EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Il y a exactement deux ans, le 14 avril 2023, était promulguée la loi n° 2023‑270, dite « réforme des retraites ».
Cette réforme s’est distinguée par sa brutalité inouïe, tant dans sa mise en œuvre que dans son objet. Jamais, en effet, une réforme des retraites n’était allée aussi loin dans les conditions imposées aux travailleurs : un relèvement de l’âge de départ de deux ans, de 62 à 64 ans ; et, pour prétendre à une carrière complète, une durée de cotisation portée à 43 annuités dès 2027 au lieu de 2035, obligeant chacun à travailler un trimestre de plus tous les ans. De surcroît, cette réforme s’est appliquée immédiatement de sorte que la génération au seuil de partir à la retraite, celle née en 1961, a vu, dès 2023, son âge de départ minimal reculer de trois mois.
Cette réforme aura été également inouïe par la mobilisation historique qu’elle a provoquée. Pendant plus de six mois, les travailleurs, les retraités et la jeunesse, soutenus par les huit principaux syndicats de salariés constitués en intersyndicale, ont exprimé sans discontinuer leur stricte opposition à cette réforme de grande régression sociale.
Deux ans après sa promulgation, la réforme des retraites demeure le symbole d’une rupture profonde entre nos concitoyens et le pouvoir politique. Si les gouvernements qui se sont succédé depuis 2023 espéraient que le temps viendrait à bout de la contestation sociale et syndicale, force est de constater qu’ils se sont trompés.
Cette réforme passée en force, sans vote au Parlement, contre une majorité du peuple et un front syndical uni, est à l’origine de la crise sociale et politique sans précédent que connaît notre pays.
Si cette réforme a provoqué un soulèvement populaire et syndical aussi massif, et si elle continue de nourrir un sentiment d’injustice profond, c’est aussi parce qu’elle n’était pas justifiée.
En effet, à la veille de la réforme, le Conseil d’orientation des retraites (COR) – un organisme indépendant – assurait que notre système par répartition faisait preuve d’une réelle solidité : financièrement équilibré en 2021, excédentaire en 2022 et dont les dépenses sont stables dans le temps ([1]). Si une « dégradation sensible » était attendue en 2023, avec un déficit prévu entre 0,5 et 0,8 % du produit intérieur brut (PIB), soit de l’ordre de 10 milliards d’euros par an, le retour à l’équilibre progressif était prévu en 2032. Ce déficit, qui ne doit certes pas être négligé, doit toutefois être mis en perspective avec les dépenses : 10 milliards d’euros par an de déficit pour 345 milliards d’euros de dépenses assurées, et pour un PIB aux alentours de 2 500 milliards d’euros.
Le Conseil d'orientation des retraites (COR) avait alors clairement décrit les raisons à l’origine de cette dégradation financière : « Le solde du système de retraite s’explique autant sinon plus par une diminution des ressources affectées aux retraites que par la dynamique des dépenses ».
Face à ce constat, l’urgence et la cohérence pour un gouvernement qui se déclarait soucieux de « relancer le dialogue social », étaient de convoquer une conférence de financement.
Bien différemment, le gouvernement de Mme Élisabeth Borne a fait le choix de recourir à un projet de loi de finances rectificatif de la sécurité sociale (PLFSS rectificatif).
Ce choix n’était pas anodin et exprimait tout à la fois le refus du dialogue social et la volonté d’étouffer les voix des parlementaires.
En effet, en passant par un PLFSS rectificatif, le Gouvernement s’assurait de pouvoir faire usage de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution. Le PLFSS rectificatif ouvrait également la possibilité d’utiliser le dispositif prévu au second alinéa de l’article 47 alinéa 1 de la Constitution. Celui‑ci dispose que « si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d’un projet, le gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours ».
Le Gouvernement a donc délibérément choisi un véhicule législatif qui condamnait d’emblée la bonne tenue des débats à l’Assemblée Nationale, et c’est sans le vote de cette chambre que le PLFSS rectificatif a été transmis au Sénat le 10 février 2023 à minuit.
L’examen au Sénat aura été, quant à lui, le théâtre d’une escalade procédurale inouïe : recours à l’article 38 du Règlement de l’Assemblée Nationale qui prévoit la clôture des débats sur un amendement après deux avis contraires ; recours à l’article 42 alinéa 10 du règlement qui permet au président du Sénat de limiter les prises de parole à un orateur par groupe pour les explications de vote sur les articles et l’ensemble du texte ; recours, par le Gouvernement, à l’article 44 alinéa 2 de la Constitution pour s’opposer aux sous‑amendements déposés par les sénateurs de gauche qui n’avaient pas déjà été examinés par la commission des affaires sociales ; et, enfin, recours à l’article 44 alinéa 3 de la Constitution, dite du « vote bloqué », qui réduit à néant tout débat et toute contestation puisque « l’assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement ».
Après un ultime recours au 49‑3, le texte de la réforme a ainsi été « réputé adopté sans débat » à l’Assemblée nationale le 17 mars 2023.
La réforme la plus brutale jamais imaginée par un exécutif a donc été imposée dans un refus obstiné d’entendre les voix des Français, les propositions alternatives des organisations syndicales et les analyses du COR. Et pour se faire, le Gouvernement a tout tenté pour réduire au silence le Parlement.
Si la révolte contre cette réforme ne tarit pas aujourd’hui c’est aussi parce que ses premiers effets sont conformes à ce que ses opposants dénonçaient.
Le premier d’entre eux c’est que bon nombre de travailleurs ne sont pas en mesure de supporter un allongement de la durée de travail et de la durée de cotisation. Le 11 février 2025, le directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) a confirmé que le nombre d’assurés sociaux qui font le choix de prendre leur retraite sans une carrière complète, donc en subissant une décote, a doublé : « Les assurés sociaux qui ne partaient pas avec le taux plein constituaient auparavant 7 à 8 % des départs en retraite, ils sont aujourd’hui 13 à 14 %. Cela a des impacts très lourds pour les personnes concernées, car même si elle n’est que de 5 %, la décote s’applique à vie, et prive de toutes les majorations les petites retraites » ([2]).
Et si d’autres travailleurs réussissent à se maintenir dans l’emploi, c’est souvent sous une forme dégradée où prévaut le précariat. La Dares relève ainsi que 34 % des 60‑64 ans étaient en activité professionnelle en février 2025 (soit +6 points au regard de 2023), mais que parmi ces travailleurs, 41 % occupaient un emploi à temps partiel, 29 % avaient créé leur microentreprise et 15 % cumulaient emploi salarié et retraite.
Ainsi, bien loin de contenir la hausse du chômage, la réforme des retraites la nourrit au détriment de travailleurs déjà usés par une carrière selon les analyses de l’Institut national de la statistique (Insee) ([3]). Ainsi, bien loin de contenir la hausse du chômage, la réforme des retraites la nourrit au détriment de travailleurs déjà usés par une carrière selon les analyses de l’Insee ([4]). Des travailleurs ayant subi, au fil des années, un durcissement progressif des conditions d’indemnisation du chômage.
En conséquence, laisser cette réforme poursuivre son cours, c’est condamner le monde des travailleurs à des situations sociales désastreuses dont le manque de recul ne laisse percevoir à ce jour que ses plus infimes premiers effets, mais qui, là encore, dès 2023, avaient été dénoncés avec force et rigueur.
Nous connaissons en effet quel a été l’impact de la réforme de 2010, qui a relevé l’âge minimal légal de 60 à 62 ans : selon la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES), ce décalage de 2 ans représenterait un surcoût d’environ 1,2 à 1,5 milliard d’euros pour les régimes gestionnaires des pensions d’invalidité et augmenterait les dépenses d’allocation de minima sociaux de 600 millions d’euros par an (entre 125 000 et 150 000 personnes supplémentaires bénéficieraient d’une pension d’invalidité entre 60 et 62 ans, et environ 80 000 personnes supplémentaires seraient allocataires de l’un des trois principaux minima sociaux). De surcroît, une récente étude de la Drees, parue le 27 février 2025, analyse les parcours dans les minima sociaux avant la retraite. Elle montre sans ambiguïté que la réforme de 2010 a augmenté le nombre de bénéficiaires des minimas sociaux, préfigurant les impacts qu’aura la réforme de 2023 en la matière. Ainsi, selon l’étude de la Dress, à 70 ans, près de 44 % des personnes qui bénéficiaient de minima sociaux à 59 ans en perçoivent encore un.
Pour finir, cette réforme au coût humain exorbitant n’a pas même réduit le déficit du système de retraite. Gilbert Cette, le nouveau président du Cor, l’a clairement signifié : « Nos dernières projections officielles, au mois de juin 2024, faisaient état d’un déficit de 0,4 % de PIB en 2030, qui augmentait à plus long terme jusqu’à 0,8 % de PIB ». Même les projections de la Cour des comptes, dans son rapport remis le 20 février 2025 à la demande du Premier ministre ([5]), ne contredisent pas celles du Cor : il n’y a pas de dérapage des dépenses de retraites et le déficit prévu demeure sensiblement le même que celui évalué par le Cor.
Cette réforme imposée aux Français qui, très massivement, la rejetaient et qui souffrent de ses effets de manière très concrète depuis sa mise en œuvre le 1er septembre 2023, n’a donc pas même le mérite d’avoir consolidé notre système de retraite.
Et comme si la liste des affronts aux Français et à la démocratie n’était pas assez longue, le nouveau Premier ministre, François Bayrou, a pu faire croire à certains de nos concitoyens qu’un retour en arrière était peut‑être possible en annonçant, le 14 janvier dernier, une remise à plat de cette réforme. À cette fin, M. François Bayrou a réuni, en « conclave », l’ensemble des organisations syndicales et patronales, en leur assurant qu’elles partiraient d’une « feuille blanche » et que leurs discussions seraient en conséquence « sans totem ni tabou ». Pourtant, très rapidement, force a été de constater que ce « conclave » n’avait rien des discussions en huis clos, autonomes et libres de toute contrainte extérieure promises par le Premier Ministre. Dès que les discussions ont commencé, le gouvernement a assiégé le conclave en déclarant haut et fort que le pays entrait en « économie de guerre » et bien qu’Emmanuel Macron ait affirmé qu’aucun impôt supplémentaire ne financerait cette économie, le Gouvernement s’est empressé de plaider pour le pire d’entre eux : l’impôt sur la vie des travailleurs et des retraités, en affirmant par voie de presse qu’il faudra travailler encore plus, et encore plus longtemps.
Ces commentaires incessants du Gouvernement, alors que la délégation paritaire débutait à peine ses réunions, ont perverti le rapport de force qui est pourtant la base de tout dialogue social. Et devant la résistance des organisations syndicales à vouloir débattre de tous les sujets, y compris et surtout celui d’une abrogation de la dernière réforme des retraites, le Premier ministre a, le 16 mars dernier, porté un dernier coup, fatal pour le « conclave », en affirmant qu’un retour à 62 ans est chose impossible.
Dans ce contexte, il ne saurait s’agir pour les députés communistes et des territoires dits « d’outre‑mer » du groupe Gauche Démocrate et Républicaine (GDR) d’attendre un éventuel projet de loi qui, en tout état de cause, ne sera jamais la traduction de négociations libres et autonomes entre les partenaires sociaux. Les auteurs de cette proposition de résolution refusent que le Parlement soit le théâtre d’un simulacre de démocratie après que le « conclave » ait figuré un semblant de démocratie sociale pour tenter de faire oublier les trop nombreux passages en force des gouvernements successifs.
Cette proposition de loi a ainsi vocation à rétablir le Parlement dans ses droits et dans sa souveraineté de décision.
Ce vote rendra à l’Assemblée, et partant à l’ensemble des concitoyens qui l’ont élue, ce droit d’expression fondamental qui leur a été à maintes fois confisqué depuis plus de deux ans.
Par conséquent, l’article 1er de cette proposition de loi revient à l’état du droit antérieur au 14 avril 2023 s’agissant de l’âge légal de départ, c’est‑à‑dire fixé à 62 ans. Il rétablit également le calendrier initial de la hausse de la durée de cotisation, pour atteindre 172 trimestres en 2035 pour la génération 1973.
L’article 2 constitue le gage de la présente proposition de loi.
proposition de loi
Article 1er
I. – Le code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2023‑270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, est ainsi modifié :
1° L’article L. 161‑17‑2 est ainsi modifié :
a) Le premier alinéa est ainsi modifié :
– les mots : « soixante‑quatre » sont remplacés par les mots : « soixante‑deux » ;
– à la fin, la date : « 1er janvier 1968 » est remplacée par la date : « 1er janvier 1955 » ;
b) Le second alinéa est ainsi modifié :
– la date : « 1er janvier 1968 » est remplacée par la date : « 1er janvier 1955 » ;
– la date : « 1er septembre 1961 » est remplacée par la date : « 1er juillet 1951 » ;
– la date : « 31 décembre 1967 » est remplacée par la date : « 31 décembre 1954 » ;
– à la fin, le mot et le signe : « génération. » sont remplacés par le mot et le signe : « génération : « ;
c) Sont ajoutés deux alinéas ainsi rédigés :
« 1° À raison de quatre mois par génération pour les assurés nés entre le 1er juillet 1951 et le 31 décembre 1951 ;
« 2° À raison de cinq mois par génération pour les assurés nés entre le 1er janvier 1952 et le 31 décembre 1954. » ;
2° L’article L. 161‑17‑3 est ainsi modifié :
a) À la fin du 2°, la date : « 31 août 1961 » est remplacée par la date : « 31 décembre 1963 » ;
b) Le 3° est ainsi modifié :
– la date : « 1er septembre 1961 » est remplacée par la date : « 1er janvier 1964 » ;
– à la fin, la date : « 31 décembre 1962 » est remplacée par la date : « 31 décembre 1966 » ;
c) À la fin du 4°, les mots : « en 1963 » sont remplacés par les mots : « entre le 1er janvier 1967 et le 31 décembre 1969 » ;
d) À la fin du 5°, les mots : « en 1964 » sont remplacés par les mots : « entre le 1er janvier 1970 et le 31 décembre 1972 » ;
e) À la fin du 6°, la date : « 1er janvier 1965 » est remplacée par la date : « 1er janvier 1973 » ;
3° Au 1° de l’article L. 351‑8, le mot : « trois » est remplacé par le mot : « cinq ».
II. – Le code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2023‑270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, est ainsi modifié :
1° L’article L. 13 est ainsi modifié :
a) À la fin de la seconde phrase du I, les mots : « celui mentionné au 6° de l’article L. 161‑17‑3 du code de la sécurité sociale » sont remplacés par les mots : « fixé à cent soixante trimestres » ;
b) Les II et III sont ainsi rétablis :
« II. – Le nombre de trimestres mentionné au premier alinéa du I évolue dans les conditions définies, pour la durée d’assurance ou de services, à l’article 5 de la loi n° 2003‑775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
« III – Pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1958, la durée des services et bonifications évolue dans les conditions prévues à l’article L. 161‑17‑3 du code de la sécurité sociale. Par dérogation, la durée des services et bonifications exigée des fonctionnaires de l’État et des militaires qui remplissent les conditions de liquidation d’une pension avant l’âge de soixante ans est celle exigée des fonctionnaires atteignant cet âge l’année à compter de laquelle la liquidation peut intervenir. »
2° Aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 14 bis, le mot : « trois » est remplacé par le mot : « cinq ».
III. – À la première phrase des articles L. 732‑25 et L. 781‑33 du code rural et de la pêche maritime, dans leur rédaction résultant de la loi n° 2023‑270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, le mot : « trois » est remplacé par le mot : « cinq ».
IV. – À la fin de la première phrase du dernier alinéa du III de l’article 37 de la loi n° 2010‑751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique, dans sa rédaction résultant de loi n° 2023‑270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, le mot : « soixante‑deux » est remplacé par le mot : « soixante ».
V. – Les XXIV à XXVI de l’article 10 de la loi n° 2023‑270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 sont abrogés.
Article 2
La charge pour les organismes de sécurité sociale est compensée à due concurrence par la majoration de l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
