EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Depuis sa mise en place en 1982, le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, dit « régime CatNat », a fait la preuve de sa résilience. Ce régime, en associant étroitement les compagnies d’assurances aux institutions publiques, rend aujourd’hui possible une véritable solidarité face aux catastrophes naturelles sur l’ensemble du territoire français, tout en préservant les comptes publics.
Toutefois, le changement climatique représente désormais une menace considérable pour le régime CatNat, qui pourrait remettre en cause en cause son équilibre. Selon la Caisse centrale de réassurance, la sinistralité devrait augmenter d’environ 40 % à horizon 2050 en raison de la seule progression des aléas naturels. Rien que le coût de la sinistralité « sécheresse » représentera 43 milliards d’euros entre 2020 et 2050, contre 13,8 milliards d’euros entre 1989 et 2020.
Or, le régime CatNat est déjà à bout de souffle. Les sécheresses de ces dernières années ont considérablement diminué la provision d’égalisation de la Caisse centrale de réassurance, qui était à la fin 2024 à un niveau presque nul. Si des inondations de l’ampleur de celles connues à l’automne 2023 et au début de l’année 2024 avaient dû se reproduire, il aurait même pu être fait appel à la garantie de l’État, pour la première fois depuis les tempêtes Lothar et Martin de 1999.
Le relèvement par arrêté de 12 % à 20 % du taux de la surprime au 1er janvier 2025 était nécessaire, mais il ne sera pas suffisant pour garantir l’équilibre du régime dans la durée. Cette mesure intègre les évolutions législatives récentes (loi n° 2021‑1837 du 28 décembre 2021 relative à l’indemnisation des catastrophes naturelles, ordonnance n° 2023‑78 du 8 février 2023), mais elle ne prend pas en compte les effets du changement climatique, et ne laisse aucune marge de manœuvre si un nouvel événement exceptionnel devait survenir.
Le régime CatNat est également contesté en termes d’équité, pour le phénomène de retrait‑gonflement des argiles. De nombreuses communes touchées par la sinistralité sécheresse se voient refuser l’éligibilité au régime CatNat puisqu’en moyenne seules 50 % de celles qui ont déposé une demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle l’obtiennent. Ensuite, la moitié des dossiers d’indemnisation déposés par les personnes victimes d’un sinistre dans ces communes sont classés sans suite par les experts mandatés par les sociétés d’assurance. Il est encore trop tôt pour tirer les conclusions des évolutions législatives et réglementaires récentes qui ont revu les critères de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle.
Il est cependant essentiel de préserver l’intégrité du régime CatNat. L’intervention directe et systématique de l’État pour l’indemnisation de l’ensemble les catastrophes naturelles serait en effet désastreuse autant pour les finances publiques que pour l’intérêt des sinistrés. À l’inverse, laisser le secteur privé prendre en charge toute la sinistralité CatNat conduirait à une forte diminution de la couverture assurantielle sur le territoire. L’équilibre entre l’intervention du secteur public et celle des compagnies d’assurances privées permet ainsi de garantir au mieux l’intérêt des assurés.
Le rapport de la sénatrice Christine Lavarde intitulé « le régime CatNat : prévenir la catastrophe financière » appuie la nécessité d’une réforme du régime. Cette réforme serait l’occasion de revoir les paramètres de financement du régime, de mieux protéger les assurés et de renforcer la politique publique de prévention des risques naturels majeurs afin d’assurer la soutenabilité du régime sur le long terme.
Les assurés ne doivent plus se sentir démunis face à la procédure d’indemnisation des catastrophes naturelles. De nouvelles garanties doivent être mises en place, autant en ce qui concerne l’application des franchises que l’encadrement de l’activité des experts en assurance et la possibilité, dans certains cas, de disposer d’une liberté d’utilisation des indemnités d’assurance.
La politique de prévention des risques naturels majeurs doit donner une place plus importante aux actions menées par les particuliers, pour valoriser la prévention à une échelle plus locale et pour diffuser une véritable culture du risque au sein de la population.
La proposition de loi comprend dix‑neuf articles répartis au sein de deux chapitres. Elle s’appuie sur la proposition de loi adoptée par le Sénat le 29 octobre 2024 et déposée par Mme Christine Lavarde au nom de la commission des finances, complétée par les apports de M. Jean‑François Rapin, rapporteur et de Pascal Martin, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.
Le chapitre Ier comprend les dispositions visant à améliorer le financement du régime et à mieux protéger les assurés lors de la procédure d’indemnisation.
L’article 1er prévoit la mise en place d’un mécanisme de revalorisation automatique du taux de surprime, couplé avec une clause de revoyure tous les trois ans. Cette disposition doit permettre d’intégrer les effets du changement climatique dans le financement du régime CatNat. L’information des assurés est également renforcée avec la publication du taux de surprime tous les ans avant le 1er juin.
L’article 2 supprime l’application multiple des franchises en cas de succession d’aléas naturels sur le même territoire. L’exonération des franchises multiples est déjà parfois appliquée pour certains sinistres majeurs, comme ce fut le cas pour les inondations de l’automne et l’hiver derniers. Elle ne repose toutefois sur aucune base légale et n’est permise que du fait d’un engagement des compagnies d’assurance. Cette situation est source d’incertitude pour les assurés et la loi permettra justement de clarifier les conditions d’exonération de franchises multiples.
L’article 3 met en place une présomption de refus d’assurance pour motif d’exposition aux catastrophes naturelles dans les zones les plus à risque. Cette disposition a vocation à faciliter la saisine du Bureau central de tarification pour les personnes qui ne parviendraient plus à s’assurer, et ainsi à lutter contre la progression de la non‑assurance.
L’article 4 intègre deux titulaires de mandats locaux et deux représentants d’associations de sinistrés comme membres de la commission interministérielle de l’état de catastrophe naturelle.
L’article 5 renforce les garanties d’indépendance demandées aux experts d’assurance et d’assurés spécialisés dans les catastrophes naturelles : la rémunération des experts en fonction du résultat est désormais interdite, ainsi que les liens capitalistiques entre la société d’experts et l’assureur. De plus, il prévoit une peine d’emprisonnement de trois ans et d’une amende de 75 000 euros en cas de non‑respect des obligations d’indépendance. L’expertise d’assurance connaît en effet une crise de confiance de la part des assurés, en particulier en matière de retrait‑gonflement des argiles, et ces garanties d’indépendance participeront à l’amélioration de la perception des experts.
L’article 6 inscrit deux exceptions permettant la liberté d’utilisation des indemnités d’assurance en cas de sinistre provoqué par une catastrophe naturelle, y compris s’agissant du phénomène de retrait‑gonflement des argiles (RGA). Il prévoit également que les assurances notifient systématiquement aux maires les dommages constatés sur le territoire de leur commune pour lesquels il a été établi que la cause déterminante résultait du phénomène de retrait‑gonflement des argiles.
L’article 7 impose un délai de deux mois pour la réalisation des expertises diligentées par les assureurs dans le cadre du régime CatNat. Dans le droit actuel, l’expertise peut, en l’absence de délai, servir de procéder dilatoire et ne garantit pas aux assurés de bénéficier, dans les meilleures conditions, de l’indemnisation.
L’article 8 renforce la transparence sur les données du critère « météorologique » caractérisant un état CatNat. En effet, les données de Météo France qui sont utilisées pour la reconnaissance d’une commune en état de catastrophe naturelle ne sont pas forcément rendues publiques avant la parution des arrêtés de reconnaissance dudit état de catastrophe naturelle.
L’article 9 favorise l’usage de l’indemnité d’assurance pour des reconstructions améliorées plutôt que des reconstructions simples. Pour se faire, il rend obligatoire dans le rapport d’expertise une présentation de mesures de réduction de la vulnérabilité qui pourraient être mises en place.
L’article 10 prévoit la prise en charge des frais de contre‑expertise par l’assureur. À ce jour, la moitié des dossiers est classée sans suite par les sociétés d’assurance. De ce fait, les sinistrés sont laissés sans solution et sans pouvoir bénéficier d’une prise en charge des contre‑expertises.
Le chapitre II comprend des dispositions pour renforcer la politique de prévention des risques naturels majeurs afin de garantir la soutenabilité du régime CatNat sur le long terme.
L’article 11 met en place un nouveau prêt à taux zéro, « l’éco‑PTZ prévention », qui doit permettre aux particuliers de mettre en œuvre des mesures de prévention des risques. Ce prêt aidera les ménages à financer les coûts de travaux de prévention des risques sur leur résidence principale qui, dans certains cas, peuvent se révéler être particulièrement lourds.
L’article 12 prévoit de conditionner l’octroi de la prime de transition énergétique (MaPrimeRénov’), pour les logements les plus exposés aux risques naturels majeurs, à la réalisation de travaux globaux de prévention des risques. Elle s’accompagne d’une évaluation de l’impact du conditionnement de MaPrimeRénov’ aux travaux de prévention des risques pour les logements les plus fortement exposés. En effet, la rénovation énergétique de logements fortement exposés au RGA, et pour lesquels aucune mesure de prévention n’est prise, conduit à une dépense publique inefficace, dans la mesure où ces logements disparaîtront potentiellement dans les prochaines décennies. Un conditionnement plus strict est nécessaire pour assurer la cohérence de la politique de rénovation énergétique et pour inciter à la réalisation de travaux de prévention des risques.
L’article 13 vise à compléter la mission d’accompagnement à la rénovation énergétique assurée par les structures agréees « Mon accompagnateur à Rénov’ » en y intégrant une assistance au repérage des risques constructifs associés au phénomène de RGA.
L’article 14 prévoit la rédaction d’un rapport remis au Parlement sur la mise en place d’une procédure simplifiée pour les travaux des collectivités territoriales ayant subi des catastrophes naturelles.
L’article 15 inclut dans les missions de l’Agence nationale de l’habitat (Anah) la promotion de la prévention des risques auprès du public.
L’article 16 vise à prendre en compte le risque RGA dans les plans locaux d’urbanisme afin d’améliorer les conditions d’implantation des nouvelles constructions et d’assurer la résilience du bâti existant en renseignant les propriétaires sur les travaux de prévention possibles. Cette mesure participe à la diffusion à l’échelle locale de la nécessaire « culture du risque » à l’heure où des solutions techniques émergent et confirment leur pertinence face au RGA.
L’article 17 vise à permettre de classer le phénomène d’échouages massifs d’algues sargasses aux Antilles en tant que catastrophe naturelle.
L’article 18 vise à renforcer les exigences en matière de production d’études préalables lors de la cession d’un terrain constructible, avant et lors de la conclusion d’un contrat de travaux, afin de tenir compte de la montée en puissance du phénomène de retrait‑gonflement des articles (RGA) et de prévenir les dommages sur le parc immobilier neuf.
L’article 19 fait figurer la « prévention des risques naturels » parmi les objectifs d’enseignement prioritaires, au même titre que le développement durable. Cette disposition tire les conséquences du rapport d’information sénatorial de la mission conjointe de contrôle de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des finances relative aux inondations survenues en 2023 et au début de l’année 2024.
L’article 20 vise à mieux informer les locataires ou les acquéreurs d’un bien immobilier de l’exposition au risque de retrait‑gonflement des argiles. En l’état actuel du droit, l’état des risques ne requiert l’information de l’exposition du bien au risque RGA que s’il existe un plan de prévention des risques RGA. Ces plans ne couvrent toutefois qu’environ 5 % des communes françaises, alors même que trois quarts des communes françaises comptent plus de 50 % de maisons exposées à ce risque.
proposition de loi
CHAPITRE Ier
Améliorer le financement du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles et mieux protéger les assurés lors de la procédure d’indemnisation
Article 1er
Le troisième alinéa de l’article L. 125‑2 du code des assurances est ainsi modifié :
1° La seconde phrase est complétée par les mots : « , et il est revalorisé le 1er janvier de chaque année par application d’un coefficient » ;
2° Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « Avant le 1er janvier 2027, puis tous les trois ans, un décret, publié chaque année avant le 1er juin, définit le coefficient applicable. »
Article 2
Après la huitième phrase du quatrième alinéa de l’article L. 125‑2 du code des assurances, est insérée une phrase ainsi rédigée : « Les franchises ne s’appliquent qu’une seule fois lors de la succession d’aléas naturels sur une période courte, selon des modalités définies par décret. »
Article 3
Le septième alinéa de l’article L. 125‑6 du code des assurances est ainsi modifié :
1° Après le mot : « saisir », sont insérés les mots : « , notamment par voie électronique, » ;
2° Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « Lorsque le bien mentionné au premier alinéa du même article L. 125‑1 est situé dans une zone exposée au risque de catastrophes naturelles, telle que définie par décret, le bureau central de tarification impose à l’entreprise d’assurance concernée la souscription du contrat demandé comprenant la garantie contre les effets des catastrophes naturelles, sauf à ce que l’entreprise d’assurance concernée prouve que son refus n’est pas motivé par l’importance du risque de catastrophes naturelles. »
Article 4
Après la première phrase du II de l’article L. 125‑1‑1 du code des assurances, est insérée une phrase ainsi rédigée : « Elle comprend parmi ses membres deux membres titulaires de mandats locaux et deux membres représentants des associations de sinistrés. »
Article 5
I. – Après l’article L. 125‑2 du code des assurances, il est inséré un article L. 125‑2‑1 A ainsi rédigé :
« Art. L. 125‑2‑1 A. – I. – Les sociétés d’expertise désignées par l’assureur pour évaluer un sinistre à la suite de la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle doivent remplir les conditions suivantes :
« 1° Elles sont dépourvues de lien capitalistique avec l’assureur ;
« 2° Elles ne réalisent pas auprès du même assureur une proportion de leur chiffre d’affaires supérieure à un seuil défini par arrêté des ministres chargés des assurances et de la construction.
« II. – Les contrats passés entre l’assureur ou l’assuré et les sociétés d’expertise qu’il désigne à la suite de la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle ne peuvent pas contenir de clause liant le montant de la rémunération globale de la société d’expertise au résultat de l’expertise menée.
« III. – Le non‑respect des obligations mentionnées aux I et II est puni d’une peine d’emprisonnement de trois ans et d’une amende de 75 000 euros. »
II. – Les conditions d’application du présent article sont précisées par décret en Conseil d’État.
Article 6
L’article L. 125‑2 du code des assurances est ainsi modifié :
1° Le quatrième alinéa est ainsi modifié :
a) Après la deuxième phrase, est insérée une phrase ainsi rédigée : « L’assuré et l’assureur reçoivent de la part de l’expert l’ensemble du dossier consécutif au sinistre incluant, outre le rapport d’expertise, les études menées, les échanges bilatéraux avec l’assureur et l’assuré, les échanges avec les différentes parties de l’expertise ainsi que les comptes rendus des visites de chantier. » ;
b) Après la quinzième phrase, est insérée une phrase ainsi rédigée : « Si le montant des travaux de réparation permettant la remise en état effective du bien est supérieur à la valeur de la chose assurée au moment du sinistre ou si les dommages consécutifs aux mouvements de terrain différentiels rendent le bâti inhabitable, cette obligation d’utilisation de l’indemnité ne s’applique pas. » ;
c) À la seizième phrase, les mots : « , les cas de dérogation » sont supprimés ;
2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsqu’il est établi que des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols sont la cause déterminante d’un sinistre, l’assureur notifie l’information au maire de la commune concernée dans un délai de trois mois. »
Article 7
À la fin de la deuxième phrase du quatrième alinéa de l’article L. 125‑2 du code des assurances, les mots : « , soit de la réception du rapport d’expertise définitif » sont remplacés par les mots : « ou dans un délai de deux mois à compter de la réception de l’état estimatif transmis par l’assuré lorsqu’un rapport d’expertise est diligenté par l’assureur ».
Article 8
L’article 8 de la loi n° 2021‑1837 du 28 décembre 2021 relative à l’indemnisation des catastrophes naturelles est complété par un III ainsi rédigé :
« III. – Lorsqu’est publié un arrêté reconnaissant l’état de catastrophe naturelle après un sinistre résultant du phénomène de retrait‑gonflement des argiles, Météo‑France rend publiques les données, accompagnées de leurs modalités de calcul, permettant de caractériser l’intensité de la sécheresse et de la réhydratation des sols pour la période concernée. »
Article 9
La treizième phrase du quatrième alinéa de l’article L. 125‑2 du code des assurances est complétée par les mots : « et comprenant des préconisations de travaux de réduction de la vulnérabilité susceptibles d’être mis en œuvre ».
Article 10
L’article L. 125‑4 du code des assurances est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Nonobstant toute disposition contraire, la garantie mentionnée au même article L. 125‑1 inclut le coût de l’éventuelle contre‑expertise qui peut être demandée par l’assuré en application du quatrième alinéa de l’article L. 125‑2. »
Chapitre II
Renforcer la politique de prévention des risques naturels majeurs
Article 11
I. – Le I de l’article 244 quater U du code général des impôts est ainsi modifié :
1° Le 1 est ainsi modifié :
a) À la fin, les mots : « des travaux d’amélioration de la performance énergétique globale de logements achevés depuis plus de deux ans à la date de début d’exécution des travaux et utilisés ou destinés à être utilisés en tant que résidence principale. » sont remplacés par le signe : « : « ;
b) Sont ajoutés deux alinéas ainsi rédigés :
« 1° Des travaux d’amélioration de la performance énergétique globale de logements achevés depuis plus de deux ans à la date de début d’exécution des travaux et utilisés ou destinés à être utilisés en tant que résidence principale ;
« 2° Des travaux de prévention des risques naturels concernant des logements construits avant 2020 utilisés ou destinés à être utilisés en tant que résidence principale. » ;
2° Le 2 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les mots : « mentionnés au 1 » sont remplacés par les mots : « mentionnés aux 1° et 2° du 1 » ;
b) Le 4° est ainsi rétabli :
« 4° Soit de travaux de prévention des risques naturels majeurs qui correspondent à au moins l’une des catégories suivantes :
« a) Travaux de diagnostic géotechnique ;
« b) Travaux de drainage et de ventilation des vides sanitaires et des sous‑sols ;
« c) Travaux d’amélioration de la gestion des eaux pluviales ;
« d) Travaux de stabilisation de la teneur en eau des sols ;
« e) Travaux de maîtrise de la végétation aux abords de la construction. » ;
c) L’avant‑dernier alinéa est ainsi modifié :
– à la première phrase, les mots : « 3° sont fixées par décret » sont remplacés par les mots : « 5° du présent 2 sont fixées par décret » ;
– à la deuxième phrase, les mots : « aux 1° et 2° » sont remplacés par les mots : « aux 1°, 2° et 5° du présent 2 ».
II. – Le I n’est applicable qu’aux sommes venant en déduction de l’impôt dû.
III. – Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2026.
Article 12
I. – Le deuxième alinéa du II de l’article 15 de la loi n° 2019‑1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 est complété par deux phrases ainsi rédigées : « Lorsqu’une étude de diagnostic de vulnérabilité aux risques naturels majeurs a établi que le logement se situe dans une zone d’exposition élevée à un ou plusieurs risques naturels majeurs, la prime de transition énergétique ne peut être versée pour des rénovations globales que sous la condition de la réalisation de travaux de prévention adaptés. Le niveau d’exposition au risque empêchant le versement de la prime et les travaux de prévention requis sont définis par décret. »
II. – Dans un délai d’un an suivant l’entrée en vigueur du présent article, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant l’incidence du conditionnement de la prime de transition écologique à la réalisation de travaux de prévention des risques pour les logements les plus fortement exposés.
III. – Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2026.
Article 13
I. – L’article L. 232‑3 du code de l’énergie est ainsi modifié :
1° Le premier alinéa est complété par deux phrases ainsi rédigées : « Dans les zones mentionnées à l’article L. 132‑4 du code de la construction et de l’habitation, cette mission inclut également un accompagnement au repérage des risques constructifs associés au phénomène de mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols. Le contenu et les modalités de réalisation de ce repérage sont définis par arrêté. » ;
2° Au troisième alinéa, après la référence : « L. 232‑2 », sont insérés les mots : « du présent code » ;
II. – Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2026.
Article 14
Dans un délai d’un an suivant la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant la possibilité d’élaborer un cadre administratif permettant une procédure d’instruction accélérée des travaux de réparation des biens immobiliers des collectivités territoriales endommagés par une catastrophe naturelle, tout en favorisant leur reconstruction de manière plus résiliente.
Article 15
La première phrase du premier alinéa du I de l’article L. 321‑1 du code de la construction et de l’habitation est complétée par les mots : « , en tenant compte des enjeux de prévention des risques naturels ».
Article 16
L’article L. 151‑7 du code de l’urbanisme est complété par un IV ainsi rédigé :
« IV. – Dans les zones exposées aux mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, les orientations d’aménagement et de programmation peuvent prendre en compte le risque de retrait‑gonflement des argiles dans l’objectif d’entretenir et de produire un bâti résilient. »
Article 17
Le troisième alinéa de l’article L. 125‑1 du code des assurances est complété par une phrase ainsi rédigée : « Toutefois, lorsque le caractère anormal de l’intensité de l’agent naturel n’a pas pu être démontré dans le cas des phénomènes d’échouage d’algues sargasses, l’arrêté interministériel mentionné au quatrième alinéa peut ignorer ce critère. »
Article 18
La section 4 du chapitre II du titre III du livre Ier du code de la construction et de l’habitation est ainsi modifiée :
1° Au premier alinéa de l’article L. 132‑5, le mot : « préalable » est remplacé par les mots : « prenant en compte l’implantation et les caractéristiques des sols et du bâtiment » ;
2° Le deuxième alinéa de l’article L. 132‑6 est ainsi modifié :
a) Le mot : « préalable » est supprimé ;
b) À la fin, les mots : « ou une étude géotechnique prenant en compte l’implantation et les caractéristiques du bâtiment » sont supprimés ;
3° L’article L. 132‑7 est ainsi modifié :
a) Au début du 1°, le mot : « Soit » est supprimé ;
b) Le 2° est abrogé.
Article 19
Le code de l’éducation est ainsi modifié :
1° L’article L. 312‑19 est ainsi modifié :
a) Le premier alinéa est ainsi modifié :
– à la première phrase, le mot : « et » est remplacé par les mots : « , au développement durable et à la prévention des risques naturels » ;
– à la fin de la seconde phrase, le mot : « et » est remplacé par les mots : « , à la transition écologique et aux risques naturels » ;
b) Au deuxième alinéa, après le mot : « biodiversité », sont insérés les mots : « , à la prévention des risques naturels » ;
2° La vingt‑neuvième ligne du tableau du second alinéa du I de l’article L. 375‑1 est ainsi rédigée :
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«
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«
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L. 312‑19
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Résultant de la loi n° du visant à assurer l’équilibre du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles
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»
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Article 20
À la première phrase du I de l’article L. 125‑5 du code de l’environnement, après le mot : « urbanisme », sont insérés les mots : « ou dans une zone définie à l’article L. 132‑4 du code de la construction et de l’habitation ».
Article 21
I. – La charge pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
II. – La perte de recettes pour l’État est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
