N° 238
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUINZIEME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 27 septembre 2017
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant la ratification de l’accord entre la République française et la République portugaise relatif à l’assistance et à la coopération dans le domaine de la sécurité civile et l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg relatif à l’assistance et à la coopération dans le domaine de la protection et de la sécurité civiles,
PAR Mme Isabelle RAUCH
Députée
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ET
ANNEXE : TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Voir les numéros :
Sénat : 467, 653, 654 et T.A. 120 (2016-2017).
Assemblée nationale : 111.
introduction
Mesdames, Messieurs,
L’étendue des incendies de forêt cet été, au Portugal d’abord, puis en France, et de nouveau au Portugal, a rappelé l’ampleur des catastrophes naturelles et des accidents qui menacent les populations civiles comme des défis auxquels doivent faire face les États dans l’organisation des secours.
Depuis longtemps mise en œuvre, notamment après le tremblement de terre de Lisbonne en 1755, l’aide internationale vis-à-vis d’un pays trouve en Europe une tonalité particulière. En parachèvement du mécanisme européen de protection civile créé en 2001, la coopération bilatérale entre les services de défense civile et l’esprit de mutualisation qu’elle incarne y sont l’expression d’une solidarité entre des pays qui ont choisi de partager leurs destins.
C’est dans cette perspective que le Sénat a adopté, le 22 juillet dernier, sur le rapport (n° 653), très détaillé, de M. Jean-Paul Fournier, sénateur, le projet de loi autorisant la ratification de deux accords de coopération bilatérale, l’un avec le Portugal, l’autre avec le Luxembourg. C’est dans le même esprit qu’il appartient à l’Assemblée nationale de le faire.
Ces deux textes ne soulèvent aucune difficulté. Les Sécurités civiles française, luxembourgeoise et portugaise entretiennent une coopération institutionnelle et technique régulière depuis de nombreuses années. Les deux accords viennent en effet donner un cadre à une pratique bien établie. L’accord avec le Portugal, signé le 27 avril 2015, vise à créer le cadre juridique d’une assistance mutuelle qui a débuté en 1999 et opératoire depuis 2001. Celui avec le Luxembourg, signé le 26 mai 2016, tend à moderniser et à élargir l’accord du 10 décembre 1962, amendé en 1988, sur l’assistance mutuelle entre les services d’incendie et de secours.
Ces textes sont largement similaires, mais les spécificités de chacun d’entre eux proviennent de ce que l’un concerne un pays éloigné particulièrement vulnérable aux incendies de forêt, et l’autre un pays limitrophe, ce qui implique de prendre en compte le risque nucléaire et d’urgence radiologique en raison de la proximité de la centrale française de Cattenom, à 20 kilomètres de la frontière.
Leur intérêt dépasse la seule teneur de leurs dispositions, car leur mise en œuvre trouve un point d’appui précieux dans la formation en France, des officiers portugais et luxembourgeois.
Leur ratification peut et doit donc intervenir. Elle est politiquement essentielle à l’égard de deux pays amis de la France.
I. deux accords classiques qui n’appellent pas d’observation, même dans les spécificités de chacun d’entre eux
A. Des dispositifs classiques
1. Les principes de base : une assistance rapide, mais dans les limites des capacités des États
Les deux accords de coopération correspondent à trois principes de base essentiels :
– d’abord, l’assistance n’est pas automatique, mais reste volontaire : l’État auquel elle est demandée peut ou non y donner suite, selon les circonstances, notamment « en fonction des risques prévisibles sur son territoire, de ses propres opérations en cours et de la disponibilité de ses équipes de secours » ;
– ensuite, la réponse est accordée dans les plus brefs délais ;
– enfin, la coopération et l’assistance ne sont délivrées que dans les limites budgétaires des pays. Les dispositions financières sur la prise en charge des frais par la partie requérante qui demande l’assistance (nourriture, logement et assistance médicale), ou la partie requise, sont assez précises mais si elles laissent à la partie requise certaines charges, celles-ci sont partiellement financées sur les crédits de l’Union européenne lorsque les interventions ont lieu dans le cadre du mécanisme européen de protection civile – 85% des dépenses d’acheminement d’équipes de secours au Portugal pour lutter contre les feux de forêt cet été sont ainsi éligibles à ce dispositif, selon les éléments communiqués.
2. Un contenu conforme aux accords habituels en la matière
Les deux accords ont une architecture et une teneur largement similaires, tout à fait conforme aux autres accords en matière de sécurité ou de protection civiles.
Pour s’en tenir à l’essentiel, ils fixent l’objet de la coopération – qui concerne jusqu’à des exercices en commun, à l’échange d’experts et à la formation des personnels –, ainsi que la nature et les modalités pratiques de la délivrance de l’assistance, y compris le désengagement des moyens. Ils organisent précisément l’échange d’informations entre les administrations des deux pays – la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) du ministère de l’intérieur pour la France – et fixent les règles administratives de base inhérentes à de telles opération : financement ; indemnisation des éventuels dommages ; diffusion des informations obtenues dans le cadre des missions de coopération.
La formation mérite un développement spécifique : celle des officiers portugais et luxembourgeois est délivrée à l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) d’Aix-en-Provence.
Les accords comprennent également les dispositions classiques sur l’absence d’interférence avec les autres accords ou conventions internationales, le règlement des différends (consultation et voie diplomatique), et sur les règles d’entrée en vigueur, de durée (indéterminée) et de dénonciation (par notification à l’autre partie et avec un délai de préavis de six mois).
On peut rappeler que de tels accords sont déjà en vigueur avec plusieurs pays, dont l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, la Grèce, l’Italie et la République tchèque, ainsi que, hors de l’Union européenne, la Suisse, l’Algérie, le Maroc, la Tunisie, le Liban, la Jordanie et Israël.
B. Quelques spécificités propres à chaque accord
1. Une très légère différence d’approche
L’accord avec le Portugal concerne la seule sécurité civile. Celui avec le Luxembourg porte sur la sécurité et la protection civiles.
En France, en effet, le terme de « sécurité civile » n'est pas un synonyme exact de « protection civile », selon les éléments communiqués.
La « sécurité civile » désigne exclusivement les services de secours mis en place par la puissance publique. Cette fonction régalienne de l’État est définie à l’article L. 112-1 du code de la sécurité intérieure : « la sécurité civile (…) a pour objet la prévention des risques de toute nature, l’information et l’alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l’environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l’État, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées ».
La notion de « protection civile », originellement utilisée dans les pays anglo-saxons, désigne plus largement la fonction de protection des populations contre les accidents et les calamités naturelles, quels que soient les organismes contribuant à sa mise en œuvre. Elle englobe notamment l’emploi de capacités et d’équipements de défense nationale pour des finalités non-militaires.
Ainsi, du point de vue français, il convient d’ajouter aux services de l’État, l’ensemble des associations de secouristes volontaires (Fédération nationale de protection civile, Société nationale de sauvetage en mer, etc.).
Les deux accords n’ont pas tout à fait le même objet : celui avec le Luxembourg comprend notamment, à l’article 4, la protection et la sauvegarde des personnes, des biens et de l’environnement menacées par une catastrophe naturelle ou technologique majeure et l’assistance mutuelle entre les services de secours de part et d’autre de la frontière.
2. L’accord avec le Luxembourg
L’accord avec le Luxembourg recèle trois spécificités étroitement liées à la géographie.
La première, liée au fait que la centrale nucléaire française de Cattenom se trouve à 20 kilomètres de la frontière, tient à l’article 14, qui traite spécifiquement des modalités d’assistance et en cas d’accident nucléaire ou d’urgence radiologique. Dans l’accord avec le Portugal, les dangers nucléaires ne sont que mentionnés.
La deuxième fait l’objet de l’article 17, qui donne compétence au préfet de la zone de défense et aux préfets des deux départements frontaliers, la Meurthe-et-Moselle et la Moselle, pour conclure avec le ministre de l’intérieur du Luxembourg les « arrangements nécessaires » à l’application de l’accord dans la zone frontalière.
Il s’agira notamment, selon les éléments communiqués, des modalités de coordination des centres de gestion des crises en cas d’événement grave.
La troisième spécificité est d’ordre formel. Le nouvel accord remplace, dans le cadre d’une refonte, celui de 1962, qui avait été modifié en 1988.
3. L’accord avec le Portugal
L’accord avec le Portugal contient une précision juridique mineure, mais qui doit être relevée. Son article 21 prévoit explicitement qu’il peut être amendé.
Cette précision n’est pas indispensable, car il est toujours possible d’amender un accord, même lorsque ce n’est pas spécifié, en application des règles de droit international coutumier sur le droit des traités, mécanisme qui concerne l’accord avec le Luxembourg, lequel pourra ainsi faire l’objet d’éventuels amendements même si aucune de ses dispositions ne le prévoit explicitement.
II. trois intérêts pour la France
A. l’Intérêt juridique : un cadre pérenne pour des coopérations déjà en place
1. Une nécessité pour aller au-delà de la coopération ponctuelle
D’une manière générale, les accords de sécurité ou de protection civile permettent de traiter les aspects statutaires et financiers des mécanismes d’assistance opérationnelle bilatérale, qui imposent le recours à une forme juridiquement contraignante et nécessitent le respect de règles de droit interne particulières lorsqu’elles concernent des dispositions par nature interministérielles et touchant à des matières législatives. Ces accords contribuent par conséquent à sécuriser le cadre d’intervention des équipes de secours de chaque pays et protègent les sauveteurs en cas d’accident lié à une intervention dans l’un ou l’autre pays – en écartant le risque de litiges en cas de dommages pour les matériels ou les tiers.
La voie conventionnelle permet donc de pérenniser la coopération, au-delà des échanges, interventions et contacts ponctuels qui sont toujours possibles sans un tel fondement juridique spécifique dans un domaine où l’urgence prime et où les dispositions du droit international, dans le cadre de l’ONU, offrent toujours une base juridique. S’agissant de matières législatives, la ratification par la voie parlementaire est indispensable.
2. L’accord avec le Portugal : une base juridique pour les opérations déjà menées
Le premier intérêt de l’accord avec le Portugal en matière de sécurité civile est de donner une base juridique aux coopérations qui sont déjà menées. La dernière est intervenue en juin dernier, pendant les feux de forêt qui ont frappé le Portugal, tuant 64 personnes et dévastant 53 000 hectares. Des exercices en commun sont par ailleurs menés, non seulement pour les feux de forêt, mais également pour les séismes et les accidents ferroviaires.
Selon les éléments communiqués, la France a envoyé en juin dernier un détachement français de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises du ministère de l’intérieur, composé de trois aéronefs (deux Canadair CL-415 et un avion léger de reconnaissance Beechcraft King Air 200) et de 15 personnels (11 personnels navigants et 4 techniciens de maintenance), a ainsi apporté son soutien aux autorités locales, durant une semaine. Actuellement, ces coopérations interviennent sans base juridique spécifique.
L’objectif de l’accord, dont la négociation a été entreprise en 2007 sur l’initiative de la France, est d’abord de sécuriser l’action des équipes de secours et d’éviter les risques de contentieux.
Il est ensuite d’encadrer les trois domaines de coopération : la lutte contre les catastrophes naturelles, parmi lesquelles les feux de forêt ; la formation des personnels ; les échanges d’experts. C’est une condition du développement des relations bilatérales.
3. L’accord avec le Luxembourg : une adaptation à la pratique de l’accord du 10 décembre 1962
L’accord franco-luxembourgeois du 10 décembre 1962 concerne les accidents graves et les sinistres importants survenant à proximité de la frontière. Il s’applique aussi au nucléaire, étant une nouvelle fois rappelé que la centrale nucléaire de Cattenom est proche de la frontière.
En 2013, des négociations ont été conduites de manière à intégrer l’utilisation d’aéronefs pour des opérations de secours, les conditions d’indemnisation des dommages, la formation et l’échange d’experts, ainsi que l’échange et la publication d’informations.
En outre, une disposition est prévue pour déconcentrer au niveau du préfet de zone et des préfets des deux départements frontaliers, la Meurthe-et-Moselle et la Moselle, la compétence pour adopter des arrangements d’exécution nécessaires.
Les résultats de la coopération franco-luxembourgeoise sont parlants. Après les tempêtes de décembre 1999, l’opérateur d’électricité luxembourgeois CEGEDEL est intervenu pour aider à rétablir l’alimentation électrique en Champagne. La France a pour sa part apporté son aide au Luxembourg en 2006 et 2017 après des accidents ferroviaires. Des formations et des exercices en communs sont également organisés.
B. L’intérêt opérationnel : faciliter la coopération
L’intérêt opérationnel des accords est triple.
D’abord, il évite d’avoir à fixer au cas par cas avant chaque action, les règles de mise en œuvre de la coopération.
Ensuite, ils permettent d’atteindre une plus grande efficacité opérationnelle dans le déploiement des équipes d’intervention : les accords précisent en effet les règles de direction des opérations de secours, les formalités de passage des frontières, les conditions d’assistance et les modalités de désengagement des moyens. Il faut notamment mentionner les dispositions sur les aéronefs.
Enfin, chaque accord institue une commission mixte composée des représentants des administrations de chaque pays, pour favoriser la mise en œuvre concrète de ses dispositions. Il s’agit de proposer et de mettre en œuvre les actions de coopération, d’émettre des avis et de favoriser les échanges d’informations et d’expérience.
C. L’enjeu international : la diffusion et l’enrichissement du savoir-faire et du modèle français de sécurité civile
La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) du ministère de l’intérieur conduit depuis plusieurs années une stratégie d’internationalisation croissante de son activité, pour développer les synergies entre coopérations opérationnelles et institutionnelles, telles que prévues par le plan stratégique du ministère de l’Intérieur.
Trois orientations sont privilégiées :
– la protection des intérêts et des citoyens français à l’étranger en cas de situations complexes ou de catastrophes ;
– la défense du volontariat à la faveur de la promotion et de la valorisation du modèle de sécurité civile française, associant professionnels et non-professionnels ;
– le secours aux personnes, activité opérationnelle et structurante pour les services départementaux d’incendie et de secours, et déclinée lors des actions de formations réalisées dans le cadre de la coopération technique, institutionnelle ou opérationnelle avec l’ensemble de nos partenaires.
Les choix prioritaires de coopération s’inscrivent dans une perspective, dont l’intérêt budgétaire est évident, celui d’une mutualisation de notre action avec nos partenaires, en valorisant le savoir-faire dans des domaines spécifiques (feux de forêts, sauvetage/déblaiement, construction de salles opérationnelles, etc.).
Pour sa part, le service national d’incendie et de secours du Luxembourg a développé des capacités importantes dans le domaine de la communication de crise avec emploi de liaisons satellites.
La régularité des contacts entre services français et luxembourgeois a permis de mettre au jour la pertinence d’une interopérabilité accrue entre les centres de crises.
Pour ce qui la concerne, l’autorité nationale portugaise de protection civile a développé un dispositif d’alerte précoce dans le domaine des tsunamis, ce qui est très précieux pour les zones maritimes.
La ratification de ces deux accords peut et doit donc intervenir. Elle est un témoignage réciproque précieux de solidarité à l’égard de deux pays amis de la France.
Le Luxembourg a notifié l’achèvement de ses procédures internes en mai 2016.
Au Portugal, la procédure est encore en cours, selon les éléments communiqués.
EXAMEN EN COMMISSION
La commission examine le présent projet de loi au cours de sa séance du mercredi 27 septembre 2017.
Après l’exposé du rapporteur, un débat a lieu.
M. Jean-Paul Lecoq. La solidarité doit jouer en toute circonstance et tout lieu ; c’est une des valeurs fondamentales de notre république. Reste la question de la prévention, je pense à la surveillance des forêts, aux plans de prévention des risques technologiques, et peut-être demain des risques cycloniques, afin d’avoir le moins possible recours aux services de la protection civile. Mène-t-on une réflexion avec nos partenaires sur ce sujet de la prévention ?
Mme Isabelle Rauch. Oui c’est prévu dans le cadre de l’échange de bonnes pratiques et de la formation.
M. Jacques Maire. Je souhaite rappeler qu’au plan européen, nous en sommes encore au stade de la coopération concernant la protection civile. Nous n’avons ni mutualisation des moyens, ni investissements communs. Quand on voit la montée des périls en Europe continental et dans les territoires d’outre-mer, on réalise que la capacité des Etats membres est limitée. Pourquoi ne pas réfléchir à la protection des biens communs collectifs au niveau européen ? Il faut des moyens supplémentaires, c’est certain.
Mme la présidente Marielle de Sarnez. Je rappelle que le premier projet de sécurité civile européenne, qui est dans les cartons depuis plus de dix ans, a été proposé par Michel Barnier.
M. Michel Herbillon. Nous allons évidemment ratifier ces accords, qui illustrent concrètement la solidarité européenne face aux catastrophes naturelles. Je pense notamment à ce pays ami qu’est le Portugal. Effectivement, il y a dix ans, Michel Barnier a proposé la création d’un corps de protection civile européen. On ne peut que regretter que cette idée n’ait jamais été mise en œuvre. Je souhaite que la proposition du Président de la République prenne corps dans un délai plus court. Simple remarque : ne pourrait-on mettre le drapeau européen sur les canadairs ?
Mme Isabelle Rauch. Je retiens ces propositions, auxquelles je souscris.
M. Bernard Deflesselles. Bien sûr, nous soutiendrons cet accord. Nous sommes quelques députés du sud de la France à avoir vécu un été particulièrement difficile, avec de grands feux de forêt aux conséquences dramatiques. Je crois qu’il faut aboutir à la création d’un service de protection civile européen, mais ne pouvons-nous pas en attendant réfléchir à la mutualisation des moyens avec des pays comme le Portugal, la Grèce ou l’Espagne ? Je pense par exemple aux canadairs ?
Mme Isabelle Rauch. Ce débat dépasse largement le cadre des accords que nous avons à adopter.
Mme la présidente Marielle de Sarnez. Nous pourrions peut être en effet réfléchir à l’opportunité d’une mutualisation des moyens au niveau européen, en commençant par les canadairs.
M. Alain David. En tant que président du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de la Gironde, je peux témoigner que nous entretenons déjà depuis maintenant une vingtaine d’années des relations très étroites avec le nord du Portugal. Mais il s’agit de relations officieuses et amicales plus qu’officielles qui portent en particulier sur le transfert de matériel et la formation. C’est cette coopération qu’il convient d’officialiser. Ce que nous allons mettre en place est en effet une confirmation et une accentuation de l’existant. Je note néanmoins que l’organisation des secours portugais diffère substantiellement de l’organisation de nos propres services en s’inscrivant notamment dans un cadre plus associatif que gouvernemental, ce qui est un facteur de complexité. Leur matériel et leur formation nécessitent également des efforts supplémentaires. La mise en place d’une force européenne et d’une flotte européenne d’avions me semble une très bonne chose d’autant que la France manque cruellement de moyens, avec à peine une dizaine d’aéronefs.
Mme Martine Leguille-Balloy. Je m’interroge sur le financement de la coopération, l’article 16 donnant le sentiment que cette dernière est limitée au plan financier.
Mme Isabelle Rauch, rapporteure. En effet, si les budgets sont dépassés, les Etats ont la possibilité de ne plus mettre en œuvre cette coopération, ce qui rend d’autant plus nécessaire la création d’un corps européen de protection civile.
Mme Martine Leguille-Balloy. Il me semble qu’il s’agit effectivement d’un élément essentiel justifiant une coopération européenne renforcée.
Mme Isabelle Rauch, rapporteure. A l’heure actuelle, il existe toutefois un mécanisme de coopération européen qui permet, dans la majeure partie voire la totalité des cas, aux Etats de se faire rembourser et donc de pouvoir intervenir les uns chez les autres.
M. Pierre Cordier. Je souscris aux propos qui ont été tenus sur cette coopération. Se pose également la question du financement des SDIS par les départements et les communes ou les intercommunalités qui financent le fonctionnement mais aussi les investissements, l’ancien fonds d’aide aux investissements ayant été supprimé il y a bien longtemps. Il s’agit là aussi d’une question à traiter.
Il conviendra aussi dans le cadre de la création d’une flotte européenne de bien définir les règles de priorité des interventions si des incendies devaient se déclarer en différents endroits de l’Union européenne.
S’agissant des centrales nucléaires, il existe des commissions locales d’information (CLI), une dans chaque centrale. Lorsqu’une centrale nucléaire est installée à proximité d’un de nos voisins, les CLI transfrontalières qui sont en train de se mettre en place associent nos amis européens concernés, principalement belges, luxembourgeois et allemands. Ces CLI n’ayant aucun pouvoir autre qu’informatif, est-il prévu de leur octroyer d’autres prérogatives dans les années à venir ?
Mme Isabelle Rauch, rapporteure. Cette question est hors du champ de l’accord qui nous occupe ce matin. Ce mécanisme d’information existe en parallèle de la coopération entre la France et le Luxembourg. En cas de difficulté majeure, l’autorité pour régler les problèmes est déléguée au préfet.
M. Bertrand Bouyx. Ce texte indispensable pose aussi la question de nos propres moyens, c’est-à-dire des moyens affectés aux SDIS, et celle de la crise du volontariat en France. Le modèle français reposant sur des professionnels et des volontaires, cette situation conduit à une véritable crise des effectifs dans certains départements.
M. Michel Herbillon. Serait-il possible, en vue de faire progresser la mutualisation des moyens de la protection civile au niveau européen, de disposer sur ce sujet d’un état des lieux et des éventuels obstacles ou problèmes posés, en interrogeant éventuellement le ministère de l’intérieur ? Nous pourrions sur cette base formuler quelques préconisations.
Mme la présidente Marielle de Sarnez. Je souscris pleinement à votre suggestion. J’allais moi-même proposer que nous nous rapprochions du ministère de l’Europe et des affaires étrangères et du ministère de l’intérieur afin de faire un point précis sur ce dossier. Je suggère que nous commencions par les saisir par une lettre au nom de la commission en leur faisant part de notre volonté de voir progresser la coopération et la mutualisation dans une période intermédiaire devant conduire à la création d’un corps de sécurité civile européen. Nous pourrions également auditionner quelques personnes en charge de ces questions dans les administrations concernées.
Suivant l’avis de la rapporteure, la commission adopte le projet de loi n° 111 à l’unanimité des présents sans modification.
ANNEXE :
TEXTE DE LA COMMISSION des affaires étrangères
Article 1er
Est autorisée la ratification de l’accord entre la République française et la République portugaise relatif à l’assistance et à la coopération dans le domaine de la sécurité civile, signé à Lisbonne le 27 avril 2015, et dont le texte est annexé à la présente loi.
Article 2
Est autorisée l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg relatif à l’assistance et à la coopération dans le domaine de la protection et de la sécurité civiles, signé à Paris le 26 mai 2015, et dont le texte est annexé à la présente loi.
NB : Le texte des accords figurent en annexe au projet de loi (n° 111)