EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
L’industrie du tabac, animée d’une créativité incessante, a inondé le marché de nouveaux produits nicotiniques ces dernières années. Les cigarettes électroniques ont d’abord connu un essor fulgurant, se développant en dehors de tout cadre juridique spécifique, ce qui a conduit à l’ouverture de nombreux magasins spécialisés. Face à cette expansion, une intervention législative était devenue nécessaire. La loi n° 2016‑41 du 26 janvier 2016 et l’ordonnance n° 2016‑623 du 19 mai 2016 ont encadré ces « produits du vapotage ». Plus récemment, sont apparues les cigarettes électroniques jetables, dites puffs. Connaissant un succès inquiétant auprès des jeunes, le législateur vient de les interdire par l’intermédiaire de la loi n° 2025‑175 du 24 février 2025. Aujourd’hui, ce sont les sachets de nicotine et les perles nicotiniques qui connaissent un développement important, illustrant une capacité d’innovation constante de l’industrie. Si les sachets de tabac pouvant contenir de la nicotine, dits snus, sont interdits dans l’Union européenne (UE) depuis 1992, il en est autrement des sachets de la nicotine. Ces petits sachets imprégnés de nicotine, à placer entre la gencive et la lèvre, ne contiennent pas de tabac et ne relèvent donc d’aucune réglementation spécifique.
Cette diversification des modes de consommation des produits contenant de la nicotine pose des défis considérables pour la santé publique. Ces produits, trop souvent présentés sous un jour séduisant, notamment auprès d’une jeunesse particulièrement vulnérable aux stratégies marketing sophistiquées, ne sont pas sans risques. Les sachets de nicotine, par exemple, se distinguent par leur forte concentration en nicotine et leur mode d’absorption rapide, ce qui les rend potentiellement très addictifs. L’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) a mis en évidence l’urgence de cette situation. Les données montrent une augmentation inquiétante des appels aux centres antipoison concernant les sachets de nicotine et les billes aromatiques depuis 2020. La majorité des personnes intoxiquées par les sachets de nicotine sont des adolescents âgés de 12 à 17 ans, présentant des syndromes nicotiniques aigus et parfois sévères. Ces intoxications, souvent intentionnelles, sont parfois signalées par le personnel scolaire, témoignant de l’accessibilité et de l’attrait de ces produits pour les jeunes. La publicité massive sur les réseaux sociaux contribue à leur popularité auprès des jeunes et favorise leur banalisation. Leur accessibilité, notamment en ligne, et leur absence de combustion ne doivent pas masquer les dangers qu’ils représentent. Les arômes attrayants et les conditionnements discrets contribuent à banaliser leur consommation, en particulier chez les adolescents, ouvrant ainsi la voie à une initiation précoce à la nicotine et, potentiellement, à une dépendance durable et à une transition vers le tabagisme traditionnel.
Or, le cadre juridique actuel se révèle inadapté face à cette réalité mouvante. Le législateur se trouve trop souvent dans une position réactive, contraint de légiférer a posteriori pour encadrer chaque nouveau produit, une fois les risques sanitaires avérés et l’adoption massive par les jeunes constatée. Cette approche, qui a prévalu pour les produits du vapotage et les puffs, s’avère inefficace car elle laisse le champ libre à l’émergence de nouveaux dispositifs avant que leur innocuité n’ait été dûment évaluée et leurs effets à long terme étudiés. L’industrie profite ainsi des lacunes du droit pour inonder le marché de produits potentiellement dangereux, en ciblant des populations particulièrement sensibles.
C’est pourquoi cette proposition de loi ambitionne d’adopter une approche proactive et globale, afin de prendre les devants face à l’émergence de ces nouveaux produits. Elle vise à régir l’ensemble des produits contenant de la nicotine, quelle que soit leur forme ou leur mode de consommation, y compris les sachets et les perles, mais aussi tous les futurs produits qui pourraient être mis en vente sur le marché. En anticipant les innovations de l’industrie, cette proposition de loi permettra de protéger plus efficacement la santé publique, en particulier celle des jeunes générations, et d’éviter les écueils d’une réglementation tardive et fragmentée. Elle permettra au législateur de reprendre la main et de définir un cadre clair et cohérent pour l’ensemble des produits nicotiniques, assurant ainsi une protection durable des citoyens face aux risques liés à la nicotine.
Pour ce faire, l’article 1er propose un cadre législatif similaire à celui applicable aux produits du vapotage. En ce qui concerne le régime économique, elle introduit une interdiction de vente aux mineurs et confie aux buralistes le monopole de la vente au détail. La publicité à destination des consommateurs pour ces produits est interdite. Le conditionnement de ces produits est également encadré par une obligation de neutralité des emballages et par la présence d’un dispositif de sûreté. Au sujet des ingrédients, la proposition de loi laisse au ministre de la santé le soin de fixer par arrêté le taux maximum de nicotine contenu dans ces produits dans la limite de 16,6 mg. Elle suit ainsi la recommandation de l’Institut fédéral allemand pour l’évaluation des risques (BfR), seule autorité de santé européenne à avoir évalué la dangerosité de ces produits pour l’instant. Cette limite supérieure pourra être ajustée à la baisse par voie réglementaire si des études ultérieures venaient à démontrer une nocivité accrue ou des risques sanitaires supplémentaires liés à ces produits. En outre, la proposition de loi interdit la présence d’additifs et d’ingrédients présentant un risque pour la santé humaine.
proposition de loi
Article 1er
Après le chapitre III du titre Ier du livre V de la troisième partie du code de la santé publique, il est inséré un chapitre III bis ainsi rédigé :
« Chapitre III bis
« Produits de la nicotine
« Section 1
« Dispositions générales
« Art. L. 3513‑20. – Sont considérés comme des produits de la nicotine tous produits contenant de la nicotine naturelle ou de synthèse indépendamment de leur mode de consommation.
« Les produits de la nicotine comprennent notamment les produits permettant l’absorption de nicotine par voie buccale avec ou sans ingestion.
« Art. L. 3513‑21. – Les dispositions du présent chapitre ne sont pas applicables :
« 1° Aux produits du tabacs mentionnés à l’article L. 3512‑1 ;
« 2° Aux produits du vapotages mentionnés à l’article L. 3513‑1 ;
« 3° Aux produits qui sont des médicaments ou des dispositifs médicaux au sens des articles L. 5111‑1 et L. 5211‑1.
« Section 2
« Régime économique
« Art. L. 3513‑22. – Sont interdites la détention en vue de la vente, de la distribution ou de l’offre à titre gratuit, la mise en vente, la vente, la distribution ou l’offre à titre gratuit des produits de la nicotine dont le taux de nicotine est supérieur à celui fixé à l’article L. 3513‑27.
« Art. L. 3513‑23. – La vente au détail des produits de la nicotine est réalisée par les entités mentionnées à l’article L. 3512‑14‑2.
« Art. L. 3513‑24. – La propagande ou la publicité, directe ou indirecte, en faveur des produits de la nicotine est interdite.
« Ces dispositions ne s’appliquent pas :
« 1° Aux publications et services de communication en ligne édités par les organisations professionnelles de producteurs, fabricants et distributeurs des produits de la nicotine, réservés à leurs adhérents, ni aux publications professionnelles spécialisées dont la liste est établie par arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et de la communication ; ni aux services de communication en ligne édités à titre professionnel qui ne sont accessibles qu’aux professionnels de la production, de la fabrication et de la distribution des produits de la nicotine ;
« 2° Aux publications imprimées et éditées et aux services de communication en ligne mis à la disposition du public par des personnes établies dans un pays n’appartenant pas à l’Union européenne ou à l’Espace économique européen, lorsque ces publications et services de communication en ligne ne sont pas principalement destinés au marché communautaire ;
« 3° Aux affichettes relatives aux produits de la nicotine, disposées à l’intérieur des établissements les commercialisant et non visibles de l’extérieur.
« Toute opération de parrainage et de mécénat est interdite lorsqu’elle a pour objet ou pour effet la propagande ou la publicité directe ou indirecte en faveur des produits de la nicotine.
« Art. L. 3513‑25. – Il est interdit de vendre ou d’offrir gratuitement à des mineurs, dans les débits de tabac et tous commerces ou lieux publics, des produits de la nicotine.
« La personne qui délivre l’un de ces produits exige du client qu’il établisse la preuve de sa majorité.
« Pour l’application du présent article dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, à Saint‑Martin, à Saint‑Barthélemy et à Saint‑Pierre‑et‑Miquelon, les mots : “les débits de tabac et” sont supprimés.
« Art. L. 3513‑26. – Six mois avant la mise sur le marché de produits de la nicotine, les fabricants et importateurs soumettent un dossier par marque et par type de produit à l’établissement public désigné par arrêté, qui procède à un contrôle de sa conformité aux dispositions légales et réglementaires.
Ce dossier porte notamment sur les responsables de cette mise sur le marché, sur la composition, les émissions, les données toxicologiques des ingrédients et des émissions, les composants et le processus de fabrication du produit.
« Art. L. 3513‑27. – Les fabricants, les importateurs et les distributeurs de produits de la nicotine mettent en place et tiennent à jour un système de collecte d’informations sur tous les effets indésirables présumés de ces produits sur la santé humaine.
« Si l’un de ces opérateurs économiques considère ou a des raisons de croire que les produits qui sont en sa possession et sont destinés à être mis sur le marché ou sont mis sur le marché ne sont pas sûrs, ne sont pas de bonne qualité ou ne sont pas conformes au présent chapitre, cet opérateur économique prend immédiatement les mesures correctives nécessaires pour mettre le produit concerné en conformité, le retirer ou le rappeler, le cas échéant.
« Dans ces cas, l’opérateur économique informe immédiatement l’établissement public mentionné à l’article L. 3513‑26, en précisant en particulier les risques pour la santé humaine et la sécurité, toute mesure corrective prise, ainsi que les résultats de ces mesures correctives.
« Des informations supplémentaires peuvent être demandées aux opérateurs économiques par l’établissement public mentionné à l’article L. 3513‑26, par exemple sur les aspects touchant à la sécurité et à la qualité ou à tout effet indésirable éventuel desdits produits.
« Art. L. 3513‑28. – Les fabricants et importateurs de produits de la nicotine déclarent annuellement pour l’année écoulée à l’établissement public mentionné à l’article L. 3513‑26 les données de leurs ventes par marque et par type ainsi que des synthèses des études de marché qu’ils réalisent.
« Art. L. 3513‑29. – Les fabricants, les importateurs et les distributeurs de produits de la nicotine mettent en place et tiennent à jour un système de collecte d’informations sur tous les effets indésirables présumés de ces produits sur la santé humaine.
« Si l’un de ces opérateurs économiques considère ou a des raisons de croire que les produits qui sont en sa possession et sont destinés à être mis sur le marché ou sont mis sur le marché ne sont pas sûrs, ne sont pas de bonne qualité ou ne sont pas conformes au présent chapitre, cet opérateur économique prend immédiatement les mesures correctives nécessaires pour mettre le produit concerné en conformité, le retirer ou le rappeler, le cas échéant.
« Dans ces cas, l’opérateur économique informe immédiatement l’établissement public mentionné à l’article L. 3513‑26, en précisant en particulier les risques pour la santé humaine et la sécurité, toute mesure corrective prise, ainsi que les résultats de ces mesures correctives.
« Des informations supplémentaires peuvent être demandées aux opérateurs économiques par l’établissement public mentionné à l’article L. 3513‑26, par exemple sur les aspects touchant à la sécurité et à la qualité ou à tout effet indésirable éventuel desdits produits.
« Art. L. 3513‑30. – Lorsque l’établissement public mentionné à l’article L. 3513‑26 constate ou à des motifs raisonnables de croire qu’un produit de la nicotine ou qu’un type de produits donnés pourrait présenter un risque grave pour la santé humaine, il en informe immédiatement le ministère chargé de la santé, en lui proposant les mesures provisoires appropriées.
« Section 3
« Ingrédients
« Art. L. 3513‑31. – Est considéré comme ingrédient, la nicotine, un additif, ainsi que toute autre substance ou tout autre élément présent dans un produit de la nicotine.
« Art. L. 3513‑32. – La nicotine est inscrite sur la liste I des substances vénéneuses mentionnée au 4° de l’article L. 5132‑1.
« Les teneurs maximales en nicotine des produits de la nicotine sont fixées par arrêté du ministre chargé de la santé. Elles ne peuvent pas être supérieures à 16,6 milligrammes.
« Art. L. 3513‑33. – Sont interdites la détention en vue de la vente, de la distribution ou de l’offre à titre gratuit, la mise en vente, la vente, la distribution ou l’offre à titre gratuit des produits de la nicotine contenant :
« 1° Des additifs créant l’impression que le produit a des effets bénéfiques sur la santé ou que les risques qu’il présente pour la santé ont été réduits ;
« 2° Des additifs et stimulants associés à l’énergie et à la vitalité ;
« 3° Des additifs qui confèrent des propriétés colorantes aux produits ;
« 4° Des additifs qui facilitent l’inhalation ou l’absorption de nicotine.
« Art. L. 3513‑34. – Dans les produits de la nicotine, seuls sont utilisés, à l’exception de la nicotine, des ingrédients qui ne présentent pas de risques pour la santé humaine.
« Section 4
« Caractéristiques des conditionnements
« Art. L. 3513‑35. – Toutes les unités de conditionnement et tous les emballages extérieurs des produits de la nicotine mentionnent :
« 1° La composition intégrale du produit contenant de la nicotine ;
« 2° La teneur moyenne en nicotine et de la quantité diffusée par dose ;
« 3° Le numéro de lot ;
« 4° Une recommandation selon laquelle le produit doit être tenu hors de portée des enfants ;
« 5° Un avertissement sanitaire apposé deux fois.
« Un arrêté du ministre chargé de la santé fixe les caractéristiques et les modalités d’inscription de ces mentions obligatoires et les méthodes d’analyse permettant de mesurer la teneur en nicotine.
« Art. L. 3513‑36. – Toutes les unités de conditionnement des produits de la nicotine comprennent une notice dont les caractéristiques sont définies par arrêté du ministre chargé de la santé.
« Art. L. 3513‑37. – I. – L’étiquetage des unités de conditionnement, tout emballage extérieur ainsi que le produit de la nicotine proprement dit ne peuvent comprendre aucun élément ou dispositif qui :
« 1° Contribue à la promotion des produits de la nicotine ou incite à leur consommation en donnant une impression erronée quant aux caractéristiques, effets sur la santé, risques ou émissions du produit ;
« 2° Suggère que le produit est moins nocif que d’autres ou vise à réduire l’effet de certains composants nocifs de la fumée ou présente des propriétés vitalisantes, énergisantes, curatives, rajeunissantes, naturelles, biologiques ou a des effets bénéfiques sur la santé ou le mode de vie ;
« 3° Ressemble à un produit alimentaire ou cosmétique ;
« 4° Suggère que le produit est plus facilement biodégradable ou présente d’autres avantages pour l’environnement ;
« 5° Suggère un avantage économique au moyen de bons imprimés, d’offres de réduction, de distribution gratuite, de promotion de type deux pour le prix d’un ou d’autres offres similaires.
« II. – Les éléments et dispositifs qui sont interdits en vertu du I comprennent notamment les messages, symboles, noms, marques de produits ou de services, signes figuratifs ou autres.
« Art. L. 3513‑38. – Les produits de la nicotine comportent un dispositif de sûreté dont les caractéristiques sont déterminées par arrêté du ministre chargé de la santé. »
Article 2
Le chapitre V du titre Ier du livre V de la troisième partie du code de la santé publique est ainsi modifié :
1° L’article L. 3515‑1 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les mots : « et L. 3513‑6 » sont remplacés par les mots : « , L. 3513‑6 et L. 3513‑25 » ;
b) Au dernier alinéa, les mots : « et L. 3513‑5 » sont remplacés par les mots : « , L. 3513‑5 et L. 3513‑25 » ;
2° L’article L. 3515‑2 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les mots : « et L. 3513‑6 » sont remplacés par les mots : « , L. 3513‑6 et L. 3513‑25 » ;
b) Au second alinéa, les mots : « et L. 3513‑5 » sont remplacés par les mots : « , L. 3513‑5 et L. 3513‑25 » ;
3° Au premier alinéa de l’article L. 3515‑2‑1 A, les mots : « et L. 3513‑18 » sont remplacés par les mots : « , L. 3513‑18, L. 3513‑24, L. 3513‑32, L. 3513‑33, L. 3513‑34, L. 3513‑35, L. 3513‑36 et L. 3513‑37 » ;
4° Le I de l’article L. 3515‑3 est complété par des 23° à 28° ainsi rédigés :
« 23° Toute propagande ou publicité, directe ou indirecte, en faveur des produits de la nicotine en méconnaissance de l’interdiction prévue à l’article L. 3513‑24 ;
« 24° Le fait de vendre, distribuer ou offrir à titre gratuit des produits de la nicotine dont les teneurs en nicotine dépassent les teneurs maximales fixées dans les conditions du second alinéa de l’article L. 3513‑32 ;
« 25° Le fait de vendre, distribuer ou offrir à titre gratuit des produits de la nicotine dont l’unité de conditionnement ou l’emballage extérieur ne mentionne pas l’un ou plusieurs des éléments figurant à l’article L. 3513‑35 ;
« 26° Le fait de vendre, distribuer ou offrir à titre gratuit un produit de la nicotine dont l’unité de conditionnement ne comprend pas la notice en méconnaissance des dispositions de l’article L. 3513‑36 ;
« 27° Le fait d’utiliser, sur les unités de conditionnement, sur tout emballage extérieur de produits de la nicotine ou sur le produit de la nicotine proprement dit un élément ou dispositif mentionné à l’article L. 3513‑37 ;
« 28° Le fait de vendre, distribuer ou offrir à titre gratuit des produits de la nicotine sans dispositif de sûreté ou dont le dispositif de sûreté méconnaît les dispositions de l’article L. 3513‑38 » ;
5° Le I de l’article L. 3515‑4 est complété par des 12° à 16° ainsi rédigés :
« 12° Le fait pour un fabricant ou un importateur de mettre sur le marché des produits de la nicotine sans avoir procédé à la notification dans les conditions et délais définis à l’article L. 3513‑26 ;
« 13° Le fait pour un fabricant ou un importateur de produits de la nicotine de ne pas avoir adressé la déclaration annuelle pour l’année écoulée en méconnaissance des dispositions de l’article L. 3513‑27 ;
« 14° Le fait pour un fabricant, un distributeur ou un importateur de produits de la nicotine de ne pas mettre en place ou mettre à jour un système de collecte d’informations mentionné à l’article L. 3513‑28, sur tous les effets indésirables présumés de ces produits sur la santé humaine ;
« 15° Le fait pour un fabricant, un distributeur ou un importateur de produits de la nicotine de ne pas informer immédiatement l’établissement public mentionné à l’article L. 3513‑26 de risques pour la santé humaine et la sécurité que présentent des produits de la nicotine qu’il met sur le marché ou commercialise, en violation du troisième alinéa de l’article L. 3513‑28 ;
« 16° Le fait pour un fabricant, un distributeur ou un importateur de produits de la nicotine de ne pas communiquer à l’établissement public mentionné à l’article L. 3513‑26 les informations supplémentaires qu’il lui demande conformément à l’article L. 3513‑28. »
