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Remettre au cœur du débat politique moins de deux ans après la dernière intervention du législateur le sujet des aidants familiaux peut surprendre. Sans méconnaître les importantes avancées réalisées ces dernières années, il s’agit pourtant d’une nécessité qui s’impose à l’ensemble des pouvoirs publics chargés de répondre aux enjeux du vieillissement dans notre pays.

Le rôle des aidants a été trop longtemps et très injustement dévalorisé. Dans une période où nous gérons avec minutie les dépenses sociales liées à la perte d’autonomie, il s’agit d’une des plus précieuses ressources pour relever le défi du vieillissement de la population française.

Moins coûteuse pour les dépenses publiques que le recours à des établissements ou à des professionnels à domicile, l’intervention d’aidants familiaux est également, dans bien des situations, plus pertinente dans la mesure où elle permet le maintien à domicile tout en favorisant des formes de solidarité et de sociabilité plus adaptées à des personnes âgées et privilégiées par celles-ci.

Aussi, il convient collectivement de tirer toutes les conséquences de cette situation dans laquelle une part significative de la politique publique de l’autonomie repose sur les épaules de Français bénévoles et courageux, qui exercent des rôles variés d’accompagnement, de soutien, de protection des personnes très vieillissantes touchées par des maladies chroniques.

Ce rôle d’aidant familial, pour être gratuit, n’en a pas moins un véritable coût pour les personnes qui l’exercent dès lors qu’elles lui sacrifient souvent leur temps libre et le reste de leur vie familiale mais aussi leur carrière professionnelle et leur santé. Or, cet investissement précieux à la fois pour les personnes qui en bénéficient et pour l’ensemble de la collectivité s’est longtemps révélé inversement proportionnel à la visibilité de ces aidants informels, souvent familiaux, qui sont les premiers acteurs d’une solidarité dont nous avons ou aurons tous besoin.

Puisqu’il est par nature exclu de les rémunérer comme le seraient des professionnels, la reconnaissance de ce rôle doit passer par d’autres moyens afin qu’ils puissent retrouver une partie des dépenses qu’ils épargnent à la société. C’était le sens des avancées portées notamment par la loi d’adaptation de la société au vieillissement ; c’est aussi le sens de la présente proposition de loi, qui entend la prolonger dans ses présupposés et sa philosophie.

Il s’agit en effet de favoriser les mouvements de solidarité dans le monde du travail envers ceux qui prennent soin de nos aînés en perte d’autonomie. Concrètement, son article unique doit permettre, à l’instar de ce qui existe pour les parents d’enfants gravement malades, le don de jours de congés non pris aux aidants familiaux de personnes âgées dépendantes.

Si cette mesure alliant la simplicité et le goût de la solidarité est soutenue bien au-delà des clivages politiques, il convient de revenir sur les constats et le contexte qui l’ont fait naître.

I. LE dÉfi du vieillissement est relevÉ chaque jour par les aidants familiaux

La place prise par les aidants familiaux résulte très directement du vieillissement de la population française, lequel nous oblige à compléter sans cesse nos dispositifs d’accompagnement pour accompagner et anticiper cette tendance lourde.

A. Le vieillissement de la population française, un enjeu majeur pour nos politiques publiques

Selon les dernières prévisions de l’INSEE le gain d’espérance de vie à 65 ans a augmenté de 2,1 ans chez les femmes et de 2,7 ans chez les hommes ([1]).

La proportion de personnes âgées de 75 ans et plus au sein de la population ne cesse de s’élever : elle était de 7 % en 1990 et sera respectivement de 9 % en 2020 et de 18 % en 2070. À cette dernière échéance, plus d’un Français sur trois aura plus de 60 ans contre seulement un sur quatre aujourd’hui et un sur cinq en 1990.

Vieillissement de la population française

Source : Projection de population à l’horizon 2070, INSEE 2016.

Cette évolution, tout à fait positive à bien des égards, entraîne en l’état de l’avancement de la médecine des bouleversements pour les personnes concernées, dont beaucoup souffrent malheureusement à la fois de pathologies entraînant une perte d’autonomie dans la vie de tous les jours (chronicisation des maladies) et d’un certain isolement relationnel souvent corrélé à cette situation.

Ainsi, si 860 000 personnes de plus de 65 ans souffraient de démences de type Alzheimer en 2013 ([2]), elles pourraient être 2 millions d’ici 2030-2040.

Cette situation a évidemment des conséquences très directes sur la prise en charge publique de la perte d’autonomie dont témoignent plusieurs chiffres.

S’agissant du « stock », le financement public des mesures traitant la perte d’autonomie des personnes âgées représentait en 2015 21 milliards d’euros, dont 12 milliards à la charge de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), 6 milliards à celle des départements et 2 milliards respectivement pour l’État et les organismes de sécurité sociale.

S’agissant du « flux », l’objectif général des dépenses (OGD), représentatif de l’évolution des dépenses « de guichet » dans ce domaine puisqu’il regroupe les dépenses engagées par la CNSA et les dépenses prises en charge dans le cadre de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) en faveur des personnes âgées, a doublé entre 2006 et 2017 ([3]).

Dans ce contexte inédit où sont remis en cause les grands équilibres démographiques et financiers de notre protection sociale, les aidants familiaux jouent un rôle primordial.

B. Le rÔle clef joué par les aidants familiaux dans l’accompagnement des personnes ÂGÉes

La reconnaissance publique du rôle des aidants n’allait pas de soi tant elle était perçue comme relevant strictement du domaine familial. Elle est devenue une nécessité dès lors que les pouvoirs publics ont compris que ces aidants familiaux jouaient un rôle central dans l’accompagnement du vieillissement, étayé aujourd’hui par de nombreuses études.

Si la valorisation de l’aide apportée est par nature délicate à évaluer, certains économistes estiment que le travail des aidants familiaux peut représenter entre 12 et 16 milliards d’euros soit de 0,6 à 0,8 % du produit intérieur brut ([4]), à comparer à la fois avec les évaluations réalisées par le Commissariat général à la stratégie et à la prospective qui estime que le chiffre d’affaires de l’économie du vieillissement (Silver Economie) s’élèverait à 56 milliards d’euros ([5]), et au montant des dépenses socialisées précité.

Dans le même ordre d’idées, la force des aidants s’illustre par leur nombre. Ainsi, selon la DREES, alors que 80 % des personnes âgées de plus de 60 ans bénéficient du soutien d’un proche aidant et, à l’inverse, près de la moitié des actifs et un tiers des retraités sont des proches aidants ([6]), ce qui représenterait 8,3 millions d’aidants handicapés et de personnes âgées confondus, à comparer aux 100 000 équivalents de personnes temps plein que génère l’économie du vieillissement.

L’investissement des proches aidants est donc loin d’être quantitativement négligeable. Il ne l’est évidemment pas davantage sur le plan qualitatif puisque la présence d’un aidant, notamment familial, permet de produire des solidarités de proximité, extrêmement précieuses pour favoriser le bien-être des personnes âgées et notamment limiter leur isolement.

II. L’Émergence d’un statut juridique encore incomplet

Peu reconnu dans un premier temps, le rôle renforcé et affirmé des aidants familiaux a conduit à s’interroger sur la difficulté de cet exercice qui requiert de nombreux sacrifices en termes de mode de vie, de temps de loisir, de vie professionnelle et même de santé. L’importance d’ « aider les aidants » n’est plus contestée aujourd’hui, comme en témoignent les avancées réelles mais insuffisantes portées notamment dans le cadre de la loi d’adaptation de la société au vieillissement.

A. Les premiÈres Étapes de la reconnaissance d’une nÉcessaire « aide aux aidants »

La reconnaissance de l’utilité collective des aidants précède largement les dispositions de la loi d’adaptation de la société au vieillissement (ASV) et procède d’une série de mesures variées et d’importance variable qui, prises dans leur globalité, ont contribué à tracer plusieurs axes de développement du soutien public aux aidants.

Les aidants sont ainsi sortis du domaine strictement familial pour devenir un enjeu politique. Le rôle très important joué par les aidants et les associations qui les représentent a été reconnu symboliquement pour la première fois à la veille des années 2010 avec le patronage du ministère des affaires sociales pour première journée nationale des aidants fixée au 6 octobre.

Toutefois, la reconnaissance du rôle d’aidant auprès de personnes âgées dépendantes demeurait singulièrement en retrait par rapport à celle d’aidant familial auprès d’une personne en situation de handicap. La consécration de droits sociaux importants pour ce dernier, à l’instar des droits à la retraite liés à un régime spécifique créé en 1975, l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), complétés par l’article 38 de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraite ([7]), a fait figure de cadre précurseur en la matière.

La première étape notable de ce renforcement des droits sociaux a ainsi touché la formation des aidants : après une expérimentation prolongeant les conclusions de la Conférence de la famille de 2006 suivie rapidement d’une généralisation par la loi HPST du 21 juillet 2009 ([8]). La Caisse nationale de Solidarité pour l’Autonomie (CNSA) finance sur la section IV de son budget des dépenses de formation au bénéfice des aidants familiaux afin de développer leurs capacités.

Parmi les autres mesures qui ont précédé la loi ASV, on peut également citer :

– des initiatives conjointes de la CNSA et de la DGCS pour développer des solutions favorisant le répit des aidants (création de places en accueil de jour, évolution des contenus, plateformes) ;

– des mesures de soutien et d’information organisées par des conventions entre la CNSA et les agences régionales de santé dans le cadre du plan Alzheimer ;

– des initiatives départementales ont mis en place des programmes de soutien psychologique aux aidants identifiés dans les CLIC (centres locaux d’information et de coordination).

B. Les apports de la loi d’adaptation de la sociétÉ au vieillissement : la reconnaissance d’un statut

● Le premier apport de la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement était évidemment de donner une définition légale du proche aidant de la personne âgée, dont la dénomination a été préférée à celle d’aidant familial, jugée trop restrictive.

Ainsi, l’article L. 113-1-3 du code de l’action sociale et des familles (CASF) définit ainsi le proche aidant : « Est considéré comme proche aidant d’une personne âgée son conjoint, le partenaire avec qui elle a conclu un pacte civil de solidarité ou son concubin, un parent ou un allié, définis comme aidants familiaux, ou une personne résidant avec elle ou entretenant avec elle des liens étroits et stables, qui lui vient en aide, de manière régulière et fréquente, à titre non professionnel, pour accomplir tout ou partie des actes ou des activités de la vie quotidienne ».

Cette définition nouvelle qui vise des proches au-delà du strict cadre familial en tenant compte de l’intensité de l’aide apportée s’est traduite concrètement par un élargissement de l’accès à deux dispositifs substantiels via la réforme du congé de soutien familial et la création d’un droit au répit.

● S’agissant du congé de proche aidant, il est désormais ouvert désormais à une personne qui entretient avec la personne âgée concernée « des liens étroits et stables » ([9]), y compris si celle-ci est prise en charge dans un établissement. Le congé ainsi exercé peut compléter une activité à temps partiel et être fractionné.

Ces dispositions ont été précisées par voie réglementaire ([10]) en vue notamment d’élargir le champ des personnes aidées aux personnes classées en GIR 3.

● La loi a par ailleurs consacré le droit au répit pour le proche aidant indispensable et irremplaçable ([11]) en prévoyant la possibilité pour celui-ci de financer son remplacement par une personne rémunérée par l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) de la personne âgée dépendante concernée ([12]). L’allocation prévue par le plan d’aide peut être alors majorée.

Concrètement, le besoin de répit de l’aidant est évalué par l’équipe médico-sociale lors de la demande d’obtention ou de révision de l’APA en fonction de référentiels en même temps qu’elle apprécie la situation de la personne âgée concernée ([13]). Il peut être satisfait par un accueil temporaire en établissement ou par un dispositif de relais à domicile.

La loi a ainsi assoupli l’attribution des plans d’aide ce qui permet de tenir compte de la nécessité pour les aidants de bénéficier d’un droit de répit, sans résoudre certaines interrogations tenant notamment à la participation de l’aidé via l’APA et les critères d’accessibilité à ce dispositif ([14]).

● D’autres mesures de la loi ASV moins structurantes ont également amélioré la situation des aidants :

– le dispositif d’accueil d’urgence pour la personne aidée lorsque son aidant est hospitalisé ;

– des mesures favorisant l’accessibilité de l’information ;

– l’ajout dans les missions de la CNSA du financement du soutien des proches aidants dans le respect de l’égalité de traitement des personnes.

● Les questions de la fiscalité, des droits à la retraite mais aussi du don de repos dans les entreprises ont en outre été exclues de la discussion autour du projet de loi.

C. Une Étape À franchir sur le don de repos dans les entreprises

La question de la place des aidants familiaux dans leur entreprise se pose avec d’autant plus d’acuité qu’un aidant sur deux exerce une activité professionnelle. Dans la mesure où l’immense majorité des aidants souhaitent pouvoir maintenir cette activité, les entreprises ont vocation à devenir un nouvel espace de solidarité envers les aidants.

Les congés actuellement prévus par le droit en vigueur sont non rémunérés et non indemnisés, limitant la pérennité de ce cumul entre vie professionnelle et rôle d’aidant au risque de conduire à une double peine.

Ainsi, des études anciennes et bien étayées montrent que le fait d’apporter son aide à un proche en perte d’autonomie peut compromettre son maintien dans l’emploi : ainsi, une étude économique menée en 2009 montre une corrélation inverse très nette entre le nombre d’heures quotidiennes d’aide et le taux d’emploi. Ce dernier s’élève en effet à 63 % pour un aidant apportant une heure d’aide par jour et à 5 % pour un aidant apportant huit heures d’aide par jour ([15]). Il est d’autant plus important de prendre en compte cette réalité que le rôle d’aidant concerne 47 % des actifs et à 57 % des femmes ([16]), la précarité professionnelle des aidants favorisant ainsi de facto les inégalités hommes-femmes.

Si des démarches très positives sont enclenchées dans certaines entreprises à l’initiative de départements de ressources humaines (RH) ou de responsabilité sociale des entreprises (RSE) particulièrement volontaristes, il demeure indispensable, afin que cette nouvelle solidarité à l’intérieur de l’entreprise bénéficie au plus grand nombre, que le législateur se saisisse de cette question et offre un cadre applicable en l’absence de règles proposées par la direction ou par voie conventionnelle.

C’est cette logique de généralisation d’expériences réussies qui a conduit à l’adoption de la proposition de loi sur le don de repos pour les parents s’occupant d’un enfant gravement malade, qui était déjà possible dans 20 % des entreprises avant son entrée en vigueur.

Forte du succès de ce modèle, la présente proposition de loi souhaite reproduire la même démarche au profit des aidants de personnes âgées en perte d’autonomie. Cette mesure permettra ainsi un transfert au coût quasiment nul entre les salariés d’une entreprise qui pourront ainsi mutualiser les jours de congés au profit de ceux qui exercent une responsabilité sociale à l’extérieur de celle-ci.

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Travaux de la commission

I. Discussion gÉNÉrale

La commission des affaires sociales examine la proposition de loi lors de sa séance du mercredi 29 novembre 2017.

Mme la présidente Brigitte Bourguignon. Notre ordre du jour appelle tout d’abord l’examen de la proposition de loi de M. Paul Christophe visant à étendre le dispositif de don de jours de repos non pris aux aidants familiaux. Cette proposition de loi sera examinée en séance publique dans l’ordre du jour réservé au groupe UDI, Agir et Indépendants, le 7 décembre prochain.

Monsieur le rapporteur, permettez-moi de vous souhaiter la bienvenue au sein de la commission des affaires sociales pour défendre votre texte. Sans plus attendre, je vous donne la parole.

M. Paul Christophe, rapporteur. Madame la présidente, mes chers collègues, je tiens tout d’abord à vous remercier de m’accueillir temporairement dans votre commission et de m’avoir désigné rapporteur de ce texte qui me tient vraiment à cœur.

Avant de vous en présenter le dispositif, j’aimerais revenir sur ce qui l’inspire. Comme beaucoup d’entre vous, en qualité d’élu local puis de député, j’ai eu l’occasion d’observer la place qu’occupent les aidants familiaux dans l’accompagnement des personnes en perte d’autonomie. Au dernier recensement de 2008, ces aidants étaient 8,3 millions de personnes et ils sont probablement plus nombreux actuellement, les associations les estimant à un nombre compris entre 11 millions et 13 millions. Leur place n’a pas toujours été reconnue à sa juste valeur.

Pourtant, les aidants constituent non seulement la solution privilégiée par les personnes âgées et par les personnes en situation de handicap parce qu’ils permettent le maintien à domicile auprès de personnes de confiance, mais ils constituent aussi une solution peu coûteuse pour les finances publiques par rapport à l’embauche de professionnels ou a fortiori au placement dans un établissement.

Si les aidants familiaux ne demandent naturellement pas de rémunération pour ce qu’ils font, le rôle fondamental qu’ils exercent dans l’intérêt de leur proche a un coût : le temps qu’ils n’accordent pas à leur famille, à leurs loisirs et parfois à leur travail ; le renoncement fréquent à tout ou partie de leur carrière, voire à toute activité professionnelle ; la fragilisation courante, constatée par plusieurs études, de leur propre santé.

Soyons conscients de l’importance des sacrifices consentis par ceux que les associations appellent la génération pivot, c’est-à-dire celle qui aura probablement à s’occuper de ses parents et de ses enfants en même temps. La difficulté d’être aidant aujourd’hui aura des conséquences sur le nombre d’aidants demain, et donc indirectement sur la qualité et le coût de la prise en charge de la perte d’autonomie dans notre pays. Si nous voulons montrer la reconnaissance de notre société à ceux qui donnent de leur temps aux plus fragiles et valoriser leurs actions, nous devons leur donner un vrai statut dont découleraient certains droits.

En 1975, les aidants de personnes en situation de handicap s’étaient vus reconnaître un début de statut en obtenant des droits spécifiques à la retraite. S’agissant des personnes âgées, il a fallu attendre la loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement – sur l’application de laquelle travaillent mes collègues Charlotte Lecocq et Agnès Firmin Le Bodo – pour obtenir de réels progrès. Cette loi a, en effet, consacré trois avancées significatives : la reconnaissance du statut de proche aidant, lequel ne se limite pas aux seuls aidants familiaux ; la réforme du congé de soutien familial, devenu congé de proche aidant ; et la création d’un droit au répit, financé dans le cadre de l’attribution de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). Il ne me revient pas d’évaluer ces dispositifs mais je crois qu’un consensus commence à se dégager, à partir des rapports de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), sur la faiblesse et le caractère limité de ces mesures.

Nous devons nous remettre à l’ouvrage. Je me réjouis donc d’y participer, sachant combien ce sujet est à la fois essentiel, au regard des enjeux considérables du vieillissement, et fédérateur.

Je souhaiterais à ce propos insister sur la démarche constructive dans laquelle s’inscrit cette proposition de loi. Tous les députés ont été invités à signer ce texte, car nous savons que cette question dépasse très largement les clivages partisans. Si certains amendements montrent que des divergences persistent sur les modalités, je suis certain que l’objectif d’accompagner au mieux les aidants dans leurs démarches et dans leur vie quotidienne fait largement consensus.

Le constat de cet objectif partagé étant posé, il convenait de s’interroger sur les moyens d’y parvenir. Nous aurions pu choisir une solution maximaliste consistant à intégrer dans le texte l’ensemble des propositions dont nous avons tous entendu parler : l’assouplissement des conditions permettant de bénéficier du droit au répit ou du congé de proche aidant ; l’indemnisation de ces dispositifs ; l’ouverture de droits à la retraite pour les aidants de personnes âgées en perte d’autonomie ; la création de droits au chômage ou à la formation ; ou encore la création d’un cinquième risque pour le régime de sécurité sociale.

Toutes ces solutions ont fait l’objet d’un échange avec les associations rencontrées la semaine dernière, et je suis personnellement favorable à certaines d’entre elles. Il fallait choisir la mesure par laquelle on pouvait commencer : nous avons finalement opté pour l’extension de la possibilité de donner des jours de repos aux aidants de personnes âgées subissant une perte d’autonomie d’une particulière gravité. Ce faisant, nous ne comptons pas seulement souligner un consensus ; nous voulons aussi insister sur un terrain crucial pour l’amélioration de la situation des aidants, à savoir le monde de l’entreprise.

Actuellement, 47 % des actifs sont des aidants auprès de personnes âgées ou en situation de handicap. Cette conciliation entre activité et solidarité est une réalité que le monde professionnel ne peut plus ignorer. Or la création du congé de proche aidant n’a répondu que partiellement à cette problématique pour plusieurs raisons, qui tiennent notamment à ses conditions de mise en œuvre encore trop restrictives et à l’absence de rémunération et d’indemnisation.

Nous sommes obligés de constater qu’en l’absence de dispositif spécifique indemnisé, comme il en existe aux Pays-Bas, beaucoup de salariés utilisent leurs congés payés. Nous pouvons le regretter mais c’est un fait, du reste parfaitement compréhensible en l’état du droit. L’idée de la proposition de loi consiste à répondre à la question suivante : que peut-on faire pour les aidants lorsque les autres droits spécifiques ou les possibilités du droit commun sont épuisés ?

La réponse est venue d’un modèle développé dans de nombreuses entreprises et élevé au niveau législatif par une récente proposition de loi : les salariés peuvent donner des jours de congé à leurs collègues qui s’occupent d’un enfant gravement malade. La transposition de cette disposition, qui a fait ses preuves, aura plusieurs avantages : sur le plan pratique, elle donnera un cadre juridique clair à ces pratiques ; elle sera aussi un puissant moyen d’ouvrir la discussion au sein des directions des ressources humaines (DRH) dans les entreprises qui ne sont pas encore assez conscientes de l’importance de ces thématiques.

Le don de jours de repos aux aidants s’occupant de personnes âgées constitue donc assurément un pas, limité, j’en conviens, mais parfaitement utile pour renforcer ce que l’on appelle maintenant depuis plusieurs années l’aide aux aidants. Je souhaite donc que cette nouvelle étape dans la conquête de droits sociaux pour les aidants ouvre, sous cette législature, un nouveau cycle de réflexion après la loi d’adaptation de la société au vieillissement. Je sais le Gouvernement mobilisé sur ce sujet, puisque Mme la ministre Buzyn a annoncé l’étude de certaines mesures. Il pourra compter sur le groupe UDI, Agir et Indépendants pour le soutenir comme nous tentons de le faire aujourd’hui devant vous.

Mme la présidente Brigitte Bourguignon. Merci, monsieur le rapporteur.

Nous allons maintenant entendre les représentants des groupes.

Mme Annie Vidal. Le texte que nous propose ce matin le groupe UDI, Agir et Indépendants s’inscrit dans la ligne du programme présidentiel d’Emmanuel Macron, dont la partie dépendance indiquait : « Nous permettrons le don de RTT entre collègues pour les aidants dans les entreprises. »

Cette proposition de loi arrive à un moment où le nombre de personnes en perte d’autonomie ne cesse de croître : 12 millions de personnes souffrent de handicap ; 1,2 million de personnes de plus de soixante ans sont dépendantes ; 850 millions de personnes sont touchées par la maladie d’Alzheimer ou une maladie apparentée. Pas moins de 8 millions de personnes se dévouent pour les assister, sans formation ni préparation, en tentant de concilier vie professionnelle et vie personnelle. Les associations auditionnées rappellent qu’il est primordial d’aider les aidants à maintenir une activité professionnelle ; cette proposition de loi va dans ce sens. Et si elle ne règle évidemment pas tout, elle constitue en quelque sorte une mesure d’appel qui met en lumière les difficultés que rencontrent chaque jour des millions d’aidants et permet de faire avancer le dialogue en entreprise.

Les ordonnances, adoptées hier à une large majorité, font le pari de la confiance et du dialogue en entreprise. Si nous pensons qu’il est juste de permettre aux salariés de s’entraider, cette disposition renforcera indéniablement la solidarité dans les entreprises. Elle produira aussi un effet non négligeable sur les instances dirigeantes et notamment sur les directions des ressources humaines (DRH) qui seront sensibilisées davantage à la problématique des aidants. C’est bien de cela dont il s’agit : faire reconnaître que notre société évolue et accompagner les aidants. Les salariés aidants représentent un actif sur six, voire un sur cinq pour les plus de cinquante ans, et leur nombre continuera de progresser.

Avec cette proposition de loi d’appel, complétée par la mission flash sur les aidants familiaux pour laquelle nous allons désigner un rapporteur, nous prenons tous ensemble la mesure de la situation en œuvrant collectivement pour leur offrir de meilleures conditions de vie. Le groupe La République en marche la soutient et émettra un vote favorable.

M. Alain Ramadier. Les députés du groupe Les Républicains se réjouissent de la présentation de cette proposition de loi. Elle vient s’ajouter à celles qu’avaient déposées en juillet 2016 et avril 2017 Bernard Perrut et Jean-Jacques Guillet : la première tendait à renforcer leur indemnisation du congé de proche aidant, la seconde à permettre aux entreprises de soutenir les salariés ayant cette qualité.

Ce texte s’inscrit également en droite ligne des propositions de notre candidat à la dernière élection présidentielle, qui entendait notamment reconnaître aux parents et aux aidants, un droit à la formation sur le handicap, via le compte personnel ou le congé individuel de formation.

Toutes ces propositions, y compris celle que nous allons être amenés à examiner aujourd’hui, nous rappellent que la considération portée aux aidants dans notre pays n’est pas satisfaisante alors que de plus en plus de nos compatriotes sont concernés. D’après les chiffres de la Compagnie des aidants, 12 millions de personnes seraient touchées par une situation de handicap et près de 15 millions de personnes seraient atteintes de maladies chroniques. Cela signifie qu’au moins autant de familles sont touchées par la perte d’autonomie de l’un de leurs proches, et donc par la perte de leur propre autonomie.

En permettant le don de jours de repos entre collègues pour les aidants dans les entreprises, la présente proposition de loi peut contribuer à la prévention de l’épuisement des salariés concernés et répondre à des situations professionnelles et familiales toujours plus délicates à concilier.

Fort de ce constat, monsieur le rapporteur, je souhaiterais vous poser une question : en dépit des avancées réalisées au cours de ces dernières années, les mesures favorisant l’accessibilité et l’information sur les droits des aidants ne semblent pas suffisamment efficaces. D’après une étude mentionnée dans votre rapport, 73 % des aidants ont une faible connaissance de ce dispositif. Quelles pistes pourraient-elles être envisagées pour remédier à ce défaut d’information et faire en sorte que les conséquences positives attendues par ce texte de loi puissent réellement améliorer la vie de nos concitoyens ?

Mme Nathalie Elimas. Pour les membres du groupe du Mouvement Démocrate, le soutien aux aidants familiaux est un enjeu crucial et des mesures fortes doivent être prises en leur faveur. C’est d’ailleurs l’une des priorités du président de la République. Il s’agit d’un défi majeur pour notre pays qui doit d’ores et déjà faire face au vieillissement de sa population. Face à cette évolution démographique ainsi qu’à l’augmentation des maladies chroniques, nous devons protéger les dix millions de personnes qui accompagnent au quotidien nos concitoyens âgés, malades ou handicapés.

Les aidants accomplissent un travail formidable mais ils se trouvent souvent dans une situation difficile. Plusieurs études ont démontré que leur rôle avait des conséquences sur leur santé : ils ont 60 % de risques supplémentaires de contracter une maladie liée au stress et au surmenage. Leur situation d’aidant a aussi des incidences non négligeables sur leur vie personnelle et professionnelle.

Les entreprises sont concernées au premier chef par cette situation : le fait d’être aidant constituerait la première cause d’absentéisme. Il est donc essentiel de développer l’écosystème d’accompagnement des aidants dans tous les domaines – financier, juridique mais également humain. C’est pourquoi nous saluons cette proposition de loi qui va dans le bon sens et qui constitue une première étape vers notre objectif commun.

Nous souhaitons également formuler quelques propositions afin d’enrichir le dispositif proposé : nous proposons notamment de réviser l’imposition des sommes versées à titre de dédommagement, dans le cadre de la prestation de compensation, afin de soutenir et de valoriser les proches aidants, et de maintenir l’affiliation à l’assurance vieillesse pour les parents aidants d’un enfant handicapé de plus de vingt ans.

J’espère que ces propositions pourront prospérer lors de nos débats.

M. Jean-Louis Bricout. Merci de m’accueillir dans votre commission. Personne ne peut contester qu’il soit pertinent d’envisager un dispositif comme le don de jours de repos aux aidants familiaux. Ne pas soutenir cette disposition serait un manquement à notre mission d’élus responsables, capables de placer notre pays sur la voie de la réussite dans la prise en compte de tous ses citoyens, notamment de ceux qui sont les plus fragiles.

Notre pays compte 8 millions d’aidants qui soutiennent régulièrement des personnes lourdement dépendantes à leur domicile, que la dépendance soit due à l’âge, à la maladie ou au handicap. Je voudrais ici leur rendre hommage.

Si elle a le mérite de susciter un débat dans lequel beaucoup de Français pourraient reconnaître leur vie quotidienne, cette proposition de loi ne constitue pas pour autant une révolution : elle se situe dans la droite ligne des orientations défendues sous le précédent quinquennat, notamment grâce à la loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement. Les amendements font d’ailleurs quasiment tous référence à ce cadre législatif.

Cette loi du 28 décembre 2015 avait instauré un droit de répit pour les aidants, jusqu’alors contraints de prendre un congé sans solde afin d’aider leurs proches. Le dispositif présente l’avantage d’élargir le périmètre de bénéficiaires : rappelons qu’un aidant sur cinq soutient un proche autre qu’un parent ou un enfant. Ajoutons que l’application effective de ce droit s’obtient plus facilement par la mise en place du télétravail et d’horaires aménagés ; par ailleurs, ces aidants bénéficient désormais d’une aide financière pouvant aller jusqu’à 500 euros par an.

Comment ne pas voir dans la proposition de loi présentée ce matin, si ce n’est un hommage, à tout le moins la reconnaissance de la pertinence du diagnostic posé et des solutions proposées sous la législature précédente ? Depuis l’adoption de la loi du 9 mai 2014, un salarié peut donner des jours de repos à un collègue dont l’enfant est gravement malade. La proposition de loi, que nous examinons ce matin, prévoit d’étendre cette mesure aux aidants familiaux.

En conclusion, tout en replaçant le texte dans le cadre plus large que je viens de rappeler, le groupe Nouvelle gauche ne peut qu’être favorable à cette proposition de loi. Il serait encore plus enthousiaste si le rapporteur pouvait s’exprimer sur le point précis qui concerne l’élargissement des droits à la retraite, qui fait d’ailleurs l’objet d’une autre proposition de loi. En effet, certains aidants familiaux décident parfois d’abandonner leur activité professionnelle pour se consacrer à une personne dépendante au risque de perdre les droits liés à cet emploi, par exemple au regard de la retraite. Ils ne devraient pas être pénalisés par ce choix.

Enfin, la reconnaissance accordée aux aidants est une chose ; leur formation en est une autre. Avez-vous, monsieur le rapporteur, des propositions dans ce domaine ?

M. Pierre Dharréville. Nous discutons ce matin d’un sujet de société important qui, à un moment ou à un autre, concerne toutes les familles. Nous avons beaucoup à discuter et à progresser en la matière. Je voudrais donc remercier le rapporteur et le groupe UDI, Agir et Indépendants de l’avoir mis à l’ordre du jour, tandis que le bureau de notre commission propose de créer une mission flash sur le même thème.

Pour ma part, je pense que ce vaste sujet soulève de trop nombreuses questions pour que nous puissions en faire le tour ce matin. Vous aviez vous-même, monsieur le rapporteur, déposé une autre proposition de loi qui aurait plus facilement retenu mes faveurs. Celle-ci, même si je n’en méconnais pas les intentions, me pose quelques soucis, pour employer un euphémisme, dans la mesure où la réponse aux problèmes posés est apportée par les salariés et non pas par la collectivité. Non seulement ses effets seront insuffisants mais elle pourrait aussi provoquer une culpabilisation rampante, même si vous avez pris le soin de demander que le don soit anonyme.

Au groupe de la Gauche démocrate et républicaine, il nous semble que la fonction des congés payés n’est pas celle-là. Les salariés ont besoin de congés payés et de jours de réduction de temps de travail (RTT) qui ont été accordés pour des raisons précises qui ne correspondent pas à cet enjeu-là. Si nous voulons traiter le problème des aidants, il faut le prendre dans un cadre beaucoup plus global. C’est pour cela que nous émettons de grandes réserves sur cette proposition, telle qu’elle est formulée. Nous souhaiterions que l’ensemble de la problématique soit évalué dans le cadre de la réflexion lancée par la commission avant d’aller plus loin.

Mme Agnès Firmin Le Bodo. La proportion de personnes âgées de soixante-quinze ans et plus dans la population française était de 7 % en 1990, elle sera de 9 % en 2020 et de 18 % en 2070. À cette date, plus d’un Français sur trois aura plus de soixante ans contre un sur quatre de nos jours. La réponse de la puissance publique au vieillissement et à la perte d’autonomie d’une partie croissante de la population constitue donc un enjeu décisif.

Nous avons répondu en faisant évoluer notre droit et par les financements : les mesures traitant de la perte d’autonomie des personnes âgées représentaient 20 milliards d’euros en 2015. Cependant, il est un phénomène que la loi a insuffisamment pris en compte : l’implication de ces millions de nos concitoyens qui se dévouent pour accompagner au quotidien des personnes âgées en situation de perte d’autonomie, qu’il s’agisse de leurs parents, de proches ou tout simplement d’une personne de leur entourage.

Le phénomène est pourtant d’une importance tout à fait majeure. Dans un rapport sur l’évaluation de la loi relative à d’adaptation de la société au vieillissement, rendu en septembre dernier, l’IGAS note ainsi qu’il est fondamental de ne pas réduire l’aidant à ce seul rôle. Concilier le rôle de l’aidant avec les autres domaines de la vie – qu’il s’agisse de la famille, du métier ou des loisirs – conduit à faire de l’accompagnement des aidants un enjeu majeur de société. De son côté, l’Association française des aidants a réalisé en 2015 une enquête qui montre que ceux qui accompagnent au quotidien des personnes dépendantes en ressentent souvent des effets sur leur propre santé : 48 % des aidants interrogés dans le cadre du travail déclarent avoir des problèmes de santé qu’ils n’avaient pas auparavant.

La présente proposition de loi répond donc à la nécessité de mieux prendre en compte la situation de millions de nos concitoyens. Elle fait suite à un constat : le cadre juridique actuel, défini par la loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement, est insuffisant. En effet, cette loi n’a pas pris en compte la situation spécifique des aidants qui, pour la plupart, exercent une activité professionnelle en parallèle et qui sont pénalisés pour cette raison. Plusieurs études montrent qu’il est difficile de conserver sereinement une activité professionnelle tout en consacrant le temps et l’énergie nécessaires à l’accompagnement d’une personne dépendante.

Le présent texte propose de permettre à des salariés de donner des jours de repos à des collègues qui s’occupent d’une personne âgée. Il est calqué sur la loi du 9 mai 2014 qui avait permis d’entériner une pratique existant dans certaines entreprises, celle du don de jours de repos à des salariés s’occupant d’un enfant gravement malade.

Le groupe UDI, Agir et Indépendants soutiendra bien évidemment cette proposition de loi qui rassemble bien au-delà des clivages politiques tant l’accompagnement et le bien-être de nos anciens et des personnes qui sont à leurs côtés représentent des enjeux qui nous concernent tous. Je remercie mon collègue Paul Christophe de présenter un texte qui marque le début des travaux de notre commission concernant cette problématique.

Pour conclure, permettez-moi de citer les représentants des aidants, consultés dans le cadre de la mission de l’IGAS : les aidants ne peuvent pas être la variable d’ajustement de nos politiques sociales.

Mme la présidente Brigitte Bourguignon. Nous allons maintenant entendre les autres orateurs.

M. Brahim Hammouche. Cette proposition de loi, que je salue et que j’approuverai, concourt à un élan de solidarité salutaire de la société envers ceux qui apportent une aide et des soins aux personnes âgées en perte d’autonomie. En 2012, une étude avait montré que cette aide informelle aux personnes âgées dépendantes est très majoritaire puisqu’elle représentait même près de 85 % de l’aide totale en 2008, c’est-à-dire dire qu’elle est bien supérieure à l’aide professionnelle, quels que soient les pays concernés.

Cette contribution des proches aidants est donc vitale pour les personnes en perte d’autonomie, qu’elles soient âgées ou handicapées. C’est un autre aspect que je tiens à souligner. Ce dispositif se cale sur le congé des proches aidants en appuyant sur deux critères : le degré de perte d’autonomie et l’âge. Ainsi, les proches aidants de personnes handicapées en perte d’autonomie importante ne seraient pas concernés. La mission flash, que notre commission lance sur ce thème, devra à nouveau reposer la question de la levée de la barrière d’âge. Pour ma part, j’y suis très favorable.

Dans la perspective de la mission flash, une autre question devra aussi être posée, celle des inégalités entre les hommes et les femmes. Selon des études publiées en 2011, les aidants sont majoritairement des femmes – la proportion varie de 50 % à 90 % selon les pays. Les tâches sont également « genrées », les femmes se concentrant essentiellement sur les soins corporels et les tâches administratives, les plus contraignants psychologiquement et physiquement. À cette charge mentale et physique s’ajoute la charge financière.

Pour finir, je vous proposerais de privilégier l’expression « proche aidant », plus conforme au droit qui résulte de la loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement, qui désigne toute personne résidant avec la personne aidée ou « entretenant avec elle des liens étroits et stables, qui lui vient en aide, de manière régulière et fréquente, à titre non professionnel, pour accomplir tout ou partie des actes ou des activités de la vie quotidienne. » Nous pourrions en convenir en commission. À défaut, je déposerai un amendement en ce sens en séance.

M. Bernard Perrut. Chacun de nous est amené un jour ou l’autre à accompagner un proche âgé, handicapé ou en fin de vie. Quelque 8,3 millions de personnes apportent des soins et de l’attention à un proche au quotidien. Près de la moitié d’entre elles, soit 4 millions d’aidants, tentent de concilier cette tâche avec leur vie professionnelle, non sans difficultés. Le dépôt de cette proposition de loi me réjouit puisque j’avais proposé les mêmes mesures en février 2015. Je suis heureux que ces propositions puissent aboutir.

On constate que la tâche d’aidant incombe surtout aux femmes. Quand la perte d’autonomie d’un ascendant s’aggrave ou devient psychique et que les soins sont plus contraignants, les aidants sont dans 74 % de cas des aidantes. La question de la revalorisation de la situation des aidants ne se pose donc pas seulement en termes de conciliation entre la vie privée et la vie professionnelle : c’est également une question d’égalité entre les femmes et les hommes.

Des évolutions ont déjà eu lieu, notamment avec la création du congé de solidarité familiale et du congé de soutien familial. Bien que complémentaires, ces deux dispositifs ne sont pas suffisants, notamment en raison du manque de rémunération. Et là encore, ce sont surtout des femmes qui abandonnent leur activité professionnelle pour s’occuper d’un proche dépendant.

Il convient donc de développer un nouveau dispositif souple et protecteur, permettant à tous de s’occuper d’un proche dépendant. Cette proposition tend à répondre à cette problématique. Elle s’inspire d’ailleurs de démarches positives qui ont été déjà menées dans des entreprises et qu’il convient de généraliser.

Toutefois, j’aimerais que l’on puisse préciser et encadrer le dispositif. Il ne s’agit pas de l’ouvrir dans n’importe quelles conditions. En 2015, je demandais que les critères d’appréciation de la particulière gravité du handicap ou de la perte d’autonomie puissent être bien déterminés et que les conditions soient très précises, afin que le texte ne soit pas détourné ou utilisé à d’autres fins.

Pour terminer, je voudrais évoquer cette possibilité du répit des aidants. Il ne s’agit pas simplement de les aider à être aidants et de leur donner des moyens matériels et financiers ; encore faut-il que nous organisions et que nous complétions ce texte avec des dispositions qui permettent aux aidants de s’arrêter, de prendre le temps de se ressourcer et de continuer leur mission.

M. Sébastien Chenu. Je vais aussi féliciter le rapporteur Paul Christophe d’avoir pris cette initiative. Les principaux aspects de cette proposition ont déjà été évoqués et je ne vais pas être redondant. Le sujet du vieillissement fait écho en chacun d’entre nous et nous renvoie à de nombreux exemples concrets dans notre environnement.

Cette proposition doit être considérée comme un point de départ et non pas comme un aboutissement, comme l’expliquaient notamment Bernard Perrut et Agnès Firmin Le Bodo en soulevant certains sujets connexes à la situation des aidants : la place des femmes, le cadre réglementaire et juridique, l’impact financier à long terme, les conséquences sur la famille et sur la vie professionnelle. Tous ces sujets nous conduiront probablement à amender et à faire évoluer ce texte.

Les députés du Front national apporteront évidemment leur soutien à cette proposition de loi.

M. Gilles Lurton. Je tiens tout d’abord à remercier le rapporteur pour cette proposition de loi qui va permettre à ceux qui s’occupent de personnes âgées en perte d’autonomie ou en fin de vie, de bénéficier d’une possibilité jusqu’alors réservée aux parents d’enfants malades : leurs collègues de travail pourront leur donner des jours de congé non pris.

Cette proposition judicieuse m’inspire cependant quelques questions. Un rapport du collectif Handi Actif indique que le don de jours de RTT, prévu par la loi pour les parents d’enfants malades, est encore assez peu répandu. Existe-t-il des données précises sur l’application de ce dispositif ? Connaît-on les facteurs qui pourraient nuire à son efficacité ?

Ce même rapport précise que les entreprises qui mettent en place un système de don de jours de RTT bénéficient d’une réduction de leur contribution à l’Association de gestion du fonds pour l’insertion des personnes handicapées (AGEFIPH). Cette contribution est versée par les employeurs qui n’ont pas au moins 6 % de personnes handicapées dans leurs effectifs. Une telle mesure incitative pour les entreprises peut-elle être envisagée dans le cadre de votre proposition de loi ?

Enfin, le dernier alinéa de l’article 1er de votre proposition précise qu’un décret prévoira les critères d’appréciation de la particulière gravité de la perte d’autonomie de la personne prise en charge. Une définition légale de l’aidant familial n’aurait-elle pas été opportune ?

M. Francis Vercamer. Cette excellente proposition de loi de notre collègue Paul Christophe tire les conséquences du développement du rôle des aidants familiaux dans l’accompagnement des personnes âgées dépendantes. Elle a pour objet d’apporter une réponse pragmatique à une question fondamentale qui se pose dans la vie quotidienne de ces aidants : la gestion du temps. Comment concilier sa vie professionnelle et personnelle avec son rôle d’aidant familial ?

Aussi positif soit-il, le gain d’espérance de vie va de pair avec la multiplication des maladies chroniques et des situations de perte d’autonomie. La prise en charge de ces situations est un élément important dans la réflexion sur l’organisation de notre système de santé. On mesure déjà le rôle central que jouent les aidants familiaux dans l’accompagnement du vieillissement. Le fait d’être accompagné par une personne proche – qui plus est, si elle appartient au cercle familial – est un atout pour la personne âgée. Cet accompagnement lui évite soit l’isolement et la solitude qui vont conduire à une altération de son état de santé physique et psychique, soit de se retrouver dans un environnement où elle ne dispose plus de ses repères.

La proposition de loi qui nous est présentée par Paul Christophe ne prétend pas résoudre toutes les difficultés auxquelles un aidant familial peut être confronté ; mais elle offre une réponse pragmatique à la question du temps disponible pour s’occuper d’un proche âgé dépendant, en transposant le dispositif existant pour les parents d’un enfant gravement malade.

La place importante et grandissante des aidants familiaux justifie que l’on aille au-delà des bonnes pratiques mises en œuvre dans certaines entreprises sur la base du volontariat et au-delà des dispositifs de droit de congés existants, peu satisfaisant car faiblement indemnisés, non rémunérés et peu connus.

Mme Charlotte Lecocq. Nous sommes tous conscients du rôle joué par les aidants familiaux ou les aidants proches. Nous savons que cette proposition de loi n’apporte pas l’ensemble des réponses à ce problème ; la mission flash devrait permettre de dégager de nouvelles pistes. Reste que ce texte permet d’apporter un premier signal positif en direction des aidants, et encourage de surcroît la solidarité entre collègues ; à ce titre, il mérite d’être adopté.

Mme la présidente Brigitte Bourguignon. Je remercie tous les parlementaires qui se sont exprimés pour ce débat de qualité et pour le beau consensus qui s’en dégage : la place des aidants dans notre société est un sujet qui nous préoccupe tous, quels que soient les bancs sur lesquels nous siégeons, et personne n’a contesté le choix de nos collègues d’inscrire la proposition de loi que nous examinons à l’ordre du jour. Sans préjuger du sort qui lui sera réservé dans l’hémicycle, ce texte constitue un progrès qu’il faut saluer, mais il ne saurait évidemment épuiser la question, pour deux raisons majeures : premièrement, nous ne saurions laisser à la seule générosité privée et à la solidarité de proximité le soin de régler le problème des aidants, car il revient aussi à la solidarité nationale et aux politiques publiques de consentir les efforts nécessaires en la matière ; deuxièmement, le don de jours ne règle pas les autres problèmes évoqués par plusieurs orateurs, comme celui de la formation ou de la retraite des aidants.

C’est la raison pour laquelle le bureau de notre commission, saisi de ce sujet par la quasi-totalité des groupes, a décidé de confier une mission flash au groupe de la Gauche démocrate et républicaine (GDR). Je dis toute ma confiance au rapporteur que nous désignerons en fin de réunion – si mes informations sont bonnes, ce pourrait être M. Pierre Dharréville – pour explorer d’autres pistes de progrès sur ce sujet.

M. le rapporteur. Je vous remercie à mon tour, chers collègues, pour ce consensus sur un sujet de société qui n’est pas à mes yeux une question de politique.

Le problème de l’information a été évoqué par tous les intervenants que nous avons auditionnés. Il y a manifestement là un travail à réaliser en s’appuyant à la fois sur les Centres locaux d’information et de coordination (CLIC), les départements, les intervenants sociaux, mais aussi le monde de l’entreprise et le monde associatif.

J’ai effectivement déposé une autre proposition de loi sur l’élargissement des droits à la retraite des aidants, largement cosignée par l’ensemble des groupes parlementaires, ce qui laisse penser qu’une suite favorable pourrait lui être donnée prochainement. Toutefois, sachant que le Gouvernement entend nous proposer une réforme des retraites, il n’y aurait guère de sens à anticiper cette dernière et à défendre, dès aujourd’hui, un texte dont les dispositions trouveront certainement un meilleur écho à cette occasion.

Pour ce qui est du dernier alinéa de l’article 1er, l’encadrement réglementaire qui sera proposé sera probablement retenu par symétrie avec la définition du congé proche aidant.

Nous disposons aujourd’hui de peu de chiffres pour permettre une évaluation des freins à ce genre de dispositif. Il faudra travailler sur ce sujet. Pour notre part, nous nous sommes calés sur les critères de la loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement. Reste probablement à transmettre l’information aux employeurs de manière un peu plus fine. Sa méconnaissance par les salariés constitue aussi un frein à sa mise en œuvre.

Actuellement, 80 % des aidants sont des membres de la famille. C’est ce constat qui nous a amenés à utiliser l’expression « proches aidants familiaux » : cette formulation nous paraît de nature à rendre les choses un peu plus compréhensibles.

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II. examen des articles

La commission en vient à l’examen des articles de la proposition de loi.

Article 1er
Permettre le don de jours de repos non pris aux proches aidants de personnes en perte d’autonomie d’une particulière gravité

Cet article crée un dispositif miroir de celui adopté en 2016 sur les parents d’un enfant gravement malade en vue de permettre aux salariés aidants de personnes âgées dépendantes de bénéficier du don de jours de repos non pris par leurs collègues.

I. Le droit en vigueur

1. La nécessité de compléter les droits à congé existants

Deux congés permettent aux aidants familiaux de quitter temporairement la vie professionnelle :

– le congé de solidarité familiale prévu aux articles L. 3142-6 et suivants du code du travail, non rémunéré mais indemnisé si le bénéficiaire est éligible à l’allocation journalière d’accompagnement d’une personne en fin de vie ([17]), permet d’accompagner un proche en fin de vie pour une période de trois mois renouvelable une fois ;

– Le congé de soutien familial, devenu congé de proche aidant, non rémunéré également, pour les personnes âgées en situation de dépendance ou de handicap lourd.

Si le premier a évidemment vocation à n’être utilisé que dans des circonstances particulières et définies assez strictement par le législateur, la mise en œuvre des deux dispositifs rencontre des difficultés communes.

Le caractère non rémunéré ou faiblement indemnisé du congé constitue bien évidemment un sérieux obstacle pour les aidants à faire jouer ses mécanismes, qui ne sont de nature ni à maintenir leur niveau de vie, ni à leur assurer les droits sociaux afférents à une activité salariée.

À titre indicatif, certains pays comme les Pays-Bas proposent des congés pour urgence familiale et des congés de dix jours rémunérés respectivement à 100 % et à 70 % du salaire perçu.

Par ailleurs, ces possibilités sont souvent mal connues : d’après un rapport de recherche, 73 % des aidants ont une faible connaissance du premier dispositif, et 70 % du second ([18]).

En pratique, les proches aidants actifs utilisent donc leurs congés rémunérés pour accompagner les personnes âgées.

Il incombe au législateur dès lors de veiller, sans méconnaître l’importance des dispositifs spécifiques, à améliorer le dispositif de droit commun applicable au sein de l’entreprise dont les effets sont les plus simples à obtenir et les mieux compris des aidants, à l’instar de ce qui existe en matière de don de repos pour les salariés s’occupant d’un enfant gravement malade.

2. Le modèle du don de jours de repos pour les salariés s’occupant d’un enfant gravement malade

Ce dispositif inspiré lui-même de la pratique de certaines entreprises a été élevé au niveau législatif par la loi n° 2014-459 du 9 mai 2014 à l’initiative de M. Paul Salen et de ses collègues du groupe Les Républicains.

L’article L. 1225-65-1 du code du travail ainsi créé permet à un salarié de céder ses droits à un congé rémunéré à un autre salarié ayant à sa charge un enfant de moins de 20 ans gravement malade.

Ce dispositif a été conçu comme indépendant et complémentaire de celui qui permet à un parent de demander le bénéfice du congé de présence parentale prévu par les articles L. 1225-62 à L. 1225-65 du même code, ainsi que du congé de solidarité familiale prévu par les articles L. 3142-6 à L. 3142‑15 et du congé de proche aidant prévu par les articles L. 3142-16 à L. 3142-27 du même code. Il peut néanmoins les compléter lorsque les droits afférents à ces autres dispositifs sont épuisés.

Cette faculté de céder des droits à congés existe aussi bien dans les entreprises privées que publiques. Elle a été ouverte à la fonction publique par deux décrets du 28 mai 2015 ([19]). Dans tous les cas, l’accord de l’employeur ou de l’autorité compétente est indispensable.

Peuvent faire l’objet du don les journées entières qui ne sont pas exclues expressément par la loi ou qui n’ont pas un caractère d’ordre public.

Le don ne peut ainsi avoir pour effet de priver le donateur :

– des 24 jours minimum de congés garantis par le droit européen (20 jours dans la fonction publique) ;

– des jours fériés (ainsi que des éventuels « ponts » ([20]) associés à ces jours fériés) ([21]) ;

– des jours de repos hebdomadaires (au moins le dimanche en principe) ;

– des jours de repos ayant pour objet la sécurité ou la santé du salarié (arrêts ou suspension de travail).

Les différences de rémunération entre donateur et bénéficiaire sont indifférentes : une journée donnée « vaut » une journée reçue.

Le bénéficiaire voit sa rémunération maintenue pendant sa période d’absence. Celle-ci est prise en compte pour le calcul de l’ancienneté ; en revanche, elle ne permet pas d’acquérir des droits à congés payés.

La loi ne déterminant pas les modalités de mise en œuvre du dispositif, celles-ci peuvent donc être précisées par la voie d’un accord collectif ou être déterminée directement par l’entreprise, sous le contrôle du juge.

Toutefois, l’article L. 1225-65-2 impose que la « particulière gravité » de la maladie, du handicap ou de l’accident ainsi que le caractère indispensable d’une présence soutenue et de soins contraignants soient attestés par un certificat médical établi par le médecin qui suit l’enfant.

II. Le droit proposé

L’article unique de la proposition de loi entend reproduire les dispositions applicables aux parents d’enfant de moins de vingt ans gravement malade pour les aidants s’occupant d’une personne âgée.

Il crée d’abord un nouvel article L. 3142-27-1 au sein de la section consacrée aux « Congés d’articulation entre la vie professionnelle et la vie familiale » au sein d’une nouvelle sous-section intitulée « Don de jours de repos à un proche aidant ». Une telle formulation permet ainsi d’envisager l’inclusion dans cette section d’un éventuel article portant sur les aidants s’occupant d’une personne handicapée.

Le premier alinéa de cet article nouveau reprend la rédaction de l’article L. 1225-65-1 sous réserve de deux modifications.

● La personne dont l’aidant assume la charge doit être atteinte d’une perte d’autonomie d’ « une particulière gravité » ; il s’agit en effet de fixer une limite permettant de restreindre cette catégorie d’aidant qui pourrait dans le cas contraire prendre des proportions très importantes.

Compte tenu de la diversité des réalités que recouvre la notion d’aidant, une approche limitative de celle-ci connaît plusieurs précédents. Ainsi, l’article L. 232-1 du code de l’action sociale et des familles relatif à l’allocation personnalisée d’autonomie renvoie à « l’incapacité d’assumer les conséquences du manque ou de la perte d’autonomie liés à son état physique ou mental » ; de même, l’article L. 3142-16 du code du travail relatif au congé de proche aidant évoque une personne qui présente « une perte d’autonomie d’une particulière gravité ». La grande proximité en termes d’objectifs et de contexte du congé de proche aidant et du dispositif envisagé pour la proposition de loi amène à suggérer de retenir pour celle-ci l’expression « perte d’autonomie d’une particulière gravité».

● Dans un même souci de cohérence, les liens entre aidant et aidés qui permettent au premier de bénéficier du don de repos sont les mêmes que ceux retenus pour le congé de proche aidant.

Il peut donc s’agir conformément à l’article L. 3142-16 du code du travail, auquel le premier alinéa créé renvoie, d’un conjoint, d’un concubin, d’un partenaire de pacte civil de solidarité, d’un ascendant, d’un descendant, d’un enfant dont il assume la charge, d’un collatéral jusqu’au quatrième degré, d’un ascendant, descendant ou collatéral jusqu’au quatrième degré de son conjoint, concubin ou partenaire, ou une « personne âgée ou handicapée avec laquelle il réside ou avec laquelle il entretient des liens étroits et stables, à qui il vient en aide de manière régulière et fréquente, à titre non professionnel, pour accomplir tout ou partie des actes ou des activités de la vie quotidienne ».

En procédant par référence, le don de congé ainsi créé bénéficie à des aidants se situant en dehors du cadre familial sous certaines conditions.

S’agissant des jours concernés, il s’agit des même que ceux cités plus haut pour l’application de l’article L. 1225-65-1 du code du travail, le don ne pouvant conduire à déroger à l’ordre public en la matière.

Le cadre législatif ne prévoit aucune procédure particulière afin de laisser de la souplesse à l’entreprise pour trouver une organisation qui lui convienne.

Dans la rédaction proposée, le champ d’application de la mesure est limité aux salariés et exclut par conséquent les agents publics, qui ne relèvent pas des dispositions du code du travail.

Dans l’esprit du rapporteur, il reviendra, le cas échéant, au pouvoir réglementaire de transposer ce dispositif aux agents publics civils et militaires ([22]).

Le deuxième alinéa prévoit conformément à l’ordre public européen en matière de droit du travail que les jours ainsi donnés ne peuvent conduire le salarié donataire à bénéficier de moins de vingt-quatre jours de congés par an.

Le troisième alinéa rappelle les principes du maintien de la rémunération du salarié bénéficiaire, de la comptabilisation de cette période comme du temps de travail effectif au regard de l’ancienneté ainsi que de la conservation de tous les avantages acquis avant cette période de congé.

S’agissant du principe de maintien de la rémunération, le rapporteur rappelle que le dispositif créé est conçu comme indivisible et indifférent à toute logique de valorisation financière des jours ainsi donnés. Afin de donner tout son sens au principe de solidarité qui préside à la création de ce dispositif, les dispositions de la loi ne sauraient être interprétées comme permettant à l’employeur de rémunérer le salarié bénéficiaire au niveau du salarié donataire. Un jour de congé en vaut un autre, quels que soient les niveaux de rémunération respectifs du donataire et du bénéficiaire.

L’article 1er crée également un article L. 3142-27-2 qui renvoie au pouvoir réglementaire le soin de préciser les critères d’application de la « particulière gravité » à l’instar de ce que prévoit l’article L. 3142-24 du même code pour le congé de proche aidant.

Il convient en effet d’objectiver les critères permettant de bénéficier du don. Pour le don de congés au parent d’un enfant gravement malade, la situation doit être constatée par un certificat médical. Conformément à ce qu’a prévu le pouvoir réglementaire, le congé de proche aidant peut ainsi concerner la prise en charge de personnes relevant de GIR 1 à 3 ([23]).

Le don de congés en faveur d’un proche aidant ayant davantage vocation à prolonger le congé de proche aidant une fois épuisés les droits ouverts au titre de celui-ci, il serait préférable d’aligner ces critères de gravité sur ces dernières dispositions.

La commission est saisie de l’amendement AS3 de M. Adrien Quatennens.

M. Adrien Quatennens. Instinctivement, lorsque nous avons vu cette proposition de loi à l’ordre du jour, nous avons pensé qu’elle irait dans le bon sens. Le diagnostic est bon et les intentions louables ; partant de là, on se dit, évidemment, que les aidants familiaux méritent bien des jours de congé supplémentaires.

Mais dès que l’on commence à travailler sur le sujet, une question se pose : pourquoi nos collègues proposent-ils ce dispositif alors que la loi prévoit déjà des jours de congé supplémentaires pour les aidants familiaux ? L’article L. 3142‑16 du code du travail oblige en effet l’employeur à accorder des jours de congé supplémentaires aux salariés qui s’occupent d’une personne dépendante.

Dans ces conditions, le dispositif introduit par l’article 1er de la proposition de loi pourrait, au mieux, compléter l’existant, ou, au pire, constituer une façon pour l’employeur de se défausser sur la solidarité entre salariés plutôt que d’accorder un congé au salarié aidant.

Dans ce dernier cas, on assisterait non seulement à une régression des droits des aidants familiaux, mais, en plus, le salarié aidant serait placé dans une situation tout à fait délicate, en particulier à l’égard de ses collègues. Qui plus est, la confidentialité de son activité d’aidant ne serait pas respectée puisqu’il deviendrait de notoriété publique que l’on peut lui céder ses jours de repos.

L’idée est donc bonne, mais elle introduit une potentielle régression sociale. C’est la raison pour laquelle nous nous y opposons en l’état. Au cas où nos collègues auraient, de bonne foi, oublié de prévoir un dispositif permettant d’éviter les effets pervers que j’ai évoqués, nous soutiendrons un autre amendement à l’article 1er afin de corriger cette lacune.

M. le rapporteur. J’aurais aimé que vous suiviez votre instinct, monsieur Quatennens, et je ne peux qu’être défavorable à la suppression de l’article 1er.

L’objectif de cette mesure, dont je reconnais volontiers qu’elle ne résoudra pas tous les problèmes, est de donner un cadre général à des pratiques qui existent déjà dans certaines entreprises, sur le modèle de ce qui avait pu être fait pour le don de congés aux parents gravement malades. Les retours de cette première expérience sont d’ailleurs extrêmement positifs.

Par ailleurs, j’insiste sur le fait qu’aujourd’hui, le congé de proche aidant n’est ni rémunéré ni indemnisé, contrairement aux jours de congé donnés dans le cadre du dispositif que je propose. Dès lors, je crois qu’il faut ouvrir un maximum de possibilités pour que les aidants puissent s’organiser au mieux en combinant l’ensemble des dispositifs.

Lorsque j’ai présenté ce texte aux représentants des aidants familiaux, je leur ai demandé si ces dispositions avaient bien du sens. Et à la façon dont leur visage s’est illuminé, la réponse a été oui, je vous rassure…

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement AS4 de Mme Caroline Fiat.

M. Jean-Hugues Ratenon. Le dispositif prévu par l’article 1er a le mérite de traiter de la situation des aidants familiaux. Cependant, tel qu’il est rédigé, ce texte pourrait dédouaner les employeurs du respect de leur devoir légal d’octroyer des jours supplémentaires de congé aux aidants familiaux.

Il nous semble qu’il présente un danger d’instrumentalisation par l’employeur qui dirigera l’aidant familial vers la solidarité de ses collègues plutôt que de déclencher le congé prévu à l’article L. 3142-16 du code du travail.

Afin d’éviter un tel abus, nous souhaitons l’ajout d’un alinéa précisant que le don de jours de repos ne peut être déclenché qu’en complément des droits aux congés dus par l’employeur en vertu de l’article L. 3142-16 du code du travail.

Tout en permettant la solidarité entre collègues, cet amendement nous permet de nous assurer que personne ne se retrouvera en difficulté du fait de l’adoption du texte en disposant, demain, de moins de droits qu’aujourd’hui.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Les précisions apportées par cet amendement nous semblent inutilement restrictives.

Si un aidant souhaite utiliser un ou deux jours de congé donnés par des collègues indépendamment de son congé de proche aidant, dont je rappelle encore une fois qu’il n’est ni rémunéré ni indemnisé, je crois que le législateur ne doit pas l’en empêcher.

À votre crainte que les employeurs renvoient les salariés vers le don de jours de repos plutôt que vers le congé de proche aidant, je réponds qu’il existe de nombreux garde-fous : le don repose sur le volontariat des collègues de l’aidant et l’employeur n’a pas les moyens juridiques de contraindre ses employés à se montrer solidaires ; les congés ainsi donnés sont plus coûteux pour l’entreprise que le congé de proche aidant qui ne donne lieu ni à rémunération ni à cotisations. Je doute que les employeurs « manipulent » dans leur intérêt l’offre de congés pour les aidants.

En revanche, ce qui est parfaitement assumé dans le cadre du dispositif, c’est qu’il s’agit d’un signal très fort envoyé à toutes les entreprises : il ne saurait y avoir de société du vieillissement sans prise de conscience du rôle que jouent leurs salariés dans la solidarité auprès de nos aînés.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 1er sans modification.

* *

Après l’article 1er

La commission est saisie de l’amendement AS2 de Mme Nathalie Elimas.

Mme Nathalie Elimas. La prestation de compensation du handicap (PCH), destinée à couvrir les différentes charges liées au handicap rémunère un salarié ou dédommage un aidant familial. La PCH, comme la plupart des prestations et allocations versées aux personnes handicapées, n’est pas imposable. Cependant les sommes perçues en tant que dédommagement par les aidants familiaux à ce titre le sont en tant que bénéfices non commerciaux (BNC). Du coup, cette imposition abaisse le niveau de dédommagement, déjà faible, des aidants familiaux des personnes handicapées. Cette position de l’administration fiscale nous paraît contraire à l’esprit de la loi du 11 février 2005 qui reconnaît le rôle important des aidants familiaux des personnes handicapées.

En conséquence, il est proposé, qu’à l’instar de la prestation de compensation en tant que telle, les sommes versées à titre de dédommagement aux aidants familiaux des personnes handicapées, par le biais de cette prestation, soient exonérées de l’impôt sur le revenu.

M. le rapporteur. Cet amendement a évidemment retenu toute mon attention compte tenu de l’importance du sujet traité. Néanmoins, en l’absence du Gouvernement, nous n’avons pas les moyens de nous décider en pleine connaissance de cause sur le coût de cette mesure, sur son impact sur le choix de salarier ou non l’aidant, ou encore sur le fait que nous devrions privilégier l’outil de l’impôt sur le revenu – dont le montant reste relativement raisonnable grâce au mécanisme d’abattement sur les bénéfices non commerciaux – plutôt que de réfléchir à la pertinence de l’assujettissement aux prélèvements sociaux. Ce sujet pourrait d’ailleurs justifier la rédaction d’un rapport.

Il est donc vraisemblablement trop tôt et, en tout état de cause, je vous propose de redéposer votre amendement en séance pour que nous ayons cette discussion dans l’hémicycle en présence du Gouvernement, qui est le seul à pouvoir lever le gage que vous proposez.

Je demande le retrait de l’amendement. À défaut, j’y serai défavorable.

Mme Nathalie Elimas. Je retire l’amendement. Je déposerai un amendement identique à l’occasion de l’examen du texte en séance publique.

L’amendement est retiré.

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Article 2
Modalités d’application aux agents publics civils et militaires

Comme précisé dans le commentaire de l’article 1er, les dispositions du code du travail ne s’appliquent pas de plein droit aux agents publics civils et militaires. Il reviendra au pouvoir réglementaire de fixer les conditions d’application du don de jours de congé pour ces catégories.

La commission adopte l’article 2 sans modification.

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Après l’article 2

La commission examine l’amendement AS5 de M. Jean-Hugues Ratenon.

M. Adrien Quatennens. La loi El Khomri a constitué un important recul pour les salariés. En matière de démantèlement des conquêtes sociales, elle a ouvert la voie aux ordonnances que l’Assemblée a ratifiées hier. Pourtant les effets de ce texte ne sont pas encore tous connus, et nous en découvrons de nouveaux à mesure que le temps passe. Il comporte en particulier certaines dispositions passées inaperçues lors de son adoption. Puisque nous traitons des congés des aidants familiaux, permettez-moi d’exposer au grand jour l’une des dispositions abjectes de la loi El Khomri.

Elle introduit en effet la possibilité de définir les modalités du congé proche aidant par accord d’entreprise ; or ce type d’accord est peu adapté à la régulation de ce congé, particulièrement dans les entreprises de moins de vingt salariés, dans lesquelles le référendum d’entreprise est désormais possible en vertu des ordonnances : la position potentiellement minoritaire des aidants familiaux peut amener à la conclusion d’accords peu favorables à leur situation. La question des aidants familiaux nous paraît trop importante pour être confiée à la négociation en entreprise.

N’est-ce pas parce que c’est au législateur et à la représentation nationale de se saisir de cette question que nous devons être précis ? C’est également le cas avec les autres modalités d’accords d’entreprise. Il nous semble qu’un aidant familial, déjà mis en difficulté par sa position, a des capacités de négociation qui peuvent être moindres.

Dès lors que la question des aidants familiaux s’impose à l’ensemble la société, il semble très contestable que chaque entreprise puisse décider de ses modalités de prise en compte en adaptant les congés à ses besoins. La perte d’autonomie, qui touche de plus en plus de personnes à mesure que la population vieillit, fait de l’aide à un proche un enjeu de santé publique. Ce sujet doit être tranché par les représentants du peuple souverain, c’est-à-dire les députés. Ce raisonnement vaut pour de nombreux autres sujets comme le travail dominical, la rémunération des salariés, ou les modalités de recours aux contrats précaires.

Nous demandons en conséquence la suppression de l’article L. 3142-26 du code du travail, relatif aux aidants familiaux.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement dépasse quelque peu le cadre de réflexion de cette proposition de loi en nous entraînant sur le terrain du débat sur le dialogue social dans l’entreprise, débat que nous avons déjà eu à plusieurs reprises dans cette commission.

De manière générale, je soutiens plutôt l’intérêt du dialogue dans l’entreprise, notamment sur ce type de sujets, car il permet une certaine responsabilisation de l’employeur. Je crois que nous avons tort de partir de postulats de méfiance sur ces sujets dans la mesure où les problèmes liés à la perte d’autonomie touchent quasiment tout le monde, employeurs comme salariés.

Enfin, pour être sincère et complet, je pense que le débat que nous devons avoir ici, et dans les années à venir, sur le congé de proche aidant, en bonne intelligence avec le Gouvernement, touchera moins l’application conventionnelle de ce dispositif que les dispositions impératives qui posent effectivement un certain nombre de problèmes.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’ensemble de la proposition de loi sans modification.

([2]) Rapport d’évaluation du plan Alzheimer 2008-2012.

([3]) L’OGD personnes âgées a augmenté de 103 % sur cette période. Il a augmenté de 3,8 % en 2017.

([4]) Bérengère Davin, Alain Paraponaris et Christel Protière, « Pas de prix mais un coût ? Évaluation contingente de l’aide informelle apportée aux personnes âgées en perte d’autonomie », Economie et Statistique, pp. 51-69, 2015.

([5]) Commissariat général à la stratégie et à la prospective, « La Silver Economie, une opportunité de croissance pour la France », décembre 2013.

([6]) DREES, Enquête Handicap-Santé (HSA), 2008.

([7]) Le texte a notamment prévu un dispositif de majoration d’un trimestre par période de 30 mois plafonnée à 8 trimestres.

([8]) Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

([9]) Art. L. 3142-22 du code du travail.

([10]) Décret n° 2016-1554 du 18 novembre 2016 relatif au congé de proche aidant

([11]) Ces deux conditions s’ajoutent à la condition d’être un proche aidant au sens de l’article L. 113-1 comme le prévoit l’article L. 232-3-2 du code de l’action sociale et des familles : « Le proche aidant qui assure une présence ou une aide indispensables au soutien à domicile d’un bénéficiaire de l’allocation personnalisée d’autonomie et qui ne peut être remplacé peut ouvrir droit, dans le cadre de l’allocation personnalisée d’autonomie et sans préjudice du plafond mentionné à l’article L. 232-3-1, à des dispositifs répondant à des besoins de répit »

([12]) Art. L. 232-3-2 du code de l’action sociale et des familles.

([13]) Art. D. 232-9-1 du code de l’action sociale et des familles.

([14]) Ces conclusions critiques ont été relayées notamment par le rapport d’évaluation de la mise en œuvre de la loi d’adaptation de la société au vieillissement pour le volet domicile remis par l’IGAS et l’IGA en septembre 2017.

([15]) Roméo Fontaine, « Aider un parent âgé se fait-il au détriment de l’emploi ? », Retraite et société n° 58, pp. 31-61, novembre 2009.

([16]) Sondage HSA exploité par la DREES précité.

([17]) Cette allocation permet de toucher pendant 21 jours un montant de 55 euros par jour.

([18]) Nicolas Sirven, Michel Naiditch, Roméo Fontaine, Rapport de recherche pour le compte de la MACIF-Mutualité sur le thème des aidants en emploi en France, octobre 2015.

([19]) Décret n° 2015-580 du 28 mai 2015 permettant à un agent public civil le don de jours de repos à un autre agent public parent d’un enfant gravement malade.

([20]) Aucun article du code du travail ne donne de définition ou ne fixe un régime général du pont, mais il y est parfois fait référence de manière incidente sous cette forme : « chômage d’un ou de deux jours ouvrables compris entre un jour férié et un jour de repos hebdomadaire ou d’un jour précédant les congés annuels ». Par exemple, l’article L. 3121-50 prévoit que, contrairement aux jours fériés, les « ponts » ainsi définis sont récupérables par l’employeur.

([21]) Décret n° 2015-573 du 28 mai 2015 permettant à un militaire le don de jours de permissions à un autre agent public parent d’un enfant gravement malade.

([22]) Sur le modèle du fondement législatif donné aux deux décrets du 28 mai 2015 précités.

([23]) Décret n° 2016-1554 du 18 novembre 2016 relatif au congé de proche aidant. L’Aggir est une grille nationale d’évaluation du degré de dépendance et qui permet notamment de calculer l’allocation personnalisée d’autonomie.

Proposition de loi	Dispositions en vigueur modifiées
Article	Codes et lois	Numéro d’article
1er	Code du travail	L. 3142-27-1 [nouveau]
1er	Code du travail	L. 3142-27-2 [nouveau]