Projet de loi de finances pour 2025
 

Assemblée nationale

Constitution du 4 octobre 1958

Dix-septième législature

Enregistré à la présidence

de l’Assemblée nationale

le 10 octobre 2024

N° 324

2025

Projet de loi de finances pour 2025

renvoyé à la Commission des finances,

de l’économie générale et du contrôle budgétaire,

présenté au nom de Monsieur Michel BARNIER

Premier ministre

par

M. Antoine ARMAND

Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie

et par

M. Laurent SAINT-MARTIN

Ministre auprès du Premier ministre,

chargé du budget et des comptes publics

Sommaire

Exposé général des motifs

Orientations générales et équilibre budgétaire du projet de loi de finances pour 2025

Le présent projet de loi de finances (PLF) pour 2025 est présenté à l’issue d’une procédure budgétaire marquée par un contexte inédit. Le 9 juin dernier, la dissolution de l’Assemblée nationale a en effet suspendu les échanges interministériels préparatoires au budget pour 2025. Néanmoins, le Gouvernement en charge des affaires courantes a poursuivi les travaux techniques, permettant la transmission à l’ensemble des ministères de plafonds prévisionnels de crédits et d’emplois le 20 août dernier. Dans un souci d’efficacité et de tenue du calendrier de présentation au Parlement, le Gouvernement s’est appuyé sur ce socle pour élaborer le PLF pour 2025 ici présenté.

Si les circonstances n’ont matériellement pas permis de tenir le calendrier organique de dépôt du texte au plus tard le premier mardi d’octobre, le Gouvernement s’est attaché au plein respect des délais constitutionnels et des prérogatives du Parlement, ménageant, pour les débats, des délais compatibles avec les dispositions de l’article 47 de la Constitution. Cet impératif calendaire, tenu, ne s’est pas fait au détriment de la qualité de l’information du Parlement : la transmission des documents annexés au PLF intervient ainsi concomitamment au dépôt du texte.

Le Gouvernement est particulièrement attaché à la transparence et la qualité des débats, pour une élaboration de la loi de finances pour 2025 avec les parlementaires de l’Assemblée nationale et du Sénat. Le Gouvernement souhaite que cette élaboration conjointe s’inscrive dans une démarche collective de redressement des finances publiques, qui est un impératif afin que notre pays préserve sa souveraineté, et dispose des marges de manœuvre nécessaires pour pouvoir faire face aux prochaines crises.

Pour tenir les ancres de finances publiques fixées pour 2025 et les années suivantes, le Gouvernement sera ouvert tout au long des débats parlementaires aux propositions qui permettront, en responsabilité, d’envisager un redressement clair et déterminé des comptes publics, autour d’axes clairs : la réduction de la dépense publique, prioritaire, en veillant à son efficacité et à la préservation des missions de service public essentielles de l’État ; l’amélioration de la justice fiscale, notamment par des mises à contribution ciblées et temporaires sur les agents qui ont la capacité de participer au redressement des comptes ; le financement à leur juste niveau des priorités du Gouvernement.

I/ Le budget pour 2025 présente une ambition forte et indispensable de redressement des comptes publics

1. Malgré les aléas, l’économie française reste résiliente.

En 2024, l’économie française continue à démontrer sa résilience, malgré un contexte international relativement peu porteur. Si l’investissement privé pâtit des taux d’intérêt élevés et l’épargne des ménages demeure au-dessus de son niveau avant crise, les exportations ont repris. La croissance devrait atteindre 1,1 % sur l’année, avec une composition toutefois peu favorable pour les recettes. Les Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris ont attiré des millions de visiteurs et devraient soutenir la croissance annuelle à hauteur de +0,1 pt de PIB selon l’Insee.

L’inflation, au sens de l’IPC, a poursuivi son reflux en 2024, et s’établirait à +2,1 % en moyenne annuelle (après +4,9 % en 2023). Les prix de l’énergie ralentiraient, notamment du fait de la baisse des prix des produits pétroliers. Les prix des produits alimentaires et manufacturés se stabiliseraient. L’inflation serait principalement soutenue par le prix des services, en lien avec la dynamique des salaires. En août 2024, l’inflation est repassée en dessous de 2 % pour la première fois depuis août 2021, à +1,8 %. Elle a même diminué à 1,2 % en septembre 2021, plus bas niveau observé depuis juillet 2021. La baisse de l’inflation en zone euro a permis à la BCE d’amorcer un cycle de desserrement monétaire.

En 2025, la croissance s’élèverait à nouveau à 1,1 %, essentiellement tirée par la demande intérieure privée dans un contexte de baisse de l’inflation. La consommation des ménages (+1,3 %) accélérerait, grâce au reflux confirmé de l’inflation. L’investissement se stabiliserait, tant pour les ménages que pour les entreprises, grâce à la détente des conditions de financement. Les exportations profiteraient d’une demande mondiale adressée à la France mieux orientée. Ce contexte favorable et le ciblage des mesures de redressement sur des dépenses publiques peu efficaces et sur des agents à plus fortes capacités contributives permettraient de réduire le déficit sans grever la croissance.

L’inflation achèverait sa normalisation en se stabilisant sous 2 %, à 1,8 % en moyenne annuelle. À cet horizon, elle serait essentiellement tirée par les prix des services. Les prix alimentaires demeureraient stables et les prix de l’énergie orientés à la baisse. Le prix des produits manufacturés connaîtrait un léger rebond lié au renchérissement des coûts de transport maritime en raison des tensions au Proche et au Moyen-Orient.

La croissance prévue par le Gouvernement pour 2024 est identique à celles de l’OCDE, la Banque de France, l’Insee et au consensus des économistes (+1,1 %). La prévision d’inflation pour 2024 (+2,1 %) se situe légèrement en-dessous de celle du Consensus Forecast (+2,3 %) mais est identique à celle de l’Insee. La prévision d’indice harmonisé IPCH (+2,5 %) est égale à la dernière prévision de la Banque de France.

Pour 2025, la prévision de croissance est égale à celle du Consensus de septembre (1,1 %). Elle est légèrement inférieure à celle de l’OCDE et de la Banque de France qui prévoient une croissance de +1,2 %, et à celles de la Commission européenne et du FMI qui tablaient sur +1,3 % dans des prévisions plus anciennes. La prévision du Gouvernement prend notamment en compte l’impact des mesures intégrées au projet de loi de finances (PLF) et au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). La prévision d’inflation se situe dans la fourchette des prévisionnistes pour 2025 ; elle est égale à la dernière prévision du consensus des économistes (+1,8 %).

Les aléas autour de ce scénario économique sont globalement équilibrés. La situation géopolitique en Ukraine, au Proche et Moyen-Orient fait peser des risques sur les prix des matières premières et sur les échanges commerciaux. Une dégradation de la situation représente un aléa baissier sur le scénario.

Le reflux de l’inflation ces derniers mois a été plus rapide qu’anticipé au moment du programme de stabilité, et cette tendance s’est poursuivie en septembre (+1,2 %), après la finalisation du scénario économique de ce PLF. Une inflation plus basse soutiendrait le pouvoir d’achat et permettrait une baisse plus rapide des taux d’intérêt.

Un aléa important du scénario, de nature plus symétrique, concerne l’évolution du taux d’épargne des ménages, qui se situe encore à un niveau historiquement élevé. Le scénario fait l’hypothèse d’une baisse seulement graduelle en 2025, l’inflation ressentie par les ménages s’ajustant avec retard à la baisse de l’inflation mesurée. Un ajustement plus rapide de l’inflation soutiendrait davantage la consommation et donc l’activité.

2. Les textes financiers pour 2025 (PLF / PLFSS) visent un objectif de déficit cible à 5,0 % à l’issue du débat parlementaire, en partant d’un déficit public de 5,2 % du PIB en 2025 en texte initial

Un nécessaire effort de consolidation des comptes publics pour corriger une trajectoire défavorable des finances publiques

En l’absence de mesures, le déficit public aurait atteint environ 7 % du PIB en 2025. Cette tendance défavorable résulte notamment d’une hausse des recettes de prélèvements obligatoires moins élevée que celle de l’activité, de la hausse de la charge de la dette en lien avec la remontée des taux d’intérêt, des dépenses de prestations vieillesse en nette hausse en raison de leur revalorisation sur l’inflation passée, et de la dynamique des dépenses de prestation sociale liées au vieillissement démographique et de dépenses dynamiques des administrations territoriales.

Le Gouvernement a donc décidé de prendre des mesures d’ampleur dès 2025 pour ramener le déficit à 5,0 % du PIB en 2025, alors que celui-ci devrait atteindre 6,1 % en 2024. L’ensemble de ces mesures représentent au total un effort de 60 milliards d’euros, soit 2 points de PIB (cf. tableau en annexe 1).

Cet effort significatif de consolidation dès 2025 a vocation à s’ancrer dans une trajectoire de finances publiques ramenant le déficit sous le seuil de 3 % de PIB en 2029 comme s’y est engagé le Gouvernement. Ainsi, la France se met en situation de revenir sous le solde public qui permet de stabiliser la dette, et de respecter les nouvelles règles communes européennes qui sont entrées en vigueur le 30 avril 2024. Cette trajectoire sera présentée dans le cadre du plan budgétaire et structurel national de moyen terme (PSMT) 2025-2028 que la France doit transmettre le 31 octobre à la Commission européenne et qui sera transmis au Parlement français mi-octobre.

Un effort partagé et juste portant aux deux tiers sur la dépense

Les mesures de consolidation porteront prioritairement sur la dépense, qui représente près de 57 % du PIB en France contre moins de 50 % en moyenne dans l’ensemble des pays européens, en 2023. Sur les 60 Md€ d’économies à réaliser, les deux tiers (soit environ 40 Md€) seront portés par des mesures de modération et de réduction de la dépense publique. Cet effort en dépense sera partagé équitablement entre l’État, ses opérateurs, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale.

Avec les économies proposées par le Gouvernement, en volume et hors charge d’intérêt de la dette, les dépenses de l’État et de ses opérateurs baisseraient de ‑1,1 %, les dépenses des collectivités locales seraient stables (+0 %) et les dépenses de sécurité sociale progresseraient de 0,6 %.

La participation de l’État au redressement des comptes publics sera accentuée par rapport aux plafonds de crédits et d’emplois notifiés par le Gouvernement précédent, qui représentaient déjà un effort de 15 Md€ par rapport au tendanciel via la stabilisation en valeur des crédits par rapport au budget voté pour 2024. Le projet de loi de finances sera en définitive en diminution de 2,4 Md€ en valeur à périmètre constant. Un effort additionnel de 5 Md€ sera porté par voie d’amendement par le Gouvernement. Au total, ce sont donc 20 Md€ d’économies en dépense qui seront réalisées par l’État par rapport à l’évolution tendancielle des dépenses. Elles seront réparties entre l’ensemble des ministères, tout en veillant à consolider et prolonger les efforts réalisés dans les secteurs concernés par des lois de programmation. Ces économies s’appuieront sur les conclusions des revues de dépenses conduites en 2023 et 2024, et qui permettent d’améliorer l’efficacité de la dépense publique. Elles porteront notamment sur le regroupement de structures ayant des activités proches et sur une simplification du fonctionnement de l’État et des normes. Les opérateurs de l’État seront également mis à contribution pour un montant d’économie par rapport au tendanciel de près de 1,5 Md€.

Des économies seront également réalisées par les administrations de sécurité sociale. Ainsi, l’évolution de l’ONDAM sera limitée à +2,8 %, grâce à près de 4 Md€ de mesures d’économies, tout en demeurant supérieure à l’inflation en 2025 qui est de 1,8 %. L’indexation des pensions de retraites sera décalée de janvier à juillet, après plusieurs revalorisations d’ampleur intervenues ces dernières années en raison de la forte inflation, notamment une revalorisation de 5,3 % en 2024, alors que l’inflation devrait se situer à 2,1 % pour cette même année. Des mesures seront également prises sur l’assurance chômage dans le cadre des négociations entre partenaires sociaux et dans l’objectif de favoriser l’emploi. Enfin, le dispositif des allègements généraux sera revu afin d’insuffler une plus grande dynamique salariale tout en modérant leur coût pour les finances publiques.

Enfin, les collectivités territoriales prendront leur juste part aux efforts de maîtrise du solde public. Cette contribution passera par différentes mesures mettant à contribution les collectivités territoriales, notamment les plus grandes d’entre elles, qui sont inscrites dans le PLF 2025. Ces mesures permettront également une plus grande résilience des finances publiques des collectivités territoriales, dans une logique d’auto-assurance pluriannuelle.

Un tiers de l’effort via des mesures de justice fiscale : les mesures de recettes, pour majorité exceptionnelles et temporaires, ont été ciblées pour ne pas pénaliser la croissance.

Les mesures sur les recettes représentent environ un tiers de l’effort total de consolidation des comptes publics, soit environ 20 Md€. Dans le cadre du partage de l’effort, une participation au redressement collectif sera demandée aux plus grandes entreprises qui réalisent des profits et aux plus hauts revenus. Ce seront des hausses de prélèvements obligatoires ciblées et temporaires afin de ne pas pénaliser la compétitivité, l’investissement et donc la croissance. Ces mesures se matérialiseront notamment par une contribution ciblée et temporaire des plus hauts revenus et un prélèvement exceptionnel et temporaire sur les bénéfices des plus grandes entreprises. Ces mesures exceptionnelles, portant sur les agents qui disposent des capacités contributives les plus importantes, visent à amorcer au plus vite une forte réduction du déficit public dans le respect du principe de justice fiscale.

Ces mesures de justice fiscale seront complétées par une réduction des niches fiscales et sociales pour lutter contre les effets d’aubaine. La fiscalité doit également avoir pour but de contribuer à favoriser la transition écologique. À cette fin, le PLF 2025 portera des mesures de verdissement de la fiscalité en incitant notamment à une plus grande sobriété énergétique.

Ces mesures auront pour effet une stabilisation du taux de prélèvement obligatoire qui avait baissé depuis 2022 : il s’établirait à 42,8 % en 2024 et 43,6 % en 2025 contre 45,0 % du PIB en 2022 et 43,2 % du PIB en 2023. En dépenses, le ratio de dépense publique (hors crédits d’impôts) s’établirait à 56,8 % du PIB en 2024, avant de reculer à 56,4 % de PIB en 2025, rejoignant son niveau de 2023.

Le Gouvernement proposera au Parlement de faire évoluer le texte initial

Le déficit cible du Gouvernement est fixé à 5,0 % du PIB pour 2025. A l’étape du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, l’article liminaire affiche un déficit de 5,2 % du PIB, en cohérence d’une part avec les évaluations de recettes et les plafonds de dépenses prévus par le PLF pour l’État, et d’autre part avec les évaluations de recettes et les évaluations de dépenses présentées par le PLFSS. Le principe de sincérité sera ainsi respecté tout au long de la procédure d’examen du texte.

Cet écart de 0,2 pt de PIB a vocation à être résorbé au cours des débats. Il s’explique par les conditions inédites et très spécifiques de préparation des textes à la suite de la nomination du Gouvernement le 22 septembre 2024, et par la volonté du Gouvernement de faire évoluer, en cours de débat, le projet dont la préparation a été engagée par le précédent gouvernement afin d’atteindre un objectif de solde fixé, tout en respectant une date de dépôt permettant de préserver le temps du débat parlementaire, et le délai d’examen constitutionnel de 70 jours.

Pour assurer la clarté et l’intelligibilité du débat, le Gouvernement souhaite informer en toute transparence la représentation nationale dès le dépôt des textes des modifications qu’il souhaite apporter en cours de débat.

Concernant les dépenses de l’État, le Gouvernement a l’intention de proposer en cours de débats certains rehaussements de crédits. Cela concernera les crédits du ministère de la Justice, qui seront réévalués à l’initiative du Gouvernement, tout comme ceux du ministère de l’Intérieur et du Logement, pour maintenir la capacité d’action de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), en maintenant le rendement de la mesure de réduction de loyer de solidarité au même niveau qu’en 2024. L’ajustement de la dotation versée à la Poste et du niveau des crédits consacrés à la restauration de notre patrimoine sera proposé.

Par ailleurs, le Gouvernement soumettra au Parlement, au cours des débats, une économie additionnelle de 5 Md€. Cette mesure de diminution des plafonds de crédits, qui a vocation à être répartie entre les ministères, sera équivalente à l’annulation de près de la moitié des crédits qui constituent habituellement la mise en réserve de début de gestion. Elle portera ainsi sur une assiette de crédits large qui tiendra compte de la rigidité relative des dépenses, tout en emportant une capacité de modulation de l’effort et pourra être associée à une réduction du taux de mise en réserve en début de gestion. Des amendements de crédits minorant les plafonds de dépenses de l’état B seront ainsi déposés, améliorant le solde budgétaire et le solde de l’ensemble des administrations publiques pour atteindre le déficit cible présenté par le Gouvernement. Cette modification des plafonds ne pouvait pas être présentée dès le dépôt du projet de loi, en raison des délais inhérents à la répartition des annulations et de préparation des documents annexés au PLF dans le respect des délais constitutionnels. 

En matière de recettes, le Gouvernement souhaitera voir ajoutés en cours de débat des amendements renforçant les signaux fiscaux en faveur de la transition environnementale et tendant à accroître les recettes fiscales de 1,5 Md€ de manière pérenne à compter de 2025. Les montants présentés à l’état A correspondent ainsi dans le texte initial aux seules évaluations de recettes de l’État et des mesures fiscales inscrites dans le projet de loi.

Au total, ces mesures améliorent le solde public de 6,5 Md€ (5 Md€ en dépenses et 1,5 Md€ en recettes), soit 0,2 point de PIB. Cette amélioration du solde est entièrement portée par l’État.

La trajectoire pluriannuelle vise un retour sous les 3 % de déficit en 2029 et une baisse de la dette

La trajectoire proposée dans le PSMT de la France avec un ajustement structurel primaire de 1,4 pt de PIB en 2025 et de 0,8 pt de PIB par an en moyenne sur le programme, respecte à la fois les exigences communiquées par la Commission le 21 juin et celles établies avec les hypothèses sous-jacentes au PLF 2025 et au PSMT 2025-2028. Ce niveau d’ajustement permet d’atteindre un déficit de 2,8 % en 2029, soit un retour sous le seuil de 3 % de déficit à cet horizon.

En 2025, le ratio de dette publique augmenterait, mais plus modérément qu’en 2024 en raison de l’amélioration du solde public. Il augmenterait de 1,8 point (contre 3 points en 2024) pour atteindre 114,7 % du PIB. Cette hausse plus modérée résulte d’un solde public qui bien que demeurant supérieur au solde stabilisant la dette, s’en rapproche à la faveur des efforts engagés dans le cadre du PLF 2025.

II/ Sur le périmètre de l’État, le PLF pour 2025 met l’accent sur la maîtrise des dépenses, au service des priorités du Gouvernement, accompagnée de mesures ciblées, temporaires et exceptionnelles en recettes, dans un objectif de justice sociale, fiscale et écologique

Le Gouvernement se fixe un objectif d’amélioration ambitieuse du solde budgétaire, qui s’établirait à l’issue des débats à ‑135,6 Md€, soit une amélioration de 31 Md€ par rapport à 2024.

Le déficit budgétaire présenté dans le texte initial du PLF 2025 serait déjà en forte amélioration à ‑142,1 Md€ (+24,5 Md€ par rapport à 2024) grâce à l’effort réalisé sur les dépenses et aux mesures nouvelles en recettes.

Cette amélioration est d’autant plus significative que la dynamique constatée en cours d’année 2024 est peu favorable. Le solde budgétaire 2024 connaîtrait en effet une révision à la baisse de ‑19,7 Md€ par rapport aux prévisions de la loi de finance initiale pour 2024, pour s’établir à ‑166,6 Md€, sous l’effet d’un environnement macroéconomique défavorable, dont l’impact sur les recettes ne peut être compensé en dépit d’un effort significatif en dépense (annulation de 10 Md€ dès le mois de février ; doublement de la réserve de précaution, portée à 16 Md€).

N.B : les chiffres présentés ci-dessus sont en format courant

1. Le PLF 2025 vise une baisse des dépenses primaires de l’État en volume, qui garantit le financement des politiques publiques prioritaires, et intègre l’extinction des dispositifs de crise

Le projet de loi de finances pour 2025 présente une dépense au périmètre des dépenses de l’État (PDE) de 490 Md€, soit une diminution de 2,4 Md€ à champ constant par rapport à la LFI 2024. En complément, le Gouvernement proposera 5 Md€ d’économies supplémentaires dans le cadre du débat parlementaire afin d’atteindre l’objectif fixé par le Premier ministre dans son discours de politique générale d’un déficit public à 5,0 % du PIB en 2025. Cette baisse totale de 7,4 Md€ illustre la volonté du Gouvernement d’une maîtrise forte de la dépense sur le champ de l’État pour redresser les comptes publics, tout en poursuivant le financement des politiques publiques prioritaires.

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Le projet de loi de finances pour 2025 présente notamment des moyens en hausse pour les missions régaliennes de l’État. Parmi les missions présentées en texte initial, le budget du ministère des armées augmente de +3,3 Md€ par rapport à la LFI 2024, conformément à la trajectoire de la loi de programmation militaire. De même, le budget du ministère de l’Intérieur augmente significativement, de +0,8 Md€. L’effort budgétaire en faveur du ministère de la Justice se poursuit en 2025, avec une augmentation des moyens de +0,1 Md€ qui s’additionne aux hausses d’ampleur sur la période récente, qui ont conduit à augmenter le budget de la justice de 50 % depuis 2017.

De plus, le projet de budget présenté au Parlement maintient le cap en faveur de la transition écologique. Les moyens budgétaires du ministère de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques sont ainsi en hausse de +2,5 Md€. Cette progression intègre des mesures d’économies et le renforcement de l’efficience de certaines dépenses en faveur de la transition écologique avec, à titre d’exemple, la révision des modalités de soutien à l’acquisition de véhicules électriques, tout en conservant nos objectifs écologiques. Elle traduit également des dépenses en hausse significative sur certains champs : le soutien financier de l’État au développement des énergies renouvelables augmente ainsi de 4,6 Md€, en lien avec la croissance du nombre de projets soutenus et les baisses de prix de marché.

Ce travail de renforcement de l’efficience de la dépense est mené de manière transversale pour cibler les efforts et préserver la croissance. Grâce à la documentation d’économies présentées dans le cadre de revues de dépenses conduites en 2024, dans un contexte de baisse historique du taux de chômage, les dispositifs de soutien à l’emploi seront rationalisés, pour une économie de 2,3 Md€. Le Gouvernement porte également des mesures d’économies sur des dispositifs d’intervention discrétionnaires qui ont fortement augmenté sur ces dernières années, à l’image de l’aide publique au développement, avec une baisse de ‑1,3 Md€ par rapport à la LFI 2024 (les crédits alloués restent néanmoins supérieurs d’1,8 Md€ à leur niveau 2017).

De manière générale, dans un contexte d’inflation qui reste dynamique, la maîtrise des dépenses de l’État reflète un effort transversal significatif à l’égard de la dynamique naturelle de la dépense sur l’ensemble des budgets ministériels. Cela passe notamment par des mesures d’ajustement ciblées, dans un contexte de ralentissement de l’inflation. Dans un souci d’efficience de l’intervention publique, des rationalisations sont également envisagées, notamment au niveau des opérateurs de l’État (fusion des opérateurs Business France et Atout France).

Enfin, après un engagement massif de l’État au soutien des ménages et des entreprises au sortir de la crise sanitaire et face à la crise énergétique, la mise en extinction de ces dispositifs que les circonstances ne justifient plus est confortée, qu’il s’agisse de la sortie du bouclier tarifaire et de l’arrêt total des engagements nouveaux dans le cadre des actions rattachées au plan de relance, pour ne plus financer que les restes-à-payer, avec une baisse marquée des crédits de paiement.

N.B : les chiffres présentés ci-dessus sont en format courant

2. La réserve de précaution contribuera à garantir la tenue des plafonds de crédits votés par le Parlement.

La vocation de la réserve de précaution est de faire face aux seuls aléas de gestion, avec un taux de mise en réserve commun à l’essentiel des crédits hors titre 2, exceptions faites des programmes dont les crédits portent très majoritairement des dépenses de prestations sociales, auxquels est appliqué un taux réduit de 0,5 %, à l’identique des dépenses de personnel (titre 2).

Ce mécanisme, associé à une responsabilisation forte des ministères sur la maîtrise de leurs dépenses et sur le respect des plafonds votés, vise à conforter le principe d’auto-assurance ministérielle et interministérielle et à préserver des marges pour assurer le pilotage global de la gestion et le respect des équilibres de la loi de finances initiale.

Pour 2025, le taux de mise en réserve retenu en texte initial est identique à 2024, à savoir 4 % globalement sur les crédits hors masse salariale, alors que sera maintenu un taux réduit adapté aux spécificités de certains programmes.

Ce taux pourra toutefois être minoré au titre de la mise à contribution complémentaire des budgets ministériels à hauteur de 5 Md€, qui sera proposée par le Gouvernement au cours des débats parlementaires sur le présent PLF. La circulaire de lancement de la gestion 2025 et mise en place de la réserve de précaution, comme chaque année, viendra en préciser les modalités exactes.

La mise en réserve théorique sur la base d’un taux global de 4 % permettrait un gel de précaution d’environ 9,4 Md€ sur le budget général en crédits de paiement, dont 8,6 Md€ portant sur les crédits hors titre 2 et 0,8 Md€ portant sur les dépenses de personnel.

Le Gouvernement s’engage par ailleurs à ce que les nouveaux programmes de la mission « Audiovisuel public » qui sont créés à la suite de la réforme du cadre organique des finances publiques soient exonérés de mise en réserve.

3. La trajectoire des emplois de l’État et de ses opérateurs est en diminution en 2025

Pour 2025, le solde des créations et des suppressions d’emplois de l’État et de ses opérateurs s’établit à ‑2 201 ETP. Cette trajectoire des emplois s’inscrit dans une logique de maîtrise de la dépense publique et de gains de productivité des services publics.

S’agissant des services de l’État (‑1 196 ETP), elle résulte principalement de l’évolution des effectifs sur le périmètre de l’Éducation nationale (‑2 000 ETP), qui permet néanmoins d’accroître le taux d’encadrement du fait de la tendance démographique décroissante de la population des élèves, ainsi que sur le périmètre du ministère du budget et des comptes publics (‑505 ETP) ; ces baisses sont partiellement compensées par des créations d’emplois au service des missions régaliennes, sur les périmètres Armées (+630 ETP) et Justice (+619 ETP).

En ce qui concerne les opérateurs de l’État, les effectifs diminuent de ‑1 005 ETP en 2025, dans le cadre d’un effort transversal auquel contribuent notamment les opérateurs du ministère en charge du travail (‑883 ETP) et du ministère « Partenariat avec les territoires et décentralisation » (‑209 ETP), tout en poursuivant la mise en œuvre de la loi de programmation de la recherche (+294 ETP). Un effort complémentaire de diminution des effectifs de l’État et de ses opérateurs sera documenté par le Gouvernement au cours des débats parlementaires.

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4. En recettes, des mesures mettront à contribution de manière ciblée, temporaire et exceptionnelle les grandes entreprises qui réalisent des profits et les particuliers les plus à même de contribuer à l’effort tout en préservant les contribuables aux revenus moyens

a. Des mesures en recettes temporaires et ciblées

Les mesures en recettes exceptionnelles et temporaires représentent un tiers du redressement des comptes publics. Pour un partage équilibré de l’effort de redressement de nos comptes publics, le PLF 2025 demande une participation ciblée et limitée dans le temps aux contribuables aisés et aux grandes entreprises. Le Gouvernement entend ainsi répondre à l’urgence d’un rétablissement des comptes publics de manière volontaire et fiscalement juste. Ces mesures de recettes se répartissent entre deux tiers d’effort supporté par les grandes entreprises et un tiers par les particuliers.

La contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises cible les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 Md€, proportionnellement à leur bénéfice, pour un rendement de 8 Md€ en 2025. Elle sera réduite de moitié en 2026 et prendra fin en 2027. Conformément aux annonces du Gouvernement, cette mesure temporaire ne remet pas en cause les baisses d’impôts sur les sociétés mises en place depuis 2017 et préserve notre compétitivité en ajustant l’effort sur les entreprises qui réalisent des profits importants. Une contribution similaire est mise en place pour les entreprises de fret maritime dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 Md€, avec un rendement de 0,5 Md€ en 2025 puis 0,3 Md€ en 2026.

Une contribution différentielle applicable aux particuliers disposant de très hauts revenus est proposé, visant à assurer une imposition minimale de 20 %. Ainsi, dès lors que le taux moyen d’imposition au titre de l’impôt sur le revenu et de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus (CEHR) est inférieur à 20 % des revenus, cette contribution permet d’atteindre ce niveau d’imposition minimal. Les contribuables concernés seront ceux dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 250 000 € pour un célibataire et 500 000 € pour un couple, soit les mêmes seuils que ceux de la CEHR.

b. Un soutien du pouvoir d’achat

Afin de protéger le pouvoir d’achat des Français, le barème de l’impôt sur les revenus 2024 est indexé sur l’inflation et, à compter de février, les tarifs réglementés de l’électricité baisseront de 9 % durant l’année 2025. Compte tenu de la forte baisse des prix de l’énergie, le respect de cet objectif de baisse permettra avec la sortie des mesures prises pendant la crise des recettes d’accises complémentaires. Par ailleurs, seuls les ménages ayant des revenus dépassant 250 000 € pour une personne seule et 500 000 € pour un couple sans enfants seront concernés par les contributions exceptionnelles prévues.

c. Une concrétisation des engagements pour le secteur agricole

Conformément aux engagements déjà pris pour répondre aux demandes du secteur agricole, le PLF 2025 met en place des aménagements des dispositifs d’épargne de précaution et d’exonérations applicables au secteur agricole, ainsi que des mesures d’incitation à la transmission des exploitations agricoles au profit de jeunes agriculteurs. Il entérine la suppression de la hausse du tarif sur l’usage du gazole non routier pour l’utilisation agricole initialement prévue en 2024, et confirme la suppression de la hausse attendue en 2025.

En 2025, les recettes de l’État, portées par ces mesures nouvelles ainsi que par une croissance plus favorable aux recettes fiscales, seraient en hausse par rapport à la prévision révisé 2024, atteignant 378,2 Md€.

Concernant 2024, la détérioration du contexte macroéconomique par rapport au scénario de la loi de finances initiale entraîne une révision à la baisse des prévisions de recettes.

Cette diminution est principalement due à l’évolution des recettes fiscales nettes. Ainsi, le moindre dynamisme de l’emploi et des revenus en 2023 et en 2024 réduit les assiettes et les taux de prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, dont la prévision est diminuée de ‑5,3 Md€, soit 88,1 Md€. L’impôt sur les sociétés connaît également un important reflux (‑14,3 Md€) en raison de la forte révision à la baisse de la prévision de croissance du bénéfice fiscal 2023 (de +14 % à +1 %) et 2024 (de +3 % à ‑2 %) : il devrait atteindre 57,7 Md€ à la fin de l’année. Enfin, la diminution de la prévision de TVA nette revenant à l’État à 96,1 Md€ s’explique principalement par une évolution défavorable des emplois taxables (‑4,8 Md€ par rapport à la prévision initiale).

Pour 2025, les recettes fiscales bénéficieraient d’une légère amélioration du contexte macroéconomique ainsi que des mesures d’ampleur, mais ponctuelles et ciblées, décidées par le nouveau Gouvernement, dans un objectif de justice sociale, fiscale et écologique. Cette amélioration serait principalement portée par la TVA (+10,2 Md€) et l’impôt sur les revenus (+5,7 Md€). Les « autres recettes fiscales nettes » seraient également en amélioration (+9,7 Md€ hors contributions exceptionnelles) principalement sous l’effet de la sortie du bouclier tarifaire sur les accises sur l’énergie et de la rebudgétisation des cotisations employeurs précédemment affectées au fonds national d’aide au logement (FNAL). Enfin, s’y ajoutent les contributions exceptionnelles et temporaires prévues sur certains titulaires de hauts revenus (2 Md€) et sur les bénéfices des plus grandes entreprises, dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 Md€ (8 Md€).

De surcroît, le Gouvernement souhaite voir adopté lors des débats parlementaires un effort complémentaire de verdissement de notre fiscalité qui permettrait d’améliorer les recettes fiscales nettes de +1,5 Md€ supplémentaires en 2025.

5. L’amélioration significative du solde des comptes spéciaux en 2025

En 2024, le solde des comptes spéciaux demeurerait stable par rapport à la prévision de la loi de finances initiale.

En effet, l’amélioration du solde du compte de concours financiers (CCF) « Avances aux collectivités territoriales » (+2,9 Md€), en lien avec l’augmentation des recettes d’accises dans le cadre de l’extinction du bouclier tarifaire, est contrebalancée en partie par la dégradation du solde du compte d’affectation spéciale (CAS) « Pensions » à la suite de moindres recettes provenant des ministères au titre des cotisations employeurs (‑1,0 Md€). Le solde du CAS « Participations financières de l’État » est également en dégradation (‑1,8 Md€), les opérations étant financées par un solde excédentaire accumulé sur les exercices précédents.

En 2025, le solde des comptes spéciaux serait en nette progression de +3,7 Md€ par rapport à 2024, pour atteindre ‑1,7 Md€.

L’amélioration est due au CAS « Participations financières de l’État » (+1,8 Md€) et au CAS « Pensions » (+2,5 Md€). Sur ce dernier, la dynamique masque une résorption du déséquilibre du CAS « Pensions » (déficit ramené à ‑1 Md€ après ‑3,5 Md€ prévu pour 2024), sous l’effet croisé du décalage de l’indexation des pensions et du relèvement de 4 points du taux des cotisations employeurs pour la fonction publique d’État. Ce mouvement n’est que partiellement atténué par la baisse du CCF « Avances aux collectivités » (‑0,8 Md€), le solde 2024 étant ponctuellement plus élevé sous l’effet d’un rattrapage des recouvrements au titre des années antérieures.

Annexe 1. Application de la charte de budgétisation de la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027 au projet de loi de finances pour 2025

1. La définition du périmètre des dépenses de l’État

Le projet de loi de finances pour 2025 présente une dépense totale sous norme de 490 Md€ pour le périmètre des dépenses de l’État (PDE). Cette norme de dépense définie par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2023-2027 correspond aux dépenses sur lesquelles le Gouvernement s’engage pour la maîtrise de la croissance des dépenses. Le PDE correspond aux dépenses du budget général, dont les crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 », les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l’Union européenne, les dépenses de pensions des agents publics ainsi que les taxes affectées plafonnées.

Les budgets annexes, certains comptes spéciaux et le compte de concours financier « Avances à l’audiovisuel public » sont également intégrées dans le PDE.

Dans le détail, l’agrégat « Périmètre des dépenses de l’État » est composé :

1° Des crédits du budget général, hors dépenses de contribution aux pensions civiles et militaires, hors charge de la dette, hors amortissement de la dette de l’État liée à la Covid‑19 et hors remboursements et dégrèvements d’impôts ;

2° Des impositions de toutes natures plafonnées dans les conditions prévues à l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 et par la loi de finances de l’année ;

3° Des budgets annexes ;

4° Des dépenses des comptes d’affectation spéciale, hors programme « Contribution des cessions immobilières au désendettement de l’État » du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », hors compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », hors programme « Désendettement de l’État » du compte d’affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » et hors programme « Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » du compte d’affectation spéciale « Pensions » ;

5° Des dépenses du compte de concours financier « Avances à l’audiovisuel public » ;

6° Du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne ;

7° Des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales ;

8° Des retraitements de flux internes au budget de l’État.

2. Les changements de périmètre affectant le projet de loi de finances pour 2025

Les mesures de périmètre concernent tous les mouvements budgétaires visant à transférer une charge ou une recette d’un secteur d’administration publique à un autre (APUC, APUL, ASSO), ainsi que les plafonnements et changement d’affectation de taxes. Conformément à la charte de budgétisation définie dans la LPFP 2023-2027, ces mouvements sont pérennes.

3. Typologie des changements de périmètre

a. Transfert d’une dépense à un autre secteur d’administration publique

Les transferts inscrits en PLF 2025 entre les administrations publiques restent limités pour un montant total de ‑0,4 M€. Deux mesures de périmètre concernent les collectivités territoriales avec la recentralisation de la compensation des départements Ardèche et Charente-Maritime des missions de vaccination (‑0,4 M€).

b. Débudgétisation et rebudgétisation d’une recette et d’une dépense au sein du périmètre des dépenses de l’État

Les principales mesures de périmètre du projet de loi de finances pour 2025 concernent les taxes affectées à l’exemple de la cotisation employeur au fonds national d’aide au logement (FNAL), du financement de la péréquation tarifaire zones non interconnectées (ZNI) :

- La rebudgétisation des cotisations employeurs affectées au FNAL (+3,0 Md€) ;

- Le financement par taxe affectée non plafonnée de la péréquation tarifaire zones non interconnectées (‑2,8 Md€).

Une mesure de périmètre de rebudgétisation du Fonds de financement des dossiers impécunieux (FFDI) est également prévue sur le programme 101 de la mission Justice pour un montant de 0,05 Md€ en 2025.

c. Plafonnement et changement d’affectataire de taxe

Le projet de loi de finances pour 2025 prévoit deux nouveaux plafonnements pour 0,7 Md€ :

-L’affectation de la contribution annuelle au fonds de développement pour l’insertion professionnelle des personnes handicapés (FIPH) (0,5 Md€)

- L’affectation d’une part de la taxe installations nucléaires de base (INB) au centre de recherche Jules Horowitz (RJH) pour 0,2 Md€.

Évaluation des Recettes du budget général

Articles du projet de loi avec exposé des motifs

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre de l’économie, des finances et l’industrie et du ministre auprès du Premier ministre, chargé du budget et des comptes publics ;

Vu l’article 39 de la Constitution ;

Vu la loi organique relative aux lois de finances ;

Décrète :

Le présent projet de loi, délibéré en Conseil des ministres, après avis du Conseil d’État, sera présenté à l’Assemblée nationale par le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie et par le ministre auprès du Premier ministre, chargé du budget et des comptes publics, qui sont chargés d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.

1.               Les prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, les prévisions de solde par sous-secteur, la prévision, déclinée par sous-secteur d’administration publique, de l’objectif d’évolution en volume et la prévision en milliards d’euros courants des dépenses d’administrations publiques, les prévisions de prélèvements obligatoires, de dépenses et d’endettement de l’ensemble des administrations pour l’année 2025, les prévisions pour 2025 de ces mêmes agrégats de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, ainsi que les données d’exécution pour l’année 2023 et les prévisions d’exécution pour l’année 2024 de ces mêmes agrégats, s’établissent comme suit :
2.               (En points de produit intérieur brut, sauf mention contraire.)

Les chiffres en comptabilité nationale relatifs au projet de loi de finances pour 2025 se réfèrent, pour 2023, au compte publié par l’Insee en comptabilité nationale en base 2020, et pour 2024 et 2025, aux prévisions du Gouvernement dans la même base. Les prévisions relatives à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 en comptabilité nationale, antérieures au changement de base des comptes nationaux français, étaient relatives à la base antérieure des comptes nationaux, la base 2014. 

* Loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

1À champ constant.

2Au sens de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

3À champ constant, hors transferts entre administrations publiques.

Exposé des motifs

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I – Impôts et ressources autorisées

A – Autorisation de perception des impôts et produits

1.               I. – La perception des ressources de l’État et des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État est autorisée pendant l’année 2025 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi.

2.               II. – Sous réserve de dispositions contraires, la présente loi s’applique :
3.               1° A l’impôt sur le revenu dû au titre de l’année 2024 et des années suivantes ;
4.               2° A l’impôt sur les sociétés dû au titre des exercices clos à compter du 31 décembre 2024 ;
5.               3° A compter du 1er janvier 2025 pour les autres dispositions fiscales.

Exposé des motifs

B – Mesures fiscales

1.               I. - Le code général des impôts est ainsi modifié :

2.               A. – A la première phrase du second alinéa de l’article 196 B, le montant : « 6 674 € » est remplacé par le montant : « 6 807 € » ;
3.               B. – Au I de l’article 197 :
4.               1° Au 1 :
5.               a) Aux deux premiers alinéas, le montant : « 11 294 € » est remplacé par le montant : « 11 520 € » ;
6.               b) A la fin du deuxième alinéa et au troisième alinéa, le montant : « 28 797 € » est remplacé par le montant : « 29 373 € » ;
7.               c) A la fin du troisième alinéa et à l’avant-dernier alinéa, le montant : « 82 341 € » est remplacé par le montant : « 83 988 € » ;
8.               d) A la fin des deux derniers alinéas, le montant : « 177 106 € » est remplacé par le montant : « 180 648 € » ;
9.               2° Au 2 :
10.            a) Au premier alinéa, le montant : « 1 759 € » est remplacé par le montant : « 1 794 € » ;
11.            b) A la fin de la première phrase du deuxième alinéa, le montant : « 4 149 € » est remplacé par le montant : « 4 232 € » ;
12.            c) A la fin du troisième alinéa, le montant : « 1 050 € » est remplacé par le montant : « 1 071 € » ;
13.            d) A la première phrase de l’avant-dernier alinéa, le montant : « 1 753 € » est remplacé par le montant : « 1 788 € » ;
14.            e) A la première phrase du dernier alinéa, le montant : « 1 958 € » est remplacé par le montant : « 1 997 € » ;
15.            3° Au a du 4, le montant : « 873 € » est remplacé par le montant : « 890 € » et le montant : « 1 444 € » est remplacé par le montant : « 1 473 € » ;
16.            C. – Au 1 du III de l’article 204 H :
17.            1° Le tableau du second alinéa du a est ainsi rédigé :

« 

 » ;

18.            2° Le tableau du second alinéa du b est ainsi rédigé :

« 

 » ;

19.            3° Le tableau du second alinéa du c est ainsi rédigé :

« 

 ».

20.            II. – Le C du I s’applique aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2025.

Exposé des motifs

1.               I.- Le chapitre III du titre Ier de la première partie du livre Ier du code général des impôts est complété par une section 0I bis ainsi rédigée :

2.               « Section 0I bis
3.               « Contribution différentielle applicable à certains contribuables titulaires de hauts revenus
4.               « Art. 224. - I. – Il est institué une contribution à la charge des contribuables domiciliés fiscalement en France au sens de l’article 4 B dont le revenu du foyer fiscal tel que défini au II est supérieur à 250 000 € pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés et à 500 000 € pour les contribuables soumis à imposition commune.
5.               « II. – Le revenu mentionné au I s’entend du revenu fiscal de référence défini au 1° du IV de l’article 1417, diminué du montant des abattements mentionnés au a bis du même 1°, autres que ceux mentionnés aux 1 ter ou 1 quater de l’article 150-0 D, des bénéfices exonérés mentionnés au b du même 1° du IV de l’article 1417, et des plus-values mentionnées au I de l’article 150-0 B ter pour lesquelles le report d’imposition expire.
6.               « Pour la détermination du revenu mentionné au présent II, les revenus qui, par leur nature, ne sont pas susceptibles d’être recueillis annuellement et dont le montant dépasse la moyenne des revenus nets d’après lesquels le contribuable a été soumis à l’impôt sur le revenu au titre des trois dernières années, sont retenus pour le quart de leur montant. Pour l’appréciation de la condition relative au montant, et en cas de modification de la situation de famille du contribuable au cours de l’année d’imposition ou des deux années précédentes, les règles prévues au 2 du II de l’article 223 sexies sont applicables en retenant, pour chaque année, le revenu mentionné au présent II.
7.               « III. – La contribution mentionnée au I est égale à la différence, lorsqu’elle est positive, entre :
8.               « 1° le montant résultant de l’application d’un taux de 20 % au revenu défini au II ;
9.               « 2° et le montant résultant de la somme de l’impôt sur le revenu et de la contribution prévue à l’article 223 sexies tels que définis au IV, ainsi que des prélèvements libératoires de l’impôt sur le revenu mentionnés au c du 1° du IV de l’article 1417, majoré de 1 500 € par personne à charge au sens des articles 196 à 196 B et de 12 500 € pour les contribuables soumis à imposition commune.
10.            « IV. – L’impôt sur le revenu mentionné au 2° du III est majoré de l’avantage en impôt procuré par les réductions d’impôt prévues à l’article 199 quater B, à l’article 199 undecies B, à l’exception des vingt-sixième à dernier alinéas du I, à l’article 238 bis et à l’article 107 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, ainsi que de l’avantage en impôt procuré par les crédits d’impôt prévus à l’article 200 undecies, aux articles 244 quater B à 244 quater W et aux articles 27 et 151 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 et par les crédits d’impôt prévus par les conventions fiscales internationales, dans la limite de l’impôt dû.
11.            « La contribution mentionnée au 2° du III est déterminée sans qu’il soit fait application du 1 du II de l’article 223 sexies.
12.            « V. – Toutefois, lorsque le revenu mentionné au II est inférieur ou égal à 330 000 € pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés et à 660 000 € pour les contribuables soumis à imposition commune, le montant résultant de l’application du 1° du III est diminué de la différence, lorsqu’elle est positive, entre ce montant et 82,5 % de la différence entre ce revenu et 250 000 € pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés ou 500 000 € pour les contribuables soumis à imposition commune.
13.            « VI. – La contribution est déclarée, contrôlée et recouvrée selon les mêmes règles et sous les mêmes garanties et sanctions qu’en matière d’impôt sur le revenu. »
14.            II.- Le montant de l’impôt sur le revenu mentionné au 2° du III de l’article 224 du code général des impôts est également majoré de l’avantage en impôt procuré par les réductions d’impôt et, dans la limite de l’impôt dû, des crédits d’impôt prévus par :
15.            1° les articles 199 decies E, 199 decies EA, 199 decies F, 199 decies G, 199 decies I, 199 terdecies‑0 B, 199 sexvicies et 199 septvicies du même code ;
16.            2° les articles 199 terdecies‑0 A, 199 terdecies‑0 A bis, 199 terdecies‑0 A ter, 199 terdecies‑0 AA, 199 terdecies‑0 AB et 199 terdecies‑0 C du même code, à raison des versements effectués au titre de souscriptions réalisées jusqu’au 31 décembre 2024 ;
17.            3° les articles 199 undecies A, les vingt-sixième à dernier alinéas du I de l’article 199 undecies B, les articles 199 undecies C et 199 novovicies du même code, à raison des investissements réalisés jusqu’au 31 décembre 2024 ;
18.            4° les articles 199 duovicies, 200 quater A et 200 quater C du même code, à raison des dépenses payées jusqu’au 31 décembre 2024 ;
19.            5° l’article 199 tervicies du même code, à raison des dépenses payées et des souscriptions réalisées jusqu’au 31 décembre 2024 ;
20.            6° l’article 199 tricies du même code, à raison des logements donnés en location dans le cadre d’une des conventions mentionnées aux articles L. 321-4 ou L. 321-8 du code de la construction et de l’habitation dont la date d’enregistrement de la demande de conventionnement par l’Agence nationale de l’habitat est intervenue au plus tard le 31 décembre 2024 ;
21.            7° l’article 200 quindecies du même code à raison des opérations forestières réalisées jusqu’au 31 décembre 2024.
22.            III.- A. – Les I et II sont applicables à compter de l’imposition des revenus de l’année 2024 et jusqu’à l’imposition des revenus de l’année 2026.
23.            B. – Pour l’imposition des revenus de l’année 2024, les revenus soumis aux prélèvements libératoires mentionnés au c du 1° du IV de l’article 1417 du code général des impôts ne sont pas pris en compte pour la détermination du revenu défini au II de l’article 224 du même code et ces prélèvements libératoires ne sont pas retenus pour déterminer le montant défini au 2° du III de l’article 224 du même code.

Exposé des motifs

1.               I. – Le code des impositions sur les biens et services est ainsi modifié :

2.               1° Après les mots : « autres taxes », la fin du 2° de l’article L. 300‑1 est ainsi rédigée : « sur des biens et services relevant des secteurs des énergies, des alcools ou des tabacs » ;
3.               2° Le livre III est complété par un titre II ainsi rédigé :
4.               « TITRE II
5.               « TAXES NE RELEVANT PAS DU RÉGIME GÉNÉRAL D’ACCISE
6.               « Chapitre Ier
7.               « Dispositions générales
8.               « Section unique
9.               « Eléments taxables et territoires
10.            «  Art. L. 321‑1. – Les articles L. 311‑1, L. 312‑3, L. 313‑2 et L. 314‑3 à L. 314‑6 sont applicables aux taxes régies par le présent titre.
11.            «  Art. L. 321‑2. – Pour l’application du présent titre, les cinq territoires mentionnés à l’article L. 112‑4 sont regardés comme un territoire de taxation unique.
12.            « Chapitre II
13.            « Energies
14.            « Section 3
15.            « Production
16.            « Sous-section 2
17.            « Taxe sur l’utilisation de combustible nucléaire pour la production d’électricité
18.            « Art. L. 322‑66. – Les règles relatives à la taxe sur l’utilisation de combustible nucléaire pour la production d’électricité sont déterminées par les dispositions du livre Ier, par celles du chapitre Ier du présent titre et par celles de la présente sous-section.
19.            « Art. L. 322‑67. – Les définitions figurant à l’article L. 336‑1 du code de l’énergie sont applicables.
20.            « Art. L. 322‑68. – Les mesures prises en application ou pour l’application des articles L. 322‑71 à L. 322‑76 et de l’article L. 322‑79 donnent lieu à consultation préalable de la Commission de régulation de l’énergie mentionnée à l’article L. 131‑1 du code de l’énergie et du Conseil supérieur de l’énergie mentionné à l’article L. 142-41 du même code.
21.            « Les mesures prises en application ou pour l’application des autres dispositions de la présente sous-section ne font l’objet d’aucune consultation obligatoire.
22.            « Art. L. 322‑69. – Le fait générateur est constitué par l’achèvement de l’année civile au cours de laquelle est utilisé, au sein d’une centrale électronucléaire historique située sur le territoire de taxation mentionné à l’article L. 322‑70, du combustible nucléaire pour la production d’électricité.
23.            « Art. L. 322‑70. – Le territoire de taxation comprend, outre le territoire unique mentionné à l’article L. 321‑2, les territoires des collectivités suivantes :
24.            « 1° Saint-Pierre-et-Miquelon ;
25.            « 2° Wallis-et-Futuna.
26.            « Art. L. 322‑71. – Le montant de la taxe est calculé dans les conditions prévues à l’article L. 322‑72 à partir des éléments suivants :
27.            « 1° Les revenus taxés imputables à l’utilisation de combustible nucléaire déterminés dans les conditions prévues par les dispositions de la section 2 du chapitre VI du titre III du livre III du code de l’énergie ;
28.            « 2° Les seuils de taxation et d’écrêtement déterminés dans les conditions prévues par les articles L. 322‑73 à L. 322‑76.
29.            « Art. L. 322‑72. – Pour l’application de l’article L. 322‑71, chacune des fractions de revenus taxés mentionnée dans le tableau suivant est multipliée par le taux que ce tableau lui associe, puis les résultats sont additionnés :

« 

30.            « Art. L. 322‑73. – Le seuil de taxation et le seuil d’écrêtement sont égaux au produit des facteurs suivants :
31.            « 1° La quantité d’énergie contenue dans le combustible nucléaire utilisé au cours de l’année civile ;
32.            « 2° Un facteur forfaitaire de conversion entre l’énergie contenue dans le combustible nucléaire et l’énergie dégagée pour la production d’électricité et déterminé par arrêté conjoint du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé de l’énergie ;
33.            « 3° Selon le cas, le tarif de taxation mentionné par l’article L. 322‑74 ou le tarif d’écrêtement mentionné par l’article L. 322‑75.
34.            « Art. L. 322‑74. – Le tarif de taxation est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé de l’énergie entre un minimum égal aux coûts complets de production de l’électricité mentionnés à l’article L. 336‑3 du code de l’énergie, majorés de 5 euros par mégawattheure, et un maximum égal à ces mêmes coûts majorés de 25 euros par mégawattheure.
35.            « Art. L. 322‑75. – Le tarif d’écrêtement est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé de l’énergie entre un minimum égal aux coûts complets de production de l’électricité mentionnés à l’article L. 336‑3 du code de l’énergie, majorés de 35 euros par mégawattheure, et un maximum égal à ces mêmes coûts majorés de 55 euros par mégawattheure.
36.            « Art. L. 322‑76. – Les tarifs de taxation et d’écrêtement sont fixés pour une période de trois ans avant le début de chaque période. Un décret détermine les situations dans lesquelles les tarifs fixés pour chaque période peuvent être modifiés au cours de cette dernière.
37.            « Pour chaque période, les tarifs sont fixés compte tenu des coûts complets mentionnés à l’article L. 336‑3 du code de l’énergie, des coûts mentionnés à l’article L. 336‑4 du même code et de la situation financière de l’exploitant.
38.            « Les minima et maxima prévus par les articles L. 322‑74 et L. 322‑75 sont déterminés sur la base des dernières évaluations disponibles des coûts mentionnés à ces articles.
39.            « Art. L. 322‑77. – Est redevable de la taxe l’exploitant des centrales électronucléaires historiques.
40.            « Art. L. 322‑78. – Le redevable porte sur la déclaration mentionnée à l’article L. 161‑1 les revenus mentionnés à l’article L. 336‑5 du code de l’énergie tels qu’ils ressortent de la comptabilité appropriée prévue à l’article L. 336‑12 du même code et compte tenu, le cas échéant, des corrections effectuées en application de l’article L. 336‑14 du même code.
41.            « Art. L. 322‑79. – La taxe fait l’objet d’acomptes.
42.            « Art. L. 322‑80. – Par dérogation à l’article L. 180‑1, le contrôle et le contentieux portant sur la détermination des revenus taxés mentionnés à l’article L. 322‑71 et sur l’établissement de la comptabilité appropriée mentionnée à l’article L. 322‑78 sont régis par les dispositions des sections 2 et 4 du chapitre IV et du chapitre V du titre III du livre Ier du code de l’énergie. »
43.            II. – Le titre II de la première partie du livre des procédures fiscales est ainsi modifié :
44.            1° Après le 5° quinquies de la section I du chapitre II, il est inséré un 5° sexies ainsi rédigé :
45.            « 5° sexies
46.            « Commission de régulation de l’énergie
47.            « Art. L. 84 F. – La Commission de régulation de l’énergie communique à l’administration fiscale, sur sa demande, sans pouvoir opposer le secret professionnel, tout document ou information qu’elle détient dans le cadre de ses missions et compétences et nécessaires à l’établissement, au contrôle et au recouvrement de la taxe sur l’utilisation de combustible nucléaire pour la production d’électricité mentionnée à l’article L. 322‑66 du code des impositions sur les biens et services. » ;
48.            2° Après le 6° du VII de la section II du chapitre III, il est inséré un 6° bis ainsi rédigé :
49.            « 6° bis
50.            « Commission de régulation de l’énergie
51.            « Art. L. 166 BA. – La Commission de régulation de l’énergie reçoit communication par l’administration fiscale des renseignements utiles au contrôle de l’application de l’article L. 322‑78 du code des impositions sur les biens et services et à l’exercice des missions prévues par les dispositions du chapitre VI du titre III du livre III du code de l’énergie. »
52.            III. – Le code de l’énergie est ainsi modifié :
53.            1° Au livre Ier :
54.            a) A l’article L. 131‑2 :
55.            i) Au quatrième alinéa, après les mots : « économiques et techniques », la fin de la première phrase est supprimée ;
56.            ii) Après le quatrième alinéa de l’article L. 131‑2, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
57.            « Elle analyse l’impact potentiel sur les marchés de gros d’électricité de la taxe sur l’utilisation de combustible nucléaire pour la production d’électricité mentionnée à l’article L. 332‑66 du code des impositions sur les biens et services et est chargée de contrôler l’application par les fournisseurs d’électricité de la minoration de prix prévue à l’article L. 337‑3 et leurs demandes de compensation mentionnées à l’article L. 337‑3‑1. » ;
58.            b) Le chapitre Ier du titre III est complété par un article L. 131‑6 ainsi rédigé :
59.            « Art. L. 131‑6. – La Commission de régulation de l’énergie participe à la mise en œuvre du partage des revenus de l’exploitation des centrales électronucléaires historiques régie par le chapitre VI du titre III du livre III en contrôlant la bonne application des dispositions de ce chapitre et en communiquant à l’autorité administrative, sans pouvoir opposer le secret professionnel, toute information utile à la mise en œuvre du versement nucléaire universel régi par la sous-section 1 de la section 2 du chapitre VII du même titre. » ;
60.            c) A l’article L. 134‑1 :
61.            i) Le 7° est ainsi rédigé :
62.            « 7° Les conditions, périodicités et échéances des transmissions de la comptabilité appropriée prévue à l’article L. 336‑12 ; »
63.            ii) Il est complété par un 7° bis et un 7° ter ainsi rédigés :
64.            « 7° bis L’étendue et les modalités de l’obligation de l’exploitant des centrales électronucléaires historiques et du gestionnaire du réseau public de transport d’électricité de lui communiquer les documents, données ou informations nécessaires à l’accomplissement des missions qui lui sont confiées par les dispositions du chapitre VI du titre III du livre III ;
65.            « 7° ter Les modalités de détermination de la compensation prévue à l’article L. 337‑3‑1 et le contenu des déclarations mentionnées au même article ; »
66.            d) L’article L. 134‑3 est complété par un 9° ainsi rédigé :
67.            « 9° La liste des contrats conclus par l’exploitant des centrales électronucléaires historiques qui sont adossés à des installations de production au sens du dernier alinéa de l’article L. 336‑8, la méthode d’allocation des transactions de cet exploitant à l’électricité produite par ces centrales mentionnée à l’article L. 336‑9 ainsi que les règles régissant les procédures selon lesquelles la comptabilité appropriée prévue à l’article L. 336‑12 est tenue par cet exploitant. » ;
68.            e) L’article L. 134‑4 est abrogé ;
69.            f) A l’article L. 134‑5, les mots : « les conditions et prix de vente de l’électricité nucléaire historique aux fournisseurs, conformément aux articles L. 336‑2 et L. 337‑13, » sont supprimés ;
70.            g) La seconde phrase du premier alinéa de l’article L. 134‑10 est supprimée ;
71.            h) Après l’article L. 134‑17, il est inséré un article L. 134‑17‑1 ainsi rédigé :
72.            « Art. L. 134‑17‑1. – La Commission de régulation de l’énergie et l’administration fiscale échangent des informations et documents dans le cadre de leurs missions respectives dans les conditions prévues aux articles L. 84 F et L. 166 BA du livre des procédures fiscales. » ;
73.            i) A la première phrase du premier alinéa de l’article L. 134‑18, les mots : « bénéficiant de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique mentionné à l’article L. 336‑1 » sont supprimés ;
74.            j) L’article L. 134‑25 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
75.            « Le comité de règlement des différends et des sanctions peut également, soit d’office, soit à la demande conjointe du ministre chargé de l’énergie et du ministre chargé de l’économie ou à la demande du président de la Commission de régulation de l’énergie, sanctionner les manquements qu’il constate de la part de l’exploitant des centrales électronucléaires historiques aux dispositions des 7° et 7° bis de l’article L. 134‑1 ou à celles des articles L. 336‑12 à L. 336‑14. » ;
76.            k) A l’article L. 134‑26 :
77.            i) Le début de la première phrase est ainsi rédigé : « En cas de manquement d’un gestionnaire… (le reste sans changement) » ;
78.            ii) La dernière phrase est supprimée ;
79.            l) Le tableau figurant à l’article L. 152‑7 est ainsi modifié :
80.            i) La ligne :

« 

 »

81.            est remplacée par la ligne suivante :

« 

 » ;

82.            ii) Après cette ligne, il est inséré la ligne suivante :

« 

 » ;

83.            iii) La ligne :

« 

 »

84.            est remplacée par la ligne suivante :

« 

 » ;

85.            iv) Après cette ligne, il est inséré la ligne suivante :

« 

 » ;

86.            v) La ligne :

« 

 »

87.            est remplacée par la ligne suivante :

« 

 » ;

88.            vi) Après la ligne :

« 

 »,

89.            il est inséré la ligne suivante :

« 

 » ;

90.            vii) La ligne :

« 

 »

91.            est remplacée par la ligne suivante :

« 

 » ;

92.            viii) La ligne :

« 

 »

93.            est remplacée par la ligne suivante :

« 

 » ;

94.            2° Au titre III du livre III :
95.            a) Le dernier alinéa de l’article L. 333‑3 est supprimé ;
96.            b) Le chapitre VI est remplacé par les dispositions suivantes :
97.            « Chapitre VI 
98.            « Partage des revenus de l’exploitation des centrales électronucléaires historiques
99.            « Section 1
100.         « Dispositions générales
101.         « Art. L. 336‑1. – Pour l’application du présent chapitre :
102.         « 1° La centrale électronucléaire historique s’entend de l’installation nucléaire de base qui produit de l’électricité mentionnée à l’article L. 313‑1 pour laquelle l’autorisation initiale d’exploitation mentionnée à l’article L. 311‑5 a été délivrée avant le 1er janvier 2026 ;
103.         « 2° L’exploitant des centrales électronucléaires historiques s’entend du titulaire de l’autorisation mentionnée au 1° ;
104.         « 3° Le combustible nucléaire s’entend de toute matière susceptible de dégager de l’énergie par fission au moyen d’une centrale électronucléaire historique ;
105.         « 4° L’utilisation d’un combustible nucléaire pour la production d’électricité s’entend de la réalisation de la fission mentionnée au 3° lorsqu’elle concourt à un processus dont la finalité est la production d’électricité ;
106.         « 5° Les produits électriques de gros et les marchés de gros de l’électricité s’entendent, dans la mesure où ils portent sur l’électricité, respectivement des produits énergétiques de gros et des marchés de gros au sens des points 4 et 6 de l’article 2 du règlement (UE) n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’intégrité et la transparence du marché de gros de l’énergie ;
107.         « 6° Les instruments dérivés portant sur l’électricité s’entendent, dans la mesure où ils portent sur l’électricité, des instruments financiers mentionnés aux points 5, 6 et 7 de la section C de l’annexe I de la directive 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2014 concernant les marchés d’instruments financiers et modifiant la directive 2002/92/CE et la directive 2011/61/UE.
108.         « Art. L. 336‑2. – Les revenus de l’exploitation des centrales électronucléaires historiques résultent de la politique commerciale déterminée par l’exploitant de ces centrales.
109.         « Ils font l’objet de la taxe sur l’utilisation de combustible nucléaire pour la production d’électricité mentionnée à l’article L. 322‑66 du code des impositions sur les biens et services.
110.         « Cette taxe ne peut être répercutée par l’exploitant des centrales électronucléaires historiques dans le prix des opérations économiques qu’il réalise.
111.         « Art. L. 336‑3. – La Commission de régulation de l’énergie constate, au moins tous les trois ans, les coûts complets de production de l’électricité au moyen des centrales électronucléaires historiques. Ces coûts s’entendent de ceux rapportés à la quantité d’électricité produite.
112.         « Les coûts ainsi constatés ne comprennent pas la taxe sur l’utilisation de combustible nucléaire pour la production d’électricité mentionnée à l’article L. 322‑66 du code des impositions sur les biens et services.
113.         « Art. L. 336‑4. – Un décret détermine la méthodologie d’évaluation des coûts encourus pour la réalisation des centrales électronucléaires autres qu’historiques qui sont mentionnées dans la programmation pluriannuelle de l’énergie prévue à l’article L. 141‑1.
114.         « Section 2
115.         « Définition des revenus concernés
116.         « Art. L. 336‑5. – Les revenus de l’exploitation des centrales électronucléaires historiques sont ceux qui se rapportent aux transactions relatives à l’électricité pouvant être imputés à l’utilisation de combustible nucléaire pour la production d’électricité par ces centrales.
117.         « Ils sont déterminés par année civile comme le solde de l’ensemble des transactions relatives à l’électricité réputée avoir été produite à partir de combustible nucléaire.
118.         « Art. L. 336‑6. – Les transactions relatives à l’électricité comprennent :
119.         « 1° Les achats et ventes d’électricité par l’exploitant des centrales électronucléaires historiques ;
120.         « 2° Les gains ou pertes de cet exploitant résultant d’instruments dérivés portant sur l’électricité ;
121.         « 3° Tout contrat par lequel cet exploitant met à disposition d’une autre personne une capacité de production de ces centrales. Toutefois, pour les contrats conclus avec un gestionnaire de réseau électrique dans le cadre de ses actions pour prévenir la congestion ou pour assurer la sécurité du système électrique, seules sont prises en compte les sommes directement déterminées à partir d’une quantité d’électricité.
122.         « Art. L. 336‑7. – Les transactions mentionnées à l’article L. 336‑6 sont rattachées à l’année civile d’injection de l’électricité dans le système électrique résultant des termes de la transaction.
123.         « Lorsqu’une somme relative à une transaction mentionnée au premier alinéa ne se rapporte pas spécifiquement à une injection d’électricité dans le système électrique au cours d’une année civile déterminée, elle est répartie de manière identique sur l’ensemble des années civiles couvertes par le contrat. Toutefois, l’année civile au cours de laquelle le contrat est exécuté pendant une durée limitée est prise en compte à proportion de c