EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La loi n° 2007‑308 du 5 mars 2007 relative à la protection juridique des majeurs, a confié l’exercice des mesures de protection judiciaires ne pouvant être exercées par les familles à un mandataire judiciaire à la protection des majeurs inscrit sur une liste établie par le préfet de département. Elle est venue organiser différents modes d’exercice professionnel des mandats judiciaires, en une profession unifiée, dotée de trois modes d’exercice adaptés aux besoins de la population.
Il existe trois catégories de mandataires judiciaires à la protection des majeurs :
– services mandataires : ils ont le statut d’établissements et services sociaux et médico‑sociaux et sont majoritairement gérés par des associations ;
– Les mandataires exerçant à titre individuel : ils sont profession libérale ;
– Les préposés des établissements de santé publics : ils sont salariés des établissements.
L’un des objectifs de cette loi de 2007 était de permettre la création d’un statut unique pour les mandataires judiciaires à la protection des majeurs en vue d’améliorer les conditions d’exercice de leur activité, la qualité de leurs prestations et les droits de leurs usagers.
Cette proposition a deux objets distincts. Dans un premier temps, la création d’un ordre professionnel des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, afin de permettre à l’ensemble de la profession de se structurer et de s’organiser, pour améliorer la qualité d’exercice des mandats judiciaires mis en œuvre au bénéfice des personnes vulnérables.
Puis, permettre aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs exerçant à titre libéral de s’associer entre eux.
Ces deux objets doivent permettre aux personnes vulnérables et à l’ensemble de la collectivité de renforcer leur confiance vis‑à‑vis des dispositifs de protection juridique des majeurs, et favoriser une meilleure prise en charge des personnes protégées.
Cette proposition de loi a pour objectif de préserver les intérêts des personnes majeures protégées, en assurant une meilleure organisation de cette profession des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, tout en prenant en compte les problématiques des trois modes d’exercice de la profession.
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En France, un ordre professionnel permet, par l’institution d’une loi au plan national, de regrouper les membres d’une profession au sein d’un organisme. L’ordre professionnel est une personne morale de droit privé chargée d’une mission de service public. Il permet d’assurer une régulation de la profession.
L’ordre professionnel permet de contrôler et d’établir la liste des titulaires habilités à exercer ; il permet aussi une meilleure représentation de la profession à l’égard des pouvoirs publics et l’arbitrage des conflits internes. L’ordre professionnel a pour mission de défendre les intérêts de la profession.
Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs exercent une mission de service public, en protégeant les personnes qui, en raison d’une altération de leurs facultés mentales ou physiques, sont dans l’incapacité de de défendre elles‑mêmes leurs intérêts. Ils protègent la personne ainsi que les biens du majeur.
La création d’un ordre professionnel pour les mandataires judiciaires à la protection des majeurs permettrait une meilleure organisation de la profession et de l’accession à cette titularisation, un meilleur contrôle, a fortiori dans une profession où on confie à un tiers la protection d’une personne ainsi que ses biens. Le contrôle de l’activé entre pairs mis en place par les mandataires judiciaires à la protection des majeurs est une préconisation exprimée par Mme Anne Caron Déglise dans un rapport de mission interministérielle ([1]). Un ordre professionnel permettrait ce contrôle entre pairs.
Il est essentiel que les personnes vulnérables, ainsi que l’ensemble de la collectivité puissent faire confiance aux dispositifs de la protection juridique des majeurs, lorsqu’ils sont exercés par des professionnels engageant la responsabilité de l’État.
L’objectif est également de permettre à cette profession, placée en première ligne dans la lutte contre les vulnérabilités et qui œuvre quotidiennement à l’inclusion sociale de nos concitoyens les plus fragilisés, de contribuer efficacement au débat public.
L’exercice des mandats judiciaires de protection des majeurs par un mandataire judiciaire à la protection des majeurs, engage la responsabilité de l’État. Il convient ainsi de permettre à la profession, créée il y a dix ans, de s’organiser dans l’intérêt des personnes majeures protégées et de la collectivité.
La création d’un Ordre national pour la profession répondrait à certaines problématiques qui sont évoquées par la Cour des comptes dans un rapport ([2]) sur « La protection juridique des majeurs » datant de septembre 2016.
Dans ce rapport, la Cour des comptes soulignait déjà la nécessité d’encadrer et professionnaliser la profession et préconisait d’aller plus loin dans l’encadrement et la formation, que ce soit au niveau de la qualité ou du contrôle (le rapport de Mme Anne Caron Déglise recommande aussi un renforcement de la formation continue). Enfin la Cour évoque l’absence d’un cadre déontologique commun.
La création de cet Ordre national doit prendre en compte les trois modes d’exercice de cette profession, qui doivent être équitablement représentés en dépit d’un poids démographique inégal, et bénéficier, au sein de leur Ordre national, d’une prise en compte adaptée de leurs problématiques.
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L’ensemble de la profession, quel que soit le mode d’exercice, rencontre de nombreuses difficultés, un déficit de notoriété important, une mécompréhension des missions accomplies. Le mandataire judiciaire à la protection des majeurs exerçant à titre libéral rencontre des difficultés dans son paiement par les services déconcentrés de l’État. Des retards de paiements pouvant aller jusqu’à plusieurs mois, alors qu’il doit honorer des charges, parfois du personnel, des factures. Ce retard pénalise fortement le quotidien de ces professionnels.
Une autre difficulté touchant plus particulièrement les mandataires judiciaires exerçant à titre libéral est l’impossibilité pour eux de s’associer.
Aujourd’hui, seul le statut d’entreprise individuelle peut être retenu pour ce mode d’exercice de la profession. En effet, un mandataire judiciaire est désigné personnellement par le juge des tutelles, sa responsabilité personnelle peut être engagée sans limite, ce qui ne semble pas corrélé avec leur niveau de rémunération et la complexité de leurs interventions. Le mandataire judiciaire à la protection des majeurs exerçant à titre libéral ne peut pas actuellement exercer dans le cadre d’une société d’exercice libéral (SELARL, SCP).
Bien que la mutualisation des moyens soit possible en étant associé au sein d’une société civile des moyens (SCM), cela ne concerne pas l’exercice de l’activité, la situation juridique personnelle ne change pas, cela ne permet que le partage de locaux ou d’appareils.
L’un des principaux inconvénients à cette impossibilité de s’associer est la délégation des signatures. Aucune opération du quotidien ne peut être faite sans la signature du mandataire judiciaire à la protection des majeurs, l’absence de délégation l’oblige à une présence constante durant toute l’année. En effet rien ne peut être approuvé sans la présence du mandataire judiciaire à la protection des majeurs, sa signature est indispensable, entraînant des difficultés dans sa vie quotidienne : que ce soit par rapport aux congés qui ne peuvent être ni longs, ni éloignés ou par rapport à une absence plus ou moins longue liée à la maladie ou un accident de la vie. Les conséquences pour les majeurs protégés peuvent ainsi être particulièrement préjudiciables. Le rapport de Mme Anne Caron Déglise évoquait déjà ce problème et préconisait de « donner aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs, certifiés, agréés et assermentés, la possibilité de se substituer un tiers sous leur propre responsabilité civile en cas d’indisponibilité, sous la réserve expresse qu’il soit lui‑même mandataire judiciaire à la protection des majeurs inscrit dans le même ressort »
La possibilité pour eux de s’associer permettrait de déléguer de manière sécurisée et efficace cette signature à un associé. Plus que des questions financières, il s’agit de facilités pratiques.
Il s’agit de garantir aux personnes protégées une continuité de prise en charge effective. En structurant leur activité et en mutualisant leurs moyens, ils pourront disposer des techniques et moyens humains adaptés aux besoins de prise en charge des personnes protégées.
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Création d’un ordre professionnel des mandataires judiciaires à la protection des majeurs
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La nécessité d’une structuration accrue de la profession a été exprimée
Un rapport de la Cour des comptes de septembre 2016 relatif à la protection juridique des majeurs () pointait l’insuffisance des outils de régulation de la profession de MJPM : « certains aspects de l’activité des mandataires mériteraient une régulation, à défaut d’un encadrement rigide qui n’est pas souhaitable ». La Cour insistait notamment sur l’encadrement imparfait des MJPM pour l’obtention de l’agrément ainsi que sur la faiblesse du contrôle de la formation dispensée dans le cadre de l’obtention du certificat national de compétences mis en place en 2007 pour l’exercice de l’activité de MJPM.
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La création d’un ordre professionnel des MJPM
La création d’un ordre professionnel pour les MJPM a été proposée par la sénatrice Mme Joëlle Garriaud‑Maylam (). Les motivations exprimées en 2011 sont proches de celles exposées aujourd’hui :
– L’expression de la profession, notamment auprès des pouvoirs publics ;
– L’autorégulation de la profession puisque l’ordre assurerait un contrôle des conditions d’accès sur la liste des MJPM agréés mise à disposition du juge des tutelles. Le contrôle central exercé par un ordre professionnel, et non plus par le préfet, assurerait un traitement homogène des demandes dans les différents départements ;
– La garantie du respect des principes déontologiques auxquels seraient soumis ses membres, notamment en confiant à l’Ordre la rédaction d’un code de déontologie et un pouvoir disciplinaire.
– Favoriser la montée en compétence de la profession, en organisant les conditions de délivrance d’un diplôme et les conditions de formation continue.
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Exercice en société des mandataires judiciaires à la protection des majeurs
La loi n° 2015‑990 du 6 août 2015, dite « loi Macron » (), a élargi les possibilités d’exercice en société des professions juridiques réglementées. Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM) exercent une profession partiellement réglementée puisque le préfet agrée les MJPM pouvant être désignés par le juge des tutelles. À ce jour, l’exercice des MJPM se fait à titre individuel, au sein d’un établissement ou d’une association tutélaire. L’objet de la proposition de loi est d’autoriser l’exercice en société des MJPM exerçant à titre libéral qui permettrait une meilleure mutualisation des moyens, une solidité financière accrue et une spécialisation du service rendu.
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Cadre juridique
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Cadre général d’exercice de la profession
La loi n°2007‑308 du 5 mars 2007 a maintenu 3 modes d’exercice de la profession :
– Mandataires judiciaires exerçant à titre individuel ;
– Préposés d’un établissement public de santé ;
– Service tutélaire d’une association.
Dans le mode d’exercice individuel le titre de mandataire judiciaire à la protection des majeurs (MJPM), défini à l’article 450 du code civil, est sanctionné par un agrément administratif délivré par le préfet de département sur avis conforme du ministère public.
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Conditions d’exercice actuelles des MJPM
Un MJPM exerçant à titre libéral ne peut aujourd’hui exercer son activité qu’en entreprise individuelle car les mesures de protection des majeurs lui sont confiées à titre personnel par le juge.
Le MJPM peut décider de mutualiser ses moyens en s’associant au sein d’une société civile de moyens (SCM). L’objet de la SCM n’est pas l’exercice de l’activité mais seulement la prestation de services ou la fourniture de moyens matériels (personnels, locaux, appareils) à ses membres dont la situation juridique professionnelle ne subit aucun changement. Les MJPM concernés exercent donc leur activité en totale indépendance de bénéfice, clientèle et de pratique professionnelle. Un MJPM ne peut en revanche pas exercer son activité dans le cadre d’une société d’exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL), société civile professionnelle (SCP) ou d’une association.
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Proposition
Afin de rendre possible l’activité libérale des MJPM au sein d’une entité dotée de la personnalité morale, il est nécessaire de modifier le code civil et le code de l’action sociale et des familles.
Modifier le code civil pour permettre au juge de confier une mesure de protection à une entité dotée de la personnalité morale (Article 1er)
Actuellement, l’article 450 du code civil ne rend possible l’exercice de l’activité de MJMP que pour le mandataire judiciaire « inscrit sur la liste prévue à l’article L. 471‑2 du code de l’action sociale et des familles », c’est‑à‑dire les personnes physiques agréées par le préfet ou les services tutélaires d’associations ou les préposés d’établissement. L’ajout de la mention « ou une entité dotée de la personne morale » permettrait d’attribuer l’exercice de la mesure à une société de MJPM, constituées de mandataires judiciaires inscrits sur la même liste.
Modification du code de l’action sociale et des familles pour définir les personnes morales pouvant exercer une mesure de protection (Articles 2 et 3)
Le code de l’action sociale et des familles détaille les conditions d’exercice des MJPM au sein du titre VII du livre IV de la partie législative.
Afin de rendre possible l’exercice de la profession de MJMP en société d’exercice libéral, il serait nécessaire d’ajouter la mention « ou morales » dans le titre du chapitre II puisque les nouvelles dispositions législatives énoncées s’appliqueraient à la fois aux personnes physiques et aux personnes morales. Le titre du chapitre deviendrait ainsi : « Personnes physiques ou morales mandataires judiciaires à la protection des majeurs ».
La modification de l’article L. 472‑1 prévoirait la possibilité pour le MJPM exerçant à titre libéral de s’associer au sein d’une entité dotée de la personnalité morale, à l’exception des formes juridiques qui confèrent à leurs associés la qualité de commerçant. Cette formulation est inspirée de l’article 63 de la loi du 6 août 2015, dite « loi Macron », qui élargissait les conditions d’exercice en société des professions juridiques réglementées (huissiers, notaires, commissaires‑priseurs…). Au regard des exigences spécifiques de la profession de mandataire judiciaire à la protection des majeurs, il serait souhaitable de s’inscrire dans ce même cadre.
La définition des personnes morales pouvant exercer un mandat de protection.
Afin de définir les conditions d’exercice du mandat judiciaire au sein d’une entité dotée de la personnalité morale, il est nécessaire de créer nouvel article L. 472‑1‑2. Cet article disposerait que lorsque le juge désigne nommément un mandataire judiciaire, il lui confère à celui‑ci la capacité de déléguer des actes au sein de la société d’exercice libéral ainsi constituée, ou que la personne morale qui se voit confier par le juge une mesure de protection devra désigner en son sein un ou plusieurs mandataires judiciaires pour l’exercer, sur le modèle de ce que doivent faire les établissements mentionnés à l’article L. 472‑5. Ainsi, ces entités doivent nécessairement être composées de mandataires judiciaires agréés. Chacun d’entre eux pourrait disposer d’une délégation de signature, simplifiant ainsi l’exercice de la mesure et la qualité des décisions prises pour le majeur.
Un décret en Conseil d’État fixerait les conditions dans lesquelles une entité dotée de la personnalité morale pourrait être inscrite sur la liste des MJPM prévue à l’article L. 471‑2.
Selon la formulation proposée, inspirée de la loi n° 2015‑990, si l’entité est une société elle doit comprendre, parmi ses associés, un ou plusieurs mandataires judiciaires à la protection des majeurs. Pour cette profession, il est souhaitable d’envisager une évolution de ce critère en vue de renforcer les garanties d’indépendance de ces sociétés.
Des mesures de coordination sont nécessaires.
L’article L. 472‑3 prévoit les conditions de rémunération des MJPM. La modification proposée permet le versement de la rémunération à la personne morale désignée pour exercer le mandat.
Au sein du chapitre Ier, les articles L. 471‑2 et L. 471‑4 doivent être modifiés afin de consacrer l’existence des entités dotées de la personne morale pouvant exercer l’activité de mandataire judiciaire :
L’article L. 471‑2 définit la liste des MJPM mise à la disposition du juge des tutelles. La modification de l’article inscrit les entités dotées de la personnalité sur cette liste. Elle renvoie à la définition qui en est faite au nouvel article L. 472‑1‑2.
L’article L. 471‑4 élargit aux entités dotées de la personnalité morale obéissant aux conditions précédemment mentionnées les règles applicables à tout service qui se voit confier un mandat de protection.
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La solution proposée permet ainsi d’articuler l’exigence de certification des MJPM individuels, qui continuent d’être nommément désignés par la personne morale dans laquelle ils exercent, avec la possibilité de s’organiser en société et ainsi d’opérer une meilleure répartition des missions et des moyens, voire une spécialisation des MJPM au service du majeur.
proposition de loi
Titre Ier
Création d’un ordre professionnel des mandataires judiciaires à la protection
des majeurs
Article 1er
Le titre VII du livre IV du code de l’action sociale et des familles est complété par un chapitre V ainsi rédigé :
« chapitre V
« Organisation de la profession des mandataires judiciaires à la protection des majeurs
« Art. L. 475‑1. – Il est institué un ordre national des mandataires judiciaires à la protection des majeurs rassemblant obligatoirement tous les mandataires judiciaires habilités à exercer la profession, suite à l’obtention du certificat national de compétence. L’ordre national des mandataires judiciaires à la protection des majeurs veille au maintien des principes d’honnêteté et de qualification indispensables à la prise en charge des mesures de protection ainsi qu’à l’observation par tous les membres des droits, devoirs et obligations professionnels.
« Il assure la défense de l’honneur et de l’indépendance de la profession des mandataires judiciaires à la protection des majeurs.
« Il est consulté par les pouvoirs publics sur les orientations en matière de régime de protection des majeurs et dans les domaines intéressants les personnes majeures vulnérables.
« Il prépare et actualise en tant que besoin par son conseil national, en collaboration avec les conseils régionaux, un code de déontologie propre à la profession, édicté sous la forme d’un décret pris en Conseil d’État.
« Il participe et émet un avis avant toute élaboration réglementaire relative aux conditions d’exercice professionnel, notamment en ce qui concerne les programmes de formation. Pour ce faire, il entend, en tant que besoin, les associations professionnelles, chambres ou services réglementairement constitués.
« Il délivre, en collaboration avec les pouvoirs publics, les agréments d’exercice de la profession.
« Il valide et enregistre les équivalences de diplômes.
« Il définit et organise les obligations et modalités de formation continue de la profession.
« Il veille à la conformité déontologique de l’activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs.
« Il délivre à ses membres toutes informations relatives à la profession et participe au suivi démographique de la profession.
« Il délivre une carte professionnelle attestant de la qualité professionnelle du mandataire judiciaire à la protection des majeurs.
« Il crée toute commission de travail qu’il juge nécessaire pour favoriser l’évolution de la profession.
« Il peut organiser toutes œuvres d’entraide au bénéfice de ses membres et de leurs ayants droits.
« Il accomplit ces missions par l’intermédiaire des conseils régionaux et du Conseil national de l’ordre. »
« Art. L. 475‑2. – Il est institué un Conseil national de l’ordre des mandataires judiciaires à la protection des majeurs.
« Le Conseil national de l’ordre est organisé en sections correspondantes aux différents modes d’exercices de la profession, sous une forme définie par décret en Conseil d’État.
« Le Conseil national de l’ordre est composé des présidents des ordres régionaux et d’un élu de chaque région par mode d’exercice.
« Les membres du conseil national de l’ordre élisent en leur sein le président de l’ordre national pour une mandature d’une durée de deux années.
« Le Conseil national de l’ordre vote ses décisions à la majorité simple ; en cas de partage des voix, celle du président est prépondérante.
« Art. L. 475‑3. – Dans chaque région est constitué un conseil régional de l’ordre des mandataires judiciaires à la protection des majeurs.
« Le conseil régional de l’ordre est organisé en sections correspondantes aux différents modes d’exercices de la profession.
« Il applique dans son ressort de compétence les décisions du Conseil national de l’ordre.
« Il a une compétence juridictionnelle pour tous les litiges.
« Les mandataires judiciaires inscrits sur les listes préfectorales de chaque département inclus dans l’une des régions de la France, ou les titulaires du certificat national de compétence employés par un service mandataire judiciaire à la protection des majeurs inscrit sur cette même liste visée à l’article L 471‑2 du code de l’action sociale et des familles votent pour désigner leurs représentants aux conseils régionaux.
« Il y a un élu par mode d’exercice de la profession par département dépendant de la Région ;
« Le scrutin est uninominal à deux tours. Les candidats sont élus à la majorité absolue au premier tour et relative au second tour et pour une durée de deux années.
« Les élus désignent en leur sein un président selon le même mode et pour la même durée.
« Les décisions des conseils des ordres régionaux sont prises à la majorité simple. En cas de partage des voix, celle du président vaut double. »
« Art. L. 475‑4. – Le Conseil national de l’ordre rédige un règlement intérieur applicable à tous les conseils tant national que régionaux ;
« Ce règlement intérieur comporte toutes dispositions utiles concernant :
« les qualités techniques et morales indispensables à un mandataire judiciaire pour être inscrit au tableau de l’ordre ainsi que leur vérification ;
« ‑ la déontologie de la profession tant dans ses relations internes que dans celles avec les autres professions, l’administration et les personnes majeures protégées ;
« ‑ la discipline et les sanctions en cas de manquement aux règles éthiques et déontologiques.
« ‑ les modalités de délivrance d’une carte professionnelle de mandataire judiciaire à la protection des majeurs.
« Le projet de règlement intérieur est soumis au Conseil d’État pour contrôle et validation.
Titre II
Autoriser l’exercice en société des mandataires judiciaires à la protection des majeurs exerçant à titre libéral
Article 3
La première phrase de l’article 450 du code civil, est complété par les mots : « ou une entité dotée de la personne morale, définie à l’article L. 472‑1‑2 du même code. »
Article 4
Le chapitre Ier du titre VII du livre IV du code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié :
1° Après le cinquième alinéa de l’article L. 471‑2, il est inséré un 4° ainsi rédigé :
« 4° Les entités agréées au titre de l’article L. 472‑1‑2. » ;
2° L’article L. 471‑4 est ainsi modifié :
a) À la première phrase du second alinéa, après la référence : « article L. 312‑1, » sont insérés les mots : « ou à une entité dotée de la personne morale définie à l’article L. 472‑1‑2 » et après la seconde occurrence du mot : « service » sont insérés les mots : « ou à cette entité » ;
b) À la seconde phrase du même alinéa, après le mot : « service » sont insérés les mots : « ou cette entité ».
Article 5
Le chapitre II du titre VII du livre IV du code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié :
1° À l’intitulé, après le mot : « physiques » sont insérés les mots : « ou morales » ;
2° L’intitulé de la section 1 est complété par les mots : « ou en société » ;
3° À l’article L. 472‑1, les mots : « à titre individuel et habituel » sont remplacés par les mots : « soit à titre libéral et habituel, soit dans le cadre d’une entité dotée de la personnalité morale, à l’exception des formes juridiques qui confèrent à leurs associés la qualité de commerçant, » ;
4° Après l’article L. 472‑1‑1, il est inséré un article L. 472‑1‑2 ainsi rédigé :
« Art. L. 471‑1‑2. – Lorsque le juge confie à une entité dotée de la personnalité morale, à l’exception des formes juridiques qui confèrent à ses associés la qualité de commerçants, une mesure de protection des majeurs, cette entité doit désigner en son sein un ou plusieurs mandataires judiciaires à la protection des majeurs pour exercer les mesures ordonnées.
« Lorsque la mesure de protection est confiée à un mandataire judiciaire associé au sein d’une entité dotée de la personne morale dans les conditions édictées, celui‑ci dispose de la faculté de déléguer l’exercice de la mesure de protection à l’un des autres mandataires judiciaires auxquels il est associé.
« Lorsque la forme juridique d’exercice de cette entité est une société, elle doit comprendre, parmi ses associés, un ou plusieurs mandataires judiciaires à la protection des majeurs.
« Les conditions d’inscription de ces entités sur la liste prévue à l’article L. 471‑2 sont fixées par décret en Conseil d’État. » ;
5° L’article L. 472‑3 est ainsi modifié :
a) À la seconde phrase, après le mot : « physiques » sont insérés les mots : « ou morales » ;
b) Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « Lorsque le mandat est exercé dans les conditions fixées à l’article L. 472‑1‑2, cette rémunération est versée à l’entité dotée de la personne morale. »
