EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
L’espace public est un bien commun. Il ne peut être abandonné aux intérêts économiques de celles et ceux qui font commerce de notre attention. Pourtant, dans nos rues, sur les trajets de l’école ou du travail, aux abords des lieux de soin et jusque dans les paysages du quotidien, la publicité s’impose à toutes et tous sans que personne puisse choisir de ne pas la regarder.
À Lyon comme dans de nombreux territoires, des habitants, des associations et des élus ont fait le choix démocratique de réduire cette pression publicitaire. Ils ont voulu protéger les paysages, limiter les sollicitations à la surconsommation, préserver la biodiversité nocturne et soustraire les enfants à une exposition commerciale permanente. Ces choix sont aujourd’hui fragilisés par un droit qui accorde encore une place prépondérante aux intérêts économiques des afficheurs.
La présente proposition de loi est née de ce constat et d’une situation concrète vécue dans la métropole de Lyon. Elle entend défendre les choix adoptés à l’issue d’une concertation démocratique et répondre à une question simple : qui doit décider de ce que nous voyons dans nos rues, les habitants avec leurs élus, ou les entreprises ?
Par deux jugements du 9 juillet 2026, le tribunal administratif de Lyon a annulé plusieurs dispositions du règlement local de publicité de la Métropole de Lyon, adopté en juin 2023 à l’issue d’une large concertation avec les habitants, les associations et les acteurs économiques du territoire. Étaient notamment concernées l’interdiction des enseignes installées en toiture dans huit des neuf zones du règlement, l’interdiction des publicités sur bâches de chantier ainsi que plusieurs prescriptions limitant à deux ou quatre mètres carrés la surface des panneaux publicitaires dans certaines zones. Saisi par des organisations professionnelles et des entreprises du secteur de l’affichage, le tribunal a estimé que ces mesures n’étaient pas suffisamment justifiées au regard des caractéristiques locales ou qu’elles portaient une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie, à la liberté d’entreprendre ou à la liberté d’expression.
Ces décisions, aussi motivées soient‑elles en droit positif, illustrent une difficulté structurelle. L’article L. 581‑2 du code de l’environnement assigne à la réglementation de la publicité extérieure la protection du cadre de vie comme finalité centrale. Si l’article L. 581‑14 autorise les règlements locaux de publicité à adopter des prescriptions plus restrictives que la réglementation nationale, la jurisprudence subordonne les interdictions générales applicables à une catégorie de dispositifs à l’existence de circonstances locales particulières et contrôle leur proportionnalité au regard, notamment, de la liberté du commerce et de l’industrie, de la liberté d’entreprendre et de la liberté d’expression. Or la publicité extérieure soulève des enjeux plus larges : sobriété énergétique, lutte contre la pollution lumineuse, protection de la biodiversité, sécurité des déplacements, santé publique, égalité entre les femmes et les hommes et protection de l’enfance face aux sollicitations à la surconsommation. Faute d’inscrire clairement ces objectifs dans la loi et de préciser l’étendue du pouvoir réglementaire local, chaque règlement ambitieux reste exposé à des recours susceptibles de priver les élus locaux, pourtant démocratiquement mandatés sur ces sujets, de leur capacité réelle à agir.
Une fragilité juridique qui concerne de nombreux territoires
Les annulations prononcées à Lyon ne constituent pas un cas isolé. Le 3 novembre 2025, le tribunal administratif de Rennes a partiellement annulé les règlements locaux de publicité de Rennes Métropole et de Ploemeur et annulé en totalité celui de Lanester. À Rennes, le juge a censuré l’interdiction des formats publicitaires standards, l’interdiction des grands formats dans la zone d’activité la moins sensible ainsi que des prescriptions réduisant les écrans numériques à deux mètres carrés. À Ploemeur, il a annulé l’interdiction de toute publicité numérique sur le territoire communal, faute de circonstances locales particulières, ainsi que l’interdiction totale de la publicité lumineuse à l’intérieur des vitrines. À Lanester, le choix d’une zone unique couvrant des quartiers résidentiels, des zones d’activité et de grands axes de circulation a entraîné l’annulation de l’ensemble du règlement.
La même difficulté avait déjà été rencontrée à Brest. Par un arrêt du 9 avril 2024, la cour administrative d’appel de Nantes a annulé l’interdiction de tous les dispositifs numériques dans une zone urbaine mixte, la limitation de leur surface à deux mètres carrés dans plusieurs zones où les supports traditionnels pouvaient atteindre huit mètres carrés et l’interdiction de certaines enseignes lumineuses. Le règlement de Clermont Auvergne Métropole a également fait l’objet d’une annulation partielle concernant l’affichage numérique. Ces décisions, rendues dans des territoires aux caractéristiques très différentes, montrent que les collectivités se heurtent à une difficulté structurelle lorsqu’elles cherchent à réduire fortement les formats, à réglementer le numérique ou à interdire une catégorie de dispositifs à une échelle territoriale étendue.
Cette succession de contentieux entretient une forte insécurité juridique. Elle oblige les collectivités à reprendre des procédures longues et coûteuses et peut rétablir, du seul fait de l’annulation, une réglementation nationale beaucoup moins protectrice. Elle justifie que le législateur précise les objectifs susceptibles de fonder l’intervention locale, les catégories de prescriptions pouvant être adoptées et l’échelle à laquelle leurs justifications peuvent être appréciées.
Ce contrôle est légitime. La liberté d’expression, dont relève l’expression publicitaire, et la liberté d’entreprendre doivent être conciliées avec les objectifs d’intérêt général poursuivis par le législateur. La présente proposition de loi n’a donc ni pour objet ni pour effet de soustraire les règlements locaux de publicité au contrôle du juge. Elle vise à donner à celui‑ci, comme aux collectivités compétentes, une base légale plus complète et des critères d’appréciation correspondant aux effets réels de la publicité extérieure.
Une exposition imposée dans l’espace commun
À la différence d’une publicité consultée dans un magazine, sur un site internet ou dans un programme TV librement choisi, la publicité extérieure transforme l’espace commun en support commercial permanent. Elle accompagne les trajets vers le travail ou l’école, borde les lieux de soin, les équipements publics et les espaces de loisirs. Sa répétition, sa taille, sa luminosité et son implantation à proximité des lieux de vie déterminent une pression qui ne se réduit ni à une question esthétique ni à la gêne ressentie devant un panneau isolé. Les habitants, et particulièrement les enfants, ne disposent d’aucune possibilité de s’y soustraire.
Les enjeux énergétiques doivent aussi être appréciés : si l’éclairage d’une enseigne peut présenter une consommation limitée et ne saurait, à lui seul, justifier une interdiction générale, les panneaux numériques, particulièrement lorsqu’ils diffusent des images animées ou renouvelées en continu, mobilisent en revanche des écrans, des équipements électroniques et une alimentation permanente dont la consommation est nettement supérieure à celle d’un dispositif statique éclairé. Les collectivités doivent pouvoir distinguer les procédés utilisés et réserver les restrictions les plus fortes aux dispositifs les plus consommateurs.
Indépendamment de leur consommation, les dispositifs lumineux participent à l’augmentation de la lumière artificielle nocturne. Lorsqu’ils sont implantés à proximité d’habitats ou de continuités écologiques, ils sont susceptibles de perturber les cycles biologiques et les déplacements de nombreuses espèces, notamment les oiseaux, les insectes nocturnes et les pollinisateurs. La fabrication et le renouvellement des écrans, bâches et supports publicitaires ont également une empreinte matérielle, génèrent des déchets et mobilisent des ressources qui doivent pouvoir être prises en considération par l’autorité locale.
L’implantation et les caractéristiques des dispositifs peuvent également soulever des enjeux de sécurité des déplacements. La concentration de panneaux aux abords des carrefours, les images animées ou changeantes et la recherche permanente de captation de l’attention sont susceptibles de distraire les conducteurs. Des supports implantés à proximité des passages piétons peuvent réduire la visibilité réciproque des usagers ; leur emprise sur les trottoirs peut gêner les piétons et les personnes à mobilité réduite.
L’exposition publicitaire touche aussi à la santé et à la protection des publics vulnérables. Les enfants et les adolescents sont quotidiennement soumis, sans choix de leur part, à des sollicitations commerciales ainsi qu’à des représentations normatives des corps, de la réussite et des modes de vie. Leur exposition répétée à des modèles physiques inatteignables et à l’hypervalorisation de l’apparence peut contribuer à l’altération de l’image de soi, à l’anxiété sociale et aux troubles du comportement alimentaire. Les collectivités doivent pouvoir tenir compte de la proximité des établissements scolaires, des lieux de soin, des équipements sportifs et des espaces principalement fréquentés par des mineurs.
Cette exposition n’est pas uniformément répartie. Les grands axes, les entrées de ville, les zones commerciales et certains quartiers concentrent les dispositifs. Les habitants des quartiers populaires, déjà davantage exposés à la pollution de l’air, au bruit et aux effets des îlots de chaleur, peuvent ainsi subir une pression visuelle et commerciale supplémentaire. L’évaluation d’un règlement local ne peut donc se limiter à l’impact isolé d’un panneau : elle doit intégrer les effets cumulés des dispositifs et les inégalités sociales et territoriales d’exposition.
Enfin, cette occupation de l’espace commun bénéficie principalement aux annonceurs disposant des budgets les plus importants, bien davantage qu’aux commerces indépendants, aux artisans et aux activités de proximité.
Une incitation permanente à la surconsommation
La publicité extérieure ne se borne pas à informer de l’existence d’un produit ou d’un service. Elle vise à capter l’attention, à susciter de nouveaux désirs et à accélérer le renouvellement des achats. Elle occupe ainsi une place structurante dans un modèle de surconsommation incompatible avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d’utilisation plus sobre des ressources et de diminution des déchets que la France s’est fixés.
Cette contradiction est particulièrement manifeste lorsque l’espace commun est mobilisé pour promouvoir des biens et services dont l’empreinte environnementale est élevée, tels que certains véhicules individuels, les voyages en avion, la mode éphémère ou des produits alimentaires ultra‑transformés. Il ne s’agit pas de confier aux règlements locaux de publicité le pouvoir d’interdire une catégorie de produits en fonction de son contenu. Il s’agit de permettre aux collectivités de limiter la densité, le format, la luminosité et l’omniprésence des supports qui organisent cette sollicitation commerciale permanente.
Lutter contre les atteintes à la dignité et à l’égalité
La publicité extérieure participe enfin à la représentation des femmes et des hommes dans l’espace commun. Certains messages continuent de présenter les femmes comme inférieures ou subordonnées, de réduire les personnes à leur fonction sexuelle ou d’utiliser leur corps d’une manière dégradante ou humiliante sans lien nécessaire avec le produit promu. La liberté de création et d’expression commerciale ne saurait protéger les atteintes à la dignité de la personne humaine ni la diffusion de représentations fondées sur l’infériorité en raison du sexe.
Afin de garantir la clarté et la prévisibilité de la règle, la proposition de loi ne retient pas une interdiction générale de tout « stéréotype de genre », notion trop indéterminée pour fonder à elle seule une police administrative. Elle vise des catégories plus objectivables : l’atteinte à la dignité à raison du sexe, la présentation d’une personne comme inférieure ou subordonnée en raison de son sexe, sa réduction à sa fonction sexuelle et son utilisation dégradante ou humiliante comme objet.
Rendre aux collectivités une capacité effective d’agir
Le règlement local de publicité est l’un des rares instruments permettant aux élus locaux de reprendre collectivement la maîtrise de l’espace visuel. Son élaboration associe les habitants, les associations, les acteurs économiques et les communes concernées. Les choix qui en résultent procèdent d’un débat démocratique portant sur l’aspect des rues, la protection des paysages, la place accordée aux activités commerciales et les usages de l’espace commun.
Il ne s’agit ni d’interdire toute publicité ni de méconnaître la liberté d’entreprendre et la liberté d’expression commerciale. Il s’agit de permettre une conciliation plus équilibrée entre ces libertés et la protection du cadre de vie, de la santé, de la biodiversité, de la sécurité des déplacements et de l’égalité. Lorsque la loi ne reconnaît que la protection du cadre de vie et impose de démontrer des circonstances particulières dans chaque zone, elle fragilise les choix démocratiquement adoptés et accorde, en pratique, un poids excessif aux intérêts économiques des professionnels de l’affichage.
Le dispositif proposé : redonner aux collectivités les moyens de protéger l’espace commun contre la pression publicitaire et les représentations sexistes
L’article 1er complète les finalités du chapitre Ier du titre VIII du livre V du code de l’environnement. Aux côtés de la protection du cadre de vie, la loi mentionne la prévention des nuisances visuelles et lumineuses et de leurs effets sur l’environnement, la sobriété énergétique, la sécurité des déplacements, la protection de la santé publique et des publics vulnérables ainsi que l’égalité entre les femmes et les hommes.
L’article 2 précise l’étendue du pouvoir réglementaire local, d’une part pour les publicités et les préenseignes à l’article L. 581‑14 du code de l’environnement, d’autre part pour les enseignes à l’article L. 581‑18 du même code. Il confirme qu’un règlement local peut interdire une ou plusieurs catégories de dispositifs sur tout ou partie de son territoire, notamment les publicités sur bâches de chantier et les enseignes installées en toiture ou sur une terrasse en tenant lieu, et fixer des surfaces ou des hauteurs maximales inférieures aux prescriptions nationales. Il encadre ce pouvoir par une obligation de motivation tenant aux caractéristiques du territoire, à la visibilité, à la densité et aux effets cumulés des dispositifs, aux modes de déplacement, aux consommations d’énergie et à la sensibilité des lieux. Le texte permet qu’une interdiction couvrant tout le territoire soit justifiée à l’échelle de celui‑ci, sans supprimer le contrôle de proportionnalité du juge.
L’article 3 interdit, pour la publicité extérieure relevant de ce chapitre, les représentations portant atteinte à la dignité des personnes à raison de leur sexe. Afin de rendre cette interdiction effective, il complète l’article L. 581‑34 du code de l’environnement pour sanctionner pénalement l’apposition ou le maintien d’une publicité réalisée en méconnaissance de cette nouvelle disposition. Les pouvoirs de mise en demeure, de suppression et de mise en conformité prévus à l’article L. 581‑27 du même code sont d’ores et déjà applicables à toute publicité irrégulière au regard des dispositions du chapitre Ier du titre VIII du livre V de ce code, sans qu’il soit nécessaire de les modifier.
La proposition de loi ne comporte ni présomption irréfragable de proportionnalité ni renversement de la charge de la preuve devant le juge administratif. Elle ne prévoit pas davantage le rétablissement automatique de dispositions annulées, incompatible avec l’autorité de la chose jugée et avec les garanties de participation du public. Les collectivités concernées pourront, sur le fondement du droit ainsi modifié, réintroduire des prescriptions à l’issue de la procédure d’évolution du règlement local de publicité applicable.
Elle affirme ainsi un principe simple : dans l’espace commun, la liberté d’entreprendre des afficheurs ne peut primer systématiquement sur la volonté démocratique des habitants, la protection de l’environnement, la santé des enfants et l’égalité entre les femmes et les hommes. Elle rend aux collectivités le pouvoir d’organiser des villes et des paysages qui ne soient pas soumis en permanence à l’injonction de consommer.
proposition de loi
Article 1er
À la première phrase de l’article L. 581‑2 du code de l’environnement, après le mot : « vie », sont insérés les mots : « , de prévenir les nuisances visuelles et lumineuses ainsi que leurs effets sur l’environnement et la biodiversité, de favoriser la sobriété énergétique, de concourir à la sécurité des déplacements, de protéger la santé publique et les publics vulnérables et de promouvoir l’égalité entre les femmes et les hommes ».
Article 2
Le chapitre Ier du titre VIII du livre V du code de l’environnement est ainsi modifié :
1° L’article L. 581‑14 est complété par trois alinéas ainsi rédigés :
« Pour atteindre les objectifs mentionnés à l’article L. 581‑2, le règlement local de publicité peut interdire, sur tout ou partie du territoire qu’il couvre, une ou plusieurs catégories de publicités ou de dispositifs publicitaires, notamment en raison de leur procédé, de leur support, de leur caractère lumineux ou numérique, de leurs dimensions ou de leur implantation. Il peut notamment interdire la publicité sur les bâches de chantier et fixer des surfaces maximales inférieures à celles prévues par la réglementation nationale.
« Ces prescriptions sont motivées au regard des caractéristiques du territoire concerné, notamment de la visibilité, de la densité et des effets cumulés des dispositifs, de la morphologie urbaine, des modes et des vitesses de déplacement, des consommations d’énergie, des nuisances lumineuses, de la sensibilité paysagère ou écologique des lieux ainsi que de la proximité des établissements scolaires, des établissements de santé et des lieux principalement fréquentés par des mineurs.
« Une interdiction applicable à l’ensemble du territoire couvert par le règlement local de publicité peut être fondée sur des caractéristiques ou des effets appréciés à l’échelle de ce territoire, sans qu’il soit nécessaire d’établir l’existence de circonstances particulières propres à chacune des zones qui le composent. » ;
2° L’article L. 581‑18 est complété par trois alinéas ainsi rédigés :
« Pour atteindre les objectifs mentionnés à l’article L. 581‑2, le règlement local de publicité peut interdire, sur tout ou partie du territoire qu’il couvre, une ou plusieurs catégories d’enseignes, notamment en raison de leur procédé, de leur caractère lumineux ou numérique, de leurs dimensions ou de leur implantation. Il peut notamment interdire les enseignes installées sur une toiture ou une terrasse en tenant lieu et fixer des limites de surface ou de hauteur inférieures à celles prévues par la réglementation nationale.
« Ces prescriptions sont motivées au regard des caractéristiques du territoire concerné, notamment de la visibilité, de la densité et des effets cumulés des dispositifs, de la morphologie urbaine, des consommations d’énergie, des nuisances lumineuses, de la sensibilité paysagère ou écologique des lieux, du gabarit des constructions et des nécessités de signalisation des activités qui y sont exercées.
« Une interdiction applicable à l’ensemble du territoire couvert par le règlement local de publicité peut être fondée sur des caractéristiques ou des effets appréciés à l’échelle de ce territoire, sans qu’il soit nécessaire d’établir l’existence de circonstances particulières propres à chacune des zones qui le composent. »
Article 3
Le chapitre Ier du titre VIII du livre V du code de l’environnement est ainsi modifié :
1° Après l’article L. 581‑4, il est inséré un article L. 581‑4‑1 ainsi rédigé :
« Art. L. 581‑4‑1. – Est interdite toute publicité qui, à raison du sexe d’une personne, porte atteinte à sa dignité, la présente comme inférieure ou subordonnée, la réduit à sa fonction sexuelle ou utilise sa représentation d’une manière dégradante ou humiliante. » ;
2° Après le 1° du I de l’article L. 581‑34, il est inséré un 1° bis ainsi rédigé :
« 1° bis En méconnaissance de l’article L. 581‑4‑1 ; ».
