EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi a pour objet d’autoriser l’approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres de l’Union européenne et abrogeant la décision 2014/335/UE, Euratom, adoptée à Bruxelles le 14 décembre 2020.
I. – Présentation générale
La décision du Conseil relative au système de ressources propres de l’Union européenne (dite « décision ressources propres », « DRP ») a été examinée en parallèle des négociations du cadre financier pluriannuel (dit « CFP ») pour la période 2021‑2027. Cette décision a été adoptée par le Conseil de l’Union européenne par procédure écrite le 14 décembre 2020 et a été signée par le Président du Conseil de l’Union européenne, le 14 décembre 2020 à Bruxelles. Elle a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 15 décembre 2020.
La décision ressources propres a été adoptée sur le fondement de l’article 311, troisième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci‑après « TFUE ») et de l’article 106 bis du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (ci‑après « traité Euratom »). Elle a vocation à se substituer à la décision du Conseil du 26 mai 2014 actuellement en vigueur ([1]).
La décision ressources propres se compose de 30 considérants, 13 articles et en annexe un tableau de correspondance entre les dispositions de la décision et celles de la DRP 2014/335/UE, Euratom à laquelle elle se substitue.
La décision du Conseil du 14 décembre 2020, dite « ressources propres », vise à mettre en œuvre le volet relatif aux recettes du budget de l’Union, lui‑même régi jusqu’au 31 décembre 2020 par le règlement (UE) n° 1311/2013 du Conseil du 2 décembre 2013, fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014‑2020. Un nouveau règlement relatif au cadre 2021‑2027 doit être adopté par le Conseil avant la fin de l’année 2020, en remplacement du règlement (UE) n°1311/2013.
II. – Analyse des principales dispositions
La décision du Conseil du 14 décembre 2020 s’inscrit dans le cadre de plusieurs grands principes rappelés dans les considérants :
– le système des ressources propres doit garantir des ressources suffisantes pour assurer le bon déroulement des politiques de l’Union européenne, sous réserve de la nécessité d’une discipline budgétaire stricte. Le développement du système des ressources propres peut et devrait aussi contribuer, autant que possible, à l’élaboration des politiques de l’Union européenne (1er considérant) ;
– en vertu des dispositions relatives au système des ressources propres modifiées par le traité de Lisbonne, il est possible d’abroger une catégorie de ressources propres existante et d’établir une nouvelle catégorie (2e considérant) ;
– la prise en compte, lors de la mise en place de nouvelles ressources, de leur transparence, leur simplicité, leur stabilité, leur compatibilité avec les objectifs politiques de l’Union européenne, leur impact sur la compétitivité et la croissance durable et leur répartition équitable entre États membres (4e et 9e considérants) ;
‑ la nécessité de réformer la ressource propre fondée sur la TVA afin d’en simplifier le calcul, d’en renforcer la transparence et de garantir l’égalité de traitement entre les contribuables de tous les États membres (3e et 5e considérants).
Les considérants rappellent également la volonté du Conseil de réformer le système des ressources propres en précisant que :
– l’Union européenne devra, au cours des prochaines années, s’employer à réformer le système des ressources propres afin de mieux aligner les instruments financiers sur les priorités politiques européennes, mieux refléter le rôle du budget dans le fonctionnement du marché unique, soutenir les objectifs des politiques de l’Union européenne et réduire les contributions des États membres fondées sur le revenu national brut (6e considérant) ;
– une nouvelle catégorie de ressources propres fondée sur une contribution nationale, calculée sur la base des déchets d’emballages en plastique non recyclés est d’ores et déjà établie (7e considérant) ;
– au premier semestre 2021, la Commission présentera des propositions pour des ressources propres supplémentaires reposant sur un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et une redevance sur le numérique, en vue de leur introduction au plus tard le 1er janvier 2023. La Commission est, de plus, invitée à présenter une proposition révisée relative au système d’échange de quotas d’émission, éventuellement étendu aux secteurs de l’aviation et du transport maritime. Enfin, durant la période 2021‑2027, l’Union européenne s’efforcera de mettre en place d’autres ressources propres, ce qui pourra inclure une taxe sur les transactions financières (8e considérant).
Cette décision conforte, tout en les actualisant, différentes dispositions de la DRP de 2014 :
– les ressources propres de l’Union européenne, dont la répartition est fixée par la décision « ressources propres », assurent le financement du budget annuel de l’Union européenne (article 1er) ;
– les ressources propres dites « traditionnelles » (droits de douane et cotisations sur le sucre), la ressource « Taxe sur la Valeur Ajoutée » (TVA) et la ressource « Revenu National Brut » (RNB) sont maintenues (article 2) ;
– le taux uniforme s’appliquant à l’assiette harmonisée de la TVA est fixé à 0,30% (article 2) ;
– le taux uniforme de la ressource RNB, à fixer dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle, compte tenu de toutes les autres recettes, est applicable au RNB de chaque État membre (article 2) ;
– le plafond de ressources propres est fixé à 1,40 % de la somme des RNB de tous les États membres en ce qui concerne les crédits de paiements et à 1,46 % de la somme des RNB de tous les États membres pour ce qui est des crédits d’engagements (article 3) ;
‑ le montant retenu par les États membres au titre des frais de perception est désormais fixé à hauteur de 25 % des ressources propres traditionnelles (article 9).
En parallèle, une nouvelle catégorie de ressources propres fondée sur une contribution nationale calculée sur la base des déchets d’emballages en plastique non recyclés est établie (article 2).
De plus, afin de faire face à l’incidence économique de la crise de la COVID‑19, la DRP met en place des moyens supplémentaires extraordinaires et temporaires :
– la Commission est ainsi habilitée à emprunter des fonds sur les marchés de capitaux au nom de l’Union européenne dans le cadre de la mise en œuvre du plan de relance Next Generation EU, qui fait lui‑même l’objet d’un projet de règlement du Conseil portant création de l’instrument de relance ([2]). Dans ce cadre, l’emprunt peut atteindre au maximum 750 Md€ dont 360 Md€ pouvant être consacrés aux prêts et 390 Md€ ([3]) aux dotations budgétaires (article 5) ;
– le remboursement du principal et des intérêts de l’emprunt sont à la charge du budget général de l’Union européenne et commencera avant la fin du CFP 2021‑2027. La Commission informera de manière régulière et exhaustive le Conseil et le Parlement européen sur la gestion de l’emprunt (article 5) ;
– les fonds empruntés par la Commission sur les marchés de capitaux ne peuvent être utilisés par l’Union pour financer des dépenses opérationnelles (article 4) ;
– les plafonds de crédits d’engagement et de paiement sont relevés temporairement, et au plus tard jusqu’au 31 décembre 2058, de 0,6 point de pourcentage du RNB pour permettre à la Commission d’emprunter temporairement et exceptionnellement jusqu’à 750 Md€ ([4]) (article 6) ;
– des règles de remboursement et de partage du risque engagent l’ensemble des États membres à garantir en commun l’emprunt opéré par la Commission au nom de l’Union (article 9).
Cette décision modifie, par ailleurs, conformément aux conclusions du Conseil européen des 17‑21 juillet 2020, un certain nombre de régimes dérogatoires :
– certains États membres bénéficient d’une réduction annuelle forfaitaire au titre de la ressource « Plastique » (article 2) ;
– en vue de prendre en compte la situation de certains États membres, considérés comme figurant parmi les principaux contributeurs nets au budget de l’Union européenne, cinq États membres (Autriche, Danemark, Allemagne, Pays‑Bas et Suède) bénéficient d’un régime dérogatoire en matière de ressource RNB (article 2) ;
– aucun État ne dispose désormais plus d’un taux d’appel réduit pour la ressource TVA, contre trois (l’Allemagne, les Pays‑Bas et la Suède) auparavant (article 2) ;
– les dispositions relatives au calcul de la correction britannique et à son financement, en particulier le rabais dont bénéficiaient plusieurs États membres, sont supprimées.
Enfin, la décision consacre, comme par le passé, le principe d’universalité du budget qui prévoit que les recettes sont utilisées indistinctement pour financer toutes les dépenses inscrites au budget annuel de l’Union (article 7) et le principe de report de l’excédent éventuel des recettes d’une année sur l’autre (article 8).
Elle fixe également un certain nombre de principes en matière de perception et de mise à disposition des ressources propres, conformément à l’article 322, paragraphe 2 du TFUE (article 9), ainsi que des mesures d’exécution de la décision ressources propres, conformément à la procédure prévue par l’article 311, quatrième alinéa, du TFUE (article 10).
Plusieurs dispositions finales et transitoires sont prévues pour assurer la transition avec le régime prévu par les précédentes décisions ressources propres (article 11).
La décision adoptée par le Conseil de l’Union européenne est soumise à l’approbation des États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Elle entrera en vigueur le premier jour du mois suivant la réception de la dernière des notifications au Secrétaire général du Conseil concernant l’accomplissement des procédures requises par les règles constitutionnelles nationales pour l’adoption de la présente décision. Quelle que soit la date d’entrée en vigueur, la décision est applicable à partir du 1er janvier 2021 (article 12). La Commission sera habilitée à lever l’emprunt de 750 Md€ sur les marchés de capitaux lorsque la décision ressources propres sera entrée en vigueur.
Telles sont les principales observations qu’appelle la décision du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l’Union européenne et abrogeant la décision 2014/335/UE, Euratom.
