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TEXTE ADOPTÉ  50

« Petite loi »

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

SESSION ORDINAIRE DE 20172018

 

15 décembre 2017

 

 

 

projet DE LOI

 

de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022,

 

 

 

 

ADOPTÉ PAR LASSEMBLÉE NATIONALE
EN NOUVELLe lecture.

 

 

 

 

 

LAssemblée nationale a adopté le projet de loi dont la teneur suit :

 

 Voir les numéros :

 Assemblée nationale : 1re lecture : 234, 268 et T.A. 28.
  Commission mixte paritaire : 492.
  Nouvelle lecture : 378 et 495.

 Sénat : 1re lecture : 40, 56, 57, 58 et T.A. 17 (20172018).
  Commission mixte paritaire : 170 et 171 (20172018).

 


– 1 –

 

TITRE Ier

Orientations pluriannuelles des finances publiques

Article 1er
(Pour coordination)

Est approuvé le rapport annexé à la présente loi, prévu à l’article 5 de la loi organique n° 2012‑1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Chapitre Ier

Les objectifs généraux des finances publiques

Article 2

Lobjectif à moyen terme des administrations publiques mentionné au b du 1 de larticle 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, est fixé à ‑0,4 % du produit intérieur brut potentiel.

Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation, décrits dans le rapport mentionné à l’article 1er de la présente loi, l’objectif d’évolution du solde structurel des administrations publiques, défini au rapport annexé à la présente loi, s’établit, conformément aux engagements européens de la France, comme suit :

  

(En %)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde structurel

–2,2

–2,1

–1,9

–1,6

–1,2

–0,8

Ajustement structurel

0,3

0,1

0,3

0,3

0,4

0,4

 

Article 3

Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation mentionnée à l’article 2 :

1° L’évolution du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et temporaires, du solde structurel et de la dette publique s’établit comme suit :

  

(En points de produit intérieur brut)

 

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

 

Solde public effectif (1 + 2 + 3)

‑2,9

‑2,8

‑2,9

‑1,5

‑0,9

‑0,3

 

Solde conjoncturel (1)

‑0,6

‑0,4

‑0,1

0,1

0,3

0,6

 

Mesures ponctuelles et temporaires (2)

‑0,1

‑0,2

‑0,9

0,0

0,0

0,0

 

Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3)

‑2,2

‑2,1

‑1,9

‑1,6

‑1,2

‑0,8

 

Dette des administrations publiques

96,7

96,9

97,1

96,1

94,2

91,4

 ;

 

2° L’évolution du solde public effectif, décliné par sous‑secteur des administrations publiques, s’établit comme suit :

  

(En points de produit intérieur brut)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public effectif

2,9

2,8

2,9

1,5

0,9

0,3

Dont :

 

 

 

 

 

 

administrations publiques centrales

3,2

3,4

3,9

2,6

2,3

1,8

administrations publiques locales

0,1

0,1

0,1

0,3

0,5

0,7

administrations de sécurité sociale

0,2

0,5

0,8

0,8

0,8

0,8

 

Article 3 bis

(Supprimé)

Article 4
(Pour coordination)

L’objectif d’effort structurel des administrations publiques s’établit comme suit :

  

(En points de produit intérieur brut potentiel)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Effort structurel

0,0

0,2

0,3

0,4

0,5

0,5

Dont :

 

 

 

 

 

 

 mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires (hors crédits dimpôts)

0,1

0,3

0,1

0,5

0,0

0,1

 effort en dépense (hors crédits dimpôts)

0,0

0,4

0,4

0,5

0,5

0,6

 clé de crédits dimpôts

0,1

0,0

0,0

0,4

0,0

0,2

 

Article 5

Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation mentionnée à l’article 2, les objectifs d’évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires s’établissent comme suit :

  

(En points de produit intérieur brut)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Dépense publique, hors crédits d’impôts

54,7

54

53,4

52,6

51,9

51,1

Taux de prélèvements obligatoires

44,7

44,3

43,4

43,7

43,7

43,7

Dépenses publiques, y compris crédits d’impôts

56,1

55,7

54,9

53,3

52,5

51,6

 

......................................................................

Article 6 bis

Lorsque le solde conjoncturel des administrations publiques est constaté à un niveau plus favorable que la prévision mentionnée à l’article 3, l’intégralité de l’écart est affectée à la réduction du déficit.

Lorsque le déficit structurel des administrations publiques est constaté à un niveau plus favorable que la programmation mentionnée à l’article 2, au moins la moitié de l’écart constaté est durablement affectée à la réduction du déficit. La part qui n’est pas affectée à la réduction du déficit est allouée à des baisses de prélèvements obligatoires ou à des dépenses d’investissement.

Le présent article s’applique tant que l’objectif à moyen terme, fixé au même article 2, n’est pas atteint. 

Chapitre II

L’évolution des dépenses publiques sur la période 2017‑2022

Article 7

Dans le contexte macroéconomique mentionné à larticle 2, les objectifs d’évolution de la dépense publique des sous‑secteurs des administrations publiques s’établissent comme suit :

  

Taux de croissance des dépenses publiques en volume, hors crédits dimpôt et transferts, corrigées des changements de périmètre

(En %)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Administrations publiques, hors crédits dimpôt

0,9

0,6

0,7

0,3

0,2

0,1

Dont :

 

 

 

 

 

 

– administrations publiques centrales

1,0

0,3

0,8

1,2

0,7

0,2

– administrations publiques locales

1,7

0,2

0,9

‑0,4

‑1,6

‑0,6

– administrations de sécurité sociale

0,6

0,9

0,4

0,1

0,6

0,4

Administrations publiques, y compris crédits dimpôt

1

1,0

0,5

1,2

0,1

0,1

Dont administrations publiques centrales

1,0

1,4

0,3

‑3,2

0,3

0,2

 

......................................................................

Article 8
(Pour coordination)

I. – L’agrégat composé des dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d’avenir », hors charge de la dette et hors contributions « Pensions », des plafonds des impositions de toutes natures mentionnées au I de l’article 46 de la loi n° 2011‑1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 dans sa rédaction résultant de la loi n°      du      de finances pour 2018, des dépenses des comptes d’affectation spéciale (hors comptes d’affectation spéciale « Pensions », « Participations financières de l’État », et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) et du compte de concours financier « Avances à l’audiovisuel public » est dénommé norme de dépenses pilotables de l’État et ne peut dépasser, en euros courants, 257,9 milliards d’euros en 2018, 259,5 milliards d’euros en 2019, 260,5 milliards d’euros en 2020, 262,5 milliards d’euros en 2021 et 264,5 milliards d’euros en 2022, correspondant à une cible de diminution de 1 % en volume à compter de 2020.

II. – L’agrégat mentionné au I du présent article, augmenté des dépenses d’investissements d’avenir, de charge de la dette, des prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions, au Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane telle que définie à l’article 149 de la loi n° 2016‑1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, du compte d’affectation spéciale pensions et des programmes des comptes spéciaux portant à titre principal des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers, est dénommé objectif de dépenses totales de l’État et est fixé, en euros courants, à 425,4 milliards d’euros en 2018, 432,7 milliards d’euros en 2019, 438,7 milliards d’euros en 2020, 442,8 milliards d’euros en 2021 et 450,9 milliards d’euros en 2022.

Article 8 bis

(Conforme)

Article 8 ter

À compter de l’exercice 2019, le plafond des autorisations d’emplois prévu en loi de finances initiale, spécialisé par ministère, conformément à l’article 7 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d’emplois constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l’incidence des schémas d’emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus.

Article 9

I. – L’objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ne peut, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en pourcentage du produit intérieur brut et en milliards d’euros courants :

  

 

2018

2019

2020

En % du PIB

21,2

21,0

20,8

En milliards d’euros courants (ligne nouvelle)

497,7

508,1

519,1

 

II.  (Non modifié)

Article 10

I et II. – (Non modifiés)

III. – L’objectif national d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre correspond à un taux de croissance annuel de 1,2 % appliqué à une base de dépenses réelles de fonctionnement en 2017, en valeur et à périmètre constant. Pour une base 100 en 2017, cette évolution s’établit selon l’indice suivant :

  

Collectivités territoriales
et groupements à fiscalité propre

2018

2019

2020

2021

2022

 

Dépenses de fonctionnement

101,2

102,4

103,6

104,9

106,2

 

 

IV. – L’objectif national d’évolution du besoin annuel de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre, s’établit comme suit, en milliards d’euros courants :

  

(En milliards deuros)

Collectivités territoriales
et groupements à fiscalité propre

2018

2019

2020

2021

2022

Réduction annuelle du besoin de financement

‑2,6

‑2,6

‑2,6

‑2,6

‑2,6

Réduction cumulée du besoin de financement

‑2,6

‑5,2

‑7,8

‑10,4

‑13

 

V. – (Supprimé)

Article 11

Les dépenses de gestion administrative exécutées dans le cadre des conventions d’objectifs et de gestion signées à compter du 1er janvier 2018 entre l’État et les régimes obligatoires de sécurité sociale doivent diminuer globalement d’au moins 1,5 % en moyenne annuelle sur la période 2018‑2022, à périmètre constant. Les dépenses de gestion administrative exécutées par l’établissement de retraite additionnelle de la fonction publique sont également soumises à cette contrainte. 

Chapitre III

L’évolution des dépenses de l’État

Article 12

En 2018, 2019 et 2020, les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État, hors contribution du budget général au compte d’affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements, ne peuvent, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d’euros courants :

  

Crédits de paiement

Loi de finances pour 2017

Loi de finances pour 2017
(format 2018)

2018

2019

2020

Action et transformation publiques

0,00

0,00

0,02

0,28

0,55

Action extérieure de l’État

2,86

2,86

2,86

2,75

2,69

Administration générale et territoriale de l’État

2,49

2,49

2,15

2,14

2,30

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

3,15

2,79

3,18

2,88

2,84

Aide publique au développement

2,58

2,59

2,68

2,81

3,10

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

2,54

2,54

2,46

2,34

2,25

Cohésion des territoires

18,26

18,26

17,22

15,65

15,14

Conseil et contrôle de l’État

0,51

0,51

0,52

0,53

0,53

Crédits non répartis

0,02

0,02

0,12

0,12

0,85

Culture

2,70

2,70

2,72

2,74

2,78

Défense

32,44

32,44

34,20

35,90

37,60

Direction de l’action du Gouvernement

1,37

1,38

1,38

1,39

1,40

Écologie, développement et mobilité durables

9,44

9,91

10,39

10,55

10,57

Économie

1,64

1,65

1,62

1,79

2,15

Engagements financiers de l’État (hors dette)

0,55

0,55

0,58

0,43

0,43

Enseignement scolaire

50,01

50,01

51,49

52,09

52,95

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

8,12

8,11

8,15

8,10

8,04

Immigration, asile et intégration

1,10

1,10

1,38

1,36

1,36

Investissements d’avenir

0,00

0,00

1,08

1,05

1,88

Justice

6,85

6,72

6,98

7,29

7,65

Médias, livre et industries culturelles

0,57

0,57

0,55

0,54

0,54

Outre‑mer

2,02

2,02

2,02

2,02

2,03

Pouvoirs publics

0,99

0,99

0,99

0,99

0,99

Recherche et enseignement supérieur

26,69

26,69

27,40

27,87

28,02

Régimes sociaux et de retraite

6,31

6,31

6,33

6,27

6,30

Relations avec les collectivités territoriales

3,44

3,35

3,66

3,51

3,54

Santé

1,27

1,24

1,38

1,48

1,54

Sécurités

13,10

13,09

13,32

13,48

13,66

Solidarité, insertion et égalité des chances

17,64

17,67

19,44

21,31

21,94

Sport, jeunesse et vie associative

0,73

0,80

0,96

1,05

1,07

Travail et emploi

15,27

16,68

15,17

12,96

12,68

 

Article 13

I. – L’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, exprimés en milliards d’euros courants, est évalué comme suit, à périmètre constant :

  

 

2018

2019

2020

2021

2022

Total des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales

48,11

48,09

48,43

48,49

48,49

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

5,61

5,71

5,95

5,88

5,74

Taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions

4,12

4,23

4,36

4,50

4,66

Autres concours

38,37

38,14

38,12

38,10

38,10

 

II. – Cet ensemble est constitué par :

1° Les prélèvements sur recettes de l’État établis au profit des collectivités territoriales ;

2° Les crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ;

3° Le produit de l’affectation de la taxe sur la valeur ajoutée aux régions, au Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane prévue à l’article 149 de la loi n° 2016‑1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

III. – Pour la durée de la programmation, l’ensemble des concours financiers autres que le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée prévu à l’article L. 1615‑1 du code général des collectivités territoriales et que le produit de l’affectation de la taxe sur la valeur ajoutée aux régions, au Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane prévue à l’article 149 de la loi n° 2016‑1917 du 29 décembre 2016 précitée est plafonné, à périmètre constant, aux montants du tableau du I du présent article.

Article 14

Le montant de restes à payer, tel que retracé annuellement dans le compte général de l’état annexé au projet de loi de règlement, hors impact des changements de règles de comptabilisation des engagements, ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017. ».

Article 15

(Conforme)

Chapitre IV

Les recettes publiques et le pilotage des niches fiscales et sociales

......................................................................

Article 17

I. – (Non modifié)

II. – Les créations ou extensions de dépenses fiscales instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2018 ne sont applicables que pour une durée maximale de quatre ans, précisée par le texte qui les institue.

III et IV. – (Supprimés)

......................................................................

TITRE IER bis

DISPOSITIONS RELATIVES
À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET
À L’INFORMATION ET AU CONTRÔLE DU PARLEMENT

Chapitre Ier A

Rapport sur la conformité des projets de loi de programmation
à la loi de programmation des finances publiques

......................................................................

TITRE II

(Division et intitulé supprimés)

Chapitre Ier

État et opérateurs de l’État

......................................................................

Article 19 bis

(Supprimé)

Article 20

Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement, avant le 1er juin, un rapport sur l’exécution des autorisations de garanties accordées en loi de finances, en application du 5° du II de l’article 34 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui recense les garanties octroyées au cours de l’année précédente dans ce cadre.

Article 20 bis

(Supprimé)

......................................................................

Chapitre II

Administrations de sécurité sociale

......................................................................

Article 23 bis

Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement, avant le 15 octobre, une décomposition du solde du soussecteur des administrations de sécurité sociale entre les régimes obligatoires de base et les organismes concourant à leur financement, les organismes concourant à lamortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, les autres régimes d’assurance sociale et les organismes divers de sécurité sociale.

Chapitre III

Administrations publiques locales

Article 24

I. – Des contrats conclus à l’issue d’un dialogue entre le représentant de l’État et les régions, la collectivité de Corse, les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane, les départements et la métropole de Lyon ont pour objet de consolider leur capacité d’autofinancement et d’organiser leur contribution à la réduction des dépenses publiques et du déficit public.

Des contrats de même nature sont conclus entre le représentant de l’État, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le compte de gestion du budget principal au titre de l’année 2016 sont supérieures à 60 millions d’euros.

Les autres collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent demander au représentant de l’État la conclusion d’un contrat.

À cette fin, les contrats déterminent sur le périmètre du budget principal de la collectivité ou de l’établissement :

1° Un objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement ;

2° Un objectif d’amélioration du besoin de financement ;

3° Et, pour les collectivités et les établissements dont la capacité de désendettement dépasse en 2016 le plafond national de référence défini au présent article, une trajectoire d’amélioration de la capacité de désendettement.

Pour les départements et la métropole de Lyon, l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement est appréciée en déduisant du montant des dépenses constatées la part supérieure à 2 % liée à la hausse des dépenses exposées au titre du revenu de solidarité active, de l’allocation personnalisée d’autonomie et de la prestation de compensation du handicap, définies respectivement aux articles L. 262‑24, L. 232‑1 et L. 245‑1 du code de l’action sociale et des familles.

La capacité de désendettement d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales est définie comme le rapport entre l’encours de dette à la date de clôture des comptes et l’épargne brute de l’exercice écoulé ou en fonction de la moyenne des trois derniers exercices écoulés. Ce ratio prend en compte le budget principal. Il est défini en nombre d’années.

L’épargne brute est égale à la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses réelles de fonctionnement. Lorsque l’épargne brute d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales est négative ou nulle, son montant est considéré comme égal à un euro pour le calcul de la capacité de désendettement mentionnée au neuvième alinéa du présent I.

Pour chaque type de collectivité territoriale ou de groupements, le plafond national de référence est de :

a) Douze années pour les communes et pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

b) Dix années pour les départements et la métropole de Lyon ;

c) Neuf années pour les régions, la collectivité de Corse, les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

Pour le calcul de la capacité de désendettement de la commune de Paris et du département de Paris, ces deux collectivités territoriales sont considérées comme une seule entité. Le plafond national de référence est celui des communes.

II. – Le contrat prévu au I est conclu pour une durée de trois ans, au plus tard à la fin du premier semestre 2018, pour les exercices 2018, 2019 et 2020. Il est signé par le représentant de l’État et par le maire ou le président de l’exécutif local, après approbation de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Il peut donner lieu à un avenant modificatif sur demande de l’une des parties.

III. – Les dépenses réelles de fonctionnement s’entendent comme le total des charges nettes de l’exercice entraînant des mouvements réels au sein de la section de fonctionnement des collectivités ou établissements concernés. Elles correspondent aux opérations budgétaires comptabilisées dans les comptes de classe 6, à l’exception des opérations d’ordre budgétaire, et excluent en totalité les valeurs comptables des immobilisations cédées, les différences sur réalisations (positives) transférées en investissement et les dotations aux amortissements et provisions.

Pour l’application du deuxième alinéa du I aux communes membres de la métropole du Grand Paris, les dépenses décrites au premier alinéa du présent III sont minorées des contributions au fonds de compensation des charges territoriales.

Pour les collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant fait l’objet d’une création, d’une fusion, d’une extension ou de toute autre modification de périmètre, les comparaisons sont effectuées sur le périmètre ou la structure en vigueur au 1er janvier de l’année concernée.

IV. – Sur la base du taux national fixé au III de l’article 10, le contrat fixe le niveau maximal annuel des dépenses réelles de fonctionnement auquel la collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre s’engage chaque année.

A. – Le taux de croissance annuel peut être modulé à la baisse en tenant compte des trois critères suivants, dans la limite maximale de 0,15 point pour chacun des 1° à 3° du présent A, appliqué à la base 2017 :

1° La population de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre a connu entre le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2018 une évolution annuelle inférieure d’au moins 0,75 point à la moyenne nationale ;

2° Le revenu moyen par habitant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est supérieur de plus de 15 % au revenu moyen par habitant de l’ensemble des collectivités ;

3° Les dépenses réelles de fonctionnement de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ont connu une évolution supérieure d’au moins 1,5 point à l’évolution moyenne constatée pour les collectivités de la même catégorie ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre entre 2014 et 2016.

B. – Le taux de croissance annuel peut être modulé à la hausse en tenant compte des trois critères suivants, dans la limite maximale de 0,15 point pour chacun des 1° à 3° du présent B, appliqué à la base 2017 :

1° La population de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre a connu entre le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2018 une évolution annuelle supérieure d’au moins 0,75 point à la moyenne nationale ou la moyenne annuelle de logements autorisés ayant fait l’objet d’un permis de construire ou d’une déclaration préalable en application du chapitre Ier du titre II du livre IV du code de l’urbanisme, entre 2014 et 2016, dépasse 2,5 % du nombre total de logements au 1er janvier 2014. Le nombre total de logements est celui défini par le décret pris pour l’application de l’article L. 2334‑17 du code général des collectivités territoriales ;

2° Le revenu moyen par habitant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est inférieur de plus de 20 % au revenu moyen par habitant de l’ensemble des collectivités ou, pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la proportion de population résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville est supérieure à 25 % ;

3° Les dépenses réelles de fonctionnement de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ont connu une évolution inférieure d’au moins 1,5 point à l’évolution moyenne constatée pour les collectivités de la même catégorie ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre entre 2014 et 2016.

C. – Le cas échéant, le contrat mentionne les critères utilisés dans la définition de l’objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que leur impact sur la valeur de cet objectif.

V. – À compter de 2018, il est constaté chaque année la différence entre le niveau des dépenses réelles de fonctionnement exécuté par la collectivité territoriale ou l’établissement et l’objectif annuel de dépenses fixé dans le contrat. Cette différence est appréciée sur la base des derniers comptes de gestion disponibles.

Dans le cas où cette différence est supérieure à 0, il est appliqué une reprise financière dont le montant est égal à 75 % de l’écart constaté. Le montant de cette reprise ne peut excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de l’année considérée.

Le niveau des dépenses réelles de fonctionnement considéré pour l’application du deuxième alinéa du présent V prend en compte les éléments susceptibles d’affecter leur comparaison sur plusieurs exercices, et notamment les changements de périmètre et les transferts de charges entre collectivité et établissement à fiscalité propre ou la survenance d’éléments exceptionnels affectant significativement le résultat. Le représentant de l’État propose, s’il y a lieu, le montant de la reprise financière. 

La collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunalité à fiscalité propre dispose d’un mois pour adresser au représentant de l’État ses observations. Si la collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente des observations, le représentant de l’État, s’il y a lieu, arrête le montant de la reprise financière. Il en informe la collectivité ou l’établissement en assortissant cette décision d’une motivation explicite.

Si la collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ne s’est pas prononcée dans le délai prescrit, le représentant de l’État arrête le montant de la reprise financière.

Le montant de la reprise est prélevé, pour les collectivités territoriales n’entrant pas dans le champ de l’article 149 de la loi n° 2016‑1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, sur les douzièmes prévus aux articles L. 2332‑2 et L. 3332‑1‑1 du code général des collectivités territoriales.

Pour les collectivités entrant dans le champ de l’article 149 de la loi n° 2016‑1917 du 29 décembre 2016 précitée, le montant de la reprise est prélevé sur le montant prévu au IV du même article 149 ou sur les douzièmes prévus à l’article L. 4331‑2‑1 du code général des collectivités territoriales.

VI. – Pour les collectivités territoriales et établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre entrant dans le champ des deux premiers alinéas du I du présent article et n’ayant pas signé de contrat dans les conditions prévues au même I, le représentant de l’État leur notifie un niveau maximal annuel des dépenses réelles de fonctionnement qui évolue comme l’indice mentionné au III de l’article 10, après application des conditions prévues au IV du présent article.

Ces collectivités et établissements se voient appliquer une reprise financière si l’évolution de leurs dépenses réelles de fonctionnement dépasse le niveau arrêté en application du premier alinéa du présent VI. Le montant de cette reprise est égal à 100 % du dépassement constaté.

Le montant de cette reprise ne peut excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal.

Les troisième à dernier alinéas du V s’appliquent.

VII. – En cas de respect des objectifs fixés au I, le représentant de l’État peut accorder aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale signataires d’un contrat une majoration du taux de subvention pour les opérations bénéficiant de la dotation de soutien à l’investissement local.

VIII. – Le Gouvernement dresse un bilan de l’application des dispositions des articles 10 et 24 de la présente loi avant le débat d’orientation des finances publiques du projet de loi de finances pour 2020. Ce bilan tient compte du rapport public annuel du Conseil national d’évaluation des normes prévu à l’article L. 1212‑2 du code général des collectivités territoriales.

IX. – Le dispositif prévu à l’article 10 et au présent article entre en vigueur à compter de la publication de la présente loi.

X. – Les modalités d’application du présent article sont précisées, en tant que de besoin, par un décret en Conseil d’État.

Article 25

(Conforme)

Article 25 bis

(Supprimé)

Chapitre IV

Autres dispositions

Articles 26, 27 et 27 bis

(Conformes)

Article 27 ter

Chaque année, le Gouvernement transmet au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances de l’année, la liste des huit dépenses fiscales les plus coûteuses parmi celles relatives à l’impôt sur le revenu et qui ne sont pas communes avec celles relatives à l’impôt sur les sociétés. Cette liste précise, pour chacune de ces dépenses, la distribution par décile de revenu du nombre de contribuables concernés pour les trois années précédentes.

Cette liste est rendue publique dans un format permettant sa réutilisation. 

Article 28

L’article 14 de la loi n° 2006‑888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005 est ainsi modifié :

1° La deuxième phrase du premier alinéa est supprimée ;

2° Les cinq derniers alinéas sont remplacés par neuf alinéas ainsi rédigés :

« Cette annexe présente également les données d’exécution, portant sur les trois derniers exercices, relatives :

« 1° Aux crédits ou impositions affectées aux opérateurs ;

« 2° À leurs ressources propres ;

« 3° Aux emplois rémunérés par eux ainsi qu’aux emplois sous plafond ;

« 4° À leur masse salariale ;

« 5° À leur trésorerie ;

« 6° À la surface utile brute de leur parc immobilier ainsi qu’au rapport entre le nombre de postes de travail et la surface utile nette du parc.

« Cette annexe donne la liste des opérateurs supprimés ou créés au cours de l’année précédant le dépôt du projet de loi de finances de l’année. Elle comporte également, pour chaque opérateur dont les effectifs sont supérieurs à dix personnes, la somme des dix plus importantes rémunérations brutes totales. »

Article 29

À l’exception du II de l’article 12, des articles 26 et 28, du II de l’article 30 et des articles 32 et 34, la loi n° 2014‑1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 est abrogée.

 

Délibéré en séance publique, à Paris, le 15 décembre 2017.

 Le Président,
 Signé : François de RUGY

 

 


RAPPORT ANNEXÉ
À LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 20182022

I.      Le contexte macroéconomique saméliore, mais les finances publiques restent structurellement dégradées 

A.    Les perspectives à court terme (20172018)

B.    Les perspectives à moyen terme (20192022)

II.     Dès 2018 et tout au long du quinquennat, le Gouvernement engage une transformation profonde des structures de laction publique qui permettra le respect de nos engagements de finances publiques.

A.    Conformément à nos engagements européens, la politique du Gouvernement vise un retour vers léquilibre structurel et une réduction du ratio de dette publique.

B.    Le taux de prélèvements obligatoires sera abaissé de 1 point sur le quinquennat pour favoriser la croissance et lemploi

C.    Une baisse de plus de 3 points de la dépense publique à horizon 2022.

D.    À lhorizon du quinquennat, leffort structurel portera sur la dépense et permettra la diminution du ratio de dette publique.

E.    Une transformation de laction et de la gestion publique.

III.        Leffort sera équitablement réparti entre les soussecteurs des administrations publiques.

A.    La trajectoire de lÉtat

B.    La trajectoire des organismes divers dadministration centrale.

C.    La trajectoire des administrations de sécurité sociale.

D.    La trajectoire des administrations publiques locales.

E.    Si la législation et les politiques de finances publiques nétaient pas réformées, le déficit public se résorberait plus lentement et la dette ne décroîtrait pas sur le quinquennat

Annexes.

A.    Annexe 1.        Principales définitions.

B.    Annexe 2.        Mode de calcul du solde structurel

C.    Annexe 3.         Périmètre des mesures ponctuelles et temporaires à exclure de la mesure du solde structurel

D.    Annexe 4.        Précisions méthodologiques concernant le budget quinquennal

E.    Annexe 5.        Précisions méthodologiques concernant la mesure de la croissance des dépenses au sein de lobjectif national des dépenses dassurance maladie (Ondam)

F.    Annexe 6.        Table de passage entre les dispositions de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé.

 


1

I    Le contexte macroéconomique saméliore, mais les finances publiques restent structurellement dégradées

A. Les perspectives à court terme (20172018)

Léconomie française est sur une trajectoire de reprise plus vigoureuse depuis fin 2016 : la croissance sétablirait à +1,7 % en 2017 et en 2018 (1). Alors que la crise de la dette en zone euro avait fortement pesé sur lactivité économique en 2012 et 2013, celleci a retrouvé un rythme de croissance plus solide, proche de 1 % entre 2014 et 2016, mais toujours modéré au regard de la croissance potentielle de léconomie française, estimée à environ 1,25 %. À partir de lautomne 2016, lactivité a accéléré pour atteindre une progression trimestrielle autour de 0,5 % au dernier trimestre 2016 et au premier semestre 2017, dans un contexte où les entreprises et les ménages sont nettement plus optimistes sur la situation et les perspectives économiques depuis le second trimestre 2017.

Lactivité serait aussi soutenue par une plus forte croissance dans les pays avancés et émergents. La demande mondiale adressée à la France accélèrerait fortement en 2017 et progresserait encore nettement en 2018 mais sans accélérer, car laccélération de lactivité aux ÉtatsUnis et de linvestissement privé en Allemagne serait compensée par le ralentissement économique attendu en Chine et au RoyaumeUni. Ce regain de dynamisme extérieur se traduirait par des exportations qui croîtraient en 20172018 de manière plus vigoureuse quen 2016.

La demande intérieure marquerait le pas en 2017 puis accélérerait en 2018 : en particulier, après un dynamisme marqué en 2016, la consommation des ménages ralentirait en 2017, en partie en raison dun 1e trimestre décevant, lié à de faibles dépenses en énergie. Linvestissement des entreprises resterait allant à horizon de la prévision, soutenu par la demande tant extérieure quintérieure et les mesures fiscales de Gouvernement, tandis que linvestissement des ménages serait soutenu par un contexte économique (dynamisme du pouvoir dachat et de lemploi) et financier favorable en dépit de la remontée des taux dintérêt.

Ce scénario de croissance est proche des dernières anticipations des autres prévisionnistes : lOCDE anticipe une croissance de +1,7 % en 2017 puis +1,6 % en 2018 dans le rapport EDR France publié le 14 septembre. Le consensus des économistes de marché sétablit en septembre à +1,6 % en 2017 comme en 2018. LInsee attendait +1,6 % pour 2017 dans sa note de conjoncture de juin, le FMI prévoyait +1,5 % en 2017 et +1,7 % en 2018 dans ses prévisions de juillet, et la Banque de France tablait sur +1,6 % les deux années en juillet. Pour sa part, la Commission européenne na pas encore revu sa prévision publiée au printemps dernier : +1,4 % en 2017 puis +1,7 % en 2018.

Cette prévision est soumise à de nombreux aléas. Lenvironnement international est incertain, en particulier en ce qui concerne les négociations sur la sortie du RoyaumeUni de lUE et lorientation de la politique budgétaire américaine. Les évolutions du pétrole et du change sont également sources dincertitudes. Linvestissement des entreprises pourrait être moins dynamique quattendu, si cellesci souhaitaient réduire leur endettement. À linverse, il pourrait être plus dynamique si la reprise économique était plus marquée. Le dynamisme de lemploi et le regain de confiance des ménages pourraient soutenir la consommation plus quescompté. Toutefois, linvestissement des ménages pourrait être moins élevé si le ralentissement des mises en chantier observé depuis quelques mois saccentuait.

B. Les perspectives à moyen terme (20192022)

À moyenterme, les projections de finances publiques reposent sur une hypothèse de stabilisation de la croissance à +1,7 % de 2019 à 2021, puis à +1,8 % en 2022.

Cette projection sappuie sur des hypothèses prudentes de croissance potentielle et décarts de production.

La croissance potentielle sétablirait à 1,25 % sur 20172020, 1,3 % en 2021 et 1,35 % en 2022. Cette estimation est proche de celle de la Commission (voir encadré) et repose sur une tendance de la productivité plus faible quavantcrise, en raison notamment du ralentissement des effets du progrès technique au niveau mondial.

La croissance potentielle augmenterait à lhorizon 2022 grâce aux effets positifs des réformes structurelles qui seront mises en œuvre lors du quinquennat, notamment pour favoriser la formation et lapprentissage, réformer lindemnisation du chômage, baisser le coin sociofiscal (bascule des cotisations salariales sur la CSG), moderniser le code du travail, et soutenir linvestissement productif (abaissement de limpôt sur les sociétés (IS) à 25 %, mise en place du prélèvement forfaitaire unique, réforme de limpôt de solidarité sur la fortune (ISF) qui ne pèsera plus sur les valeurs mobilières) et linnovation (pérennisation du crédit dimpôtrecherche).

Le scénario de moyenterme est celui dun redressement progressif de lécart de production, de 1,5 % en 2016 à +1,1 % en 2022. Après huit années décart de production négatif (entre 2012 et 2019), il serait positif à partir de 2020 mais resterait inférieur aux niveaux observés avant la crise de 20082009 ou au début des années 2000.

Le scénario macroéconomique retenu pour la programmation pluriannuelle fait en outre lhypothèse dun retour progressif des prix vers des niveaux cohérents avec la cible de la Banque centrale européenne.

Tableau : principales hypothèses du scénario macroéconomique 20182022 (*)

 

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

PIB (**)

1,1

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Déflateur de PIB

0,4

0,8

1,1

1,25

1,5

1,75

1,75

Indice des prix à la consommation hors tabac

0,2

1,0

1,0

1,1

1,4

1,75

1,75

Masse salariale privée

2,4

3,3

3,1

3,2

3,6

3,8

3,8

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

PIB potentiel (en Md€ 2010)

2154

2181

2209

2236

2264

2294

2325

Ecart de production (en % du PIB)

1,5

1,1

0,7

0,2

0,2

0,6

1,1

Note : (*) Données exprimées en taux d’évolution annuelle, sauf précision contraire.(**) Données corrigées des jours ouvrables.


1

 

Encadré : Explication des écarts entre la croissance potentielle de la LPFP et celle de la Commission européenne

Le scénario de croissance potentielle retenu – 1,25 % sur 20182020 – est proche de celui de la Commission, qui est de 1,2 % en moyenne sur la même période dans ses prévisions de printemps 2017. Lécart de production retenu en 2016 (1,5 %) est également proche de lestimation de la Commission Européenne (1,3 %).

Les hypothèses de population active sont différentes car la Commission utilise lexercice européen de projection de population à moyen terme (« Europop »), tandis que les estimations du Gouvernement sappuient sur les projections les plus récentes de lInsee pour la France, publiées le 9 mai 2017, moins dynamiques en fin de période. En revanche, le chômage structurel retenu est celui de la Commission européenne (estimé comme un NAWRU, cestàdire un taux de chômage ne faisant pas accélérer les coûts salariaux unitaires réels).

Les prévisions dinvestissement sousjacentes à laccumulation du capital sont proches entre le scénario du Gouvernement et celui de la Commission ; le scénario de capital retenu repose sur un taux dinvestissement par rapport au capital existant égal à sa moyenne 20102016.

En revanche, la Commission retient une progression de la productivité tendancielle moins allante que le Gouvernement. Cela sexplique notamment par le traitement de la crise : malgré la prise en compte de la partie cyclique du ralentissement de la productivité liée à la sousutilisation des capacités de production, la Commission ne retient pas de choc en niveau. Cependant, la Commission retient un effet durable sur la progression de la productivité tendancielle et donc sur la croissance potentielle.

Le Gouvernement a opéré un choix différent et retenu un choc en niveau sur la productivité pendant la crise et un ralentissement de tendance postcrise. En raison de lintroduction de ce choc en niveau sur la période 20082010, le ralentissement de la productivité est moins marqué dans les estimations du Gouvernement que dans celles de la Commission (0,6/0,7 % par an sur la période 20182022 contre 0,4/0,5 % pour la Commission). La croissance de la productivité globale des facteurs (PGF) tendancielle retenue est proche et légèrement supérieure à celle observée sur la période 20112016. Les réformes structurelles mises en œuvre en fin de quinquennat précédent, en particulier les réformes proconcurrentielles et de simplification, ainsi que les réformes sur le marché du travail et le dialogue social sont favorables à la productivité. Mais, du fait dun phasage tardif au cours du précédent quinquennat, en seconde moitié voire en toute fin, leurs pleins effets ne se sont pas encore totalement matérialisés. Par ailleurs le rattrapage en cours sur lintégration des technologies numériques par les entreprises, ainsi que la remontée des dépenses privées de R&amp ;D avec la montée en puissance du CIR sont également des facteurs de soutien.

Le choix de ne pas retenir le scénario de la Commission européenne sexplique donc dune part par la volonté de prendre en compte les dernières projections de population active de lInsee et dautre part par le choix de calcul de la tendance de la PGF.

II   Dès 2018 et tout au long du quinquennat, le Gouvernement engage une transformation profonde des structures de laction publique qui permettra le respect de nos engagements de finances publiques

A. Conformément à nos engagements européens, la politique du Gouvernement vise un retour vers léquilibre structurel et une réduction du ratio de dette publique

Le Gouvernement a pris des mesures fortes de maîtrise des dépenses publiques dès son arrivée, afin de respecter lobjectif de 2,9 % de déficit, de sorte à permettre la sortie de la procédure pour déficit public excessif ouverte à lencontre de la France depuis 2009. Le Conseil européen du 5 mars 2015 a recommandé à la France de corriger son déficit excessif en 2017 au plus tard. La chronique de déficits publics prévue par la LPFP, présentant un retour durable du déficit public sous 3,0 % du PIB à partir de 2017, permet de préparer une sortie de la procédure en 2018. Celleci pourrait être proposée par la Commission et décidée par le Conseil, sur la base des données dexécution de lannée 2017, qui seront notifiées par Eurostat en avril 2018, et des prévisions de printemps de la Commission pour les déficits publics des années 2018 et 2019.

Pour la suite de la trajectoire, et comme prévu dans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion économique et monétaire (TSCG), lobjectif à moyen terme déquilibre structurel des finances publiques (OMT) est fixé de manière spécifique par chaque État, avec une limite inférieure de 0,5 % de PIB potentiel. Conformément à larticle 1er de la loi organique n° 20121403 du 17 décembre relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, il revient à la loi de programmation des finances publiques de fixer lOMT visé par le gouvernement. Larticle 2 de la présente loi de programmation fixe lOMT à 0,4 % du PIB potentiel. LOMT est inchangé par rapport à la précédente LPFP.

Une nouvelle estimation menée à loccasion du débat dorientation des finances publiques 2017 a conduit à revoir le niveau de lécart de production par rapport au cadrage macroéconomique retenu par le précédent Gouvernement. Ainsi, pour lannée 2016, le niveau du solde structurel a été dégradé, passant de 1,5 % à 2,5 %. Cela signifie que le déficit public est en réalité moins dû à la situation conjoncturelle, quà un niveau de dépenses structurellement élevé. Cette révision a pour effet, toutes choses égales par ailleurs, dallonger la durée de consolidation budgétaire permettant datteindre lOMT. La trajectoire de la présente loi de programmation permet une amélioration continue du solde structurel jusquen 2022, où il sétablira à 0,8 % de PIB potentiel, ce qui permettra datteindre lOMT en 2023.

Une telle trajectoire tient compte de la nécessité de soutenir la reprise en cours, alors que la France est lun des pays de la zone euro dont lécart de production est le plus creusé, daprès les dernières estimations de la Commission européenne. En outre, cette trajectoire de consolidation progressive des finances publiques permettra de soutenir le déploiement des réformes structurelles engagées par le Gouvernement, qui généreront des effets positifs à moyen terme sur la soutenabilité des finances publiques et le potentiel dactivité. Le rythme de réduction du déficit public prévu sur la durée du quinquennat sinscrit donc dans la stratégie globale de politique économique du Gouvernement et permettra de combler la plus large partie de lécart entre le déficit structurel actuel et lobjectif de moyen terme au cours du quinquennat.

Dans le même temps, les efforts consentis permettront de réduire la dette publique de manière significative dans les cinq années à venir. Ainsi, le ratio de dette sur PIB, qui atteint 96,3 % en 2016 sétablira à 91,4 % en 2022 et sera inscrit à cet horizon sur une pente décroissante.

La conformité de cette trajectoire aux règles budgétaires européennes sera évaluée chaque année sur la base des données notifiées, dans le cadre dune analyse densemble de la Commission, qui tient compte de la situation économique de chaque pays. Pour lannée 2018, cette dernière a précisé que lévaluation du respect de lajustement recommandé sera faite à la lumière de la position des États membres dans le cycle économique, afin de tenir compte notamment de la nécessité relative de soutenir la reprise économique en cours. Lajustement structurel 2018 serait de 0,1 pt de PIB, dans un contexte décart de production encore creusé et de mise en œuvre de réformes structurelles majeures (marché du travail, fiscalité, investissement, logement, climat, …). Lensemble de ces facteurs sont pris en compte dans les règles budgétaires européennes pour évaluer le caractère approprié de lajustement structurel par rapport à la réalité économique et aux réformes de chaque pays. Lajustement prévu par la France pour 2018 permettrait de ne pas dévier significativement de la recommandation qui lui a été adressée par le Conseil. A partir de 2019, lajustement structurel sera en moyenne de 0,35 point de PIB potentiel par an, conformément à nos engagements européens2.

B. Le taux de prélèvements obligatoires sera abaissé de 1 point sur le quinquennat pour favoriser la croissance et lemploi

La pression fiscale qui pèse sur les entreprises et les ménages français, entravant la demande et linitiative privées, sera relâchée. La baisse des prélèvements obligatoires se poursuivra avec une baisse dun point de PIB dici 2022, dont plus de 10 milliards deuros de baisse dici à fin 2018, bénéficiant à la fois aux ménages et aux entreprises. Sur la période de programmation, le taux de prélèvements obligatoires sera ramené de 44,7 % en 2017 à 43,7 % en 2022. Cette baisse répond à trois choix stratégiques du Gouvernement. Le premier est de soutenir immédiatement la croissance et de favoriser lemploi et le pouvoir dachat en récompensant le travail, en engageant ces baisses dès le 1er janvier 2018, le deuxième daméliorer la compétitivité et de libérer lactivité des entreprises, et le troisième de soutenir linvestissement privé dans les entreprises qui prennent des risques, qui innovent et qui créent les emplois de demain.

Cette baisse de la fiscalité portera en grande partie sur les ménages et bénéficiera en priorité aux actifs des classes moyennes et aux ménages modestes. Pour cela, les cotisations salariales maladie et chômage des salariés du secteur privé seront supprimées et financée par une hausse partielle de CSG dont lassiette est plus large, permettant ainsi délargir les bases fiscales notamment sagissant du financement de la protection sociale afin quil ne pèse pas uniquement sur le coût du travail. Outre le gain net de pouvoir dachat que représentent ces baisses pour les actifs, elles stimuleront à la fois la demande et loffre de travail en réduisant le coin fiscalosocial sur les salaires, en complément de la revalorisation de la prime dactivité. Par ailleurs, 80 % des ménages seront progressivement exonérés dici 2020 de la taxe dhabitation, avec un premier allègement de 3 milliards deuros dès 2018, pour un gain de pouvoir dachat et une plus grande équité fiscale (2).

Afin de renforcer la compétitivité des entreprises, lactivité et lattractivité de notre économie, la fiscalité des entreprises sera allégée et simplifiée. Le taux facial de limpôt sur les sociétés sera réduit, par étapes, à 25 % dici 2022. Cette baisse permettra de converger vers la moyenne européenne et de réduire le coût du capital, stimulant ainsi linvestissement à long terme. Par ailleurs, le CICE sera transformé en allègement pérenne de cotisations patronales dès 2019 – date privilégiée afin de garantir, dans un premier temps, un retour durable du déficit public sous 3 % du PIB – afin de simplifier le dispositif existant et de soutenir dans la durée lemploi et la compétitivité des entreprises françaises. Cette transformation du CICE est également un gage de stabilité pour les entreprises, en particulier pour les plus petites dentre elles. Cette baisse de cotisations sécurisera non seulement leffort entrepris jusquici pour aider les entreprises à restaurer leurs marges, mais elle soutiendra aussi la demande de travail peu qualifié du fait dun ciblage plus important quaujourdhui au niveau du salaire minimum.

Pour stimuler linvestissement productif, risqué et innovant, lImpôt de solidarité sur la fortune (ISF) sera transformé en Impôt sur la Fortune Immobilière (IFI) dès 2018 et un taux de prélèvement unique de 30 % sur les revenus de lépargne sera également instauré en 2018, incluant les prélèvements sociaux. Dans un contexte de transition technologique profonde, le besoin en capital est encore plus important quhier et alléger sa fiscalité est devenu indispensable. Ces différentes mesures sinscrivent également dans une logique de convergence européenne, puisque les taxes sur le capital ont, en France, un poids particulièrement élevé par rapport à nos partenaires européens. Outre le fait que ces mesures participent à leffort de réduction du coût du capital, elles réorienteront lépargne nationale vers le financement des entreprises.

Afin daccélérer la conversion écologique de notre économie, la hausse de la fiscalité du carbone sera amplifiée et la convergence de la fiscalité du diesel sur celle de lessence sera pleinement effective à lhorizon du quinquennat. Ceci permettra aux acteurs économiques dinternaliser le coût social généré par lusage des énergies fossiles, réduisant ainsi nos émissions de CO2. La France progressera ainsi en matière de poids des recettes reposant sur la fiscalité environnementale. Des mesures budgétaires comme la généralisation du chèqueénergie et la mise en place dune prime à la conversion pour les véhicules anciens sont prévues pour accompagner les plus fragiles dans la transition écologique.


1

Tableau : principales mesures nouvelles en prélèvements obligatoires à fin 2018

 

2018

Dégrèvement de la taxe dhabitation pour 80 % des ménages

3,0

Création de lImpôt sur la Fortune Immobilière (IFI)

3,2

Mise en place dun prélèvement forfaitaire unique

1,3

Baisse du taux dIS de 33% à 25%

1,2

Suppression de la 4e tranche de la taxe sur les salaires

0,1

Hausse de la fiscalité énergétique

3,7

Fiscalité du tabac

0,5

CICE Montée en charge et hausse de taux de 6 à 7 % en 2018

4,0

Crédit dimpôt sur la taxe sur les salaires

0,6

Elargissement du crédit dimpôt pour lemploi de personnes à domicile

1,0

Total

10,3

Note : ce tableau n’intègre pas la mesure nouvelle de gain de pouvoir d’achat pour les actifs liée à la baisse des charges en basculement de la CSG dont la première étape aura lieu le 1er janvier et dont l’effet plein interviendra à compter d’octobre 2018

C. Une baisse de plus de 3 points de la dépense publique à horizon 2022

La trajectoire de la loi de programmation 20182022 prévoit une baisse du poids de la dépense publique hors crédits dimpôts dans le PIB de plus de 3 points à horizon 2022.

La dépense publique devrait ralentir lors des cinq prochaines années : sur la période 20182022, sa croissance en volume sera en moyenne de +0,4 %, contre +1,3 % sur les 10 dernières années. Cette croissance contenue sera rendue possible grâce aux importants efforts déconomies que lensemble des administrations publiques fourniront. Le rythme des dépenses sinfléchira au fur et à mesure de la mise en œuvre des économies structurelles identifiées par le processus "Action publique 2022" (cf. infra).

Ainsi, sur le périmètre de la norme pilotable, lévolution de la dépense de lÉtat en 2018 sélèvera à +1,0 % en volume, puis à 0,5 % en volume en 2019, soit +1,6 Md€ par rapport à 2018. Sur la période 20202022, alors que la charge de la dette augmentera de lordre de 0,1 point de PIB par an, le taux dévolution en volume de la dépense sous norme pilotable sera de 1 % par an et reposera notamment sur les réformes documentées dans le cadre du processus « Action Publique 2022 ».

De même, les collectivités locales maîtriseront leurs dépenses de fonctionnement dans le cadre du nouveau pacte financier avec lÉtat : en comptabilité nationale, les dépenses finales de fonctionnement ne progresseront que de 1,2 % en valeur en moyenne sur le quinquennat, en cohérence avec lobjectif fixé dans la loi de programmation. Ceci correspond à un effort de 13 Md€ par rapport à une trajectoire spontanée de dépenses.

Enfin, les dépenses sociales seront maitrisées : en dépit dune reprise de linflation, lONDAM sera maintenu à 2,3% sur la période 20182020 (cf. infra).

D. À lhorizon du quinquennat, leffort structurel portera sur la dépense et permettra la diminution du ratio de dette publique

Les tableaux suivants sont exprimés en comptabilité nationale et non en comptabilité budgétaire ou en comptabilité générale comme les objectifs déconomie cidessus. Ces différentes comptabilités peuvent ainsi présenter des écarts significatifs.

   

 

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public (en point de PIB)

3,4

2,9

2,8

2,9

1,5

0,9

0,3

Solde structurel (en points de PIB potentiel)

2,5

2,2

2,1

1,9

1,6

1,2

0,8

Ajustement structurel

0,2

0,3

0,1

0,3

0,3

0,4

0,4

Tableau : dépenses et recettes (exprimés suivant les conventions de la comptabilité nationale)

 

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Ratio de dépenses publiques (*)

55,0

54,7

54,0

53,4

52,6

51,9

51,1

Ratio de prélèvements obligatoires

44,4

44,7

44,3

43,4

43,7

43,7

43,7

Ratio de recettes hors prélèvements obligatoires

7,5

7,3

7,2

7,2

7,2

7,1

7,1

Clé de crédits dimpôts

0,2

0,1

0,1

0,1

0,3

0,3

0,1

Note : (*) hors crédits d’impôts

Tableau : croissance de la dépense publique hors crédits dimpôt

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Taux de croissance en valeur

1,9

1,6

1,8

1,7

2,0

1,9

Taux de croissance en volume

0,9

0,6

0,7

0,3

0,2

0,1

Inflation hors tabac

1,0

1,0

1,1

1,4

1,75

1,75

Tableau : dépense publique par soussecteur, hors transferts, hors crédits dimpôts

 Croissance en volume

2017

2018

2019

2020

2021

2022

APU

0,9

0,6

0,7

0,3

0,2

0,1

APUC

1,0**

0,3**

0,8

1,2

0,7

0,2

APUL

1,7

0,2

0,9

0,4

1,6

0,6

ASSO

0,6**

0,9**

0,4

0,1

0,6

0,4

Note : * Dépense en volume hors crédits d’impôts et hors transferts entre soussecteurs des administrations publiques, exprimée à champ courant sauf mention contraire (**)
** Mesures retraitées :

En 2017, la budgétisation du financement des ESAT augmente la dépense des ASSO et diminue la dépense des APUC (+1,5 Md€).

En 2018, les prestations auparavant versées par le fonds social chômage, classé en APUC, sont transférées vers Pôle Emploi en ASSO (2,5 Md€).

1. Leffort structurel portera exclusivement sur la dépense publique

Lécart de production persistant en 2017 serait résorbé à lhorizon 2020, grâce à une croissance effective du PIB supérieure à la croissance potentielle. Sur le quinquennat, lécart de production, encore très négatif en 2017 (1,1 % de PIB potentiel) deviendra positif en 2020 et sétablira en 2022 à +1,1 % de PIB potentiel. Ainsi, la variation conjoncturelle du solde public contribuera de manière significative au redressement des finances publiques entre 2017 et 2022.

Cependant, la stratégie de redressement des finances publiques ira bien audelà de leffet mécanique de la résorption des effets de la crise passée : la France doit tirer profit de lamélioration de la conjoncture économique pour engager un ajustement pérenne de ses finances publiques et en recomposer la structure par des choix stratégiques. Ainsi, le solde structurel, qui sétablit à 2,2 % de PIB potentiel en 2017, se redressera à 0,8 % en 2022. Cela permettra datteindre lOMT, fixé à 0,4 % de PIB potentiel, en 2023. À partir de 2019, lajustement structurel sera en moyenne de 0,3 point de PIB potentiel par an. Au total, il sera de 1,4 point de PIB potentiel entre 2017 et 2022.

Cet ajustement sera entièrement porté par un effort structurel en dépense : ce dernier sera de 2,4 points de PIB potentiel sur la période, grâce à une progression des dépenses publiques en volume nettement inférieure à la croissance potentielle de léconomie française. À linverse, les mesures nouvelles en prélèvement obligatoires visant à la simplification, la recomposition et la réorientation de nos recettes fiscales, pèseront sur lajustement structurel pour près de 1 point de PIB potentiel sur la période. Cette stratégie permettra de libérer lactivité, le pouvoir dachat, et de stimuler linvestissement productif, risqué et innovant. Enfin, plus spécifiquement, compte tenu du traitement en comptabilité nationale du CICE comme une dépense, la disparition de ce crédit dimpôt en 2019 pour être remplacé par une baisse pérenne des cotisations sociales jouera favorablement sur lajustement structurel entre 2017 et 2022 (+0,3 point de PIB potentiel) : la créance en comptabilité nationale sera quasiment éteinte dès 2020, alors quun coût budgétaire persistera tout au long des restitutions. Au total, leffort structurel, cestàdire leffet des mesures discrétionnaires, permettra daméliorer le solde structurel de 1,8 point de PIB potentiel sur la période considérée.

Enfin, les mesures exceptionnelles et temporaires prévisibles dans le cadre du présent rapport perturberont la chronique de solde public de manière transitoire. En particulier, la transformation du CICE en allègement pérenne de cotisations sociales patronales entraînera en 2019 une double dépense qui pèsera lourdement (20,6 Md€) sur le déficit nominal.

Tableau : mesures exceptionnelles et temporaires Hypothèses retenues dans la programmation

 (écart au compte central, en Md€)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Mesures en recettes

1,5

4,9

22,5

0,0

0,0

0,0

dont :

 

 

 

 

 

 

Contentieux OPCVM

0,8

0,8

0,7

0,0

0,0

0,0

De Ruyter

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Stéria

0,5

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

3% dividendes

4,5

4,5

0,0

0,0

0,0

0,0

Surtaxe dIS

4,7

0,6

0,0

0,0

0,0

0,0

CVAE

0,3

0,2

0,0

0,0

0,0

0,0

Double coût bascule CITE

 

 

1,1

 

 

 

Double coût bascule CICE

 

 

20,6

 

 

 

Mesures en dépense

0,7

0,7

0,2

0,0

0,0

0,0

dont :

 

 

 

 

 

 

Intérêts des contentieux

0,7

0,7

0,2

0,0

0,0

0,0

Tableau : variation du solde structurel des administrations publiques

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Variation du solde structurel (ajustement structurel)

0,2

0,1

0,3

0,3

0,4

0,4

Effort structurel

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,5

Mesures nouvelles en recettes (net des CI) et hors oneoffs

0,1

0,3

0,1

0,5

0,0

0,1

Effort en dépense

0,1

0,4

0,4

0,5

0,5

0,6

Clé en crédits dimpôt

0,1

0,0

0,0

0,4

0,0

0,2

Composante non discrétionnaire

0,2

0,1

0,0

0,1

0,1

0,1

Tableau : élasticité des prélèvements obligatoires

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Élasticité des prélèvements obligatoires (hors UE)

1,4

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

Tableau : décomposition structurelle par soussecteur

 En % PIB 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

APU

Solde effectif

2,9

2,8

2,9

1,5

0,9

0,3

Solde conjoncturel

0,6

0,4

0,1

0,1

0,3

0,6

Solde structurel

2,2

2,1

1,9

1,6

1,2

0,8

Solde des oneoffs

0,1

0,2

0,9

0,0

0,0

0,0

APUC

Solde effectif

3,2

3,4

3,9

2,6

2,3

1,8

Solde conjoncturel

0,3

0,1

0,0

0,1

0,1

0,2

Solde structurel

2,8

3,0

3,7

2,6

2,4

2,0

Solde des oneoffs

0,1

0,2

0,1

0,0

0,0

0,0

APUL

Solde effectif

0,1

0,1

0,1

0,3

0,5

0,7

Solde conjoncturel

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,1

Solde structurel

0,1

0,1

0,1

0,3

0,5

0,7

Solde des oneoffs

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

ASSO

Solde effectif

0,2

0,5

0,8

0,8

0,8

0,8

Solde conjoncturel

0,3

0,2

0,1

0,1

0,2

0,3

Solde structurel

0,5

0,7

1,7

0,8

0,6

0,5

Solde des oneoffs

0,0

0,0

0,9

0,0

0,0

0,0

Tableau : effort structurel par soussecteur

 En % PIB 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

APU

Variation du solde structurel

0,3

0,1

0,3

0,3

0,4

0,4

dont effort structurel

0,0

0,2

0,3

0,4

0,5

0,5

Effort en recettes

0,1

0,3

0,1

0,5

0,0

0,1

Effort en dépense

0,0

0,4

0,4

0,5

0,5

0,6

Clé de crédits dimpôts

0,1

0,0

0,0

0,4

0,0

0,2

APUC

Variation du solde structurel

0,2

0,2

0,8

1,1

0,2

0,4

dont effort structurel

0,0

0,2

0,4

0,9

0,1

0,1

Effort en recettes

0,1

0,4

0,3

0,5

0,0

0,0

Effort en dépense

0,0

0,2

0,1

0,0

0,1

0,2

Clé de crédits dimpôts

0,1

0,0

0,0

0,4

0,0

0,2

APUL

Variation du solde structurel

0,1

0,0

0,0

0,1

0,3

0,2

dont effort structurel

0,1

0,0

0,1

0,1

0,3

0,2

Effort en recettes

0,0

0,1

0,1

0,1

0,0

0,0

Effort en dépense

0,1

0,1

0,1

0,2

0,3

0,2

Clé de crédits dimpôts

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

ASSO

Variation du solde structurel

0,2

0,2

1,0

1,0

0,1

0,1

dont effort structurel

0,1

0,3

0,0

0,6

0,1

0,2

Effort en recettes

0,0

0,2

0,2

0,9

0,0

0,0

Effort en dépense

0,1

0,1

0,2

0,3

0,1

0,2

Clé de crédits dimpôts

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

2. Le ratio de dette des administrations publiques sera réduit de 5 points pendant le quinquennat

La trajectoire de réduction des dépenses publiques de plus de 3 points de PIB et laugmentation de la croissance, stimulée par les réformes prévues pendant le quinquennat, permettront à horizon 2022 de réduire le ratio de dette publique de 5 points. Cette baisse du ratio dendettement permettra de renforcer la résilience et de dégager des marges de manœuvre budgétaires, en cas de nouvelle crise, améliorant ainsi la soutenabilité des finances publiques.

Le ratio dendettement devrait ainsi diminuer à partir de 2020 après avoir atteint un pic en 2019. Cette augmentation en 2019 serait due au « double coût » exceptionnel lié à la transformation du CICE en baisse pérenne de cotisations. À partir de 2020, la baisse du déficit liée à la poursuite des efforts de consolidation et à la disparition de ce surcoût temporaire permettrait de commencer à faire décroître le ratio de dette. Des flux de créance viendraient cependant compenser en partie les effets de la baisse du déficit et de la croissance sur le ratio de dette. Leffet principal serait lié à lextinction du CICE entre 2020 et 2022. En effet, à partir de 2019 aucun nouveau droit au CICE ne serait acquis mais il resterait un stock de créances fiscales acquises les années précédentes à restituer aux entreprises. Cet effet de trésorerie, neutre sur le solde public à partir de 2019, a néanmoins un impact sur le ratio de dette. Il sestompe au fur et à mesure que le stock de restitution diminue. Malgré ces flux de créances pesant sur la dette, le ratio dette sur PIB diminuerait ainsi de plus de 5 points entre fin 2019 et 2022.

Tableau : la trajectoire de dette publique des administrations publiques,
et détail par soussecteur

 (En points de PIB)

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Ratio dendettement au sens de Maastricht

96,3

96,7

96,9

97,1

96,1

94,2

91,4

Contribution des administrations publiques centrales (APUC)

77,3

78,3

79,4

81,1

81,7

81,6

80,8

Contribution des administrations publiques locales (APUL)

9,0

8,7

8,4

8,1

7,5

6,7

5,8

Contribution des administrations de sécurité sociale (ASSO)

10,1

9,7

9,0

8,0

6,9

5,9

4,8

Tableau : lécart au solde stabilisant, le flux de créances
et la variation du ratio dendettement

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Variation du ratio dendettement (1+2)

0,4

0,2

0,3

1,1

1,9

2,8

Ecart au solde stabilisant (1) = (a b)

0,6

0,1

0,1

1,6

2,3

3,0

Solde stabilisant la dette (a)

2,3

2,7

2,8

3,0

3,2

3,3

Pm. Croissance nominale

2,5

2,9

3,0

3,2

3,5

3,6

Solde public au sens de Maastricht (b)

2,9

2,8

2,9

1,5

0,9

0,3

Flux de créances (2)

0,2

0,1

0,1

0,5

0,4

0,2

 

Encadré – Coût de financement de lÉtat et hypothèses de taux dintérêt

En 2017 la France continue de bénéficier de conditions de financement très favorables, grâce au maintien de la confiance des investisseurs et aux effets de la politique monétaire accommodante menée par la Banque centrale européenne (BCE). À miseptembre 2017 le taux moyen à lémission des titres à court terme (BTF) sétablit à 0,60 % après 0,53% en 2016, celui des titres à moyenlong terme à 0,71% après 0,37% en 2016. Du fait de laffermissement de la croissance en Europe et du retour graduel de linflation enclenché depuis mi 2016, la perspective dun resserrement progressif de la politique monétaire de la BCE se confirme.

Le profil de taux sousjacent à la prévision de la charge de la dette repose sur lhypothèse dun resserrement graduel de la politique monétaire européenne à partir de 2018, en cohérence avec le scénario macroéconomique global de consolidation de la croissance et de linflation. Il table sur une poursuite du redressement des taux de moyenlong terme au rythme moyen de 75 points de base par an. Le taux à dix ans sétablirait à 1,85% fin 2018, puis 2,60 % fin 2019 et 3,75 % fin 2021.

  

Niveaux en fin dannée (hypothèses)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Taux courts (BTF 3 mois)

Taux longs (OAT à 10 ans)

0,50 %

1,10 %

0,10 %

1,85 %

0,70 %

2,60 %

1,50 %

3,25 %

2,00 %

3,75 %

2,50 %

4,00 %

Tableau : charge dintérêts et solde primaire

 

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

3,4

2,9

2,8

2,9

1,5

0,9

0,3

Charge dintérêt

1,9

1,8

1,8

1,8

1,9

2,0

2,1

Solde primaire

1,5

1,1

1,0

1,2

0,4

1,1

1,8

E. Une transformation de laction et de la gestion publique

1.     Action publique 2022

Lancé dès 2017, le processus « Action publique 2022 » permettra de dégager des économies structurelles à moyen terme. La trajectoire fixée par la présente loi prévoit une baisse de plus de trois points de PIB de la dépense publique. Le Gouvernement entend atteindre cet objectif, en examinant le périmètre de laction publique dun point de vue stratégique et en impliquant les usagers et les agents, afin daméliorer lefficience des politiques publiques : meilleure qualité de service pour les usagers, meilleur environnement de travail pour les agents, et meilleure utilisation des impôts des contribuables. Cela suppose de mettre en œuvre un processus ambitieux de réforme de laction publique. Sappuyant sur une démarche de revue des missions et de la dépense publique dans une approche par politique publique, le programme « Action publique 2022 » portera sur la définition et la mise en œuvre de réformes structurelles qui se déploieront au cours du quinquennat.

Constatant que les exercices de réforme de lÉtat et des administrations publiques qui se succèdent depuis dix ans (« Révision générale des politiques », de 2007 à 2012 et « Modernisation de laction publique » de 2012 à 2017), et plus généralement les approches par le rabot, nont pas été à la hauteur des enjeux de redressement des finances publiques et de modernisation de laction publique, le Gouvernement souhaite lancer un processus de réforme dun type nouveau, placé sous lautorité du Premier ministre, avec lappui du ministre de laction et des comptes publics.

Il couvre lensemble des administrations publiques et de la dépense publique, dans la mesure où le champ de lÉtat ne représente quune part minoritaire de la dépense publique et dans la mesure où les usagers du service public portent une appréciation sur sa qualité sans distinguer la collectivité qui les porte. Toutefois, afin de garantir une responsabilisation accrue, chaque ministère sera chef de file des politiques publique qui le concernent.

Un Comité Action Publique 2022 (CAP22), composé de personnalités qualifiées françaises ou étrangères issues de la société civile, de hauts fonctionnaires et délus locaux, sera chargé didentifier des réformes structurelles et des économies significatives et durables, sur lensemble du champ des administrations publiques, en faisant émerger des idées et des méthodes nouvelles. Pour ce faire, plusieurs chantiers viendront alimenter les travaux du comité. Les propositions des ministères seront examinées dans le cadre de travaux itératifs. Cinq chantiers transversaux seront conduits en parallèle sur les thématiques suivantes : la simplification administrative, la transformation numérique, la rénovation du cadre des ressources humaines, lorganisation territoriale des services publics et la modernisation de la gestion budgétaire et comptable. En parallèle, un grand forum de laction publique permettra dassocier les usagers et les agents à la rénovation de laction publique.

Les conclusions du Comité Action Publique 2022, dévoilées au premier trimestre 2018, feront lobjet darbitrages sur la base desquels des plans de transformation ministériels seront élaborés et mis en place.

2. La maîtrise des dépenses de lÉtat

Le budget pluriannuel présenté à loccasion de la présente LPFP 20182022 reposera sur un double système de norme : une norme recentrée sur les dépenses pilotables de lÉtat et un objectif de dépenses totales de lÉtat (ODETE) telles que définies à larticle 8 du projet de loi.

i) Un principe directeur de sincérité de la budgétisation initiale

Les crédits nécessaires à la couverture des sousbudgétisations identifiés par la Cour des comptes dans son rapport daudit seront en effet ouverts dans le projet de loi de finances pour 2018, permettant ainsi une plus grande transparence visàvis de la représentation nationale. Un tel effort de remise à niveau doit permettre une plus grande responsabilisation des gestionnaires qui devront donc gérer aléas ou priorités nouvelles au sein de leur plafond limitatif de crédits.

Le principe dautoassurance est un corollaire indispensable de la visibilité donnée sur les enveloppes triennales. Il est le pendant de la sincérisation des budgets opérée à loccasion du PLF 2018. En construction budgétaire (pour les budgets à venir audelà de celui de 2018) comme en gestion, ce principe implique que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses dune mission soient gérés dans la limite du plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation déconomies complémentaires. Ces redéploiements ou économies doivent être mis en œuvre priorit