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N° 530

_____

ASSEMBLÉE  NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 28 novembre 2022.

PROJET  DE  LOI

MODIFIÉ PAR LE SÉNAT,

de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027,

(Procédure accélérée)

TRANSMIS PAR

MME LA PREMIÈRE MINISTRE

À

MME LA PRÉSIDENTE

DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

(Renvoyé à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, à défaut de constitution d’une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.),

Le Sénat a modifié, en première lecture, le projet de loi rejeté par l’Assemblée nationale en première lecture, après engagement de la procédure accélérée, dont la teneur suit :

 Voir les numéros :

Assemblée nationale :  272, 282 et T. 24.

Sénat :  71, 86, 87, 73 et T.A. 15 (2022‑2023).


– 1 –

TITRE Ier

ORIENTATIONS PLURIANNUELLES DES FINANCES PUBLIQUES

Article 1er

Est approuvé le rapport annexé à la présente loi, prévu à l’article 1 E de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Chapitre Ier

Le cadre financier pluriannuel de l’ensemble des administrations publiques

Article 2

L’objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné au b du 1 de l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, est fixé à -0,4 % du produit intérieur brut potentiel.

Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation sur la période 2023‑2027, décrits dans le rapport mentionné à l’article 1er de la présente loi, l’objectif d’évolution du solde structurel des administrations publiques, défini au rapport annexé à la présente loi, s’établit comme suit :

   

(En points de produit intérieur brut potentiel)

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Solde structurel

-4,2

-3,6

-3,6

-2,5

-2,2

-1,7

Ajustement structurel

0,9

0,7

0

1,1

0,4

0,4

 

Article 3

Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation mentionnée à l’article 2, la trajectoire de finances publiques sur la période de programmation s’établit au sens de la comptabilité nationale comme suit :

   

(En points de produit intérieur brut sauf mention contraire)

Ensemble des administrations publiques

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Solde structurel (1) (en points de PIB potentiel) 

-4,3

-3,6

-3,6

-2,5

-2,2

-1,7

Solde conjoncturel (2)

-0,6

-0,8

-0,7

-0,5

-0,3

0,0

Solde des mesures ponctuelles et temporaires (3) (en points de PIB potentiel) 

-0,1

-0,2

-0,1

-0,1

0,0

0,0

Solde effectif (1+2+3)

-5,0

-4,6

-4,4

-3,0

-2,4

-1,7

Dépense publique

57,6

56,5

55,5

54,1

53,3

52,6

Dépense publique (en Md€)

1 522

1 561

1 595

1 609

1 640

1 674

Évolution de la dépense publique en volume (%) * 

-1,2

-1,6

-0,8

-1,2

0,2

0,3

Dépense publique hors charge de la dette et hors coût des mesures engagées pour répondre à la crise sanitaire, économique et énergétique (en Md€)             

1 407

1 467

1 513

1 550

1 579

1 608

Évolution de la dépense publique hors charge de la dette et hors coût des mesures engagées pour répondre à la crise sanitaire, économique et énergétique en volume (%)*             

-0,4

0

0,2

0,3

0,1

0

Agrégat des dépenses d’investissement** (en Md€) 

-

25

28

31

33

35

Évolution de l’agrégat de dépenses d’investissement en volume (%) 

-

-

7

9

6

2

Taux de prélèvements obligatoires

45,2

44,7

44,2

44,3

44,3

44,3

Dette au sens de Maastricht

111,5

110,9

111,1

110,5

109,5

107,9

État et organismes divers d’administration centrale

Solde effectif

-5,4

-5,5

-5

-3,8

-3,6

-3,1

Dépense publique (en Md€)

629

632

633

618

626

638

Évolution de la dépense publique en volume (%)* 

0,0

-3,6

-2,8

-4,4

-0,4

0,2

Dépense publique hors charge de la dette et hors coût des mesures engagées pour répondre à la crise sanitaire, économique et énergétique (en Md€)             

531

547

557

565

571

578

Évolution de la dépense publique hors charge de la dette et hors coût des mesures engagées pour répondre à la crise sanitaire, économique et énergétique en volume (%)*             

-1,1

-0,5

-0,5

-0,5

-0,5

-0,5

Administrations publiques locales

Solde effectif

0,0

-0,1

-0,1

0,1

0,2

0,4

Dépense publique (en Md€)

295

306

313

319

323

328

Évolution de la dépense publique en volume (%)* 

0

-0,5

-0,7

-0,2

-0,6

-0,2

Dépense publique hors charge de la dette et hors coût des mesures engagées pour répondre à la crise sanitaire, économique et énergétique (en Md€)             

294

304

311

316

320

325

Évolution de la dépense publique hors charge de la dette et hors coût des mesures engagées pour répondre à la crise sanitaire, économique et énergétique en volume (%)*             

0,1

-0,5

-0,5

-0,5

-0,5

-0,5

Administrations de sécurité sociale

Solde effectif

0,5

0,8

0,8

0,7

0,8

1

Dépense publique (en Md€)

700

721

747

772

792

811

Évolution de la dépense publique en volume (%)* 

-2,8

-1,0

0,5

1,2

0,7

0,6

Dépense publique hors charge de la dette et hors coût des mesures engagées pour répondre à la crise sanitaire, économique et énergétique (en Md€)             

659

684

704

726

740

753

Évolution de la dépense publique hors charge de la dette et hors coût des mesures engagées pour répondre à la crise sanitaire, économique et énergétique en volume (%)*             

-0,2

0,4

1

1,2

0,8

0,6

* Hors crédit d’impôt, hors transferts, à champ constant.

** Dépenses considérées comme des dépenses d’investissement au sens du dernier alinéa de l’article 1 A et du deuxième alinéa de l’article 1 E de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

 

Article 4

L’objectif d’effort structurel des administrations publiques s’établit comme suit :

   

(En points de produit intérieur brut potentiel)

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Effort structurel

-0,2

1,4

0,4

1,2

0,5

0,5

Dont contribution des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires (inchangée)             

 

-0,3

 

0,0

 

-0,5

 

-0,1

 

0,0

 

0,0

Dont effort en dépense

0,1

1,4

0,9

1,3

0,5

0,5

 

Article 5

I. – Lorsque des écarts importants, au sens de l’article 62 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, sont constatés par le Haut Conseil des finances publiques entre l’exécution de l’année écoulée et la trajectoire de solde structurel décrite à l’article 2 de la présente loi, le Gouvernement, lors de l’examen du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année par chaque assemblée et conformément à ses engagements tels qu’ils résultent du traité mentionné au même article 2 :

1° Expose les raisons de ces écarts appréciés dans le cadre d’une évaluation prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse de l’effort structurel sous‑jacent défini dans le rapport mentionné à l’article 1er ;

2° Indique les mesures de correction envisagées, dont il est tenu compte dans le prochain projet de loi de finances de l’année et dans le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année. Ces mesures de correction permettent de retourner à la trajectoire de solde structurel décrite à l’article 2 dans un délai maximal de deux ans à compter de la fin de l’année au cours de laquelle les écarts ont été constatés. Elles portent sur l’ensemble des administrations publiques.

II. – Les obligations prévues au 2° du I ne s’appliquent pas :

1° Lorsque le Haut Conseil des finances publiques estime, dans son avis prévu au I de l’article 62 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, que des circonstances exceptionnelles au sens du b du 3 de l’article 3 du traité mentionné à l’article 2 de la présente loi sont de nature à justifier les écarts constatés ;

2° Lorsque le Haut Conseil des finances publiques n’a pas constaté, sur demande du Gouvernement ou dans son avis mentionné au 1° du présent II, que ces circonstances exceptionnelles ont cessé de l’être.

Article 6

L’incidence des mesures afférentes aux prélèvements obligatoires adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire à compter du 1er juillet 2022 ne peut être inférieure aux montants suivants, exprimés en milliards d’euros courants :

   

 

2023

2024

2025

2026

2027

Incidence de l’ensemble des mesures

-7

-5

-1,5

-1,5

-1,5

Dont incidence relative aux dépenses fiscales 

-1

0

0

0

0

Dont incidence relative aux exonérations, abattements d’assiette et réductions de taux applicables aux cotisations sociales             

-1

0

0

0

0

 

L’incidence mentionnée au premier alinéa est appréciée, pour une année donnée, au regard de la situation de l’année précédente.

Article 7

Lorsqu’elles ont un caractère incitatif ou constituent une aide sectorielle, les dépenses fiscales instituées par une loi promulguée à compter du 1er janvier 2023 sont applicables pour une durée précisée par la loi qui les institue et qui ne peut excéder trois ans. Les dépenses fiscales ne peuvent être prorogées que pour une période maximale de trois ans à condition d’avoir fait l’objet d’une évaluation, présentée par le Gouvernement au Parlement, des principales caractéristiques des bénéficiaires de la mesure, qui précise l’efficacité et le coût de celle‑ci.

Article 8

Les impositions de toutes natures affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale font, sauf dérogation justifiée, l’objet d’un plafonnement dans les conditions prévues à l’article 46 de la loi n° 2011‑1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Le niveau du plafond, résultant de la loi de finances initiale de l’année, d’une imposition de toutes natures affectée à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale, ne peut excéder de plus de 5 % le rendement de l’imposition prévu à l’annexe mentionnée au 4° de l’article 51 de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances pour l’année considérée.

Article 8 bis (nouveau)

Le I de l’article L. 100‑1 A du code de l’énergie est complété par un 7° ainsi rédigé :

« 7° Les moyens financiers nécessaires à l’atteinte des objectifs mentionnés aux 1° à 6° du présent I. »

Chapitre II

Le cadre financier pluriannuel des administrations publiques centrales

Article 9

I. – L’agrégat « Périmètre des dépenses de l’État » est composé :

1° Des crédits du budget général hors dépenses de contribution aux pensions civiles et militaires, charge de la dette, amortissement de la dette de l’État liée à la covid‑19 et remboursements et dégrèvements ;

2° Des impositions de toutes natures plafonnées dans les conditions prévues à l’article 46 de la loi n° 2011‑1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ;

3° Des budgets annexes ;

4° Des dépenses des comptes d’affectation spéciale hors compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », du programme « Désendettement de l’État » du compte d’affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » et du programme « Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » du compte d’affectation spéciale « Pensions » ;

5° Des dépenses du compte de concours financier « Avances à l’audiovisuel public » ;

6° Du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne ;

7° Des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales ;

8° Des retraitements de flux internes au budget de l’État.

II. – Les dépenses relevant du périmètre mentionné au I sont au plus égales, en euros courants, à 480 milliards d’euros en 2023, 485 milliards d’euros en 2024, 496 milliards d’euros en 2025, 501 milliards d’euros en 2026 et 509 milliards d’euros en 2027.

III. – Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement une présentation précise et détaillée du périmètre des dépenses de l’État dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances. Cette présentation indique la décomposition du périmètre des dépenses de l’État selon les composantes définies au I.

Article 10

L’objectif d’exécution des schémas d’emploi de 2023 à 2027 pour l’État et ses opérateurs est, au plus, une réduction de 5 % des emplois exprimés en équivalents temps plein.

Article 11

I. – Le plafond des autorisations d’emplois de l’État prévu en loi de finances initiale, spécialisé par ministère, ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d’emplois constatée dans la dernière loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, corrigée de l’incidence des schémas d’emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus.

II. – Le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État prévu en loi de finances initiale, spécialisé par mission, ne peut excéder de plus de 5 % en 2024, 4 % en 2025 et 2026 et 3 % en 2027, la consommation d’emplois constatée dans la dernière loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, corrigée de l’incidence des schémas d’emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus.

Article 12

En 2023, 2024 et 2025, les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État, hors contribution du budget général au compte d’affectation spéciale « Pensions », hors charges de la dette et hors remboursements et dégrèvements, ne peuvent, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d’euros courants :

   

Crédits de paiement

LFI 2022

LFI 2022
Format
2023

2023

2024

2025

Action extérieure de l’État

2,9

2,9

3,1

3,1

3,1

Administration générale et territoriale de l’État 

3,6

3,6

3,7

4,1

4,5

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales 

2,8

3,1

3,6

3,6

3,6

Aide publique au développement

5,1

5,1

5,9

6,3

7,0

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation 

2,1

2,1

1,9

1,9

1,8

Cohésion des territoires

17,2

17,2

17,8

18,3

18,5

Conseil et contrôle de l’État

0,6

0,6

0,7

0,7

0,7

Crédits non répartis

0,5

0,5

1,9

0,9

1,4

Culture

3,3

3,3

3,5

3,6

3,7

Défense

40,9

40,9

43,9

47,0

50,0

Direction de l’action du Gouvernement.

0,9

0,9

0,9

0,9

0,9

Écologie, développement et mobilité durables 

20,4

20,6

26,5

24,6

24,6

Dont programme 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par
l’État »

0,8

0,8

0,9

0,8

0,7

Dont programme 345 « Service public de l’énergie » 

8,4

8,4

12,0

10,0

10,0

Écologie, développement et mobilité durables (hors P345 et P355) 

11,1

11,3

13,6

13,7

13,9

Économie

3,8

4,1

3,7

4,0

4,2

Engagements financiers de l’État

44,3

44,3

60,2

55,4

58,8

Dont programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l’État » et 369 « Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19 »             

40,5

40,5

57,4

53,4

57,4

Dont autres programmes

3,8

3,8

2,8

2,0

1,4

Enseignement scolaire

56,5

56,5

60,2

62,0

62,8

Gestion des finances publiques

7,4

7,4

8,0

8,0

8,1

Immigration, asile et intégration

1,9

1,9

2,0

2,1

2,1

Investir pour la France de 2030

7,0

7,0

6,1

7,1

8,5

Justice

8,9

8,9

9,6

10,1

10,7

Médias, livre et industries culturelles

0,7

0,7

0,7

0,7

0,7

Outre-mer

2,4

2,1

2,4

2,5

2,5

Plan de relance

13,0

13,0

4,4

2,5

0,6

Plan d’urgence face à la crise sanitaire.

0,2

0,2

-

-

-

Pouvoirs publics

1,0

1,0

1,1

1,1

1,1

Recherche et enseignement supérieur

29,0

29,1

30,6

31,3

31,9

Régimes sociaux et de retraite

6,1

6,0

6,1

6,2

6,3

Relations avec les collectivités territoriales 

4,3

4,3

4,4

4,3

4,2

Santé

1,3

1,3

3,4

2,6

2,1

Dont programme 379 « Compensations à la Sécurité sociale (FRR et dons de vaccins) »             

-

-

1,9

1,0

0,5

Dont autres programmes

1,3

1,3

1,4

1,5

1,6

Sécurités

14,7

14,7

15,8

16,3

16,8

Solidarité, insertion et égalité des
chances

27,6

27,7

29,8

30,3

31,1

Sport, jeunesse et vie associative

1,7

1,7

1,8

1,6

1,5

Transformation et fonction publiques

0,8

0,8

1,1

0,8

0,6

Travail et emploi

14,5

14,5

20,7

16,9

16,2

 

Article 13

I. – L’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, exprimés en milliards d’euros courants, est évalué comme suit, à périmètre constant :

   

 

2023

2024

2025

2026

2027

Total des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales 

53,15

53,31

53,89

54,37

54,57

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée 

6,70

7,00

7,30

7,50

7,40

Taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions 

5,09

5,24

5,40

5,56

5,73

Autres concours

41,36

41,07

41,19

41,31

41,44

 

II. – Cet ensemble est constitué par :

1° Les prélèvements sur recettes de l’État établis au profit des collectivités territoriales ;

2° Les crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » à l’exclusion de ceux prévus au titre des paiements liés aux autorisations d’engagement ouvertes dans le cadre de la loi n° 2020‑935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 ;

3° Le produit de l’affectation de la taxe sur la valeur ajoutée aux régions, au département de Mayotte, à la collectivité de Corse et aux collectivités territoriales de Martinique et de Guyane prévue à l’article 149 de la loi n° 2016‑1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

III. – Pour la durée de la programmation, l’ensemble des concours financiers autres que le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée prévu à l’article L. 1615‑1 du code général des collectivités territoriales et que le produit de l’affectation de la taxe sur la valeur ajoutée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane prévue à l’article 149 de la loi n° 2016‑1917 du 29 décembre 2016 précitée est plafonné, à périmètre constant, aux montants du tableau du I du présent article.

Article 14

Le ratio entre, d’une part, les dépenses considérées comme défavorables et mixtes au sens du rapport sur l’impact environnemental du budget, mentionné au 6° de l’article 179 de la loi n° 2019‑1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 et, d’autre part, les dépenses considérées comme favorables au sens de ce même rapport, diminue de 20 % entre la loi de finances pour l’année 2022 et le projet de loi de finances pour 2027.

Article 15

I. – Les créations, extensions ou prolongations d’un dispositif d’aides aux entreprises instaurées par l’État après le 1er janvier 2023 ne sont applicables que pour une durée précisée par le texte qui les institue, dans la limite de cinq ans.

II. – Pour toute mesure d’extension ou de prolongation d’un dispositif d’aides aux entreprises instaurée par l’État par un texte postérieur au 1er janvier 2023, le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de celle‑ci, au plus tard le 1er avril de l’année au cours de laquelle le dispositif d’aide prend fin. Cette évaluation présente notamment les principales caractéristiques des bénéficiaires de la mesure et apporte des précisions sur son efficacité et son coût.

III (nouveau). – Un arrêté du ministre chargé du budget, mis à jour au moins annuellement, établit la liste des dispositifs d’aides aux entreprises dont les extensions ou prolongations sont soumises aux I et II.

Chapitre III

Le cadre financier pluriannuel des administrations publiques locales

Article 16

I. – Les collectivités territoriales contribuent à l’effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique, selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associées.

II. – À l’occasion du débat sur les orientations budgétaires, chaque collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales présente son objectif concernant l’évolution de ses dépenses réelles de fonctionnement, exprimées en valeur, en comptabilité générale de sa section de fonctionnement.

Ces éléments sont présentés, d’une part, pour les budgets principaux et, d’autre part, pour chacun des budgets annexes.

III. – Au niveau national, l’objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement, exprimé en pourcentage, en valeur et à périmètre constant, prévu au II s’établit comme suit :

   

Collectivités territoriales et groupements à fiscalité propre

2023

2024

2025

2026

2027

Dépenses de fonctionnement.

3,8

2,5

1,6

1,3

1,3

 

IV (nouveau). – Pour l’application du III, les dépenses réelles de fonctionnement sont retraitées des dépenses exposées au titre du revenu de solidarité active, de l’allocation personnalisée d’autonomie et de la prestation de compensation du handicap, définies respectivement aux articles L. 262‑24, L. 232‑1 et L. 245‑1 du code de l’action sociale et des familles.

Les modalités de retraitement de ces dépenses sont précisées par décret.

Chapitre IV

Le cadre financier pluriannuel des administrations de sécurité sociale

Article 17

I. – L’objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement ne peut, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en pourcentage du produit intérieur brut et en milliards d’euros courants :

   

Montant maximal de l’objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse

2023

2024

2025

2026

En % du PIB

21,8

21,8

21,8

21,8

En milliards d’euros courants.

601,8

627,3

650,3

669

 

II. – L’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ne peut, à périmètre constant, conformément à la méthodologie décrite dans le rapport annexé à la présente loi, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d’euros courants :

   

 

2023

2024

2025

2026

2027

En milliards d’euros courants.

244,1

249,7

256,4

263,1

269,9

 

III. – Les taux annuels d’évolution des sous‑objectifs de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie ne peuvent, à périmètre constant, excéder les taux suivants :

   

Sous-objectifs ONDAM (en % )

2023

2024

2025

Soins de ville

2,9 %

2,3 %

2,3 %

Établissements de santé

4,1 %

2,9 %

2,8 %

Établissements et services pour personnes âgées 

5,1 %

4,8 %

4,8 %

Établissements et services pour personnes handicapées 

5,2 %

3,1 %

3,1 %

Fonds d’intervention régional et soutien national à l’investissement 

1,7 %

2,0 %

2,0 %

Autres prises en charge

3,9 %

3,2 %

3,2 %

 

Le taux d’évolution annuel est calculé, pour une année donnée, au regard de la situation de l’année précédente.

Article 18

À périmètre constant, les dépenses de gestion administrative prévues par les conventions d’objectifs et de gestion signées à compter du 1er octobre 2022 entre l’État et les régimes obligatoires de sécurité sociale ainsi que celles de l’établissement de retraite additionnelle de la fonction publique n’augmentent pas, en valeur et en moyenne, sur la période 2023‑2027.

Article 19

À compter du 1er janvier 2023, une fraction représentant 0,3 % du montant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale est mise en réserve au début de chaque exercice.

Cette mise en réserve s’applique de manière uniforme à chacun des sous‑objectifs de l’objectif national mentionné au premier alinéa.

Article 20

I. – Les créations ou extensions d’exonérations ou d’abattements d’assiette et de réductions de taux s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale ou aux organismes concourant à leur financement, instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2023 ne sont applicables que pour une durée maximale de trois ans, précisée par le texte qui les institue. Les prorogations d’exonérations ou d’abattements d’assiette et de réductions de taux s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale ou aux organismes concourant à leur financement qui interviennent après le 1er janvier 2023 ne sont applicables que pour une durée maximale de trois ans.

II. – Le rapport entre, d’une part, le montant annuel des exonérations ou d’abattements d’assiette et de réductions de taux s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et, d’autre part, la somme des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement et des exonérations de cotisations sociales non compensées par crédit budgétaire ne peut excéder 14 % pour chacune des années de la période 2023‑2027.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET À L’INFORMATION ET AU CONTRÔLE DU PARLEMENT

Chapitre IER

Ensemble des administrations publiques

Article 21

I. – En vue d’éclairer la préparation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, sont conduites des évaluations de la qualité de l’action publique, dont les conclusions sont transmises au Parlement au plus tard le 1er avril de chaque année. Ces évaluations peuvent porter sur l’ensemble des dépenses et des moyens des administrations publiques ou des entités bénéficiant de fonds publics ainsi que sur les crédits d’impôt, les dépenses fiscales et les exonérations ou abattements d’assiette et les réductions de taux s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base et aux organismes concourant à leur financement. Ces évaluations identifient, notamment, des mesures d’amélioration de l’efficacité, de l’efficience et des coûts des politiques et des structures évaluées.

II (nouveau). – La liste des évaluations devant être réalisées en application du I est arrêtée par le Gouvernement au plus tard l’année précédant leur restitution au Parlement. Elle fait l’objet d’une information au Parlement lors du dépôt du projet de loi de finances initiale.

III (nouveau). – Les évaluations devant être réalisées en application du I comportent :

1° Une liste des personnes physiques ou morales, privées ou publiques, entendues ou ayant participé directement ou indirectement à la réalisation des travaux ;

2° Une réponse adressée, le cas échéant, par les personnes ou organismes concernés par les observations ou les conclusions des travaux d’évaluation.

IV (nouveau). – À l’exclusion de celles qui relèvent du secret professionnel, médical, fiscal ou de l’instruction ou de celles qui touchent à la défense nationale ou à la sécurité intérieure ou extérieure de l’État, l’ensemble des données utilisées pour la réalisation des évaluations sont mises à la disposition du public dans un format numérique largement réutilisable.

Chapitre II

Administrations publiques centrales

Article 22

I. – Nonobstant toute disposition contraire des textes qui leur sont applicables, ne peuvent contracter auprès d’un établissement de crédit ou d’une société de financement un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois, ni émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée les organismes français relevant de la catégorie des administrations publiques centrales, au sens du règlement relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux en vigueur, autres que l’État, la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la Caisse de la dette publique, le fonds de garantie des dépôts et de résolution, la Société anonyme de gestion de stocks de sécurité et la Société de prises de participation de l’État. Un arrêté du ministre chargé du budget établit la liste des organismes auxquels s’applique cette interdiction.

Pour tout organisme nouvellement entrant dans la liste mentionnée au premier alinéa du présent I, l’interdiction s’applique un an après la publication de l’arrêté modifiant ladite liste.

II. – Le présent article ne s’applique pas aux emprunts contractés auprès de la Banque européenne d’investissement et de la Banque de développement du Conseil de l’Europe.

Chapitre III

Administrations publiques locales

Article 23

(Supprimé)

Chapitre IV

Administrations de sécurité sociale

Article 24

Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement, au plus tard le premier mardi d’octobre, une décomposition, exprimée en pourcentage du produit intérieur brut et en milliards d’euros courants, du solde du sous‑secteur des administrations de sécurité sociale entre les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et les organismes concourant à leur financement, les organismes concourant à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, les autres régimes d’assurance sociale et les organismes divers de sécurité sociale, pour l’année en cours et l’année à venir.

Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement, au plus tard le 1er juin, cette même décomposition du solde du sous‑secteur des administrations de sécurité sociale pour l’exercice clos.

Chapitre V

Autres dispositions

Article 25

Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement un bilan de la mise en œuvre de la présente loi et des articles en vigueur des précédentes lois de programmation des finances publiques. Ce bilan, décliné par sous‑secteurs des administrations publiques, indique en particulier les données d’exécution, le cas échéant à périmètre constant, des objectifs et orientations prévus aux articles 2 à 4 et 6 à 20 de la présente loi. Il présente également une justification des éventuels écarts constatés entre les engagements pris dans le dernier programme de stabilité transmis à la Commission européenne et les prévisions de la présente loi.

Ce bilan est rendu public en même temps que le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année.

Article 26

I. – Sont abrogés :

1° La loi n° 2010‑1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ;

2° L’article 20 de la loi n° 2012‑1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ;

3° Les articles 12, 26, 28, 30 et 32 de la loi n° 2014‑1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ;

4° La loi n° 2018‑32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

II (nouveau). – À l’article 34 de la loi n° 2014‑1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, les mots : « 12 de la loi n° 2010‑1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 » sont remplacés par les mots : « 22 de la loi n°       du       de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 ».

 

Délibéré en séance publique, à Paris, le 2 novembre 2022.

Le Président,

Signé : Gérard LARCHER

 


– 1 –

RAPPORT ANNEXÉ

  1. La France conserverait une croissance robuste en sortie de crise grâce aux réformes mises en place

 

  1. Les perspectives à court terme (20222023).

Après un rebond de l’économie particulièrement marqué en 2021, qui a fait de la France le grand pays de la zone euro où le niveau d’activité a le plus vite rattrapé son niveau d’avant la crise sanitaire, l’invasion russe de l’Ukraine et ses conséquences ont assombri les perspectives de reprise à partir de fin février 2022 en entraînant une forte hausse des prix des matières premières, un rebond des tensions d’approvisionnement et une augmentation de l’incertitude.

Face à ces chocs, l’économie française a montré sa capacité de résilience : après un recul au 1er trimestre 2022 (−0,2 %) en lien avec une nouvelle vague épidémique, l’activité a fortement progressé au 2e trimestre (+0,5 %), soutenue par les échanges de services, y compris le retour des touristes internationaux, le rebond de la consommation et l’investissement des entreprises qui continue de progresser. De même, le marché du travail continue d’être très dynamique : près de 200 000 emplois ont été créés au 1er semestre 2022 et le taux de chômage s’établit à 7,4 % de la population active, soit 0,8 point sous son niveau de fin 2019. Pris globalement, les derniers indicateurs conjoncturels indiquent une activité toujours bien orientée, quoiqu’en ralentissement : en août, si le PMI indiquait une activité en ralentissement, le climat des affaires de l’Insee était stable et supérieur à sa moyenne de longue période, suggérant une croissance toujours dynamique. La croissance resterait ainsi solide au 3e trimestre, la consommation bénéficiant des mesures de soutien au pouvoir d’achat. L’activité devrait être davantage freinée au 4e trimestre, du fait des difficultés d’approvisionnement sur le gaz. En moyenne annuelle, l’activité progresserait de +2,7 % en 2022. L’inflation en glissement annuel se maintiendrait à un niveau proche de 6 % jusqu’à la fin de l’année, la baisse de l’inflation énergétique étant compensée par une diffusion de la hausse passée des matières premières aux prix des produits alimentaires et manufacturés et à une inflation dynamique dans les services du fait de la hausse des salaires.

En 2023, la croissance de l’activité serait ramenée à +1,0 %, pénalisée par la normalisation de la politique monétaire, l’impact des prix élevés du gaz et des efforts nécessaires pour réduire notre dépendance. Par rapport à 2019, l’activité dépasserait malgré tout son niveau d’avant‑crise de 2 points, soit le chiffre le plus élevé des grandes économies européennes. Elle serait principalement soutenue par la consommation, qui bénéficierait des mesures de soutien au pouvoir d’achat, de l’accélération des salaires et de la normalisation très progressive du taux d’épargne. L’investissement des entreprises serait légèrement moins allant que l’activité : il serait pénalisé par l’incertitude et la hausse des taux mais resterait soutenu par le taux de marge élevé des entreprises. L’investissement des ménages reculerait, affecté lui aussi par la hausse des taux et surtout par un effet de contrecoup après la très forte progression des transactions immobilières en 2021. Les échanges décéléreraient en lien avec le ralentissement de l’économie mondiale ; la contribution du commerce extérieur à la croissance serait nulle. L’inflation serait encore élevée en début d’année et refluerait progressivement au cours de l’année, en lien avec le reflux de l’inflation en produits alimentaires et manufacturés. La hausse des prix de l’énergie resterait limitée par le bouclier tarifaire. En moyenne annuelle, l’inflation s’établirait à 4,2 %.

L’incertitude autour de cette prévision est élevée, avec l’aléa majeur que représente l’évolution du conflit en Ukraine et ses conséquences. Le scénario intègre l’effet négatif sur l’activité de prix de gros de l’énergie (pétrole, gaz, électricité) restant à des niveaux exceptionnellement élevés en 2022 comme en 2023, de l’impact de la sobriété nécessaire et d’une incertitude élevée ; il n’intègre pas de rupture majeure d’approvisionnement en énergie à l’hiver 2022‑2023, en France et à l’étranger. Il repose sur un scénario international d’atterrissage sans heurt pour la majorité des grands pays partenaires de la France, hormis le Royaume‑Uni. Cette prévision est partagée par les organisations internationales et confortée par la baisse des tensions d’approvisionnement et des prix des matières premières, hors gaz, sur les derniers mois ; mais un scénario de ralentissement plus marqué demeure possible, notamment pour les pays plus fortement dépendants du gaz russe. À l’inverse, la prévision repose sur certaines hypothèses laissant la place à des aléas positifs, comme la baisse très progressive du taux d’épargne des ménages, qui serait encore largement au‑dessus de son niveau d’avant‑crise en 2023 ou le rattrapage seulement très limité des pertes de performance à l’export qu’a connues la France en 2020 et 2021.

  1. Les perspectives à moyen terme (20242027).

   

Principales hypothèses du scénario macroéconomique 20222027*

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

PIB (*)

2,7

1,0

1,6

1,7

1,7

1,8

Déflateur de PIB

2,8

3,6

2,4

1,8

1,6

1,6

IPCHT

5,4

4,3

3,0

2,1

1,75

1,75

Masse salariale privée (**)

8,6

5,0

3,9

3,6

3,4

3,4

Croissance potentielle

1,35

1,35

1,35

1,35

1,35

1,35

PIB potentiel (en Md€ 2010)

2 390

2 422

2 454

2 488

2 521

2 555

Écart de production (en % du PIB)

‑1,1

‑1,4

‑1,2

‑0,8

‑0,5

0,0

Note : Données exprimées en taux d’évolution annuelle, sauf précision contraire

(*) Données corrigées des jours ouvrables.

(**) Branches marchandes nonagricoles

Les données détaillées disponibles sur les années 2020 et 2021 permettent d’affiner le chiffrage de l’impact durable de la crise covid sur le potentiel de l’économie. Cet impact serait limité au vu de l’ampleur de la chute de l’activité en 2020 et transiterait essentiellement par un choc négatif temporaire sur la productivité globale des facteurs. L’emploi a en effet peu baissé durant la crise et est désormais nettement au‑dessus de son niveau d’avant crise, ce qui suggère l’absence d’effet de long terme de la crise sur le facteur travail. L’investissement n’a pas reculé davantage que l’activité en 2020, contrairement à ce qui est le cas d’ordinaire et a fortement rebondi en 2021 : l’impact durable de la crise sur le facteur capital serait donc très réduit et se limiterait à l’effet du moindre investissement en 2020. La PGF serait un peu plus touchée : la mise à l’arrêt de l’économie a pu en effet empêcher un certain nombre d’innovations, a compliqué la formation professionnelle des salariés et entraîné des réorganisations des processus de production (par exemple par la hausse durable des stocks pour faire face à des risques d’approvisionnement plus clairement identifiés ou la modification pérenne de certains processus pour tenir compte des risques sanitaires). Cette perte serait néanmoins limitée : contrairement aux crises précédentes, la crise de 2020 n’a en effet pas été révélatrice de déséquilibres macroéconomiques préexistants dont la correction pénaliserait durablement la croissance. En outre, le financement de l’économie n’a pas été affecté, grâce en particulier à la meilleure capitalisation du secteur bancaire en entrée de crise. Au total, la perte pérenne de crise serait de −¾ pt de PIB, un chiffre revu à la baisse par rapport aux précédentes estimations du Gouvernement : cet impact contenu reflète la nature exogène et temporaire de la crise et l’efficacité des mesures de soutien mises en place pour préserver le capital humain et productif.

À partir de 2022, la croissance potentielle s’établirait à 1,35 %, un niveau identique à celui prévu dans la LPFP 2018‑2022, la capacité productive de l’économie étant soutenue par les réformes du Gouvernement. Ces dernières contribueraient notamment à accroître l’offre de travail et parvenir au plein emploi à l’horizon 2027 : il s’agit en particulier de la réforme des retraites, de la réforme du RSA, de la réforme de contra‑cyclicité de l’assurance chômage, de l’amélioration de l’accompagnement des demandeurs d’emploi (transformation de Pôle Emploi en France Travail), de l’élargissement au lycée professionnel du succès de l’apprentissage et de la mise en place d’un service public de la petite enfance.

Cette évaluation de la croissance potentielle est proche de celle du FMI (1,3 %). L’estimation de la Commission européenne est proche sur le court terme (1,4 % en 2022) mais inférieure sur la suite de période, cf. encadré infra.

La période retenue pour calculer l’écart de production a été revue afin de tenir compte des données récentes : elle couvre désormais les années
1993‑2019, pour inclure deux cycles économiques complets (du creux au pic) ainsi que les dernières années. Sur cette période, l’écart de production est par construction en moyenne égal à 0. L’écart de production ainsi calculé est de +0,9 pt en 2019, −1, 1 pt en 2022 et −1,4 pt en 2023.

   

Encadré : comparaison de l’estimation de croissance potentielle du Gouvernement avec celle de la Commission européenne

   

 

LPFP
2022 - 2027

Commission
2022 - 2026

Croissance potentielle ( %)

1,35

1,1

 dont contribution du facteur travail (pt)

0,3 / 0,4

0,4

 dont contribution du facteur capital (pt)

0,5 / 0,6

0,5

 dont contribution de la productivité globale des facteurs (pt)

0,4 / 0,5

0,2

Le scénario retenu pour 2022 et 2023 est proche de celui de la Commission européenne, qui prévoit une croissance potentielle de +1,4 % par an en moyenne sur cette période dans ses prévisions de printemps 2022. À partir de 2024, la prévision de croissance potentielle de la Commission est inférieure à celle du PLPFP, à +0,9 % par an en moyenne. En moyenne sur l’horizon de prévision, la Commission prévoit une croissance de +1,1 %. Les écarts entre ces deux prévisions tiennent principalement à la prévision de productivité globale des facteurs (PGF) potentielle, et à partir de 2024, à la prévision d’emploi potentiel.

L’écart de production retenu en 2021 (−2,4 %) est relativement proche de l’estimation de la Commission européenne (−1,7 %), dans un contexte de forte incertitude et de révisions fréquentes des estimations sur le passé.

Concernant l’emploi potentiel, les différences sont limitées en moyenne sur l’horizon, malgré des choix légèrement différents. En particulier, les hypothèses de population active sont différentes. La Commission utilise en effet l’exercice européen de projection de population à moyen terme (« Europop »), tandis que les estimations du Gouvernement s’appuient sur les projections les plus récentes de l’Insee pour la France, publiées le 30 juin 2022, auxquelles est ajouté l’effet des différentes réformes prévues par le Gouvernement pour soutenir la population active à l’horizon 2027, notamment la réforme des retraites.

De même, le chômage structurel (estimé comme un NAWRU, c’est‑à‑dire le taux de chômage au niveau duquel il n’y a pas d’accélération des coûts salariaux unitaires réels) diffère de celui de la Commission : le Gouvernement prend en compte une transmission plus rapide de la nette baisse observée du chômage effectif au chômage structurel, alors que la Commission n’attribue à la baisse du chômage observée ces dernières années qu’une faible part structurelle. Ainsi, alors que le taux de chômage effectif en France s’établit au 2e trimestre à 7,4 %, plus de 3 points sous le point haut atteint en 2015, le NAWRU estimé par la Commission ne baisse que de 0,5 pt sur la même période. Par ailleurs, la prévision de chômage structurel sous‑jacente au PLPFP intègre l’effet global des réformes prévues par le Gouvernement pour parvenir au plein emploi à l’horizon 2027 : réforme de contra‑cyclicité de l’assurance chômage, amélioration de l’accompagnement des demandeurs d’emploi (réforme de Pôle Emploi en France Travail), élargissement au lycée professionnel du succès de l’apprentissage et mise en place d’un service public de la petite enfance.

Les prévisions relatives à l’accumulation du capital des scénarios du Gouvernement et de la Commission sont proches, avec une contribution de +0,5 pt en moyenne à partir de 2022. Le scénario de capital retenu par le Gouvernement repose sur un taux d’investissement par rapport au capital existant qui se maintiendrait à son niveau de 2021. Sur la période de prévision, la contribution du capital serait soutenue par les mesures du Gouvernement, passées (baisse de l’IS, plan de relance) et futures (France 2030, suppression de la CVAE).

En revanche, la Commission retient une progression de la productivité globale des facteurs (PGF) potentielle plus lente que le Gouvernement (à +0,2 % par an en moyenne contre +0,4 %/+0,5 %). Cela s’explique notamment par la façon dont est analysé et évalué le choc économique lié à la crise sanitaire. Du fait de la nature exogène et temporaire de la crise, le Gouvernement a retenu un choc en niveau sur la PGF potentielle, qui se matérialise en 2020. En particulier, il est supposé que la crise n’a pas révélé de déséquilibre préexistant et ne justifie pas de révision de la croissance potentielle sur le passé ; cette absence de déséquilibre et le fort rebond de l’économie en 2021 suggèrent également de ne pas retenir de baisse de la croissance potentielle après 2020. La Commission a traité la crise de manière différente : elle ne retient pas de choc en niveau, mais un effet lissé sur la productivité tendancielle et donc sur la croissance potentielle sur une période longue. Ainsi, dans ses dernières prévisions pré crise, la Commission estimait la croissance moyenne de la PGF potentielle à +0,4 % par an sur la période 2011‑2019. Elle estime aujourd’hui la croissance moyenne de la PGF potentielle à +0,2 % par an sur la même période, et prolonge donc cet effet de la crise en prévision sur l’horizon 2022‑2027. Sur la PGF, le Gouvernement retient une hypothèse légèrement inférieure à celle de la précédente LPFP du fait de l’enrichissement de la croissance en emploi, qui se traduirait par l’entrée sur le marché du travail de personnes moins qualifiées, ce qui réduit mécaniquement la progression de la PGF par un effet de composition.

La croissance effective sur la période 2024‑2027 serait un peu supérieure à son rythme potentiel de 1,35 %, afin de refermer complètement l’écart de production en 2027. Du point de vue de la demande, la croissance serait tirée tout d’abord par la normalisation progressive du taux d’épargne, toujours largement supérieur à son niveau d’avant‑crise en 2023. Elle profiterait aussi du rattrapage d’une partie des pertes de performances à l’export observées entre 2020 et 2022, grâce à la normalisation partielle de la structure sectorielle du commerce et aux mesures de soutien à l’offre prises par le Gouvernement (France 2030, baisse de la fiscalité sur la production). Le taux d’investissement des entreprises, qui est soutenu par la transition numérique et écologique, resterait proche du niveau des dernières années sans toutefois prolonger la tendance haussière à l’œuvre depuis plus de 20 ans. Côté offre, l’activité serait soutenue par le rattrapage de la production des secteurs affectés par la crise covid, notamment les secteurs automobile et aéronautique, et la poursuite de la décrue déjà amorcée des tensions d’approvisionnement.

L’inflation refluerait progressivement au fur et à mesure de la fin de la transmission des hausses passées de prix de matières premières et de la dissipation progressive des tensions d’approvisionnement. Elle reviendrait en 2026 à son niveau de long terme estimé à +1,75 %, cohérent avec la cible de la BCE.

  1. Dès 2023, le Gouvernement donnera la priorité au renforcement de la qualité des dépenses, notamment des investissements indispensables pour assurer la transition écologique et numérique, favoriser de la compétitivité de nos entreprises et atteindre le plein emploi, tout en respectant nos engagements de finances publiques

 

  1. Conformément à nos engagements européens, la politique du Gouvernement vise un retour vers l’équilibre structurel et une réduction du ratio de dette publique

La trajectoire retenue dans la présente loi de programmation marque la volonté du Gouvernement d’un retour à des comptes publics normalisés, une fois la crise sanitaire passée. La présente loi prévoit ainsi un retour du déficit public sous le seuil des 3,0 % du PIB en 2027, grâce à un redressement du solde structurel de 1,2 point entre 2024 et 2027. Cet ajustement progressif permettra à la France de s’engager, dès 2026, sur le chemin d’une réduction du ratio de dette publique rapporté au PIB : ce dernier, après s’être établi à 112,8 % en 2021, atteindrait 111,7 % en 2025. Il baisserait ensuite, pour atteindre 110,9 % en 2027.

La présente loi de programmation se fonde donc sur une dynamique d’amélioration du solde structurel jusqu’en 2027, en vue de converger vers l’objectif à moyen terme d’équilibre structurel des finances publiques (OMT). Comme prévu dans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), l’OMT est fixé de manière spécifique par chaque État, avec une limite inférieure de 0,5 % de PIB potentiel pour la France. Conformément à l’article 1 A de la loi organique n° 2001692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (telle que modifiée par la loi organique n° 20211836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques), il revient à la loi de programmation des finances publiques de fixer l’OMT visé par le Gouvernement. L’article 2 de la présente loi de programmation fixe l’OMT à 0,4 % du PIB potentiel. L’OMT est inchangé par rapport à la précédente LPFP.

Cette trajectoire de consolidation progressive des finances publiques doit s’accompagner d’un renforcement de la qualité des dépenses, notamment des investissements indispensables pour assurer les transitions écologique et numérique, atteindre le plein emploi et s’assurer de la compétitivité de nos entreprises. Ainsi, la poursuite du déploiement du plan « France 2030 » permettra de stimuler l’économie et de soutenir la croissance potentielle en accélérant la transition écologique, en favorisant l’investissement, l’innovation, la cohésion sociale et territoriale et en assurant la souveraineté numérique et industrielle. Ces différentes mesures pourront être mises en œuvre tout en garantissant la soutenabilité de nos finances publiques via une maîtrise de la dépense publique dans tous les sous‑secteurs.

À court terme, la trajectoire des finances publiques est cependant affectée par les conséquences de la guerre en Ukraine et les tensions inflationnistes, ainsi que par la volonté du Gouvernement de prendre, face à ce contexte dégradé, des mesures pour protéger le pouvoir d’achat des Français et soutenir les entreprises. Ces mesures ont été mises en œuvre depuis l’automne 2021 et en particulier depuis le début de la nouvelle législature, avec le vote de la loi de finances rectificative du 16 août 2022 et de la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat. Enfin, cette trajectoire se caractérise par la sortie des dispositifs de soutien d’urgence mis en place pour faire face à la crise sanitaire : encore très soutenues en 2021 pour tenir compte du contexte sanitaire et économique, ces mesures décroissent fortement en 2022 et 2023.

La conformité de cette trajectoire aux règles budgétaires européennes sera évaluée chaque année sur la base des données notifiées, dans le cadre d’une analyse d’ensemble de la Commission européenne, qui tient compte de la situation économique de chaque pays. En ce qui concerne les premières années de la trajectoire, la Commission européenne a estimé en mai 2022 que les conditions d’un maintien de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance (activée en 2020 à la suite de la crise sanitaire) en 2023 et de sa désactivation en 2024 étaient remplies, en raison du niveau d’incertitudes et des risques importants afférents au contexte de la guerre en Ukraine. Le maintien de cette clause en 2023 permet de laisser aux politiques budgétaires nationales la marge nécessaire pour réagir rapidement en cas de besoin, tout en assurant une transition sans heurt entre le soutien généralisé apporté à l’économie pendant la pandémie et un recentrage sur des mesures temporaires et ciblées pour garantir la viabilité à moyen terme des finances publiques. Ainsi, en 2023, l’ajustement structurel serait de 0,2 point de PIB, dans un cadre macroéconomique dégradé. L’ajustement structurel serait ensuite de 0,3 point de PIB par an à compter de 2024.

Encadré : Comparaison avec les autres États membres de l’UE

Selon les programmes de stabilité et de convergence 2022, le seuil de déficit public de 3 % du PIB serait respecté par neuf États membres en 2022 (Chypre, Croatie, Danemark, Finlande, Irlande, Luxembourg, Pays‑Bas, Portugal et Suède) et par l’ensemble des autres partenaires européens de la France à horizon 2025. Entre 2022 et 2025, le ratio de dette publique sur PIB diminuerait dans la plupart des États membres, notamment dans les pays les plus endettés (à hauteur de ‑34 points de PIB en Grèce, ‑15 points au Portugal et ‑6 points en Italie et en Espagne). Le solde structurel s’améliorerait dans la quasi‑totalité des États membres d’ici 2025, mais n’atteindrait pas encore l’objectif de moyen terme pour la plupart d’entre eux.

  1. Le Gouvernement poursuivra la baisse des impôts amorcée lors du quinquennat précédent, pour favoriser le pouvoir d’achat des Français, la compétitivité de nos entreprises et l’emploi
     

Sur l’ensemble du dernier quinquennat (20172022), le Gouvernement a réduit de manière pérenne les prélèvements obligatoires (plus de 50 Md€, la moitié en faveur des ménages et la moitié en faveur des entreprises), afin de favoriser la croissance et l’emploi. Côté ménages, d’importantes réformes ont été menées afin d’alléger la fiscalité sur le capital productif (instauration du prélèvement forfaitaire unique, transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière) et le travail (bascule CSGcotisations), accompagnées de mesures de simplification du système fiscal (instauration du prélèvement à la source) et en faveur du pouvoir d’achat (réforme du barème de l’impôt sur le revenu, suppression de la taxe d’habitation sur la résidence principale). Côté entreprises, les principales mesures fiscales adoptées ont permis de stimuler leur compétitivité, via une réduction des coûts des facteurs de production (capital, travail). Il s’agit notamment de la transformation du CICE (crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi) en baisse pérenne de cotisations, de la baisse du taux d’impôt sur les sociétés ou encore de la réduction des impôts de production dans le cadre du plan de relance.

Sur le nouveau quinquennat (2022‑2027), le Gouvernement poursuivra la baisse des prélèvements obligatoires, en faveur des ménages et des entreprises. Ces baisses continueront de cibler les assiettes les plus distorsives, afin de favoriser l’activité et la compétitivité. Elles seront financées par un effort de maîtrise des dépenses, de lutte contre la fraude et de réduction des niches fiscales et sociales peu efficaces, ainsi que par le surplus d’activité et d’emploi générés.

Ces nouvelles baisses d’impôt ont commencé dès les premières semaines du quinquennat, avec le vote à l’été de la loi de finances rectificative du 16 août 2022 et de la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat : la redevance audiovisuelle a été supprimée afin d’améliorer le pouvoir d’achat des ménages. Cette mesure bénéficie à 28 millions de foyers pour un coût de 3,2 Md€ pour l’État : elle permet de supprimer un impôt anti‑redistributif car forfaitaire (138€ par foyer équipé d’un téléviseur indépendamment de ses revenus) et dont l’assiette ne tient compte que d’un seul mode de consommation de l’audiovisuel (via un téléviseur) en excluant les autres (internet en particulier). De même la réduction des cotisations sociales des travailleurs indépendants permet une progression de leur revenu annuel de 550 euros pour ceux ayant un revenu équivalent au niveau du SMIC. À l’horizon du quinquennat, d’autres réformes fiscales majeures seront mises en œuvre en faveur des ménages à hauteur de 3 Md€.

Afin de renforcer la compétitivité des entreprises, l’activité et l’attractivité de l’économie française, le Gouvernement continuera d’alléger et de simplifier la fiscalité des entreprises. Après la réduction pérenne des impôts de production dans le cadre du plan « France Relance », le Gouvernement propose une suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Cette mesure sera mise en œuvre dans le projet de loi de finances pour 2023 en deux ans.

Cette stratégie de baisse généralisée des impôts pour les ménages et les entreprises pourra s’accompagner de mesures d’efficacité comme la réduction justifiée de niches fiscales et sociales inefficientes. Ainsi, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 indexe la fiscalité sur le tabac afin d’éviter que les prix relatifs du tabac ne soient dévalués dans le contexte d’inflation actuelle.

   

Tableau : Principales mesures nouvelles en prélèvements obligatoires en 2023

 

 

2023

Ménages

6,0

Suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales

‑2,8

Transformation du CI SAP en dispositif contemporain

‑1,6

Bouclier tarifaire TICFE (part ménages)

‑1,0

Retour TVA du bouclier tarifaire sur la TICFE

‑0,2

Barème kilométrique

‑0,1

Baisse de cotisations des travailleurs indépendants

‑0,6

Harmonisation de la fiscalité sur les produits du tabac

0,4

Entreprises

5,8

Baisse du taux d’IS de 33 % à 25 %

‑0,4

CICE - montée en charge et hausse de taux de 6 % à 7 % *

0,1

Baisse des impôts de production

0,1

Retour IS de la suppression des impôts de production

‑0,6

Bouclier tarifaire TICFE (part entreprises)

‑1,1

Retour IS du bouclier tarifaire sur la TICFE

0,2

Suppression de la CVAE

‑4,1

Total hors bascule CICE et recettes de SPE

11,8

Traitement en recettes des gains sur charges de SPE

9,6

Effet temporaire de la bascule CICE cotisations *

5,6

Total des principales mesures nouvelles

3,3

Autres mesures

1,4

Total y compris autres mesures

4,8

* effet sur les prélèvements obligatoires et non sur le solde public

 

 

  1. Une maîtrise de la croissance de la dépense publique à horizon 2027
     

Le retour à l’équilibre des comptes publics se fondera sur la maîtrise de la dépense. Ainsi, sur la période 2022‑2027, la croissance moyenne en volume hors effet de l’extinction des mesures d’urgence et de relance de la dépense publique (hors crédits d’impôt) est prévue à +0,6 %, ce qui constitue un effort significatif en comparaison des évolutions lors des précédents quinquennats : en effet, cette dernière a atteint +2,1 % en moyenne entre 2003 et 2007, +1,4 % entre 2008 et 2012, +1,0 % entre 2013 et 2017 puis +1,2 % entre 2018 et 2022 (hors mesures de soutien d’urgence et de relance et retraitée de l’effet de la création de France Compétences en 2019). Cette maîtrise de la dépense sera partagée par l’ensemble des administrations publiques.

S’agissant de la dépense des administrations centrales en comptabilité nationale, le taux d’évolution (hors CI et hors transferts, à champ constant) s’élèvera à ‑2,6 % en volume en 2023 puis à ‑0,4 % en moyenne sur la période 2024‑2027. La charge de la dette augmentera de l’ordre de 0,5 point de PIB à l’horizon 2027. Cette maîtrise de la dépense publique reposera notamment sur des mesures de transformation structurelle et une évaluation renforcée de la qualité des dépenses, qui permettront de dégager des marges de manœuvre pour mettre en œuvre les engagements du Président de la République et les priorités fixées par le Gouvernement en termes de politique publique. La maitrise des finances publiques s’accompagne d’un renforcement de la qualité des dépenses, notamment des investissements indispensables pour assurer les transitions écologique et numérique, atteindre le plein emploi et s’assurer de la compétitivité de nos entreprises. Dans ce contexte, les dépenses des plans « France Relance » et « France 2030 » se poursuivront, permettant de soutenir l’activité et le potentiel de croissance, en accélérant la transition écologique, en favorisant l’investissement, l’innovation, la cohésion sociale et territoriale et en assurant la souveraineté numérique et industrielle.

La tenue de l’objectif en dépenses implique également la poursuite par les collectivités locales de leur maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement selon des modalités en cours de concertation. En comptabilité nationale, l’objectif est une baisse de leurs dépenses de fonctionnement de ‑0,5 % en volume par an sur le quinquennat.

Enfin, les administrations de sécurité sociale, qui représentent plus de la moitié de la dépense publique, participeront également à la maitrise de l’évolution des dépenses. Cette participation sera rendue possible grâce à la réforme des retraites, la poursuite de la transformation du système de santé, engagée avec le Ségur de la santé, ainsi que le développement de la politique de prévention. Ainsi, la progression de l’ONDAM s’établira à +2,7 % sur 2024‑2025 puis 2,6 % sur 2026‑2027 (cf. infra).

   

Tableau : Croissance de la dépense publique, hors crédits d’impôt

 

 

2023

2024

2025

2026

2027

Taux de croissance en valeur

2,8

2,3

2,3

2,0

2,4

Taux de croissance en volume

‑1,5

‑0,6

0,3

0,2

0,6

Inflation hors tabac

4,3

3,0

2,1

1,75

1,75

 

   

Tableau : Croissance de la dépense publique par sous‑secteur, hors crédits d’impôt, à champ constant, hors transfert, en volume

 

2023

2024

2025

2026

2027

 

 

  APU

‑1,5

‑0,6

0,3

0,2

0,6

 

 

APUC

‑2,6

‑2,5

‑1,1

0,4

1,6

 

 

APUL

‑0,6

0,1

0,4

‑1,3

‑1,1

 

 

ASSO

‑1,0

0,5

1,2

0,7

0,6

 

 

 

  1. À l’horizon du quinquennat, l’effort structurel permettra la diminution du ratio de dette publique

   

Tableau : Solde public (exprimé suivant les conventions de la comptabilité nationale)

 

2023

2024

2025

2026

2027

 

 

Solde public

‑5,0

‑4,5

‑4,0

‑3,4

‑2,9

 

 

Solde structurel (en points de PIB potentiel)

‑4,0

‑3,7

‑3,4

‑3,1

‑2,8

 

 

Ajustement structurel

0,2

0,3

0,3

0,3

0,3

 

 

 

   

Tableau : Dépenses et recettes (exprimé suivant les conventions de la comptabilité nationale)

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

 

Ratio de dépenses publiques (*)

57,6

56,6

55,6

55,0

54,3

53,8

 

Ratio de prélèvements obligatoires (y compris UE)

45,2

44,7

44,2

44,3

44,3

44,3

 

Ratio de recettes hors prélèvements obligatoires

7,4

7,2

7,1

7,0

6,8

6,8

 

Clé de crédits d’impôt

0,2

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

 

(*) Hors crédits d’impôt

 

 

 

 

 

 

 

 

  1. L’effort structurel portera sur la dépense publique

L’écart de production, encore creusé en 2021 et 2022 (respectivement ‑2,4 % et ‑1,1 % du PIB potentiel) dans un contexte macroéconomique dégradé au niveau mondial, se résorberait progressivement à l’horizon 2027 : à partir de 2024, la croissance effective du PIB serait supérieure à la croissance potentielle. Ainsi, la variation conjoncturelle du solde public contribuerait au redressement des finances publiques entre 2021 et 2027 (+1,3 point de PIB).

Cependant, la stratégie de retour à l’équilibre des finances publiques s’appuiera avant tout sur une amélioration structurelle et donc pérenne : après la crise sanitaire, la guerre en Ukraine et les tensions inflationnistes, la France doit retrouver des comptes publics normalisés. Ainsi, le solde structurel, qui s’établit à ‑5,1 % de PIB potentiel en 2021, se redressera à ‑2,8 % en 2027 : cela permettra de garantir la soutenabilité de la dette publique et de rapprocher le solde structurel de l’objectif européen de moyen terme (OMT), fixé à ‑0,4 % du PIB par la présente loi. L’ajustement structurel sera de +0,3 point de PIB potentiel par an à compter de 2024. Au total, il sera de +2,3 points de PIB potentiel entre 2021 et 2027.

Cet ajustement sera entièrement porté par un effort structurel en dépense : ce dernier sera de 3,4 points de PIB potentiel entre 2022 et 2027, grâce à une progression des dépenses publiques hors effet de l’extinction des mesures d’urgence et de relance en volume limitée à +0,6 % entre 2022 et 2027, nettement inférieure à la croissance potentielle de l’activité (1,35 %). Cette maitrise de la dépense permettra au Gouvernement d’améliorer la position structurelle des finances publiques françaises et de poursuivre, tout en poursuivant sa politique de réduction des prélèvements obligatoires, afin de renforcer la compétitivité des entreprises et soutenir le pouvoir d’achat des Français. Les mesures de réduction des prélèvements obligatoires contribueront à l’ajustement structurel pour ‑0,6 point de PIB potentiel sur la période. Au total, l’effort structurel, c’est‑à‑dire l’effet des mesures discrétionnaires, permettra d’améliorer le solde structurel de 2,9 points de PIB potentiel sur la période considérée.

Enfin, les mesures exceptionnelles et temporaires prévisibles dans le cadre du présent rapport affecteront transitoirement la trajectoire de réduction du solde public. En particulier, les transformations des crédits d’impôt « Service à la personne » et « Garde d’enfants hors du domicile » en dispositifs contemporains entraîneront un double coût temporaire pour les finances publiques, considéré comme une mesure exceptionnelle et temporaire et dont l’impact sur le solde structurel est par conséquent neutralisé. L’effet attendu de ces mesures identifiées en amont de la programmation est toutefois limité, contrairement à la précédente loi de programmation qui avait été marquée en particulier par la transformation du CICE en allègements de cotisations en 2019 (prévue en amont de la programmation) et par le coût des mesures de soutien d’urgence en 2020 en réponse à la crise sanitaire.

   

Tableau : Mesures exceptionnelles et temporaires 2022‑2027

(Md€)

2023

2024

2025

2026

2027

Mesures en recettes

‑0,3

‑0,3

‑0,3

0,0

0,0

Dont :

 

 

 

 

 

Contentieux OPCVM

‑0,8

‑0,8

‑0,8

0,0

0,0

Crise sanitaire - primes PGE

0,5

0,5

0,5

0,0

0,0

Mesures en dépense

4,8

3,9

2,2

1,0

0,2

Dont :

 

 

 

 

 

Intérêts des contentieux

0,2

0,2

0,2

0,0

0,0

Contemporanéisation CISAP

2,0

1,5

0,3

0,1

0,0

Contemporanéisation CI‑GEHD

0,0

0,3

0,5

0,2

0,0

Sinistralité PGE 2021

2,1

1,6

1,0

0,5

0,1

Sinistralité BEI 2021

0,5

0,3

0,2

0,2

0,1

 

   

Tableau : Variation du solde structurel 2022‑2027

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Variation du solde structurel (ajustement structurel)

0,9

0,2

0,3

0,3

0,3

0,3

Effort structurel

‑0,2

1,3

0,3

0,4

0,5

0,3

Contribution des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

‑0,3

0,0

‑0,5

‑0,1

0,0

0,0

Effort en dépense (y compris crédits d’impôt)

0,1

1,3

0,8

0,5

0,5

0,3

Composante non discrétionnaire

1,0

‑1,1

‑0,1

‑0,1

‑0,1

0,0

 

   

Tableau : Élasticité des prélèvements obligatoires 2022‑2027

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Élasticité des prélèvements obligatoires
(hors UE)

1,5

0,6

1,0

1,0

1,0

1,0

 

Tableau : Décomposition structurelle par sous‑secteur 2022‑2027

 

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

APU

Solde effectif

5,0

5,0

4,5

4,0

3,4

2,9

Solde conjoncturel

‑0,6

‑0,8

‑0,7

‑0,5

‑0,3

0,0

Solde structurel

‑4,2

‑4,0

‑3,7

‑3,4

‑3,1

‑2,8

Solde des oneoffs

‑0,1

‑0,2

‑0,1

‑0,1

0,0

0,0

APUC

Solde effectif

5,4

5,6

5,2

4,7

4,5

4,3

Solde conjoncturel

‑0,3

‑0,4

‑0,3

‑0,2

‑0,1

0,0

Solde structurel

‑5,0

‑5,0

‑4,7

‑4,3

‑4,3

‑4,3

Solde des oneoffs

‑0,1

‑0,2

‑0,1

‑0,1

0,0

0,0

APUL

Solde effectif

0,0

0,1

0,1

0,0

0,2

0,5

Solde conjoncturel

‑0,1

‑0,1

‑0,1

0,0

0,0

0,0

Solde structurel

0,0

0,0

0,0

0,0

0,2

0,5

Solde des oneoffs

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

ASSO

Solde effectif

0,5

0,8

0,8

0,7

0,8

1,0

Solde conjoncturel

‑0,2

‑0,3

‑0,3

‑0,2

‑0,1

0,0

Solde structurel

0,7

1,1

1,1

0,9

0,9

1,0

Solde des oneoffs

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

 

   

Tableau : Effort structurel par sous‑secteur 2022‑2027

 

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

APU

Variation du solde structurel

0,9

0,2

0,3

0,3

0,3

0,3

Dont effort structurel

0,2

1,3

0,3

0,4

0,5

0,3

Effort en recettes

0,3

0,0

0,5

0,1

0,0

0,0

Effort en dépense

0,1

1,3

0,8

0,5

0,5

0,3

APUC

Variation du solde structurel

0,1

‑0,1

0,3

0,4

0,1

0,0

Dont effort structurel

‑0,4

0,7

0,0

0,4

0,1

‑0,1

Effort en recettes

0,2

0,0

0,7

0,1

0,0

0,0

Effort en dépense

0,1

0,8

0,7

0,5

0,1

0,1

APUL

Variation du solde structurel

‑0,1

‑0,1

0,0

0,0

0,2

0,2

Dont effort structurel

‑0,1

0,1

0,1

0,1

0,3

0,3

Effort en recettes

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Effort en dépense

0,1

0,1

0,1

0,1

0,3

0,2

ASSO

Variation du solde structurel

0,9

0,4

0,0

‑0,1

0,0

0,0

Dont effort structurel

0,3

0,4

0,3

0,0

0,1

0,1

Effort en recettes

0,0

0,0

0,2

0,0

0,0

0,0

Effort en dépense

0,3

0,4

0,1

0,0

0,1

0,1

 

  1. Le ratio de dette des administrations publiques amorcera sa décrue en 2026

L’effort de maîtrise des dépenses publiques, objectif nécessaire une fois la crise sanitaire passée et le contexte macro‑économique stabilisé, permettra la réduction du ratio de dette publique à partir de 2026, tout en laissant au Gouvernement des marges de manœuvre pour poursuivre la mise en œuvre de la baisse des prélèvements obligatoires.

En 2021, le ratio d’endettement s’inscrirait à 112,8 % du PIB selon les chiffres publiés par l’Insee le 31 août 2022. Il connaîtrait une première baisse en 2022 et 2023 (à 111,5 % puis 111,2 % respectivement), en raison notamment de la vigueur de la croissance nominale en 2022 et sous l’effet des flux de créances venant réduire le ratio.

Il recommencerait à croître légèrement en 2024 et 2025, année où il atteindrait 111,7 % du PIB, puis amorcerait sa décrue pour s’établir à 110,9 % en 2027. Cette trajectoire s’explique principalement par l’écart du solde public à son niveau stabilisant le ratio de dette. En effet, compte tenu le scénario de croissance de moyen terme, le solde stabilisant le ratio de dette se situerait à compter de 2024 entre ‑4,4 % et ‑3,6 % du PIB : ainsi, en 2024 et 2025, le ratio de dette continuerait d’augmenter car le solde public se situerait encore en dessous de ce niveau, toutes choses égales par ailleurs s’agissant des flux de créances. En 2026 et 2027 en revanche, le solde public dépasserait le niveau stabilisant le ratio de dette et ce dernier commencerait donc à refluer. Les flux de créances contribueraient marginalement à la hausse de la dette à moyen terme, en raison de l’étalement des primes à l’émission passées.

   

Tableau : Dette par sous‑secteur 2021‑2027

 

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Dette publique (en points de PIB)

112,8

111,5

111,2

111,3

111,7

111,6

110,9

Contribution des APUC

92,0

92,2

93,2

94,6

96,3

97,8

99,0

Contribution des APUL

9,8

9,4

9,1

8,9

8,6

8,1

7,4

Contribution des ASSO

11,0

9,9

8,9

7,7

6,7

5,7

4,5

 

   

Tableau : Écart au solde stabilisant, flux de créances et variation du ratio d’endettement

 

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

 

Variation du ratio d’endettement (1 + 2)

‑1,4

‑0,3

0,1

0,4

‑0,1

‑0,7

 

Écart au solde stabilisant (1) = (a ‑b)

‑1,1

0,1

0,1

0,2

‑0,1

‑0,8

 

Solde stabilisant la dette (a)

‑6,0

‑4,9

‑4,4

‑3,8

‑3,6

‑3,7

 

Pm. Croissance nominale

5,6

4,6

4,1

3,5

3,3

3,4

 

Solde public au sens de Maastricht (b)

‑5,0

‑5,0

‑4,5

‑4,0

‑3,4

‑2,9

 

Flux de créances (2)

‑0,3

‑0,4

0,0

0,2

0,1

0,1

 

 

   

Tableau : Charge d’intérêts et solde primaire 2022‑2027

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Solde public

‑5,0

‑5,0

‑4,5

‑4,0

‑3,4

‑2,9

Charge d’intérêt

1,8

1,6

1,8

1,9

2,0

2,1

Solde primaire

‑3,2

‑3,4

‑2,7

‑2,1

‑1,5

‑0,8

 

Encadré : Scénario de taux et choc de taux

La forte hausse des inflations (France et zone euro) déjà constatée depuis début 2022, ainsi que le début de la normalisation de la politique monétaire de la Banque centrale européenne, ont entraîné une accélération de la remontée des taux.

Le profil de taux sous‑jacent à la prévision de charge de la dette repose d’une part sur l’hypothèse d’une poursuite de la hausse des taux directeurs de la BCE engagée en juillet puis en septembre 2022, en cohérence avec la mission de la BCE de maintien de la stabilité des prix, et d’autre part sur les autres hypothèses macroéconomiques retenues dans la LPFP.

Le scénario retenu pour la fin 2022 et pour 2023 retient l’hypothèse d’une remontée des taux longs : le taux à 10 ans s’élèverait alors à 2,50 % fin 2022 et à 2,60 % fin 2023. Les taux à 10 ans convergeraient à moyen terme vers 3 %. S’agissant des taux courts, le taux à 3 mois serait à 1,20 % fin 2022 et 2,10 % fin 2023.

   

Tableau : Hypothèses de taux en fin d’année

Niveaux en fin d’année (hypothèses)

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Taux courts

(BTF 3 mois)

1,20 %

2,10 %

2,30 %

2,40 %

2,50 %

2,60 %

Taux longs

(OAT à 10 ans)

2,50 %

2,60 %

2,70 %

2,80 %

2,90 %

3,00 %

 

Une remontée durable des taux d’intérêt au‑dessus de ces hypothèses constituerait un facteur d’augmentation progressive de la charge de la dette par rapport à la prévision de la LPFP. Un choc pérenne de taux d’intérêt supplémentaire de 1 point par rapport au scénario de référence entraînerait une hausse de la charge de la dette en comptabilité maastrichtienne de 2,5 Md€ supplémentaires la première année, 6 Md€ supplémentaires la deuxième année, 10 Md€ supplémentaires la troisième année et près de 17 Md€ supplémentaires à l’horizon 2027. À l’inverse, si la trajectoire de remontée des taux était plus basse de 1 point que le scénario central, cela entraînerait une baisse de la charge de la dette symétrique.

   

Tableau : Évaluation minimaliste, moyenne et maximaliste de l’évolution des taux d’intérêt et de son impact sur les comptes de l’État
(en Md€, en comptabilité nationale)

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Scénario minimaliste

(‑2 points sur toute la trajectoire)

32,7

32,3

30,5

29,1

30,2

Scénario central

42,2

37,5

44,1

48,7

53,6

60,6

Scénario maximaliste

(+2 points sur toute la trajectoire)

42,4

56,2

67,8

79,9

93,9

 

NB : si rien ne peut garantir que la trajectoire future des taux s’inscrive entre ces bornes, les scénarios dits « minimaliste » et « maximaliste » ont été dimensionnés pour correspondre aux scénarios extrêmes de taux observés depuis le passage à l’euro. L’application dès l’an prochain d’un choc de 200 points de base à la baisse ou à la hausse par rapport au scénario de référence, aboutit respectivement à un scénario « minimaliste » qui correspondrait à un retour brutal à l’environnement de taux très bas des dernières années, et à un scénario « maximaliste » où les taux longs retrouveraient le niveau d’environ 5 % qu’ils avaient au tout début du siècle.

E. Une gouvernance rénovée des finances publiques renforcera le pilotage de la dépense

  1. Le nouveau cadre organique renforce la stratégie pluriannuelle des finances publiques.

À la suite des travaux de la mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), l’Assemblée nationale et le Sénat ont adopté fin 2021 une loi modernisant le cadre organique des lois de finances. Ainsi la loi organique n° 2021‑1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques porte‑t‑elle plusieurs évolutions majeures.

Elle contribue d’abord au renforcement du pilotage pluriannuel des finances publiques, notamment par l’intégration dans la loi de finances, au niveau de l’article liminaire, d’un nouveau suivi de l’évolution de la dépense publique en volume et en milliards d’euros (pour l’année sur laquelle porte la loi de finances, l’année en cours et l’année écoulée), qui pourra être lue en écart à la trajectoire de référence définie par la présente loi de programmation des finances publiques. Cette trajectoire d’évolution est désormais déclinée par sous‑secteur des administrations publiques pour en faire un réel outil de pilotage. Pour le budget de l’État, les projets annuels de performances doivent présenter chaque année des plafonds de dépenses pour trois ans au niveau du programme.

Les lois de programmation des finances publiques sont aussi renforcées par le nouveau cadre organique. Celles‑ci doivent désormais présenter une trajectoire en niveau et en évolution des dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d’investissement. Les principales dépenses de cette trajectoire – compte tenu de leur contribution à la croissance potentielle du produit intérieur brut, à la transformation structurelle du pays et à son développement social et environnemental à long terme – doivent par ailleurs faire l’objet d’une présentation détaillée en annexe de ces lois.

Le nouveau cadre organique renforce par ailleurs le rôle du Haut Conseil des finances publiques dont le mandat est étendu. Le HCFP sera dorénavant compétent, au‑delà de l’examen de la cohérence des textes financiers annuels au regard des objectifs de dépense prévus en LPFP, pour contrôler la cohérence des lois de programmation sectorielles ayant un impact sur les finances publiques avec les LPFP.

Dans le cadre de l’élaboration du budget, la loi organique vise à améliorer la qualité de l’information transmise au Parlement et son rôle dans l’examen de la dépense : les annexes au PLF sont notamment enrichies en matière de dépenses fiscales. Par ailleurs, l’articulation du calendrier budgétaire avec le calendrier européen est améliorée : l’examen du programme de stabilité par le Parlement pourra être associé à la lecture des résultats de l’exercice précédent. Les débats parlementaires seront enrichis, notamment d’une capacité d’amendement et de vote sur le dispositif de performance. Ils pourront en outre s’appuyer sur une présentation budgétaire clarifiée distinguant l’investissement et le fonctionnement, permettant une appréhension de la dépense publique sous un prisme renouvelé. Cette présentation, conjuguée à l’aménagement d’un temps de débat spécifique consacré à la dette publique, vise à initier une réflexion sur les choix de long terme, en matière de dépenses comme en matière d’endettement.

La nouvelle loi organique permet également de réduire la fragmentation de la dépense et d’améliorer la lisibilité du budget de l’État. L’encadrement des recettes affectées à des personnes morales autres que l’État est renforcé : l’affectation de recettes relève dorénavant du domaine exclusif des lois de finances et obéit à des critères plus précis. De plus, la transparence du budget est renforcée par la présentation en annexe du PLF, pour chaque mission, de l’ensemble des moyens de financement de la politique publique concernée : crédits budgétaires, taxes affectées et dépenses fiscales.

  1. L’évaluation de la qualité de la dépense publique permettra d’évaluer l’efficacité des politiques publiques et de documenter des économies.

Le projet de loi de programmation des finances publiques 2023‑2027 prévoit un nouveau dispositif d’évaluation de la qualité de la dépense publique, conformément aux engagements européens pris par la France dans le cadre du Plan national de relance et de résilience (PNRR).

Il permettra au Gouvernement d’identifier les dépenses les moins efficaces et de prendre à la suite des mesures d’économies, sur la base d’un programme de travail annuel qui fait l’objet d’une présentation au Parlement. Le dispositif s’inspire des meilleures pratiques étrangères ayant démontré leur efficacité dans la maîtrise de la dépense publique, verra ses conclusions partagées avec le Parlement, afin d’alimenter la phase parlementaire dédiée à l’examen des résultats de la gestion et de la performance de la dépense, le « printemps de l’évaluation ».

L’association du Parlement constitue un des axes les plus importants de ce dispositif qui sera pleinement articulé avec la procédure budgétaire, afin que les évaluations soient suivies de mesures concrètes le plus rapidement possible. L’évaluation deviendra ainsi une pratique régulière avec un calendrier précis et des objets d’évaluation ciblés en fonction des enjeux en termes d’amélioration de la qualité de la dépense et de redressement des comptes publics.

  1. La LPFP met en place des outils de maîtrise des dépenses de l’État

 

  1. La LPFP définit une nouvelle norme de pilotage des dépenses de l’État.

La présente LPFP définit un système rénové d’agrégat unique des dépenses de l’État en remplacement de l’ancienne norme à deux niveaux (norme de dépenses pilotables – NDP – et l’objectif de dépenses totales de l’État – ODETE).

Ces outils permettent d’assurer directement le suivi d’un périmètre plus exhaustif de la dépense du budget de l’État et indirectement celui de la dépense des opérateurs et établissements constituant le champ des ODAC. L’élargissement de cet agrégat vise à faire entrer la quasi‑totalité des dépenses de l’État dans le champ des dépenses pour lesquelles le Gouvernement se fixe un objectif de maîtrise et de pilotage.

Le nouveau périmètre des dépenses de l’État inclut :

Le nouveau périmètre des dépenses de l’État n’inclut pas en revanche les dépenses dédiées au traitement de la dette (programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l’État » mais aussi programme 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État » et programme 369 « Amortissement de la dette de l’État liée à la covid‑19 »). Cet agrégat n’est en effet pas pilotable à court terme et dépend dans une large mesure de la conjoncture. Son évolution est structurante pour l’évolution de la dépense totale de l’État, mais sa dynamique doit être appréciée de façon distincte. Les crédits de contribution aux pensions civiles et militaires positionnés sur le budget général alimentant en recettes le Compte d’affectation spéciale « Pensions » sont également exclus.

Concernant les comptes d’affectation spéciale (CAS), les dépenses réalisées à partir du CAS « Participations financières de l’État » ne sont pas intégrées au périmètre des dépenses de l’État, ni celles du programme 755 « Désendettement de l’État » du CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » ni du programme 743 « Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » du CAS « Pensions ».

Les autres comptes spéciaux, de commerce, d’opérations monétaires et de concours financiers ne font pas partie du périmètre des dépenses de l’État, compte tenu de la nature spécifique des opérations qu’ils retracent.

Ce périmètre de dépenses élargi vise à faciliter la compréhension et le suivi de l’évolution des dépenses de l’État par le Parlement et les organismes de contrôle et prévenir le traitement dans un champ distinct de dépenses de l’État qualifiées d’exceptionnelles.

Sur la base de la loi de finances pour 2023, ce nouveau périmètre correspond à un montant de crédits de 480 Md€.

  1. Une évaluation dans la durée des dépenses fiscales, sociales et des aides aux entreprises.

La loi de programmation des finances publiques pour 2023 à 2027 prévoit des mécanismes pour mieux encadrer les dépenses fiscales et sociales ainsi que les aides aux entreprises afin d’évaluer dans la durée la qualité de ces dépenses. Ce suivi permettra de renforcer les dispositifs les plus efficaces et de revoir les mécanismes les moins efficients au regard des politiques publiques portées.

Les dépenses fiscales, les dépenses sociales et les aides aux entreprises font ainsi l’objet d’une limitation dans le temps. Les dépenses fiscales incitatives, les dépenses sociales et les aides aux entreprises ne peuvent être instaurées que pour une durée limitée allant jusqu’à 5 ans pour les aides aux entreprises. Cette limitation permet, à l’expiration de ce délai, qu’une évaluation de ces dépenses soit menée avant une éventuelle prorogation.

Par ailleurs, les dépenses sociales font l’objet d’un encadrement de leur part dans les recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement afin d’inciter à la maîtrise des exonérations et à la régulation des niches sociales les moins efficientes.

  1. Une gestion plus précise des emplois de l’État et de ses opérateurs.
     

Jusqu’à l’exercice 2018, les plafonds d’emplois inscrits en loi de finances initiale (LFI) étaient construits chaque année en ajoutant au plafond de la LFI de l’année précédente l’effet des créations ou suppressions nettes d’emplois prévues ainsi que des éventuelles mesures d’ajustement (mesures de périmètre, de transfert et corrections techniques…), sans prendre en compte la consommation effective d’ETPT constatée dans la dernière loi de règlement. Cette modalité de calcul conduisait ainsi à reconduire d’année en année des plafonds d’emplois surestimés.

Afin de donner plus de sens à l’autorisation d’emplois votée par le Parlement et à son caractère limitatif, l’article 11 de la LPFP 2018‑2022 a introduit, à compter du PLF 2019, un nouveau mode de calcul du plafond d’emplois qui permet de contenir la hausse du plafond à +1 % de la consommation d’emplois « constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l’incidence des schémas d’emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus ». Ainsi, par application de ce dispositif, le plafond d’emplois a baissé de 10 805 ETPT au PLF 2019, 7 178 ETPT au PLF 2020 et 427 ETPT au PLF 2021 diminuant mécaniquement et significativement la vacance sous plafond qui se limite à fin 2021 à 21 099 ETPT (contre 33 491 ETPT en 2017) ce qui représente 1,08 % du plafond d’emploi voté en LFI 2021.

Compte tenu de l’efficacité du dispositif, la présente LPFP étend ce mécanisme d’abattement automatique aux opérateurs au sein desquels est constatée une vacance sous plafond structurelle de plus de 5 % des plafonds votés en LFI (22 298 ETPT en moyenne sur la période 2018‑2021), soit bien au‑delà d’une vacance frictionnelle. Ainsi, comme pour l’État, la diminution progressive de cette vacance permettra une meilleure maîtrise de l’évolution des effectifs des opérateurs et un renforcement de la portée du vote parlementaire.

  1. Les collectivités territoriales contribueront à l’effort de maîtrise de la dépense publique tout en étant soutenues dans leurs investissements.

Les collectivités territoriales contribueront à l’effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique. Les modalités concrètes selon lesquelles les collectivités sont associées à cet effort sont en cours d’élaboration en concertation avec elles afin d’en partager pleinement les enjeux.

La contribution à la maîtrise de la dépense publique qui est demandée aux collectivités ne repose pas sur une baisse programmée des concours de l’État sur la période – lesquels au contraire progresseront entre 2023 et 2027 afin de renforcer notamment leurs moyens pour qu’elles investissent et participent à la transition écologique – mais sur la maîtrise de la progression de leurs dépenses de fonctionnement.

Le projet de loi de programmation comporte ainsi des objectifs relatifs aux dépenses réelles de fonctionnement, à l’instar des dispositions prévues dans la dernière LPFP. Ces objectifs d’évolution aideront les élus et les gestionnaires de collectivités à se positionner en apportant des éléments d’objectivation et de comparaison sur l’évolution de leurs dépenses de fonctionnement.

Ces objectifs s’inscrivent également dans les engagements budgétaires européens de la France et enrichissent le dialogue et la concertation entre l’État et les collectivités locales.

La modération des dépenses de fonctionnement permettra aux collectivités de renforcer leur capacité d’autofinancement et ainsi d’investir pour conduire la transition écologique dans les territoires.

  1. Les administrations de sécurité sociale font aussi l’objet d’un encadrement plus précis qui permet de financer l’évolution nécessaire du système social français.
     

Le projet de loi de programmation reconduit le ratio de 14 % entre le montant annuel des exonérations, abattements et réductions de taux et les recettes du champ des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse. Ce mécanisme permet d’inciter à la maîtrise des exonérations et à la régulation des niches sociales les moins efficientes.

Les dépenses sociales font aussi l’objet dorénavant d’un plafonnement dans la durée (trois ans), à l’instar du mécanisme mis en place pour les niches fiscales et les aides aux entreprises ; ce délai permettra qu’une évaluation régulière de ces dépenses soit menée avant une éventuelle prorogation.

Conformément au cadre organique défini par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, le projet de LPFP 2023‑2027 détermine l’objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement. Selon les modifications apportées à loi organique relative aux lois de finances par la loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, la LPFP définit en plus de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) de l’ensemble de ses régimes, le taux d’évolution de ses sous‑objectifs. La LPFP permet de cette manière de mieux suivre l’évolution des dépenses des sous‑objectifs de l’ONDAM et donc d’orienter plus précisément les politiques publiques vers les sous‑secteurs qui le nécessitent le plus. Par ailleurs, le dispositif de mise en réserve de l’ONDAM à 0,3 % est reconduit.

Selon les dispositions de la LPFP 2018‑2022, les dépenses de gestion administrative exécutées dans le cadre des conventions d’objectifs et gestion (COG) signées à compter du 1er janvier 2018 entre l’État et les régimes obligatoires de sécurité sociale devaient diminuer globalement d’au moins 1,5 % en moyenne annuelle sur la période 2018‑2022, à champ constant. Cette disposition, ayant montré leur efficacité dans la maîtrise des dépenses de gestion administrative, est reconduite dans le projet de loi de programmation avec un objectif de stabilité conformément à l’article 18. Ce mécanisme de stabilité s’applique aussi aux dépenses de gestion administrative exécutées par l’établissement de retraite additionnelle de la fonction publique.

F. Une trajectoire pluriannuelle pour bâtir la France de demain

  1. Les dépenses d’investissement des administrations publiques.
     

La loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques du 28 décembre 2021 a inséré dans la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) une disposition prévoyant que la LPFP « détermine, pour l’ensemble de la période de programmation, une prévision d’évolution […] du montant des dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d’investissement » (article 1er A de la LOLF).

La prévision retenue est construite sur l’agrégat et selon la méthodologie suivante : d’une part, les crédits budgétaires programmés sur la mission « Investir pour la France de 2030 », qui portent à la fois les mesures spécifiques de « France 2030 » et celles du 4ème Programme d’investissements d’avenir (PIA4), soit 6,1 Md€ en PLF 2023 ; d’autre part, les crédits correspondant à titre prévisionnel à des « dépenses d’investissement » au sens de l’article 5 de la loi organique relative aux lois de finances, soit les crédits dits de « titre 5 » dans la nomenclature des charges budgétaires.

En effet, le plan « France 2030 » a vocation à contribuer à la croissance potentielle du produit intérieur brut et à accélérer la transformation structurelle du pays. Il fixe ainsi dix objectifs afin de répondre aux grands défis de notre temps, de faire émerger les futurs champions technologiques de demain et d’accompagner les transitions de nos secteurs d’excellence : énergie, automobile, aéronautique ou encore espace. La transition écologique est au cœur du plan « France 2030 » dont les crédits seront en grande partie consacrés à sa mise en œuvre.

Les dépenses portées par la mission « Investir pour la France de 2030 » représentent un montant de 54 Md€ dont quasiment 22 milliards d’euros seront engagés sur la période 2023‑2024.

France 2030 intègre les ambitions du PIA4, qui combine deux logiques d’intervention : des investissements stratégiques et prioritaires ; des financements pérennes pour l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation. Le PIA permet d’accélérer le développement de technologies d’avenir portant sur marchés stratégiques et le développement de secteurs tels que les technologies vertes et numériques, la recherche médicale et les industries de la santé, les villes de demain, l’adaptation au changement climatique ou encore l’enseignement numérique. Les financements pérennes du PIA4 pour l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation ont pour ambition de pérenniser et amplifier l’efficacité des écosystèmes d’enseignement supérieur et de recherche créés par les précédents PIA mais aussi d’accompagner les entreprises innovantes.

Au‑delà des investissements initiés dans le cadre du PIA4, plus de 8 milliards d’euros seront investis pour atteindre les trois premiers objectifs du plan France 2030 : l’émergence de réacteurs nucléaires de petite taille, l’hydrogène vert et la décarbonation de l’industrie française. Le plan « France 2030 » fixe également comme objectifs le développement des transports du futur, tels que la production du premier avion bas‑carbone et l’accélération de la production de véhicules électriques et hybrides ; l’investissement dans de nouveaux modes de production alimentaires plus sains, durables et traçables ; la production de biomédicaments et la création de dispositifs médicaux d’avenir. Le plan France 2030 financera enfin les ambitions de la France en matière spatiale ainsi que dans la poursuite de l’exploration des fonds marins.

En dehors de l’effort exceptionnel d’investissement engagé dans la transformation du pays, l’ensemble des ministères portent des dépenses qu’il est proposé de retenir dans l’agrégat de dépenses retracées au titre des dépenses considérées comme des dépenses d’investissement. La prévision présentée dans le projet de loi de programmation est ainsi fondée sur la trajectoire prévisionnelle de dépenses d’investissement comptabilisées en titre 5, qui représente quant à elle 19 Md€ en PLF 2023, et qui fera l’objet d’un suivi renforcé aux termes de la nouvelle loi organique, avec une identification spécifique de ces crédits au sein même des lois de finances. Ces dépenses sont essentiellement portées par la dynamique d’investissement du ministère des armées, contribuant au soutien de l’industrie et de l’innovation, par les dépenses immobilières, avec une priorité à la rénovation des bâtiments dans le cadre de la transition écologique et énergétique, et par l’investissement dans les systèmes d’information.

  1. Le « budget vert », un outil de maîtrise de l’impact carbone du budget.
     

En 2017, lors du One planet summit, organisé en collaboration avec l’OCDE, la France a fait le choix de mettre en place une « budgétisation verte », afin d’évaluer l’adéquation du budget de l’État avec ses engagements environnementaux, dont l’Accord de Paris. La France est ainsi devenue, en 2020, le premier État à concrétiser cet exercice de cotation environnementale innovant, témoignant d’une volonté politique forte. Correspondant à la première partie du rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, le budget vert est publié chaque année en annexe du projet de loi de finances.

Depuis sa première édition annexée au PLF 2021, le budget vert présente la cotation favorable, défavorable, mixte ou neutre de l’ensemble des dépenses de l’État. La méthode de classification établie par la France permet de rendre compte de l’impact multidimensionnel des dépenses sur l’environnement, établi en fonction de six objectifs – la lutte et l’adaptation au changement climatique, la gestion des ressources en eau, la gestion des déchets, la lutte contre les pollutions et la prévention de la biodiversité - eux‑mêmes inspirés de la taxonomie des activités au niveau européen. Le périmètre d’analyse des dépenses de l’État est par ailleurs ambitieux, puisque le Budget vert analyse l’ensemble des dépenses de l’État et toutes les dépenses fiscales.

Chaque édition du budget vert enrichit le périmètre des cotations et les informations disponibles dans le rapport. Pour le PLF 2022 les dépenses favorables à l’environnement ont été estimées à 32,5 Md€, les dépenses défavorables à l’environnement à 10,8 Md€ et les dépenses mixtes à 4,5 Md€. La troisième édition du budget vert, qui sera annexée au PLF 2023, est actuellement en préparation, et contient notamment la cotation du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne ainsi que la cotation du plan France 2030 pour l’année 2023.

Le budget vert permet de répondre à la demande d’une plus grande transparence de l’information en matière environnementale, émanant à la fois du Parlement, de la société civile et des citoyens. Déjà utilisé en 2021 et 2022 pour éclairer les négociations gouvernementales pour préparer le budget de l’État et les négociations entre ministères lors des conférences de budgétisation, il sert de fondement à une règle de gouvernance budgétaire instaurée par la LPFP, instaurant un objectif de baisse de 10 % du ratio entre les dépenses brunes d’une part et les dépenses vertes et mixtes d’autre part, à l’horizon 2027 par rapport au niveau de la loi de finances initiale de 2022.

  1. L’effort sera équitablement réparti entre les sous‑secteurs des administrations publiques
  1. La trajectoire de l’État

   

Tableau : Dépenses, recettes et solde de l’État au sens de Maastricht (en points de PIB)

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Dépenses totales État

22,8

21,8

20,8

20,1

19,8

19,8

Recettes totales État

17,3

16,3

15,8

15,6

15,5

15,6

Solde État au sens de Maastricht

‑5,5

‑5,4

‑5,0

‑4,5

‑4,3

‑4,2

 

  1. La trajectoire des dépenses et des recettes de l’État

Le périmètre des dépenses de l’État défini à l’annexe 4 évolue sur la période de programmation selon le tableau suivant.

   

En Md€

2023

2024

2025

2026

2027

Périmètre des dépenses de l’État

480

485

496

501

509

 

  1. Un budget permettant de financer les priorités du Gouvernement
     

Les budgets ministériels prévus pour 2023 traduisent les engagements pris durant la campagne présidentielle. Ils permettent de préparer l’avenir, avec un accroissement des dépenses consacrées à l’éducation et à la transition écologique mais aussi à l’investissement productif, au travers du plan « France 2030 » dont la mise en œuvre se poursuit. Ce budget est également celui de l’accompagnement de la France vers le plein‑emploi. Il consacre enfin le réarmement des moyens régaliens, engagés dès 2017.

Soutenir l’éducation et la recherche

Le Gouvernement a fait de l’éducation l’une des priorités du nouveau quinquennat. Dans les premier et second degrés, l’ambition de renforcer l’attractivité du métier d’enseignant conduit à un rehaussement des crédits du ministère chargé de l’éducation nationale, permettant de poursuivre et d’amplifier la revalorisation des rémunérations des personnels enseignants dès la rentrée 2023 et d’engager le Pacte pour les enseignants. S’agissant de l’enseignement supérieur et de la recherche, une hausse de crédits est prévue, notamment au titre de la mise en œuvre de la loi de programmation de la recherche (LPR), et au titre du financement des mesures en faveur de la vie étudiante, notamment la revalorisation des bourses sur critères sociaux à hauteur de 4 % à la rentrée 2022.

Renforcer les moyens au service de la transition écologique et de sa mise en œuvre territoriale

La France s’est fixée des objectifs ambitieux en matière de transition énergétique, tant au niveau national qu’au niveau européen avec l’adoption du paquet « Fit for 55 », visant une réduction de 55 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030.

Pour l’atteinte de ces objectifs, le budget alloué à l’écologie progressera au titre notamment du dispositif MaPrimeRénov’ et du bonus écologique afin de renforcer l’accompagnement des ménages dans leurs démarches de rénovation énergétique des logements et de remplacement des véhicules thermiques.

Accroître l’investissement productif

Le Gouvernement renforce son soutien à l’investissement public et à l’innovation. Le plan « France 2030 », lancé en 2022, sera doté de 6 Md€ en 2023 afin de faire face aux défis liés aux transitions écologique et numérique, et de renforcer notre souveraineté pour une économie plus résiliente.

Accompagner la France vers le pleinemploi

Le budget pour 2023 matérialise également l’engagement fort du Gouvernement en faveur de l’objectif d’atteinte du plein‑emploi, avec un renforcement du budget du ministère du travail, du plein emploi et de l’insertion. Cette hausse inédite résulte principalement d’un maintien, après un soutien exceptionnel en 2020 et 2021 à l’activité partielle, de l’effort soutenu en faveur de l’apprentissage, afin d’accompagner la dynamique de la population d’apprentis, et en faveur de la formation, visant à mieux accompagner les demandeurs d’emploi et la formation des salariés.

Protéger les Français et poursuivre le réarmement du régalien

Dans le respect des engagements de la loi de programmation militaire (LPM), les moyens de la mission « Défense » connaîtront une hausse en 2023, qui permettra de financer la poursuite du maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements, de nouveaux programmes d’armements ainsi que l’investissement en faveur de la défense (spatial, renseignement, cyber sécurité) et un renforcement des effectifs du ministère.

Les forces de sécurité bénéficient également d’un soutien renforcé. Un effort sans précédent sera consacré en 2023, à la fois sur les équipements, le numérique et le renforcement de la présence des policiers et gendarmes sur la voie publique, conformément à la trajectoire posée par le projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI).

Enfin, le ministère de la justice bénéficiera d’une hausse exceptionnelle de 8 % de ses moyens, pour la troisième année consécutive, consacrant une revalorisation historique du service public de la justice au terme des États généraux de la justice. Ces moyens additionnels permettront notamment de renforcer les effectifs de magistrats et de personnels de justice, d’accroître la mise à niveau numérique des juridictions et des procédures, et de poursuivre la mise en œuvre du plan pénitentiaire prévoyant la création de 15 000 places de prisons.

  1. Trajectoire triennale 2023‑2025

La programmation d’ensemble des finances publiques couvre cinq années (2023‑2027). Au cours de cette période, l’État fait l’objet d’une programmation plus précise qui détaille, dans le cadre du budget triennal 2023‑2025, les crédits alloués à chaque mission. Les plafonds de l’année 2023 coïncident avec ceux qui seront présentés dans le cadre du PLF.

   

TABLEAU : ÉVOLUTION DES PLAFONDS DE CRÉDITS DE PAIEMENTS
PAR MISSION 20232025

Crédits de paiement

LFI 2022

LFI 2022
Format 2023

2023

2024

2025

Action extérieure de l’État

2,9

2,9

3,1

3,1

3,1

Administration générale et territoriale de l’État

3,6

3,6

3,7

4,1

4,5

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2,8

3,1

3,6

3,6

3,6

Aide publique au développement

5,1

5,1

5,9

6,3

7,0

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

2,1

2,1

1,9

1,9

1,8

Cohésion des territoires

17,2

17,2

17,8

18,3

18,5

Conseil et contrôle de l’État

0,6

0,6

0,7

0,7

0,7

Crédits non répartis

0,5

0,5

1,9

0,9

1,4

Culture

3,3

3,3

3,5

3,6

3,7

Défense

40,9

40,9

43,9

47,0

50,0

Direction de l’action du Gouvernement

0,9

0,9

0,9

0,9

0,9

Écologie, développement et mobilité durables

20,4

20,6

26,5

24,6

24,6

dont programme 355 "Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État"

0,8

0,8

0,9

0,8

0,7

dont programme 345 "Service public de l’énergie"

8,4

8,4

12,0

10,0

10,0

Mission "Écologie, développement et mobilité durables" hors P345 et P355

11,1

11,3

13,6

13,7

13,9

Économie

3,8

4,1

3,7

4,0

4,2

Engagements financiers de l’État

44,3

44,3

60,2

55,4

58,8

dont programme 117 "Charge de la dette et trésorerie de l’État" et 369 "Amortissement de la dette de l’État liée à la COVID‑19"

40,5

40,5

57,4

53,4

57,4

dont autres programmes

3,8

3,8

2,8

2,0

1,4

Enseignement scolaire

56,5

56,5

60,2

62,0

62,8

Gestion des finances publiques

7,4

7,4

8,0

8,0

8,1

Immigration, asile et intégration

1,9

1,9

2,0

2,1

2,1

Investir pour la France de 2030

7,0

7,0

6,1

7,1

8,5

Justice

8,9

8,9

9,6

10,1

10,7

Médias, livre et industries culturelles

0,7

0,7

0,7

0,7

0,7

Outre‑mer

2,4

2,1

2,4

2,5

2,5

Plan de relance

13,0

13,0

4,4

2,5

0,6

Plan d’urgence face à la crise sanitaire

0,2

0,2

Pouvoirs publics

1,0

1,0

1,1

1,1

1,1

Recherche et enseignement supérieur

29,0

29,1

30,6

31,3

31,9

Régimes sociaux et de retraite

6,1

6,0

6,1

6,2

6,3

Relations avec les collectivités territoriales

4,3

4,3

4,4

4,3

4,2

Santé

1,3

1,3

3,4

2,6

2,1

dont programme 379 « Compensations à la Sécurité sociale (FRR et dons de vaccins) »

1,9

1,0

0,5

dont autres programmes

1,3

1,3

1,4

1,5

1,6

Sécurités

14,7

14,7

15,8

16,3

16,8

Solidarité, insertion et égalité des chances

27,6

27,7

29,8

30,3

31,1

Sport, jeunesse et vie associative

1,7

1,7

1,8

1,6

1,5

Transformation et fonction publiques

0,8

0,8

1,1

0,8

0,6

Travail et emploi

14,5

14,5

20,7

16,9

16,2

 

  1. La trajectoire des organismes divers d’administration centrale

   

Tableau : Dépenses, recettes et solde des ODAC au sens de Maastricht (en points de PIB)

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Dépenses totales Odac

4,2

3,9

3,8

3,7

3,6

3,5

Recettes totales Odac

4,3

3,7

3,6

3,5

3,4

3,4

Solde Odac au sens de Maastricht

0,1

‑0,2

‑0,2

‑0,1

‑0,1

‑0,1

 

La règle posée à l’article 12 de la loi de programmation des finances publiques 2011‑2014 interdisant aux ODAC de s’endetter auprès d’un établissement de crédit pour une période allant au‑delà d’une année a permis une plus grande maîtrise du solde des ODAC.

France 2030

Capitalisant sur les ambitions du Programme d’investissements d’avenir (PIA), qu’il intègre et dont il prolonge la démarche, France 2030 est un plan d’investissements publics de 54 Md€ destiné à accompagner la France dans sa transition écologique et numérique et lui permettre de relever les défis économiques, industriels et sociaux contemporains.

Deux partis pris importants structurent ce plan : d’une part, 50 % des crédits seront consacrés aux acteurs émergents, permettant ainsi d’accompagner la French Tech et l’écosystème français de startups et de PME innovantes. D’autre part, le plan soutiendra exclusivement des projets sans impact négatif sur l’environnement et mettra l’accent sur la décarbonation de nos modes de production et l’amélioration de la qualité de vie.

Le présent projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 confirme l’ambition du Gouvernement d’une mise en œuvre rapide de France 2030. La trajectoire suivante de crédits de paiement est prévue pour la mission budgétaire « Investir pour la France de 2030 », qui porte les crédits du PIA 4 et de France 2030, pour les années 2023 à 2025 :

   

En Md€

2023

2024

2025

Mission "Investir pour la France de 2030"

6,1

7,1

8,5

 

  1. La trajectoire des administrations de sécurité sociale

Après une forte dégradation en 2020 et 2021 du fait de la crise économique et sanitaire, le solde des ASSO se redresserait, sous l’effet du rebond de l’activité économique et en raison de la diminution des dépenses de santé liées à la crise sanitaire en 2022 et 2023. À moyen terme, cette amélioration serait permise par la dynamique modérée des dépenses de la branche vieillesse, avec la mise en place d’une réforme des retraites, et par la maîtrise des dépenses d’assurance maladie : la progression de l’Ondam serait de 2,7 % en 2024 et 2025, après 3,7 % en 2023 (hors Covid), puis de 2,6 % en 2026 et 2027. L’assurance‑chômage participerait également à l’amélioration du solde : en effet, la résorption des tensions de recrutement s’inscrit dans l’objectif de retour au plein emploi du Gouvernement, qui mobilisera plusieurs leviers sur le marché du travail, à commencer par une concertation des partenaires sociaux afin d’introduire une modulation des règles d’assurance‑chômage selon la conjoncture. L’amélioration du solde serait aussi soutenue par les recettes, du fait d’une masse salariale dynamique. Enfin, les excédents de la CADES permettraient de continuer d’amortir la dette sociale.

   

Tableau : Dépenses/recettes et solde des ASSO en points de PIB en comptabilité nationale

(En points de PIB)

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Dépenses

26,5

26,1

26,0

25,9

25,8

25,5

Recettes

27,0

26,9

26,8

26,7

26,6

26,5

Solde

0,5

0,8

0,8

0,7

0,8

1,0

 

Les comptes présentés dans la loi de financement de la sécurité sociale et dans la loi de programmation des finances publiques relèvent de périmètres et de conventions comptables distinctes à double titre. D’une part, le champ des administrations de sécurité sociale couvert par la loi de programmation des finances publiques est plus étendu que celui des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse couverts par la loi de financement de la sécurité sociale car il inclut notamment le régime d’indemnisation du chômage, les régimes complémentaires de retraite des salariés et les organismes dépendant des assurances sociales (principalement les hôpitaux et Pôle Emploi). D’autre part, les conventions comptables utilisées par la comptabilité nationale diffèrent du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale. Elles excluent en particulier les dotations nettes des reprises sur provisions, les dotations aux amortissements et les plus‑values sur cessions d’immobilisations financières ou opérations de change.

  1. Maîtriser dans un cadre pluriannuel les dépenses d’assurance‑maladie tout en garantissant la qualité des soins et la prise en compte de la dépendance

 

Les dépenses d’assurance maladie sous Ondam ont été marquées par trois années de crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid‑19. Malgré cela, la transformation de notre système de santé a été initiée notamment par le Ségur de la Santé. Les mesures mises en œuvre vont transformer les métiers et revaloriser les carrières des soignants, en impulsant également une nouvelle politique d’investissement.

Les dépenses sous Ondam seraient encore dynamiques en 2023 et s’élèveraient à 3,7 %, une fois neutralisées les dépenses de santé directement liées à la crise sanitaire, prévues à 1 Md€ en 2023. Elles intègrent notamment l’effet année pleine de la revalorisation du point d’indice dans la fonction publique hospitalière. À partir de 2024, la progression des dépenses sous Ondam deviendrait plus modérée : ces dernières évolueraient de 2,7 % en 2024 et 2025, puis de 2,6 % en 2026 et 2027. Cette modération sera permise notamment par la maîtrise de certaines typologies de dépenses de soins de ville et de produits de santé, ainsi que le développement de la politique de prévention. Renforcer la prévention constitue en effet un levier d’efficience de la dépense et d’amélioration de l’état de santé de la population.

Concernant les dépenses de la branche famille, le Gouvernement s’engage pour la création d’un service public de la petite enfance avec le développement de nouvelles places en crèches, et pour l’augmentation de 50 % l’allocation de soutien familial permettant de répondre aux besoins des familles monoparentales. Le complément de libre de choix de mode de garde (CMG) sera étendu aux enfants jusqu’à 12 ans pour les familles monoparentales et le reste à charge sera aligné sur celui des crèches.

  1. Mettre en œuvre une réforme des retraites pour soutenir l’emploi
     

Le taux d’emploi des seniors (55‑64 ans) progresse depuis 2010 mais reste plus bas que nos voisins européens (55,9 % en 2021 contre 61,0 % pour la zone euro). En effet, les Français quittent plus tôt le marché du travail : l’âge moyen de sortie du marché du travail observé par l’OCDE en France entre 2015 et 2020 était plus faible de 3,4 ans pour les hommes (60,4 ans) et 1,5 an pour les femmes (60,9) que dans la moyenne des pays de l’OCDE.

Une mesure décalant l’âge de départ en retraite permet d’accroître la population active, l’emploi et donc la croissance. Cela s’inscrit dans l’objectif de plein emploi, dans le contexte actuel de fortes tensions de recrutement. Cela s’accompagnera d’une mobilisation des leviers permettant d’améliorer l’accompagnement des seniors et leur taux d’activité, en particulier concernant la prévention de l’usure professionnelle.

   

Dépenses ROBSS en évolution

2023

2024

2025

Prestations famille

4,7 %

4,7 %

4,2 %

Prestations retraite

4,4 %

6,3 %

4,5 %

ONDAM

3,7 %

2,7 %

2,7 %

 

  1. Régimes complémentaires de retraite

Les régimes de retraite complémentaire resteraient excédentaires sur la période du fait du dynamisme de leurs recettes, qui s’appuient sur la masse salariale, et de la modération de leurs dépenses, en raison des économies liées à une réforme des retraites.

   

En points de PIB

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Dépenses

3,6

3,7

3,7

3,7

3,7

3,7

Recettes

3,9

3,9

3,9

3,9

3,9

3,8

Solde

0,3

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

 

  1. L’objectif de plein emploi contribuera au retour à l’équilibre des finances publiques

Le solde du régime d’indemnisation du chômage se redresserait significativement entre 2023 et 2027 grâce à un emploi dynamique et sous l’effet des mesures qui contribueraient à accroître l’offre de travail et à atteindre le plein emploi. Ces effets permettraient de diminuer progressivement les dépenses sur la période. L’amélioration du solde serait aussi soutenue par la hausse des recettes du fait du dynamisme de la masse salariale.

Pour résorber les tensions de recrutement, qui se situent à un plus haut niveau historique en 2022, et atteindre l’objectif de plein emploi, l’incitation au travail sera renforcée en adaptant les règles de l’assurance chômage à la situation du marché du travail. Dans cette optique, le Gouvernement engagera dès l’automne 2022 une concertation avec les partenaires sociaux sur les règles d’indemnisation, puis sur la gouvernance de l’assurance chômage. Cela s’inscrit dans une stratégie plus globale où plusieurs autres leviers seront également actionnés, dont le rapprochement de Pôle Emploi et des acteurs locaux du service public de l’emploi au sein de France Travail pour améliorer l’accompagnement des demandeurs d’emploi.

L’amélioration de la trajectoire financière de l’Unédic permettra de résorber progressivement la dette du régime, fortement creusée par la crise sanitaire en 2020 et 2021, et d’assurer sa soutenabilité.

   

Tableau : Dépenses/recettes/solde de l’Unedic en comptabilité nationale

En points de PIB

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Dépenses

1,5

1,5

1,4

1,3

1,3

1,2

Recettes

1,7

1,7

1,6

1,6

1,7

1,7

Solde

0,2

0,2

0,3

0,3

0,4

0,5

 

  1. La trajectoire des administrations publiques locales

Le redressement des finances publiques nécessite un effort collectif et notamment la poursuite par les administrations publiques locales de la maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement. Dans cette perspective, la présente loi de programmation prévoit que les dépenses de fonctionnement des collectivités et de leurs groupements continuent de progresser, à un rythme toutefois inférieur de 0,5 point au taux d’inflation. Les modalités pour atteindre cet objectif feront l’objet d’une concertation avec les collectivités locales.

À moyen terme, l’investissement suivrait un profil cohérent avec le cycle électoral, avec un pic en 2025 puis un fort ralentissement en 2026 et en 2027, l’année des élections municipales et l’année qui suit. Enfin, avec les perspectives d’avancées des travaux, les dépenses de la Société du Grand Paris resteraient dynamiques à l’horizon 2027.

Ainsi, le solde des APUL s’améliorerait fortement au cours des prochaines années. Sur les premières années de la trajectoire, les APUL seraient quasiment à l’équilibre et seraient même légèrement excédentaires en excluant la SGP, comme c’était le cas en 2021. À moyen terme, leur excédent augmenterait, leur solde s’établissant à 0,2 % de PIB en 2026 et 0,5 % en 2027, du fait de la maîtrise des dépenses : ces dernières progresseraient en moyenne moins rapidement que les recettes. Ces dernières resteraient en effet dynamiques et les pertes de recettes provoquées par la suppression de la CVAE en deux temps (2023 et 2024) seront compensées par l’État.

   

Tableau : Dépenses, recettes et solde des APUL au sens de Maastricht (en points de PIB)

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Dépenses totales Apul

11,2

11,0

10,9

10,8

10,5

10,2

Recettes totales Apul

11,1

10,9

10,8

10,8

10,7

10,7

Solde Apul au sens de Maastricht

0,0

‑0,1

‑0,1

0,0

0,2

0,5

 

 

  1. À politique inchangée (i.e. si la législation et les politiques de finances publiques n’étaient pas réformées), le déficit public se résorberait plus lentement et le ratio d’endettement continuerait d’augmenter sur le quinquennat
     

La trajectoire de solde public à législation et pratique inchangées, présentée ici conformément à loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (telle que modifiée par la loi organique n° 2021‑1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques) et à la directive de 2011 sur les cadres budgétaires, s’appuie sur les résultats obtenus ces dernières années en termes de maîtrise de la dépense publique. S’agissant de la dépense, la trajectoire contrefactuelle retient une hypothèse de croissance en volume de la dépense hors crédits d’impôt de +1,2 % par an, hors extinction des mesures d’urgence sanitaire et de relance, soit le rythme observé sur la période 2008‑2017.

En recettes, elle se place dans un cadre dans lequel aucune des principales mesures nouvelles prises depuis le début de la nouvelle législature ou prévues à l’horizon de la trajectoire ne serait mise en œuvre : par exemple, les baisses de prélèvements obligatoires sur les ménages et les entreprises ne sont pas intégrées dans ce scénario.

En 2022 et en 2023, la prévision de déficit de la loi de programmation est supérieure à celle à politique inchangée du fait des mesures prises par le Gouvernement pour baisser les impôts pour les ménages (redevance audiovisuelle) et les entreprises (CVAE) et protéger le pouvoir d’achat des Français du choc inflationniste, que cela soit en dépense ou en recettes.

 

À horizon 2027 en revanche, la trajectoire à politique inchangée est plus dégradée que la prévision de la loi de programmation. En effet, en l’absence d’une croissance maîtrisée de la dépense sur la période, le déficit se résorberait plus lentement et resterait supérieur à 4 % à l’horizon de la prévision. Ainsi, le ratio de dette continuerait de croître à l’horizon de la prévision.

 

   

En % PIB

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Solde public à législation et pratique inchangées

‑4,2

‑4,5

‑5,0

‑4,9

‑4,8

‑4,5

Dette publique à législation et pratique inchangées

110,7

109,9

110,6

112,0

113,3

114,2

Écart cumulé sur les dépenses hors crédits d’impôt

‑0,6

‑0,2

0,7

1,1

1,6

1,9

Écart cumulé sur les principales mesures annoncées en recettes

‑0,1

‑0,3

‑0,2

‑0,2

‑0,2

‑0,2

Solde public du PLPFP

‑5,0

‑5,0

‑4,5

‑4,0

‑3,4

‑2,9

Dette publique du PLPFP

111,5

111,2

111,3

111,7

111,6

110,9

 

   

Tableau : Indicateur de soutenabilité des finances publiques S2 (en points de PIB)

 

Scénario inchangé entre 2022 et 2027

Scénario LPFP

Écart de soutenabilité (indicateur S2)

2,5

‑0,5

Dont impact de la position budgétaire initiale

4,1

1,1

Dont impact du vieillissement (à partir de 2027)

‑1,6

‑1,6

Notes de lecture du tableau :

L’indicateur de soutenabilité (S2) à scénario inchangé est estimé sur la base d’un scénario contrefactuel dans lequel le solde structurel primaire est supposé constant à son niveau de 2021 sur la période de programmation, indépendamment de l’impact du vieillissement : il correspond à l’ajustement budgétaire pérenne qui devrait être réalisé en 2027 pour stabiliser le ratio d’endettement à très long terme (ici en 2070) compte tenu de l’impact du vieillissement à partir de 2027 ;

Le S2 du scénario de cette loi de programmation est estimé sur la base du solde structurel primaire de 2027 prévu dans la présente loi de programmation. Il correspond à l’ajustement budgétaire pérenne qui devrait être réalisé en 2027 pour stabiliser le ratio d’endettement à très long terme compte tenu de l’impact du vieillissement à partir de 2027 ;

Les chroniques de dépenses liées au vieillissement (retraites, santé, dépendance, éducation, chômage) sont celles du rapport sur le vieillissement de la Commission européenne de 2021.

 


– 1 –

Annexes :

Annexe 1. Principales définitions.

La notion d’administrations publiques (APU)