,7 %). En particulier, les IJ AT-MP resteraient dynamiques, connaissant une progression de 10,6 % par rapport à 2026.

Les prestations hors ONDAM progresseraient également (+ 4,8 %). Les prestations d’incapacité permanente augmenteraient sous l’effet d’une plus forte revalorisation qu’en 2026 (1,9 % en moyenne annuelle).

Le transfert à la CNAM au titre de la sous-déclaration des AT-MP s’établirait à 2 milliards d’euros, en hausse de 0,4 milliard d’euros par rapport à 2026.

Évolution des charges nettes de la CNAM AT-MP

	2026	2027	Évolution entre 2026 et 2027
Prestations sociales nettes	12 679	13 634	+ 7,5 %
- Dont prestations ONDAM nettes	7 089	7 776	+ 9,7 %
Dont indemnités journalières	6 123	6 774	+ 10,6 %
- Dont prestations hors ONDAM nettes	5 590	5 858	+ 4,8 %
Dont prestations d'incapacité permanente	4 861	5 090	+ 4,7 %
Transferts nets	2 792	3 232	+ 15,8 %
Charges de gestion courante	1 027	1 023	– 0,4 %
Autres charges nettes	2	2	0 %
Total des charges nettes	16 500	17 891	+ 8,4 %

Source : rapport du gouvernement à la commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2026.

Le décret n° 2026-909 du 30 septembre 2026 ([135]) a fixé, à partir du 1er novembre 2026, la limite maximale de la rémunération annuelle, utilisée dans le calcul des IJ AT-MP à 1,8 SMIC. En 2027, cette mesure devrait permettre de diminuer les dépenses de la branche AT-MP de 0,2 milliard d’euros.

La mise en œuvre de l’article 20 du PLFSS pour 2027 relatif à la concertation entre médecin traitant, médecin conseil de l’assurance maladie et médecin du travail pourrait également générer des économies sur les dépenses de la branche en facilitant la reprise de travail de personnes en arrêt de travail pour accident du travail ou maladie professionnelle.

V. Les dépenses de la branche autonomie

L’effort national en faveur du soutien à l’autonomie (ENSA) évalue les dépenses relatives aux dispositifs spécifiquement destinés aux personnes âgées en perte d’autonomie et aux personnes en situation de handicap ou d’invalidité. Il s’établit à 99,9 milliards d’euros en 2025. La sécurité sociale finance plus de la moitié de l’ENSA. La branche autonomie représente deux tiers des dépenses de la sécurité sociale sur le champ et elle est la première contributrice depuis la création de la branche.

Répartition du financement de l’effort national
en faveur du soutien à l’autonomie en 2025

Source : Annexe 7 du PLFSS pour 2027.

Note : AGEFIPH : Association pour la gestion des fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées ; FIPHFP : fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique.

Présentation des dépenses de la branche autonomie

Les dépenses de la branche autonomie peuvent se répartir en quatre catégories ([136]) :

– le financement des établissements et services médico-sociaux (ESMS), pour les personnes âgées (ESMS PA) et les pesonnes handicapées (ESMS PH) ;

– les prestations en espèces, notamment l’allocation d’éducation des enfants handicapés (AEEH), l’assurance vieillesse des aidants (AVA), l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), l’allocation journalière du proche aidant (AJPA) ;

– les concours versés aux départements ;

– les fonctions supports et la gestion courante dont les actions des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

Source : Annexe 7 du PLFSS pour 2027.

Après une hausse marquée en 2025 (A), les dépenses de la branche autonomie rencontreraient une augmentation moins rapide en 2026 (B). En 2027, leur évolution serait équivalente à celle de l’année précédente (C).

A. En 2025, l’augmentation des dépenses a suivi celle des prestations sociales

En 2025, les dépenses de la branche autonomie ont atteint 41,8 milliards d’euros, en hausse de 4,8 % par rapport à 2024. Cette hausse a principalement résulté du dynamisme des prestations sociales, en particulier des dépenses relevant de l’objectif global de dépenses (OGD) ([137]), qui ont augmenté de 5,4 %.

La branche a consacré 33,2 milliards d’euros au financement des ESMS : 17,4 milliards d’euros pour les établissements et services accueillant des personnes âgées et 15,6 milliards d’euros pour ceux destinés aux personnes en situation de handicap. Elle a versé 2,2 milliards d’euros de prestations en espèces, dont 1,6 milliard d’euros au titre de l’AEEH.

Les concours de la branche autonomie versés aux départements

D’une part, les concours de la branche autonomie versés aux départements contribuent au financement de prestations individuelles : prestation de compensation du handicap (PCH), allocation personnalisée d’autonomie (APA), tarif plancher, dotation complémentaire (ou dotation qualité), aide à la vie partagée.

L’article 81 de la LFSS pour 2025 :

– a opéré une fusion des concours au titre de l’APA, d’un côté, et de la PCH, de l’autre, en incluant, pour chaque prestation, le concours visant à compenser, en partie, la hausse des dépenses des départements résultant de l’instauration d’un tarif horaire plancher dans les secteurs de l’aide à domicile, et le concours visant à compenser, en partie, les revalorisations salariales intervenues dans le secteur de l’aide à domicile (article 47 de la LFSS pour 2021) ;

– a mis fin à l’indexation des concours sur l’évolution des ressources de la branche. Les modalités de calcul des concours APA et PCH ont ainsi été modifiées pour tenir compte des dépenses réalisées par les départements en 2025 et du taux de couverture constaté en 2024 (article L. 223-12 du code de la sécurité sociale).

D’autre part, une partie des concours versés aux départements est destinée aux ESMS : participation au financement des revalorisations salariales, concours financiers dans le cadre de la conférence des financeurs de la perte d’autonomie (« actions de prévention » et « forfait autonomie »).

Les transferts ont représenté 6,9 milliards d’euros, dont 5,8 milliards d’euros de concours aux départements (14 % des dépenses de la branche), notamment au titre de l’APA et de la PCH.

B. En 2026, les dépenses progresseraient moins vite qu’en 2025

En 2026, l’évolution tendancielle des moyens s’est traduite par un taux de reconduction des dépenses pour les ESMS relevant de l’OGD de 1,49 % en moyenne pour le secteur des personnes âgées, et de 0,95 % pour le secteur des personnes en situation de handicap. Ces taux ont tenu compte de l’inflation et de l’évolution naturelle de la masse salariale (hors mesures de revalorisation). En outre, une enveloppe de 0,2 milliard d’euros a été prévue pour le renforcement du taux d’encadrement en EHPAD.

La hausse de cotisations des employeurs publics à la CNRACL a donné lieu à une délégation de 0,1 milliard d’euros. Les mesures salariales de la branche de l’aide à domicile ont été financées à hauteur de 29 millions d’euros.

Pour la poursuite de l’expérimentation de la fusion des sections soins et dépendance dans 23 départements expérimentateurs 0,3 milliard d’euros ont été délégués. L’actualisation des besoins de médicalisation a été financée pour les EHPAD à hauteur de 0,2 milliard d’euros. Dans le cadre de la stratégie maladies neurodégénératives, 12 millions d’euros ont financé la création d’équipes spécialisées Alzheimer et des psychologues en SSIAD. Enfin, les EHPAD en difficulté ont bénéficié de 0,1 milliard d’euros de soutien.

Dépenses de la branche autonomie en 2026 et 2027

(en milliards d’euros)

	2026	2027	Évolution 2026-2027
Financement des établissements et services médicosociaux	34,3	35,3	2,8%
Personnes âgées	18,2	18,8	3,6%
Personnes en situation de handicap	16	16,3	1,9%
Subventions d'investissement	0,2	0,2	-
Prestations en espèces	2,2	2,3	3,8%
AEEH	1,7	1,7	3,8%
AVA, AVPF, AJPA et aides aux aidants	0,5	0,6	3,9%
Concours versés aux départements	5,8	5,9	0,6%
Concours fusionnés	4,8	4,7	-1,1%
Autres concours	1,1	1,1	7,9%
Autres dépenses	0,8	0,9	3,6%
MDPH	0,2	0,2	7,5%
Subventions de fonctionnement Dépenses d'animation, prévention et études	0,2	0,2	-0,6%
Subventions aux fonds et organismes (dont FIR)	0,2	0,2	-0,1%
Charges de gestion courante	0,3	0,3	6,1%
Total des dépenses de la branche autonomie	43,3	44,4	2,5%

Source : annexe 7 du PLFSS pour 2027.

En 2026, les dépenses de la branche autonomie s’élèveraient à 43,3 milliards d’euros (+ 2,5 % par rapport à 2025). Elles progresseraient de + 3,6 %, au même rythme que les dépenses relevant de l’OGD.

Les dotations aux ESMS seraient de 34,1 milliards d’euros, inférieures à l’objectif initial (34,3 milliards d’euros). Cette sous-exécution s’expliquerait en partie par le gel des dotations mises en réserve (150 millions d’euros sur le champ des personnes âgées et 65 millions d’euros sur le champ des personnes handicapées), et par une mesure de périmètre ([138]). Ainsi, les dépenses relatives aux ESMS pour personnes âgées s’élèveraient à 18,2 milliards d’euros et celles relatives aux ESMS pour personnes handicapées à 16 milliards d’euros.

Les dépenses au titre de l’AEEH augmenteraient plus fortement qu’en 2025 (+ 3 % après + 1,9%) suivant la croissance de l’effet volume (+ 1,3 %) et de l’effet prix dû notamment à la revalorisation en moyenne annuelle de + 1 %. Les dépenses d’AJPA atteindraient 18 millions d’euros en 2026.

Les transferts aux départements (+ 2,6 %) représenteraient près de 6 milliards d’euros. Les concours fusionnés atteindraient 4,8 milliards d’euros (+ 0,2 % par rapport à 2025) et les concours non fusionnés 1,2 milliard d’euros (+ 13,7 % par rapport à 2025), sous l’effet de la poursuite de la montée en charge du concours pour la dotation qualité ([139]).

C. En 2027, les dépenses resteraient dynamiques

En 2027, les dépenses de la branche autonomie continueraient leur croissance (A). Les mesures nouvelles du PLFSS portent sur les modalités de financement des EHPAD (B).

1. L’évolution prévisionnelle des dépenses en 2027

Hors mesures nouvelles, les dépenses relevant de l’OGD augmenteraient de 2,2% (à champ courant) en 2027, compte tenu de la reprise de l’inflation et de l’évolution de la masse salariale. La compensation aux établissements de la hausse du taux de cotisations CNRACL générerait un coût supplémentaire de 0,1 milliard d’euros pour la branche.

Les nouvelles mesures de l’OGD en dépenses ont un coût de 0,4 milliard d’euros. Elles ont pour objectif de financer :

– la hausse de l’encadrement en EHPAD et l’extension de l’offre pour les personnes âgées et personnes en situation de handicap (0,3 milliard d’euros) : créations de places dans le champ des personnes âgées et de places dans les structures d’accueil de personnes en situation de handicap dans le cadre du plan 50 000 solutions ;

– les services de soins infirmiers à domicile au titre d’interventions de psychologues (5 millions d’euros) ;

– la protection sociale complémentaire dans la fonction publique hospitalière et des mesures salariales ;

– des mesures d’efficience (0,2 milliard d’euros).

En 2027, les dépenses s’élèveraient à 44,4 milliards d’euros (+ 2,5 % par rapport à 2026). Les dépenses relevant de l’OGD seraient de 34,9 milliards d’euros réparties entre 18,7 milliards d’euros pour l’OGD personnes âgées (+ 3 % par rapport à 2026) et 16,2 milliards d’euros pour l’OGD personnes handicapées (+ 1,3 % par rapport à 2026).

Les dépenses hors du champ de l’OGD seraient de 9,3 milliards d’euros, en hausse de 1,6 % par rapport à 2026. D’une part, les dépenses au titre de l’AEEH (1,7 milliard d’euros) augmenteraient de 3,8 %, l’effet volume et l’effet de la revalorisation en moyenne annuelle contribuant chacun pour moitié à cette progression. Les dépenses d’AJPA atteindraient 22 millions d’euros.

D’autre part, les concours de la branche aux départements seraient stables par rapport à 2026, atteignant 6 milliards d’euros. Une diminution de 0,3 milliard d’euros correspond à la part des recettes de CSG de la branche qui sera versée directement aux départements. En outre, les concours attribués dans le champ des personnes âgées seraient réduits de 0,1 milliard d’euros pour tenir compte de la réforme de l’APA (– 250 millions d’euros sur les dépenses des départements).

2. Le PLFSS pour 2027 comporte deux articles modifiant les modalités de financement des EHPAD.

Le PLFSS pour 2027 comporte deux articles relatifs à des mesures concernant la branche autonomie. Celle-ci concerne les modalités de financement des EHPAD.

● L’article 38 prolonge l’expérimentation de la fusion des sections.

Le modèle de financement des EHPAD

Le budget des Ehpad est divisé en trois sections tarifaires auxquelles sont affectées les charges et les ressources de l’établissement (article L. 314‑2 du code de l’action sociale et des familles) :

● Le forfait global relatif aux soins finance les charges relatives aux prestations de services à caractère médical et aux interventions du personnel médical et paramédical assurant les soins. Son montant tient compte du niveau de dépendance et des besoins en soins requis par les résidents de l’établissement.

Ce forfait est intégralement pris en charge par la branche autonomie de la sécurité sociale.

● Le forfait global relatif à la dépendance prend en charge les dépenses liées à la perte d’autonomie des résidents, telles que les fournitures pour l’incontinence, une partie des prestations hôtelières et de blanchisserie, ou encore une partie des charges de personnels pour les fonctions d’aide-soignant, d’aide médico-psychologique et d’accompagnateur éducatif et social. Son montant est déterminé par une équation tarifaire qui tient compte du niveau de dépendance des personnes hébergées et de la valeur du « point GIR » départemental.

Une partie du forfait global relatif à la dépendance est financée par le département, au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). Il est soutenu par la branche autonomie, au travers des concours financiers de la CNSA, qui représentent environ 40 % des dépenses d’APA. La part restante du forfait, dénommée « talon », est à la charge du résident. Son montant dépend des ressources du résident.

● Les tarifs journaliers afférents aux prestations d’hébergement permettent de financer les charges d’exploitation à caractère hôtelier et d’administration générale. Ils sont facturés mensuellement aux résidents et constituent l’essentiel de leur reste à charge.

Source : Assemblée nationale, Rapport n° 487 fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 (n° 325), tome II, p. 234-235.

Ce modèle apparaît cependant de moins en moins adapté à l’évolution du profil des résidents, qui entrent plus tardivement en établissement et avec un niveau de dépendance plus élevé, rendant plus difficile la distinction entre dépenses de soins et dépenses liées à la perte d’autonomie. Il génère également des coûts de gestion et des disparités territoriales, notamment du fait de valeurs différentes du point groupe iso-ressources (GIR) ([140]) selon les départements.

Afin de simplifier ce financement, l’article 79 de la LFSS pour 2024, modifié par la LFSS pour 2025, a instauré dans 23 départements un forfait global unique relatif aux soins et à l’entretien de l’autonomie. Cette expérimentation se déroule du 1er juillet 2025 au 31 décembre 2026 et concerne près de 1 570 EHPAD, représentant 117 600 places, ainsi que 115 unités de soins de longue durée.

Le montant du forfait global unique est fixé chaque année par le directeur général de l’ARS en fonction du niveau moyen de dépendance et des besoins en soins des résidents. Des financements complémentaires peuvent s’y ajouter, notamment au titre de modalités particulières d’accueil, des missions de centre de ressources territorial, de l’activité ou d’actions de prévention.

Le versement du forfait global unique est assuré par les caisses primaires d’assurance maladie pour le compte de la branche autonomie. Les départements versent une rétro-compensation financière à l’assurance maladie, correspondant aux dépenses d’aide personnalisée à l’autonomie servies précédemment. Les résidents continuent de participer au financement de leur prise en charge dans le cadre d’une participation journalière aux dépenses d’entretien de l’autonomie.

L’expérimentation modifie également la gouvernance des établissements : dans les départements concernés, l’ARS devient l’interlocuteur principal pour le financement fusionné et se substitue au président du conseil départemental pour le suivi des engagements figurant dans les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens sur l’ancienne section dépendance.

Les retours des départements expérimentateurs sont positifs. Cependant, l’article 38 du PLFSS pour 2027 propose de prolonger l’expérimentation d’un an, jusqu’au 31 décembre 2027, afin que les conditions de sa généralisation puissent être définies.

● L’article 39 instaure un mécanisme d’intéressement à l’efficience des EHPAD.

Sur le modèle du mécanisme d’incitation financière à l’efficience et à la pertinence des soins et des prescriptions instauré par l’article 79 de la LFSS pour 2026 dans les établissements de santé, l’article 39 du PLFSS pour 2027 propose de créer un dispositif d’intéressement à l’efficience dans les EHPAD et les services autonomie à domicile mixtes, comportant une activité de soins issue des anciens services de soins infirmiers à domicile et bénéficiant d’une dotation soins financée par la branche autonomie.

Des objectifs nationaux ou régionaux tels que la réduction des hospitalisations évitables, l’accès à la prévention et la sécurisation du retour sur le lieu de vie après une hospitalisation, seraient fixés. En fonction des résultats obtenus, des financements complémentaires pourraient être versés par l’ARS.

Le rapporteur pour avis est opposé à tout dispositif d’intéressement à l’efficience dans les EHPAD. Il estime que l’économie attendue (148 millions d’euros) ne saurait justifier une telle mesure.

Outre le fait que ces dispositifs n’ont pas fait la preuve de leur efficacité, la complexité de la gestion et la nature des missions des EHPAD plaident contre tout dispositif de ce type. C’est pourquoi le rapporteur pour avis a fait adopter un amendement de suppression de l’article 39, lors de la réunion de la commission des finances.

Examen en commission

Au cours de sa première réunion du mercredi 14 octobre 2026 à 9 heures, la commission a examiné, pour avis, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027 (n° 3211).

L’enregistrement audiovisuel est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

M. le président Éric Coquerel. La commission des finances est saisie pour avis de l’ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2027.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Soulignons d’abord que l’examen de ce projet de loi de financement de la sécurité sociale intervient dans des conditions de travail très insatisfaisantes : comme en 2024 et en 2025, le calendrier fixé par la loi organique n’a pas été respecté. Les annexes n’ont pas été transmises dans les temps, retards dont le Haut Conseil des finances publiques s’est lui aussi étonné. Cette situation me paraît particulièrement préoccupante. Elle pousse à s’interroger sur la qualité de l’information dont dispose le Parlement alors qu’il doit se prononcer sur des comptes sociaux particulièrement complexes à lire et à évaluer.

Ces difficultés ne doivent pas faire oublier un problème plus profond, celui de la dérive continue de nos comptes sociaux. Notre système de protection sociale constitue un acquis essentiel mais sa préservation suppose que nous assurions durablement son financement.

Concernant l’équilibre général, le PLFSS pour 2027 prévoit 696,4 milliards d’euros de dépenses et 683,7 milliards d’euros de recettes pour le régime obligatoire de base de sécurité sociale.

En 2026, le déficit de la sécurité sociale reste à un niveau particulièrement élevé : après avoir approché les 22 milliards d’euros en 2025, il reste quasi-équivalent en 2026, à 21,8 milliards d’euros.

Pour 2027, le gouvernement prévoit toutefois une amélioration sensible avec un déficit ramené à 12,7 milliards d’euros. Rappelons qu’un semblable redressement nous avait déjà été annoncé en 2026. Un déficit de 19,4 milliards d’euros était visé mais il est déjà de 2 milliards d’euros supérieur, notamment parce que les recettes de la sécurité sociale seront moins importantes que prévu. Je crains donc que les prévisions pour 2027 ne se révèlent une nouvelle fois trop audacieuses. Le scénario du gouvernement repose sur une croissance de 1 %, contre 0,5 % en 2026, objectif que le Haut Conseil des finances publiques estime optimiste au regard des dernières évolutions. Sans méconnaître l’incidence des chocs économiques qui sont intervenus, je regrette que les perspectives de redressement soient régulièrement démenties par les faits.

Même si l’amélioration annoncée se concrétisait, nous serions très loin de l’équilibre : le projet de loi ne prévoit pas d’y revenir avant 2030. Je ne peux me résoudre à cette accumulation de déficits qui reste sans solution de financement durable. Elle fait peser une pression croissante sur l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) alors que sont renouvelés les emprunts arrivant à échéance. Une telle situation doit nous alerter.

Dès le mois de mai 2025, la Cour des comptes avertissait qu’au-delà de 70 milliards d’euros d’endettement annuel, le risque de ne pouvoir assurer le financement de la sécurité sociale devenait sérieux. Or, pour 2027, on s’approche des 68 milliards. Je veux rappeler ici un principe auquel je suis profondément attaché : la solidarité entre les générations. Nous ne pouvons accumuler les déficits en reportant systématiquement leur coût sur les générations futures.

Concernant les recettes, je me concentrerai sur deux articles. L’article 8, d’abord, veut étendre aux produits alimentaires pré-emballés la fiscalité applicable aux boissons sucrées et édulcorées. Or le rôle du législateur est d’établir des normes et des règles, il ne consiste pas à imposer des taxes en vue de modifier les comportements. Quant à l’article 9, qui instaure une contribution de 3,6 % sur les dispositifs médicaux, nous y reviendrons plus longuement au moment de la discussion des amendements.

Par ailleurs, je voudrais évoquer plus spécialement les mesures concernant les collectivités territoriales, en particulier les départements, qui assurent chaque jour une part essentielle de nos solidarités. Alors que la décentralisation exige de leur donner des moyens à la hauteur de leurs responsabilités, plusieurs dispositions de ce PLFSS alourdissent leurs charges ou viennent limiter leurs ressources. Cette logique n’est pas acceptable, nous y reviendrons au moment d’examiner l’article 13.

S’agissant des dépenses, le PLFSS prévoit d’importantes mesures d’économies, à hauteur de 9 milliards d’euros, visant à maîtriser les dépenses. Il importe certes de respecter la trajectoire des dépenses et d’assurer la soutenabilité financière, mais il faut souligner qu’une grande partie des économies attendues sont le résultat de mesures réglementaires qui n’apparaissent pas dans le PLFSS qui nous est soumis. La mesure la plus importante est sans doute la dérogation exceptionnelle aux modalités de revalorisation des pensions de retraite à l’article 35. Même si la méthode peut être discutée, il n’en reste pas moins que les dépenses de la branche vieillesse doivent être maîtrisées. Le niveau de déficit public rend nécessaire la contribution de tous à sa résorption.

Ce texte comporte par ailleurs des mesures d’amélioration de l’accès aux soins. Des prises en charge spécifiques sont prévues en direction des enfants relevant de l’aide sociale à l’enfance, à l’article 24, et des mineurs victimes de violences, à l’article 25. D’autres mesures sont destinées à renforcer la prévention, qu’il s’agisse de l’accès à la vaccination, du dépistage ou de la coordination entre médecins pour prévenir la désinsertion professionnelle.

La maîtrise de la dépense passe aussi par des actions relatives aux médicaments, visant à lutter contre le mésusage des antibiotiques, à assurer la continuité de l’approvisionnement et à évaluer la pertinence de la prise en charge par l’assurance maladie. Elle repose aussi sur la lutte contre la fraude, objet de l’article 32.

Mes chers collègues, ce texte est loin d’être parfait mais nous avons besoin d’un budget de la sécurité sociale.

M. le président Éric Coquerel. Ce dernier PLFSS de la législature ressemble à tous ceux de l’ère macroniste mais en pire. Comme le budget de l’État, celui de la sécurité sociale affectera toute la population.

Il attaque tous les salariés. Il ne prévoit de réduire les exonérations de cotisations sociales que de 3,7 milliards d’euros, en intégrant les compléments de salaire dans les revenus pris en compte pour calculer les allégements généraux. Ceci reste très anecdotique par rapport aux 72,6 milliards d’euros d’exonérations de cotisations en 2025. Si l’on prend en compte ces seules exonérations, 2 milliards d’euros ne sont pas compensés, mais si l’on étend le périmètre à toutes les niches sociales, comme l’a fait le Sénat dans un rapport d’information à l’automne 2025, les pertes de recettes pour la sécurité sociale s’élèvent à 100 milliards d’euros, dont 35 milliards ne sont pas compensés.

Cela montre que, pour notre système de protection sociale, ce ne sont pas les dépenses qui posent problème mais le financement. C’est aussi vrai pour les régimes de retraite.

Dans ce PLFSS, le gouvernement attaque une deuxième fois les retraités : il réduit leurs pensions tandis que dans le projet de loi de finances (PLF), il augmente leurs impôts. Deux tiers des retraités vont être appauvris par la désindexation. Ce sont 5,5 milliards d’euros d’économies qui vont peser sur cette catégorie de la population alors que les dépenses liées aux pensions de retraite ne sont pas si élevées : depuis 2014, elles sont stables, représentant 14,1 % du PIB. Le gouvernement propose de réduire les droits actuels et futurs. En s’attaquant aux retraités, il s’attaque aussi aux salariés actuels – je me refuse pour ma part à les opposer les uns aux autres.

Ce PLFSS attaque aussi les enfants. Il n’y a qu’à voir les 600 millions d’euros en moins pour l’allocation de rentrée scolaire, soit 27 % de son budget, les 500 millions d’euros d’économies obtenus par le gel des allocations familiales, soit une perte de près de 55 euros par an pour une famille de deux enfants, ou encore les 500 millions d’euros en moins pour le fonds national d’action sociale géré par la Cnaf (Caisse nationale des allocations familiales), donc pour le financement des centres de loisirs, des centres de vacances et des crèches.

Ce PLFSS attaque également les malades et l’hôpital : 5,5 milliards d’euros de coupes, dont 1,2 milliard sur l’hôpital et 1 milliard sur les arrêts maladie que le gouvernement veut également fiscaliser.

Enfin, il attaque les étrangers avec une mesure xénophobe qui introduit un délai de carence d’un an pour l’accès de certains ressortissants non européens à diverses prestations familiales et d’aide au logement.

Au total, 12 milliards d’euros de coupes affectent le budget de la sécurité sociale.

Pourtant, il n’y a pas besoin d’appauvrir la population pour redresser les comptes sociaux. Avec un déficit de 21,8 milliards d’euros pour 2026, il suffirait d’augmenter les recettes de 3,3 % pour atteindre l’équilibre.

Nous pourrions d’abord nous tourner vers la Cades (Caisse d’amortissement de la dette sociale). Le montant du déficit représente seulement 1,2 fois le montant des recettes qu’on lui affecte alors que les déficits sociaux pourraient être remboursés par la dette de l’État. Depuis la création de cette caisse, en 1996, environ 100 milliards d’euros de recettes sociales ont été utilisés pour payer des intérêts aux créanciers alors qu’elles auraient pu servir à répondre aux besoins sociaux. Dans une tribune, l’économiste Michaël Zemmour expliquait que le refinancement de la dette covid par la Cades supposait un coût de 10 milliards d’euros contre seulement 1 milliard si l’État l’avait prise en charge, tout simplement parce que les remboursements de la Cades portent sur le stock et non sur les intérêts seuls, comme c’est le cas pour l’État.

Pour augmenter les recettes, il faudrait rompre avec la politique de l’offre de ces dix dernières années, politique qui attaque le pouvoir d’achat, déjà en baisse de 0,6 % cette année, qui affaiblit l’activité économique et qui enrichit les riches. Cela suppose d’augmenter le point d’indice des fonctionnaires, les prestations sociales ainsi que les salaires, notamment en portant le Smic à 1 700 euros, afin de favoriser la consommation et l’activité économique.

L’égalité salariale entre les hommes et les femmes, si elle était effective, pourrait rapporter 5 milliards d’euros de cotisations supplémentaires. Soumettre à cotisation les dividendes, la participation, l’épargne salariale et les rachats d’actions pourrait rapporter 10 milliards d’euros – nous avions adopté des amendements en ce sens lors des précédents PLFSS.

Une augmentation des cotisations d’assurance vieillesse de 0,25 point par an pendant cinq ans représenterait 2,5 milliards d’euros, une surcotisation des hauts salaires, 6 milliards d’euros.

La seule attaque juste, c’est celle portée aux exonérations de cotisations sociales. On ne peut se contenter du coup de cure-dents proposé par le gouvernement : il faut y aller à la pioche, sans quoi le régime de sécurité sociale s’affaiblira et l’on devra continuer à compenser le déficit par des recettes de TVA qui manquent cruellement au budget de l’État.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. L’Acoss, qui porte la dette croissante liée aux déficits accumulés par la sécurité sociale, fait des emprunts à court terme, lesquels sont très sensibles aux variations de taux. Or les taux sont en train de monter. Vous l’avez rappelé, monsieur le rapporteur pour avis, la Cour des comptes a souligné qu’au-delà de 70 milliards d’euros d’endettement annuel moyen, le risque de ne pas pouvoir assurer le financement de la sécurité sociale devenait sérieux. Nous en sommes proches : pour 2027, le chiffre est estimé à 68 milliards d’euros.

Considérez-vous que le seuil des 70 milliards d’euros pourrait être franchi ? Quel pourcentage d’augmentation de taux nous ferait basculer dans une zone dangereuse ? Estimez-vous que le financement de la sécurité sociale est assuré par le présent PLFSS, quelles que soient les circonstances ?

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. L’Acoss ne peut s’endetter qu’à court terme, en empruntant pour un délai maximum de deux ans – c’était un an à sa création. L’inquiétude est grande. Le plafond d’emprunt a été fixé à 85 milliards d’euros et pour 2027, le besoin de financement est estimé à 68 milliards d’euros. Or une augmentation d’un point des taux coûterait 900 millions d’euros. Nous frôlons donc la catastrophe.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

Mme Stéphanie Galzy (RN). Le déficit de la sécurité sociale est de 21,8 milliards d’euros pour 2026 et le gouvernement nous annonce qu’il s’établira encore à 17 milliards d’euros en 2030 !

Face à l’échec de ses politiques, quelle est la réponse du gouvernement ? Toujours la même, faire payer les Français : nos retraités avec la désindexation de leurs pensions, alors que beaucoup peinent déjà à boucler leurs fins de mois ; les assurés en prolongeant la taxe sur les complémentaires santé, avec le risque évident de voir leurs cotisations augmenter ; nos entreprises, avec de nouvelles taxes sur les dispositifs médicaux et la distribution des médicaments.

Depuis quand multiplier les taxes constitue-t-il une politique de santé publique ? Partout en France, particulièrement dans les territoires ruraux, nos concitoyens ont des difficultés pour trouver un médecin, obtenir un rendez-vous chez un spécialiste ou accéder à des soins de proximité. Ce qu’ils attendent, ce ne sont pas de nouvelles ponctions fiscales mais des médecins, des soignants, des services hospitaliers qui fonctionnent et des retraites qui leur permettent de vivre dignement.

Le Rassemblement national ne s’oppose pas à de nécessaires économies. Nous serons favorables aux mesures utiles, notamment celles qui améliorent l’accès aux soins dans les territoires et soutiennent nos sapeurs-pompiers volontaires. Mais nous refusons que le redressement de nos comptes sociaux repose une nouvelle fois sur le pouvoir d’achat des Français. On ne sauvera pas un modèle social en affaiblissant ceux qui le financent et ceux qui en ont besoin. Taxer les Français ne résoudra pas les dysfonctionnements des services publics.

Pour toutes ces raisons, le groupe Rassemblement national ne peut soutenir la trajectoire proposée dans ce PLFSS.

Mme Estelle Mercier (SOC). Le gouvernement fait le choix, pour réduire le déficit de la sécurité sociale, de mettre à contribution les personnes les plus modestes et les plus fragiles, à commencer par les malades : 1,2 milliard d’euros d’économies avec le doublement du plafond des franchises médicales ; baisse des indemnités versées à la suite d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle ou bien, pour un gain de 1 milliard d’euros, en cas d’arrêt maladie ; 900 millions d’euros d’effort demandés aux hôpitaux et aux Ehpad au nom de l’efficience ; 400 millions d’euros de recettes supplémentaires issues d’une augmentation de la CSG (contribution sociale généralisée) pesant sur les indemnités journalières ; 700 millions d’euros attendus du transfert de prise en charge de l’assurance maladie vers les complémentaires ; 1,1 milliard d’euros au titre de la répercussion probable sur les tarifs de complémentaires santé de la taxe additionnelle.

Ce choix pèse aussi sur les familles : 300 millions d’euros d’économies avec le gel de l’aide personnalisée au logement et des prestations familiales, 600 millions d’euros avec le rabotage de l’allocation de rentrée scolaire.

Les retraités sont également mis à contribution : 4 milliards d’économies d’euros sont faites avec la désindexation partielle des pensions de retraite supérieures à 1 260 euros par mois – montant qui se situe juste en dessous du seuil de pauvreté.

Ce budget est aussi pour le gouvernement l’occasion de tendre la main à la droite, voire à l’extrême droite, avec des mesures telles que l’instauration pour les ressortissants non européens d’un délai de carence d’un an pour accéder à certaines prestations familiales. Pour quelques dizaines de millions d’euros d’économies seulement, le gouvernement n’hésite pas à répondre à une demande historique de l’extrême droite et du Rassemblement national

Ce PLFSS comporte certes quelques mesures positives, notamment en matière de fiscalité comportementale, mais elles demeurent largement insuffisantes.

Plus généralement, le gouvernement continue de privilégier des mesures court-termistes d’économies, sans s’attaquer aux enjeux structurels de la sécurité sociale. Pourtant, un autre chemin existe pour réduire le déficit de la sécurité sociale sans faire contribuer les plus fragiles. Nous avons fait des propositions en ce sens dans nos amendements.

Vous l’aurez compris, nous ne soutiendrons pas ce PLFSS.

M. Nicolas Ray (DR). Avec un déficit qui s’élève à 22 milliards d’euros en 2026, l’objectif d’une réduction à 12 milliards d’euros en 2027 paraît audacieux. On aimerait y croire mais cela semble difficile, compte tenu du vieillissement de la population et du coût des traitements. Reste qu’il est nécessaire de s’inscrire dans une perspective de réduction des déficits de notre sécurité sociale.

Nous regrettons plusieurs dispositions. Tout d’abord, le gel des pensions va pénaliser le pouvoir d’achat de la France qui a cotisé toute sa vie. Je note avec intérêt la proposition du ministre Farandou de renvoyer cette question, qui occupe largement nos débats chaque année, au dialogue social et aux partenaires sociaux, à l’instar de celle des salaires.

Nous nous opposerons à l’extension aux produits pré-emballés de la taxe sur les sodas. Ce n’est pas par les taxes que nous pourrons améliorer l’alimentation de nos concitoyens. Nous regrettons, même si c’est du réglementaire, le déremboursement de certains soins – soins dentaires mais aussi cures thermales, dont le service médical rendu, déjà démontré, est en cours de fiabilisation.

Nous soutiendrons d’autres mesures comme le délai de carence d’un an pour le versement des prestations sociales non contributives, mesure juste et de bon sens appliquée dans tous les pays du monde, ou l’encadrement des arrêts maladie, dont le nombre a fortement augmenté.

Nous devons prendre des mesures courageuses et justes pour redresser les comptes de la sécurité sociale à laquelle les Français sont très attachés. C’est grâce à l’augmentation du taux d’emploi à tous les âges de la vie que nous y parviendrons, mais aussi grâce au sens des responsabilités dont chacun doit faire preuve en utilisant à bon escient notre système de protection sociale.

M. François Jolivet (HOR). Nous avons avec ce budget la preuve que, si la France ne se réforme pas, la sécurité sociale verra s’accumuler des déficits permanents. Personne n’a parlé des 57 milliards d’euros de transferts du budget général vers le budget de la sécurité sociale, transferts qui s’ajoutent à d’autres et qui vont à l’encontre du principe établi par le Conseil national de Résistance selon lequel la sécurité sociale doit être financée par les cotisations et le budget de l’État par l’impôt. Nous avons la chance de pouvoir compter sur l’Insee, institut unique au monde, mais nous ne tirons pas les conséquences de ses analyses sur les évolutions démographiques.

Réformer est la seule manière de sauver la protection sociale. Nous ne nous opposerons pas à ce PLFSS, même si nous ne sommes pas d’accord avec tout, mais nous insistons sur le fait que la réforme prévue par un candidat aux prochaines échéances électorales permettrait à elle seule d’obtenir 30 milliards d’euros d’économies sur le budget de la sécurité sociale et de le voir revenir à l’équilibre.

M. Charles de Courson (LIOT). Mon groupe estime lui aussi nécessaire de redresser les comptes sociaux et partage la volonté de ramener le déficit des régimes de base de 21,8 milliards d’euros en 2026, soit 2,4 milliards d’euros de plus par rapport aux prévisions, à 12,7 milliards d’euros en 2027.

La première interrogation concerne les relations financières entre l’État et la sécurité sociale. L’article 49 du projet de loi de finances prévoit de reprendre au budget de la sécurité sociale 5,6 milliards d’euros de TVA, du fait du gel des allégements généraux. L’État récupère ainsi des sommes que la sécurité sociale aurait pu employer pour réduire ses propres déficits.

Deuxièmement, il importe de tenir compte dans leur globalité des efforts demandés aux retraités. Notre commission a supprimé l’article 3 du PLF qui abaissait le plafond de l’abattement de 10 % applicable aux pensions de retraite. Ce vote doit éclairer l’examen du PLFSS. S’agissant de l’article 35 du PLFSS, nous estimons que le niveau qu’il retient pour le maintien de l’indexation des pensions de retraite est bien trop bas.

Enfin, le transfert des remboursements aux complémentaires ne supprimera pas le coût des soins. Cela se traduira simplement par une hausse des primes d’assurance.

Nous demandons une programmation pluriannuelle crédible, particulièrement pour l’autonomie, priorité de notre groupe, et une répartition équitable de l’effort indispensable de réduction des dépenses.

Nous soutiendrons les mesures utiles mais le redressement ne saurait reposer sur une réduction des prestations mal répartie. Ce PLFSS, dans l’état actuel de sa rédaction, ne répond pas à ces exigences. Lors de cet examen pour avis, notre groupe s’opposera donc à son adoption.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Pour information, la situation est encore pire que ce qui a été dit : si l’on additionne le coût des allègements généraux et des exonérations ciblées que l’État doit compenser à la sécurité sociale, on aboutit à un total de 61 milliards d’euros en 2027.

Article liminaire : Prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale pour 2026 et 2027

Amendement de suppression CF23 de M. Hadrien Clouet

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. L’article liminaire répond à une obligation de la loi organique. Avis défavorable.

M. Charles de Courson (LIOT). Cet article prend en compte l’ensemble des administrations de sécurité sociale, soit un champ plus large que les organismes obligatoires des régimes de base. Or, les régimes complémentaires gérés par les partenaires sociaux étant en suréquilibre, on constate que le solde général est légèrement excédentaire pour 2027, de 0,2 % – ce qui représente tout de même 6 milliards d’euros.

Cela appelle une petite observation sur le mode de régulation de notre système de protection sociale : quand les partenaires sociaux s’en occupent, ça marche mieux que quand c’est l’État !

La commission rejette l’amendement.

Elle exprime un avis favorable à l’adoption de l’article liminaire non modifié.

PREMIÈRE PARTIE : Dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre financier de la sécurité sociale pour l’exercice 2026

Article 1er : Rectification des prévisions de recettes, de dépenses et de solde des régimes obligatoires de base pour 2026

Amendements de suppression CF1 de Mme Estelle Mercier et CF24 de Mme Anaïs Belouassa-Cherifi

M. Jacques Oberti (SOC). L’article 1er entérine la dégradation du déficit de la sécurité sociale pour 2026. Il prend en compte les effets du doublement du plafond annuel des franchises décidé par décret en septembre, disposition qui a remis en question l’accord parlementaire noué à l’occasion du vote de la LFSS pour 2026, aux termes duquel le reste à charge des malades ne devait pas augmenter. Il valide par ailleurs l’annulation d’une partie des crédits mis en réserve pour les hôpitaux, à hauteur de 600 millions d’euros.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Ces deux amendements demandent la suppression de l’article 1er au motif qu’il entérinerait la dégradation du déficit, pour le premier, et que les recettes seraient insuffisantes, pour le second. Or cet article se borne à actualiser les prévisions de recettes, de dépenses et le solde de la sécurité sociale pour 2026. Il fait apparaître un déficit de 21,8 milliards d’euros au lieu des 19,4 milliards prévus.

Avis défavorable.

M. Charles de Courson (LIOT). Pour faire un peu d’humour, ce que nous votons là n’a aucune importance puisque cet article relève de l’évaluation.

M. le président Éric Coquerel. Soulignons à ce propos que le PLFSS n’a pas de caractère obligatoire, contrairement au projet de loi de finances, raison pour laquelle aucune loi spéciale n’est prévue en matière de financement de la sécurité sociale. Cela n’a pas empêché certains l’année dernière de proposer une espèce de néo-loi spéciale qui était totalement hors des clous.

La commission rejette les amendements.

Elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 1er non modifié.

Article 2 : Rectification de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie et de ses sous-objectifs pour 2026

Amendements de suppression CF2 de Mme Estelle Mercier et CF25 de Mme Zahia Hamdane

Mme Estelle Mercier (SOC). Le gouvernement justifie la rectification à la baisse de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) et de ses sous-objectifs pour 2026 par la hausse des plafonds des participations forfaitaires et franchises et par l’annulation d’une partie des mises en réserve pour les établissements de santé.

Lors de la discussion du PLFSS pour 2026, le Gouvernement avait renoncé à son intention de doubler ces plafonds, à la suite de négociations menées avec notre groupe. Sans tenir compte de ces engagements, il a relancé cette réforme en juillet 2026. Par décret du 11 septembre 2026, chaque plafond a été rehaussé de 70 euros à compter du 1er octobre 2026. Or les franchises et participations forfaitaires ne peuvent faire l’objet de remboursements par les organismes d’assurance maladie : le reste à charge augmentera pour les patients.

Nous sommes donc fortement opposés à cet article.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Les auteurs de ces amendements contestent les mesures intégrées à la révision de l’Ondam pour 2026. Or l’article 2 ramène celui-ci de 274,4 milliards d’euros à 273,3 milliards d’euros en tenant compte des dernières prévisions d’exécution et des mesures prises en cours d’année. Il me semble important que le Parlement dispose, avec cet article préalable aux discussions à suivre, d’une actualisation des comptes. Avis donc défavorable.

La commission rejette les amendements.

Elle exprime un avis favorable à l’adoption de l’article 2 non modifié.

Article 3 : Rectification de la contribution des régimes d’assurance maladie au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé pour 2026

Amendement de suppression CF3 de Mme Estelle Mercier

M. Christophe Proença (SOC). L’article 3 réduit de près de 60 millions d’euros pour l’année 2026 la contribution des régimes d’assurance maladie au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé (FMIS). Or ce fonds finance les investissements dans les domaines du numérique et de l’immobilier. Il suffit d’être allé dans un hôpital cet été pour avoir constaté les difficultés rencontrées par les patients, notamment pour supporter la chaleur dans certaines chambres ; quant à la réduction des moyens alloués au numérique, elle pourrait entraîner un risque majeur en matière de cybersécurité. Nous souhaitons donc la suppression de l’article 3.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. En réalité, l’article 3 ne supprime pas de crédits : la somme reste la même, c’est le circuit de financement qui change. Les crédits sont transférés du FMIS vers l’enveloppe de l’Ondam. Avis défavorable.

M. Christophe Proença (SOC). Nous vérifierons, car les informations dont je dispose font bien état d’une baisse de 60 millions d’euros.

M. Charles de Courson (LIOT). Il est indiqué, dans l’exposé des motifs de l’article : « Il s’agit en particulier de tenir compte du maintien dans les comptes des établissements de santé d’une partie des crédits d’investissements issus des plans Hôpital 2007 / Hôpital 2012, pour 60 millions d’euros. » Je ne comprends pas à quoi correspondent ces 60 millions.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Pardonnez-moi si j’ai manqué de précision. Le rapporteur général de la commission des affaires sociales a interrogé la direction de la sécurité sociale au sujet de cet exposé des motifs, qui n’est effectivement pas très clair. Il en ressort que la diminution de 42 millions d’euros opérée par l’article correspond à un transfert de crédits du FMIS vers l’enveloppe de l’Ondam consacrée aux établissements de santé. Autrement dit, ces crédits ne seraient pas supprimés : ils ne transiteraient plus par le FMIS mais seraient directement intégrés au financement des établissements. Il est vrai que cette question méritait des précisions.

M. Christophe Proença (SOC). Ce n’est toujours pas très clair.

La commission rejette l’amendement.

Elle exprime un avis favorable à l’adoption de l’article 3 non modifié.

La commission émet un avis favorable à l’adoption de la première partie non modifiée.

DEUXIÈME PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L’ÉQUILIBRE financier DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2027

TITRE Ier – dispositions relatives aux recettes, au recouvrement et à la trésorerie

Article 4 : Aide aux cotisants affectés par les incendies et le cyclone Chido et soutien aux employeurs de sapeurs‑pompiers volontaires

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 4 non modifié.

Article 5 : Suppression des exonérations sociales applicables aux ateliers et chantiers d’insertion publics

Amendement de suppression CF56 de M. Nicolas Tryzna

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. L’article 5, qui ne vise qu’une économie résiduelle de 15 millions d’euros, concerne les 200 structures publiques qui accompagnent aujourd’hui 9 000 personnes dans leur retour vers l’emploi. Il est nécessaire de défendre les projets de ces structures, surtout lorsqu’ils sont soutenus par des collectivités territoriales.

M. le président Éric Coquerel. Nous sommes favorables à la diminution des exonérations de cotisations sociales mais, dans le cas présent, le gouvernement cible les acteurs de l’insertion par l’activité économique plutôt que les grandes entreprises. C’est un choix regrettable. Nous ne voterons pas cet article.

M. Charles de Courson (LIOT). Ceux qui s’occupent d’insertion savent à quel point il peut être difficile de réinsérer professionnellement certaines personnes, notamment les bénéficiaires du RSA. Si l’on supprime l’exonération dont disposent les structures, les conseils départementaux réduiront leur effort à due concurrence. Il faut voter contre cet article, qui n’est vraiment pas raisonnable.

La commission adopte l’amendement, exprimant ainsi un avis favorable à la suppression de l’article 5.

Article 6 : Simplifier le régime social applicable aux indemnités de rupture du contrat de travail

Amendement de suppression CF26 de M. Damien Maudet

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). Le gouvernement veut faire les poches des travailleurs licenciés ou ayant signé une rupture conventionnelle. Dans le même temps, il ne touche pas aux 77,5 milliards d’euros d’exonérations de cotisations sociales au titre des allégements généraux. Celles-ci représentent pourtant 176 fois plus que les indemnités de rupture de contrat qu’il veut ponctionner. Nous proposons donc la suppression de l’article.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Vous proposez de supprimer l’article 6 au motif qu’il augmenterait les prélèvements sociaux sur les indemnités versées aux salariés à l’occasion de la rupture de leur contrat de travail.

D’abord, cet article vise à simplifier et à harmoniser un régime social particulièrement complexe. Il prévoit notamment d’unifier les règles d’exonération applicables aux cotisations sociales, à la CSG et à la CRDS (contribution pour le remboursement de la dette sociale), dont les différences sont sources de difficultés et de contentieux. Ensuite, contrairement à ce que vous laissez entendre, cette mesure concernerait à peine 5 % des salariés, en l’occurrence ceux qui perçoivent les indemnités de rupture les plus élevées. L’article ramène en effet le plafond d’exonération de deux fois à une fois le plafond annuel de la sécurité sociale, soit environ 48 000 euros en 2026. Or selon les données de l’étude d’impact, 95 % des salariés concernés perçoivent des indemnités inférieures à ce montant. Avis donc défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle exprime un avis favorable à l’adoption de l’article 6 non modifié.

Article 7 : Rationalisation de l’assiette des allègements généraux

Amendement CF48 de M. Damien Maudet

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Notre amendement vise à mettre progressivement fin à la politique d’exonération de cotisations sociales, qui coûte chaque année très cher : en 2025, ce sont 75 milliards d’euros qui ont manqué. Plutôt que de passer notre temps à nous lamenter sur l’état des comptes de la sécurité sociale, nous ferions mieux de récupérer ces dizaines de milliards. Il n’y aurait plus d’obstacle, alors, à l’instauration de la retraite à 60 ans, ni à l’indexation des retraites sur l’inflation chaque année ; on pourrait faire en sorte que les pensions dépassent toutes le seuil de pauvreté et, pour une carrière complète, le niveau du Smic. C’est un amendement de bon sens pour nos finances publiques.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Cet amendement que vous qualifiez de bon sens vise tout simplement la suppression – progressive, c’est vrai ! – des allégements de cotisations patronales. Or ceux-ci jouent un rôle important dans le soutien à l’emploi, notamment pour les salariés les moins qualifiés. Le rapport remis en octobre 2024 par les économistes Antoine Bozio et Étienne Wasmer le confirme, soulignant les risques considérables pour l’emploi d’une suppression intégrale de ces dispositifs – qui pourrait selon eux entraîner la destruction de près d’un million d’emplois en équivalent temps plein.

On peut partager la nécessité de maîtriser le coût de ces allégements et d’en améliorer l’efficacité, mais c’est précisément l’objectif des réformes engagées depuis 2025. L’article 7 prévoit d’intégrer les sommes versées au titre de l’épargne salariale dans le calcul des allégements généraux, pour un rendement estimé à 3,7 milliards d’euros en 2027.

Il me semble préférable de rationaliser les dispositifs et de préserver ceux qui sont les plus favorables à l’emploi, plutôt que de programmer leur disparition complète.

M. le président Éric Coquerel. Cet amendement fonctionne en deux temps. D’abord, il supprime immédiatement les exonérations pour les salaires compris entre deux et trois fois le Smic, dont presque tous les économistes constatent qu’elles n’ont pas d’incidence sur l’emploi. Ensuite, il prévoit une extinction progressive du dispositif, étalée sur dix ans. Le gouvernement a d’ailleurs obéi au même principe en décidant en 2026, dans le but de faire face au coût de la guerre, de ne pas indexer les exonérations sur le Smic – lequel a augmenté du fait de l’inflation.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). Ce qui est drôle, c’est le décalage entre les déclarations tonitruantes de notre collègue et la réalité de la mesure proposée : la suppression s’étale sur dix ans ! Sa prudence est l’aveu que les allégements de cotisations sociales ont un bénéfice économique et qu’ils contribuent à la compétitivité des entreprises.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Je me félicite que M. Sitzenstuhl juge raisonnable de revenir sur les exonérations de cotisations sociales à une échéance de dix ans, et que la Macronie puisse ainsi nous aider à détricoter ce qu’elle a détruit.

M. François Jolivet (HOR). Vous avez évoqué, monsieur Le Coq, la retraite à 60 ans. Combien d’années faudra-t-il avoir cotisé pour en bénéficier, et comment prévoyez-vous de gérer le déficit qui sera ainsi généré ? On sait très bien que, compte tenu de l’évolution démographique, on ne pourra pas atteindre l’équilibre structurel. Je ne suis pas le seul à le dire, et mon candidat non plus : l’Insee l’affirme aussi !

M. Paul Midy (EPR). Je voudrais saluer la cohérence de votre proposition, collègue Le Coq : en augmentant le coût du travail de 80 milliards d’euros, vous allez mettre tellement de gens au chômage que beaucoup seront mis à la retraite avant 60 ans !

M. Charles de Courson (LIOT). Le Medef lui-même demande la réduction de ces allégements, en contrepartie d’une réduction des charges administratives et des contraintes qui pèsent sur les entreprises. La sagesse commande effectivement d’équilibrer les deux : soyons un peu révolutionnaires, mes chers collègues !

La commission rejette l’amendement.

Amendement CF27 de M. Hadrien Clouet

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). L’article 7 prévoit d’appliquer la réduction générale dégressive unique de cotisations aux rachats de journées de réduction du temps de travail (RTT). Nous voulons empêcher que soit ainsi pérennisée une niche sociale liée à l’allongement du temps de travail.

Être payé plus pour travailler plus longtemps, c’est être payé autant ou moins. Le salaire horaire de la majorité des salariés de notre pays doit augmenter – y compris pour que les cotisations augmentent aussi. Quant à l’allongement du temps de travail, c’est un fléau pour la société, par exemple en termes de santé mentale.

Sur ce sujet, nous proposons de rétablir immédiatement la durée légale hebdomadaire de travail à 35 heures, en majorant les heures supplémentaires. Pour les métiers pénibles et le travail de nuit, nous proposons de passer aux 32 heures, puis de favoriser leur généralisation par la négociation collective.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. J’émets un avis défavorable, pour trois raisons.

D’abord, le dispositif d’allégement de cotisations applicable aux rachats de journées de RTT donne une liberté aux salariés. À leur demande et avec l’accord de leur employeur, ils peuvent convertir certaines journées de RTT en rémunération. Vous affirmez que travailler davantage reviendrait à être payé autant ou moins ; vous oubliez que les journées rachetées sont rémunérées à un tarif majoré. Le dispositif reconnaît financièrement le travail supplémentaire accompli et peut compléter une politique de progression des salaires de base.

Ensuite, le maintien de l’allégement répond à une logique de cohérence avec les heures supplémentaires. Dans les deux cas, le salarié perçoit une rémunération liée à un travail additionnel. Il est donc cohérent d’appliquer aux deux dispositifs un traitement social comparable, même si leurs modalités de décompte sont différentes.

Enfin, la pérennisation donne de la visibilité aux salariés et aux entreprises. Les deux, cela ne vous aura pas échappé, demandent depuis longtemps une stabilité des règles. Or vous proposez de revenir sur un dispositif qui a été mis en place récemment et qui fonctionne.

La commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis du rapporteur pour avis, elle rejette l’amendement CF28 de Mme Anaïs Belouassa-Cherifi.

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 7 non modifié.

Après l’article 7

Amendement CF49 de M. Hadrien Clouet

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Nous proposons un moyen pour régler le problème du déficit de la sécurité sociale et, surtout, pour mettre à contribution celles et ceux qui peuvent l’être. Les dispositions prises au détriment des malades dans ce budget atteignent 5 milliards d’euros. Plutôt que de prendre l’argent dans leurs poches, nous suggérons de le prendre dans les poches qui débordent en augmentant de 3 points la CSG sur le capital. Rappelons qu’entre avril et juin 2026, les actionnaires se sont versé pas moins de 70 milliards d’euros. La France est le deuxième pays pour le montant des dividendes versés et, depuis l’arrivée au pouvoir d’Emmanuel Macron, ce montant a été multiplié par deux. Il est donc temps de mettre à contribution les actionnaires : ce ne peut pas être toujours les retraités et les malades qui payent l’addition à la fin. Notre amendement rapporterait 5,8 milliards d’euros de recettes.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Vous oubliez de dire que les revenus du capital rapportent déjà 19,2 milliards d’euros au travers de la CSG et de la CRDS. Quant à considérer le capital comme un tout, c’est une vision très discutable.

Il est sans aucun doute nécessaire de rétablir les comptes sociaux mais je ne crois pas que nous puissions assurer durablement le financement de notre modèle social en augmentant systématiquement les prélèvements. Accessoirement, on est certain dans ces conditions que les salaires n’augmenteront pas. Avis donc défavorable.

M. Daniel Labaronne (EPR). Notre pays est le premier dans l’accueil des investissements directs étrangers, ce dont on peut se féliciter. Mais dans le même temps, il exporte beaucoup de capital vers le reste du monde, où les dividendes sont plus élevés. Une nouvelle augmentation de notre taux de CSG aurait pour effet de transférer massivement l’épargne des Français vers l’étranger. Ce n’est donc pas du tout la bonne solution. Il faut au contraire inciter les épargnants français à investir dans les entreprises françaises en cessant de matraquer les revenus du capital et en alignant notre fiscalité sur celle de nos principaux concurrents. Sinon, nous n’aurons plus d’épargne pour financer le développement, l’innovation et les entreprises dans notre pays – et ce sont les salariés qui en pâtiront les premiers.

La commission rejette l’amendement.

Article 8 : Extension de la taxe sur les boissons sucrées et édulcorées à des produits sucrés et transformés

Amendement de suppression CF51 de M. Nicolas Tryzna

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. On peut tout à fait mener une politique globale de lutte contre le sucre et la malnutrition sans passer par des taxes. Je considère, par principe, que les taxes comportementales ne règlent aucun problème ; elles ne font qu’apporter des recettes à l’État – et encore sont-elles très souvent inefficaces en la matière ! Sur ce sujet, je vous invite à lire le très bon rapport réalisé par le rapporteur général Bazin à l’occasion du Printemps social de l’évaluation : vous serez surpris des résultats.

Par ailleurs, c’est une étude datant de 2014-2015 qui a servi de fondement à l’article 8. Peut-être les comportements ont-ils évolué en dix ans ! Il me semble que plusieurs groupes sont favorables à la suppression de cet article.

M. Charles de Courson (LIOT). Il est vrai que les produits sucrés, entre autres, soulèvent un problème de santé publique. Mais on s’illusionne en imaginant que c’est au travers de taxes que l’on réduira leur consommation. Plutôt que d’accroître la fiscalité dite comportementale – qui, en réalité, ne modifie pas les comportements –, il serait plus efficace pour la santé publique de fixer par voie réglementaire des normes à ne pas dépasser.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Je partage bien sûr l’avis de M. de Courson. J’ajoute que les populations défavorisées ont parfois tendance à consommer en grande quantité des produits très transformés et très sucrés : c’est surtout à elles que nuira l’ajout d’une nouvelle taxe. Il est essentiel que des politiques publiques soient menées au sujet de l’alimentation, mais je ne pense pas qu’une taxe soit la solution.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CF22 de Mme Céline Hervieu

M. Mickaël Bouloux (SOC). L’amendement vise à rehausser de 1 centime d’euro par canette la taxe sur les boissons sucrées et à affecter intégralement le produit de cette hausse à la lutte contre la malnutrition. Cela permettrait de sauver des enfants mais aussi de créer des emplois en France, notre pays étant un leader dans le domaine des produits contre la malnutrition, avec des taux de guérison proches de 90 %.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Je reste opposé à la fiscalité comportementale : avis défavorable.

M. Mickaël Bouloux (SOC). Il ne s’agit pas d’une taxe comportementale, puisque la hausse de 1 centime ne modifiera en rien les ventes de produits sucrés. Notre ambition est simplement de générer une ressource pour l’aide au développement.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Dans la mesure où votre disposition est adossée à une taxe comportementale, je ne peux y être favorable. Je maintiens mon avis.

Mme Estelle Mercier (SOC). Des études scientifiques, qui ne portent certes pas sur la fiscalité comportementale, montrent que les produits ultratransformés créent un véritable problème de santé publique. La consommation plus élevée de conservateurs alimentaires est associée à un risque accru de cancer, du sein notamment, et de diabète de type 2. Leur consommation est aussi associée à un risque d’hypertension et de maladies cardiovasculaires. Sont également associées à un risque accru de diabète la consommation de colorants alimentaires et celle d’agents émulsifiants.

Notre amendement ne vise pas seulement à empêcher les gens de manger des bonbons, des boissons sucrées ou des produits ultratransformés mais à forcer les entreprises à innover pour éviter la présence, dans ces produits, de polluants qui ont un impact sur nos vies.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Je suis d’accord avec ce bilan, c’est votre réponse que je conteste. Notre rôle de législateur est d’écrire la loi, d’encadrer. Nous pouvons fixer des règles, interdire certains colorants, fixer des quantités maximales de sucre dans les produits ; je crois d’ailleurs me souvenir qu’un groupe a récemment défendu une proposition de loi sur le sujet lors d’une niche parlementaire. On aurait tort, en revanche, de considérer qu’une taxation permettrait de faire évoluer les comportements. Surtout, je le répète, celle-ci se ferait au détriment des publics les plus défavorisés, qui conserveront leurs habitudes. Cela me choque beaucoup, surtout de votre part.

M. François Jolivet (HOR). Ce que nous propose en réalité le groupe socialiste, c’est une recette affectée pour financer l’Agence française de développement (AFD). Cela n’a rien à voir avec une taxe comportementale, car un surcoût de 1 centime ne serait pas dissuasif.

Notre groupe votera contre l’amendement, pour suivre la position du rapporteur. Sans doute aurons-nous l’occasion, cependant, d’accroître les ressources de l’AFD lors de la discussion de la partie dépenses du projet de loi de finances.

La commission rejette l’amendement.

Elle émet un avis défavorable à l’adoption de l’article 8.

Article 9 : Simplifier la régulation du secteur des dispositifs médicaux et autres produits de santé

Amendements CF54 et CF52 de M. Nicolas Tryzna

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Ces deux amendements visent à préserver les entreprises du secteur des dispositifs médicaux, en particulier les PME.

L’amendement CF52 vise à ramener le taux de la nouvelle contribution qui leur incombe de 3,6 % à 1 % pour 2027. L’amendement CF54, qui a été déposé parallèlement en commission des affaires sociales par Thibault Bazin, tend à instaurer un abattement intégral sur l’assiette de contribution pour les entreprises réalisant jusqu’à 10 millions d’euros de chiffre d’affaires, puis dégressif jusqu’à 60 millions d’euros.

M. François Jolivet (HOR). Quel est le coût de ces mesures ?

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. C’est là que le bât blesse : selon les estimations, les recettes passeraient des 150 millions d’euros prévus à 41,7 millions d’euros.

M. Charles de Courson (LIOT). Êtes-vous sûr que ce dispositif digne de la planification soviétique fonctionne ? Encore une usine à gaz…

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Le département où je suis élu a été communiste pendant quarante-cinq ans : ça doit laisser des traces ! Plus sérieusement, en fixant des paliers, l’objectif est d’éviter les effets de seuil.

M. Charles de Courson (LIOT). Mais concrètement, comment ça marche si une entreprise très créatrice met sur le marché des produits technologiquement meilleurs et plus efficaces ? Ce dispositif ne risque-t-il pas de freiner le développement et l’innovation ?

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. En dessous de 10 millions d’euros de chiffre d’affaires, il n’y a pas de contribution ; entre 10 millions d’euros et 60 millions d’euros, il y a un abattement dégressif ; et au-delà, la contribution s’applique pleinement. Cela existe dans d’autres textes, ça ne me semble pas délirant. Nous en avons encore débattu la semaine dernière dans le cadre du PLF.

La commission rejette successivement les amendements.

Elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 9 non modifié.

Article 10 : Amélioration de la régulation de la chaîne de valeur de la distribution du médicament

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 10 non modifié.

Article 11 : Régulation macroéconomique des produits de santé

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 11 non modifié.

Article 12 : Prorogation de la contribution exceptionnelle au financement du système de santé et de la couverture santé des Français les plus précaires de 2,05 % à la charge des organismes complémentaires au titre de 2027

Amendement de suppression CF29 de Mme Zahia Hamdane

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). L’article 12 proroge d’un an la contribution exceptionnelle de 2,05 % sur les complémentaires santé souscrites par les assurés. Notre contre-proposition, c’est la mise en place du 100 % sécu par l’intégration des mutuelles au sein de la sécurité sociale.

Depuis dix ans, la Macronie multiplie les déremboursements de soins par l’assurance maladie au profit des assurances privées – comme elle le fait d’ailleurs dans toute l’économie, en désossant complètement les services publics pour faire une place royale au privé. En 2023, elle a augmenté de 10 % le ticket modérateur sur les soins dentaires et les transports sanitaires. En 2025, elle a baissé de 40 % la prise en charge de l’examen M’T dents pour les enfants. D’où notre amendement de suppression.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Sans partager vos arguments, je vous rejoins sur le fond : ce transfert de charges vers les mutuelles pose problème. L’année dernière, une petite ligne interdisait même aux mutuelles d’augmenter les cotisations de leurs assurés. Cette disposition très discutable a d’ailleurs fait l’objet d’une question prioritaire de constitutionnalité renvoyée par le Conseil d’État au Conseil constitutionnel. Autant dire que le législateur n’a pas récidivé cette année. Mais compte tenu de la situation budgétaire, il ne me semble pas raisonnable de renoncer à ces recettes. Avis défavorable.

M. François Jolivet (HOR). Madame Feld, l’intégration des mutuelles au régime de sécurité sociale s’étend-elle au personnel ? Je ne comprends pas bien votre projet politique. Ce serait un net recul par rapport à ce qui s’est passé en 1946 dans notre pays.

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). Je suis étonnée, et même terrifiée, que l’on maintienne une mesure que l’on juge mauvaise uniquement parce qu’on a besoin d’argent. C’est encore plus insupportable lorsqu’il s’agit de décisions dangereuses, comme le maintien de l’autorisation de certains pesticides au nom de la compétitivité des filières alors qu’on les retrouve dans les cordons ombilicaux et qu’ils provoquent des cancers pédiatriques !

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Il s’agit là d’un transfert financier de la sécurité sociale aux mutuelles dans un contexte budgétaire plus que tendu. En jouant sur les cancers pédiatriques pour défendre votre amendement, vous attisez les passions sur un débat qui demande du sang-froid.

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). Je ne joue pas du tout !

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Cela fait plusieurs fois qu’on utilise ainsi la passion pour imposer un argumentaire, comme les socialistes l’ont fait tout à l’heure, et cela ne me semble pas très correct.

Mme Estelle Mercier (SOC). C’est votre avis !

La commission rejette l’amendement.

Elle émet un avis défavorable à l’adoption de l’article 12.

Article 13 : Transfert d’une fraction de contribution sociale généralisée aux départements pour financer leurs dépenses dans le champ de l’autonomie

Amendements de suppression CF55 de M. Nicolas Tryzna et CF30 de M. Damien Maudet

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. L’article 13 complexifie l’organisation des financements de l’autonomie sans apporter de ressources supplémentaires aux départements.

Les dépenses d’aide à la personne et d’hébergement sont passées de 32 milliards en 2022 à 37 milliards d’euros en 2025, la prestation de compensation du handicap (PCH) de 2,5 à 3,4 milliards d’euros , et l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) de 6,3 à 6,9 milliards d’euros.

Parallèlement, les recettes de fonctionnement des départements ont diminué de 730 millions d’euros entre 2022 et 2024, notamment en raison de la chute de 4,74 milliards d’euros des droits de mutation.

Or, aux termes de l’article 13, les départements se verraient attribuer 300 millions de CSG, mais les concours de la CNSA (Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie) diminueraient d’autant. Le gain serait donc nul pour les départements, comme Départements de France l’a confirmé. Cette substitution complexifierait les circuits de financement en créant deux versements distincts, sans garantir une évolution des ressources à la hauteur des dépenses d’autonomie des départements. La décentralisation exige des moyens à la hauteur des responsabilités qui leur sont confiées, d’où mon amendement de suppression.

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). Cet article vise en effet à compléter le budget des départements grâce au budget de la sécurité sociale. Non seulement c’est honteux, mais cela aurait un effet nul, voire contre-productif.

Mme Estelle Mercier (SOC). Les départements, notamment ceux dirigés par une majorité de gauche, demandent régulièrement l’affectation de recettes propres pour financer leurs compétences sociales, à commencer par le versement de l’APA et de la PCH. Naturellement, nous soutenons cette demande.

Néanmoins, l’article 13 ne prévoit pas de recettes supplémentaires mais un simple transfert. Nous voterons donc contre les amendements de suppression et nous abstiendrons sur l’article.

M. Charles de Courson (LIOT). Si nous votons contre l’article, les conseils départementaux seront-ils privés de ces 300 millions d’euros, ou la somme correspondante sera-t-elle simplement prélevée sur le budget de l’État ? Il faudrait alors que ce soit prévu au budget, mais ce n’est pas possible, puisque le financement repose sur la CSG. Je ne comprends pas.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Si nous votons contre l’article, nous en resterons au fléchage actuel.

La commission rejette les amendements.

Amendement CF53 de M. Nicolas Tryzna

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Pour aider les départements dans leur trésorerie, cet amendement vise à répartir en douze versements mensuels la fraction de CSG remplaçant les concours de la CNSA. J’espère que vous ferez ce geste envers les départements, qui en ont bien besoin.

La commission adopte l’amendement.

Elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 13 modifié.

Article 14 : Transferts financiers au sein des administrations de sécurité sociale

Amendement de suppression CF31 de M. Hadrien Clouet

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). L’année prochaine, l’État devra verser 58 milliards d’euros de recettes issues de la TVA à la sécurité sociale. En effet, lorsque celle-ci n’est pas financée par les cotisations sociales – notamment patronales –, comme elle le devrait, elle l’est par la TVA, et ce sont alors les salariés qui financent eux-mêmes leur système de protection en allant faire leurs courses. C’est pour cela que vous auriez dû soutenir notre amendement tendant à supprimer les 75 milliards d’euros d’exonérations de cotisations sociales.

Non seulement la TVA est peut-être l’impôt le plus injuste de notre système, mais elle est profondément antiredistributive, car elle représente 4 % des revenus des 10 % les plus riches mais 12 % de ceux des 10 % les plus pauvres. Voilà pourquoi nous souhaitons supprimer cet article qui organise les transferts entre l’État et la sécurité sociale.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Je partage votre préoccupation sur la lisibilité de ces transferts. La multiplication des changements d’affectation de recettes et des transferts de charges rend les comptes sociaux difficiles à comprendre. Néanmoins, cette réserve ne justifie pas la suppression de l’article.

Tout d’abord, cela ne supprimera pas les allégements généraux de cotisations que vous contestez, dont le principe et les modalités relèvent d’autres dispositions, déjà adoptées. Il faut distinguer le débat sur les allégements de celui sur la répartition des compensations entre les organismes.

Ensuite, la fiscalisation des indemnités journalières est prévue par l’article 2 du projet de loi de finances. La suppression du présent article du PLFSS ne ferait pas obstacle à ces mesures fiscales.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle émet un avis défavorable à l’adoption de l’article 14.

TITRE II – CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Article 15 : Approbation par l’État du montant de la compensation des exonérations ciblées

Amendement de suppression CF32 de Mme Anaïs Belouassa-Cherifi

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). Pour les raisons exposées à l’instant par M. Le Coq, nous proposons de supprimer l’article 15. L’État ne respecte même pas son obligation de compensation intégrale des exonérations de cotisations, puisqu’en 2025, 8 % des exonérations ciblées n’ont pas été compensées.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Là encore, non seulement l’article ne crée pas les exonérations que vous contestez, mais les compenser permet précisément de protéger les ressources de la sécurité sociale. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 15 non modifié.

Article 16 : Approbation des prévisions de recettes, de dépenses et de solde des régimes obligatoires de base pour 2027

Amendement de suppression CF4 de Mme Estelle Mercier

Mme Estelle Mercier (SOC). L’article 16 synthétise les choix politiques qui président à ce PLFSS. Les économies pèsent toujours plus sur les plus fragiles, les malades et les retraités. Cela ne nous convient pas et nous proposons de le supprimer.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Je ne comprends pas pourquoi parce qu’il ne s’agit que d’un tableau récapitulatif, objectif, des recettes, dépenses et soldes par branche. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle émet un avis défavorable à l’adoption de l’article 16.

Article 17 : Objectif d’amortissement de la dette sociale et prévisions sur les recettes du Fonds de réserve pour les retraites pour 2027

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 17 non modifié.

Article 18 : Liste et plafonds de trésorerie des régimes et organismes habilités à recourir à des ressources non permanentes

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 18 non modifié.

Article 19 : Approbation de l’annexe sur l’évolution pluriannuelle du financement de la sécurité sociale

La commission émet un avis défavorable à l’adoption de l’article 19.

Elle émet un avis favorable à l’adoption de la deuxième partie modifiée.

TROISIÈME PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES POUR L’EXERCICE 2027

TITRE Ier – DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES

Chapitre Ier : Renforcer l’accès aux soins

Article 20 : Renforcer la coordination entre le médecin traitant, le médecin du travail et le médecin‑conseil

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 20 non modifié.

Article 21 : Déployer une mission de solidarité territoriale pour les médecins

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 21 non modifié.

Article 22 : Conforter le mode de rémunération de structures d’exercice coordonné pour renforcer l’accès aux soins des personnes vulnérables

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 22 non modifié.

Article 23 : Permettre la prise en charge des actes d’assistance à la téléconsultation pour les infirmiers salariés intervenant au domicile des patients

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 23 non modifié.

Article 24 : Renforcer l’accès aux soins des enfants pris en charge par le service d’aide sociale à l’enfance

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 24 non modifié.

Article 25 : Renforcer la prise en charge sanitaire des mineurs victimes de violences

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 25 non modifié.

Article 26 : Report de la mise en place d’une complémentaire santé au bénéfice des agents de la fonction publique hospitalière

Suivant l’avis du rapporteur pour avis, la commission rejette l’amendement de suppression CF33 de Mme Zahia Hamdane.

Elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 26 non modifié.

Chapitre II : Consolider les dispositifs de prévention en santé

Article 27 : Favoriser l’accès à la vaccination

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 27 non modifié.

Article 28 : Création d’un statut juridique pour les médicaments antibiotiques afin de préserver leur efficacité et sécuriser leur disponibilité

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 28 non modifié.

Article 29 : Renforcer l’accessibilité aux dispositifs de prévention

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 29 non modifié.

Chapitre III : Renforcer la pertinence et l’efficience du système de santé

Article 30 : Accès aux médicaments : adapter le remboursement aux progrès scientifiques et sécuriser la délivrance sans prescription

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 30 non modifié.

Article 31 : Assurer l’harmonisation et la convergence tarifaire de l’activité de radiothérapie en ville et à l’hôpital

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 31 non modifié.

Article 32 : Sécuriser les modalités de facturation à l’assurance maladie

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 32 non modifié.

Article 33 : Suppression de l’Agence nationale du développement professionnel continu et convergence des dispositifs de développement professionnel continu et de la certification périodique

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 33 non modifié.

Chapitre IV : Pérenniser le système de retraites et le rendre plus équitable

Article 34 : Forfaitiser et harmoniser la majoration de pension pour enfants

Amendement de suppression CF34 de M. Damien Maudet

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. La question en l’espèce est de savoir si les dispositions de cet article défavorisent les femmes. Or elles devraient bénéficier notamment aux publics les plus fragiles. Je suis donc défavorable à leur suppression.

La commission rejette l’amendement.

Elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 34 non modifié.

Article 35 : Dérogation exceptionnelle aux modalités de revalorisation des pensions de retraite pour 2027

Amendements de suppression CF6 de Mme Estelle Mercier et CF35 de M. Hadrien Clouet

M. Christophe Proença (SOC). L’article 35 prévoit une désindexation partielle des pensions de retraite pour 2027. Nous ne sommes pas opposés à l’augmentation de la contribution des plus aisés, y compris lorsqu’ils sont à la retraite, mais le gouvernement a choisi de faire contribuer les retraités à partir d’une pension de 1 281 euros au lieu de solliciter davantage ceux qui disposent des capacités contributives les plus importantes, avec un patrimoine ou des revenus très élevés.

Le gel des pensions n’est pas pertinent. Pour une pension de 1 426 euros nets, il entraînerait une perte de pouvoir d’achat de 171 euros par an, et pour une pension de 2 050 euros une perte de 246 euros.

En outre, une telle désindexation génère des effets de seuil. Le montant d’une pension ne suffit pas à apprécier le niveau de vie ou la capacité contributive d’un ménage : percevoir 1 281 euros n’a pas la même portée selon que l’on vit seul ou à deux. Nous nous opposons à cette mesure injuste, notamment pour les retraités les plus modestes.

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). Le gouvernement veut prendre 4,1 milliards d’euros aux retraités pour ne pas toucher aux cadeaux qu’il fait aux plus grandes entreprises et aux plus riches. Quel cynisme !

Pour la cinquième fois en dix ans, la Macronie veut appauvrir les retraités. Les pensions ont déjà été désindexées en 2019 et en 2020. Ça suffit ! Pour que le régime de retraites soit équilibré, il suffirait que les femmes soient payées autant que les hommes. Arrêtons d’aller prendre toujours dans la poche de ceux qui n’ont pas grand-chose et allons chercher l’argent dans la poche de ceux qui ont tout.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. L’adoption de ces amendements entraînerait une perte de recettes de 3 à 4 milliards d’euros. Compte tenu de la situation globale, ça ne me semble pas raisonnable.

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). Vous les volez aux retraités !

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Vous présentez le gel des pensions comme une mesure inédite et scandaleuse, mais d’autres l’ont déjà fait, notamment les socialistes, sous François Hollande.

Mme Marianne Maximi (LFI-NFP). Ce n’est pas pour ça qu’on est d’accord !

La commission adopte les amendements, exprimant ainsi un avis favorable à la suppression de l’article 35.

Après l’article 35

Amendement CF43 de M. Philippe Juvin

M. Philippe Juvin, rapporteur général. La suspension de la réforme des retraites de 2023 a été une erreur économique : elle coûtera 1,9 milliard d’euros en 2027, alors que les retraites sont déjà le premier poste de dépenses publiques. C’est aussi une erreur politique, car on ne dit pas la vérité aux Français. Le désendettement nécessite certes de dépenser moins, mais surtout de travailler plus longtemps, d’autant que l’espérance de vie a augmenté. Il est normal que tout le monde participe à cet effort : les retraités par la sous-indexation des pensions et les actifs en travaillant plus longtemps.

Cet amendement vise donc revenir sur cette funeste erreur et à abroger la suspension de la réforme des retraites. Pour assurer sa recevabilité, il comporte une disposition technique relative au calcul des pensions qui n’a pas vocation à être appliquée.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Vous me mettez devant un dilemme. D’un côté, j’ai tendance à croire en la parole publique et je ne peux pas être favorable à cette abrogation alors que j’ai voté l’année dernière le PLFSS qui entérinait la suspension de la réforme jusqu’à l’élection présidentielle. De l’autre, la situation budgétaire actuelle montre que cette suspension a été une énorme erreur pour nos finances publiques. Je vais donc m’en remettre à la sagesse de la commission.

M. Christophe Proença (SOC). Soyons prudents, monsieur Juvin : l’espérance de vie en bonne santé n’augmente pas tant que ça, que ce soit en France, dans l’OCDE ou en Europe. Elle dépend aussi beaucoup de la pénibilité du travail que l’on a exercé.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Prenons la situation dans son ensemble. Faire croire aux Français qu’on va travailler moins longtemps, c’est leur mentir. Dans l’OCDE et en Europe, l’âge de départ à la retraite se situe autour de 67 ans. Nous devons dire la vérité aux Français : nous allons travailler plus longtemps. C’est la thèse que je soutiens.

La commission rejette l’amendement.

CHAPITRE V : Garantir l’équité des prestations familiales

Article 36 : Créer une allocation de remplacement au bénéfice des non-salariés agricoles qui interrompent leur activité pour s’occuper d’un enfant malade, handicapé ou accidenté

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 36 non modifié.

Article 37 : Restreindre l’accès aux prestations familiales et aux aides au logement pour les étrangers extra‑européens

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 37 non modifié.

CHAPITRE VI : Renforcer la pertinence de la prise en charge de la dépendance

Article 38 : Prolonger l’expérimentation de la fusion des sections soins et dépendance dans le financement des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 38 non modifié.

Article 39 : Créer un dispositif d’incitation financière à l’efficience des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes et des services autonomie à domicile

Amendements de suppression CF50 de M. Nicolas Tryzna et CF7 de Mme Estelle Mercier

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Cet article, qui ne rapporterait qu’une quinzaine de millions d’euros, affiche un principe d’efficience des Ehpad qui me choque prodigieusement. Sur quels critères faudrait-il se fonder ? Je propose donc de le supprimer.

Mme Estelle Mercier (SOC). Une fois n’est pas coutume, nous sommes d’accord ! De manière générale, cet article qui crée une incitation financière à l’efficience des Ehpad et des services à domicile favoriserait des dérives telles que celles que nous avons observées lors du scandale Orpea, c’est-à-dire lorsque l’efficience prend le pas sur la qualité de l’accueil et de l’accompagnement. De plus, sa rédaction très floue rendrait possible la recherche d’économies excessives de la part des agences régionales de santé. Enfin, notons que cette démarche n’a en rien été concertée avec les principaux acteurs du monde médico-social. C’est inacceptable.

La commission adopte les amendements, exprimant ainsi un avis favorable à la suppression de l’article 39.

TITRE II : DOTATIONS ET OBJECTIFS DE DÉPENSES DES BRANCHES ET DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES

Article 40 : Dotation de l’assurance maladie au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé et de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux agences régionales de santé

La commission émet un avis défavorable à l’adoption de l’article 40.

Article 41 : Dotation aux opérateurs financés par le sixième sous‑objectif de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 41 non modifié.

Article 42 : Objectif de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès

Amendements de suppression CF8 de Mme Estelle Mercier et CF37 de Mme Zahia Hamdane

M. Christophe Proença (SOC). Ne pas vouloir supprimer cet article, c’est entériner les coupes majeures prévues par le gouvernement au sein de l’Ondam et plus particulièrement de l’objectif de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Je rappelle que 5 milliards d’euros de coupes budgétaires sont prévus dans le domaine de la santé, avec une hausse du reste à charge des assurés, des déremboursements, l’augmentation du prix des complémentaires ou encore la prolongation de la taxe sur les mutuelles. Il devient insupportable que les moyens nécessaires pour que les gens puissent se soigner et que les médicaments soient remboursés ne soient pas dégagés, particulièrement quand, dans le même temps, nous faisons payer davantage les malades en renforçant la fiscalisation de leurs indemnités journalières.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. La suppression de cet article serait inutile et contre-productive. Elle ne créerait pas de financements supplémentaires et ajouterait de l’incertitude dans un moment où la branche maladie, maternité, invalidité et décès a besoin de visibilité. Par ailleurs, vous parlez de coupes budgétaires, mais les dépenses augmentent de 2,2 %. Avis défavorable.

La commission adopte les amendements, exprimant ainsi un avis favorable à la suppression de l’article 42.

Article 43 : Fixation de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base et de ses sous‑objectifs pour 2027

Amendements de suppression CF9 de Mme Estelle Mercier et CF38 de M. Damien Maudet

M. Jacques Oberti (SOC). Ces amendements visent à supprimer l’Ondam pour 2027 et, partant, les 6,7 milliards d’euros d’économies prévues sur les malades, alors que les besoins en santé sont immenses. D’autres ressources pourraient être trouvées sans dégrader la prise en charge des patients, comme l’ont démontré les rapports « Charges et produits » réalisés par l’assurance maladie en 2025 et 2026. Nous pourrions par exemple nous attaquer aux rentes des acteurs privés.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Plus de 6 milliards d’euros de coupes sont prévus sur l’assurance maladie, notamment sur le fonctionnement de nos hôpitaux.

J’entends ce que vous dites, monsieur le rapporteur pour avis, mais quand l’augmentation tendancielle des besoins est évaluée à 3,4 % alors que, compte tenu de l’inflation et du vieillissement de la population, elle devrait être portée à 4 %, cela s’appelle une coupe ! Concrètement, les gens qui, demain, se rendront aux urgences seront moins bien soignés que la veille.

Je rappelle qu’on meurt déjà dans les couloirs des urgences. Peut-être les dépenses augmentent-elles en valeur absolue, mais il y a, de fait, moins de moyens pour recevoir les personnes à l’hôpital. Il s’agit donc bien d’une coupe et d’une violence.

N’oublions pas l’été très difficile que nous venons de connaître. D’ailleurs, les pompiers nous expliquent que si leurs délais d’intervention s’allongent, c’est parce qu’ils doivent attendre une heure et demie aux urgences avant que leurs patients soient pris en charge. Voilà la réalité !

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Pardonnez-moi, mais quand un budget augmente, on ne peut pas parler de coupe, même si l’augmentation n’est pas au niveau de l’inflation. Votre présentation des faits est erronée. En l’occurrence, l’Ondam ne baisse pas, il progresse de 2 %.

Par ailleurs, et comme précédemment, la suppression de cet article ne permettrait pas de mieux financer notre système de soins. Avis défavorable.

M. le président Éric Coquerel. Il est contestable d’affirmer qu’un budget augmente quand il ne tient pas compte de l’inflation. Il y a de fait une baisse.

La commission rejette les amendements.

Amendement CF57 de M. Éric Coquerel

M. le président Éric Coquerel. Cet amendement est issu de la mission flash que j’ai conduite sur le coût de la canicule de l’été 2026, qui formule des recommandations pour remédier dès l’année prochaine aux situations les plus urgentes. Il s’agit en l’espèce des Ehpad. Une enquête menée en 2023 par la Fédération nationale des associations de directeurs d’établissements et services pour personnes âgées auprès de 1 500 directeurs a montré que la plupart des résidents d’Ehpad ne disposent pas de climatisation dans leur espace privatif, et que 60,7 % connaissent un inconfort thermique – qui s’est nécessairement accru cet été.

Je recommande donc de dégager 150 millions d’euros pour renforcer les réponses des Ehpad aux épisodes de chaleur, ainsi que d’investir 2 milliards d’euros pour les adapter, eux et les établissements de santé – la Fédération hospitalière de France ayant également nourri ma réflexion. L’amendement traduit ces mesures dans les sous-objectifs de l’Ondam.

Chacun comprendra que les personnes âgées et les malades ne peuvent faire davantage les frais des périodes de canicule que nous allons malheureusement continuer de rencontrer.

M. Nicolas Tryzna, rapporteur pour avis. Je partage pleinement votre objectif, mais je remarque que, par obligation juridique, vous prélevez les sommes en question sur la médecine de ville. C’est pour cette raison que j’émets un avis défavorable.

M. le président Éric Coquerel. C’est ainsi que fonctionne la discussion des crédits budgétaires. Nous prélevons des fonds sur des programmes dont nous ne voulons pas nécessairement diminuer les ressources.

La commission adopte l’amendement.

Présidence de M. François Jolivet, vice-président.

La commission émet un avis défavorable à l’adoption de l’article 43 ainsi modifié.

Article 44 : Dotations au fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante et au fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante, transfert de la compensation de sous‑déclaration des accidents du travail et maladies professionnelles et dépenses liées aux dispositifs de prise en compte de la pénibilité

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 44 non modifié.

Article 45 : Objectif de dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles

Suivant l’avis du rapporteur pour avis, la commission rejette l’amendement de suppression CF39 de M. Hadrien Clouet.

Elle émet un avis défavorable à l’adoption de l’article 45.

Article 46 : Objectif de dépenses de la branche vieillesse

Amendement de suppression CF40 de Mme Anaïs Belouassa-Cherifi

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Nous appelons à rejeter cet article, qui inclut les coupes prévues sur les retraites.

Suivant l’avis du rapporteur pour avis, la commission rejette l’amendement.

Elle émet un avis défavorable à l’adoption de l’article 46.

Article 47 : Objectif de dépenses de la branche famille

Suivant l’avis du rapporteur pour avis, la commission rejette l’amendement de suppression CF41 de Mme Zahia Hamdane.

Elle émet un avis défavorable à l’adoption de l’article 47.

Article 48 : Objectif de dépenses de la branche autonomie

Suivant l’avis du rapporteur pour avis, la commission rejette l’amendement de suppression CF44 de M. Damien Maudet.

Elle émet un avis défavorable à l’adoption de l’article 48.

La commission émet un avis défavorable à l’adoption de la troisième partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La commission émet un avis défavorable à l’adoption de l’ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027.

([1]) Le premier alinéa du I de l’article L.O. 111‑7‑1 du code de la sécurité sociale subordonne la mise en discussion du PLFSS de l’année à venir à « l’adoption » préalable de la LACSS afférente à l’année qui précède. Dans sa décision n° 2022‑836 DC du 10 mars 2022 portant sur la LOLFSS, le Conseil constitutionnel a jugé, par une réserve d’interprétation, que cette disposition ne saurait « faire obstacle à la mise en discussion du projet de loi de financement de l’année dès lors que le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale a été examiné » (considérant 18).

([2]) L’article 24 de la loi n° 2025‑199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 a prévu la suppression du FSV et son intégration dans la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV). Le FSV était un établissement public administratif chargé de financer les avantages d’assurance vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale, dont les missions et les règles de fonctionnement sont déterminées par les articles L. 135‑1 à L. 135‑5 du code de la sécurité sociale.

([3]) Le risque de perte d’autonomie, dont le financement était assuré en grande partie par la branche maladie jusqu’en 2020, a été isolé et une branche propre créée par les lois organique et ordinaire n° 2020-991 du 7 août 2020 et n° 2020-992 du même jour relatives à la dette sociale et à l‘autonomie, ainsi que par la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

([4]) Article 15 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

([5]) Rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS), octobre 2026, tableaux 15 et 16, p. 39-40.

([6]) À titre d’exemple, l’article 1er de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 a organisé la fermeture, à compter du 1er septembre 2023, des régimes spéciaux de retraite des industries électriques et gazières (CNIEG), de la RATP, des clercs et employés de notaires (CRPCEN), de la Banque de France et du Conseil économique, social et environnemental (CESE).

([7]) Le régime général couvre les risques relevant des cinq branches de la sécurité sociale. Les branches famille et autonomie ont un caractère universel et couvrent l’ensemble de la population. La couverture des risques vieillesse, maladie-invalidité et AT-MP demeure répartie entre plusieurs régimes. Selon l’annexe 1 du PLFSS pour 2027, vingt-six régimes assurent la couverture du risque vieillesse de base, douze celle des risques maladie-invalidité et dix celle du risque AT-MP (p. 20).

([8]) Commission des comptes de la sécurité sociale, Les comptes de la sécurité sociale. Résultats 2003, prévisions 2004, rapport de juin 2004, p. 11. Ce constat concerne le régime général.

([9]) Rapport du Gouvernement à la Commission des comptes de la sécurité sociale. Résultats 2003. Prévisions 2004, juin 2004, p. 7.

([10]) À titre d’exemple, la loi de finances fixe, dans sa première partie, « les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux ainsi que le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État » en application du 6° du I de l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([11]) Premier alinéa de l’article L.O. 111-3-10 du code de la sécurité sociale.

([12]) Loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([13]) Article 3 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

([14]) Avis n° 2869 de Nicolas Tryzna sur le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année 2025, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 3 juin 2026, XVIIème législature.

([15]) Déposé le 27 mai 2026, ce texte a été rejeté par l’Assemblée nationale en première lecture le 9 juin, puis adopté avec modifications par le Sénat le 22 juin. Il n’a toutefois pas fait l’objet d’une adoption définitive par le Parlement.

([16]) Rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2027, p. 70-71, pour la croissance de 2025 et la comparaison avec les prévisions d’avril 2026, et p. 96, pour le rappel de l’hypothèse de croissance de 1 % sous-jacente à la loi de finances initiale pour 2026 ; PLFSS pour 2027, annexe A, I, pour le cadrage macroéconomique retenu.

([17]) Haut Conseil des finances publiques, Avis n° HCFP-2026-5 du 25 septembre 2026 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2027, p. 9-10.

([18]) Haut Conseil des finances publiques, avis précité, p1. Le Haut Conseil relève un durcissement de l’environnement financier en septembre 2026, marqué par des anticipations de taux directeurs plus élevés, une hausse des coûts d’emprunt des États et un accroissement de la prime de risque associée à la dette française. Le taux des emprunts d’État français à dix ans, qui avait franchi le seuil de 4 % en août 2026 pour la première fois depuis octobre 2008, a ainsi dépassé 4,7 % le 24 septembre 2026.

([19]) Haut Conseil des finances publiques, avis précité, p. 10-11.

([20]) Haut Conseil des finances publiques, avis précité, p. 11.

([21]) PLFSS pour 2027, annexe A, I, pour les hypothèses d’inflation hors tabac en 2025 et 2026.

([22]) L’article L. 161‑25 du code de la sécurité sociale prévoit un principe de revalorisation annuelle des prestations sociales, laquelle intervient le 1er janvier de chaque année pour les pensions de retraite et certaines prestations sociales assimilées, telles que l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) et l’allocation de veuvage, et le 1er avril de chaque année pour la plupart des autres prestations, telles que les allocations familiales et les minimas sociaux.

([23]) Rapport du gouvernement à la CCSS, octobre 2026, p. 10. Dans sa décomposition des écarts à la LFSS pour 2026, les moins-values de recettes atteindraient 3,6 milliards d’euros, partiellement compensées par des dépenses inférieures de 2 milliards d’euros aux prévisions.

([24]) Article 49 du PLF pour 2027, « Relations financières entre l’État et la sécurité sociale », exposé des motifs, concernant la réaffectation à l’État de la TVA correspondant au rendement attendu de la fiscalisation des indemnités journalières pour affection de longue durée. Pour la prise en compte de cette restitution dans le solde rectifié de 2026, voir l’annexe 3 au PLFSS pour 2027, p. 3 et 5.

([25]) Article 4 du PLFSS pour 2027, I à VI pour les aides aux cotisants affectés par les incendies, et VIII pour la prolongation des dispositifs de plans d’apurement et d’abandons de dettes sociales consécutifs au cyclone Chido. Le VI prévoit que les exonérations instituées aux II et III ne sont pas compensées par l’État.

([26]) Haut Conseil des finances publiques, Avis n° HCFP-2025-5 du 9 octobre 2025 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2026, p. 11 et p. 14.

([27]) Assemblée nationale, Rapport n 1274 sur les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, 9 avril 2025, tome I, contribution du rapporteur général Charles de Courson, p. 247, recommandation n° 2.

([28]) Rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2027. Cette prévision porte sur l’IPC, tabac compris ; l’inflation hors tabac retenue pour les prévisions sociales s’établirait à 1,7 % en 2027.

([29]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP‑2026‑5 du 25 septembre 2026 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2027, p. 12, 14, 16-17 et 19.

([30]) Haut Conseil des finances publiques, avis précité, p. 5.

([31]) Article L.O. 111‑6 du code de la sécurité sociale, premier alinéa.

([33]) Ordonnance n° 67-706 du 21 août 1967 relative à l’organisation administrative et financière de la sécurité sociale, articles 47 et 48 ; code de la sécurité sociale, article L. 225-1.

([34]) Code de la sécurité sociale, articles L. 225-1 et L. 225-1-1, notamment son 5°, relatif à la centralisation des sommes recouvrées et à leur versement aux organismes attributaires.

([35]) Ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, article 1er, portant création de la Caisse d’amortissement de la dette sociale à compter du 1er janvier 1996, et article 2, définissant sa mission d’apurement de la dette.

([36]) Ibid., articles 4 et 6 et chapitre II.

([37]) Article 1er de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie ; article 1er de la loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie.

([38]) II de l’article 48 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026, insérant un II octies à l’article 4 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

([39]) Rapport du gouvernement à la CCSS., p. 37. Le reliquat de 7,6 milliards d’euros correspond à la différence entre les 13 milliards reçus de la CADES et les 5,4 milliards versés aux établissements fin 2025. Les décaissements doivent s’échelonner jusqu’en 2030, au rythme des projets d’investissement.

([40]) Article 33 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026, notamment son II relatif aux modalités transitoires de versement en 2026 ; Cour des comptes, La sécurité sociale 2026 — Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2026, p. 51-52.

([41]) Assemblée nationale, Stéphane Delautrette, rapport d’information n° 1422 sur le financement de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, présenté au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, 13 mai 2025, avant-propos du président de la délégation, p. 8.

([42]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Note sur l’état des lieux du financement de la sécurité sociale, janvier 2026, graphique « L’évolution du plafond d’emprunt de l’Acoss ».

([43]) Rapport du gouvernement à la CCSS, octobre 2026, p. 37.

([44]) Code de la sécurité sociale, chapitre 9 ter du titre III du livre Ier, notamment l’article L. 139-3, relatif aux ressources non permanentes et aux émissions de titres de créances de l’ACOSS.

([45]) Code de la sécurité sociale, article L. 225-1-3, relatif au dépôt rémunéré auprès de l’ACOSS des disponibilités d’autres régimes obligatoires de base et de certains organismes et fonds.

([46]) Rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale, Résultats 2025. Prévisions 2026 et 2027, octobre 2026, p. 228 et 231.

([47]) PLFSS pour 2027, annexe 9, étude d’impact de l’article 18. La part est calculée en rapportant les 5,7 milliards d’euros de NeuMTN aux encours moyens cumulés d’ECP, de NeuCP et de NeuMTN, soit 62,3 milliards d’euros.

([48]) À titre de comparaison, les concours bancaires de la CDC représentaient encore 72 % du financement des besoins de l’ACOSS en 2010. Ils ne sont plus mobilisés depuis 2021, selon l’annexe 3 du PLFSS pour 2027, p. 47.

([49])Assemblée nationale, Marie-Anne Montchamp, Avis n° 1995 présenté au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, octobre 2009, XIIIᵉ législature,

([50]) Rapport du gouvernement à la CCSS, octobre 2026, p. 228 et 230. Pour 2026, la fourchette de – 875 à – 915 millions dépend de la trajectoire des taux au quatrième trimestre.

([52]) Cour des comptes, La sécurité sociale, mai 2025, p. 59-60.

([53]) PLFSS pour 2027, annexe 9, étude d’impact de l’article 18, p125 et 128.

([54]) Assemblée nationale, Hadrien Clouet et Stéphanie Rist, Rapport d’information n° 302 sur la gestion de la dette sociale, octobre 2024, p. 124-125.

([55]) Cour des comptes, RALFSS 2026, chapitre I, p. 51-52.

([57]) PLFSS pour 2027, annexe 2, p. 37 : compte de résultat prévisionnel de la CADES, programme de financement et taux de refinancement au 30 juin 2026.

([58]) Rapport du gouvernement à la commission des comptes de la sécurité sociale, Les comptes de la sécurité sociale, octobre 2026, p 236.

([59]) Conseil constitutionnel, décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005, Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, considérants 39 et 40.

([60]) Conseil constitutionnel, décision n° 2020-804 DC du 7 août 2020, Loi organique relative à la dette sociale et à l’autonomie, paragraphes 2 et 3 ; article 4 bis de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996, dans sa rédaction issue de l’article 1er de la loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020.

([61]) Conseil d’État, assemblée générale, avis n° 410235 du 20 novembre 2025 relatif à l’interprétation des règles organiques encadrant le transfert de déficits à la CADES, points 6 à 10 et 12 à 15.

([62]) Conseil constitutionnel, décision n° 2010-620 DC du 16 décembre 2010, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, considérant 6.

([63]) Conseil constitutionnel, décision n° 2020-804 DC du 7 août 2020, paragraphes 4 et 5.

([64]) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Note sur l’état des lieux du financement de la sécurité sociale – Une loi de financement votée mais sans perspective de redressement financier de la sécurité sociale, janvier 2026, p. 20-23.

([65]) Cour des comptes, La sécurité sociale – Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2026, chapitre I.

([66]) Assemblée nationale, Hadrien Clouet et Stéphanie Rist, rapport d’information n° 302 sur la gestion de la dette sociale, 2 octobre 2024, avant-propos de Stéphanie Rist, p. 12-13, et examen en commission, p. 146.

([67]) Cour des comptes, La sécurité sociale – Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2025, chapitre I.

([68]) Article 13 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026.

([69]) Conseil d’État, 24 juillet 2026, Fédération nationale de la mutualité française et Fédération française de l'assurance, n° 516312, décision de renvoi d'une question prioritaire de constitutionnalité relative à la dernière phrase du premier alinéa du I de l’article 13 de la LFSS pour 2026.

([70]) Conseil constitutionnel, décision n° 2026-1225 QPC du 16 octobre 2026, Société Zentiva France et autre, paragraphes 15 et 21-22 : validation des contributions dues pour les années 2021 à 2024, compte tenu notamment d’un risque financier d’au moins 600 millions d’euros.

([71]) Conseil constitutionnel, décision n° 97-393 DC du 18 décembre 1997, Loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, considérants 24 et 25 : validation relative à la base de calcul des allocations familiales, justifiée par l’exigence constitutionnelle d’équilibre financier de la sécurité sociale et l’importance des sommes en jeu.

([72]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 2874 déposé en conclusion des travaux du Printemps social de l’évaluation, 3 juin 2026, chapitre « La réforme du barème des contributions sur les boissons sucrées et édulcorées », présenté par M. Cyrille Isaac-Sibille. Le rapport cite notamment des boissons dont la teneur en sucre a été abaissée de 5 à 4,9 grammes pour 100 millilitres afin de passer sous le deuxième palier du barème.

([73]) IGF-IGAS, La chaîne de distribution pharmaceutique, janvier 2026, publié le 7 mai 2026.

([74]) Article 18 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025, organisant la réforme des allègements généraux en deux étapes, en 2025 puis en 2026.

([75]) Ces sommes sont soumises à la CSG et à la CRDS au taux global de 9,7 %. Le forfait social, à la charge de l’employeur, est en principe dû sur l’intéressement dans les entreprises d’au moins 250 salariés, et sur la participation et les abondements aux PEE et PEI dans celles d’au moins 50 salariés, sous réserve des règles de neutralisation du franchissement des seuils d’effectif. Voir le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L. 242-1, L. 136-1-1 et L. 137-15.

([76]) Dares, « L’épargne salariale en 2024 », Dares Résultats, n° 23, 2026.

([77]) Cour des comptes, « Les niches sociales des compléments de salaire : un nécessaire rapprochement du droit commun », Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2024, chapitre IV, p. 155 et p. 167-173.

([78]) Article 18 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025, modifiant l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale. La prime de partage de la valeur a été intégrée, à compter du 1er janvier 2025, à la rémunération retenue pour le calcul de la réduction générale, qu’elle soit versée directement au salarié ou affectée à un plan d’épargne.

([79]) PLFSS pour 2027, annexe 9, p. 39 et 41.

([80]) Article 18 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025, I et II, modifiant notamment l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale et rendant ces dispositions applicables aux cotisations et contributions dues au titre des périodes d’activité courant à compter du 1er janvier 2025.

([82]) PLFSS pour 2027, article 7, III, modifiant le VI bis de l’article 1er de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022. La suppression concerne l’exonération d’impôt sur le revenu prévue par ce VI bis ; elle ne supprime pas les autres règles d’exonération, notamment celles liées à l’affectation de la PPV à un plan d’épargne.

([83]) Ibid, article 7, I, G, créant un 3° bis au II de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale. L’exemption de cotisations de la PPV existe déjà ; le plafond de droit commun est actuellement de 3 000 euros, porté à 6 000 euros sous conditions. Le texte proposé renvoie la fixation du montant à un décret, sous un plafond légal.

([84]) Ibid, article 7, I, D à F, et II ; annexe 9, p. 39-40. Pour la déduction patronale, le texte prévoit un multiplicateur de 3,5 ou de 7 selon qu’il s’agit d’une demi-journée ou d’une journée.

([85]) IGAS-IGF, Régime socio-fiscal des indemnités de rupture de contrat de travail, octobre 2025, rendu public le 22 mai 2026, synthèse et p. 24 à 26.

([86]) Code de la sécurité sociale, articles L. 242-1, II, 7°, et L. 136-1-1, III, 5° et 5° bis. Des règles particulières s’appliquent notamment aux indemnités de rupture conventionnelle individuelle des salariés pouvant bénéficier d’une pension de retraite.

([87]) Code de la sécurité sociale, article L. 137-12, modifié par l’article 15 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026.

([88]) Cour de cassation, deuxième chambre civile, 30 janvier 2025, n° 22-18.333, publié au Bulletin.

([89]) IGAS-IGF, Régime socio-fiscal des indemnités de rupture de contrat de travail, octobre 2025, rendu public le 22 mai 2026.

([90]) Code du travail, articles L. 5132-15, relatif aux missions des ateliers et chantiers d’insertion, et R. 5132-27, fixant la liste des organismes avec lesquels l’État peut conclure une convention pour leur mise en place.

([91]) PLFSS pour 2027, annexe 9, p. 18, rubriques « Impact financier global » et « Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés ». Les 15 millions d’euros portent sur l’ensemble des employeurs publics concernés ; l’étude ne ventile pas ce coût par catégories de collectivités ou d’établissements.

([92]) Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, article 8, VIII, 2°, IX, B, 1°, et X. À compter du 1er janvier 2019, ces dispositions ont réservé l’exonération spécifique aux employeurs publics et permis aux ACI privés de bénéficier de la réduction générale de cotisations patronales, étendue dès cette date aux contributions d’assurance chômage.

([93]) PLFSS pour 2027, exposé des motifs de l’article 5 et annexe 9.

([94]) PLFSS pour 2027, article 4, I ; annexe 9, p. 6-7. La suspension des obligations de paiement exclut les cotisations salariales précomptées ; un sursis aux poursuites peut néanmoins être accordé en cas de non-reversement, dans les conditions du C du I. Les organismes publics expressément exclus par le 1° du A du I ne bénéficient pas du dispositif.

([95]) Ibid, article 4, II ; annexe 9, p. 7. Une période de référence adaptée serait fixée pour les entreprises créées après le 1er juillet 2025. Le bénéfice des aides demeure soumis aux règles européennes relatives aux aides de minimis.

([96]) Ibid, article 4, III à V ; annexe 9, p. 7-8. Le montant de l’aide forfaitaire, les taux applicables aux micro-entrepreneurs et les modalités de demande sont renvoyés à des décrets. Pour ces derniers, le remboursement ou l’imputation interviendrait au plus tard le 31 octobre 2027.

([97]) Loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte, article 29, II et III, prévoyant des plans d’apurement des dettes de cotisations et contributions sociales et, sous conditions, des abandons totaux ou partiels de ces créances au bénéfice des employeurs et des travailleurs indépendants concernés.

([98]) PLFSS pour 2027, annexe 9. L’estimation de 90 millions d’euros se rapporte aux créances associées à des comptes comportant au moins une taxation d’office et ne préjuge pas du montant finalement recouvrable.

([99]) PLFSS pour 2027, article 4, VII, créant l’article L. 241-21 du code de la sécurité sociale. Le dispositif temporaire a été institué par l’article 52 de la loi n° 2023-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie.

([102]) OFGL, Rapport 2026, annexe 2A.

([104]) Déclaration du Premier ministre aux Assises des départements de France, à Albi, le 14 novembre 2025, reproduite dans l’étude d’impact de l’article 13, PLFSS pour 2027, annexe 9.

([105]) Les bénéficiaires comprennent également la Ville de Paris, la métropole de Lyon, les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, la collectivité de Corse, le Département de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

([106]) Code de la sécurité sociale, article L. 131-7 ; loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale ; loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie.

([107]) PLFSS pour 2027, article 15 et exposé des motifs ; annexe 4. Les dispositifs mentionnés comprennent notamment les heures supplémentaires, les stages en milieu professionnel, les contrats uniques d’insertion et d’accompagnement dans l’emploi et les contrats de sécurisation professionnelle.

([108]) Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2025, chapitre consacré à la maîtrise de la dynamique des allègements généraux de cotisations sociales.

([109]) Le versement total est limité à l’excédent cumulé constaté au 31 décembre 2026 ; le montant de 2,5 milliards d’euros est prévisionnel.

([110]) Conformément aux dispositions de l’article 24 de la LFSS pour 2026, le fonds de solidarité vieillesse a été supprimé le 1er janvier 2026 et ses missions ont été transférées à la Caisse nationale d’assurance vieillesse.

([111]) Loi n° 2023-1195 du 128 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

([112]) Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie (HCAAM), Rapport sur la régulation du système de santé, 27 mai 2021.

([113]) Avis du comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie n° 2025-2 du 18 juin 2025 sur le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie.

([114]) Ce calcul ne tient compte que du montant moyen d’indemnités journalières versées en cas d’arrêt maladie. Le montant des économies sera plus important si la mesure concerne des assurés en arrêt de travail ou maladie professionnelle dans la mesure où le montant de l’indemnité journalière est plus élevé.

([115]) Ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique.

([116]) Article 75 de la LFSS pour 2026.

([117]) Inspection générale des affaires sociales, L’avenir de l’Agence nationale du développement professionnel continu, mission complémentaire, rapport n° 2024-041R, décembre 2024.

([118]) Loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

([119]) Dans le graphique, les effets de la liquidation unique des régimes alignés, définie par l’article L. 173-1-2 du code de la sécurité sociale, sont neutralisés.

([120]) Article 102 de la LFSS pour 2026.

([121]) Conseil d’orientation des retraites, Rapport annuel, Évolutions et perspectives des retraites en France, juin 2026.

([122]) Le scénario de référence repose sur les hypothèses démographiques centrales de l’Insee (poursuite des gains d’espérance de vie, fécondité de 1,45 enfant par femme à partir de 2028 et solde migratoire net de 150 000 personnes par an), une croissance annuelle de la productivité horaire du travail de 0,7 % et un taux de chômage de 7 % (à partir de 2040).

([123]) Évaluation préalable de l’article 35, in annexe 9 du PLFSS pour 2027, p. 287-288.

([124]) Inspection générale des finances, Inspection générale des affaires sociales, Revue de dépenses relative à l’efficacité des politiques familiales, juin 2026, p. 14.

([125]) Martin Chopard, Serge Herbillon-Leprince, Arthur Katossky et Mathieu Sigal (DREES), Retraites : simulation de trois scénarios d’évolution de la majoration de pension pour trois enfants. Contribution aux simulations demandées par le Conseil d’orientation des retraites, Les Dossiers de la DREES, n° 128, mars 2025.

([126]) Article 86 de la LFSS pour 2023 et décret n° 2025-515 du 30 mai 2025 relatif au complément de libre choix du mode de garde.

([127]) Décret n°°2026-138 du 27 février 2026 portant à dix-huit ans l'âge de la majoration des allocations familiales.

([128]) Instauré par l’article 99 de la LFSS pour 2026, le congé supplémentaire de naissance est accordé après un congé de maternité, de paternité, d'accueil de l'enfant ou d'adoption et peut durer un ou deux mois au choix du parent. Il donne droit au versement d’indemnités journalières à hauteur de 70 % de la rémunération le premier mois et de 60 % le second mois, dans la limite d’un plafond.

([129]) Le dossier de presse du PLFSS pour 2027 indique que « le montant de la base de calcul des prestations familiales sera révisé au 1er avril 2027, afin que le montant de l’ensemble des prestations reste stable par rapport à 2026 après application de la revalorisation légale » (p. 20).

([130]) Article L. 176-1 du code de la sécurité sociale.

([131]) Estimation du coût réel, pour la branche maladie, de la sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles, Rapport au Parlement et au gouvernement par la commission instituée par l’article L. 176-2 du code de la sécurité sociale, 30 juin 2024

([132]) Décret n° 2026-501 du 12 juin 2026 fixant la durée maximale de service des indemnités journalières dues au titre des arrêts de travail résultant d'un accident de travail ou d'une maladie professionnelle.

([133]) L’article 90 de la LFSS pour 2025 a également pour objectif de clarifier le caractère dual de la rente (professionnel et fonctionnel).

([134]) Article 110 de la LFSS pour 2026.

([135]) Décret n° 2026-909 du 30 septembre 2026 fixant la limite maximale de la rémunération annuelle servant de base au calcul des indemnités journalières dues au titre d'arrêts de travail résultant d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle et relatif à la procédure de fixation de la participation des assurés.

([136]) L’article L. 223-8 du code de la sécurité sociale énumère les missions de la CNSA.

([137]) L’OGD est prévu à l’article L. 314-3 du code de l’action sociale et des familles : « le financement des établissements et services mentionnés à l'article L. 314-3-1 qui sont à la charge des organismes de sécurité sociale est soumis à un objectif de dépenses fixé chaque année par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale, des affaires sociales et du budget ».

([138]) Cette mesure intervenue après le vote de la LFSS pour 2026 vise à abonder les concours fusionnés personnes âgées et personnes handicapées de 25 millions d’euros.

([139]) La dotation qualité est prévue au 3° du I. de l’article L. 314-2-1 du code de l’action sociale et des familles.

([140]) Le groupe iso-ressources (GIR) permet de définir le niveau de perte d’autonomie. Le GIR 1 est le niveau de perte d’autonomie le plus fort.