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N° 851

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 5 avril 2018.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LAMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, après engagement de la procédure accélérée, pour un nouveau pacte ferroviaire (n° 764).

PAR M. Jean-Baptiste DJEBBARI

Député

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 Voir les numéros : 764, 842.

 


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  SOMMAIRE

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Pages

Introduction

I. la loi du 4 août 2014 : une réforme incomplète, un bilan mitigé

A. Les principales dispositions de la loi du 4 août 2014

B. les premiers ÉlÉments dÉvaluation

II. le quatriÈme « paquet ferroviaire » : la poursuite de la dynamique europÉenne

A. louverture des frontiÈres ferroviaires en europe : les premiÈres Étapes

1. 2001 : la définition des fonctions essentielles et louverture à la concurrence du fret international (premier « paquet ferroviaire »)

2. 2004 : Louverture de lensemble du fret ferroviaire à la concurrence (deuxième « paquet ferroviaire »)

3. 2007 : Louverture à la concurrence du transport international de voyageurs (troisième « paquet »)

4. 2012 : la directive « recast » (« refonte »)

B. État des lieux, À laune de la rÉforme ferroviaire en france

1. Jusquà présent, la France a peu profité de la croissance des marchés de mobilités, contrairement à ses voisins européens

2. Depuis 1991, la mise en concurrence sest faite de façon progressive et différenciée en Europe

C. PrÉsentation du quatriÈme « paquet ferroviaire »

III. Les Opportunités de la concurrence : Que retenir de lexpérience européenne ?

A. Malgré lhÉtÉrogÉnÉitÉ des situations, louverture à la concurrence saccompagne en gÉnÉral dune amÉlioration de loffre au public tout en prÉservant un haut niveau de sÉcuritÉ

1. Lanalyse des acteurs en présence permet de tirer plusieurs enseignements

2. Sous leffet de la concurrence, le coût du service ferroviaire baisse et le prix du billet varie en fonction des services offerts

a. Les services conventionnés

b. Les services non conventionnés

B. Pour profiter de la concurrence, il faut sy prÉparer

1. Les exemples européens aboutis présentent des points communs incontournables

2. Louverture à la concurrence présente des risques et des opportunités au regard des caractéristiques du réseau et de lexploitation en France

a. Le réseau de trains à grande vitesse recouvre parfois le réseau TER et dessert finement 230 gares « daménagement du territoire », au détriment de sa vitesse commerciale moyenne

b. Louverture à la concurrence fait émerger plusieurs risques potentiels, qui correspondent à autant de « freins » que le législateur doit anticiper

Examen en commission

I. discussion générale

II. examen des articles

Avant larticle 1er

Article 1er Habilitation à légiférer par voie dordonnance pour réformer le groupe public ferroviaire, les entités qui le composent et le régime juridique des personnels

Après larticle 1er

Article 1er bis (nouveau) (article L. 2111-25 du code des transports) Mode de calcul des péages ferroviaires

Après larticle 1er

Article 1er ter (nouveau) (articles L. 2121-12, L. 2122-9 et L. 2133-1 du code des transports) Services librement organisés de transport ferroviaire, procédure de notification et rôle de lARAFER

Après larticle 1er

Article 2 Habilitation à légiférer par voie dordonnance pour transposer la directive 2016/2370 du 14 décembre 2016 (ouverture du marché des services de transport ferroviaire de voyageurs)

Article 2 bis (nouveau) (article L. 1241-6-1 [nouveau] du code des transports) Ouverture à la concurrence : modalités spécifiques pour lÎle-de-France

Article 2 ter (nouveau) (articles L. 2121-1 et L. 2121-3 du code des transports) Autorités organisatrices des services dintérêt national et des services dintérêt régional de transport ferroviaire de voyageurs

Article 2 quater (nouveau) (articles L. 1263-2, L. 1264-7 et L. 2121-13 à L. 2121-16 [nouveaux] du code des transports) Passation et exécution des contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs

Article 2 quinquies (nouveau) (articles L. 2121-17 à L. 2121-26 [nouveaux] du code des transports) Conséquences, pour les salariés, du changement dattributaire dun contrat de service public de transport ferroviaire de voyageurs

Article 2 sexies (nouveau) Calendrier douverture à la concurrence pour les services de transport ferroviaire de voyageurs conventionnés par lÉtat

Article 2 septies (nouveau) Calendrier douverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs conventionnés par les régions

Article 3 Habilitation à légiférer par voie dordonnance pour réformer les services publics conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs et transposer le « règlement OSP » modifié par le quatrième « paquet ferroviaire »

Après larticle 3

Article 3 bis (nouveau) (article L. 2151-4 [nouveau] du code des transports) Tarifs sociaux

Article 3 ter (nouveau) (article L. 2251-1-1 du code des transports) Liste des acteurs pouvant recourir aux services de la « Suge »

Article 3 quater (nouveau) Demande de rapport sur les lignes les moins circulées

Après larticle 3

Article 4 Habilitation à légiférer par voie dordonnance pour adapter le système ferroviaire dans le cadre de louverture à la concurrence

Article 5 Habilitation à légiférer par voie dordonnance pour mettre le droit national en conformité avec les trois textes du pilier « technique » du quatrième « paquet ferroviaire » européen

Article 6 (article L. 2133-8 du code des transports) Compétences de lAutorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER)

Après larticle 6

Article 7  Habilitation à légiférer par voie dordonnance pour prendre les mesures de coordination rendues nécessaires par les ordonnances

Article 8 Délai de dépôt des projets de loi de ratification des ordonnances

Après larticle 8

Article 9 (nouveau) Demande de rapport sur les conséquences des partenariats public-privé (PPP) dans le domaine ferroviaire

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES


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   Introduction

La SNCF a eu 80 ans le 1er janvier 2018. Semi-privée à sa création, puis totalement publique en 1982, elle a été coupée en deux en 1997 et réunie en 2015. Monopole ferroviaire hier, ouverte à la concurrence demain… Elle a su diversifier ses activités à travers le monde et faire valoir ses compétences. Elle doit aujourd’hui repenser son modèle.

La réforme ferroviaire issue de la loi du 4 août 2014 ([1]) était cruciale. Elle a redessiné les contours du secteur, en créant un gestionnaire de linfrastructure indépendant de lentreprise ferroviaire historique au sein dun groupe public unifié. Il sagissait alors daméliorer son efficacité, de mettre en place les instruments nécessaires au rétablissement de son équilibre financier, tout en sinscrivant dans un cadre juridique européen, qui a depuis évolué.

Des rigidités subsistent. Elles ont été identifiées par M. Jean-Cyril Spinetta, dans le cadre de la mission de quatre mois que lui a confié le Premier ministre à lautomne 2017. Son rapport ([2]) a dressé un diagnostic complet. Il a montré les insuffisances de la réforme de 2014 et la nécessité de réinventer un modèle performant pour le service public ferroviaire, dans le cadre dun marché ouvert à la concurrence.

Le transport ferroviaire français, reconnu comme une référence au niveau mondial, na pas relevé les trois grandes difficultés auxquelles il fait face depuis tant dannées :

● Le réseau ferré national, en dehors des lignes à grande vitesse, est victime de décennies de sous-investissement. Ses performances sont dégradées et la qualité de service s’en ressent. Le modèle de développement du transport ferroviaire dans notre pays s’appuie, depuis plus de trois décennies, de manière excessive sur la grande vitesse. Le TGV est à l’évidence un succès technique et commercial mais ce modèle a conduit à limiter les moyens dévolus à l’entretien du réseau existant et à l’adaptation des transports du quotidien aux besoins de nos concitoyens.

● Les coûts de production au sein de la SNCF seraient, daprès le rapport de M. JeanCyril Spinetta, supérieurs de 25 % à ceux des entreprises ferroviaires européennes comparables en raison, d’une part, du vieillissement des infrastructures, d’autre part de l’organisation même du groupe public ferroviaire, de son fonctionnement, de ses méthodes et de son statut.

● Le contrat de performance conclu entre lÉtat et SNCF Réseau en application de la loi du 4 août 2014 consacre la poursuite de la dérive de lendettement du système, qui passerait de 42 millions d’euros en 2016 à plus de 62 millions deuros en 2026, malgré l’optimisme des hypothèses retenues.

Dans ce contexte, le Gouvernement a engagé une réforme en profondeur du système ferroviaire français. Ce nouveau pacte ferroviaire, annoncé le 23 février 2018, vise à améliorer la qualité du service public ferroviaire et à assurer sa soutenabilité. Il sappuie sur quatre axes, dont certains nécessitent des évolutions législatives :

● La construction dune nouvelle SNCF qui sache transformer l’organisation du groupe public ferroviaire et la forme juridique des entités qui le composent, afin d’en améliorer la performance et de l’adapter au nouvel environnement dans lequel il doit s’inscrire ;

● Lévolution des conditions de recrutement et de gestion de lemploi au sein du groupe public ferroviaire ;

● Lamélioration de la performance de la SNCF grâce à lengagement dune démarche stratégique interne abordant les aspects industriels, managériaux et sociaux ;

● Louverture à la concurrence du transport ferroviaire, qui contribuera à la recherche d’une meilleure efficacité du système ferroviaire dans son ensemble, en diversifiant l’offre et en introduisant de nouveaux acteurs.

Les trois premiers axes relèvent à la fois du domaine législatif, qui fixera le cadre dune gouvernance renouvelée, et de lorganisation interne de lentreprise dont la traduction sociale sécrit dans la convention collective du secteur ferroviaire depuis 2014.

Le présent rapport sattache donc à analyser les risques et opportunités de louverture à la concurrence au regard des caractéristiques du réseau français et de son exploitation, dont limpact sur les choix daménagement du territoire est décisif.

Cette démarche sinsère dans une refondation complète de la politique des transports, que le Gouvernement a initiée en septembre 2017, avec les Assises de la mobilité. Leurs conclusions feront lobjet dune grande loi dorientation des mobilités qui aura pour objectif de réduire la fracture territoriale et ainsi rapprocher les Français.

 


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I.   la loi du 4 août 2014 : une réforme incomplète, un bilan mitigé

La loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire « se présentait clairement, dès le départ, comme une étape, une réforme transitoire, et non comme « la » réforme unique et suffisante du système ferroviaire. (…) Sa mise en œuvre (…) fait surgir de nouvelles questions, ou fait ressortir les « éléments manquants » de la réforme » ([3]).

A.   Les principales dispositions de la loi du 4 août 2014

● La loi de 2014 énonce les prérogatives de l’État « stratège ».

● Elle constitue un « groupe public ferroviaire » (GPF) qui met fin à l’indépendance statutaire de Réseau ferré de France (RFF) en créant un groupe de trois établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) composé :

– d’un EPIC de tête, « SNCF », piloté par un conseil de surveillance ;

– d’un EPIC d’exploitation de services de transport : SNCF Mobilités ;

– d’un EPIC gestionnaire du réseau de plein exercice, SNCF Réseau, auquel sont transférés les personnels qui, à l’intérieur de la SNCF et donc non intégrés à RFF, étaient chargés de missions de gestion de l’infrastructure ferroviaire (personnels de SNCF Infra et de la Direction des circulations ferroviaires), ainsi que le patrimoine fonctionnel correspondant, dans le respect des conditions d’indépendance du droit européen.

● Elle prévoit la négociation d’une convention collective de branche pour le secteur ferroviaire, et d’un accord d’entreprise au sein de la SNCF.

● Elle impose à l’État et à chacun des trois EPIC de conclure des contrats pluriannuels pour fixer des objectifs d’investissement, d’exploitation et de performance.

● En ce qui concerne SNCF Réseau, la loi introduit un ratio prudentiel (ou « règle d’or ») visant à endiguer progressivement l’endettement de l’EPIC : la contribution de SNCF Réseau au financement d’investissements de développement du réseau ferré (hors investissements de maintenance, d’entretien ou de renouvellement) n’est désormais autorisée que dans la mesure où le ratio d’endettement de SNCF Réseau, défini comme le rapport « dette financière nette / marge opérationnelle », n’excède pas un plafond fixé à 18. Le contrat pluriannuel État-SNCF Réseau doit fixer la trajectoire à respecter de ce ratio.

● La loi définit la notion de « coût complet du réseau », et impose d’atteindre l’objectif de couverture du coût complet par les ressources de SNCF Réseau dans un délai de dix ans à compter de la signature du premier contrat pluriannuel État-SNCF Réseau.

● La loi renforce la compétence d’autorité organisatrice de transport (AOT) des régions, en les intégrant dans la gouvernance du système ferroviaire (les régions sont représentées notamment au sein du conseil de surveillance de l’EPIC de tête et du conseil d’administration de SNCF Mobilités), et surtout en leur attribuant la liberté de fixer les tarifs des TER (liberté tarifaire). Par ailleurs, la loi de 2014 (modifiée en 2015) permet aux régions :

– de racheter certaines petites lignes d’intérêt local, les lignes à faible trafic n’ayant pas été utilisées depuis plus de cinq ans ;

– de créer et d’exploiter des infrastructures de transport ferroviaire ou guidé d’intérêt régional ;

– de reprendre des matériels roulants, utilisés par SNCF Mobilités exclusivement pour l’exécution des contrats de service public, moyennant le versement d’une indemnité ;

De plus, la loi impose à SNCF Mobilités une obligation de transparence des comptes d’exploitation des lignes conventionnées « TER », et l’oblige à communiquer aux AOT régionales l’ensemble des données relatives aux services de transport ferroviaire conventionnés.

● Elle prévoit la création d’un Comité des opérateurs du réseau réunissant SNCF Réseau et ses interlocuteurs et clients, ce comité étant chargé, notamment, d’élaborer une charte du réseau.

● Elle renforce considérablement les pouvoirs du régulateur, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) – devenue ensuite « Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières » (ARAFER) – en lui conférant un pouvoir de codécision (par des « avis conformes » juridiquement contraignants) sur les questions d’accès au réseau, d’affectation des sillons, de tarification de l’accès aux infrastructures essentielles, et un rôle consultatif (avis simple, non contraignant) sur la trajectoire financière du GPF, avec un large pouvoir d’auto-saisine, ainsi que des pouvoirs de règlement des différends. L’ARAF dispose en outre d’un droit de veto sur la nomination du président du conseil d’administration de SNCF Réseau afin de garantir son indépendance.

La loi comporte une disposition imposant au Gouvernement de produire, dans les deux ans, des rapports d’intentions sur le traitement de la dette après sa requalification partielle en dette « maastrichtienne » (pour 10,2 milliards d’euros en 2014) et sur le statut des gares.

 

Reclassement d’une partie de la dette de RFF (devenu SNCF Réseau) dans la dette des administrations publiques au sens européen (critères de Maastricht) ([4])

En mai 2014, l’INSEE a révisé à la hausse la dette des administrations publiques prise en considération pour l’appréciation du respect par la France des « critères de Maastricht ». Dans la fiche méthodologique correspondante, l’INSEE explique :

« Le premier facteur de révision est le reclassement d’une partie de la dette de Réseau Ferré de France (RFF) dans la dette publique au sens de Maastricht.

« L’entité RFF en elle-même n’est pas intégrée au sein des administrations publiques en base 2010. La part de ses coûts de production couverts par des recettes marchandes restant supérieure à 50 %, l’Insee maintient, conformément au Système européen de comptes (SEC) 2010, le classement de RFF en société non financière (SNF). Toutefois, RFF ne dégage pas un résultat d’exploitation suffisant pour faire face à ses obligations sans l’appui permanent de l’État. Depuis sa création, l’équilibre financier de RFF repose donc sur des contributions publiques qui représentent une part importante, quoique minoritaire, de ses recettes. En base 2010, la dette de l’État est relevée d’un montant égal à une fraction de la dette de RFF. Cette part est liée à la proportion de concours publics dans les produits d’exploitation de RFF, au niveau des investissements de RFF et à celui des aides à l’investissement versées à RFF par l’État. Le surcroît de dette ainsi imputé à l’État, classé dans la catégorie des emprunts à long terme, s’élève à 9,9 milliards d’euros en 2010, puis 10,0 milliards d’euros en 2011 et 10,5 milliards d’euros en 2012.

« Avec ce nouveau traitement, la seule modification apportée au bilan de RFF concerne la structure de sa dette : une fraction de celle-ci est maintenant due à l’État. De son côté, l’État voit sa dette brute augmenter mais pas sa dette nette. Il est en effet considéré que l’État s’endette pour prêter à RFF les fonds nécessaires à ses investissements. Cette créance, équivalente à l’endettement supplémentaire, est enregistrée à l’actif de l’État. Le nouveau traitement de RFF ne modifie pas non plus le déficit public, le surcroît d’actifs équilibrant le surcroît d’endettement. »

B.   les premiers ÉlÉments d’Évaluation

Comme l’a rappelé l’ARAFER dans son bilan de la réforme de 2014 publié en octobre 2016 ([5]), cette loi poursuivait trois objectifs principaux :

● améliorer lefficacité de lorganisation du système ferroviaire, d’une part en unifiant la gestion de l’infrastructure, et d’autre part en construisant un « groupe public ferroviaire » (GPF) verticalement intégré, pour mettre un terme à la gouvernance obsolète issue de la « LOTI » ([6]) et de la loi du 13 février 1997 ([7]) et mettre le droit français plus en conformité avec les impératifs d’indépendance du gestionnaire d’infrastructure posés par le droit européen ;

● fournir des outils et un cadre juridique permettant, à terme, le rétablissement dun équilibre financier pour la SNCF, dont le niveau de dette s’élevait, en décembre 2013, à près de 44 milliards d’euros au total (dont 36,5 milliards d’euros pour RFF) et augmentait de 2 à 3 milliards d’euros par an depuis 2011 ;

● corriger le manque de compétitivité du système de transport ferroviaire face à une concurrence intermodale de plus en plus forte avec le transport routier et le transport aérien, en garantissant un accès équitable au réseau ferroviaire, en améliorant la qualité de service, en poussant la SNCF à remettre en cause le manque de souplesse de son organisation du travail, et en amenant la mise en place d’un cadre social commun à l’ensemble de la branche ferroviaire.

En octobre 2016, l’ARAFER concluait que, même s’il était alors prématuré de tirer un véritable bilan, l’unification du gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau tardait encore à produire des effets positifs significatifs, d’autant qu’un des instruments les plus importants de cette loi, la règle prudentielle applicable aux projets d’investissement de SNCF Réseau (dite « règle dor »), n’était toujours pas effective, faute de décret d’application. La quasi-totalité des acteurs auditionnés entre février et septembre 2016 par les rapporteurs de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale chargés de la mission d’information sur l’application de la loi considéraient que cette réforme est allée dans le bon sens, mais n’est pas allée assez loin. Votre Rapporteur a pu constater, lors de ses propres auditions, que les motifs dinquiétude, de déception et dinsatisfaction liés à létat actuel du transport ferroviaire en France demeurent extrêmement forts : il est clair que la réforme de 2014 a permis ou provoqué des progrès, mais na pas atteint ses objectifs.

En particulier, le problème de la dette accumulée et en forte augmentation a continué de s’aggraver. Le Gouvernement a bien remis au Parlement le rapport prévu par la loi, mais celui-ci concluait qu’il n’était pas opportun d’envisager à ce stade un dispositif de reprise de la charge de la dette historique du gestionnaire d’infrastructure.

Par ailleurs, adoptée plus de deux ans avant laboutissement des négociations européennes sur le quatrième « paquet ferroviaire » (voir II. du présent rapport), cette loi a laissé de côté la problématique de la préparation de la SNCF à létape finale de louverture du transport ferroviaire à la concurrence – même si le volet social de la réforme avait un lien très direct avec la véritable reconnaissance dune « branche professionnelle ferroviaire » destinée à pouvoir accueillir, à terme, de nouveaux opérateurs.

La loi du 4 août 2014 et son application ont tout de même apporté quelques éléments très positifs. L’ARAFER, notamment, a pleinement mis en œuvre ses nouvelles prérogatives, par exemple en mettant son veto à la nomination de M. Jean-Pierre Farandou à la présidence de SNCF Réseau en mars 2016. Les rapporteurs de l’Assemblée nationale sur l’application de la loi ont relevé que « le collège de lAutorité a fait preuve avec constance de son indépendance, tant à légard des acteurs du système ferroviaire quà légard du Gouvernement ». Lors de leur audition par votre Rapporteur, les représentants de l’AOT d’Île-de-France (Île-de-France Mobilités) ont souligné que l’ARAFER a été un allié majeur pour les régions quand il s’est agi d’amener SNCF Réseau à pratiquer une plus grande transparence sur le mode de calcul des tarifs des péages, même si une certaine opacité demeure.

Le volet social de la réforme a été complexe à mettre en œuvre. La loi a imposé comme objectif l’élaboration d’une convention collective dont le périmètre irait au-delà des salariés du GPF et couvrirait la « branche » ferroviaire, sans pour autant s’appliquer aux salariés déjà couverts par une autre convention collective nationale, et sans préjudice de la conclusion d’accords d’entreprise plus favorables aux salariés. Un socle commun de règles en matière de durée du travail a été défini par un décret du 8 juin 2016 (« décret socle »). Les principales dispositions de la convention collective de branche et l’accord d’entreprise « SNCF » ont été signés également au printemps 2016 – il a fallu une intervention du Gouvernement pour « boucler » l’accord d’entreprise. La réforme n’est pas allée jusqu’à transformer, par exemple, la caisse de retraite des cheminots SNCF en caisse de retraite de tous les salariés du secteur ferroviaire.

Les efforts financiers et de productivité constatés sont à saluer et à poursuivre, car le ratio de la « règle d’or » est encore loin d’être respecté. Le contrat État-Réseau 2017-2026 fixe un objectif de productivité de 453 millions d’euros cumulés d’ici 2021, et de 1,242 milliard cumulé à fin 2026.

Plusieurs acteurs auditionnés par votre Rapporteur, notamment les représentants du syndicat UNSA Ferroviaire, ont reconnu que SNCF Réseau a déjà commencé à mener des travaux considérables pour l’amélioration de l’état du réseau, mais tous ont souligné que ces travaux demeurent largement insuffisants. Par ailleurs, lors de ces auditions a été réaffirmée la nécessité pour les entités du groupe SNCF – et plus particulièrement pour SNCF Réseau – de transformer profondément leur mode de fonctionnement et la planification de leurs activités. Les représentants d’Île-de-France Mobilités, par exemple, ont signalé que les crises qu’a eu à gérer la SNCF ces derniers mois et qui ont eu un retentissement médiatique important étaient liées au moins autant à une mauvaise organisation des chantiers qu’à l’obsolescence de certains équipements ou installations du réseau.

Quant aux représentants syndicaux de l’UNSA et de la CGT, ils ont attiré l’attention de votre Rapporteur sur la complexité du « dictionnaire des filières » interne à la SNCF, qui distingue près de 500 métiers différents avec une polyvalence des agents extrêmement limitée. Les représentants de la CGT sont allés jusqu’à parler de « sclérose organisationnelle » pour caractériser le fonctionnement interne du groupe, tout en reconnaissant que les dysfonctionnements ne sont pas la conséquence de la réforme de 2014 mais lui sont bien antérieurs. Les représentants de Sud Rail ont affirmé que le bilan de la réforme de 2014 est mauvais car un phénomène de « segmentation » interne de la SNCF a amené une séparation des activités qui a isolé les agents tout en créant des interfaces supplémentaires qui compliquent le fonctionnement, et notamment la réponse aux incidents ou aux situations perturbées. Il convient de noter que la plupart des dysfonctionnements internes ainsi signalés n’ont pas vocation à être réglés par le législateur, pas plus aujourd’hui qu’en 2014.

 


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II.   le quatriÈme « paquet ferroviaire » : la poursuite de la dynamique europÉenne

A.   l’ouverture des frontiÈres ferroviaires en europe : les premiÈres Étapes

Si la directive « fondatrice » pour le transport ferroviaire date de 1991 ([8]), l’ouverture de ce mode de transport à la concurrence n’a commencé qu’après celle du mode aérien et du mode routier, et a été beaucoup plus lente que dans d’autres marchés en réseau, en raison de plusieurs facteurs : le rôle des monopoles légaux dont bénéficiaient les opérateurs historiques, et l’importance des coûts d’entrée sur le marché (liés au coût de l’infrastructure, à l’existence d’un monopole naturel et à l’importance de la main-d’œuvre) ([9]).

1.   2001 : la définition des fonctions essentielles et l’ouverture à la concurrence du fret international (premier « paquet ferroviaire »)

Adopté le 26 mars 2001, ce premier ensemble de dispositions législatives européennes est entré en vigueur deux ans plus tard. La directive 2001/12/CE ([10]) a imposé aux États d’adapter leurs législations pour permettre l’extension des droits d’accès à la partie nationale du réseau transeuropéen de fret, réseau dont le projet d’ouverture à la concurrence fut l’objet principal dudit paquet ferroviaire. Elle a eu également pour objet de préciser la notion fondamentale de « fonctions essentielles », fonctions qui doivent faire l’objet de précautions particulières pour éviter toute asymétrie d’informations.

Quelles sont, selon cette directive, les fonctions essentielles ?

– la préparation et l’adoption des décisions concernant la délivrance de licences aux entreprises ferroviaires, y compris l’octroi de licences individuelles,

– l’adoption des décisions concernant la répartition des sillons, y compris la définition et l’évaluation de la disponibilité, ainsi que l’attribution de sillons individuels,

– l’adoption des décisions concernant la tarification de l’infrastructure,

– le contrôle du respect des obligations de service public requises pour la fourniture de certains services.

La directive 2001/13/CE ([11]) a fixé des règles relatives à la méthode d’attribution des licences ferroviaires pour le fret et la directive 2001/14/CE ([12]) a défini plus précisément la tâche de répartition des sillons – l’une des fonctions les plus sensibles du gestionnaire de réseau.

2.   2004 : L’ouverture de l’ensemble du fret ferroviaire à la concurrence (deuxième « paquet ferroviaire »)

Le deuxième ensemble de textes a été adopté en avril 2004. La principale directive du paquet, la directive 2004/51/CE ([13]), a eu pour objet d’ouvrir véritablement l’ouverture à la concurrence du fret international au 1er janvier 2006 et du fret domestique au 1er janvier 2007. Les autres directives visaient à aboutir à l’interopérabilité du réseau à grande vitesse et à créer une agence nationale de sécurité dans chaque État membre, en lien avec l’Agence ferroviaire européenne créée à cette occasion et chargée de rapprocher les règles techniques et de sécurité.

3.   2007 : L’ouverture à la concurrence du transport international de voyageurs (troisième « paquet »)

Le cœur du troisième paquet ferroviaire, proposé en 2004 et adopté en 2007, est le point sensible de la libéralisation du transport de voyageurs. Prévue par la directive 2007/58/CE ([14]), cette libéralisation débute par la prévision de l’ouverture du transport international de voyageurs au plus tard en 2010. Le service international est doublé d’une possibilité de cabotage, c’est-à-dire la possibilité de prendre des passagers dans un pays pour effectuer un trajet intérieur, mais dans le prolongement d’un trajet international.

Par exemple, un train allemand effectuant la desserte Munich-Paris via Strasbourg pourra vendre non seulement du Munich-Paris et du Munich-Strasbourg, mais aussi du Strasbourg-Paris. Cette directive centrale est accompagnée d’autres textes relatifs à la certification des conducteurs (directive 2007/59/CE ([15])) et aux droits des voyageurs (règlement n° 1371/2007 ([16])). Le règlement 1370/2007 ([17]) (dit « Obligations de service public » - OSP) tend à modérer l’évolution dans le sens de la libéralisation. Il instaure un cadre légal en matière d’octroi de compensations et/ou de droits exclusifs pour les contrats de service public à conclure dans le domaine des transports.

La France a tiré les conséquences des trois premiers « paquets » dans son ordre juridique national en plusieurs étapes. L’ouverture du marché du fret ferroviaire international a eu lieu, en France, le 7 mars 2003. La loi du 5 janvier 2006 ([18]) a créé l’Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) et a modifié la « LOTI » de 1982 pour mettre fin au monopole de la SNCF sur le transport ferroviaire intérieur de marchandises. L’Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) a été créée lors de la transposition du troisième paquet ferroviaire par la loi du 8 décembre 2009 ([19]), qui a également rendu possible l’ouverture à la concurrence du transport international de voyageurs.

Du point de vue de l’ARAF, l’« ouverture du fret, plus rapide et plus brutale que prévue, eut des conséquences désastreuses dans les pays peu préparés à un tel changement, à commencer par la France. Le fret français fait aujourdhui office de précédent pour éviter une répétition des erreurs du passé, expliquant en partie la volonté des pouvoirs publics actuels de réformer la structure de la SNCF pour mieux la préparer à louverture (…) du transport domestique des voyageurs à la concurrence » ([20]).

4.   2012 : la directive « recast » (« refonte »)

La directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen n’a pas constitué une rupture avec la direction établie par les trois paquets ferroviaires précédents, puisqu’elle a eu pour objet principal la refonte (recast) des textes précédents. Elle a réaffirmé les principes fondateurs des trois premiers paquets, en particulier le principe d’indépendance entre la gestion de l’infrastructure ferroviaire et les services de transport ferroviaire, et le principe de séparation comptable entre ces deux ensembles d’activités.

La séparation entre gestionnaire d’infrastructure et exploitant ferroviaire est considérée comme acceptable dès lors qu’il existe une séparation comptable entre les deux activités, qui peuvent demeurer au sein de la même entreprise, tant que des divisions distinctes sont mises en place. Une précaution spécifique (article 6, paragraphe 1) mentionne l’interdiction de transférer les aides publiques versées à l’une de ces deux activités à l’autre, afin d’éviter les subventions croisées, qui font partie des atteintes à la concurrence fréquentes lorsque seule une séparation comptable est en place entre le gestionnaire et l’opérateur historique.

La directive reprend en outre les fonctions essentielles énumérées dès la directive 2001/12/CE, en y ajoutant certaines précisions et rappelant que l’investissement, l’entretien et le financement peuvent être confiés à des entreprises ferroviaires et ne constituent donc pas des fonctions essentielles. En l’absence d’indépendance sur le plan juridique, organisationnel et décisionnel, les fonctions essentielles doivent être assumées par un organisme de tarification et de répartition répondant aux critères d’indépendance posés par la directive.

Mais la directive « recast » a aussi défini de nouvelles règles. Comme le rappelle le rapport d’information précité de MM. Bertrand Pancher et Gilles Savary, « elle a imposé aux gestionnaires dinfrastructure des objectifs de performance visant à une utilisation optimale de linfrastructure et à une réduction du niveau des redevances daccès pour les utilisateurs du réseau. Elle a établi une liste des éléments constituant linfrastructure ferroviaire, et comporte plusieurs autres dispositions visant à améliorer la transparence des conditions daccès à cette infrastructure. Elle a renforcé le rôle et lindépendance des organismes de contrôle et de régulation nationaux. »

Cette directive – que plusieurs dispositions de la loi du 4 août 2014 visaient à transposer - ne constitue cependant pas l’ultime étape de libéralisation du transport des voyageurs : cette étape a été franchie, au niveau européen, par la négociation et l’adoption du quatrième « paquet ferroviaire », à partir de six propositions présentées par la Commission européenne en janvier 2013.

B.   État des lieux, À l’aune de la rÉforme ferroviaire en france

L’ouverture à la concurrence en Europe s’est faite de façon progressive et différenciée selon les pays.

1.   Jusqu’à présent, la France a peu profité de la croissance des marchés de mobilités, contrairement à ses voisins européens

Avec près de 29 000 kilomètres de lignes exploitées et près de 3 000 gares, le réseau ferroviaire français se classe en deuxième position en Europe, derrière lAllemagne. La France dispose également du deuxième réseau à grande vitesse le plus long dEurope (2 800 km), derrière celui de lEspagne ([21]). En termes de fréquentation des trains et avec près de 90 milliards de voyageurs-kilomètre ([22]), la France se positionne juste derrière lAllemagne, mais assez loin devant les autres pays européens. Sagissant de loffre ferroviaire, avec 424 millions de trains-kilomètres ([23]), la France se situe en troisième position en Europe, derrière lAllemagne et le Royaume-Uni.

Malgré ce réseau particulièrement dense et cette forte fréquentation, le marché du transport ferroviaire de voyageurs, aujourdhui sous monopole, profite peu de la croissance globale des marchés de la mobilité et présente certains indicateurs dont lévolution sur plusieurs années est préoccupante.

Avec plus de 950 milliards de voyageurs.km en 2016 tous modes confondus, le transport intérieur de voyageurs en France a certes progressé de 2,3 % sur un an – ce qui constitue un taux de croissance supérieur à celui observé sur les cinq années précédentes (+ 1,2 % depuis 2011) et sur une plus longue période (+ 1,0 % en moyenne depuis 1990). Si le développement du TGV et des TER à la fin des années 1990 et au cours des années 2000 a permis au mode ferroviaire datteindre 10 % de part modale en 2011 (contre 7,1 % en 1995), cette tendance sest inversée : depuis 2011, la fréquentation recule avec le plafonnement de la fréquentation du TGV et la baisse de celle des TER (en particulier des passagers non-abonnés), alors que celle des autres modes de transport (voitures particulières, avion, autocars, autres transports ferrés) progresse.

Avec une part modale de 9,2 % en 2016, en baisse constante depuis 2011, le transport ferroviaire de voyageurs ne bénéficie donc pas du développement de la mobilité observé en France. La part modale du ferroviaire dans le transport de voyageurs reste certes supérieure à celle observée dans dautres pays européens (+ 2 points par rapport à lAllemagne, + 4 points par rapport à lItalie, par exemple), mais elle est décroît en France quand elle augmente chez nos voisins européens. La comparaison est dautant plus défavorable pour la France par rapport au Royaume-Uni où la part modale a quasiment doublé depuis louverture à la concurrence, atteignant aujourdhui près de 10 % des mobilités.

En outre, avec une moyenne de 40 trains de voyageurs circulant chaque jour par kilomètre de ligne et par sens en 2015, la France ne se place quen 10e position en Europe en matière dintensité dutilisation de son réseau ferroviaire, devant lEspagne, mais derrière le Royaume-Uni, lAllemagne et lItalie. De surcroît, lintensité dutilisation du réseau ferroviaire national est très hétérogène sur le territoire français : 80 % des circulations de trains de voyageurs seffectuent sur seulement 27 % des lignes du réseau ferré national.

Cest ainsi que, globalement, le taux de remplissage moyen est de 43 %, avec de fortes disparités entre les services : 25 % en moyenne dans les TER et jusquà 67 % dans les TGV sur des trajets domestiques.

En 2016, loffre et la fréquentation des TER ont baissé de près de 3 %, entraînant une diminution des recettes commerciales de plus de 5 %, en raison de lérosion de la part des voyageurs non abonnés. Ainsi, pour chaque kilomètre parcouru sur un TER ou un Transilien en 2016, le passager paye en moyenne 6,5 centimes deuro hors taxes et la région paie le complément à SNCF Mobilités, soit 17,7 centimes pour léquilibre du service public, outre les 5,6 centimes deuro versés à SNCF Réseau au titre de la redevance daccès au réseau ferré. Le coût des transports régionaux pour la collectivité est ainsi particulièrement lourd, sans que lon perçoive de tendance à la baisse, puisque les revenus du TER proviennent aujourdhui à 75 % du concours financier des régions.

La qualité de service du transport ferroviaire de voyageurs en France ne peut davantage être regardée comme satisfaisante. LARAFER le signale dans son bilan du marché du transport ferroviaire de voyageurs en France en 2015-2016 ([24]) :

– en 2016, 5 % des trains programmés ont été supprimés et 11 % des trains qui ont circulé sont arrivés avec un retard de plus de 6 minutes à leur terminus ;

– 55 % des minutes perdues par les trains de voyageurs sont liées à des causes dites « maîtrisables » par SNCF Réseau et les entreprises ferroviaires ;

– le taux de retard moyen des TER a été de 10 % sur l’année 2016. Pendant les jours de semaine, le taux de retard a franchi le seuil des 10 % pendant les heures de pointe du service, c’est-à-dire entre 6 h 00 et 8 h 00 le matin et après 16 h 00 l’après-midi. Un quart des retards enregistrés sont par ailleurs supérieurs à 20 minutes. À noter qu’un TER parcourt en moyenne 81 km en 59 minutes ;

 concernant les TGV, le taux de retard moyen sest élevé à 18 %, dépassant les 20 % entre 14 h 00 et 20 h 00 et atteignant 25 % lors de la pointe du vendredi après-midi. Près de 20 % des retards sont supérieurs à 30 minutes. À noter que le parcours moyen dun TGV est de 2 h 46, pour une distance de 430 km ;

– enfin, le taux de retard des services Intercités a été de 22 % en moyenne, dépassant 30 % entre 9 h 00 et 10 h 00, entre 16 h 00 et 17 h 00 ainsi que la nuit (entre minuit et 7 h 00 du matin). En jour de pointe (la veille du week-end), ce taux est demeuré similaire. Un quart des retards ont été supérieurs à 30 minutes. À noter que le temps de parcours moyen d’un Intercités est de 2 h 52.

Au regard de ces constats, les caractéristiques du réseau ferroviaire français, lévolution générale de la mobilité en France et les évolutions observées en Europe devraient se traduire par une hausse de la fréquentation du transport ferroviaire de passagers. La question des mécanismes permettant de renouer avec la croissance, pour le mode ferroviaire de transport de voyageurs, peut alors se poser.

2.   Depuis 1991, la mise en concurrence s’est faite de façon progressive et différenciée en Europe

Parmi ces mécanismes, la directive du 29 juillet 1991 relative au développement de chemins de fer communautaires posait déjà lidée selon laquelle une plus grande intégration du secteur communautaire des transports, dont les chemins de fer, était un élément essentiel du marché intérieur et quil importait den améliorer lefficacité afin de lintégrer dans un marché compétitif. La directive considérait ainsi quil était nécessaire de stimuler la concurrence au sein de ce marché pour rendre les transports par chemin de fer efficaces et compétitifs par rapport aux autres modes de transport. Après louverture à la concurrence du fret (deuxième « paquet ferroviaire ») et des services de transport international de voyageurs (troisième « paquet »), ladoption du quatrième « paquet ferroviaire » en 2016 marque une étape décisive dans ce processus, puisquil acte louverture à la concurrence des services domestiques de transport ferroviaire de voyageurs pour 2019.

Or, le réseau ferroviaire français est lun des derniers grands réseaux européens dont les services domestiques de transport de voyageurs ne sont pas ouverts à la concurrence, au contraire, notamment, de lAllemagne (depuis 1994), de lItalie (depuis 2003), ou encore du Royaume-Uni (depuis 1994).

La mise en compatibilité des réseaux, la création de normes techniques communes et le développement doffres nouvelles dans le cadre du jeu concurrentiel. Lobservation de la situation des services de transport ferroviaire de voyageurs en Europe montre que cette homogénéité reste perfectible.

Dans une étude récente, le groupement des régulateurs ferroviaires européens (IRG Rail) a évalué le degré douverture à la concurrence de vingt-quatre pays européens sur la base de données datant de 2015 ([25]). La France fait partie des 8 pays, sur 24 pays européens étudiés, qui nont pas encore libéralisé les services domestiques de transport ferroviaire de voyageurs. Parmi les 16 pays qui ont procédé à cette libéralisation, la concurrence est effective dans 12 dentre eux.

Plus précisément, en 2015, sur les 24 pays européens considérés dans cette étude :

● 8 pays n’ont pas ouvert à la concurrence les services domestiques de transport ferroviaire de voyageurs : Belgique, Croatie, Espagne, Finlande, France, Grèce, Slovénie et Suisse.

● 4 pays ont ouvert à la concurrence les services domestiques conventionnés et non conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs, mais aucune licence n’a été accordée à un nouvel entrant ; il n’y a donc en pratique pas de concurrence : Bulgarie, Estonie, Kosovo et Luxembourg.

● 6 pays ont ouvert à la concurrence les services domestiques conventionnés et non conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs, mais la concurrence ne s’exerce en pratique que sur les services non conventionnés, en open access : Autriche, Danemark, Italie, Hongrie, Lettonie et Slovaquie.

● 1 pays n’a ouvert à la concurrence que les services conventionnés (attribution concurrentielle par appels d’offres) et la concurrence est présente : Pays-Bas.

● 5 pays ont ouvert à la concurrence les services domestiques conventionnés et non conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs, et des concurrents sont présents pour opérer les deux types de services : Allemagne, Norvège, Pologne, Royaume-Uni et Suède.

Parmi les 16 pays qui ont ouvert les services domestiques de transport ferroviaire de voyageurs, des entreprises sont en concurrence pour le marché et/ou sur le marché dans 12 pays. Par ailleurs, un certain nombre dentreprises ferroviaires concurrentes des opérateurs historiques sont des opérateurs de transport multimodaux. Il en est ainsi, notamment, de :

– Transdev, société française détenue par la Caisse des Dépôts et Consignations, qui opère des services de transport collectifs urbains (bus et métro) en France et à l’international ;

– Stagecoach, entreprise ferroviaire britannique, qui est un groupe de transport multimodal international fournissant également des services de bus locaux et longue distance et des services de tramway ;

– MTR, entreprise ferroviaire présente en Suède, qui est l’opérateur du métro de Hong-Kong mais également du métro de Stockholm.

Le marché monopolistique que connaît la France ne doit pas faire oublier que de nombreux opérateurs « nouveaux entrants » assurent aujourdhui, en Europe, une activité de transport ferroviaire de voyageurs. Ainsi, en 2015, selon létude de lIRG Rail, 230 entreprises ferroviaires opérant des services domestiques et internationaux de transport de voyageurs pouvaient être recensées à léchelle des 24 pays analysés. Il sagit par exemple de SNCF Mobilités en France, de Deutsche Bahn AG qui opère en Allemagne à travers sept filiales détenues à 100 %, de lopérateur historique suédois, SJ, qui opère directement des services au Danemark. Cest aussi le cas, par exemple, de Keolis Deutschland, entreprise ferroviaire allemande filiale à 100 % du groupe public ferroviaire français SNCF, qui opère des services en Allemagne et aux Pays-Bas.

La présence dentreprises ferroviaires autres que lopérateur historique nest toutefois pas toujours la résultante de louverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs. Ainsi, en Suisse, pays qui pratique exclusivement lattribution directe, sans appel doffres, pour les services conventionnés, 35 entreprises ferroviaires sont présentes. En outre, les pays qui ont ouvert les services conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs peuvent également confier directement lexploitation des services conventionnés à des entreprises ferroviaires ou à des régies.

Enfin, sil existe un grand nombre dentreprises ferroviaires alternatives à léchelle des 24 pays européens étudiés, leur part de marché cumulée (exprimée en trains-kilomètre) demeure en deçà du seuil de 30 % dans la plupart des pays, à lexception notable du Royaume-Uni, où le processus de libéralisation sest accompagné de la disparition de lopérateur historique.

C.   PrÉsentation du quatriÈme « paquet ferroviaire »

Le quatrième paquet ferroviaire est un ensemble de six textes législatifs adoptés par l’Union européenne, à l’issue de quatre années de négociations entre les États membres, la Commission européenne et le Parlement européen.

Deux directives et un règlement forment le « pilier technique » du paquet, et ont été adoptés en mai 2016. Ce volet technique visait à parachever l’harmonisation, à l’échelle de l’Union, des règles de sécurité et d’interopérabilité ferroviaires, et à élargir les pouvoirs de l’Agence ferroviaire européenne (European Union Agency for Railways). En particulier, ces textes sont venus renforcer l’harmonisation des procédures d’autorisation portant sur les matériels et sur les opérateurs, en confiant, à partir de 2019, de nouvelles missions à l’Agence. En matière de sécurité, l’une des directives définit des objectifs, des indicateurs et des méthodes dites « de sécurité communes », et comporte des dispositions relatives aux contrôles supervisés par les autorités nationales (en France, l’Établissement public de sécurité ferroviaire – EPSF), ainsi que sur le rôle des organismes nationaux chargés des enquêtes sur les incidents et accidents (en France, le Bureau d’enquête sur les accidents de transport terrestre – BEA-TT).

Le « pilier politique » du quatrième paquet, composé dune directive et de deux règlements, a nécessité des négociations plus longues, et a été finalement adopté en décembre 2016. Il modifie les règles de gouvernance des groupes ferroviaires et ouvre à la concurrence les services de transport ferroviaire de voyageurs qui ne l’avaient pas encore été : les services dits « domestiques » (à l’intérieur des frontières d’un État).

En ce qui concerne la gouvernance des opérateurs nationaux, on peut rappeler qu’« en unissant ses efforts à ceux de lAllemagne, la France a (…) obtenu de la Commission européenne quelle consente à revoir la copie initiale du quatrième paquet ferroviaire en renonçant à la séparation totale du gestionnaire du réseau et de la compagnie historique, et en adoptant la possibilité dopter pour le modèle allemand d« entreprise verticalement intégrée », pourvu que le gestionnaire dinfrastructure dispose en son sein de toutes les garanties de compétence et dindépendance dans ses prérogatives de gestion du réseau (travaux et accès à linfrastructure). » ([26])

S’agissant de l’ouverture à la concurrence, le quatrième « paquet » prévoit qu’elle aura lieu en deux temps : fin 2020 au plus tard pour les services commerciaux, et fin 2023 au plus tard pour les services conventionnés. La première étape, définie par la directive, exige une transposition en droit national dici décembre 2018. Les dispositions concernant les services conventionnés, en revanche, se trouvent dans un règlement, qui sera directement applicable fin 2023 sans qu’il soit nécessaire de procéder à une transposition ; toutefois, des mesures législatives et réglementaires d’adaptation du droit français à ses dispositions doivent être prises. À ces deux étapes correspondent les habilitations demandées par le Gouvernement aux articles 2 et 3 du présent projet de loi.

 


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III.   Les Opportunités de la concurrence : Que retenir de l’expérience européenne ?

A.   Malgré l’hÉtÉrogÉnÉitÉ des situations, l’ouverture à la concurrence s’accompagne en gÉnÉral d’une amÉlioration de l’offre au public tout en prÉservant un haut niveau de sÉcuritÉ

1.   L’analyse des acteurs en présence permet de tirer plusieurs enseignements

● La concurrence correspond à une réalité dans les services de transport ferroviaire de voyageurs : compte tenu du nombre et de la diversité des opérateurs, il existe un réel potentiel de concurrence dans le marché des services de transport ferroviaire de voyageurs.

● Les principaux opérateurs nouveaux entrants sur le marché d’un État membre sont, dans la majorité des cas, les opérateurs historiques d’autres États membres. Cette situation constitue un indice de l’existence de barrières à l’entrée dans le secteur ferroviaire.

● L’existence d’une frange concurrentielle d’opérateurs alternatifs illustre toutefois le fait que la possibilité dentrée de nouveaux acteurs sur le marché est bien effective.

 Les autorités organisatrices des transports jouent de facto un rôle dans le développement de la concurrence, dans la mesure où les parts de marché des nouveaux entrants sur les services conventionnés sont directement liées au nombre et à la taille des lots de services publics de transport ferroviaire de voyageurs soumis à attribution directe ou concurrentielle.

L’ouverture à la concurrence des services domestiques de transport ferroviaire de voyageurs intervenue en Allemagne, au Royaume-Uni et en Suède (respectivement à partir de 1990 en Suède, 1994 en Grande-Bretagne et 1997 en Allemagne) s’est traduite par l’exercice d’une concurrence effective depuis le début du processus. Ces trois exemples de libéralisation des services sont particulièrement riches sur les effets potentiels quentraîne cette ouverture, notamment pour ce qui concerne les services conventionnés. Les cas de l’Italie et de la République tchèque fournissent également de nombreux enseignements sur le développement des services de transport ferroviaire de voyageurs dans le cas d’une concurrence sur le marché des services commerciaux.

À travers tous ces exemples, il est possible de constater que la libéralisation du transport ferroviaire de voyageurs saccompagne toujours dune évolution de la demande comme de loffre.

Pour autant, il n’est pas toujours possible de démontrer que cette évolution constitue un effet direct de cette libéralisation, ou que la libéralisation en est l’unique explication.

De même, le lien de causalité entre l’évolution de l’offre et la demande de services de transports ferroviaires n’est pas simple à établir. Il convient de distinguer les services commerciaux, pour lesquels les clients sont a priori peu captifs et font des arbitrages modaux, des services conventionnés, pour lesquels les clients sont plus captifs même si un arbitrage avec la voiture particulière reste effectué. La hausse de la fréquentation des services commerciaux pourrait ainsi être assez directement liée à la hausse de l’attractivité des services de transport ferroviaires. En revanche, la hausse de la fréquentation des services ferroviaires conventionnés est liée en premier lieu à la politique de mobilité mise en œuvre par les autorités organisatrices (offre, qualité de service et tarifs) pour rendre le mode ferroviaire plus attractif.

Dans tous les pays ayant ouvert à la concurrence les services de transport ferroviaire de voyageurs, une croissance de la demande a été observée. Il convient de noter que, si cette croissance n’est pas seulement imputable à l’ouverture, des travaux académiques conduits au Royaume-Uni ont mis en évidence les effets positifs sur la demande de l’ouverture à la concurrence.

C’est ainsi que la libéralisation des services de transport ferroviaire de voyageurs s’est accompagnée en Allemagne, au Royaume-Uni et en Suède d’une hausse sensible de leur attractivité (mesurée à travers l’évolution de la fréquentation exprimée en voyageurs-kilomètre), depuis l’ouverture. En Allemagne, la fréquentation sest accrue de 29 % (1,6 % de hausse moyenne par an). Au Royaume-Uni, la fréquentation a plus que doublé sur la période 1994-2015 (hausse moyenne annuelle de près de 6 %). En Suède, la fréquentation a progressé de 80 % entre 1988 et 2013 (croissance annuelle moyenne de 3,2 %). Sur une période récente plus restreinte de cinq ans, entre 2010 et 2015, la fréquentation a continué de progresser dans les trois pays avec un taux annuel moyen de croissance de 0,3 % en Allemagne, 0,7 % en Grande-Bretagne et 0,5 % en Suède.

En Italie, l’entrée en 2012 d’un nouvel opérateur alternatif face à l’opérateur historique sur les principaux services de trains à grande vitesse a contribué à dynamiser la fréquentation des services ferroviaires à grande vitesse. Entre 2012 et 2015, le nombre de passagers sur ces services a ainsi augmenté de 49 %, au bénéfice des deux entreprises ferroviaires (24 % pour l’opérateur historique et 355 % pour le nouvel entrant qui s’est d’abord positionné sur un modèle premium avant de développer une offre à bas coûts).

Sagissant des services conventionnés, comme pour la fréquentation, la libéralisation sest accompagnée en Allemagne, au Royaume-Uni et en Suède dune hausse conséquente de loffre mesurée en trains-kilomètres, ainsi que l’illustre le tableau suivant :

évolution de l’offre

 

Allemagne

Royaume-Uni

Suède

Croissance du nombre de trains.km offerts depuis le début de la libéralisation

20 %

entre 1996 et 2014

30 %

entre 1998 et 2016

53 %

entre 1990 et 2014

Source : CERRE 2016, National Rail Passenger Survey

Labsence dindicateurs homogènes rend délicate toute comparaison précise de lévolution de la qualité des services de transport ferroviaire de voyageurs entre États membres. Il est cependant aisé de constater que lexistence dune situation de concurrence entre opérateurs saccompagne de manière habituelle dune amélioration quantitative et qualitative des services offerts, que ce soit dans le cadre d’une concurrence (pour le marché) des services conventionnés ou d’une concurrence (sur le marché) des services non conventionnés.

En Allemagne, la libéralisation s’est traduite par un renouvellement de grande ampleur du parc de matériel roulant, de sorte que l’âge moyen du parc de la Deutsche Bahn est passé de 17,3 ans à 7,5 ans entre 1997 et 2015.

En Italie, dès son entrée sur les services de trains à grande vitesse, le nouvel entrant a cherché à innover du point de vue de la qualité des services à bord des trains en mettant en place un accès Wi-Fi gratuit, des services multimédias et une restauration haut de gamme. Au final, le nouvel entrant et l’opérateur historique ont, tous deux, développé des services complémentaires de bus, de location de voiture, d’auto-partage. Les deux entreprises ont également étendu leurs offres de services en gares.

Au Royaume-Uni, l’autorité de régulation (ORR) publie tous les trimestres un indicateur global de qualité de service pour l’ensemble des services et pour chaque convention de service public : la mesure publique de la performance (« Public Performance Measure » ou « PPM »). Cet indicateur mesure la proportion de trains qui arrivent l’heure prévue à leur destination finale. Son évolution présentée ci-après montre à tout le moins que les hausses de la demande et de l’offre ne se sont pas accompagnées, au final, d’une dégradation de la qualité de service. La baisse de qualité de service entre 2000 et 2002 est liée aux problèmes de remise à niveau de l’infrastructure ferroviaire qui était très dégradée, bien avant la libéralisation.

L’exemple de cet indicateur de qualité de service publié par le régulateur britannique illustre l’intérêt porté aux usagers que tend à susciter un marché ouvert. D’autres indicateurs de qualité de service sont mis en œuvre au Royaume-Uni, dont certains orientés vers la perception qu’ont les usagers du service rendu. Ainsi, une mesure pluriannuelle de la satisfaction des usagers (« Rail National Passenger Survey ») est réalisée et publiée tous les trimestres par le régulateur. Cet indicateur atteste dune progression de la satisfaction globale des voyageurs qui est passée de 72 % en 2002 à 83 % en 2017.

En Suède, l’office national des statistiques et le gestionnaire indépendant des infrastructures ferroviaires et routières publient conjointement, tous les trimestres, des indicateurs sur la ponctualité des services ferroviaires de passagers. Ces indicateurs sont fournis par type de service (courte distance, moyenne distance, longue distance), par mois et par intervalle de retard. Outre lintérêt dune telle publication qui offre de la transparence aux usagers quant aux performances des services de transport ferroviaire, son analyse permet de faire le constat que louverture à la concurrence na pas eu dimpact négatif sur la qualité de service, malgré une hausse importante de loffre et de la demande de services ferroviaires depuis louverture à la concurrence.

Il est également possible daffirmer que louverture à la concurrence na pas eu dimpact négatif sur la sécurité ferroviaire. Au contraire, les pays européens qui ont ouvert leur marché à la concurrence dans le transport ferroviaire domestique de voyageurs sont parmi les plus sûrs en termes de sécurité ferroviaire en Europe. Ainsi, le Royaume-Uni et l’Allemagne affichent moins d’accidents de train, relativement au niveau de leur trafic ferroviaire, que la France. L’Italie et la Suède sont proches de la France sur ce critère.

2.   Sous l’effet de la concurrence, le coût du service ferroviaire baisse et le prix du billet varie en fonction des services offerts

Pour reprendre les termes employés par lARAFER dans son étude précitée, « si lon associe habituellement louverture à la concurrence dun marché à une baisse des prix pour le client final, la situation du transport ferroviaire de voyageurs présente des spécificités qui nécessitent de lanalyser en distinguant les services conventionnés des services non conventionnés ».

a.   Les services conventionnés

Sagissant des services conventionnés, les exemples européens et notamment les cas de lAllemagne, du Royaume-Uni et de la Suède montrent à linverse que les tarifs des titres de transport ont augmenté de manière plus importante que linflation ([27]). On ne saurait pour autant en déduire que louverture à la concurrence des services conventionnés saccompagne nécessairement dune hausse des tarifs, toutes choses égales par ailleurs. En effet, la hausse des prix constatée dans ces trois pays est concomitante à la hausse sensible de la qualité des services offerts aux voyageurs. Par ailleurs, et de manière générale, lévolution des tarifs payés par les usagers de services de transport ferroviaire conventionnés dépend aussi et dabord des choix des pouvoirs publics concernant la répartition de la charge du financement des transports ferroviaires de voyageurs entre les usagers (lorsque sont privilégiées les recettes tirées des titres de transport) et la collectivité (lorsque sont privilégiés les concours publics). Enfin, lorsque les opérateurs ferroviaires ont la possibilité, dans le cadre des conventions qui les lient aux autorités organisatrices des transports, de modifier les tarifs payés par les usagers, ces conventions peuvent prévoir la possibilité dune hausse de prix en contrepartie de latteinte de résultats en termes de qualité des services offerts, ce qui a un effet incitatif pour lopérateur sortant, même sans appel doffres.

La mise en place de la concurrence incite les entreprises à produire leurs services de manière plus efficiente (baisse des coûts de production pour un même niveau de production). Entre le début de la libéralisation et 2015, les coûts dexploitation par train-kilomètre des entreprises ferroviaires ont ainsi baissé dans une fourchette comprise entre 20 % et 30 % en Allemagne et en Suède (soit des baisses qui se situent entre 1,1 % et 1,6 % par an).

Pour autant, cette baisse nest pas observée partout. Ainsi, au Royaume-Uni, les coûts dexploitation par train-kilomètre ont progressé de 25 % (soit une hausse de 1,3 % par an). Une des causes de cette hausse est le renchérissement des charges de personnel de 44 % sur la période, lié notamment à la pénurie de conducteurs de trains et au fait que ces derniers ont pu faire jouer la concurrence entre entreprises ferroviaires. Cette hausse des coûts spécifique au Royaume-Uni ne doit cependant pas occulter la baisse dautres postes de coûts, tels que les charges de location longue durée du matériel roulant qui ont diminué de 20 %.

Liée en partie à cette baisse des coûts, louverture à la concurrence a eu un effet notable, à la baisse, sur la charge financière supportée par les autorités organisatrices dans le cadre des services ferroviaires conventionnés. Rapportés au nombre de trains-km, les concours publics ont ainsi été réduits dans une fourchette comprise entre 10 % et 43 % dans des pays comme lAllemagne, la Suède ou le Royaume-Uni.

Il convient également de noter, comme cela peut être observé dans les pays cités ci-dessus, que les effets à la baisse sur les subventions publiques ne sont pas constants dans le temps. Ils apparaissent en particulier lorsque la concurrence devient effective, cest-à-dire lorsquil est avéré que lentrée de nouveaux opérateurs est inéluctable et que les contrats mis en place entre les autorités organisatrices de transports et les opérateurs seront incitatifs sur les sujets de productivité. Les nouveaux opérateurs peuvent proposer leurs services pour des coûts moins élevés, poussant lopérateur historique à la rationalisation de ses propres coûts. Cette mécanique satténue dans le temps, une fois que les efforts de productivité les plus facilement atteignables ont été réalisés, comme lillustre le cas allemand ci-après.

À titre de comparaison, en France, les subventions, exprimées en valeur absolue et en train-km, ont augmenté entre 2002 et 2011 respectivement de 90 % et de 60 %, principalement supportées par les régions.

b.   Les services non conventionnés

Sagissant des services non conventionnés, les exemples européens montrent, de manière plus classique, que la concurrence sur le marché des services commerciaux peut conduire à une pression importante à la baisse sur les prix.

Ainsi, en Italie, la simple annonce de lentrée dun concurrent sur le marché des services de transport ferroviaire à grande vitesse sest traduite par une baisse sensible du prix des billets de lopérateur historique, avant lentrée effective du nouvel opérateur. Lopérateur historique a notamment diminué de 31 % le prix moyen de ses billets sur le trajet Milan-Rome entre 2011 et 2012, quelques mois avant le lancement des services du nouvel entrant en avril 2012. Après ce lancement, la baisse des prix sest poursuivie plus modérément. Les tarifs de détail de lopérateur historique sont restés en moyenne (sur les liaisons principales), suite à lentrée de NTV, de 30 % à 35 % supérieurs à ceux de son concurrent. Du point de vue de la structure tarifaire, NTV a introduit un niveau de différenciation tarifaire important, poussant Trenitalia à faire de même : mise en place de trois classes de voyageurs et dun système de réservations avec tarifs différenciés.

B.   Pour profiter de la concurrence, il faut s’y prÉparer

1.   Les exemples européens aboutis présentent des points communs incontournables

En Europe, les pays qui ont libéralisé le marché des services domestiques de transport ferroviaire de voyageurs et au sein desquels une concurrence effective s’exerce ne se sont pas contentés d’en poser le principe mais ont tous mis en place des mesures daccompagnement visant à abaisser (à des degrés divers) les barrières à lentrée afin de favoriser concrètement lentrée de nouveaux opérateurs. Si chaque pays a mis en place une réforme ferroviaire qui lui est propre, l’analyse du processus d’ouverture à la concurrence mené en Allemagne, au Royaume-Uni et en Suède montre, au-delà des spécificités de chaque pays, qu’il existe un certain nombre de points communs incontournables :

– la séparation verticale des activités de gestion d’infrastructure et de gestion des installations de service (notamment les gares) par rapport aux activités de transporteur, afin d’assurer une indépendance des gestionnaires des entreprises ferroviaires et un traitement équitable de ces dernières ;

– pour les services conventionnés, des autorités organisatrices de transports disposant de moyens humains et financiers leur permettant de gérer efficacement les processus d’appels d’offres et la coordination des entreprises ferroviaires qui fournissent des services conventionnés sous leur autorité ;

– la mise en place dune régulation permettant dassurer leffectivité des procédures d’appels d’offres dans des conditions transparentes et non discriminatoires, ainsi que des conditions tarifaires d’accès aux facilités essentielles éventuellement plus favorables aux nouveaux entrants durant une période limitée. La première mission est généralement assurée par les autorités organisatrices elles-mêmes dès lors qu’elles sont dotées des moyens de contrôle appropriés ; les autres sont généralement du ressort d’autorités de régulation indépendantes.

Selon les pays, laccent peut être mis sur lun ou lautre de ces mécanismes. Ainsi, le Royaume-Uni et la Suède sont allés plus loin que lAllemagne dans la séparation verticale des activités. De ce fait, les problèmes de discrimination relatifs à l’accès aux infrastructures et aux gares de voyageurs ont été moindres dans les deux premiers pays. À l’inverse, en 2001, l’Office fédéral allemand des cartels a mis en évidence que DB Netz (le gestionnaire d’infrastructure, entité du groupe ferroviaire allemand Deutsche Bahn AG) favorisait DB Regio (l’entreprise ferroviaire historique opérant des services conventionnés) au détriment des opérateurs alternatifs à travers des remises aux volumes dans son système de tarification des péages d’accès aux sillons.

De manière générale, le cabinet Steer Davies Gleave, dans un rapport paru en novembre 2012 établi à la demande de la Commission européenne, a souligné que les tarifs daccès aux gares en Europe ne sont pas transparents et sont fondés sur des charges surestimées. Lexemple spécifique du Royaume-Uni montre que ces mesures peuvent être poussées très loin pour rendre le marché effectivement contestable, à travers notamment le démantèlement de lopérateur historique, British Railways, et la mise en place dun marché de location longue durée et de gestion des flottes de matériels roulants. Le Royaume-Uni est aussi lun des pays européens qui est allé le plus loin dans la mise en place dune régulation économique forte, quil sagisse de la gestion des appels doffres ou de la régulation économique.

Le rôle des autorités de régulation est central dans louverture des marchés à la concurrence, dans la mesure, en particulier, où ce sont elles qui disposent des moyens dabaisser les barrières à lentrée quelles soient financières, technologiques et informationnelles. Ainsi, loffre de services ferroviaires à grande vitesse italiens ouverts à la concurrence sur le marché a connu une forte croissance de 26 % entre 2013 et 2016 (exprimée en fréquences quotidiennes). Cette évolution résulte notamment de la baisse des redevances daccès à linfrastructure, impulsée par lAutorité de régulation des transports italienne : les redevances ont en effet diminué de 30 % depuis 2014, passant de 12,81 euros/km à 8,20 euros/km.

En conclusion, lorsque les pays européens ont utilisé louverture à la concurrence comme un instrument visant à relancer le transport ferroviaire de voyageurs, cet instrument a, de manière générale, porté ses fruits et contribué à une amélioration parfois spectaculaire de loffre, des performances, de la qualité de service (fréquence, ponctualité) et du prix payé par lusager. Louverture à la concurrence reste un simple levier qui ne saurait à lui seul résoudre les difficultés que connaît le transport ferroviaire. Pour autant, elle peut, accompagnée de la mise en place de mécanismes appropriés et dune régulation qui contribue à lever les obstacles à lentrée et fournit au marché de la prévisibilité, contribuer à créer un environnement véritablement incitatif pour les fournisseurs de services de transport.

2.   L’ouverture à la concurrence présente des risques et des opportunités au regard des caractéristiques du réseau et de l’exploitation en France

a.   Le réseau de trains à grande vitesse recouvre parfois le réseau TER et dessert finement 230 gares « d’aménagement du territoire », au détriment de sa vitesse commerciale moyenne

Aujourdhui, la très grande majorité des services commerciaux domestiques de transport ferroviaire de voyageurs correspond aux services exploités au moyen de trains à grande vitesse, pour lesquels il nexiste pas de convention de service public entre SNCF Mobilités et une AOT (lÉtat ou les régions). En 2015, les revenus de SNCF Mobilités relatifs aux services commerciaux de « TGV domestique » sélevaient à 4,6 milliards deuros. Ces services ne font lobjet daucun concours public pour leur exploitation.

Il existe déjà des services dits « TER-GV » notamment en Région Hauts-de-France, mais aussi en Bourgogne-Franche-Comté (liaison Dijon-Besançon) et en région Grand Est (liaison Metz-Strasbourg). Les caractéristiques de ces offres sont intégrées aux conventions TER régionales, matérialisant lobligation de service public.

Loffre de « TGV domestique » opérée par SNCF Mobilités se caractérise en 2016 par la desserte denviron 230 villes, nécessitant généralement la poursuite de lexploitation du matériel roulant sur ligne classique, après lemprunt dun ou plusieurs tronçons de lignes à grande vitesse (LGV). Sur les 1 400 liaisons commercialisées, plus de 470 liaisons, soit un tiers de loffre commercialisée, sont opérées intégralement sur des lignes classiques du réseau ferré national. À linverse, seules 15 liaisons (soit 1 % de loffre environ) affichent une vitesse commerciale moyenne supérieure à 250 kilomètres par heure entre lorigine et la destination.

Source : « L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs en France – Les questions posées par l’ouverture à la concurrence des services commerciaux », contribution de l’ARAFER, mars 2018.

b.   L’ouverture à la concurrence fait émerger plusieurs risques potentiels, qui correspondent à autant de « freins » que le législateur doit anticiper

En premier lieu, il existerait un risque d« écrémage » des services conventionnés, généralement subventionnés par les collectivités publiques, par les services commerciaux. Cet argument mérite toutefois dêtre nuancé dans la mesure où il est aussi vraisemblable que larrivée de nouveaux entrants génère une demande induite (au travers, par exemple, dune hausse des fréquences sur des liaisons existantes ou de la mise en place de nouvelles liaisons ou dinnovations, à linstar de ce qui a pu être observé en Italie avec larrivée de NTV) et contribue même à augmenter la demande pour les services opérés par lopérateur historique, via des effets de réseau notamment.

En second lieu, la possibilité de subventions croisées entre des services conventionnés et des services commerciaux peut favoriser la pratique de tarifs abusivement bas, neutralisant les concurrents qui ne fourniraient que des services commerciaux.

En outre, lorsquest évoqué le sujet de la potentielle superposition des services commerciaux opérés avec des TGV et des services conventionnés, il convient de prendre en compte les écarts de coûts (acquisition/amortissement et utilisation/maintenance). Rappelons que le coût du matériel roulant conventionnel opérant des services TER oscille entre 1,5 million d’euros pour des rames accueillant 80 passagers à 15 millions d’euros pour des rames pouvant accueillir 770 passagers. Le coût d’une rame TGV est de l’ordre de 30 à 35 millions d’euros.

De plus, il importe de procéder à lévaluation fine de la saturation des gares et des nœuds ferroviaires pour déterminer le service ferroviaire le plus efficient. À titre dexemple, le projet de ligne Paris-Orléans-Clermont-Ferrand-Lyon (POCL) était justifié par la saturation prévisible de la ligne Paris-Lyon. Or les principales saturations concernent les gares et les nœuds ferroviaires, par exemple à La Part-Dieu. Il nen est pas de même pour la ligne proprement dite : il a été montré que la mise en œuvre du système européen de signalisation et de gestion du trafic (ERTMS) doublerait à elle seule sa capacité, pour un coût de lordre de 500 millions deuros, à comparer à celui de 14 milliards deuros estimé pour le projet POCL.

Si le Gouvernement a proposé de maintenir la desserte fine du territoire en modulant le prix des péages, votre Rapporteur estime quil est nécessaire de procéder à une évaluation précise, objective et partagée du niveau de saturation des lignes et de celle des gares de sorte quil soit possible de quantifier avec certitude les capacités résiduelles de circulation actuelles et à venir. Lincertitude actuelle peut constituer une barrière potentielle importante à lentrée de nouveaux opérateurs sur le marché des services commerciaux de transport ferroviaire de voyageurs.

Par ailleurs, il est important que lexamen des conditions dune attribution des sillons « rares » par voie de mise en concurrence soit poursuivi et partagé, en cohérence avec les principes posés par la directive 2012/34/UE.

 

Parts de marché des nouveaux entrants dans le secteur du
transport ferroviaire de voyageurs en 2015 (en trains-kilomètre)

Dans un ensemble formé de 24 pays d’Europe, membres ou non membres de l’Union européenne, le rapport d’IRG-Rail dénombre au total 230 entreprises ferroviaires assurant des services de transport ferroviaire de voyageurs en 2015 (dont 169 n’exerçant que ce type de service tandis que les 61 autres transportent à la fois du fret et des voyageurs).

Parmi ces opérateurs, la répartition, dans chaque pays, entre 1° lopérateur historique national, 2° les opérateurs historiques dautres pays, et 3° les opérateurs (publics ou privés) qui ne sont rattachés à aucun opérateur historique est très variable.

Face à l’opérateur historique d’un pays, les opérateurs historiques d’autres pays et les autres opérateurs forment la catégorie des « nouveaux entrants ». C’est au Royaume-Uni (96 %), en Allemagne (95 %) et en Autriche (93 %) que la part globale des nouveaux entrants est la plus importante dans le secteur « voyageurs ». En revanche, dans plusieurs pays le marché « voyageurs » est intégralement occupé par l’opérateur historique (Bulgarie, Croatie, Slovénie, Grèce, Luxembourg, Finlande…).

(Source : Fifth Annual Market Monitoring Report, IRG-Rail, mars 2017 - chiffres 2015)

 

Légende du graphique :

-part de marché de lopérateur historique du pays considéré (en rouge)

-part de marché, dans ce pays, des « nouveaux entrants » qui sont des opérateurs historiques des autres pays (en vert)

-part de marché des autres opérateurs « nouveaux entrants » (en bleu) ; ces opérateurs peuvent être soit des entreprises basées dans le pays considéré (par exemple des compagnies régionales publiques), soit des entreprises étrangères mais non liées à un opérateur historique.

AVG (average) : moyenne calculée sur les 17 pays européens étudiés : Royaume-Uni (UK), Pologne (PL), Allemagne (DE), Norvège (NO), Autriche (AT), Lettonie (LV), Grèce (GR), Belgique (BE), France (FR), Croatie (HR), Bulgarie (BG), Finlande (FI), Hongrie (HU), Kosovo (KS), Luxembourg (LU), Slovénie (SI), Espagne (ES)

Neuf opérateurs historiques, dans le secteur du transport de voyageurs, exploitent des services dans au moins un pays européen autre que le leur (sans tenir compte des partenariats portant sur des services internationaux). C’est le cas en particulier pour :

– la Deutsche Bahn et ses filiales (Allemagne), présentes dans 8 autres pays (Royaume-Uni, Pays-Bas, Danemark, Suède, Pologne, Autriche, Slovaquie et Suisse),

– SNCF Mobilités et ses filiales (Eurostar, THI Factory, SVI et Syntus B.V.), qui opèrent dans 5 pays autres que la France (Royaume-Uni, Belgique, Pays-Bas, Allemagne et Italie),

– Trenitalia et ses filiales (Italie), qui sont présents en France (filiale Thello), en Autriche et en Allemagne,

– l’opérateur historique suédois (SJAB), également présent au Danemark et en Norvège.

En revanche, il existe plusieurs pays dont lopérateur historique nassure pas de transport de voyageurs à létranger mais dans lesquels des opérateurs historiques étrangers sont entrés sur le marché domestique et y exploitent des services : le Royaume-Uni, l’Autriche, la Pologne, la Belgique et la Slovaquie.

Quels types de service les opérateurs historiques étrangers exploitent-ils ?

– sur les marchés « voyageurs » suisse et norvégien, ils opèrent exclusivement dans le cadre de contrats « OSP » (contrats assortis d’obligations de service public) ;

– au Danemark, en Pologne, en Autriche, en Allemagne, au Royaume-Uni et en Suède, un ou plusieurs opérateurs historiques étrangers ont pénétré sur le marché domestique pour proposer des services commerciaux (par exemple SNCF Mobilités et Thalys International en Allemagne), tandis que d’autres l’ont fait dans le cadre d’OSP. L’opérateur français exploite principalement des services commerciaux, mais exploite des services « OSP » aux Pays-Bas (via Keolis et Syntus) et en Allemagne ;

– en revanche, en France, en Italie, en Belgique et en Slovaquie, des opérateurs historiques étrangers ne sont présents que sur le « segment » commercial ; en France il s’agit de Thello (filiale de l’opérateur historique italien).

En ce qui concerne les « nouveaux entrants » non rattachés à un opérateur historique, on observe en particulier que :

 l’entreprise française Transdev et ses filiales exploitent des services « voyageurs » aux Pays-Bas, en Allemagne et en Suède dans le cadre de conventions « OSP » ;

– l’entreprise allemande Bayerische Oberlandbahn GmbH et l’entreprise hongroise GYSEV sont présentes en Autriche, également dans le cadre de contrats « OSP ».

L’IRG-Rail propose dans son rapport une évaluation du degré d’ouverture de chaque marché national, par l’utilisation de plusieurs indicateurs, aussi bien pour le fret que pour les voyageurs ; les marchés « non libéralisés » sont ceux dans lesquels il n’existe pas de dispositions juridiques permettant l’ouverture à la concurrence (seule l’attribution directe est possible pour les contrats de service public), et les marchés « non concurrentiels » sont ceux dans lesquels il est théoriquement possible d’attribuer un contrat OSP par appel à la concurrence (pour des services régionaux et/ou des services longue distance), mais dans lesquels en pratique on constate que les nouveaux entrants ont une part de marché égale à zéro :

Degré d’ouverture du marché en 2015

Pays

Marché du fret

ferroviaire

Voyageurs

Marché OSP

Voyageurs

Marché non-OSP

Autriche

Faible part pour les nouveaux entrants

Marché non libéralisé

Part intermédiaire

Belgique

Faible part pour les nouveaux entrants

Marché non libéralisé

Faible part pour les nouveaux entrants

Bulgarie

Part intermédiaire

Marché non concurrentiel

Marché non concurrentiel

Croatie

Faible part pour les nouveaux entrants

Marché non libéralisé

Marché non concurrentiel

Danemark

Faible part pour les nouveaux entrants

n.d.

n.d.

Estonie

n.d.

n.d.

n.d.

Finlande

Marché non concurrentiel

Marché non libéralisé

Marché non concurrentiel

France

Faible part pour les nouveaux entrants

Marché non libéralisé

Faible part pour les nouveaux entrants

Allemagne

Part intermédiaire

Faible part pour les nouveaux entrants

Part intermédiaire

Grèce

Marché non concurrentiel

Marché non libéralisé

Marché non concurrentiel

Hongrie

Part intermédiaire

Marché non libéralisé

Marché non concurrentiel

Italie

Part intermédiaire

Marché non concurrentiel

n.d.

Kosovo

Marché non concurrentiel

Marché non libéralisé

Marché non concurrentiel

Lettonie

Part intermédiaire

Marché non libéralisé

Part élevée pour les nouveaux entrants

Luxembourg

Marché non concurrentiel

Marché non libéralisé

Marché non concurrentiel

Pays-Bas

Part élevée pour les nouveaux entrants

Faible part pour les nouveaux entrants

Marché non concurrentiel

Norvège

Part intermédiaire

Faible part pour les nouveaux entrants

Marché non concurrentiel

Pologne

Part intermédiaire

Part élevée pour les nouveaux entrants

Part intermédiaire

Slovaquie

Faible part pour les nouveaux entrants

Marché non libéralisé

n.d.

Slovénie

Faible part pour les nouveaux entrants

Marché non libéralisé

Marché non concurrentiel

Espagne

Faible part pour les nouveaux entrants

Marché non libéralisé

Marché non concurrentiel

Suède

Part élevée pour les nouveaux entrants

n.d.

n.d

Suisse

Faible part pour les nouveaux entrants

Marché non concurrentiel

Marché non libéralisé

Royaume-Uni

Part élevée pour les nouveaux entrants

Part élevée pour les nouveaux entrants

Part élevée pour les nouveaux entrants

 


—  1  —

   Examen en commission

I.   discussion générale

Mme Barbara Pompili, présidente de la commission. Nous avons le plaisir d’accueillir Mme Élisabeth Borne, ministre des transports, pour examiner le projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire.

Je rappelle que notre commission a engagé, au cours des dernières semaines, un travail de fond sur le thème des mobilités qui nous a permis d’étudier en profondeur la problématique des transports ferroviaires, sous ses divers aspects.

Nous avons notamment entendu des représentants de la branche, avec l’Union des transports publics et ferroviaires (UTP) ; des opérateurs, avec la Société nationale des chemins de fer (SNCF) et l’audition de MM. Guillaume Pepy et Patrick Jeantet ; de l’autorité de régulation, avec l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) et l’audition de M. Bernard Roman ; des autorités organisatrices de transport, avec le Groupement des autorités responsables de transport (GART) ; des usagers, avec la Fédération nationale des associations d’usagers des transports (FNAUT) ; ou encore des associations de protection de l’environnement avec la Fédération Nature Environnement (FNE), car l’avenir du transport ferroviaire constitue un enjeu majeur en matière de développement durable.

Nous avons également entendu M. Jean-Cyril Spinetta sur son rapport « L’avenir du transport ferroviaire », dont les constats et recommandations ont nourri la réflexion du Gouvernement, qui en a repris certains à son compte.

Je pense que ces travaux préparatoires auront été utiles pour appréhender l’ensemble des enjeux couverts par le projet de loi qui nous est soumis. Celui-ci s’inscrit dans un mouvement plus général, initié par les Assises de la mobilité, et qui débouchera sur un projet de loi d’orientation sur les mobilités dont nous débattrons dans les mois à venir.

S’agissant de l’organisation de nos travaux, je vous rappelle que la commission des affaires économiques s’est saisie pour avis des articles 2 à 4 du projet de loi et a nommé M. Damien Adam comme rapporteur ; elle examine le texte en ce moment même.

Nous débuterons, pour notre part, l’examen des articles ce soir à 21 heures, la séance de cet après-midi étant réservée à la discussion générale.

Mme la ministre assistera à nos travaux, ce dont je la remercie.

Mme Élisabeth Borne, ministre auprès du ministre dÉtat, ministre de la transition écologique et solidaire, chargée des transports. Avant d’entamer ce débat, je voudrais partager avec vous une conviction forte. Notre société fait face à des transformations politiques, économiques et sociales qui la bouleversent en profondeur. Face à ces bouleversements, la tentation du repli sur soi est tous les jours plus criante ; elle est le terreau de tous les populismes.

Pour répondre à cette menace, notre devoir est d’apporter des solutions aux besoins de mobilité. Car une société mobile, c’est une société capable de s’adapter aux défis qui se présentent à elle, une société capable de se rassembler autour d’objectifs communs.

Ces mobilités, non seulement professionnelles, mais aussi culturelles et sociales, ont un préalable : la mobilité physique. Vous le savez, nos concitoyens ne sont pas égaux face à la mobilité. L’absence de solutions de mobilité est encore trop souvent un frein pour l’accès à l’éducation ou à l’emploi : une personne sur quatre a refusé un emploi ou une offre de formation faute de solution de mobilité

Cette situation alimente un sentiment d’assignation à résidence chez certains de nos concitoyens et d’abandon dans de trop nombreux territoires. Je ne peux m’y résoudre.

L’objectif que portent le Président de la République et le Gouvernement vise à accompagner tous nos territoires, à répondre aux préoccupations premières de nos concitoyens et aux besoins de nos entreprises : les transports du quotidien, la lutte contre la congestion des grandes agglomérations, l’accès à l’emploi et aux services dans les territoires, l’optimisation de nos systèmes logistiques.

Dès lors, mon rôle, en tant que ministre des transports, ne se réduit pas à proposer une réforme ici, du ferroviaire, là, de la route ou bien de nos voies fluviales. Mon ambition consiste à redonner à nos politiques de mobilité un objectif très simple : répondre aux besoins de mobilité de tous les Français.

Ces besoins, quels sont-ils ? Ce sont ceux exprimés clairement par nos concitoyens lors des Assises nationales de la mobilité. Ce sont ceux que vous entendez dans chacune des circonscriptions que vous représentez. Nos concitoyens veulent des transports du quotidien efficaces.

Pour répondre à ce besoin vital, le système ferroviaire a bien sûr toute sa place. Il joue, depuis bientôt deux siècles, un rôle central dans les déplacements de nos concitoyens, dans l’attractivité économique de notre pays et dans l’aménagement de nos territoires, dont il a largement contribué à redessiner la géographie. Parce que je suis convaincue que le ferroviaire doit rester au cœur de notre politique de mobilités, doit être conforté en se renouvelant, j’ai souhaité porter une stratégie globale de refonte du système ferroviaire.

En effet, alors que le système ferroviaire est en quelque sorte un ADN commun à tous les Français, force est de constater qu’il est à bout de souffle. Depuis une trentaine d’années, la priorité a été donnée au développement de la grande vitesse. C’est un incontestable succès technique et commercial – les trafics de 2017 le prouvent encore. Si la fonction d’aménagement du territoire de ces lignes à grande vitesse ne doit pas être minimisée, il subsiste pour autant de nombreux besoins qui sont insuffisamment satisfaits. Sur 20 % du réseau, la vitesse de circulation est réduite. C’est deux fois plus qu’il y a dix ans.

Le fret ferroviaire est durablement en crise. Le niveau de trafic est désormais inférieur de 40 % à ce qu’il était en 2000. C’est toute une économie qui en pâtit ; il faut lui apporter une meilleure réponse.

Enfin, le déséquilibre économique et financier du système pèse non seulement sur les finances publiques, mais menace également l’avenir du système ferroviaire : je pense en particulier à la question de la dette qui se creuse de trois milliards d’euros chaque année, pour atteindre 50 milliards d’euros.

Vous reconnaîtrez, comme moi, que tout ne marche donc pas parfaitement bien dans notre système actuel. Or, par sa capacité à désengorger les métropoles et à relier rapidement des territoires entre eux, par sa contribution indéniable à la réduction de nos émissions de gaz à effet de serre et à la lutte contre le changement climatique, le système ferroviaire doit constituer l’épine dorsale de l’organisation des mobilités du quotidien.

Aussi, le Président de la République et le Gouvernement portent un projet ambitieux pour notre système ferroviaire français : cette réforme globale doit construire les bases durables d’un meilleur service public ferroviaire. En d’autres termes : avoir un meilleur service public, au meilleur coût pour les voyageurs et les contribuables.

Concrètement, cela signifie : pour les voyageurs, des trains ponctuels, plus de trains là où il y en a besoin, avec plus de services, en toute sécurité ; pour la SNCF, un modèle économique enfin équilibré, une entreprise publique plus forte, avec tous les atouts pour faire face à la concurrence ; pour les cheminots, une vision claire de l’avenir avec des métiers attractifs et une reconnaissance de leur rôle ; pour les contribuables, la garantie que chaque euro pour le service public ferroviaire soit dépensé efficacement.

Tel est le sens du nouveau pacte ferroviaire que nous portons aujourd’hui, et qui se traduit dans le présent projet de loi.

Pour parvenir à refonder le modèle du transport ferroviaire, dans le cadre d’un marché ouvert à la concurrence, en confortant les missions d’un service public performant, ce pacte doit être équilibré.

Il s’appuie sur un double engagement : l’engagement de l’État et de la SNCF.

L’engagement de l’État passe par un effort financier sans précédent : 36 milliards d’euros dans les dix prochaines années pour le réseau ferroviaire, soit dix millions d’euros investis chaque jour pendant dix ans, ce qui correspond à 50 % de plus que sur la décennie passée.

Et je veux dès maintenant le préciser : accompagner la SNCF dans le XXIe siècle, c’est pour moi, la conforter dans son rôle fondateur au service de l’aménagement durable du territoire.

Vous l’aurez compris, il n’est donc pas question de supprimer, comme j’ai pu l’entendre ici ou là, les lignes de maillage et d’intérêt local, improprement appelées « petites lignes ». Il s’agira au contraire de faire en sorte que ces lignes puissent retrouver leur attrait et soient en mesure de répondre aux besoins.

L’engagement de l’État passe aussi par la détermination d’un cadre neuf, adapté et stable, permettant le développement du transport ferroviaire. C’est l’objet du présent projet de loi.

L’engagement de la SNCF passe par une profonde réforme industrielle et managériale. Les dirigeants de la SNCF m’ont présenté, le 15 mars dernier, leur programme de travail pour l’élaboration d’un nouveau projet d’entreprise qui doit aboutir à l’été. Les travaux sur ce sujet sont d’ores et déjà engagés.

Le nouveau pacte ferroviaire s’articule donc autour de quatre axes.

Il consiste d’abord à construire une nouvelle SNCF, fondée sur des bases modernes, agiles, unifiées, afin de préparer l’entreprise publique à relever les nouveaux défis. En cela, la question de sa transformation en société nationale à capitaux publics ne doit pas être un tabou. C’est le statut qu’elle a eu pendant 45 ans, de 1937 à 1983, et qui, j’en suis convaincue, lui permettra de sortir du piège d’une dette sans limite et responsabilisera les dirigeants de l’entreprise, l’État et les collectivités.

Je m’engage à nouveau solennellement devant vous : la SNCF est une entreprise publique et elle le restera. Ce nouveau pacte ferroviaire vise aussi à proposer une modernisation sociale du secteur ferroviaire.

Il pose notamment la question du statut des cheminots, sur laquelle je voudrais m’arrêter quelques instants. Le contrat moral que les cheminots ont passé avec la SNCF leur assure notamment un déroulé de carrière et une garantie de l’emploi. Ce pacte ne sera pas remis en cause.

Néanmoins, dans un monde ouvert, la SNCF ne peut pas rester la seule entreprise à recruter au statut face à des concurrents qui n’y seraient pas soumis. Le principe d’équité et de cohérence commande, au contraire, d’avoir un socle de droits communs à l’ensemble des salariés du secteur ferroviaire, quelle que soit l’entreprise qui les emploie.

C’est pourquoi, à l’avenir, à une date sur laquelle il nous faut encore échanger et nous concerter, il n’y aura plus de recrutement au statut et, selon un modèle qui prévaut dans l’ensemble des secteurs, un cadre contractuel rénové et une convention de branche définiront précisément ce socle de droits communs à tous en contrepartie des contraintes spécifiques aux métiers ferroviaires.

Ces deux objectifs se traduisent dans l’article 1er du projet de loi qui vous est soumis.

Ce pacte ferroviaire doit aussi faire de la SNCF un groupe plus performant. Il s’agit ici de moderniser l’entreprise, en améliorant son efficacité industrielle et en réduisant ses coûts. La SNCF doit décloisonner son fonctionnement, gagner en agilité et donner plus de responsabilités au plus près du terrain, c’est-à-dire des voyageurs.

Enfin, le nouveau pacte ferroviaire vise à préparer notre pays et son système ferroviaire dans son ensemble à l’ouverture à la concurrence.

Il ne s’agit pas simplement de se conformer à une obligation européenne mais de répondre aux attentes des régions, qui veulent avoir le choix, et des voyageurs, qui veulent un meilleur service et de nouvelles offres au meilleur prix. C’est un moyen d’inscrire le ferroviaire dans une dynamique générale des mobilités répondant à de nouveaux besoins, qui sera, j’en suis convaincue, très stimulant pour les opérateurs, en premier lieu la SNCF.

C’est le sens des articles 2, 3, et 4 du projet de loi qui vous est soumis.

L’approche globale dans laquelle s’inscrit cette réforme ferroviaire est le fruit de larges concertations menées à travers tout le pays depuis six mois.

À cet égard, je voudrais préciser que le transport ferroviaire n’a été exclu ni des Assises nationales de la mobilité, ni des travaux du Conseil d’orientation des infrastructures (COI). Nous avons clairement examiné, dans le cadre des assises, la mise en place, dans tous les territoires, d’autorités organisatrices chargées d’organiser des « rabattements » de transports vers les gares, qui ont vocation, demain plus qu’aujourd’hui, à être les nœuds et même le cœur de notre système de mobilité. Il en est ainsi également de la responsabilité globale des régions dans la coordination de la mobilité sur leur territoire par des systèmes d’information multimodale et des billettiques intégrées.

Enfin, les travaux menés par les membres du COI traitent bien des enjeux du transport ferroviaire : je pense notamment à l’entretien et à la modernisation des réseaux et à la désaturation des nœuds ferroviaires.

Pour ce qui concerne plus spécifiquement ce texte, j’ai engagé un processus de concertation et de négociation avec l’ensemble des parties prenantes, qu’il s’agisse des organisations syndicales bien sûr, mais également des représentants des usagers, des entreprises ou encore des collectivités concernées.

Cette discussion vient, comme je m’y étais engagée, enrichir le projet de loi qui vous est soumis aujourd’hui. En effet, le Premier ministre avait clairement présenté notre méthode le 26 février dernier : chaque fois qu’un élément de discussion sera suffisamment avancé, les dispositions correspondantes seront introduites dans la loi à la place des ordonnances.

C’est ce que je viens de faire pour l’ouverture à la concurrence. Un cycle de concertation s’est déroulé tout au long du mois de mars. Après plus d’une trentaine de réunions sur le sujet, j’ai présenté vendredi à tous les acteurs les conclusions que nous en retirions et, de ce fait, les propositions d’amendement que j’ai déposées devant votre commission et que je voudrais vous présenter.

Cette ouverture à la concurrence, je la veux progressive. C’est l’intérêt de tout le monde, et cela respecte la volonté de certaines régions de poursuivre des attributions directes au-delà de 2019. Je la veux également protectrice, car je veux que les cheminots emportent avec eux les garanties sociales attachées à leur statut.

Nous avons un principe clair sur les services commerciaux : l’ouverture à la concurrence ne doit pas conduire à une remise en cause du modèle d’une desserte équilibrée du territoire. La force de la grande vitesse à la française est que les TGV y circulent aujourd’hui bien au-delà des métropoles et des lignes à grande vitesse. C’est un modèle auquel nous sommes tous attachés et que nous voulons conforter.

Le Gouvernement a donc choisi de retenir une concurrence en libre accès, qui semble bien plus prometteuse en termes d’innovation et de nouveaux services pour les clients tout en maintenant le principe d’une péréquation entre les marchés rentables et ceux qui le sont moins.

Cette péréquation s’effectue aujourd’hui au sein de l’activité TGV. Elle se fera demain grâce à une modulation des péages. Sous le contrôle du régulateur, cette modulation permettra, en particulier, de baisser la tarification sur les liaisons les plus fragiles.

Vous aurez compris que ce chemin permet aussi d’ouvrir à la concurrence, sans courir le risque de faire sortir la SNCF de pans entiers du territoire, contrairement au système de franchise proposé par certains.

Je précise, par ailleurs, que les tarifs sociaux sont étendus pour la totalité des nouveaux services non conventionnés nationaux, la situation restant inchangée pour les services régionaux.

Concernant les dates d’ouverture à la concurrence pour les services conventionnés, j’ai entendu à la fois le souhait de certaines régions de pouvoir s’engager le plus rapidement possible dans l’ouverture à la concurrence des services de train express régional (TER), quand d’autres souhaitent continuer à attribuer des contrats directement à la SNCF, si la qualité de service est au rendez-vous.

Pour les trains régionaux et les trains d’équilibre du territoire (TET), les amendements du Gouvernement proposent donc une ouverture progressive à la concurrence et visent à permettre, à partir de décembre 2019, aux régions qui le souhaitent, d’organiser des appels d’offres ; à permettre en même temps aux régions qui le souhaitent de continuer à attribuer directement des contrats à la SNCF jusqu’en décembre 2023, pour une durée maximale de dix ans ; enfin, à permettre aux régions d’utiliser les exceptions prévues dans le règlement européen, en particulier pour des situations spécifiques, comme les petits réseaux, ou encore les complexités ou caractéristiques géographiques particulières.

Le Gouvernement a souhaité également tenir compte des spécificités du réseau ferroviaire en Île-de-France. Celui-ci va faire face en effet dans les prochaines années à des enjeux d’une complexité extrême du fait de la multiplicité et de l’imbrication de l’exploitation des lignes, du volume des trafics et des travaux importants à conduire dans les vingt prochaines années. Par voie d’amendements, je vous proposerai donc un calendrier spécifique d’ouverture à la concurrence en Île-de-France.

S’agissant des conséquences de l’ouverture à la concurrence pour les salariés, le Gouvernement souhaite qu’un éventuel changement d’opérateur se passe dans les meilleures conditions possibles pour les cheminots.

Aussi, avons-nous fait le choix d’un niveau élevé de garanties. Des garanties en termes d’information des salariés permettant un accompagnement individuel et collectif en donnant toute la visibilité nécessaire. Des garanties en termes de choix : le transfert des salariés s’effectuera en priorité sur la base du volontariat. Ce n’est qu’à défaut qu’il pourra être complété par des transferts obligatoires pour assurer la continuité du service. Ce point reste d’ailleurs à préciser d’ici à la séance publique et fait encore, à cette heure, l’objet d’une poursuite de la concertation. Enfin, des garanties en termes de droits puisque les salariés concernés conserveront leur niveau de rémunération au moment de leur transfert, le bénéfice du régime spécial de retraite, ainsi que la garantie de l’emploi et d’autres garanties, telles que les facilités de circulation ou l’accès au service de soins. Ce n’est pas rien.

Je précise que les garanties sont maintenues en cas de transfert, mais également en cas de mobilité volontaire du salarié vers une autre entreprise du secteur. C’est donc une véritable portabilité des droits, sans limite de durée que je propose.

Mesdames et Messieurs les députés, vous le voyez, bien loin du « passage en force » que certains dénoncent, je me place résolument dans une démarche constructive, attentive au dialogue social et au débat parlementaire. La concertation a d’ores et déjà permis d’inscrire « dans le dur » les conditions d’ouverture à la concurrence. Elle se poursuit sur des aspects essentiels tels que l’organisation du groupe ou la modernisation sociale du secteur qui, je le souhaite, se traduiront par des amendements déposés au fur et à mesure des débats parlementaires et le plus tôt possible, afin que vous puissiez les étudier dans les meilleures conditions.

Je suis, et vous êtes, comme chaque Français, attachés à cette belle entreprise qui fait partie de notre patrimoine national, un patrimoine vivant de l’engagement quotidien des femmes et des hommes qui y travaillent avec passion : les cheminots.

Cet héritage commun, ce bien public, je souhaite non seulement le préserver, mais également le conforter pour répondre aux légitimes attentes de nos concitoyens et aux attentes des territoires. C’est mon ambition. C’est, j’en suis convaincue, aussi la vôtre. Je ne doute pas que la qualité de nos travaux sera à la hauteur de cette ambition.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Mon propos liminaire sera assez court, mais je tenais à partager avec vous une réflexion sur trois sujets : d’abord, revenir sur le diagnostic posé sur le système ferroviaire par plusieurs rapports, et récemment par le rapport de M. Jean-Cyril Spinetta ; ensuite, tenter d’objectiver les risques et les opportunités d’un système ferroviaire mis en concurrence ; enfin, vous présenter deux points d’attention, à savoir la nécessaire indépendance du régulateur, l’ARAFER, dans le cadre d’une mise en concurrence des opérateurs ferroviaires, et les lignes improprement nommées « petites lignes », même si elles n’entrent pas dans le champ du pacte ferroviaire ici en débat.

À la suite des précédents rapports, le rapport Spinetta a fait le diagnostic d’une triple difficulté affectant le système ferroviaire français. Parlons d’abord de son coût et du besoin de financement du système ferroviaire et de la SNCF, pour éviter de tomber dans une confusion due à la perspective d’éventuels résultats positifs de la SNCF. Le besoin de financement de la SNCF s’élève chaque année à 22 milliards d’euros par an, couverts par neuf milliards d’euros de recettes commerciales et dix milliards d’euros de concours publics, soit un déficit moyen de trois milliards d’euros par an, hors subvention au régime des retraites des cheminots. Le déficit structurel s’établit ainsi régulièrement à trois milliards d’euros, ce qui alimente une dette d’un montant de 46 milliards d’euros, en 2017. Cette dette est elle-même composée de l’amortissement de projets qui ont, dans la période récente, porté sur la construction d’un certain nombre de lignes à grande vitesse, des déficits successifs et des frais financiers qui pèsent aujourd’hui 1,5 milliard d’euros chaque année.

Faisons le point sur les coûts et surcoûts de la SNCF, qui rendent compte de ce différentiel de 25 % de compétitivité évoqué dans nos débats. Ce chiffre est réel ; il est composé de quatre éléments, à peu près d’égale importance : les coûts de structure de la SNCF, fruits de son histoire, représentant trois milliards d’euros et 600 implantations dont la redondance est l’objet d’un plan d’optimisation en cours à cette heure ; l’organisation du travail, la réforme des 35 heures ayant été mise en œuvre de façon imparfaite à la SNCF, de sorte que le personnel roulant bénéficie en moyenne de vingt-deux journées de RTT et les agents en gare de dix-huit journées de RTT ; la moindre polyvalence des agents de la SNCF, fruit de la rigidité du répertoire des métiers ; la grille de rémunération, qui présente un caractère linéaire, rémunère peu la performance individuelle et ne permet pas de recruter un certain nombre de compétences qui seraient pourtant aujourd’hui utiles à l’opérateur historique.

J’en viens à la vétusté du réseau, dont les lignes ont en moyenne trente ans d’âge, parfois beaucoup plus lorsqu’elles sont petites. Comparons avec les dix-sept ans en moyenne d’ancienneté des lignes en Allemagne. C’est l’une des causes principales du manque de régularité et de dysfonctionnements anciens et récents, à l’origine d’incidents et accidents parfois dramatiques.

J’en arrive à la dégradation de la qualité de service, qui est réelle. Cela s’est traduit, en 2016, par l’annulation de 5 % des trains programmés, par 11 % des trains qui circulent avec un retard de plus de six minutes : 10 % pour les TER, 18 % pour les TGV, 22 % pour les Intercités qui maillent notre territoire. Observons que 55 % de ces minutes perdues sont liées à des causes maîtrisables par SNCF Réseau et par les entreprises ferroviaires.

Au total, cela se traduit par une augmentation moindre de la part du ferroviaire en France par rapport à nos voisins, alors même que la demande est en croissance. Ce diagnostic seul fonde la nécessité de la réforme.

J’en viens à mon deuxième point, pour aborder de la façon la plus objective possible l’étude de systèmes ferroviaires en concurrence, en commençant par citer un contre-exemple, pour mieux l’écarter : la Grande-Bretagne. De fait, la Grande-Bretagne n’a pas libéralisé, elle a privatisé son système ferroviaire ; elle a reconstitué en quelque sorte des monopoles régionaux avec un système de franchise et fait disparaître l’opérateur historique.

Précisons toutefois, par souci d’objectivité, qu’il y a eu deux phases. Entre 1995 et 2005, le réseau a été laissé dans un tel état que de nombreux incidents, voire accidents se sont produits, tandis qu’entre 2005 et 2015, le système ferroviaire britannique s’est montré plutôt performant en termes de régularité, avec des prix élevés qui sont l’effet, d’une part, de la pénurie de main-d’œuvre de conducteurs dans la phase initiale d’exploitation et, d’autre part, d’un moindre subventionnement des transports publics dans un réseau structurellement saturé.

Si nous nous intéressons aux systèmes ferroviaires qu’il est possible de comparer au système français, je vous propose d’étudier les cas de l’Allemagne, de la Suède et de l’Italie. Dans tous ces pays, a été observée l’augmentation de l’offre de trains. En Suède, c’est plus de 80 % de trains-kilomètres en plus sur une période de quinze ans, et plus de 29 % en Allemagne. Ensuite, a été observée une diminution du coût public du service ferroviaire : moins 20 % en Allemagne sur la même période, et moins 30 % en Suède, sans attrition du réseau. L’ouverture à la concurrence a également permis d’améliorer l’offre de service : renouvellement du matériel roulant en Allemagne, proposition de davantage de gammes tarifaires, notamment à bas prix, en Italie, amélioration du confort de voyage – installation du wi-fi gratuit à bord de certaines rames en Italie, par exemple – et régénération des petites lignes – je pense notamment à un opérateur français en Allemagne qui a permis de faire passer une petite ligne jusqu’alors désertée, qui transportait environ 500 passagers, à plus de 13 000 passagers en quelques années, ce qui montre la vitalité que peut apporter un régime en concurrence, y compris dans les territoires ruraux.

Par souci de précision, je voudrais aborder le sujet du prix et de la stagnation ou de l’augmentation modérée des tarifs ces quinze dernières années dans les pays qui ont mis le transport ferroviaire en concurrence. Une augmentation moyenne des prix a été observée, environ 15 % sur quinze ans, soit à peu près l’inflation, qui traduit parfois une augmentation due à la proposition de plus de services et parfois l’inflation ou la pratique d’une politique tarifaire particulière. À titre d’exemple comparatif, les tarifs des transports aériens ont augmenté, quant à eux, de 75 % sur la même période et ceux du transport routier de 25 %. Ces éléments, issus de mon rapport, sont tirés notamment d’excellentes études de l’ARAFER publiées en quatre volets en mars 2008.

La question n’est pas tant celle de la vertu ou du risque intrinsèque du régime de la concurrence ; c’est réellement ce qu’on en fait et comment on la met en œuvre, et je crois que nous aurons ici l’occasion d’en parler dans les heures à venir.

Pour finir, je souhaite partager deux points d’intention avec vous, et d’abord la nécessaire préservation de l’indépendance du régulateur, l’ARAFER, singulièrement dans le cadre de l’ouverture à la concurrence. C’est la raison pour laquelle je présenterai un amendement qui maintient son avis conforme sur la tarification des péages. Par ailleurs, s’agissant des petites lignes, sujet sur lequel vous avez été nombreux à déposer des amendements pour éclairer les décisions en matière d’aménagement du territoire, je présenterai également un amendement qui demande au Gouvernement de faire la lumière sur l’état de circulation du réseau et les besoins des lignes les moins circulées – j’entends par là celles qui connaissent moins de vingt trains par jour. Grâce à cet éclairage, la négociation des futurs contrats de plan État-région pourra s’engager dans le second trimestre de l’année 2019 dans le strict respect des compétences des autorités organisatrices, notamment des régions, et de celles de l’État qui est garant de la continuité de notre territoire.

Mme Lauriane Rossi. C’est une réforme majeure et inédite que nous examinons aujourd’hui. Majeure car il s’agit d’écrire l’avenir d’un service public et d’un mode de déplacement auquel nous sommes tous très attachés : le transport ferroviaire. Le train, celui des vacances comme celui du quotidien, incarne pour nous tous bien plus qu’un mode de transport. Il incarne pour chacun de nous une histoire, un souvenir, un voyage, une rencontre, des retrouvailles. Il a permis le développement économique de nos villes et l’aménagement de nos territoires. Il a offert à nos concitoyens tant de joie, tant de liberté, celle de se déplacer.

C’est parce que nous sommes profondément attachés au service public ferroviaire qu’il nous faut aujourd’hui être capable de porter sur son état un regard lucide et un langage de vérité. Tel était l’objectif du rapport Spinetta : poser un diagnostic sans concession sur l’état du réseau et de la SNCF. Car les faits sont là, nous avons un service public qui coûte de plus en plus cher – 800 euros par foyer et par an – et fonctionne de moins en moins bien. C’est bien parce que nous y sommes profondément attachés que nous devons, avec courage et responsabilité, conduire ensemble ce nouveau pacte ferroviaire.

Cette réforme, inédite dans sa méthode comme dans son contenu, a été guidée par un processus de concertation qui se poursuit avec l’ensemble des acteurs concernés. À cet égard, les différents amendements déposés par le Gouvernement illustrent la parole donnée. Dès lors qu’un sujet avance suffisamment dans la concertation, il est introduit dans le débat parlementaire par amendement à la place des ordonnances. Il en va ainsi des garanties apportées sur deux points majeurs : l’ouverture à la concurrence et les modalités de transfert des cheminots.

La situation est grave et nous sommes tous responsables des errements du passé comme des choix quil nous faut faire aujourdhui pour lavenir. À nous demmener notre système ferroviaire sur la voie de la transformation. À nous de lui redonner lagilité et la compétitivité si nécessaires dans un contexte douverture prochaine à la concurrence. À nous de redonner tous ses atouts à ce service public qui a si longtemps fait notre fierté, celle des cheminots, celle des Français. À nous, enfin, de redonner confiance aux usagers – 4 millions dusagers –, excédés, parfois découragés par les incidents, retards et ralentissements à répétition.

Cette réforme se veut résolument tournée vers l’avenir et répond à trois impératifs majeurs.

Premièrement, un impératif de conformité. Il s’agit de conformer notre pays à ses obligations communautaires avant le 31 décembre 2018, en transposant le quatrième paquet ferroviaire négocié en 2016, comme la France s’y est formellement engagée il y a deux ans. Cette transposition vient donc achever l’ouverture à la concurrence du secteur ferroviaire. Plus d’offres, plus de services, plus de petits prix : l’ouverture à la concurrence sera bénéfique à l’usager, comme cela s’est vérifié dans les pays voisins, ou encore dans les domaines des télécoms et de l’énergie. Le calendrier progressif proposé par le Gouvernement nous semble de nature à faire de cette ouverture à la concurrence une réussite grâce au temps laissé aux régions pour s’adapter à ces changements.

Deuxièmement, un impératif de performance et de lisibilité. Il s’agit de donner à notre système ferroviaire la capacité de faire face à cette concurrence nouvelle grâce à une organisation plus lisible, plus compétitive, plus souple, plus efficace. Cela passe notamment par la fin des rigidités statutaires, par un modèle économique soutenable, par une séparation claire du gestionnaire d’infrastructure et de l’opérateur de transport.

Troisièmement, un impératif de qualité : qualité de service comme d’entretien du réseau à travers un investissement sans précédent de 36 milliards d’euros sur dix ans, soit 10 millions d’euros par jour. Les conditions nécessaires à une concurrence saine et équitable de nature à préserver une bonne desserte du territoire sont réunies, et les garanties offertes aux opérateurs, aux cheminots, aux autorités organisatrices et au régulateur sont de nature à lever les doutes autour de cette réforme.

Mes chers collègues, il est des enjeux structurants pour notre pays et l’avenir de notre service public ferroviaire est de ceux-là. Aujourd’hui, il est tout simplement question d’agir dans l’intérêt de la SNCF et de ses salariés, de l’avenir de leur métier, dans l’intérêt des Français également et de la qualité du service public qu’ils sont en droit d’attendre, dans l’intérêt du transport ferroviaire, levier majeur de la politique des mobilités du quotidien que le Gouvernement souhaite mener. Car c’est bien de cela que nous parlons : du droit de nos concitoyens à se déplacer plus et mieux de manière fiable et régulière, en toute sécurité et à un coût maîtrisé. Sur tous ces sujets, vous pouvez compter sur le soutien du groupe La République en Marche.

M. Jean-Marie Sermier. Madame la ministre, nous aimons tous le train, nous aimons tous la SNCF et nous avons tous un regard lucide sur cette grande entreprise française. Le diagnostic a été posé à maintes reprises. On sait que le coût du service n’est pas adapté, que les investissements n’ont pas permis la rentabilité d’un certain nombre de lignes, que les cahiers des charges des installations sont beaucoup trop compliqués, que la qualité du service s’est dégradée au fil des ans. Tout cela, avec le vieillissement du réseau, est extrêmement préoccupant. Alors, faut-il réformer la SNCF ? Oui. Faut-il pour autant prendre tous les Français en otage ? Non. Dans une démocratie apaisée, une réforme telle que vous la souhaitez mérite qu’on y travaille consciencieusement avec les représentants de l’entreprise et surtout le Parlement. Or, sur le fond comme sur la forme, nous n’y sommes pas.

Sur la forme, on trouve huit articles dans ce projet de loi, dont six ne sont en fait que des habilitations à recourir aux ordonnances. Vous nous direz que, depuis vingt-quatre heures, vous avez commencé à changer, mais pourquoi n’avoir pas commencé par négocier ? Vous saviez bien que les représentants de l’entreprise avaient des revendications. Il était de votre devoir, à l’issue du rapport Spinetta, d’y réfléchir. Ce n’est pas ce que vous avez fait. Aujourd’hui, en fonction de vos négociations, vous changez le texte en introduisant des articles par voie d’amendement, ce qui ne nous donne pas le temps de les examiner, avec des études d’impact sérieuses. Convenez avec nous que ce n’est pas satisfaisant.

Sur le fond, votre texte confirme l’ouverture à la concurrence, à laquelle nous sommes favorables puisqu’elle date du moment où nous avons scindé en deux la SNCF par la loi de 1997. Cette ouverture était programmée. Tous les gouvernements l’ont confirmée par des textes successifs. Il n’est pas question aujourd’hui de remettre en cause cette ouverture mais de l’organiser. Sur cette organisation, vous nous demandez carte blanche mais qu’en est-il, par exemple, de l’EPIC de tête, qui ne permet pas une concurrence libre et non faussée ? Qu’en est-il du gendarme de la concurrence, l’ARAFER, dont vous voulez réduire le rôle alors que l’on vient d’apprendre que le rapporteur a déposé des amendements ? Qu’en est-il des petites lignes ? Vous n’en dites rien. Vous avez beau nous expliquer que chacun prendra ses responsabilités ; si c’est pour transférer les petites lignes aux régions, connaissant ce que sont leurs budgets, elles ne seront pas capables de les maintenir. Qu’en est-il de la dette, qui était hier de 47 milliards d’euros et de 50 milliards aujourd’hui, et dont on ne sait pas si elle sera, comme en Allemagne, reprise par l’État ou laissée à la SNCF ?

Des questions se posent. Le groupe Les Républicains auraient préféré avoir une véritable discussion avant l’examen des articles du texte.

Mme Florence Lasserre-David. Je tiens tout d’abord, au nom du groupe MODEM et apparentés, à féliciter le rapporteur pour les travaux qu’il a menés dans le court délai qui lui était imparti.

Avec le nouveau pacte ferroviaire, le Gouvernement entend renforcer la qualité du service public ferroviaire et maîtriser les coûts pour les usagers et les contribuables. Ce pacte permettra ainsi au Gouvernement d’atteindre deux objectifs : le respect des échéances de la transposition du quatrième paquet ferroviaire et la préparation de l’ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs, conventionnés ou non. Le groupe MODEM et apparentés partage avec le Gouvernement la conviction que l’ouverture à la concurrence du rail français, si elle est un engagement pris auprès de nos partenaires européens, peut également être une véritable opportunité d’offrir aux usagers du transport par chemin de fer de nouveaux services performants et des offres de déplacement supplémentaires.

Nous accueillons favorablement les annonces faites vendredi dernier par Mme la ministre, et saluons les amendements déposés, qui permettent d’avoir un aperçu clair sur les réformes proposées. Nous soutenons le choix d’un modèle en « open access » dans lequel l’offre de la SNCF restera celle que l’on connaît aujourd’hui et où des services supplémentaires pourront être proposés par de nouveaux opérateurs. Cette solution répond selon nous aux craintes exprimées après la remise du rapport Spinetta de voir les dessertes à grande vitesse concentrées sur les liaisons entre les plus grandes métropoles françaises. Cette solution permettra de conserver des dessertes directes des villes moyennes, et d’assurer ainsi un maillage fin du territoire national.

Mon groupe se félicite donc de ces annonces, qui correspondent précisément à la philosophie qui nous a conduits à déposer des amendements sur ce projet de loi d’habilitation. Ces amendements visent à appeler l’attention du Gouvernement sur certains points qui pourraient être des freins à une ouverture à la concurrence effective des services de transport ferroviaire. L’un des points de vigilance sur lequel mon groupe a souhaité insister est l’importance que revêt la mise en place d’un système commun à l’ensemble des entreprises ferroviaires d’information des voyageurs et de vente de billets pour faciliter leur compréhension et ne pas pénaliser le train par rapport aux autres modes de déplacement. C’est un point particulièrement important dans le contexte de la libéralisation du transport par chemin de fer, que l’on considère les services librement organisés ou les services conventionnés.

Le groupe MODEM et apparentés considère également qu’il est indispensable de donner un cadre juridique précis à l’ouverture à la concurrence des TER. Le nouveau pacte ferroviaire doit selon nous offrir aux régions, en leur qualité d’autorités organisatrices, une boîte à outils la plus complète possible pour leur permettre de choisir la solution la plus adaptée à leur territoire. C’est pourquoi nous avons déposé des amendements tendant, d’une part, à garantir aux régions la possibilité d’utiliser l’ensemble des exceptions à l’obligation de mise en concurrence et, d’autre part, à prévoir qu’à leur demande expresse leur sera automatiquement transférée la propriété des matériels roulants et ateliers de maintenance.

Enfin, sur l’ouverture du marché du transport express régional relative aux données, il nous semble important que les régions disposent des informations nécessaires à l’exercice de leurs missions d’autorités organisatrices.

De la réforme globale du système du rail contenue dans le nouveau pacte ferroviaire, nous attendons donc de nombreuses retombées positives sur le quotidien des Français. Je regrette toutefois, en tant que membre de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, que le Gouvernement ait choisi de mettre uniquement l’accent sur la réforme de la SNCF en occultant la politique d’aménagement du territoire. Il aurait été intéressant de lier ce pacte ferroviaire à une vraie réflexion sur les mobilités du futur, afin de ne pas omettre la question de la cohésion territoriale, que ce soit au travers du maintien des petites lignes, du renforcement des transports du quotidien ou de l’amélioration de l’intermodalité. Car il en va de l’inclusion des Français dans notre société grâce à une plus forte mobilité qui leur permettra de se déplacer, avoir un travail et vivre de leurs revenus. Il est indéniable que la réforme du système ferroviaire que nous nous apprêtons à discuter permettra d’augmenter la part modale du train dans les modes de déplacement sur le territoire national. Elle doit donc s’accompagner d’une vraie réflexion sur les fractures territoriales.

M. Bertrand Pancher. Madame la ministre, nous aurions souhaité examiner la loi d’orientation sur les mobilités avant ce texte relatif à la SNCF, ne serait-ce que pour mieux connaître les enjeux et les ambitions du Gouvernement et de l’État dans ce domaine. Nous sommes convaincus qu’elles sont nombreuses s’agissant de l’évolution du groupe ferroviaire et nous espérons qu’elles seront portées tant par le Gouvernement que par une large majorité. Cela dit, je pense que vous n’aviez pas le choix. Pour des raisons de calendrier, il était en effet indispensable de légiférer tout de suite. Nous constatons néanmoins avec beaucoup de plaisir que vous acceptez de répondre sur tous ces grands enjeux.

Vous indiquez que ce projet de loi n’est pas une révolution : il était attendu de tous, tout le monde connaissait les échéances. À la lecture des objectifs du Gouvernement, nous avons été rassurés : ces mesures ne vont pas faire exploser le groupe ferroviaire comme certains veulent nous le faire croire. Nous sommes en ce moment dans un jeu de rôle : d’un côté, on dramatise la situation de façon à expliquer aux Français qu’il est indispensable de légiférer rapidement et, de l’autre, les organisations syndicales font de la surenchère. C’est l’explication du mouvement de grève aujourd’hui.

La réforme que vous proposez est une réforme de bon sens. Tous les pays qui se sont engagés dans cette voie ont sauvé leurs sociétés de transport ferroviaire. La Deutsche Bahn en est l’illustration. Nous rêvons d’une SNCF qui suive son exemple – nous en avons la possibilité grâce au talent et à l’engagement de nos cheminots. Merci aussi de rappeler que c’est un métier formidable d’être cheminot. Nous comprenons que ceux-ci s’arc-boutent contre la réforme, car tout le monde a peur du changement. Vous pouvez compter sur nous pour communiquer et apaiser le débat.

Merci également de rappeler votre souhait de légiférer par ordonnances dans le minimum de cas, même si vous conviendrez qu’il est pour nous un peu frustrant de découvrir les amendements gouvernementaux au fur et à mesure de vos discussions avec les organisations syndicales. Si vous avez la gentillesse de nous associer à ce processus, nous le suivrons et, en relation avec les organisations syndicales, ferons en sorte que le texte soit amélioré.

Vous l’aurez compris, le groupe UDI, Agir et Indépendants, qui a été à l’origine de très beaux combats pour moderniser notre société nationale, sera évidemment à vos côtés dans le cadre de cette discussion parlementaire.

M. Christophe Bouillon. Je crois que, si l’on veut entrer vraiment dans ce débat, il faut éviter un certain nombre d’écueils. J’en vois immédiatement deux.

Le premier, ce sont les procès d’intention sur les personnes. Pour ma part, madame la ministre, j’ai beaucoup de respect pour votre parcours et vos compétences. De la même façon, je souhaite qu’on ne fasse pas le procès de celles et ceux qui ont siégé dans cette assemblée les années précédentes. Vous le savez comme moi, la question de l’ouverture à la concurrence remonte aux années quatre-vingt-dix, et a connu des étapes successives : si l’on parle d’un « quatrième paquet », c’est bien qu’il y en a eu trois avant et que des parlementaires ont fait en sorte que, chaque fois, la transposition ne soit préjudiciable ni à notre système ferroviaire ni aux différents territoires.

Le second écueil, c’est le procès en statu quo. Il existe une terrible contradiction dans le fait de vouloir parler de statu quo, notamment par rapport à la législature précédente, lorsqu’en même temps on fait le reproche de ne pas avoir été au bout de l’exercice, après avoir voté la loi d’août 2014, dont la plupart des décrets n’ont été publiés qu’en 2016, parce que ces lois préparaient et garantissaient un certain nombre de choses.

De même, en ce qui concerne le quatrième paquet ferroviaire, l’État français a négocié à l’époque des mesures dont nous pouvons être fiers, notamment, s’agissant du règlement OSP – Obligations de service public –, le fait que le modèle qui ait été choisi soit celui de la délégation de service public (DSP). La DSP, c’est ce qui existe dans nos agglomérations et communautés de communes en matière de transport public urbain, c’est-à-dire un système avec des contrats de service public qui permet aux autorités organisatrices de transports de fixer les conditions de l’organisation de ce service.

Sur ce texte, j’ai deux regrets. Le premier, cela a été évoqué par beaucoup, porte sur les ordonnances. En effet, nous aurions pu avoir un débat serein dans nos assemblées – le Sénat vient d’en faire la démonstration. Jusqu’alors, dans le long processus d’ouverture à la concurrence, les débats parlementaires ont toujours été de qualité.

Le second, cela a été dit avant moi, porte sur l’ordre des choses. Vous aviez annoncé en septembre 2017, lors de l’ouverture des Assises de la mobilité, quel serait votre schéma : la loi d’orientation des mobilités, navire amiral de votre réforme, puis une loi de programmation sur les infrastructures issues des travaux de M. Philippe Duron, dans le cadre du Conseil d’orientation des infrastructures, puis un texte relatif au ferroviaire. Il y avait une cohérence. Je regrette que l’ordre des choses ait été en quelque sorte inversé, ce qui ne permet pas d’avoir une vision d’ensemble et de mettre en correspondance un certain nombre de points qui relèvent de l’aménagement du territoire – je pense notamment aux fameuses petites lignes mais aussi au rôle des gares, au report modal ou à la multimodalité.

Deux autres sujets sont sur la table : le statut des cheminots et celui des établissements. Rien dans le quatrième paquet ferroviaire n’impose le changement de statut des établissements. Rien dans le quatrième paquet ferroviaire n’indique non plus qu’il faille en finir avec le statut des cheminots. Cela relève des législations nationales. Votre transposition est donc une surtransposition.

Enfin, une question se pose – d’autres viendront en débat –, celle des investissements. Les trains arrivent en retard ou ralentissent à cause du vieillissement des infrastructures. Vous annoncez 36 milliards d’euros d’investissement : dans le contrat de performance signé entre l’État et SNCF Réseau en avril 2017, 46 milliards d’euros étaient prévus de 2017 à 2026.

Telles sont les observations du groupe Nouvelle Gauche.

M. Loïc Prudhomme. Madame la ministre, le chemin de fer français et l’entreprise publique qui le gère, la SNCF, sont loin d’être en bonne forme. Pour avoir interpellé sévèrement son PDG, M. Guillaume Pepy, ici même, il y a quelques semaines, je ne peux pas vous dire le contraire. Toutefois, faire le constat de la mauvaise santé du rail ne peut constituer un argument si l’on ne remonte pas à ses causes.

C’est d’abord un sous-investissement chronique qui est à l’origine de l’état pitoyable de milliers de kilomètres de voies. Leur grande vétusté, si on les compare à celles de nos voisins européens, n’est plus à prouver. Des décisions stratégiques catastrophiques ont conduit à la situation actuelle. La politique du tout-TGV, lancée à coups de milliards d’euros pour gagner quelques dizaines de minutes entre les grandes métropoles, a conduit à délaisser tout le réseau secondaire, ce que l’on appelle les trains du quotidien.

Le démantèlement progressif de la SNCF a entraîné de graves dysfonctionnements sans rien résoudre. Outre la séparation entre le réseau et le transport de voyageurs, des centaines de filiales ont été créées et personne n’y comprend rien, pas même les salariés. La fin de la grande entreprise intégrée est directement à l’origine de graves accidents et des épisodes de black-out survenus récemment à la gare Montparnasse et à la gare Saint-Lazare à Paris.

L’ouverture à la concurrence, déjà à l’œuvre pour le fret, constitue une autre catastrophe. Depuis 2006, la part du fret ferroviaire dans le transport de marchandises a connu une chute vertigineuse jusqu’à atteindre moins de 10 %. C’est un échec patent.

Les responsables de cette situation sont ceux-là mêmes qui réclament aujourd’hui instamment une réforme. Madame la ministre, n’étiez-vous pas directrice de la stratégie de la SNCF entre 2002 et 2007 ? Et la ministre de la défense n’a-t-elle pas occupé plusieurs postes de premier plan à la direction générale de la SNCF ? Quant au Président de la République, il semblait beaucoup plus concerné par le développement de la route et des cars que par le ferroviaire lorsqu’il était à Bercy.

Alors, non, monsieur Bouillon, ce n’est pas faire un mauvais procès que de demander un bilan de ce que vous nous avez laissé.

Les importants agitent comme un épouvantail le statut des cheminots alors que celui-ci garantit la qualité du service et la sécurité. Y mettre fin ne réglera en rien les difficultés que connaît la SNCF et risque, au contraire, de les aggraver.

Qui sont les nantis ? Les cheminots à 1 300 euros par mois ou lesdits bureaucrates qui coûtent 2,5 millions d’euros par an, soit 20 800 euros par mois ?

Voulez-vous encore davantage désengager l’État pour laisser le soin aux régions d’accomplir ce que demande le rapport Spinetta, c’est-à-dire fermer des petites lignes, puisqu’elles n’auront pas les moyens de toutes les faire fonctionner ?

Pire, vous préparez avec zèle l’ouverture à la concurrence du transport de voyageurs demandé par la Commission européenne. Vous suivez la recette du siècle dernier, celle du modèle britannique, alors que le Royaume-Uni a entamé une marche arrière face au chaos engendré.

Le fond de ce projet est de finir de détruire le mode de transport le plus responsable écologiquement.

Quant à la méthode, permettez-moi de vous dire qu’elle est détestable. Le projet de loi a été déposé sous forme de loi d’habilitation. Il limite de fait notre droit d’amendement. En outre, le Gouvernement a déposé vendredi soir des amendements sur son propre texte, qui suppriment certains articles habilitant à recourir aux ordonnances et modifient le code des transports. Ne laisser que trois jours, dont un week-end et un jour férié, aux groupes parlementaires pour les étudier, c’est un peu juste, surtout lorsque l’on prétend incarner la concertation et le débat d’idées. Qui plus est, ce délai réduit vous permet de court-circuiter le Conseil d’État qui ne disposera pas d’assez de temps pour mener les études d’impact nécessaires.

Malgré la négation de notre rôle législatif, nous, députés de La France insoumise, défendrons farouchement ce que doit être le modèle ferroviaire de l’avenir : une entreprise intégrée, présente sur tout le territoire, responsable écologiquement et socialement, et surtout, accessible à tous.

M. Hubert Wulfranc. Madame la ministre, que de certitude dans vos déclarations sur les réussites à venir alors que l’ouverture à la concurrence du transport de marchandises a été un échec retentissant.

Le groupe de la Gauche démocrate et républicaine ne milite pour aucun statu quo. Les cheminots eux-mêmes n’en sont pas partisans : ils se prononcent pour des améliorations de l’organisation de l’entreprise.

Il convient de rétablir certaines vérités.

Non, la SNCF ne « saigne » pas le contribuable. Le prix du billet acquitté par les usagers du train couvre 65 % du coût du trajet. La route elle-même coûte beaucoup plus cher aux usagers et aux contribuables. D’ailleurs, les seuls qui ont véritablement racketté les Français, ce sont les sociétés concessionnaires d’autoroutes.

Non, la SNCF n’est pas inefficace. Elle se situe même au troisième rang mondial pour les performances.

Non, le statut des cheminots ne ruine pas la SNCF. Il représente environ 8 % du surcoût constaté, M. Spinetta lui-même en convient. Il correspond à 400 millions d’euros par an, qu’il faut comparer au 1,7 milliard d’euros de frais financiers engendrés par la dette.

Des questions restent sans réponse après la lecture de votre projet de loi, madame la ministre.

Les usagers connaîtront-ils une baisse de tarif ? L’ouverture à la concurrence ne garantit en rien une telle diminution. La séparation de l’entreprise d’avec l’État, qui va être banalisée, va la rendre plus fragile encore pour ce qui est des taux d’intérêt.

Y aura-t-il une amélioration de la qualité du service ? Là encore, on sait bien que l’élément discriminant n’est pas l’ouverture à la concurrence mais l’amélioration du système ferroviaire et le niveau d’investissement public. Vous promettez 35 milliards d’euros sur dix ans sans que nous sachions d’où ils viendront et où ils iront : liaisons entre les métropoles ou lignes de maillage territorial ?

Enfin, pour « faire passer la pilule », vous vous repliez derrière l’ouverture à la concurrence. Vous savez que nous prônons l’application de la clause du règlement relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer, dit « règlement OSP », compte tenu des déséquilibres démographiques de notre territoire et de la vétusté du réseau.

Qualité de service compromise par l’ouverture à la concurrence, notamment en matière de garantie d’assistance et d’indemnisation des voyageurs victimes de retards ou de correspondances mal assurées, fermeture de milliers de kilomètres de lignes dont les effets néfastes incomberont aux régions, laissées devant leurs « responsabilités », fractures territoriales majeures, dégradation de l’environnement du fait du non-respect de l’objectif d’atteindre, en 2022, 25 % pour la part modale des modes de transport non-routiers : voici, en résumé, autant de conséquences prévisibles de votre projet.

Pour notre part, nous préconisons la réunification du groupe SNCF et donc la fin des établissements dédiés qui empêchent la mutualisation des moyens techniques et humains, organisation qui a abouti aux dysfonctionnements que l’on sait.

Nous nous prononçons pour la préservation du statut des cheminots avec un haut niveau de formation et de responsabilité pour une organisation collective optimale, gage de sécurité pour les voyageurs.

Nous proposons surtout de dégager des financements nouveaux grâce à une taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) fléchée sur les poids lourds, la création d’un livret d’épargne populaire dédié aux transports ainsi que le développement du versement « transport régional ».

Enfin, nous voulons désendetter la SNCF par une caisse d’amortissement qui pourrait être alimentée par une taxe sur les poids lourds et une autre assise sur les profits des sociétés d’autoroutes.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Je me réjouis de constater que nous sommes tous d’accord sur le diagnostic et sur le fait que nous pouvons attendre plus d’un grand service public ferroviaire auquel nous voulons tous donner un nouveau souffle.

J’aimerais revenir sur la méthode retenue par le Gouvernement. D’une part, le projet de loi d’habilitation n’empêche en rien le débat parlementaire d’avoir lieu. D’autre part, il permet de laisser le plus de temps possible à la concertation : à mesure qu’elle avance, nous pouvons introduire de nouvelles dispositions sous forme d’amendements.

S’agissant du calendrier, nous aurions pu en effet envisager une discussion globale portant à la fois sur le projet de loi d’orientation sur les mobilités et sur le projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire. Tous deux sont toutefois des textes consistants, aux enjeux importants. La loi d’orientation sur les mobilités sera très nourrie en propositions portant sur la gouvernance, le développement d’une mobilité plus partagée, plus propre, sur la sécurité, et sur la future programmation des infrastructures.

J’aurai l’occasion de vous rassurer, je l’espère, sur la façon dont la nouvelle politique des mobilités va contribuer au nouveau souffle que j’entends donner au transport ferroviaire grâce, notamment, au développement de solutions de mobilité dans tous les territoires, articulées autour de pôles d’échanges multimodaux, notamment des gares.

Le débat d’aujourd’hui mérite mieux qu’une polémique – je pense en particulier aux propos de M. Sermier sur la prise en otages des Français. Je suis partisane de l’écoute et de la concertation. Je déplore les mouvements de grève. Qui peut comprendre qu’ils débutent alors même que nous sommes à mi-chemin des concertations et que le débat parlementaire qui s’engage va permettre à chacun de se prononcer sur cette réforme ?

L’une des questions sur lesquelles portera notre débat sera l’organisation. Le Gouvernement vise un groupe plus unifié. Je sais que certains souhaiteraient supprimer la structure de tête. Nous pourrons en discuter tout comme du rôle de l’ARAFER, sur lequel porte un article.

J’aimerais revenir sur la question des petites lignes. Le Gouvernement a clairement indiqué qu’il ne suivrait pas les préconisations du rapport de M. Spinetta sur ce point. Certains semblent s’étonner de ne rien trouver dans la loi au sujet de ces petites lignes. Qu’aurions-nous donc pu y mettre ? Une décentralisation des petites lignes ? Ce n’est pas ce que nous proposons. Le Gouvernement a clairement dit qu’il continuerait à accompagner les régions dans la remise en état de ces lignes qui font partie du réseau ferré national et qui ont vocation à le rester. Si certains souhaitent déposer des amendements portant sur ce sujet, nous pourrons en débattre.

Je ne vais pas revenir sur les chiffres cités par certains : 36 milliards d’euros, 46 milliards d’euros. Je peux vous assurer, monsieur Bouillon, que le Gouvernement se propose d’engager un programme d’investissement d’une ampleur sans précédent, au-delà du contrat de performance signé avec SNCF Réseau. C’est de cette façon que nous contribuerons à retrouver de la régularité dans les transports ferroviaires.

Nous pouvons tous nous réjouir – et je le dis pour ceux qui pourraient ne pas avoir compris – que le modèle retenu pour l’ouverture à la concurrence des TER repose sur la délégation de services publics. Certains affirment que nous voulons abandonner des lignes moins rentables alors que nous mettons en avant un contrat de service public, sous la responsabilité des régions qui, demain comme aujourd’hui, continueront à définir le service attendu et à contrôler le service rendu dans une logique d’aménagement équilibré de leur territoire, je n’ai aucun doute à ce sujet.

S’agissant du fret ferroviaire, je m’étonne que certains considèrent que c’est l’ouverture à la concurrence qui est à l’origine des difficultés qu’il rencontre. Ont-ils pris la mesure de la désindustrialisation que connaît notre pays depuis des années, des effets de la chute de 40 % des prix du carburant au cours de la dernière décennie, de l’importance des travaux à mener sur notre réseau ferré qui est si fragilisé que cela rend difficile l’attribution de sillons de qualité, ou encore de la non-application de la directive « Travailleurs détachés » au transport routier avant la loi dite « Macron » de 2016, ce qui a abouti au fait qu’aujourd’hui 90 % de notre transport routier international est réalisé par des entreprises d’États tiers ? Il est surprenant qu’un tel diagnostic ne soit pas posé. Nous aurons l’occasion d’y revenir pendant le débat.

Je termine par la dette. Certains nous disent qu’elle aurait pu faire l’objet de dispositions législatives. Je ne le pense pas. Tous les gouvernements précédents étaient d’accord avec l’ouverture à la concurrence mais aucun n’a traité le problème de la dette. Le précédent gouvernement a même remis un rapport au Parlement expliquant que celle-ci n’était pas un problème. Si d’autres gouvernements s’étaient préoccupés des effets de l’ouverture à la concurrence, prévisible depuis les années quatre-vingt-dix, nous n’aurions pas été amenés à choisir la rapidité, indispensable à ce stade.

M. Vincent Thiébaut. Madame la ministre, ma question porte sur le sujet des petites lignes transfrontalières, qui a été évoqué lors de votre déplacement à Strasbourg. Ces lignes font l’objet de fortes attentes. D’une part, un déblocage de la situation pourrait conduire, selon certaines études, à une augmentation de 5 % à 8 % du développement économique dans les territoires concernés. D’autre part, ces lignes gagneraient en rentabilité si elles étaient prolongées au-delà de la frontière. Élu du Bas-Rhin, je sais que nos voisins allemands et suisses attendent la décision de l’État français pour développer certains projets, je pense notamment à la ligne reliant l’aéroport de Bâle à Mulhouse.

Mme Danielle Brulebois. Madame la ministre, la législation européenne impose l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire des voyageurs. Les concurrents de la SNCF auront donc le droit de faire circuler librement leurs trains sur le réseau français. Nous savons, bien entendu, que des moyens seront mis en œuvre pour que les compagnies accédant à certaines lignes du réseau TGV acceptent, en contrepartie, de gérer des lignes moins rentables, ce qui est indispensable pour l’aménagement et le développement des territoires.

L’ouverture à la concurrence va ainsi conduire à la circulation de trains supplémentaires. Quelles seront les conséquences sur le réseau ferroviaire, déjà confronté à des problèmes de capacité ? Dans le Jura, par exemple, sa vétusté engendre des retards ; le nombre de trains n’a pu être augmenté faute de voies disponibles et de voies d’évitement, qui n’ont pas pu être construites.

Avec l’augmentation du trafic se pose aussi la question de la sécurité des passages à niveau et de la suppression des points noirs dans les croisements entre chemin de fer et route.

Face à ces constats, il y a urgence à agir avant que la concurrence ne se déploie. Pouvez-vous nous assurer que les moyens alloués par l’État à travers les contrats de plan seront suffisants ?

M. Jean-Jacques Gaultier. Madame la ministre, je partage votre objectif d’améliorer l’accessibilité et l’attractivité de tous les territoires afin de lutter contre la fracture territoriale. Vous dites que le Gouvernement n’a pas l’intention de suivre les préconisations du rapport Spinetta s’agissant des petites lignes et je me félicite qu’il souhaite continuer à accompagner les régions dans la remise en état de ces lignes qui ont, selon vous, vocation à rester dans le réseau national.

Comment comptez-vous procéder ? J’imagine que c’est par l’intermédiaire d’avenants aux contrats de plan État-région et à la négociation du futur contrat de plan qui n’interviendra qu’après 2020. Comme le disait mon collègue alsacien, il y a urgence. Certaines régions, comme le Grand Est, sont dans les starting-blocks. Des lignes sont déjà neutralisées depuis un an et leur dégradation va continuer à accroître le coût de la rénovation. On ne peut pas attendre la mi-2019 comme le préconisait le rapporteur.

Mme Aude Luquet. Je souhaite revenir à l’ouverture à la concurrence, à l’aune des expériences européennes. En Allemagne, la Deutsche Bahn a conservé 80 % de ses prestations et a augmenté sa fréquentation tout en rajeunissant son parc roulant, sans pour autant améliorer la régularité de ses trains, tout cela au prix d’une augmentation non négligeable des tarifs. En Italie, le prix des billets a baissé mais l’état des lignes régionales continue de se dégrader. Au Royaume-Uni, les tarifs ont bondi de 30 %, le réseau demeure vétuste et les retards se multiplient.

Selon vous, madame la ministre, quels enseignements devons-nous tirer de ces expériences européennes pour réussir l’ouverture à la concurrence sans alourdir le coût pour l’usager ?

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Je vois que les petites lignes restent au cœur de notre débat. Je vous confirme que l’État continuera à accompagner les régions. Il a prévu de consacrer 1,5 milliard d’euros à leur remise à niveau dans le cadre de l’actuel contrat de plan État-région. Je rencontre régulièrement les présidents de région pour discuter des éventuels avenants qu’il pourrait être nécessaire d’apporter aux contrats de plan afin de cibler les ressources sur les petites lignes en fonction des besoins prioritaires.

Les lignes transfrontalières, quant à elles, méritent sans doute un changement d’approche. La loi de programmation des infrastructures nous donnera l’occasion d’y revenir. Manifestement, les processus de discussion actuels ne permettent pas d’avancer au rythme voulu alors qu’il s’agit d’infrastructures essentielles à la vie de beaucoup de nos concitoyens. Je me réjouis que la visite d’État du Grand-duc du Luxembourg ait donné lieu à la signature d’un accord pour le financement binational de la rénovation de la ligne Thionville-Luxembourg. Je suis toutefois convaincue que nous avons à progresser en termes de méthode pour mieux prendre en compte les enjeux liés à ces lignes transfrontalières qui ne sont pas nécessairement intégrées aux contrats de plan État-région. Il nous faudra sans doute inventer un processus de contractualisation particulier.

La question des passages à niveau est essentielle. Je peux vous assurer que dans le cadre du débat sur la loi de programmation des infrastructures, des enveloppes suffisantes seront proposées. Les investissements sur le réseau ferré national renvoient à des enjeux liés tout à la fois à l’entretien, à la modernisation et au rattrapage de décennies de sous-investissement, à la sécurité ferroviaire et à la sécurité routière, mais aussi à la désaturation.

La France, contrairement à certains de ses voisins, a beaucoup tardé à s’engager dans le développement des nouveaux systèmes de signalisation. Je pense notamment à la signalisation européenne ERTMS – European Rail Traffic Management System. Le responsable de DB Netz, l’équivalent de SNCF Réseau, m’a indiqué qu’ils allaient accélérer le déploiement de ce type de signalisation qui permet de gagner 25 % de capacités sur le réseau. Compte tenu des enjeux liés au développement du ferroviaire aux abords des métropoles, il est urgent que nous nous engagions résolument dans le développement de systèmes de signalisation qui permettront d’accroître l’offre de services ferroviaires au bénéfice de tous.

Concernant les enseignements que l’on tire des expériences de nos voisins, M. le rapporteur a rappelé que les Britanniques ont une approche de ce dossier et une conception des services publics totalement différentes des nôtres. La Grande-Bretagne est le seul pays européen qui ait eu l’idée « d’éclate