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N° 1302

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 octobre 2018

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2019
(n° 1255),

 

TOME I

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

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   SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION

FICHE N° 1 : LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE

I. LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE TOUJOURS FAVORABLE

A. UNE CROISSANCE QUI DEMEURE À UN NIVEAU ÉLEVÉ

1. Un redémarrage progressif de 2012 à 2016, avant une nette accélération en 2017

2. Une croissance qui a ralenti au premier semestre mais qui se redresserait au second semestre 2018

3. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de la croissance

B. UN RETOUR ATTENDU DE LINFLATION

1. Une inflation qui se redresse

2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de linflation

C. UNE AMÉLIORATION DU TAUX DE MARGE DES ENTREPRISES

D. UNE AMÉLIORATION DU MARCHÉ DE LEMPLOI

E. UN FORT DÉFICIT COMMERCIAL PERSISTANT

II. LES HYPOTHÈSES DU GOUVERNEMENT

III. LAVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

FICHE N° 2 : LE DÉFICIT PUBLIC ET SES COMPOSANTES (TOUTES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CONFONDUES)

I. UN DÉFICIT PUBLIC SOUS LA BARRE DES 3 % DU PIB POUR LA TROISIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE

A. LÉVOLUTION DU DÉFICIT PUBLIC

1. Des comptes publics en déficit depuis 1975

2. Un déficit public sous la barre des 3 % depuis 2017

B. UN EFFORT DE RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC MAINTENU POUR 2018 et 2019

1. Une baisse constante du déficit depuis 2009

2. Une cible de déficit meilleure que celle prévue dans la loi de programmation des finances publiques

C. UN DÉFICIT PUBLIC PORTÉ PAR LÉTAT

a. Un déficit public porté essentiellement par l’État

b. Une amélioration des finances des administrations publiques locales

c. Une amélioration des comptes de la sécurité sociale

II. UN DÉFICIT DORIGINE STRUCTURELLE

A. UN DÉFICIT STRUCTUREL DE 2 % DU PIB

1. Notion de déficit structurel

a. Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

b. Des modalités de calcul complexe

2. Hypothèses de calcul du déficit structurel

3. Un déficit structurel qui se réduit insuffisamment selon le Haut Conseil des finances publiques

B. UN EXCÉDENT CONJONCTUREL DE 0,1 % DU PIB

FICHE N° 3 : LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES JUSQUEN 2017

A. LÉVOLUTION

B. LA STRUCTURE

II. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2018

A. UNE BAISSE DE 0,4 POINT AU TITRE DES MESURES LÉGISLATIVES

B. UNE HAUSSE DUE À LÉVOLUTION SPONTANÉE POUR 0,1 POINT

III. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2019

A. UNE ÉVOLUTION SPONTANÉE NEUTRE SUR LE TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

B. UNE BAISSE DUN POINT DE PIB AU TITRE DES MESURES ADOPTÉES

IV. LÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS LE DÉBUT DE LA LÉGISLATURE

A. LA MÉTHODE DE CALCUL DU MONTANT DE LA BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

B. LA RÉPARTITION DE LA BAISSE ENTRE LES ENTREPRISES ET LES MÉNAGES

FICHE N° 4 : LA DÉPENSE PUBLIQUE

I. LEXERCICE 2019 CONSTITUE LA CONFIRMATION DE LOBJECTIF AMBITIEUX DE RÉDUCTION DE LA PART DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

A. LA CONFIRMATION DE LA BAISSE SIGNIFICATIVE DU RATIO DE DÉPENSE PUBLIQUE PAR RAPPORT À LA RICHESSE NATIONALE

B. LEXERCICE 2019 ILLUSTRE LA POURSUITE DE LA MODÉRATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

C. LA MAÎTRISE DE LA MASSE SALARIALE AU SEIN DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EN 2019

1. Le maintien du gel du point dindice de la fonction publique en 2019

2. La reprise du protocole de revalorisation des carrières « PPCR » au 1er janvier 2019

3. La réduction des effectifs des administrations publiques

II. LA MODÉRATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE APPLICABLE À TOUS LES SECTEURS DADMINISTRATION PUBLIQUE

A. LA RÉDUCTION EN VOLUME DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CENTRALES EN 2018 ET EN 2019

B. LA MAÎTRISE PROLONGÉE DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

C. LACCÉLÉRATION DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES, NOTAMMENT LIÉE AU CYCLE ÉLECTORAL

1. Le cadre fixé par la loi de programmation

2. Le processus de contractualisation avec lÉtat

D. LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME ACTION PUBLIQUE 2022

1. La présentation du processus de réforme Action publique 2022, en octobre 2017

2. La publication des conclusions des travaux du Comité Action publique 2022, en juillet 2018

3. Laugmentation de la dotation de la mission budgétaire Action et transformation publiques

FICHE 5 : LA DETTE PUBLIQUE

LA DETTE PUBLIQUE SE STABILISERAIT EN 2019, BIEN QUÀ UN NIVEAU SUPÉRIEUR AUX PRÉVISIONS ANTÉRIEURES

A. LE RALENTISSEMENT PROGRESSIF DE LENDETTEMENT PUBLIC, EN DÉPIT DUN NIVEAU DE DETTE ÉLEVÉ

1. Le ralentissement de lendettement public au cours des années récentes

2. Le niveau et la trajectoire de dette publique divergents par rapport aux pays de la zone euro

B. LA DETTE PUBLIQUE EN AUGMENTATION PAR RAPPORT AUX PRÉCÉDENTES PRÉVISIONS, DU FAIT DE LA MESURE DE RECLASSEMENT DE SNCF RÉSEAU

1. La dette publique supérieure aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques de 2018 et au programme de stabilité davril 2018

2. Limpact du reclassement de SNCF Réseau en septembre 2018 sur le niveau de dette publique à compter de 2016

C. LA PRÉVISION DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES : UNE STABILISATION DU NIVEAU DE DETTE PUBLIQUE EN 2019 AVANT UNE DÉCRUE

1. La stabilisation du niveau de dette publique en 2019

2. Le maintien de lobjectif du Gouvernement dune diminution du ratio de dette publique de 5 points de PIB au cours du quinquennat

3. La décomposition de la dette publique par sous-secteur dadministration

II. LA REMONTÉE DE LA CHARGE DE LA DETTE DE LÉTAT

A. LAUGMENTATION DYNAMIQUE DE LA DETTE DE LÉTAT

1. Laccélération de lendettement de lÉtat

2. La confirmation du rétablissement dun niveau modéré de primes à lémission

B. LA CONFIRMATION DUNE REMONTÉE GRADUELLE DE LA CHARGE DE LA DETTE DE LÉTAT

1. La normalisation progressive du contexte économique

2. Le redressement progressif et annoncé des taux dintérêt

3. Laugmentation modérée de la charge de la dette de lÉtat

FICHE N° 6 : LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019 DANS SON CONTEXTE EUROPÉEN

I. LES NORMES DE FINANCES PUBLIQUES

A. LA NORME RELATIVE AU DÉFICIT EXCESSIF

B. LA NORME RELATIVE À LÉQUILIBRE DES COMPTES PUBLICS

C. LA NORME RELATIVE À LAJUSTEMENT STRUCTUREL MINIMAL

II. LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE

A. OBJET DE LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE

B. CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE

III. LE CYCLE ANNUEL BUDGÉTAIRE

A. LE CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE DES FINANCES PUBLIQUES

1. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance

a. Lobligation délaborer un programme de stabilité ou de convergence

b. Lévaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence

2. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance

B. LE SEMESTRE EUROPÉEN

1. Contenu du semestre européen

2. Calendrier du semestre européen

C. LE SEMESTRE NATIONAL

FICHE N° 7 : LE DÉFICIT DE LÉTAT

I. Le dÉficit budgÉtaire de lÉtat

A. Formation du solde budgÉtaire de lÉtat de 2017 à 2019

B. Les principales Évolutions par rapport À 2018

II. Le dÉficit en comptabilitÉ nationale

A. Le passage du solde en comptabilitÉ budgÉtaire au solde en comptabilitÉ nationale

B. la part de lÉtat dans le dÉficit public

FICHE N° 8 : LE VOLET FISCAL DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019

I. LES MESURES DE RENDEMENT

A. LES MESURES DE RENDEMENT DE PORTÉE GÉNÉRALE

1. La réforme du « cinquième acompte » de limpôt sur les sociétés

2. La suppression du tarif réduit de taxe intérieure de consommation (TICPE) sur le gazole non routier

B. LES MESURES DE RENDEMENT SPÉCIFIQUES

1. La suppression de lexonération de taxe sur les conventions dassurances (TSCA) sur la garantie décès des contrats dassurance emprunteur

2. La rationalisation et la simplification de la fiscalité du tabac

II. LAMÉNAGEMENT DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

A. UNE ACTUALISATION DU TAUX PAR DÉFAUT

B. LAMÉNAGEMENT DE LACOMPTE SUR CRÉDITS ET RÉDUCTIONS DIMPÔT

C. LE REPORT DUN AN POUR LES PARTICULIERS EMPLOYEURS

D. LÉLARGISSEMENT DE LÉCHELONNEMENT INFRA-ANNUEL DE LACOMPTE CONTEMPORAIN

III. LE VOLET FISCAL RELATIF AU LIVRE BLEU DES OUTRE-MER

A. LA REMISE EN CAUSE DAVANTAGES FISCAUX INEFFICIENTS

1. Labaissement du plafond de la réduction dimpôt pour domiciliation en outre-mer

2. La suppression de la TVA non perçue récupérable

B. LE RENFORCEMENT ET LA PROLONGATION DES AIDES FISCALES POUR LOUTRE-MER

1. La création des zones franches dactivité nouvelle génération (ZFANG)

2. La prorogation des aides fiscales

IV. LA POURSUITE DU « VERDISSEMENT » DE LA FISCALITÉ

A. LA MISE EN ŒUVRE DE LA FEUILLE DE ROUTE POUR UNE ÉCONOMIE 100 % CIRCULAIRE

1. L’institution par les collectivités locales de la part incitative de la taxe denlèvement des ordures ménagères (TEOM) encouragée

2. Le renforcement de la composante « déchets » de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)

3. La réduction à 5,5 % du taux de TVA sur certaines prestations de gestion des déchets

B. LE MAINTIEN DAVANTAGES FISCAUX POUR LENVIRONNEMENT

C. LACCENTUATION DU SOUTIEN AUX BIO-CARBURANTS

V. LA RATIONALISATION DE LA FISCALITÉ

A. LA SUPPRESSION OU LA FUSION DE PETITES TAXES

B. LA SUPPRESSION DE DÉPENSES FISCALES INEFFICIENTES

VI. LA MISE EN CONFORMITÉ DU DROIT FRANÇAIS SUR LE DROIT EUROPÉEN

A. LA MISE EN CONFORMITÉ CONCERNANT LIMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

1. Le régime dintégration fiscale

2. La déductibilité des charges financières

3. Linsertion dune clause anti-abus en matière dIS

B. LA MISE EN CONFORMITÉ EN MATIÈRE DE TVA

C. LÉLIMINATION DES DOUBLES IMPOSITIONS

VII. LA LUTTE CONTRE LÉVASION FISCALE

A. LA RÉFORME DU RÉGIME DIMPOSITION DES PRODUITS DE CESSION OU DE CONCESSION DES BREVETS

B. LA RÉFORME DE L« EXIT TAX »

VIII. LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ AGRICOLE

A. LINSTAURATION DUNE DÉDUCTION POUR ÉPARGNE DE PRÉCAUTION EN REMPLACEMENT DE LA DPA ET DE LA DPI

B. LE PLAFONNEMENT DE LABATTEMENT SUR LES BÉNÉFICES EN FAVEUR DES JEUNES AGRICULTEURS

IX. LA MISE EN ŒUVRE DU VOLET FISCAL DU PROJET DE LOI « PACTE »

A. L’AMÉNAGEMENT DES « PACTES DUTREIL »

B. L'ADAPTATION DU CRÉDIT DIMPÔT POUR LE RACHAT DES ENTREPRISES PAR LEURS SALARIÉS

C. UN ÉLARGISSEMENT DU DISPOSITIF DU CRÉDIT-VENDEUR

X. LA MODERNISATION DES MODALITÉS DE DÉCLARATION, DE PAIEMENT ET DE RECOUVREMENT DE LIMPÔT

XI. LES AUTRES MESURES

A. LA RÉVOCABILITÉ DE LOPTION POUR LIS

B. LAMÉNAGEMENT DES RÈGLES DÉVALUATION DE LA VALEUR LOCATIVE DES LOCAUX INDUSTRIELS

FICHE N° 9 : LES RECETTES DE LÉTAT

I. LES RECETTES FISCALES

A. PASSAGE DES RECETTES FISCALES BRUTES AUX RECETTES FISCALES NETTES

B. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

1. Évolution générale de 2017 à 2018

2. Évolution générale de 2018 à 2019

C. PRÉSENTATION PAR IMPÔT

1. La taxe sur la valeur ajoutée

2. Limpôt sur le revenu

3. Limpôt sur les sociétés

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

5. Les droits de succession et de donation

II. LES RECETTES NON FISCALES DU BUDGET GÉNÉRAL

III. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

IV. Les dÉPENSES FISCALES POUR 2019 : PRÈS DE 100 MILLIARDS D’EUROS

FICHE 10 : LES DÉPENSES DE LÉTAT

I. LA MAÎTRISE FORTE DES DÉPENSES DE LÉTAT

A. LE RALENTISSEMENT DES DÉPENSES DE LÉTAT

1. La faible progression des dépenses pilotables de lÉtat

2. La gestion plus saine des crédits budgétaires

B. LA POURSUITE DE LA MODÉRATION DE LA MASSE SALARIALE DE LÉTAT

1. Lamplification de la baisse des effectifs de lÉtat

2. Laccélération de la baisse des effectifs au sein des opérateurs de lÉtat

II. LE BUDGET DE LÉTAT POURSUIT LA LOGIQUE DE TRANSFORMATION SOUHAITÉE PAR LE GOUVERNEMENT

A. LAUGMENTATION GLOBALE DES PLAFONDS DE CRÉDITS DE PAIEMENT DU BUDGET GÉNÉRAL

B. LES AUGMENTATIONS DE CRÉDITS CIBLÉES SUR CERTAINES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL

1. La poursuite du renforcement du pôle régalien

2. Le soutien confirmé au secteur de léducation, de lenseignement et de la recherche

3. Le prolongement du renforcement des moyens en faveur des dispositifs de solidarité

C. LES BAISSES SIGNIFICATIVES DE CRÉDITS CONCENTRÉES SUR QUELQUES MISSIONS

1. La poursuite de la réforme de la politique du logement

2. Le prolongement de la refonte de la politique de lemploi

3. Les baisses de dépenses sur les missions Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales et Relations avec les collectivités territoriales

D. LES MESURES DE PÉRIMÈTRE

AUDITION DU MINISTRE DE LÉCONOMIE ET DES FINANCES  ET DU MINISTRE DE LACTION ET DES COMPTES PUBLICS

AUDITION DU PRÉSIDENT  DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES


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  INTRODUCTION

Le projet de loi de finances pour 2019 est le deuxième de cette législature.

Il confirme le rétablissement des comptes publics engagés depuis 2017.

Il y a un an, beaucoup doutaient encore de la volonté et de la capacité de la nouvelle majorité à mettre en œuvre un ambitieux programme de transformation de l’action publique et de baisse des impôts tout en ramenant le déficit public sous la barre des 3 % du produit intérieur brut (PIB).

Les premiers résultats sont là !

La France est sortie de la procédure pour déficit excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009. La croissance se maintient à un niveau inconnu depuis 2011. Le chômage baisse. Les Français vont constater dans les semaines et les mois qui viennent une hausse très nette de leur pouvoir d’achat grâce à la première étape de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages et la hausse du salaire net des actifs du secteur privé. Les baisses de dotations aux collectivités territoriales ont été stoppées et la confiance a été renouée avec les élus locaux comme en témoigne le succès de la contractualisation pour la maîtrise des dépenses.

Ces premiers succès sont appelés à se confirmer et à s’amplifier. Telle est l’ambition que porte ce projet de loi de finances. Il s’inscrit dans la continuité de la transformation profonde du pays engagée par le président de la République et le Gouvernement, avec le soutien de la majorité parlementaire.

Il est bâti sur une hypothèse de croissance de 1,7 % pour 2018 et pour 2019, conformément au scénario macroéconomique de la loi de programmation des finances publiques. Ces hypothèses ont été jugées « crédibles » pour 2018 et « plausibles » pour 2019 par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) (Fiche 1 : Le contexte macroéconomique).

Le déficit public pour 2019 est prévu à 2,8 % du PIB, en hausse de 0,2 point par rapport à 2018. Il se situe pour la troisième année consécutive sous la barre des 3 % du PIB ce qui n’était pas arrivé depuis 2001. Le remplacement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse pérenne de cotisations sociales est une mesure exceptionnelle qui pèse pour 0,9 point de PIB dans le déficit. Hors mesure exceptionnelle, le déficit devrait donc se situer à 1,9 % du PIB (Fiche 2 : Le déficit public).

Après avoir atteint son record historique en 2017 à 45,3 % du PIB, le taux de prélèvements obligatoires devrait baisser à 45 % du PIB en 2018, puis 44,2 % en 2019 (Fiche 3 : Les prélèvements obligatoires).

Le projet de loi finances pour 2019 confirme l’objectif de forte modération de la dépense publique. Celle-ci sera stable en volume en 2018 et s’élèvera à 0,6 % en 2019, soit un niveau historiquement bas. Le ratio de dépense publique sur le PIB devrait diminuer de 54,6 % en 2018 à 54 % en 2019. Cela résulte de mesures de modération de la dépense applicables à l’ensemble des administrations publiques (Fiche 4 : Les dépenses publiques).

En 2019, la dette publique devrait se stabiliser à 98,6 points de PIB, après 98,7 points de PIB en 2018. Cela représente un niveau supérieur aux prévisions, du fait du reclassement de SNCF Réseau et, par conséquent, de sa dette parmi les administrations publiques. Le Gouvernement maintient l’objectif d’une réduction de la dette publique de 5 points de PIB d’ici 2022, conformément à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([1]). En revanche, la charge de la dette de l’État opère une remontée graduelle, compte tenu de la normalisation du contexte économique et financier (Fiche 5 : La dette publique).

Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit un ajustement structurel rehaussé à 0,3 point de PIB, conformément aux engagements pris par la France au mois d’avril dernier à l’occasion de la transmission à la Commission européenne du programme de stabilité (Fiche 6 : Le contexte européen).

Le déficit budgétaire de l’État pour 2019 est prévu à 98,7 milliards d’euros au lieu de 81,3 milliards d’euros pour 2018, soit une hausse de 17,4 milliards d’euros. Cette hausse s’explique par deux effets ponctuels de trésorerie : la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales et la mise en œuvre du prélèvement à la source qui entraînera un décalage sur l’année 2020 d’un mois de perception des recettes de l’impôt sur le revenu. Sans ces deux mesures, le déficit budgétaire pour 2019 ressortirait à 72,8 milliards d’euros, en baisse de 8,5 milliards d’euros par rapport à 2018 (Fiche n° 7 : Le déficit de l’État).

Le projet de loi de finances comporte un volet fiscal riche avec un aménagement du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, la mise en œuvre du Livre bleu des outre-mer, la poursuite du « verdissement » de la fiscalité, la rationalisation de la fiscalité comprenant un programme de suppression de petites taxes et de dépenses fiscales inefficientes, plusieurs articles permettant une mise en conformité avec le droit de l’Union européenne, plusieurs mesures de lutte contre l’évasion fiscale, une réforme de la fiscalité agricole, une modernisation des modalités de déclaration, de paiement et de recouvrement des impôts, et enfin la mise en œuvre de mesures en lien avec le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) (Fiche n° 8 : Le volet fiscal du projet de loi de finances).

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État sont prévues à 278,9 milliards pour 2019, en baisse de 14 milliards d’euros par rapport à 2018. Cette baisse s’explique par l’importance des mesures de transfert : la part de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) revenant à l’État devrait baisser de 26,7 milliards d’euros pour compenser à la sécurité sociale, notamment, les allégements de cotisations sociales décidées en remplacement du CICE (Fiche n° 9 : Les recettes de l’État).

Les dépenses pilotables de l’État progressent faiblement à hauteur de 2,2 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2018. Cela représente une évolution en volume négative de – 0,5 %, conformément aux engagements de la loi de programmation. L’évolution des crédits du budget général de l’État illustre la transformation de l’action publique, avec des missions dont les crédits progressent fortement (missions Défense, Sécurités, Justice, Enseignement scolaire, Recherche et enseignement supérieur) et des missions dont les crédits baissent de façon significative en lien avec la réforme des politiques menées (missions Cohésion des territoires et Travail et emploi) (Fiche 10 : Les dépenses de l’État).

Sur le plan de la méthode, le projet de loi de finances 2019 présente une innovation majeure, puisqu’il intègre également les mesures techniques, de nature fiscale et budgétaire, traditionnellement inscrites en la loi de finances rectificative de fin d’année.

Le Gouvernement s’est engagé à ne pas présenter de loi de finances rectificative de fin d’année comportant des mesures fiscales, qui n’auraient pas d’impact sur l’exercice en cours. La loi de finances rectificative de fin d’année ne devrait donc plus être un projet de loi de finances bis, mais une véritable loi de finances rectificative ajustant les crédits budgétaires pour la fin de gestion, qui dispense de la présentation d’un décret d’avance.

En conséquence, le projet de loi de finances pour 2019 comporte quatre-vingt-cinq articles, au lieu de soixante-trois articles dans le projet de loi de finances pour 2018.

Le Rapporteur général ne peut que se féliciter de ce changement de méthode, qui permet de discuter des dispositions fiscales pour l’année à venir au sein d’un seul texte. Cela est de nature à améliorer la lisibilité et l’intelligibilité de la loi, notamment fiscale.

Enfin, cela permet d’examiner plus rapidement la loi de finances rectificative de fin d’année, afin que celle-ci soit promulguée au plus tard début décembre et se substitue au traditionnel décret d’avance de fin d’année. Les mouvements de crédits budgétaires de fin de gestion doivent par principe être examinés en loi de finances. La procédure du décret d’avance doit retrouver son caractère dérogatoire et exceptionnel vis-à-vis de l’autorisation parlementaire de crédits.

En résumé, le projet de loi de finances pour 2019 renoue avec l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([2]), en rétablissant, en pratique, une distinction claire non seulement entre la loi de finances initiale (de l’année) et la loi de finances rectificative de fin d’année, mais aussi entre la loi de finances rectificative et le décret d’avance.

 


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   FICHE N° 1 :
LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE

Résumé de la fiche

Après une forte accélération en 2017 (+ 2,2 %), la croissance en volume du PIB a fléchi au premier semestre 2018 (+ 0,2 % au premier et au deuxième trimestre). Elle devrait toutefois se redresser au second semestre pour atteindre sur l’ensemble de l’année une évolution de 1,6 % selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et de 1,7 % selon le Gouvernement.

Le Gouvernement prévoit également une croissance de 1,7 % en 2019, ce qui demeure un niveau élevé par rapport aux taux de croissance constatés depuis 2012.

Si elles sont revues à la baisse par rapport au programme de stabilité, les prévisions du Gouvernement sont conformes à celles de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2019. Elles ont été jugées « crédibles » pour 2018 et « plausibles » pour 2019 par le HCFP.

L’inflation devrait également accélérer durant les années 2018 et 2019. Le Gouvernement anticipe une inflation de 1,8 % pour 2018 et 1,4 % pour 2019, alors que celle-ci a été de 1 % en 2017, et nulle ou quasi nulle en 2015 et 2016.

Le marché de l’emploi et le taux de marge des entreprises devraient l’un et l’autre continuer de s’améliorer en 2019.

La persistance d’un fort déficit commercial demeure la principale faiblesse de l’économie française.

Les perspectives en matière de finances publiques sont dépendantes du contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, recettes et dépenses publics doivent reposer sur un scénario macroéconomique crédible.

Les principaux indicateurs nécessaires à lélaboration du budget

Le scénario macroéconomique qui préside à l’élaboration d’un projet de loi finances fait intervenir de nombreuses hypothèses macroéconomiques dont quatre sont particulièrement importantes.

Taux de croissance

La prévision de taux de croissance en volume (abstraction faite de la variation des prix) du PIB est l’une des plus importantes pour l’élaboration du budget de l’État. Le HCFP, chargé d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques, consacre généralement, dans ses avis, la majeure partie de ses développements à l’appréciation de l’hypothèse de taux de croissance.

L’hypothèse de croissance permet de bâtir une prévision au titre des recettes fiscales. Le taux de croissance de l’année précédant celle du budget est aussi très important car l’exigibilité de certains impôts présente un décalage d’une année avec leur assiette.

Le taux de croissance en valeur du PIB, qui tient compte de la variation des prix, est également très important. C’est en effet le PIB en valeur qui figure au dénominateur pour le calcul du déficit public.

Inflation

La prévision d’inflation est prise en compte dans la prévision des recettes (impact immédiat sur les bases taxables de la taxe sur la valeur ajoutée, par exemple) et des dépenses (par exemple s’agissant des prestations indexées). L’inflation a également pour effet de réduire le rendement mesuré de certaines mesures d’économies tendancielles (telles que les mesures de « gel » des crédits budgétaires en exécution).

Les taux dintérêt

La prévision de taux d’intérêt permet d’anticiper la charge de la dette de l’État.

Masse salariale privée

Une grande partie de l’évolution des prélèvements obligatoires (cotisations sociales, fraction principale de la contribution sociale généralisée – CSG –, et impôt sur le revenu) est liée à l’évolution de la masse salariale dans le secteur privé. Cet indicateur est dès lors essentiel pour la prévision de déficit public toutes administrations publiques confondues.

Le scénario macroéconomique du présent projet de loi de finances sinscrit dans un contexte toujours favorable (I).

Le Gouvernement anticipe ainsi une croissance en volume du produit intérieur (PIB) de 1,7 % en 2018 et 2019, une reprise de linflation et une remontée progressive des taux dintérêt (II).

Le HCFP a rendu un avis marqué par plusieurs appréciations positives sur ce scénario macroéconomique (III).

I.   LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE TOUJOURS FAVORABLE

Bien qu’elle ait ralenti au premier semestre 2018, la croissance demeure à un niveau élevé (A). L’inflation est repartie mais est surtout alimentée par les prix de l’énergie (B). Le taux de marge des entreprises poursuit son redressement (C) et la situation de l’emploi s’améliore (D).

Cependant, la persistance d’un important déficit commercial illustre encore cette année les difficultés de l’économie française (E).

A.   UNE CROISSANCE QUI DEMEURE À UN NIVEAU ÉLEVÉ

La croissance, qui redémarrait progressivement depuis 2012, a nettement accéléré en 2017. Elle ralentit au premier semestre 2018, mais devrait se maintenir à un niveau élevé (1). Cette bonne nouvelle doit être relativisée par le fait qu’à long terme la croissance économique ralentit (2).

1.   Un redémarrage progressif de 2012 à 2016, avant une nette accélération en 2017

La croissance du PIB a marqué, avec la crise financière, un coup d’arrêt brutal en 2008. Le pays a ainsi connu une année de récession particulièrement forte en 2009. Après une phase de rattrapage en 2010 et 2011, la croissance a de nouveau marqué un coup d’arrêt en 2012.

À partir de 2012, la croissance du PIB s’est redressée progressivement jusqu’à dépasser 1 % à partir de 2015.

L’année 2017 s’est caractérisée par une accélération de la croissance qui n’avait pas été anticipée à ce niveau par les prévisionnistes. « Cette croissance a été portée par une progression marquée de linvestissement des entreprises (+ 4,1 %) et des ménages (+ 5,6 %) » davantage que par la consommation qui « a crû modérément (+ 1,0 %) » ([3]).

Croissance en volume du produit intÉrieur brut depuis 2008

(en % d’évolution annuelle)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Croissance

0,3

– 2,9

1,9

2,2

0,3

0,6

1,0

1,1

1,2

2,2

1,6*

* prévision INSEE.

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), base 2014.

2.   Une croissance qui a ralenti au premier semestre mais qui se redresserait au second semestre 2018

La croissance a ralenti au premier semestre 2018 (+ 0,2 % au premier et au deuxième trimestre). Ce ralentissement a été constaté dans tous les grands pays avancés à l’exception des États-Unis.

Dans son dernier point de conjoncture ([4]), l’INSEE relève que « ce ralentissement ne sest pas limité à la France », certains facteurs étant internationaux comme la remontée des prix du pétrole, l’appréciation de l’euro, et les tensions protectionnistes au premier rang desquelles la « guerre » commerciale entre les États-Unis et la Chine, et le Brexit.

Toutefois, l’INSEE pointe également l’existence de facteurs internes dans la mesure où « la croissance française sest davantage tassée que celle de la zone euro ». La consommation des ménages « a pâti des grèves dans les transports » et « de moindres besoins en énergie du fait dun printemps précoce ».

Pour autant, l’INSEE anticipe un redressement de la croissance au second semestre. Au soutien de cette analyse, l’INSEE relève que « les immatriculations dautomobiles ont bondi cet été » et que la consommation devrait accélérer « sous leffet des baisses de cotisations salariales et de la réduction de la taxe dhabitation ». De même, « les exportations accéléreraient en fin dannée, sous leffet du calendrier des livraisons aéronautiques ».

3.   Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de la croissance

Sur longue période, on observe cependant un tassement de la croissance. Alors que celle-ci a été en moyenne de 2,3 % durant la décennie des années 1980, la croissance annuelle a baissé à 2 % durant les années 1990 puis 1,5 % durant les années 2000. Depuis 2010, elle n’est en moyenne que de 1,3 %.

Depuis 1974, la croissance annuelle n’a été inférieure à 1 % qu’à sept reprises. Mais sur ces sept années, quatre concernent la dernière décennie.

La croissance en france depuis 1974

(en % du PIB en volume)

(en grisé, les années où la croissance a été inférieure à 1 %)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Croissance

4,3

– 1,0

4,4

3,5

4,0

3,6

1,6

1,1

2,5

1,2

1,5

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Croissance

1,6

2,3

2,6

4,7

4,3

2,9

1,0

1,6

– 0,6

2,4

2,1

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Croissance

1,4

2,3

3,6

3,4

3,9

2,0

1,1

0,8

2,8

1,7

2,4

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Croissance

2,4

0,3

– 2,9

1,9

2,2

0,3

0,6

1,0

1,1

1,2

2,2

Source : INSEE, base 2014.

On observe également que la phase de reprise est moins vigoureuse que par le passé. La croissance annuelle moyenne des huit années qui ont suivi les récessions de 1975 et 1993 s’est élevée dans les deux cas à 2,6 %. En revanche sur les huit années qui ont suivi la récession de 2009 (soit sur la période 2010-2017), la croissance annuelle moyenne a été deux fois moins élevée, soit 1,3 %.

Devant notre commission ([5]), Mme Odile Renaud-Basso, directrice générale du Trésor, a souligné lexistence dune « tendance à la diminution de la croissance potentielle dans lensemble des pays développés ». Elle a expliqué cette situation « par plusieurs facteurs : non seulement lhéritage de la crise, avec des sujets dans un certain nombre de pays sur le fonctionnement du secteur bancaire et lapurement de la situation de certains acteurs économiques, mais aussi, probablement, des facteurs plus structurants en lien avec le niveau de linnovation et lévolution de la productivité ». Selon cette dernière, « le ralentissement de la croissance potentielle, lié à celui de la productivité, pourrait sexpliquer par labsence de révolutions industrielles  ou concernant les organisations de production  aussi importantes que dans le passé ».

B.   UN RETOUR ATTENDU DE LINFLATION

1.   Une inflation qui se redresse

Entre 2002 et 2012, à l’exception de l’année 2009, l’inflation se situait dans une fourchette de 1,5 % à 2,8 %. Elle a ensuite fortement ralenti à partir de 2012 jusqu’à devenir nulle en 2015, ce qui avait suscité des craintes sur une possible déflation.

L’inflation s’est redressée à partir de 2016 (+ 0,2 %), et plus nettement encore en 2017 (+ 1,0 %), tout en restant à un niveau bas. Elle est alimentée par une forte hausse du prix du pétrole qui est passé en un an de « 44 euros le baril en août 2017 à 64 euros en juillet 2018 » ([6]).

Inflation en France

Année

Inflation

Année

Inflation

2002

1,9 %

2010

1,5 %

2003

2,1 %

2011

2,1 %

2004

2,1 %

2012

2,0 %

2005

1,7 %

2013

0,9 %

2006

1,7 %

2014

0,5 %

2007

1,5 %

2015

0,0 %

2008

2,8 %

2016

0,2 %

2009

0,1 %

2017

1,0 %

Source : INSEE.

L’inflation accélère puisqu’elle atteint 2,3 % en juillet et en août 2018 selon l’INSEE dans son dernier point de conjoncture. Elle est alimentée principalement par le « renchérissement des prix de lénergie », le « relèvement des prix du tabac » et « linflation alimentaire ». L’INSEE anticipe désormais une inflation de 1,8 % pour l’ensemble de l’année 2018.

2.   Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de l’inflation

Sur longue période, comme pour la croissance, on observe un tassement de l’inflation.

Alors que celle-ci a été en moyenne de 7,4 % durant la décennie des années 1980, l’inflation annuelle a baissé à 1,9 % durant les années 1990 puis 1,7 % durant les années 2000. Depuis 2010, elle n’est en moyenne que de 1,0 %.

L’inflation en france depuis 1974

(en % d’évolution annuelle)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Inflation

13,7

11,8

9,6

9,4

9,1

10,8

13,6

13,4

11,8

9,6

7,4

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Inflation

5,8

2,7

3,1

2,7

3,6

3,4

3,2

2,4

2,1

1,6

1,8

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Inflation

2,0

1,2

0,6

0,5

1,7

1,6

1,9

2,1

2,1

1,7

1,7

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Inflation

1,5

2,8

0,1

1,5

2,1

2,0

0,9

0,5

0,0

0,2

1,0

Source : INSEE.

C.   UNE AMÉLIORATION DU TAUX DE MARGE DES ENTREPRISES

La confirmation de l’amélioration du taux de marge ([7]) des sociétés non financières (SNF) est un autre facteur favorable à prendre en compte. Le taux de marge s’est vivement redressé depuis le point bas atteint en 2013 (29,9 %), pour atteindre 31,9 % en 2017, soit une hausse de 2 points en quatre ans. Cela résulte en grande partie des mesures de baisse du coût du travail, à travers notamment la montée en charge du crédit d’impôt par la compétitivité et l’emploi qui sera remplacé en 2019 par une baisse de cotisations sociales.

Il demeure cependant inférieur à celui constaté avant la crise financière de 2008. Le taux de marge des entreprises était de 32,7 % en moyenne avant la crise financière de 2008.

Selon l’INSEE, le taux de marge atteindra 32,9 % en 2019, après 31,7 % en 2018.

D.   UNE AMÉLIORATION DU MARCHÉ DE LEMPLOI

En 2017, l’économie française emploie en équivalents temps plein (EQTP) 26,3 millions de personnes, soit une hausse de 247 800 emplois EQTP. Cette hausse provient quasi exclusivement des entreprises privées.

Emplois en France en 2017

Catégorie demployeurs

Nombre demplois EQTP

Évolution annuelle

Entreprises privées

18,8 millions

+ 234 200

Administrations publiques

5,8 millions

+ 10 700

Ménages et institutions sans but lucratif au service des ménages

1,7 million

+ 2 900

Total

26,3 millions

+ 247 800

Source : Rapport sur les comptes de la Nation de l’année 2017, annexe au Rapport économique, social et financier.

Le taux de chômage ressort en 2017 à 9,4 % de la population active (hors Mayotte). Il diminue de 0,7 point, après avoir déjà diminué de 0,3 point en 2016. Il demeure toutefois nettement supérieur à celui constaté avant le déclenchement de la crise financière de 2008 (7,4 %).

Selon l’INSEE, le taux de chômage devrait encore baisser en 2018 pour s’établir à 8,9 %.

Taux de chÔmage depuis 2012

(en % de la population active)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Taux de chômage

9,8

10,3

10,3

10,4

10,1

9,4

8,9*

* prévision.

Source : INSEE, enquêtes Emploi.

E.   UN FORT DÉFICIT COMMERCIAL PERSISTANT

Le contexte de reprise économique est affecté par la persistance d’un fort déficit commercial.

En 2017, le solde du commerce extérieur, c’est-à-dire la différence entre la valeur des exportations et des importations, a été déficitaire à hauteur de 62,3 milliards d’euros, en hausse de 13,9 milliards d’euros par rapport à 2016.

Certes les exportations françaises ont progressé en 2017 (+ 4,1 %) alors quelles avaient diminué en 2016 (– 0,6 %). Mais les importations ont progressé plus rapidement, en partie en raison de laccroissement de la facture énergétique.

Balance commerciale

(en milliards d’euros)

Année

Exportations

Importations

Solde

2010

395,0

447,5

– 52,4

2011

428,6

503,1

– 74,5

2012

442,0

509,6

– 67,6

2013

436,2

498,0

– 61,8

2014

436,7

495,2

– 58,5

2015

455,5

500,6

– 45,1

2016

452,9

501,3

– 48,4

2017

473,2

535,5

– 62,3

Source : INSEE.

Selon l’INSEE, en 2018, « les exportations croîtraient un peu moins vite (+ 3,3 %) que la demande mondiale adressée à la France (+ 4,1 %) », symptôme de la persistance d’un problème de compétitivité des entreprises françaises.

Les faiblesses du commerce extérieur constituent le principal sujet de préoccupation du contexte macroéconomique dans lequel s’inscrit le présent projet de loi de finances.

II.   LES HYPOTHÈSES DU GOUVERNEMENT

Dans son cadrage macroéconomique, le Gouvernement anticipe un redressement de la croissance au second semestre de l’année 2018, qui devrait atteindre 1,7 % pour l’ensemble de l’année. Il prévoit également une croissance de 1,7 % pour 2019.

Ces prévisions sont identiques à celles de la Commission européenne et sont inchangées rapport à celles ayant présidé à l’élaboration de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([8]).

Le Gouvernement anticipe également une accélération de l’inflation en 2018 et 2019 (+ 1,8 % et + 1,4 % au lieu de 1 % en 2017), essentiellement en raison « du prix du pétrole et de la fiscalité sur lénergie et le tabac » ([9]).

Le Gouvernement prévoit aussi une remontée des taux d’intérêt, les taux longs devant s’élever à 1,4 % en 2018 et 2,15 % en 2019 après 0,65 % en 2017.

Principales hypothÈses macroÉconomiques du Gouvernement

(en % d’évolution annuelle, sauf indication contraire)

Indicateur

2018

2019

Croissance en volume du PIB

1,7 %

1,7 %

Croissance en valeur du PIB

2,5 %

3,0 %

Inflation (indice des prix à la consommation)

1,8 %

1,4 %

Emploi total

0,9 %

0,6 %

Masse salariale

3,5 %

3,5 %

Consommation finale des ménages

1,1 %

1,7 %

Consommation finale publique

1,0 %

0,8 %

Formation brute de capital fixe (investissements)

3,3 %

2,1 %

Importations

2,5 %

3,1 %

Exportations

3,7 %

3,6 %

Taux de marge des entreprises

31,7 %

32, 9 %

Taux courts (BTF à 3 mois) en %

– 0,40 %

0,40 %

Taux longs (OAT à 10 ans) en %

1,40 %

2,15 %

Source : Gouvernement.

Les hypothèses de croissance du Gouvernement sont en ligne avec celles des principaux prévisionnistes.

PrÉvisions de croissance en volume du PIB pour la France

(en % d’évolution annuelle)

Institutions

2018

2019

Gouvernement

(projet de loi de finances pour 2019)

1,7

1,7

INSEE

(Point de conjoncture, octobre 2018) (lien)

1,6

– 

Fonds monétaire international (FMI)

(Perspectives de léconomie mondiale, juillet 2018) (lien)

1,8

1,7

Commission européenne

(Prévisions économiques intermédiaires de lété, juillet 2018) (lien)

1,7

1,7

Source : commission des finances.

III.   LAVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

Aux termes de larticle 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([10]), le HCFP doit rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances ([11]).

L’avis du HCFP sur le scénario macroéconomique du présent projet de loi de finances comporte plusieurs appréciations positives ([12]).

Le HCFP a qualifié de « crédible » pour 2018 et « plausible » pour 2019 l’hypothèse de croissance en volume du PIB.

Avis du Haut conseil sur les principaux indicateurs économiques

Indicateurs du scénario macroéconomique

Prévision du Gouvernement

Appréciation

du HCFP

Croissance pour 2018

+ 1,7 %

« crédible »

Croissance pour 2019

+ 1,7 %

« plausible »

Inflation pour 2018

+ 1,8 %

« raisonnable »

Inflation pour 2019

+ 1,4 %

« raisonnable »

Emploi et masse salariale pour 2018

+ 3,5 %

« cohérentes »

Emploi et masse salariale pour 2019

+ 3,5 %

« plausibles »

Prélèvements obligatoires pour 2018

45,0 % du PIB

« réaliste »

Prélèvements obligatoires pour 2019

44,0 % du PIB

« réaliste »

Évolution en volume de la dépense publique, hors crédits d’impôt 2018

0,0 %

« atteignable »

Évolution en volume de la dépense publique, hors crédits d’impôt 2019

+ 0,3 %

« atteignable »

Déficit public pour 2018

2,6 % du PIB

« plausible »

Déficit public pour 2019

2,8 % PIB

« plausible »

Source : Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2018-3 du 19 septembre 2018.

Ces appréciations positives sont d’autant plus rassurantes qu’elles sont rares. En effet, les avis du HCFP sont souvent affectés d’un biais pessimiste. Par exemple, dans son avis relatif au projet de loi de finances pour 2017 ([13]), il avait qualifié d’« optimiste » une prévision de croissance de 1,5 % du PIB pour 2017 alors que celle-ci a atteint à 2,2 %.


   FICHE N° 2 :
LE DÉFICIT PUBLIC ET SES COMPOSANTES
(TOUTES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CONFONDUES)

Résumé de la fiche

Le déficit public pour 2019 est prévu à 2,8 % du PIB, en hausse de 0,2 point par rapport à 2018. Il se situe pour la troisième année consécutive sous la barre des 3 % du PIB ce qui n’était pas arrivé depuis 2001. Le HCFP a estimé « plausible » la prévision de déficit public.

La lecture de l’évolution du déficit public est toutefois rendue difficile cette année par le remplacement du CICE en baisse pérenne de cotisations sociales. Cette mesure exceptionnelle pèse pour 0,9 point de PIB en 2019.

Le déficit public pour 2019, hors mesure exceptionnelle, devrait donc se situer à 1,9 % du PIB. Comparé à celui de 2018 – lui-même affecté par une mesure exceptionnelle liée au remboursement de la taxe à 3 % sur les dividendes – le déficit public pour 2019 baisse de 0,5 point de PIB. Le déficit public poursuit donc sa baisse en 2019 selon un rythme similaire à celui connu en moyenne depuis dix ans. Il est porté essentiellement par lÉtat, les autres administrations publiques présentant des comptes proches de l’équilibre ou en excédent.

Le déficit public est désormais un déficit dorigine exclusivement structurelle. Le déficit structurel pour 2019 devrait s’établir à 2 % du PIB.

L’ajustement structurel pour 2019 – quoiqu’inférieur à celui exigé par les règles européennes – serait de 0,3 point de PIB et conforme à celui prévu par la dernière loi de programmation des finances publiques. Le HCFP estime cependant qu’il est « discutable » d’intégrer au calcul de l’ajustement structurel la réforme du cinquième acomtpe de l’impôt sur les sociétés prévue à l’article 15 du présent projet de loi de finances. Sans cette mesure – temporaire en l’état du texte – l’ajustement structurel serait mesuré à 0,2 point de PIB.

Le solde conjoncturel est quant à lui prévu en léger excédent – de 0,1 point de PIB –, ce qui signifie que les effets de la crise cesseraient de peser sur le niveau du déficit public, le PIB effectif devant être légèrement supérieur au PIB potentiel. Selon la théorie économique, sauf rehaussement de la croissance potentielle, cette situation doit entraîner à terme soit la réapparition de tensions inflationnistes, soit un ralentissement de la croissance.

Les objectifs de déficit public, de déficit structurel et d’ajustement structurel sont au cœur du débat budgétaire, notamment en raison des engagements européens de la France.

Les engagements européens de la France en matière de réduction du déficit

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qualifie le déficit public d’« excessif » lorsqu’il dépasse 3 % du PIB.

En outre, l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) pose le principe de l’équilibre ou de l’excédent des budgets des administrations publiques. Il limite le déficit structurel autorisé à – 0,5 point de PIB pour les États membres, comme la France, dont la dette dépasse 60 % du PIB. Les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

L’article liminaire du présent projet de loi de finances comprend un tableau de synthèse mentionnant les objectifs de déficit public et de déficit structurel pour 2019.

Pour la première fois cette année, il comprend une ligne relative au solde effectif hors mesures exceptionnelles de façon à ressortir l’effort réel de réduction du déficit public.

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour les années 2017 à 2019

(en % du PIB)

Soldes

Exécution

2017

Prévision

dexécution

2018

Prévision

2019

Solde structurel (1)

– 2,3

– 2,2 

– 2,0

Solde conjoncturel (2)

– 0,3

– 0,1

+ 0,1

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,1

– 0,2

– 0,9

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

 2,7

 2,6

 2,8

Solde effectif hors mesures exceptionnelles (5 = 4 – 3)

 2,6

 2,4

 1,9

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances.

Article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative
à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

« La loi de finances de lannée, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour lannée sur laquelle elles portent, létat des prévisions de solde structurel et de solde effectif de lensemble des administrations publiques, avec lindication des calculs permettant détablir le passage de lun à lautre.

« Le tableau de synthèse de la loi de finances de lannée indique également les soldes structurels et effectifs de lensemble des administrations publiques résultant de lexécution de la dernière année écoulée et des prévisions dexécution de lannée en cours.

« Il est indiqué, dans lexposé des motifs du projet de loi de finances de lannée, du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques. »

Le présent article fixe ainsi, pour 2019, un objectif de déficit public de 2,8 % du PIB Hors mesures exceptionnelles, le déficit public est prévu à 1,9 % du PIB pour 2019 (I).

Celui-ci se décompose en un déficit structurel de 2 % et un excédent conjoncturel de 0,1 % du PIB (II).

I.   UN DÉFICIT PUBLIC SOUS LA BARRE DES 3 % DU PIB POUR LA TROISIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et donc de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des administrations publiques locales (APUL), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des divers organismes d’administration centrale (ODAC).

Elle permet aussi de vérifier si la France respecte ses engagements européens.

La comptabilité nationale est établie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et s’inscrit dans un champ d’analyse macroéconomique. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale sont abondamment commentés, en particulier le niveau de déficit exprimé en pourcentage du PIB qui joue un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen. Ce sont ainsi les résultats de la comptabilité nationale qui permettent de savoir si la France respecte au non la règle selon laquelle le déficit ne peut excéder 3 % du PIB prévue par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

A.   LÉVOLUTION DU DÉFICIT PUBLIC

1.   Des comptes publics en déficit depuis 1975

Le dernier excédent public constaté date de 1974. Cette année-là, alors que les effets du premier choc pétrolier commencent à se faire sentir, les comptes publics affichent un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB.

Depuis 1975, les comptes publics de la France sont en déficit.

Le dÉficit public depuis 1974

(en % du PIB)

(en grisé, les déficits supérieurs à 3 % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

+ 0,1

– 2,9

– 1,6

– 1,1

– 1,8

– 0,5

– 0,4

– 2,4

– 2,8

– 2,5

– 2,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

– 3,0

– 3,2

– 2,0

– 2,6

– 1,8

– 2,4

– 2,9

– 4,6

– 6,4

– 5,4

– 5,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

– 3,9

– 3,7

– 2,4

– 1,6

– 1,3

– 1,4

– 3,2

– 4,0

– 3,6

– 3,4

– 2,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

– 2,6

– 3,3

– 7,2

– 6,9

– 5,2

– 5,0

– 4,1

– 3,9

– 3,6

– 3,5

– 2,7

 

 

 

 

 

 

Année

2018*

2019*

 

 

 

 

 

 

 

Solde

– 2,6

– 2,8

* prévisions du présent projet de loi de finance.

Source : INSEE, base 2014.

2.   Un déficit public sous la barre des 3 % depuis 2017

La barre des 3 % de déficit public a été franchie à quatre périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

 une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois, et il s’agit de la période tout à la fois la plus récente et la plus longue, entre 2008 et 2016 soit au total neuf années consécutives.

L’année 2017 marque le retour du déficit sous la barre des 3 % du PIB, ce qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009.

La procédure de déficit excessif ouverte à l’encontre de la France

La France faisait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a accordé un nouveau délai à la France jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

Le Conseil a clôturé la procédure de déficit excessif dont la France faisait l’objet lors de sa réunion du 22 juin 2018.

L’Espagne est désormais le dernier État membre à faire l’objet d’une telle procédure.

Lannée 2017 se caractérise également par une accélération de la baisse du déficit public. Sur la période 2013-2016, le déficit public a été réduit en moyenne de seulement 2,5 milliards deuros par an, soit 7,4 milliards deuros au total. La réduction du déficit public en 2017 a accéléré pour atteindre 17,7 milliards deuros, soit plus du double que le total de la réduction des trois exercices précédents.

Cette amélioration sexplique tant par laugmentation des recettes publiques portées par un contexte macroéconomique favorable que par les mesures de réduction de dépenses prises par le Gouvernement portant sur plus de 5 milliards deuros pour faire face aux importantes sous-budgétisations révélées par la Cour des comptes dans son audit du mois de juin sur la situation des finances publiques ([14]).

Le retour du déficit sous la barre des 3 % a été réalisé en dépit de lannulation par le Conseil constitutionnel de la taxe à 3 % sur les revenus distribués. Pour faire face au coût budgétaire de cette annulation, deux contributions exceptionnelles et additionnelles à limpôt sur les sociétés ont été créées par la première loi de finances rectificative pour 2017 ([15]).

Le remboursement de la taxe à 3 % sur les revenus distribués

La contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés (IS) au titre des montants distribués a été créée par l’article 6 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (1).

Par une décision du 6 octobre 2017, le Conseil constitutionnel a annulé la contribution de 3 % sur les revenus distribués (2). Ceci devait entraîner une diminution des recettes fiscales nettes d’environ 10 milliards d’euros au titre des remboursements aux entreprises. Selon le Gouvernement, les remboursements de 10 milliards d’euros devaient être répartis en deux parts égales de 5 milliards d’euros sur les exercices 2017 et 2018. En exécution, les remboursements ont été de 5,3 milliards d’euros en 2017. Ils sont désormais prévus à 4,2 milliards d’euros pour 2018, intérêts moratoires inclus. Au total, ils devraient donc s’élever à 9,5 milliards d’euros sur 2017 et 2018.

Pour compenser cette annulation, la première loi de finances rectificative pour 2017 (3) a institué deux contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés dû en 2017 par les plus grandes entreprises. Elles devaient entraîner un gain budgétaire de 5,4 milliards d’euros dont 4,8 milliards d’euros dès 2017 et 0,6 milliard d’euros supplémentaires en 2018. En exécution, elles ont rapporté 4,9 milliards d’euros en 2017.

Le solde net de l’annulation du Conseil constitutionnel et du rendement des contributions créées a donc été de – 0,4 milliard d’euros sur 2017 et devrait être de
– 4,4 milliards d’euros sur 2018.

Ce solde net est traité en mesures exceptionnelles dans la décomposition du solde public pour 2018. Il en résulte une mesure exceptionnelle de – 0,2 point de PIB en 2018.

(1) Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

(2) Conseil constitutionnel, décision  2017-660 QPC du 6 octobre 2017, Société de participations financière [Contribution de 3 % sur les montants distribués] (lien)

(3) Loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’INSEE le 30 mai 2018.

Évolution des finances publiques sur la pÉriode 2013 à 2017

En milliards d’euros

(en % du PIB)

Agrégat

2013

2014

2015

2016

2017

 

PIB

2 117,2

+ 0,6 %
en volume

2 149,8

+ 1,0 %
en volume

2 198,4

+ 1,1 %
en volume

2 228,6

+ 1,2 %
en volume

2 291,7

+ 2,2 %
en volume

 

Recettes publiques

1 125,2

(53,1 %)

1 146,0

(53,3 %)

1 169,0

(53,2 %)

1 184,8

(53,2 %)

1 232,7

(53,8 %)

dont prélèvements obligatoires*

950,5

(44,9 %)

962,2

(44,8 %)

978,4

(44,5 %)

994,7

(44,6 %)

1 038,0

(45,3 %)

dont crédits dimpôt enregistrés en recettes

13,7

(0,6 %)

21,3

(1,0 %)

26,7

(1,2 %)

25,9

(1,2 %)

28,9

(1,3 %)

dont autres recettes

163,1

(7,7 %)

164,6

(7,7 %)

167,0

(7,6 %)

167,8

(7,5 %)

169,9

(7,4 %)

 

Dépenses publiques

1 211,6

(57,2 %)

1 230,0

(57,2 %)

1 248,7

(56,8 %)

1 263,9

(56,7 %)

1 294,0

(56,5 %)

dont crédits dimpôt enregistrés en dépenses

15,9

(0,8 %)

25,4

(1,2 %)

32,4

(1,5 %)

31,6

(1,4 %)

31,7

(1,4 %)

dont dépenses hors crédits dimpôt

1 195,7

(56,5 %)

1 204,6

(56,0 %)

1 216,3

(55,3 %)

1 232,3

(55,3 %)

1 262,3

(55,1 %)

 

Déficit public

86,5

(4,1 %)

83,9

(3,9 %)

79,7

(3,6 %)

79,1

(3,5 %)

61,4

(2,7 %)

 

Dette publique

1 977,7

(93,4 %)

2 039,8

(94,9 %)

2 101,2

(95,6 %)

2 188,3

(98,2 %)

2 257,8

(98,5 %)

* Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales (4,1 milliards d’euros en 2017, 3,6 milliards d’euros en 2016, 3,1 milliards d’euros en 2015, et 2,1 milliards d’euros en 2014 et 2013).

Source : INSEE, base 2014.

Le déficit est toutefois légèrement plus élevé que celui mesuré en loi de règlement ([16]) : 2,7 % au lieu de 2,6 % du PIB. Cela s’explique par la révision des comptes des administrations publiques à laquelle l’INSEE a procédé en septembre 2018 portant principalement sur le traitement comptable de SNCF Réseau et la recapitalisation d’Orano.

La révision des comptes des administrations publiques
par lINSEE en septembre 2018

L’INSEE a publié le 6 septembre 2018 des estimations révisées des comptes des administrations publiques (APU) pour les années 2016 et 2017.

L’INSEE a décidé de reclasser SNCF Réseau en administration publique à compter de l’année 2016. En effet, la part des coûts de production de SNCF Réseau couverte par des recettes marchandes demeure supérieure à 50 % pour 2015 et les années antérieures, mais passe sous ce seuil en 2016 comme en 2017. Ce reclassement majore le déficit de 3,2 milliards d’euros en 2016 et de 2,2 milliards en 2017.

L’INSEE a également décidé de se conformer à la décision d’Eurostat concernant le traitement comptable de la recapitalisation d’Orano. L’INSEE avait initialement considéré que cette recapitalisation était une opération financière et non une dépense publique au motif que l’État agissait en investisseur avisé comme le démontrait la présence d’investisseurs prenant part à l’opération. Eurostat a contesté cette analyse au motif que la Direction générale de la concurrence de la Commission européenne avait qualifié d’aide l’État les sommes versées par l’État au groupe Areva dans le cadre de sa restructuration. Le nouveau traitement comptable de la recapitalisation d’Orano majore le déficit public de 2,5 milliards d’euros en 2017.

D’autres modifications ont en revanche minoré le déficit public pour 2017 à hauteur de 1,3 milliard d’euros au titre des organismes de sécurité sociale et de 1,5 milliard d’euros au titre d’une nouvelle évaluation des charges du compte d’affectation spéciale Transition énergétique.

Au total, le déficit pour 2017 a donc été majoré de 1,9 milliard d’euros, soit 0,1 point de PIB.

B.   UN EFFORT DE RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC MAINTENU POUR 2018 et 2019

1.   Une baisse constante du déficit depuis 2009

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB.

En 2018, il sera ramené à 2,6 % du PIB selon la prévision actualisée du présent projet de loi de finances. Le déficit public aura été réduit de 4,6 points de PIB en neuf ans, soit une baisse annuelle moyenne de 0,5 point.

L’année 2019 marque en apparence une rupture de tendance, le déficit public devant progresser de 0,2 point pour s’établir à 2,8 % du PIB.

DÉficit public depuis 2008

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

En

% du PIB

3,3

7,2

6,9

5,2

5,0

4,1

3,9

3,6

3,5

2,7

2,6

2,8

En

milliards deuros

65,0

138,9

137,4

106,1

104,0

86,5

83,9

79,7

79,1

61,4

60,6

66,7

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) jusqu’en 2017, présent projet de loi de finances pour les années 2018 et 2019.

Toutefois, l’année 2019 est caractérisée par une importante mesure exceptionnelle relative à la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales. Cette mesure dégrade temporairement le solde public de 0,9 point de PIB.

La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales

Institué par l’article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’IS ou de l’impôt sur le revenu (IR) d’après leur bénéfice réel. Son taux a varié au fil des années. Il était de 4 % pour les salaires versés en 2013. Il a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014, puis à 7 % pour les salaires versés en 2017 avant de revenir à 6 % pour les salaires versés en 2018.

Son coût pour 2018 a été évalué à 21 milliards d’euros en comptabilité budgétaire et à 22,8 milliards d’euros en comptabilité nationale.

Le président de la République s’était engagé à transformer le CICE en baisse de cotisations sociales. Conformément à cet engagement, l’article 86 de la loi de finances pour 2018 a supprimé le CICE et l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu de nouvelles exonérations de cotisations sociales pour les employeurs comprenant deux volets :

– une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie sur les salaires jusqu’à 2,5 SMIC, soit une sorte « d’équivalent-CICE » ;

– et un renforcement de l’allégement général, par une réduction de près de 10 points des charges au niveau du SMIC (le Gouvernement a annoncé le report de ce second au volet au 1er octobre 2019).

En 2019, année de mise en place de ces nouveaux allégements, les entreprises éligibles continueront de bénéficier du CICE acquis au titre des exercices antérieurs, notamment en 2018. Il en résulte un « double coût » assumé par l’État et traité en mesure exceptionnelle dans la décomposition du solde public pour 2019.

En neutralisant cette mesure exceptionnelle, le solde public pour 2019 ressort à 1,9 % du PIB, soit une baisse de 0,7 point de PIB par rapport au solde effectif de 2018 mesuré à 2,6 % du PIB.

La baisse par rapport au solde public de 2018, retraité de la mesure exceptionnelle relative au remboursement de la taxe à 3 % sur les revenus distribués, est de 0,5 point de PIB : 1,9 % du PIB au lieu de 2,4 % du PIB en 2018.

Les efforts de réduction du déficit public se poursuivent donc en 2019 à un rythme équivalent à celui connu en moyenne au cours de la dernière décennie.

2.   Une cible de déficit meilleure que celle prévue dans la loi de programmation des finances publiques

La cible de déficit public pour 2019 est meilleure que celle prévue par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([17]).

L’objectif de déficit public pour 2019 est en effet de 2,9 % dans la loi de programmation des finances publiques au lieu de 2,8 % dans le présent article. Il est donc meilleur que celui prévu initialement dans le scénario du Gouvernement en début de législature.

Cela ne s’explique pas par un changement de politique budgétaire mais par le fait que l’année 2017 s’est révélée meilleure que prévu : le déficit public a été mesuré à 2,7 % du PIB au lieu de 2,9 % prévu en loi de programmation des finances publiques.

trajectoire de solde public de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 2,9

– 2,8

– 2,9

– 1,5

– 0,9

– 0,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le programme de stabilité transmis au mois d’avril à la Commission européenne s’engageait, quant à lui, sur un objectif de déficit public de 2,4 % du PIB pour 2019.

Certes, la prévision du Gouvernement est dégradée de 0,4 point par rapport au programme de stabilité. Mais cela s’explique par le fait que le programme de stabilité a été élaboré sur la base d’un scénario macroéconomique plus optimiste compte tenu de l’accélération de la croissance constaté en 2017. Il repose en effet sur une hypothèse de croissance de 2 % pour 2018 et 1,9 % pour 2019.

trajectoire de solde public du programme de stabilité d’avril 2018

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 2,6

– 2,3

– 2,4

– 0,9

– 0,3

+ 0,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le ralentissement de la croissance constaté au cours du premier semestre 2018 a conduit le Gouvernement à revenir à son scénario initial – prévu dans la loi de programmation des finances publiques – d’une croissance à 1,7 % pour 2018 et 2019.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constituions et « sinscrivent dans lobjectif déquilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

C.   UN DÉFICIT PUBLIC PORTÉ PAR LÉTAT

Solde public par sous-secteur

(en points de PIB)

Sous-secteur

2017

2018

2019

État

– 2,8

– 3,1

– 3,6

Organismes divers d’administration centrale

– 0,1

– 0,1

– 0,1

Administrations publiques locales

0,0

0,1

0,1

Administrations de sécurité sociale

0,3

0,6

0,8

Solde public

– 2,7

– 2,6

– 2,8

Source : Rapport économique, social et financier.

a.   Un déficit public porté essentiellement par l’État

La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années sous l’effet de deux tendances.

En premier lieu, le déficit des ASSO est passé de 23,9 milliards d’euros en 2010 à un excédent de 6,3 milliards en 2017 soit une contribution à la baisse du déficit public de plus de 30 milliards d’euros. Les allégements de cotisations sociales décidées dans le cadre de politiques publiques de soutien à l’emploi sont compensés à la sécurité sociale par l’État.

En second lieu, les administrations publiques locales (APUL) connaissent un important ralentissement de leurs dépenses, ce qui leur a permis d’enregistrer un excédent pour la deuxième année consécutive (0,8 milliard d’euros en 2017 et 3 milliards d’euros en 2016).

Le déficit de l’État s’élève en 2017 à 65,3 milliards d’euros et est désormais supérieur au déficit public, ce qui n’était pas arrivé depuis 2008.

DÉcomposition du solde public par sous-secteur d’administration
depuis 2010

(en milliards d’euros)

Année

solde public

 

État

ODAC

APUL

ASSO

2008

– 65,0

– 66,2

– 2,7

– 10,0

13,9

2009

– 138,9

– 116,1

– 1,3

– 6,3

– 15,2

2010

– 137,4

– 122,9

11,3

– 2,0

– 23,9

2011

– 106,1

– 92,4

– 0,2

– 0,8

– 12,7

2012

– 104,0

– 85,1

– 2,6

– 3,7

– 12,7

2013

– 86,5

– 70,2

1,3

– 8,5

– 9,1

2014

– 83,9

– 74,3

2,6

– 4,8

– 7,4

2015

– 79,7

– 73,3

– 2,5

– 0,1

– 3,8

2016

– 79,1

– 73,8

– 6,1

3,0

– 2,2

2017

–61,4

 

– 65,3

– 3,1

0,8

6,3

Source : INSEE, base 2014.

Cette tendance doit s’accentuer en 2018 et 2019. Le déficit de l’État en 2018 est prévu à 3,1 % pour un déficit public de 2,6 % du PIB. En 2019, il devrait atteindre 3,6 % pour un déficit public de 2,8 % du PIB.

b.   Une amélioration des finances des administrations publiques locales

Comme l’a souligné le rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales ([18]), « la part des dépenses des APUL dans le PIB diminue encore légèrement, poursuivant la baisse entamée en 2014 ». Ces dernières s’élèvent à 11,1 % du PIB en 2017 au lieu de 11,2 % en 2016, 11,4 % en 2015 et 11,8 % en 2014.

Ce résultat a été obtenu grâce à une augmentation modérée des dépenses de fonctionnement (+ 1,8 %) et en dépit d’une forte reprise des dépenses d’investissement (+ 6,1 %) après trois années consécutives de baisse. Au total, la progression des dépenses a été moins rapide que celle du PIB en valeur si bien que le ratio de dépenses dans le PIB a pu diminuer.

Pour 2018, « les dernières remontées comptables dexécution sont cohérentes avec un respect de lobjectif dévolution des dépenses réelles de fonctionnement fixé à 1,2 % dans la loi de programmation des finances publiques » ([19]).

Dans le même temps, contrairement aux années précédentes, les administrations publiques locales devraient connaître en 2018 et en 2019 une stabilité des concours financiers de l’État.

Les comptes des administrations publiques locales devraient dès lors s’établir en excédent de 0,1 % du PIB en 2018 et 2019.

c.   Une amélioration des comptes de la sécurité sociale

Les comptes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS) se sont améliorés de manière continue depuis 2010. Ces régimes constituent l’essentiel de la catégorie des ASSO.

Ainsi, le déficit des ROBSS et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) s’est établi à 4,8 milliards d’euros au lieu de 22,6 milliards d’euros en 2011, en baisse de 17,8 milliards d’euros.

Évolution des dÉficits sociaux de 2011 à 2017

(en milliards d’euros)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Maladie

– 8,6

– 5,9

– 6,8

– 6,5

– 5,8

– 4,8

– 4,9

AT-MP*

– 0,2

– 0,2

+ 0,6

+ 0,7

+ 0,7

+ 0,8

+ 1,1

Famille

– 2,6

– 2,5

– 3,2

– 2,7

– 1,5

– 1,0

– 0,2

Vieillesse

– 6,0

– 4,8

– 3,1

– 1,2

– 0,3

+ 0,9

+ 1,8

FSV**

– 3,4

– 4,1

– 2,9

– 3,5

– 3,9

– 3,6

– 2,9

Sous-total Régime général + FSV**

 20,9

 17,5

 15,4

 13,2

 10,8

 7,8

 5,1

Régimes obligatoires de base + FSV**

 22,6

 19,1

 16,0

 12,8

 10,3

 7,0

 4,8

* accident du travail et maladie professionnelle.

** FSV : Fonds de solidarité vieillesse.

Source : Cour des comptes.

Malgré cela, du fait du fonds de réserve pour les retraites (FRR) et des régimes complémentaires, les administrations de sécurité sociale ont connu un excédent de 6,3 milliards d’euros en 2017, soit 0,3 % du PIB. Elles devraient enregistrer un excédent de 0,6 % en 2018 et 0,8 % du PIB en 2019, sous l’effet d’un dynamisme des recettes en lien avec la progression de la masse salariale d’une part, et d’une maîtrise des dépenses, d’autre part.

Décomposition du solde des administrations de sécurité sociale

(en milliards d’euros)

Année

2018

2019

Total Administrations de sécurité sociale (ASSO)

13,8

20,2

Recettes

626,5

644,3

Dépenses

612,7

624,1

 

 

 

 

Régime général + Fonds de solidarité vieillesse

0,6

1,7

Recettes

416,8

442,3

Dépenses

416,3

440,6

 

 

 

 

Unédic

 1,5

0,7

Recettes

37,9

39,1

Dépenses

39,4

38,5

 

 

 

 

Régimes complémentaires

1,7

3,8

Recettes

104,1

109,3

Dépenses

102,4

105,4

 

 

 

 

Cades

14,9

15,5

Recettes

18,2

18,5

Dépenses

3,3

3,0

 

 

 

 

Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

 2,0

 1,9

Recettes

0,8

0,9

Dépenses

2,8

2,8

 

 

 

 

Organismes divers de sécurité sociale

0,1

0,5

Recettes

98,2

101,4

Dépenses

98,1

100,9

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

II.   UN DÉFICIT DORIGINE STRUCTURELLE

Hormis la mesure exceptionnelle liée à la transformation du CICE, le déficit s’explique en totalité par sa composante structurelle prévue à 2,0 % du PIB par le présent article (A).

Le solde conjoncturel serait quant à lui excédentaire à hauteur de 0,1 % du PIB (B).

A.   UN DÉFICIT STRUCTUREL DE 2 % DU PIB

1.   Notion de déficit structurel

a.   Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([20]). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

b.   Des modalités de calcul complexe

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans quapparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([21]).

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes définies dans l’annexe 2 du rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de lécart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Un écart de production négatif surestimé conduit à surestimer la composante conjoncturelle du déficit et à sous-estimer sa composante structurelle.

L’écart de production évolue chaque année à hauteur de la différence entre la croissance effective et l’hypothèse de croissance potentielle définie, au même titre que le PIB potentiel, comme la croissance maximale au-delà de laquelle apparaissent des tensions inflationnistes.

Par voie de conséquence, une surestimation de la croissance potentielle aboutit à creuser lécart de production et à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

2.   Hypothèses de calcul du déficit structurel

Les hypothèses initiales de calcul du déficit structurel ont été fixées dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

HypothÈses initiales d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

1,1

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 1,1

– 0,7

– 0,2

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ces hypothèses ont été jugées « réalistes » par le HCFP dans son avis portant sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([22]).

Le Gouvernement n’a pas modifié ses hypothèses de croissance potentielle dans le cadre du présent projet de loi de finances.

Toutefois, les hypothèses d’écart de production doivent être actualisées chaque année en fonction de la croissance effective constatée. En 2017, la croissance effective a été nettement supérieure à la croissance prévue (2,2 % au lieu de 1,7 %). Il en a résulté une réduction plus rapide qu’escomptée de l’écart de production.

HypothÈses actualisées d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

Croissance en volume du PIB

1,1

2,2

1,7

1,7

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 0,6

– 0,2

+ 0,2

Source : Rapport économique, social et financier.

3.   Un déficit structurel qui se réduit insuffisamment selon le Haut Conseil des finances publiques

En application des hypothèses décrites, l’objectif de déficit structurel ressort à 2 % du PIB pour 2019. La loi de programmation des finances publiques prévoyait quant à elle un déficit structurel de 1,9 %.

L’ajustement structurel – c’est-à-dire la diminution annuelle du déficit structurel – serait de 0,3 point de PIB par rapport à 2017 en tenant compte des règles d’arrondis. Il repose essentiellement sur un ralentissement de la dépense publique en volume (hors crédit d’impôt) (+ 0,6 % en 2019).

Dans son avis ([23]), rendu en application de l’article 14 de la loi organique précitée, le HCFP a observé que les « prévisions de solde structurel associées au projet de loi de finances pour 2019 ne font pas apparaître décart important par rapport à la trajectoire de la loi de programmation pour les années 2018 à 2022 ».

L’écart se limite en effet à 0,1 point de PIB. Or, un écart est considéré comme important lorsqu’il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives ([24]).

Le HCFP a cependant relevé que l’ajustement structurel :

– était à un niveau inférieur au 0,5 point requis par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance ;

– et était majoré de 0,1 point en 2019 par la réforme du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés, ce choix étant « discutable » dans la mesure où cette réforme aurait pu être traitée en « opération ponctuelle et temporaire » ([25]).

B.   UN EXCÉDENT CONJONCTUREL DE 0,1 % DU PIB

La croissance de l’activité en 2019 (+ 1,7 %) serait supérieure à la croissance potentielle (estimée à 1,25 %).

L’écart de production serait dès lors positif à hauteur de 0,2 point du PIB en 2019. Cela signifie que le PIB effectif serait légèrement supérieur au PIB potentiel de l’économie française. Il en est déduit un solde conjoncturel positif de 0,1 point de PIB, soit environ la moitié de l’écart de production en application de la « règle du pouce » précitée.

En d’autres termes, à compter de 2019, les effets de la crise cesseraient de peser sur le déficit public. Celui-ci serait exclusivement d’origine structurelle, hors mesures exceptionnelles. Initialement, il était prévu dans la loi de programmation des finances publiques que l’écart de production ne redevienne positif qu’en 2020.

Certes, en période de reprise, le PIB effectif peut être supérieur au PIB potentiel. Mais cela doit se traduire, selon la théorie économique, soit par des tensions inflationnistes soit par un ralentissement de la croissance au cours des années ultérieures. Seul un relèvement de la croissance potentielle serait de nature à éviter un retour de l’inflation ou un ralentissement de la croissance dans les prochaines années.

Dans ses précédents avis, le HCFP avait d’ailleurs souligné que le scénario gouvernemental des finances publiques reposant sur un écart de production croissant tout au long de la période de programmation était « optimiste » ([26]).


   FICHE N° 3 :
LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Résumé de la fiche

Les prélèvements obligatoires (PO) sont en tendance longue orientés à la hausse depuis 1974.

Après avoir atteint son record historique en 2017 à 45,3 % du PIB, le taux de PO devrait baisser à 45 % du PIB en 2018, puis 44,2 % en 2019.

Cette baisse s’explique par l’important programme de baisse d’impôts adopté en loi de finances pour 2018 : suppression par étape de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages, instauration d’un prélèvement forfaitaire unique (PFU) sur les revenus du capital, remplacement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) par un impôt sur la fortune immobilière (IFI), et baisse progressive de l’impôt sur les sociétés.

Ces baisses sont partiellement compensées par des hausses de la fiscalité écologique et de la fiscalité du tabac, également adoptées l’an dernier.

Le présent projet de loi de finances comporte peu de mesures nouvelles ayant d’importants effets sur la trajectoire des PO, conformément à la promesse de stabilité fiscale, à l’exception de trois mesures : la baisse de contribution sociale généralisée (CSG) pour les retraités aux revenus modestes, la réforme du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés, et la suppression du taux réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour le gazole non routier.

Par ailleurs, l’année 2019 est marquée par une baisse importante et temporaire liée au remplacement du CICE par une baisse de cotisations sociales.

Selon les calculs du Rapporteur général, hors remplacement du CICE en baisse de cotisations sociales, les PO auront baissé de 12 milliards d’euros depuis le début de la législature dont 8 milliards d’euros en faveur des ménages et 4 milliards d’euros pour les entreprises.

Les prélèvements obligatoires (PO) comprennent les impôts et cotisations sociales recouvrées par les administrations publiques et les institutions européennes.

En comptabilité nationale, le taux de PO est calculé net des crédits d’impôt, afin de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques.

I.   LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES JUSQUEN 2017

A.   LÉVOLUTION

Les PO sont, en tendance longue, orientés à la hausse.

Ils ont fortement augmenté entre 1974 et 1982 essentiellement en raison du développement de la protection sociale : les cotisations sociales ont augmenté de 4 points de PIB sur cette période, passant de 13,1 à 17,1 % du PIB. La barre des 40 % du PIB a été franchie en 1982.

Ils ont ensuite progressé par pallier selon trois périodes que l’on peut ainsi définir :

– tout d’abord, entre 1982 et 1995, les PO ont évolué dans une fourchette comprise entre 40 et 42,1 % du PIB, avec une moyenne de 41,3 % du PIB ;

– ensuite, de 1996 à 2012, ils ont oscillé entre 41,2 et 44 % du PIB, avec une moyenne de 42,7 % du PIB ;

– enfin, depuis 2013, ils ont franchi la barre des 44 % du PIB, avec une moyenne de 44,8 % du PIB.

Les prélèvements obligatoires depuis 1974

(en % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

33,7

35,1

37,1

37,1

37,2

38,9

39,6

39,8

40,3

41,1

41,8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

41,9

41,3

42,1

41,2

40,9

40,9

41,2

40,7

41,3

41,9

42,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

43,2

43,4

43,3

44,0

43,2

42,9

42,2

42,0

42,2

42,6

43,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

42,3

42,1

41,2

41,5

42,7

43,9

44,9

44,8

44,5

44,6

45,3

Source : INSEE, base 2014.

La progression des PO est donc une tendance lourde. Le point le plus haut a été atteint en 2017 avec 45,3 % du PIB.

Les oscillations à la baisse et à la hausse ne sont pas corrélées à la couleur de la majorité politique. Les PO ont progressé de 3 points de PIB en dix ans alors que des majorités parlementaires d’orientations différentes se sont succédé. La hausse a été sensiblement de même ampleur durant la période 2007-2012 (+ 1,6 point) et durant la période 2012-2017 (+ 1,4 point).

PrÉlÈvements obligatoires

Année

En milliards deuros

En % du PIB

2002

669,5

42,2

 

2007

820,8

42,3

 

2012

916,3

43,9

2013

950,5

44,9

2014

962,2

44,8

2015

978,4

44,5

2016

994,7

44,6

2017

1 038,0

45,3

Source : INSEE, base 2014.

B.   LA STRUCTURE

Le tableau qui suit donne une répartition des PO telle que l’exécution pour 2017 la révèle pour chacun des sous-secteurs d’administration.

DÉcomposition des prÉlÈvements obligatoires en 2017

(en milliards d’euros)

Fiscalité globale

Fiscalité par sous-secteur dadministration

Principaux impôts

Montant

 

653,5

État +

organismes divers d’administration centrale (ODAC) + Union européenne

 

334,8

TVA (part État)

152,4

Impôt sur le revenu (IR)

73,0

Impôt sur les sociétés (IS)

35,7

TICPE (part État)

17,2

Droits de succession et donation

12,9

Impôts transférés aux ODAC

14,8

Taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité

7,9

Autres

20,9

Administrations publiques locales (APUL)

 

142,7

Taxe foncière (bâti et non bâti)

34,0*

CVAE-CFE-IFER

21,5*

Taxe d’habitation

19,3*

TICPE (part APUL)

12,1

Taxe départementale sur les mutations à titre onéreux

11,6

Versement transport

8,7*

Taxe sur les conventions d’assurance

7,2

Taxes d’enlèvement des ordures ménagères

5,3

Taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules

2,2

Autres

20,8

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

 

175,9

CSG-CRDS

106,9

Taxe sur les salaires

13,5

Droits de consommation sur les tabacs

11,4

TVA (part ASSO)

10,3

Prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placements

8,6

Forfait social

5,5

Contribution sociale de solidarité des sociétés

3,6

Prélèvement de solidarité de 2 %

2,6

Autres

13,5

 

Cotisations sociales

384,5

 

Total des prélèvements obligatoires

1 038,0

* INSEE.

Source : les données des deux premières colonnes sont issues de la comptabilité nationale de l’INSEE, tandis que les données de la dernière colonne proviennent, sauf exceptions signalées par un astérisque, de données issues de la comptabilité budgétaire du présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.

Les cotisations sociales représentent 37 % des PO et les impôts 63 %.

Le rendement des impôts est concentré sur six d’entre eux : TVA, contribution sociale généralisée-contribution au remboursement de la dette sociale (CSG-CRDS), impôt sur le revenu (IR), taxes foncières, impôt sur les sociétés (IS), taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ; ils représentent à eux seuls 440 milliards d’euros soit plus de deux tiers de la fiscalité globale.

II.   LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2018

En 2018, le taux de PO devrait entamer une baisse et se limiter à 45 % du PIB, soit 1 057,4 milliards d’euros. La baisse par rapport à 2017 serait ainsi de 0,3 point de PIB.

Elle s’expliquerait par deux mouvements contraires avec, d’une part, une diminution due aux mesures législatives de 0,4 point de PIB (A) et d’autre part, une augmentation de 0,1 point liée à une évolution spontanée légèrement supérieure à l’évolution du PIB (B).

Évolution des prélèvements obligatoires en 2018 par rapport à 2017

 

 

Prélèvements obligatoires en 2017

(I)

Évolution spontanée

en 2017

(II)

Mesures nouvelles et antérieures

en 2017

(III)

Prélèvements obligatoires en 2018

(IV = I + II + III)

En milliards deuros

1 038

+ 29,8

– 10,4

1 057,4

Taux de prélèvements obligatoires

45,3 %

+ 0,1 point

– 0,4 point

45 %

Source : commission des finances d’après Rapport économique, social et financier.

A.   UNE BAISSE DE 0,4 POINT AU TITRE DES MESURES LÉGISLATIVES

En 2018, l’ensemble des mesures législatives doivent contribuer à faire baisser les PO d’environ 10,4 milliards d’euros soit environ 0,4 point de PIB selon le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances. Il s’agit d’un solde net entre plusieurs mesures de baisse et plusieurs mesures de hausse.

Outre une mesure antérieure relative à l’élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile, cette baisse s’explique par l’important programme de diminution des impôts sur les ménages et les entreprises adopté en loi de finances pour 2018, avec quatre mesures emblématiques :

– le remplacement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) par un impôt sur la fortune immobilière (IFI) ;

– l’instauration d’un prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital (PFU) ;

– la première étape de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages ;

– et la baisse du taux de l’IS.

Ces baisses sont partiellement compensées par des hausses de la fiscalité du tabac et de la fiscalité énergétique en lien avec la montée en puissance de la trajectoire carbone.

Par ailleurs, la bascule de cotisations sociales salariales sur la CSG a entraîné provisoirement en 2018 une hausse des PO car une fraction de la baisse des cotisations a été décalée au 1er octobre alors que la hausse de la CSG était intervenue dès le 1er janvier.

Principales mesures législatives sur les prÉlÈvements obligatoires en 2018

(en milliards d’euros)

Mesures

Rendement

Mesures de baisse

 

Extinction de la surtaxe d’IS pour compenser l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes

– 5,1

Montée en charge du CICE

– 3,7

Création de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI)

– 3,2

Première étape de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages

– 3,2

Suppression de la taxe à 3 % sur les dividendes

– 1,7

Mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique

– 1,6

Baisse du taux de l’IS

– 1,2

Élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile

– 1,0

Mesures de hausse

 

Bascule de cotisations sociales sur la CSG

+ 4,4

Hausse de la fiscalité énergétique

+ 3,7

TVA sur les bailleurs sociaux

+ 0,8

Hausse de la fiscalité du tabac, net des effets de comportement*

+ 0,6

Alignement progressif du taux de cotisation des fonctionnaires sur celui des salariés du privé

+ 0,2

* la hausse de la fiscalité du tabac brut des effets de comportement serait de 2,3 milliards d’euros.

Source : Rapport économique, social et financier.

À noter que l’extinction des contributions additionnelles à l’IS créées pour la seule année 2017 pour faire face à l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes a pour effet mécanique de faire baisse de 5,1 milliards les PO en 2018.

L’extinction la surtaxe d’IS pour compenser l’annulation
de la taxe à 3 % sur les dividendes

La contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés (IS) au titre des montants distribués a été créée par l’article 6 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (1).

Par une décision du 6 octobre 2017, le Conseil constitutionnel a annulé la contribution de 3 % sur les revenus distribués (2). Ceci devait entraîner une diminution des recettes fiscales nettes d’environ 10 milliards d’euros au titre des remboursements aux entreprises. Selon le Gouvernement, les remboursements de 10 milliards d’euros devaient être répartis en deux parts égales de 5 milliards d’euros sur les exercices 2017 et 2018.

Pour compenser cette annulation, la première loi de finances rectificative pour 2017 (3) a institué deux contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés dû en 2017 par les plus grandes entreprises. Elles devaient entraîner un gain budgétaire de 5,4 milliards d’euros dont 4,8 milliards d’euros dès 2017 et 0,6 milliard d’euros supplémentaires en 2018.

En exécution, elles ont rapporté 4,9 milliards d’euros en 2017 et devraient coûter 0,2 milliard d’euros en 2018. Il s’ensuit que leur extinction entraîne une baisse mécanique des prélèvements obligatoires de 5,1 milliards d’euros en 2018.

(1) Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

(2) Conseil constitutionnel, décision  2017-660 QPC du 6 octobre 2017, Société de participations financière [Contribution de 3 % sur les montants distribués] (lien).

(3) Loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

B.   UNE HAUSSE DUE À LÉVOLUTION SPONTANÉE POUR 0,1 POINT

Les PO devraient, encore cette année, progresser plus vite (+ 2,8 %) que le PIB en valeur en 2018 (+ 2,5 %). Leur élasticité à la croissance est, en effet, estimée à 1,1 au lieu de 1,4 en 2017. Ceci devrait avoir pour effet mécanique d’augmenter leur poids dans le PIB d’environ 0,1 point, ce qui majore d’autant l’ajustement structurel réalisé en 2018.

Notion délasticité

L’élasticité du rendement d’un prélèvement obligatoire est égale au rapport entre le taux d’évolution spontanée et le taux de croissance du PIB en valeur. Lorsque le rendement d’un prélèvement obligatoire évolue dans les mêmes proportions que le PIB en valeur, son élasticité est égale à l’unité. Par exemple, si la croissance du PIB est de 1 % et que l’élasticité est de 1, alors l’évolution spontanée du prélèvement est de 1 %. En revanche, si l’élasticité est de – 0,5, l’évolution spontanée est de – 0,5 % bien que le PIB ait crû en valeur de 1 %.

III.   LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2019

Les PO devraient atteindre 1 070 milliards d’euros en 2019.

Toutefois, ce montant inclut une mesure de périmètre de 4,8 milliards d’euros, soit 0,2 point de PIB, liée au classement de France compétences dans le champ des administrations publiques.

Mesure de périmètre  France compétences

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a rénové en profondeur la gouvernance du système français de formation professionnelle continue et d’apprentissage. Elle a créé un nouvel établissement public dénommé « France Compétences » qui assurera désormais la répartition et le versement d’une partie des fonds de la formation professionnelle

En comptabilité nationale, France Compétences devrait être considéré par l’INSEE comme un organisme divers d’administration centrale (ODAC). Il s’ensuit que les recettes transitant par cet organisme devraient être requalifiées en prélèvements obligatoires.

Le taux de PO serait ainsi de 44,2 % du PIB, en baisse de 0,8 point de PIB. Hors mesure de périmètre, la baisse est d’un point de PIB.

Évolution des prélèvements obligatoires en 2019 par rapport à 2018

 

 

Prélèvements obligatoires en 2018

(I)

Évolution spontanée

en 2018

(II)

Mesures nouvelles et antérieures

en 2018

(III)

Mesure de périmètre

« France compétences »

(IV)

Prélèvements obligatoires en 2019

(V = I + II + III + IV)

En milliards deuros

1 057,4

+ 31,9

– 24,1

+ 4,8

1 070,0

Taux de prélèvements obligatoires

45,0 %

0 point

– 1 point

+ 0,2 point

44,2 %

Source : commission des finances d’après Rapport économique, social et financier.

A.   UNE ÉVOLUTION SPONTANÉE NEUTRE SUR LE TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Le Gouvernement retient une hypothèse prudente d’élasticité des PO à la croissance égale à l’unité. Autrement dit, l’évolution spontanée des PO (+ 3 %) devrait être proportionnelle à celle du PIB en valeur (+ 3 %) si bien qu’elle n’aurait pas d’effet sur le taux de PO.

B.   UNE BAISSE DUN POINT DE PIB AU TITRE DES MESURES ADOPTÉES

Le présent projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale présentent peu de mesures nouvelles ayant des effets importants sur le taux de PO.

La principale mesure nouvelle de baisse concerne la CSG de certains retraités aux revenus modestes (– 0,3 milliard d’euros).

Deux mesures nouvelles de hausse sont au contraire prévues et concernent les entreprises :

– la réforme du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés (+ 1,5 milliard d’euros) ;

– et la suppression du taux réduit de TICPE pour le gazole non routier (+ un milliard d’euros).

La baisse des PO en 2019 provient de mesures antérieures, c’est-à-dire de la montée en puissance du programme de baisses d’impôt adopté l’an dernier, dont le remplacement du CICE par une baisse de cotisations sociales.

La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales

Institué par l’article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’impôt sur les sociétés (IS) ou de l’impôt sur le revenu (IR) d’après leur bénéfice réel. Son taux a varié au fil des années. Il était de 4 % pour les salaires versés en 2013. Il a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014, puis à 7 % pour les salaires versés en 2017 avant de revenir à 6 % pour les salaires versés en 2018.

Son coût pour 2018 a été évalué à 21 milliards d’euros en comptabilité budgétaire et à 22,8 milliards d’euros en comptabilité nationale.

Le président de la République s’était engagé à transformer le CICE en baisse de cotisations sociales. Conformément à cet engagement, l’article 86 de la loi de finances pour 2018 a supprimé le CICE et l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu de nouvelles exonérations de cotisations sociales pour les employeurs comprenant deux volets :

– une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie sur les salaires jusqu’à 2,5 SMIC, soit une sorte « d’équivalent-CICE » ;

– et un renforcement de l’allégement général, par une réduction de près de 10 points des charges au niveau du SMIC (le Gouvernement a annoncé le report de ce second au volet au 1er octobre 2019).

En 2019, année de mise en place de ces nouveaux allégements, les entreprises éligibles continueront de bénéficier du CICE acquis au titre des exercices antérieurs, notamment en 2018. Il en résulte un « double coût » assumé par l’État et traité en mesure exceptionnelle dans la décomposition du solde public pour 2019.

Principales mesures législatives sur les prÉlÈvements obligatoires en 2019

(en milliards d’euros)

Mesures

Rendement

Mesures de baisse

 

Remplacement du CICE par une baisse de cotisations sociales, hors effet retour sur l’IR et l’IS

– 20,4

Bascule de cotisations sociales sur la CSG

– 4,2

Deuxième étape de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages

– 3,8

Baisse du taux de l’impôt sur les sociétés

– 2,4

Exonération de cotisations sur les heures supplémentaires, hors effet retour d’IR

– 0,7

Mesures de hausse

 

Hausse de la fiscalité énergétique

+ 3,0

Augmentation du taux d’appel des cotisations AGIRC-ARRCO

+ 1,9

Renforcement temporaire du 5e acompte d’impôt sur les sociétés

+ 1,5

Suppression du taux réduit de TICPE pour le gazole non routier

+ 1,0

Hausse de la fiscalité du tabac, net des effets de comportement

+ 0,4

Source : Rapport économique, social et financier.

IV.   LÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS LE DÉBUT DE LA LÉGISLATURE

L’exposé des motifs du présent projet de loi de finances contient un tableau d’évolution des PO depuis le 1er janvier 2018. Le Rapporteur général a procédé à un calcul de l’évolution des PO depuis le début de la législature.

A.   LA MÉTHODE DE CALCUL DU MONTANT DE LA BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances, le Gouvernement indique qu’« en 2019, les prélèvements obligatoires diminuent de près de 25 milliards deuros après une baisse de 10 milliards deuros en 2018 ».

Comme vu précédemment, ces chiffres sont exacts au sens de la comptabilité nationale annuelle. Comptablement, les PO vont bien baisser de 35 milliards d’euros en deux ans, à hauteur de 27 milliards d’euros pour les entreprises et de 8 milliards d’euros pour les ménages.

Ces chiffres doivent cependant être retraités pour neutraliser certaines opérations neutres ou temporaires, afin d’avoir une vision consolidée de l’évolution des PO depuis le début de la législature.

En effet, la lecture de l’évolution des PO en 2019 par rapport à l’année précédente est malaisée à cause de plusieurs mesures temporaires et des effets retours.

Par exemple, la bascule de cotisations sociales sur la CSG entraîne bien, au sens de la comptabilité nationale, une baisse des PO en 2019 mais cela s’explique par le fait qu’une fraction de la baisse des cotisations salariales avait été décalée du 1er janvier au 1er octobre 2018. Autrement dit, la baisse de 2019 s’explique par la hausse de 2018. Au global, la mesure est neutre.

De même, la lecture de l’évolution des PO en 2018 est compliquée du fait de l’extinction de la surtaxe d’IS pour compenser l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes. Là encore, la baisse de 2018 s’explique par la hausse de 2017.

Il semblerait donc plus pertinent, pour mesurer les effets de la politique fiscale menée, d’opérer un calcul depuis le début de la législature, en neutralisant les opérations neutres de façon à faire apparaître l’allégement réel des PO sur les entreprises et les ménages.

Selon les calculs du Rapporteur général, la baisse des PO depuis le début de la législature est de 9 milliards d’euros (ou de 11,6 milliards d’euros si l’on calcule la hausse de la fiscalité du tabac selon les effets nets de comportement).

Le calcul mentionné dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances n’est pas erroné mais repose sur une vision comptable et annuelle. La différence entre ce calcul et celui du Rapporteur général a trois explications principales.

Tout d’abord, une vision annuelle en comptabilité nationale conduit à retenir dans le calcul de l’évolution des PO le remplacement du CICE en baisse de cotisations sociales. Toutefois, s’il présente un réel avantage de trésorerie pour les entreprises, cette mesure ne se traduira pas dans leurs bilans patrimoniaux comme une double réduction du coût du travail : le CICE s’impute sur le bilan 2018 et les baisses de cotisations sociales sur le bilan 2019. Il s’agit d’ailleurs d’une mesure dont les effets sur les finances publiques sont ponctuels et limités à l’année 2019 (20,4 milliards d’euros).

Ensuite, une présentation d’évolution annuelle qui débute au 1er janvier 2018 conduit à comptabiliser en baisse de PO l’extinction de la surtaxe exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés créée pour faire face à l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes. Or, cette surtaxe a été créée en 2017 en début de législature pour faire face à l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes (5,1 milliards d’euros).

Enfin, il convient de prendre en compte dans les baisses de PO la suppression de cette même taxe à 3 % sur les dividendes (– 1,7 milliard d’euros).

Ces trois différences de calcul expliquent l’écart entre le calcul du Rapporteur général et celui présenté dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances (11,6 + 20,4 + 5,1 – 1,7 = 35,4).

B.   LA RÉPARTITION DE LA BAISSE ENTRE LES ENTREPRISES ET LES MÉNAGES

Selon les calculs du Rapporteur général, la baisse des PO concernant les ménages atteint bien 8 milliards d’euros sur la période 2018-2019, conformément aux estimations du Gouvernement.

Ce calcul repose toutefois sur une hypothèse de hausse de la fiscalité du tabac selon les effets nets de comportement. Si l’on retient au contraire les effets bruts de comportement, la baisse pour les ménages se limite à 6,4 milliards d’euros depuis le début de la législature.

En revanche, s’agissant des entreprises, le Rapporteur général calcule que la baisse des PO est d’environ 4 milliards d’euros sur la période 2018-2019. Le calcul du Gouvernement à 27 milliards d’euros est cependant également exact en y intégrant le remplacement du CICE en baisse de cotisations sociales, d’une part, et le solde net entre l’extinction de la surtaxe à l’IS créée en 2017 et l’extinction de la taxe à 3 % sur les dividendes, d’autre part.

Le détail du calcul du Rapporteur général est retranscrit dans le tableau ci‑après.

Évolution des prÉlÈvements obligatoires depuis le dÉbut de la lÉgislature

(en milliards d’euros)

Mesures

Rendement

2018

2019

 

 

I  Fiscalité des ménages

 

Mesures de baisses « Ménage »

 

Remplacement de l’ISF par l’impôt sur la fortune immobilière (IFI)

– 3,2

Première et deuxième étapes de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages

– 3,2

– 3,8

Mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique

– 1,6

– 0,3

Élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile

– 1,0

Exonération de cotisations sur les heures supplémentaires, hors effet retour d’IR

– 0,6

Baisse de CSG sur les retraités à revenus modestes

– 0,3

Suppression de cotisations étudiantes

– 0,2

 

Autres

– 0,2

– 0,2

 

Mesures de hausse « Ménage »

Hausse de la fiscalité du tabac, net des effets de comportement

+ 0,6

+ 0,4

Augmentation du taux d’appel des cotisations AGIRC-ARRCO, part salariale*

+ 0,9

Hausse de la fiscalité énergétique

+ 2,4

+ 1,9

Alignement progressif du taux de cotisation des fonctionnaires sur celui des salariés du privé

+ 0,2

+ 0,2

 

 

 

Total

– 6,2

– 1,8

 

 8,0

 

 

II  Fiscalité des entreprises

 

Mesures de baisse « Entreprises »

 

Baisse progressive du taux de l’impôt sur les sociétés

–1,2

– 2,4

Suppression de la taxe à 3 % sur les dividendes

– 1,7

Montée en charge du CICE

– 3,7

– 0,5

Crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires

– 0,6

Réforme du forfait social

– 0,5

Suppression de petites taxes

– 0,1

Suppression de la 4e tranche de la taxe sur les salaires

– 0,1

Mesures en faveur des micro-entreprises

– 0,2

Réforme du régime de l’intégration fiscale

– 0,1

 

Mesures de hausse « Entreprises »

 

Renforcement temporaire du 5e acompte d’impôt sur les sociétés

+ 1,5

Hausse de la fiscalité énergétique

+ 1,3

+ 1,1

Suppression du taux réduit de TICPE pour le gazole non routier

+ 1,0

Verdissement du barème de la taxe sur les véhicules de société

+ 0,1

 

Augmentation du taux d’appel des cotisations AGIRC-ARRCO, part patronale*

+ 0,9

TVA sur les bailleurs sociaux

+ 0,8

+ 0,2

Changement de la méthode de calcul de la CVAE pour les groupes fiscalement intégrés

+ 0,3

 

 

 

 

– 4,8

– 0,9

 

 4,0

* par convention, les parts salariale et patronale de la hausse des cotisations ont été réparties par moitié.

Source : Commission des finances d’après le Rapport économique, social et financier.


   FICHE N° 4 :
LA DÉPENSE PUBLIQUE

Résumé de la fiche

Le présent projet de loi de finances confirme l’objectif de forte modération de la dépense publique. Celle-ci sera stable en volume en 2018 et s’élèvera à 0,6 % en 2019, soit des niveaux historiquement bas.

L’objectif fixé en loi de programmation des finances publiques d’une baisse du ratio de dépenses publiques de plus de trois points de produit intérieur brut d’ici 2022 est maintenu par le Gouvernement.

L’ensemble des administrations publiques est soumis à cet objectif général de maîtrise de la dépense publique, malgré des taux d’évolution hétérogènes selon les sous-secteurs. Les administrations publiques centrales présentent le taux le plus faible d’évolution de la dépense. La dépense des administrations publiques locales est légèrement plus dynamique, compte tenu notamment du cycle électoral communal. Enfin, la dépense des administrations de sécurité sociale est maîtrisée, via des mesures d’économie sur le secteur des dépenses de santé et une mesure de revalorisation limitée de certaines prestations sociales.

Le programme Action publique 2022 devra permettre de définir de nouvelles modalités d’organisation de la sphère publique et d’opérer des choix pour rendre la dépense plus efficiente.

Le présent projet de loi de finances confirme la volonté du Gouvernement de faire ralentir fortement la progression de la dépense publique. Conformément à l’objectif fixé par le Premier ministre lors de sa déclaration de politique générale ([27]), la dépense publique devrait être stable en 2018 par rapport à 2017, hors inflation. Ce résultat n’avait jamais été atteint en France, hormis en 2011 où il s’agissait de supprimer les mécanismes conjoncturels de soutien qui avaient été institués pendant la crise économique et financière.

Le taux d’évolution en volume de la dépense publique devrait s’établir à 0,6 % en 2019, soit un niveau historiquement bas.

taux de croissance en volume de la dÉpense publique, hors crÉdits d’impôt*

* Par convention, la dépense publique en volume correspond à la dépense publique déflatée de lindice des prix à la consommation (IPCHT). En effet, il nexiste pas de prix de la dépense publique dans le cadre de la comptabilité nationale et une fraction importante de la dépense est indexée sur cet indicateur.

Source : INSEE, comptes nationaux, base 2014, et calculs commission des finances, à partir des données d’inflation hors tabac exécutées, inscrites dans les rapports économique, social et financier annexés aux projets de loi de finances.

Sur la période 2003-2007, le taux moyen d’évolution en volume de la dépense publique s’est établi à 2,2 %. Celui-ci a décru et s’est élevé à 1,4 % entre 2008 et 2012 et 1 % entre 2013 et 2017. Le Gouvernement prévoit un taux d’évolution moyen de 0,3 % en volume sur la période 2018-2022. Cela représente un effort sans précédent de modération de la dépense publique sur un quinquennat.

Les ambitions prévues en loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([28]) (LPFP) sont maintenues, il s’agit de contenir l’évolution annuelle de la dépense publique en volume à un niveau inférieur à 0,4 % sur la période.

Évolution de la dÉpense publique, hors crÉdits d’impôt

prÉvue en la loi de programmation

(en %)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Taux de croissance en valeur (LPFP)

1,8

1,5

1,7

1,8

2,0

1,9

Taux de croissance en volume (LPFP)

0,8

0,5

0,6

0,4

0,2

0,1

Taux de croissance en valeur (Pstab)

2,5

1,8

1,4

1,7

2,0

1,9

Taux de croissance en volume (Pstab)

1,5

0,7

0,25 (en moyenne)

Taux de croissance en volume (DOFP)

1,5

0,7

0,4

0,3

0,2

0,1

Taux de croissance en valeur (PLF19)

2,4

1,6

1,9

1,9

1,8

2,1

Taux de croissance en volume (PLF19)

1,4

0

0,6

0,5

0,1

0,4

Pstab : programme de stabilité.

PLF : projet de loi de finances.

Source : commission des finances.

Mécaniquement, la modération de la dépense publique au cours du quinquennat devrait avoir pour effet de réduire la part de la dépense publique dans la richesse nationale.

Les méthodes de calcul de l’évolution en volume de la dépense publique

Lors de son avis relatif aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2019 (1), le HCFP a présenté deux méthodes de calcul de l’évolution en volume de la dépense publique :

– en retenant pour déflateur l’indice des prix à la consommation (IPC) hors tabac ;

– en retenant pour déflateur le prix du PIB.

Selon l’INSEE, le déflateur du PIB s’écarte de l’indice des prix à la consommation, en fonction notamment, de l’évolution des prix des importations, des exportations et de la formation brute de capital fixe (2). Ainsi, l’IPC évalue l’évolution des prix des biens consommés dans l’économie, tandis que le déflateur du PIB évalue l’évolution des prix des biens produits dans l’économie domestique. Le prix des biens importés est intégré dans l’IPC et non dans le déflateur de prix du PIB.

Traditionnellement, la première méthode de calcul est retenue par le Gouvernement. Toutefois, le HCFP a souligné que l’évolution en volume serait nulle en 2018 selon la première méthode et s’établirait à 0,7 %, selon la seconde. En revanche, il a indiqué avec les informations dont il disposait que l’évolution en volume de la dépense publique s’élèverait à 0,7 % pour l’année 2019 selon la première méthode et 0,6 % selon la seconde.

Le Rapporteur général considère qu’il est important de conserver une permanence dans le choix des méthodes. Néanmoins, cela ne doit pas interdire les comparaisons de données avec des méthodes alternatives.

(1) Avis n° HCFP-2018-3 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2019, 19 septembre 2018.

(2) (lien).

I.   LEXERCICE 2019 CONSTITUE LA CONFIRMATION DE LOBJECTIF AMBITIEUX DE RÉDUCTION DE LA PART DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

A.   LA CONFIRMATION DE LA BAISSE SIGNIFICATIVE DU RATIO DE DÉPENSE PUBLIQUE PAR RAPPORT À LA RICHESSE NATIONALE

Lors de la présentation de la LPFP, le Gouvernement a fixé pour objectif la réduction de la part de la dépense publique dans la richesse nationale de plus de 3 points entre 2017 et 2022.

Évolution de la part de dÉpense publique, hors crÉdits d’impÔts,
prÉvue en la loi de programmation

(en points de PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Dépense publique, hors crédits d’impôt (LPFP)

54,7

54,0

53,4

52,6

51,9

51,1

Évolution de la dépense publique

– 0,7

– 0,6

– 0,8

– 0,7

– 0,8

Dépense publique, hors crédits d’impôt (Pstab)

55,1

54,4

53,5

52,6

51,9

51,1

Évolution de la dépense publique

– 0,7

– 0,9

– 0,9

– 0,7

– 0,8

Dépense publique, hors crédits d’impôt (DOFP)

55,0

54,3

53,4

52,5

51,8

51,0

Évolution de la dépense publique

– 0,7

– 0,9

– 0,9

– 0,7

– 0,8

Dépense publique, hors crédits d’impôt (PLF)

55,1

54,6

54,0

53,3

52,5

51,8

Évolution de la dépense publique

– 0,5

– 0,6

– 0,7

– 0,8

– 0,7

Source : commission des finances.

Selon les éléments transmis au Rapporteur général, la décomposition de l’évolution du taux de dépense publique par rapport au PIB par sous-secteur d’administration serait la suivante.

Évolution du taux de dépense publique par rapport au pib par sous-secteur

(en pourcentage du PIB)

Dépense finale
(= hors transferts) hors crédits dimpôt
(% PIB)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Variation 2017-2022 (Md€)

Administrations publiques centrales

Poids à champ courant dans le PIB : 18,6 %

Évolution en volume à champ constant : + 2,1 %

18,2 %

 0,8 %

17,9 %

 0,8 %

17,9 %

+ 0,9 %

17,7 %

+ 0,4 %

17,5 %

+ 0,6 %

+ 43

Administrations de sécurité sociale

25,5 %

+ 0,9 %

25,5 %

+ 0,4 %

25,2 %

+ 0,6 %

24,8 %

0,0 %

24,5 %

+ 0,3 %

24,2 %

+ 0,6 %

+ 62

Administrations publiques locales

11,0 %

+ 1,6 %

10,9 %

+ 0,7 %

10,9 %

+ 1,2 %

10,6 %

 0,9 %

10,3 %

 1,0 %

10,1 %

 0,5 %

+ 18

Administrations publiques locales (hors investissement)

8,7 %

0,7 %

8,5 %

 0,7 %

8,4 %

0,1 %

8,2 %

– 0,5 %

8,0 %

0,1 %

7,9 %

– 0,2 %

+ 13

Total

55,1 %

+ 1,4 %

54,6 %

0,0 %

54,0 %

+ 0,2 %

53,3 %

+ 0,1 %

52,5 %

+ 0,1 %

51,8 %

+ 0,4 %

+ 123

Source : Gouvernement.

Selon le présent projet de loi de finances, l’objectif est maintenu puisque le ratio de dépense publique par rapport au PIB diminuerait de 3,3 points entre 2017 et 2022. La part de la dépense publique, hors crédits d’impôt, s’élèverait à 51,8 points de PIB en 2022, soit un niveau plus atteint depuis 2001.

Évolution de la part de la dÉpense publique dans le produit intÉrieur brut, hors crÉdits d’impôt depuis 1974

(en vert, les baisses de la part de dépense publique)

(en % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Part

39,8

44,5

45,0

44,2

45,2

45,5

46,4

49,0

50,2

50,7

51,6

Évolution

4,8

0,5

– 0,8

1

0,3

0,9

2,6

1,3

0,5

0,9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Part

52,3

51,9

51,3

50,6

49,4

50,1

51,2

52,6

55,2

54,6

54,8

Évolution

0,6

– 0,4

– 0,6

– 0,7

– 1,2

0,7

1,1

1,3

2,6

– 0,6

0,2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Part

54,8

54,5

52,9

52,6

51,6

51,7

52,6

53,1

52,8

53,0

52,5

Évolution

0,1

– 0,4

– 1,6

– 0,3

– 1,0

0,1

0,9

0,5

– 0,3

0,3

– 0,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Part

52,0

52,5

56,3

56,0

55,5

56,3

56,5

56,0

55,3

55,3

55,1

Évolution

– 0,5

0,5

3,7

– 0,3

– 0,5

0,9

0,2

– 0,4

– 0,7

0,0

– 0,2

Source : INSEE.

La part de la dépense publique dans la richesse nationale a fortement progressé à la suite de la crise économique et financière en 2008-2009. Celle-ci a entamé une réduction progressive à compter de 2014 et devrait accélérer sa décrue à partir de 2018.

Évolution du ratio de dÉpenses publiques

(en % du PIB)

Source : INSEE et projet de loi de finances pour les années 2018 et 2019.

Compte tenu du niveau robuste de la croissance économique avec une prévision établie à 1,7 % en 2018 et une stabilité de la dépense publique en volume, la part de celle-ci dans la richesse nationale devrait diminuer de façon significative à hauteur de 0,6 point de PIB.

B.   LEXERCICE 2019 ILLUSTRE LA POURSUITE DE LA MODÉRATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

L’exercice 2019 confirme l’inflexion de l’évolution de la dépense publique, adoptée en 2018. En valeur absolue, celle-ci ne devrait progresser que de 22,5 milliards d’euros, y compris crédits d’impôt, et de 23,7 milliards d’euros, hors crédits d’impôt.

Évolution annuelle de la dÉpense publique

(en milliards d’euros)

Année

Dépense publique,

y compris crédits dimpôt

Augmentation

annuelle

Dépense publique,

hors crédits dimpôt

Augmentation

annuelle

2002

838,3

835,7

2003

868,7

30,4

865,6

29,9

2004

902,9

34,2

899,6

33,9

2005

941,1

38,3

936,8

37,2

2006

977,2

36,1

970,5

33,7

2007