N° 2171

_____

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 2 décembre 2025.

PROPOSITION DE LOI

visant à mettre fin aux dérives financières et sociales des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes,

(Renvoyée à la commission des affaires sociales, à défaut de constitution d’une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)

présentée par

M. Sylvain CARRIÈRE, Mme Mathilde PANOT, les membres du groupe La France insoumise - Nouveau Front Populaire [(1)],

députés et députées.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

« Tout être humain qui, en raison de son âge […] se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence. » Voilà la base de notre système social tel que défini par la Constitution de 1946. La présente proposition de loi vise à retrouver ce principe trop souvent dévoyé en transformant en profondeur l’accompagnement du grand âge en affirmant une notion fondamentale : celui de la priorité de l’humain sur la rentabilité financière. Elle entend mettre fin à l’emprise croissante des logiques lucratives sur les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), garantir un encadrement digne pour les résidents, revaloriser les conditions de travail des personnels, et instaurer un suivi rigoureux des situations de maltraitance.

La France est dans une phase de vieillissement de la population, le nombre de français de plus de 60 ans devrait atteindre une augmentation de 16 % d’ici 2030 et jusqu’à 46 % d’ici 2050. Il s’agit ici de répondre à un problème de santé publique autant que de planifier l’avenir d’une partie grandissante de la population.

Le président de la République lui‑même a reconnu, dès 2018, l’urgence de « bâtir un grand âge digne » et s’était engagé à présenter une loi ambitieuse sur le sujet. Lors du scandale Orpea, il affirmait qu’il fallait « revoir en profondeur le modèle d’accompagnement » des personnes âgées. Pourtant, aucune réforme structurelle n’a vu le jour. Les promesses sont restées lettres mortes. Cette absence de réponse politique à la hauteur des enjeux trahit une forme de renoncement d’État face aux logiques néolibérales financières dominantes.

Alors que l’Assemblée nationale s’est prononcée à l’unanimité le 27 mai 2025 pour le développement et la structuration d’un réseau territorialisé des soins palliatifs et de l’accompagnement, elle doit maintenant garantir à toutes et tous un suivi digne et humain dans la perte d’autonomie liée à la vieillesse. L’accompagnement dans le quatrième âge et la perte d’autonomie ne saurait être pensé ensemble et réduit à un produit de marché. Pourtant, la financiarisation rampante du secteur des EHPAD a progressivement transformé des structures de soin en centres de profit.

Selon la DREES, près de 22 % des résidences pour personnes âgées étaient gérées par des groupes privés lucratifs en 2020, concentrant à eux seuls près de 30 % des places disponibles. Cette minorité n’est que temporaire, les groupes privés représentent 40 % des places créées depuis 1997, développant une économie sur le grand âge, théorisée comme la Silver Economy.

Les principaux groupes, Orpea, Clariane et DomusVi, ont connu une croissance exponentielle ces deux dernières décennies, soutenue par les fonds d’investissement et les logiques de rendement actionnarial. Entre 2008 et 2018, les dividendes versés par Orpea ont été multipliés par 20, passant de 4 à 80 millions d’euros en dix ans.

Ce modèle économique, financé par de nombreuses aides publiques, est pensé pour optimiser les rendements sur le dos des résidents et des soignants. Le scandale Orpea, révélé en 2022, a mis au jour une véritable maltraitance systémique : rationnement des protections, restrictions alimentaires, opacité financière, sous‑effectifs chroniques. L’émotion provoquée n’a pourtant pas suffi à enclencher une réforme structurelle du secteur. Dès le 14 mars 2018, les députées Monique Iborra et Caroline Fiat alertaient sur cette situation dans leur rapport sur les EHPAD privés. Il y était décrit « la maltraitance institutionnelle » qui plonge dans la souffrance résidents, familles et soignants : résidents baignant des heures dans leurs excréments, toilettes en moins de six minutes, malnutrition, soins dentaires quasi‑inexistants, personnes alitées 24 heures sur 24 sans même changer de positions, escarres non soignées, troubles musculosquelettiques chez les soignants, accidents de travail à répétition, épuisement professionnel, démissions…

Par ailleurs, alors que le privé lucratif se gave sur le dos des plus âgés, la situation financière de la majorité des EHPAD est critique. D’après une étude de la Fédération Hospitalière de France sur l’année 2024, 66 à 71 % des EHPAD publics sont aujourd’hui en déficit, et ce chiffre pourrait monter à 100 % en 2028. Le cumul total de leur déficit avoisine les 2 milliards d’euros sur les deux dernières années. Cette dégradation rapide menace leur survie et contraint les directions à restreindre les embauches, voire à fermer des places. Dans le même temps, les coûts de séjour explosent, comme ce fût le cas dans les EHPAD de Frontignan qui ont vu leurs tarifs augmenter de 300 euros par an en deux ans, ou encore dans l’EHPAD de Cournonterral qui a vu ses tarifs augmenter de 30 % en sur la même période. Ces mêmes tarifs continuent d’être dérégulés par les gouvernements, à l’image du décret publié le 1er janvier 2025 qui augmente la majoration des tarifs à 35 %. Les familles, déjà en grande difficulté, sont de plus en plus nombreuses à devoir s’endetter ou à renoncer. Aujourd’hui le reste à charge par résident est de 2 000 euros et, selon la mission gouvernementale concernant sur les montants restant à la charge des résidents des structures d’hébergement des personnes âgées en perte d’autonomie, 76 % des résidents ne peuvent s’acquitter de cette charge. Ces augmentations significatives de tarif ne viennent pourtant pas régler le déficit global. C’est à l’État d’y répondre.

Or, la puissance publique est défaillante. Alors qu’en 2023 une enveloppe exceptionnelle de 100 millions d’euros avait été annoncée, ce montant a été réduit à 95 millions en 2024, puis compensé par une opération comptable : 100 millions d’économies réalisées la même année via des gels de crédits sur le champ « personnes âgées » dans le budget rectificatif pour 2024. En 2025, les gels de crédits imposés aux établissements et services médico‑sociaux ont bondi de 80 %, passant de 134 millions en 2024 à 240 millions en 2025. Objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) pour le médico‑social ne représente que 12,5 % de l’ONDAM général, mais supporte 22 % de ces coupes.

Ces choix traduisent une politique assumée de rigueur budgétaire sur le dos des personnes âgées et des personnels qui les accompagnent, alors même que les besoins structurels pour restaurer la qualité d’accompagnement et la sécurité sanitaire dans les EHPAD n’ont jamais été aussi pressants.

Face à cette hypocrisie et à l’absence de stratégie publique de long terme, la présente proposition de loi crée un fonds de concours alimenté par les EHPAD privés lucratifs, au bénéfice des établissements en difficulté financière. L’objectif est clair : rompre avec la financiarisation du secteur, et redonner à la puissance publique les moyens d’agir avec une véritable force financière au service du grand âge.

Cette situation économique préoccupante, combinée à une volonté de réduire à tout prix les coûts humains dans ces établissements, engendre des situations de maltraitance tant pour les agents que pour les résidents. Selon les travaux menés par la Fédération hospitalière de France et le Syndicat national de gérontologie clinique (SNGC), il est constaté, pour les soins d’hygiène, qu’un ratio de personnel soignant de :

« – 0,6 soignant par résident permet d’assurer une toilette adaptée chaque jour, et un bain tous les quinze jours. Il permet aussi de suivre l’état cutané et d’assurer une prévention d’escarres, des soins de nursing journaliers et un habillage soucieux de l’image corporelle du résident.

– 0,3 soignant n’autorise qu’une seule toilette, aux gestes plus rapides, prodiguée le plus souvent au lit et de manière partielle. En outre, le bain n’est plus donné tous les quinze jours (shampooing non fait, soins d’ongles et soins de bouches non faits, entretien de la prothèse dentaire non régulier) et les soins de nursing restent succincts. »

Or, dans les Ehpad privés commerciaux, le taux d’encadrement est d’environ 50 professionnels dont 20 à 25 soignants (équivalent temps plein) pour 100 résidents contre environ 65 professionnels dont 30 soignants (ETP) dans les Ehpad publics. Le taux de soignants est donc de 0,25 soignant par résident pour les établissements commerciaux, et de 0,3 pour le public. En Occitanie, l’ensemble de ces établissements a un taux de 3,17 ETP par résident, bien en deçà des recommandations et des demandes du secteur.

Cette situation est indigne du pays des Droits de l’Homme et du Citoyen et contrevient aux principes fondamentaux de la solidarité nationale. Il est temps de revenir sur ce management écrasant pour les résidents comme pour les agents. Car les salariés évoluant en EHPAD souffrent de ce manque d’investissement et de la logique de rentabilité. Dans ces établissements, le taux d’absence et de turn‑over y sont bien plus importants que dans les autres établissements médico‑sociaux, pour des raisons de mal‑être au travail, de tensions constantes et de risques accrus d’accidents du travail. Cette proposition de loi vise donc à instaurer un ratio minimal d’encadrement des résidents, un taux de présence garanti la nuit, une revalorisation des grilles salariales et des primes des personnels. Elle instaure également la réalisation d’une évaluation sur l’évolution de la maltraitance institutionnelle transmise au Parlement.

Cette proposition de loi porte une ambition claire : transformer l’accompagnement du grand âge en rompant avec les logiques de profit en redonnant aux résidents la dignité qu’ils méritent, tout en offrant aux salariés les moyens de remplir leur mission avec humanité, sérénité et reconnaissance. Elle engage un tournant éthique et social pour le Grand‑Âge que notre société attend désespérément.

L’article 1er de cette proposition de loi interdit aux établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de poursuivre un but lucratif d’ici deux ans. Le non‑respect de cette interdiction est puni d’une amende égale à 100 % du chiffre d’affaires.

L’article 2 conditionne l’attribution des autorisations d’ouverture et de financement public au respect de cette condition de non‑lucrativité.

L’article 3 instaure une norme minimale d’encadrement en personnel de 1 (soit 100 ETP pour 100 résidents) avec un ratio minimal de soignants de 0,6. L’entrée en vigueur différée sur quatre ans permet aux établissements d’anticiper la montée en charge et aux pouvoirs publics d’engager les moyens nécessaires.

L’article 4 instaure une norme minimale d’encadrement nocturne en personnel d’un soignant pour trente résidents, formé à la prise en charge des urgences et au constat de décès, disponible en cas de besoin.

L’article 5 renforce l’attractivité de la filière en instaurant une négociation sectorielle portant sur une revalorisation salariale « Grand Âge » intégrée au salaire de base, progressive en fonction de l’ancienneté et des qualifications accompagnée d’une garantie salariale au salaire minimun interprofessionnel de croissance (SMIC) pour les personnels non médicaux actuellement rémunérés en dessous du SMIC.

L’article 6 instaure l’expérimentation, pour une durée de trois ans, d’EHPAD ruraux, à taille restreinte, régies par le statut de Société Coopérative d’Intérêt Collective permettant une gestion autonome entre personnels, résidents, et familles.

L’article 7 sollicite un rapport d’évaluation sur les effets socio‑économiques des revalorisations salariales sur l’absentéisme et l’attractivité de la filière.

L’article 8 sollicite un rapport d’évaluation de l’évolution de la maltraitance dans les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes.

L’article 9 gage la présente proposition de loi.

 

 

proposition de loi

Titre Premier

Sortir de la logique financiÈre l’accompagnement du grand Âge

Article 1er

I. – Après l’avant‑dernier alinéa de l’article L. 311‑1 du code de l’action sociale et des familles, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes prévus au 6° du I de l’article L. 313‑12 ne peuvent poursuivre un but lucratif. Le non‑respect de cette interdiction est puni d’une amende égale à 100 % du chiffre d’affaires du groupe économique résultant des activités lucratives exercées dans les douze mois précédant la constatation de l’infraction. »

II. – Les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes prévus au I de l’article L. 313‑12 du code de l’action sociale et des familles poursuivant un but lucratif se mettent en conformité avec l’avant‑dernier alinéa de l’article L. 311‑1 du même code dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi.

Article 2

Au deuxième alinéa de l’article L. 313‑3 du code de l’action sociale et des familles, après la référence : « 6° », sont insérés les mots : « pour les établissements ne poursuivant pas de but lucratif ».

Titre 2

Garantir un accompagnement digne pour les personnes en situation de dépendance

Article 3

I. – L’article L. 314‑2 du code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié :

1° La première phrase du premier alinéa du 1° est ainsi modifiée :

a) Les mots : « moyen et » est remplacé par le signe : « moyen, » ;

b) La référence : « L. 314‑9, » est remplacée par les mots : « L. 314‑9 ainsi qu’un taux minimal d’encadrement des résidents » ;

2° Le 2° est ainsi modifié :

a) Après le mot : « résidents », sont insérés les mots : « et un taux minimal d’encadrement des résidents, » ;

b) Les mots : « d’État, », sont remplacés par les mots : « d’État. Ce forfait est ».

3° Il est ajouté un III ainsi rédigé :

« III. – Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du taux minimal d’encadrement mentionné au I du présent article, qui ne peut être inférieur à dix personnels en équivalents temps plein pour dix résidents dont au moins six soignants pour atteindre un taux d’encadrement de 0,6 équivalent temps plein constant sur l’exercice de jour. »

II. – Le présent article entre en vigueur dans un délai de quatre ans à compter de la promulgation de la présente loi.

Titre 3

Garantir des conditions de travail dignes et attractives pour les personnels accompagnants la dÉpendance inhÉrente au grand Âge

Article 4

Après l’article L. 313‑16 du code de l’action sociale et des familles, il est inséré un article L. 313‑16‑1 ainsi rédigé :

« Art. L. 313‑16‑1. – Chaque établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, prévu au I de l’article L. 313‑12, garantit une présence minimale de personnel de nuit, fixée à :

« 1° Un personnel formé pour trente résidents ;

« 2° Un infirmier diplômé d’État, formé à la prise en charge des urgences et au constat de décès, présent sur place ou pouvant intervenir dans un délai maximal de quinze minutes. »

« Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article. »

Article 5

I. – Une négociation collective de branche est ouverte par le ministère de la santé afin d’assurer une revalorisation salariale spécifique dite « grand âge » pour les personnels soignants et d’accompagnement exerçant dans les établissements mentionnés au 6° du I de l’article L. 312‑1 du code de l’action sociale et des familles. Cette revalorisation a vocation à être intégrée dans le salaire de base et à évoluer de manière progressive en fonction de l’ancienneté et des qualifications.

II. – La négociation porte sur :

1° L’ajustement des grilles salariales des aides‑soignants, infirmiers et autres personnels concernés, afin de rattraper le retard accumulé depuis plusieurs années par rapport à la progression du salaire minimum interprofessionnel de croissance et de reconnaître la spécificité des métiers du « grand âge ». À titre indicatif, une revalorisation de l’ordre de 15 % représenterait le rattrapage nécessaire pour aligner ces grilles sur l’évolution des bas salaires, les besoins de fidélisation des personnels et l’impact de l’inflation sur le salaire ;

2° La mise en conformité des minimas conventionnels de branche avec le salaire minimum interprofessionnel de croissance, afin d’éviter que certains personnels ne soient rémunérés en dessous du salaire minimum interprofessionnel de croissance du fait du décrochage des grilles, et l’examen de l’opportunité de fixer un plancher supérieur (par exemple 1,2 salaire minimum interprofessionnel de croissance) pour certaines catégories de personnels.

III. – La négociation mentionnée au présent article s’engage dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi. Les accords conclus peuvent, le cas échéant, faire l’objet d’un arrêté d’extension pris par le ministre chargé des affaires sociales.

Article 6

I. – Pour une durée de trois ans à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi est mise en place dans, au plus, cinq départements différents, une expérimentation visant à instituer la création d’établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes en autogestion, sur le modèle d’une société coopérative d’intérêt collectif non lucrative, et implantés exclusivement en territoires ruraux de développement prioritaires tel que définis par le décret n° 94‑1139 du 26 décembre 1994 définissant les territoires ruraux de développement prioritaires.

Ces établissements sont limités à une capacité maximale de trente résidents et organisent leur gouvernance selon un principe d’égalité des voix entre salariés, résidents et représentants de familles. Ils sont ouverts sans condition de ressources, dans le respect des critères d’éligibilité en vigueur pour l’accès en établissements d’hébergement pour les personnes âgées dépendantes.

II. – Elle est mise en place avec le concours financier de l’État, des collectivités territoriales et des agences régionales de santé volontaires à hauteur des besoins évalués dans le cadre d’un budget prévisionnel validé annuellement par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

III. – Un comité de suivi scientifique pluridisciplinaire, désigné par arrêté ministériel, évalue l’expérimentation selon des critères de qualité de vie des résidents, d’attractivité des métiers, de coût, d’intégration territoriale et de gouvernance démocratique.

IV. – Dans un délai de six mois avant le terme de l’expérimentation, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport d’évaluation, qui se prononce notamment sur la pertinence d’une généralisation.

Titre 4

Quantification et suivi de la maltraitance dans les Établissements

Article 7

Dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet un rapport d’évaluation au Parlement sur les effets socio‑économiques de la revalorisation financière et de l’instauration d’un ratio d’encadrement sur l’absentéisme du personnel et sur l’attractivité de la filière.

Article 8

Dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet un rapport d’évaluation au Parlement sur l’évolution de la maltraitance telle que définie dans l’article L. 119‑1 du code l’action sociale et des familles. Ce rapport formule des recommandations sur la réduction de la maltraitance dans le grand âge en lien avec l’augmentation du taux d’encadrement.

Titre 5

Gage

Article 9

I. – La perte de recettes pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

II. – La charge pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

III. – La charge pour les collectivités territoriales est compensée à due concurrence par la majoration de la dotation globale de fonctionnement et, corrélativement pour l’État, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

IV. – La charge pour les organismes de sécurité sociale est compensée à due concurrence par la majoration de l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.