RAPPANR5L15B1302-tIII-a25

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PREMIÈRE PARTIE : LA MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES

Le présent rapport spécial analyse les crédits des trois programmes suivants, inscrits au sein de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines :

– le programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, porte les crédits de la direction générale des finances publiques (DGFiP) ;

– le programme 218 Conduite des politiques économiques et financières, rassemble les crédits de diverses directions et agences du ministère des finances (direction du budget, Tracfin, agence française anticorruption, notamment) ;

– le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges, retrace les crédits de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI).

Le programme Fonction publique, de la mission, ne fait pas partie du présent rapport spécial ([1]).

 Les crédits de paiement de la mission proposés pour 2019 s’établissent à 10,3 milliards d’euros, dont 8,6 milliards de dépenses de titre 2 (85 %).

Entre 2018 et 2019, malgré une baisse apparente de 379 millions d’euros, la dépense budgétaire agrégée est en réalité stable, ce recul s’expliquant par les nouvelles modalités de comptabilisation des loyers budgétaires, qui conduisent à de moindres dépenses sur chaque programme (246 millions d’euros sur le programme, 82 millions sur le programme 218, et 18 millions sur le programme 302, soit 346,2 millions au total).

ÉVOLUTION PLURIANNUELLE DES CP (Y.C. FDC et ADP)

	2013	2014	2015	2016	2017	LFI 2018	PLF 2019	Évolution 2018-19
Programme 156	8 348,6	8 276,4	8 149,6	7 996	8 056,9	8 073,4	7 757,1	– 3,9 %
Programme 218	1 076,2	1 056,5	1 051,3	987,8	1 176,8	1 006,2	922,3	– 8,3 %
Programme 302	1 597,5	1 576,7	1 573,5	1 545,7	1 515,4	1 572	1 593,7	+ 1,4 %
Total	11 022,3	10 909,6	10 774,4	10 529,5	10 749,1	10 651,6	10 273,1	– 3,6 %

Source : documents budgétaires.

 Le plafond d’emplois proposé pour 2019 s’élève à 124 973 ETPT.

ÉVOLUTION PLURIANNUELLE DES effectifs (Y.C. FDC et ADP)

	2013	2014	2015	2016	2017	Plafond 2018	Plafond 2019	Évolution 2018-19
Programme 156	111 805	109 427	107 202	105 121	103 473	103 988	102 126	– 1,8 %
Programme 218	5 817	5 628	5 457	5 320	5 253	5 503	5 496	– 0,1 %
Programme 302	16 775	16 520	16 216	16 258	16 641	17 045	17 351	+ 1,8 %
Total	134 397	131 575	128 875	126 699	125 367	126 536	124 973	– 1,2 %

Source : documents budgétaires.

 Sur longue période, les services de Bercy ont largement contribué à l’effort de baisse de la dépense publique.

La stabilisation des dépenses de titre 2 a été permise par des suppressions régulières d’effectifs, en particulier à la DGFiP (plus de 2 000 ETP par an). Les autres postes de dépenses, et notamment l’investissement informatique, ont servi de variable d’ajustement.

Cet effort doit toutefois être nuancé concernant le programme 302. Après une quinzaine d’années de diminutions d’effectifs, la DGDDI a bénéficié de renforts très significatifs en 2016 et 2017, dans le cadre des plans de lutte anti-terrorisme entre 2015 et 2017 (+ 500 recrutements nets), puis en 2018 et 2019, dans le cadre de la préparation du Brexit (+ 450 recrutements nets). Les moyens matériels des Douanes restent en revanche sous tension.

 En 2019, les directions à réseau du ministère de l’économie et des finances seront confrontées à plusieurs enjeux importants, et notamment la préparation au Brexit à la DGDDI, et la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu à la DGFiP.

Dans le cadre du Programme Action Publique 2022, le ministre de l’Action et des comptes publics a présenté plusieurs chantiers prioritaires :

– la restructuration du réseau, permise par le projet de création d’une agence du recouvrement en matière fiscale et sociale (transfert du recouvrement des boissons non alcooliques de la DGDDI vers la DGFiP dans le PLF 2019), par la simplification de la fiscalité (suppression de taxes à faible rendement, de la TH, de l’ISF), par la mise en place du compte financier unique pour les collectivités, ou par la poursuite d’une politique « zéro espèces » ;

– l’amélioration de la qualité du service public avec comme principe directeur la « déconcentration de proximité » ;

– le « saut technologique », en développant les projets en matière d’informatique, de data mining, d’intelligence artificielle ;

– et au sein de la Douane, la préparation du Brexit.

I. LE PROGRAMME 156 GESTION FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

A. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME

Pour 2019, les objectifs sont maintenus à un niveau élevé et, si certains indicateurs connaissent une progression bienvenue, des points d’attention demeurent.

● Concernant l’objectif n° 1 Améliorer l’efficacité du recouvrement, de la lutte contre la fraude fiscale et du traitement des dépenses publiques :

– le taux de paiement des amendes continue néanmoins de présenter des résultats décevants : la prévision actualisée pour 2018 s’établit à 71 %, tandis que la prévision 2019 et la cible 2020 sont fixées à 76 %. Le Rapporteur spécial a demandé à la DGFiP des précisions concernant cette évolution et sur la faiblesse de ce taux. Ces éléments étaient toujours en attente de réponse lors de l’édition de ce rapport. Le Rapporteur spécial suivra ce point avec attention au moment de l’examen de la prochaine loi de règlement ;

– la prévision relative aux indicateurs mesurant l’efficacité de la lutte contre la fraude fiscale (indicateur 1.2) est en demi-teinte. Le taux net de recouvrement de la DGFiP (en droits et pénalités) sur créances de contrôle fiscal de l’année précédente est fixé à 65 %, en ligne avec les résultats constatés en 2016, mais en légère érosion par rapport à 2017 (67,22 %), tandis que le taux d’abandon contentieux des rappels suite à un contrôle fiscal externe devrait s’établir à 14 % en 2018 et 2019, après deux années de résultats décevants (16,01 % en 2016 et 23,12 % en 2017) ;

– sur le taux de déclaration et de recouvrement spontané (indicateur de mission 1.1), qui mesure le civisme fiscal, la prévision de six des sept sous-indicateurs est maintenue à un niveau élevé. Le taux brut de recouvrement des prélèvements sur les revenus de 2019 des particuliers en mode « prélèvement à la source » est ainsi attendu à 97,8 %, pour une cible de 98,3 % en 2020.

● Concernant l’objectif n° 2 Renforcer la qualité de service au profit des usagers et des partenaires :

– la qualité des comptes publics (indicateur 2.1) est stabilisée à un niveau satisfaisant ;

– la prévision relative au délai de paiement des dépenses publiques (indicateur 2.2) est en amélioration pour l’État (de 18,31 jours en 2016 à 16,49 jours en 2017) mais se dégrade légèrement pour le secteur local (de 6,37 jours à 6,56 jours en 2017). Les prévisions sont fixées à 20 et 7 jours, respectivement, pour 2018 et 2019 ;

– la dématérialisation de l’offre de service aux usagers (indicateur 2.3) poursuit son amélioration à un rythme très rapide, pour les collectivités comme pour les fournisseurs de l’État, et les cibles fixées pour 2020 sont ambitieuses ;

– la rapidité et la qualité de la transmission des informations aux usagers (indicateur 2.4) restent satisfaisantes. La prévision du sous-indicateur relatif à la qualité de service Marianne est fixée à 75 % pour 2018 et 2019, en net recul par rapport à 2017 du fait d’une évolution du mode de calcul. Le projet annuel de performances précise que « dans le contexte de la mise en œuvre de changements importants […] susceptibles de générer une augmentation du nombre de contacts, la trajectoire de l’indicateur est stabilisée à 75 % sur l’actuel triennal ».

● Concernant enfin l’objectif n° 3 Maîtriser les coûts de gestion de la DGFiP au profit d’une efficience accrue :

– le taux d’intervention et d’évolution de la productivité (indicateur 3.1) devrait connaître un léger tassement en 2019 après plusieurs années d’amélioration continue. Le taux d’intervention sur l’impôt est attendu en légère augmentation (+ 0,02 point, à 0,85 %, alors que l’évolution moyenne entre 2016 et 2018 s’établit à – 0,45 point par an). Le taux annuel d’évolution de la productivité globale, dont la cible a été fixée à 2,9 % pour 2020, est néanmoins régulièrement sous-évalué.

B. LA PRÉVISION POUR 2019

1. Une dépense qui poursuit sa diminution

Le tableau suivant retrace l’évolution pluriannuelle des crédits de paiement (CP), par titre, sur le programme 156.

● En 2019, la dépense devrait s’établir à 7,76 milliards d’euros, en diminution de 316,3 millions d’euros par rapport à 2018.

Toutefois, l’essentiel de cette diminution provient des nouvelles modalités de comptabilisation des loyers budgétaires. Le projet annuel de performances souligne ainsi que « dans le cadre de la nouvelle politique immobilière de l’État, le dispositif des loyers budgétaires fait l’objet d’une évolution : l’information sur la valeur économique des biens immobiliers de l’État occupés sera désormais traitée dans le cadre d’instruments non budgétaires. De fait, leur facturation est ainsi supprimée pour l’exercice 2019, et les crédits auparavant inscrits sur le programme au titre de cette dépense font l’objet d’un débasage du même montant (245,8 millions d’euros), traité en mesure de périmètre ».

En réintégrant la mesure associée aux loyers budgétaires, la dépense devrait diminuer de 70,5 millions d’euros environ (– 0,9 %) à l’échelle du programme. La baisse des dépenses de personnel contribue à hauteur de 56,1 millions d’euros à cette diminution (80 %).

Le montant des crédits de paiement s’établirait alors en 2019 à un niveau légèrement supérieur à la dépense exécutée en 2016.

PROGRAMME 156 : Évolution pluriannuelle des CP

(en millions d’euros, y.c. ADP et FDC)

	Exécuté 2013	Exécuté 2014	Exécuté 2015	Exécuté 2016	Exécuté 2017	LFI 2018	PLF 2019	Évolution 2018-19
Titre 2	7 106,4	7 119,1	7 059,3	6 935,4	6 980,7	6 936,9	6 880,8	– 56,1
Titre 3	1 194,8	1 117,6	1 055,5	1 026,6	1 035,9	1 080,3	840,4	– 239,9
Titre 5	46,5	39	34	33,3	39,1	55,8	35,6	– 20,2
Titre 6	0,8	0,7	0,8	0,7	1,2	0,3	0,3	–
Total	8 348,6	8 276,4	8 149,6	7 996	8 056,9	8 073,4	7 757,1	– 316,3
Avec loyers budg.	8 348,6	8 276,4	8 149,6	7 996	8 056,9	8 073,4	8 002,9	– 70,5

De manière exceptionnelle, en 2016 uniquement, 1 489 euros de dépenses d’opérations financières (titre 7) ont été constatés. Pour une meilleure visibilité, ces dépenses n’ont pas été présentées dans ce tableau.

Source : documents budgétaires.

● Hors mesure de périmètre, les dépenses de fonctionnement (titre 3) devraient connaître une très légère augmentation entre 2018 et 2019 (+ 3,5 millions d’euros, soit + 1,3 %), les économies constatées sur les postes immobilier, métiers et courant ne permettant pas de couvrir totalement la hausse des dépenses informatiques, qui englobent notamment les crédits consacrés à la mise en œuvre de la réforme du prélèvement à la source.

Évolution des dépenses de fonctionnement (CP, titre 3)

(en millions d’euros)

	PLF 2018	PLF 2019	PLF 2019 (hors mesures de périmètre)	Évolution 2018-19
Immobilier	496,2	244,5	490,3	– 5,9
Métiers	345	334,5	334,5	– 10,5
Informatique	151,8	175,1	175,1	+ 23,3
Fonctionnement courant	70,8	67,4	67,4	– 3,4
Total	1 063,8	821,5	1 067,3	+ 3,5

L’écart avec le total présenté dans le tableau présent s’explique principalement par les crédits supplémentaires apportés par les fonds de concours et attributions de produits, à hauteur de 20 millions d’euros chaque année, environ.

Source : réponses aux questionnaires

Les dépenses d’investissement (titre 5), et notamment les dépenses d’investissement informatique, diminueront fortement en 2019.

Évolution des dépenses d’investissement (CP, titre 5)

(en millions d’euros)

	PLF 2018	PLF 2019	Évolution 2018-19
Immobilier	10,1	10,1	–
Informatique	44,0	23,9	– 20,1
Matériel	1,7	1,6	– 0,1
Total	55,8	35,6	– 20,2

Source : réponses aux questionnaires

L’érosion tendancielle des dépenses informatiques demeure néanmoins une réalité au sein du programme 156. Si, cette année, la dépense informatique est stable, le rapporteur spécial a rappelé que l’évolution de la composition de la dépense se faisait régulièrement au détriment de l’investissement ([2]). La DGFiP a notamment eu recours à des financements issus des programmes d’investissement d’avenir (PIA) pour financer des dépenses informatiques ordinaires (mise en œuvre de plusieurs projets informatiques, dont PayFip, API impôt particulier et Cloud hébergement).

Dans un récent rapport consacré à la DGFiP, la Cour des comptes a appuyé ce constat.

Les dépenses informatiques de la DGFiP vues par la Cour des Comptes

Dans son dernier rapport consacré à la DGFiP, la Cour des comptes formule plusieurs constats concernant l’évolution des dépenses informatiques de l’administration fiscale.

● Des dépenses informatiques en net recul

Ainsi :

– le budget informatique de la DGFiP a connu une baisse continue au cours des dix dernières années, tandis que celui de la DGDDI a légèrement augmenté ;

– la diminution des dépenses informatiques de la DGFiP ne peut être uniquement attribuée au contexte budgétaire, puisque les dépenses informatiques de l’État sont restées stables sur cette période, et que la part des dépenses informatiques dans le budget total de la DGFiP a reculé ;

– la DGFiP a absorbé une part de la réduction de ses budgets informatiques en « internalisant des prestations qui étaient auparavant réalisées par des sous-traitants ».

● Une « dette technique » qui constitue un frein à la transformation de l’action publique, à la DGFiP notamment

Si la dématérialisation a permis d’importants gains de productivité ainsi qu’une amélioration du service rendu aux usagers (1), la Cour relève que « l’exploitation active de toutes les potentialités du numérique a été néanmoins fortement freinée par la baisse des budgets informatiques. De larges pans de ses systèmes d’information étant désormais anciens, la DGFiP a accumulé une « dette technique » qui obère sa modernisation ».

Alors que la DGFiP a longtemps constitué une « administration pionnière en matière informatique », actuellement, seuls 10 à 15 millions d’euros sont consacrés chaque année à de nouvelles applications informatiques, ce qui est insuffisant pour permettre le développement de grands projets.

La Cour relève ainsi que, sur près de 700 applications en service au sein de la DGFiP en 2017, près de 500 étaient antérieures à la fusion DGI-DGCP. Certaines applications, et notamment le logiciel de paie des agents publics, PAY, sont codées en COBOL, langage informatique aujourd’hui obsolète. Enfin, prélèvement à la source mis à part, aucun grand projet n’a été lancé par la DGFiP depuis la fusion.

(1) La télé-déclaration de l’impôt sur le revenu a permis d’économiser 990 ETP l’année de sa généralisation, selon la DGFiP, tout en constituant une importante mesure de simplification. Le taux de dématérialisation du dédouanement poursuit son augmentation, atteignant 88 % en 2047, contre 84 % en 2012.

Source : Cour des comptes, La DGFiP, dix ans après la fusion. Une transformation à accélérer, rapport public thématique, juin 2018, en particulier les pages 54 à 63 et les données téléchargeables.

Ces travaux ont conduit la commission des finances de l’Assemblée nationale à demander à la Cour des comptes de réaliser une enquête ([3]) sur les investissements informatiques à la DGFiP et à la DGDDI. Le rapporteur spécial suivra personnellement l’avancée de ces travaux.

● Les crédits de titre 2 sont attendus en diminution de 56 millions d’euros par rapport à 2018 (– 0,8 %), soit une diminution plus importante que la moyenne constatée entre 2013 et 2017 (– 34 millions d’euros par an, soit – 0,5 %).

Cette diminution s’explique :

– par l’impact du schéma d’emplois (– 66,6 millions d’euros, dont
– 61 millions au titre du schéma 2019, et – 5,6 millions au titre du schéma 2018) ;

– partiellement atténué par la poursuite de la mise en œuvre du dispositif PPCR (modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations dans la fonction publique) à hauteur de + 18,6 millions d’euros.

Après deux années de moindres suppressions d’effectifs, le schéma d’emplois sera en 2019 égal à celui de l’année 2016.

PROGRAMME 156 : Évolution du schéma d’emplois

(en ETP)

2008

2013

2014

2015

2016

2017

LFI

2018

PLF

2019

Schéma d’emploi voté

– 2 385

– 2 023

– 1 988

– 2 000

– 2 130

– 1 630

– 1 600

– 2 130

Schéma d’emploi exécuté

– 2 699

– 2 023

– 1 988

– 2 000

– 2 050

– 1 630

–

Source : documents budgétaires.

Le plafond d’emplois autorisé (PEA) sera de nouveau abaissé en 2019.

PROGRAMME 156 : Évolution du plafond d’emplois autorisé

(en ETPT)

	2008	2013	2014	2015	2016	2017	LFI 2018	PLF 2019
ETPT votés	125 949	114 417	111 990	109 726	107 294	105 697	103 988	102 126
ETPT exécutés	125 541	111 805	109 427	107 202	105 121	103 473	–	–
Évolution PEA voté	–	– 1 834	– 2 427	– 2 264	– 2 432	– 1 597	– 1 709	– 1 862
Évolution PEA exécuté	–	– 2 494	– 2 378	– 2 225	– 2 081	– 1 648	–	–

Source : documents budgétaires.

Entre 2018 et 2019, le PEA de l’administration centrale diminue fortement, de – 389 ETPT (soit – 11 %), contre – 3 143 ETPT pour les services départementaux (– 2,2 %).

RÉpartition du PEA entre les différents niveaux d’administration

(en ETPT)

	2013	2014	2015	2016	2017	LFI 2018	PLF 2019
Administration centrale	3 542	3 499	3 475	3 542	3 223	3 532	3 143
Services départementaux	106 611	94 314	91 848	89 434	87 471	88 485	86 513
Services à l’étranger	231	220	204	176	139	150	92
Autres	1 421	11 394	11 675	11 969	12 640	11 821	12 378
Total	111 805	109 427	107 202	105 121	103 473	103 988	102 126

À compter de 2014, la variation des effectifs des services départements et des « autres » est liée à un effet de périmètre dû au reclassement dans la catégorie « autres » des directions nationales ou spécialisées et des délégations interrégionales.

La ligne « Autres » comprend également, depuis le RAP 2017 et le PAP 2019, les agents mis à disposition rattachés jusqu’à présent à l’administration centrale et des agents des directions spécialisées, qui étaient décomptés antérieurement avec les services départementaux.

Source : réponses aux questionnaires.

Il faut préciser qu’environ 40 % des effectifs de la DGFiP sont affectés à des fonctions de contrôle et de contentieux, et que cette part a peu évolué entre 2013 et 2017.

RÉpartition des effectifs par fonction en 2013, 2015 et 2017

(en ETPT)

	2013	2015	2017	En % (2017)
Assiette	17 446	16 989	14 365	30 %
Contentieux	8 039	9 228	6 832	14 %
Contrôle	13 097	13 108	12 079	25 %
Recouvrement	12 877	10 560	15 080	31 %
Total	51 459	49 885	48 356	100 %

La répartition des effectifs fiscaux de la DGFiP s’effectue grâce à l’enquête complémentaire impôt (ECI) réalisée tous les deux ans. Cette enquête a pour finalité de connaître la répartition par type d’impôt (et non par action) des effectifs affectés dans les structures fiscales. Elle ne concerne donc que les ETPT dénombrés dans les actions 1, 2 et 3 du programme 156. Elle est effectuée sur un échantillon d’environ 700 structures représentatives et non sur la globalité de telle sorte que la répartition des effectifs globaux par type d’impôt est un résultat pondéré.

Source : réponses aux questionnaires

2. Des changements stratégiques qui doivent faire l’objet d’un schéma directeur pluriannuel

L’année 2019 sera pour l’administration fiscale une année charnière. À l’occasion de son discours du 11 juillet 2018, et dans la lignée des recommandations du comité Action Publique 2022, le ministre de l’Action et des comptes publics a présenté les chantiers de transformation à mettre en œuvre par la DGFiP :

– la réorganisation du fonctionnement du réseau, qui sera permise par une simplification de la fiscalité (suppression de la taxe d’habitation et de nombreuses petites taxes), le rapprochement des réseaux de recouvrement, la simplification des procédures avec les collectivités locales, et le recul des opérations en numéraire ;

– le « saut technologique » permis par le renforcement des équipements et des ressources informatiques ;

– la qualité de service, et l’amélioration de la présence des services publics dans les territoires, avec comme objectif la « déconcentration de proximité » (déconcentration de certains services de l’Île-de-France vers les régions, et des métropoles vers les territoires ruraux ou périurbains).

Ces chantiers sont ambitieux et ont été mis en œuvre dès le début de ce quinquennat avec :

– la suppression annoncée de la taxe d’habitation ([4]), qui constitue une mesure forte en faveur du pouvoir d’achat des ménages, ainsi qu’une mesure de simplification de la fiscalité et du fonctionnement de l’administration fiscale. Selon les données transmises par la DGFiP, 3 900 agents ETP sont actuellement affectés à la gestion de cette taxe, pour un coût de gestion de 269 millions d’euros en 2017.

– l’article 75 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017 ([5]), qui a créé une obligation pour les personnes publiques de mettre à disposition des usagers un service de paiement en ligne, et le décret du 1er août 2018, pris en application de cet article ([6]), qui met en place trois échéances distinctes, selon la nature des collectivités et le montant des paiements. Les personnes publiques pourront notamment avoir recours à l’offre Payfip, actuellement développée par la DGFiP, pour se conformer à ces exigences.

Le présent projet de loi de finances contribuera également à la réalisation de ce plan de transformation :

– l’article 9 propose de supprimer 17 taxes à faible rendement, tandis que son article 10 propose la fusion de 3 taxes portant sur les recettes tirées des messages publicitaires ;

– l’article 62 organise le transfert à la DGFiP du recouvrement des taxes sur les boissons non alcooliques, actuellement perçues par la Douane (voir également le III consacré au programme 302) ;

– l’article 63 propose de permettre l’encaissement des recettes fiscales par un organisme autre que le comptable public.

Le rapporteur spécial se félicite de ses évolutions, qu’il appelait de ses vœux. À l’occasion du « Printemps de l’évaluation », le rapporteur spécial avait souligné la nécessité d’envisager une évolution des compétences respectives des administrations fiscales en matière de recouvrement des impôts et taxes. Il avait également déposé une proposition de résolution pour une révision générale des taxes à faible rendement, qui avait été adoptée par l’Assemblée nationale à une très large majorité ([7]).

Le rapporteur spécial rappelle néanmoins que ces réformes ambitieuses nécessitent des choix stratégiques clairs, qui ne pourront être menés à bien sans un véritable effort d’anticipation de la part de la direction générale des finances publiques.

C’est particulièrement le cas en matière d’organisation territoriale. La DGFiP ne dispose pas d’un schéma directeur pluriannuel, et les fermetures de services locaux, sont décidées à court terme, de façon ponctuelle, sans vision d’ensemble. La Cour des comptes a souligné les résultats « limités » de l’approche actuellement suivie par l’administration fiscale pour faire évoluer son réseau, et a jugé sa mise en œuvre « autarcique et trop souvent guidée par des motifs de circonstances » ([8]).

De même, la DGFiP ne dispose pas de véritable service de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, ce qui limite fortement la capacité de l’administration à se réorganiser s’adapter à certaines évolutions, notamment technologiques, pourtant nécessaires.

Lors de leur audition, les organisations syndicales de la DGFiP (ainsi que celles des Douanes, voir le III) ont ainsi rappelé leur profonde insatisfaction concernant cette situation. Le syndicat Solidaires Finances Publiques a ainsi relevé que « les situations de mal-être augmentent continuellement », en lien notamment avec la « crainte de la mobilité forcée ».

Le rapporteur spécial souligne que la réalisation de schémas directeurs pluriannuels et que le développement de dispositif de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences sera nécessaire à la mise en œuvre du vaste chantier de transformation publique initié par le Gouvernement.

II. LE PROGRAMME 218 CONDUITE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES

A. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME

Les indicateurs relatifs au programme 218 sont stables et globalement atteints. Les éléments notables sont les suivants :

– concernant l’objectif n° 1 Améliorer l’information du Parlement et la qualité des services rendus aux administrations, les taux de satisfaction des directions partenaires du CGefi, des structures clientes sur les consultations de la DAJ, et des bénéficiaires des prestations de l’AIFE sont stables et atteignent des résultats élevés ;

– concernant l’objectif n° 2 Améliorer les conditions d’emploi des personnels, les cibles ne sont pas modifiées et avaient été atteintes les années précédentes. En 2017, la part des logements sociaux réservés en PLAI, PLUS, PLS et équivalents augmente de plus de 11 points et s’établissait à 82,9 %, soit plus de 20 % au-dessus de la cible (60 %) ;

– concernant enfin l’objectif n° 3 Maîtriser le coût des fonctions support, les indicateurs atteignent des niveaux satisfaisants, bien que la prévision actualisée pour 2018 et la prévision 2019 du ratio d’efficience bureautique restent largement supérieures à la cible 2020 (730 euros par poste, pour une cible à 680 euros).

B. LA PRÉVISION POUR 2019

1. Une dépense stable en 2019

● Le tableau suivant retrace l’évolution pluriannuelle des CP sur le programme 218. La dépense devrait s’établir à 922,3 millions d’euros, en diminution de 83,9 millions par rapport à la LFI 2018.

Toutefois, comme pour le programme 156, l’essentiel de cette diminution provient des nouvelles modalités de comptabilisation des loyers budgétaires. Cette mesure de périmètre contribue à la baisse de la dépense hauteur de 82,38 millions d’euros, concentrée sur le titre 3 (soit 98,2 % de l’évolution prévue à l’échelle du programme).

En sens inverse, le rattachement de la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) aux ministères économiques et financiers constitue une mesure de transfert pour + 18,6 millions d’euros (+ 6 millions d’euros en titre 2 et + 12,6 millions hors titre 2).

Au total la dépense devrait diminuer de 1,5 million d’euros environ
(– 0,02 %) à l’échelle du programme.

PROGRAMME 218 : Évolution pluriannuelle des CP

(en millions d’euros)

	Exécuté 2013	Exécuté 2014	Exécuté 2015	Exécuté 2016	Exécuté 2017	LFI 2018	PLF 2019	Évolution 2018-19
Titre 2	497,9	513,2	507,0	492,8	494,4	500,1	507,4	+ 7,3
Titre 3	505,9	491,9	493,6	446,9	455,9	449,8	351,6	– 94,8
Titre 5	52,8	34,7	34,7	35,1	211,6	55,8	62,6	+ 6,8
Titre 6	19,5	16,6	15,7	13,7	14,5	0,3	0,4	+ 0,1
Titre 7	0,2	0,3	0,4	0,4	0,4	0,3	0,3	–
Total	1 076,2	1 056,5	1 051,3	987,8	1 176,8	1 006,2	922,3	– 83,9
Avec loyers budg.	1 076,2	1 056,5	1 051,3	987,8	1 176,8	1 006,2	1 004,7	– 1,5

Source : documents budgétaires.

● Les dépenses de personnel (titre 2) connaissent une légère augmentation (+ 7,3 millions d’euros, soit + 1,5 %), principalement en raison du rattachement de la DITP (68 ETPT, + 6,0 millions d’euros), de la poursuite de la mise en œuvre du protocole PPCR (+ 0,9 million) et de la revalorisation de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) des jeunes administrateurs civils pour renforcer l’attractivité des ministères économiques et financiers à la sortie de l’ENA (+ 0,6 million).

Après deux années de moindres suppressions d’effectifs, le schéma d’emplois sera en 2019 égal à celui de l’année 2016.

PROGRAMME 218 : Évolution du schéma d’emplois

(en ETP)

2013

2014

2015

2016

2017

LFI

2018

PLF

2019

Schéma d’emploi voté

– 114

– 122

– 150

– 108

– 18

– 50

– 67

Schéma d’emploi exécuté

– 91

– 200

– 120

– 123

– 68

–

Source : documents budgétaires.

Le plafond d’emplois autorisé (PEA) sera de nouveau abaissé en 2019.

PROGRAMME 218 : Évolution du plafond d’emplois autorisé

(en ETPT)

	2013	2014	2015	2016	2017	LFI 2018	PLF 2019
ETPT votés	5 952	5 824	5 740	5 529	5 574	5 503	5 496
ETPT exécutés	5 817	5 628	5 457	5 320	5 253	–	–
Évolution PEA voté	–	– 128	– 84	– 211	+ 45	– 71	– 7
Évolution PEA exécuté	–	– 189	– 171	– 137	– 67

Source : documents budgétaires.

Le secrétariat général des ministères économiques et financiers (SG des MEF) précise que : « les réductions d’effectifs ont principalement porté sur les effectifs du SG des MEF (baisse de 345 ETPT sur la période), sur le volume des mises à disposition […] et de manière plus conjoncturelle sur les effectifs des cabinets (fin 2016 et en 2017) ainsi que sur ceux de l’Office national de paie (ONP), puis du Centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH, – 70 ETPT entre le point haut de 192 ETPT en 2013 et les 122 ETPT restants en 2016). En 2017, 28 emplois ont été créés à la DGAFP dans le cadre de la création de la DRH État ». Le SG souligne également que « parallèlement, l’Agence française anticorruption, créée en avril 2017, a réalisé 40 recrutements dont 10 au titre des transferts. Certains services ont dans le même temps pu être renforcés sur la période 2013-2018, notamment Tracfin (+47 ETPT) et la direction des achats de l’État (+ 18 ETPT) ».

2. La mise en œuvre de la transformation publique

En 2019, une dotation de 20 millions d’euros sera sur le programme pour financer les projets participant à la transformation des services des ministères économiques et financiers.

Le financement de projets participant à la transformation des services des ministères économiques et financiers, par le secrétariat général

Une dotation de 15 millions d’euros en AE et CP en 2018 et de 20 millions d’euros en 2019 a été prévue pour financer les projets participant à la transformation des services des ministères économiques et financiers.

Elle a vocation à être mobilisée pour les projets ministériels répondant à un ou plusieurs des critères suivants :

– projet contribuant à la mise en œuvre du plan de transformation ministériel AP 2022 ;

– projet à caractère stratégique et novateur ;

– projet porteur de synergies et de mutualisation au plan ministériel, voire interministériel ;

– projet comportant des ambitions d’amélioration de la qualité de service aux usagers et/ou de qualité de travail des agents ;

– projet dont la maturité permet d’envisager une exécution sur l’exercice annuel budgétaire.

Elle constitue donc un levier d’impulsion de la transformation des ministères qui intervient en complément des projets de transformation présentés sur le fonds de transformation de l’action publique dont elle peut représenter dans certains cas la contribution ministérielle au cofinancement.

En 2018, 68 projets ont été présentés et 51 retenus :

– 7 portaient sur l’innovation numérique (IA, blockchain) ;

– 5 sur la mutualisation ;

– 13 sur la dématérialisation ;

– 8 sur la mobilité ;

– 7 sur la lutte contre la fraude ;

– 2 sur l’aménagement d’espaces et du cadre de vie des agents.

22 projets seront achevés en 2018, 15 le seront en 2019 et 14 s’inscrivent dans une perspective pluriannuelle.

Ces projets visent, notamment, à :

– améliorer le service aux usagers (offre de télé-enregistrement, déploiement d’assistants virtuels chatbot ou agent conversationnel, application mobile de signalement d’anomalies par le consommateur) ;

– accélérer l’offre de services numériques et d’applications métiers aux agents (création de télé-services, outils décisionnels partagés, enrichissement de l’offre de service vidéo, outils de ciblage des contrôles) ;

– tendre vers le « 0 papier » (signature et visa électroniques, offre de mutualisation dans le domaine de la commande publique) ;

– améliorer les équipements de travail numériques des agents (sécurité des postes nomades, mise en place de terminaux hybrides) et moderniser le cadre de travail (aménagement d’espaces et d’outils collaboratifs) ;

– se tourner vers les technologies numériques innovantes (déploiement de la « blockchain », utilisation de l’intelligence artificielle pour le ciblage des contrôles).

La dynamique lancée en 2018 sera poursuivie en 2019 au travers d’un nouvel appel à projet auprès de l’ensemble des services des ministères économiques et financiers.

Source : secrétariat général des ministères économiques et financiers.

Le rapporteur spécial se félicite de cette initiative dont il encourage la mise en œuvre, mais insiste sur le besoin d’interministérialité, qui est la condition à une mise en œuvre réussie de cette transformation de l’action publique.

III. LE PROGRAMME 302 FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

A. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME

● En 2018, la DGDDI avait revu en profondeur son dispositif de mesure de la performance en développant notamment le recours à des indicateurs qualitatifs.

Le directeur général des douanes et des droits indirects, M. Rodolphe Gintz, rappelait ainsi en juillet 2017 que « nous souhaitons désormais mettre davantage l’accent sur l’efficience et la qualité de nos processus afin de faire mieux ressortir l’impact de notre action. Par exemple, en matière de lutte contre la fraude, nous considérons que l’on doit afficher les résultats les plus importants. Et le plus important, ce n’est pas seulement la quantité, c’est aussi, le démantèlement des organisations et des réseaux criminels. C’est donc un signal stratégique tout autant que managérial qui est donné » ([9]).

Ainsi, concernant l’objectif de lutte contre la fraude et de renforcement la protection des entreprises et des consommateurs, les indicateurs relatifs au montant des saisies de stupéfiants et aux quantités de tabacs et cigarettes de contrebande saisies avaient ainsi été supprimés et remplacés par le suivi du nombre d’organisations criminelles démantelées par la douane judiciaire, tandis que le suivi du nombre d’articles de contrefaçon saisis a été abandonné au profit du nombre de contentieux à enjeu en matière de contrefaçon.

De même, concernant l’amélioration de l’efficacité de la collecte et des contrôles en matière douanière et fiscale, l’indicateur relatif au montant des droits et taxes redressés a été supprimé, et la performance est désormais mesurée à l’aune du nombre de contentieux fiscaux à enjeu.

Le rapporteur spécial se félicite de ces évolutions, car, si les indicateurs quantitatifs demeurent nécessaires à la compréhension et au suivi de l’activité des Douanes – et la direction générale continue de les suivre attentivement – leur priorisation a montré ses limites en matière de définition des méthodes et d’organisation du travail pour les agents.

Le rapporteur spécial restera vigilant, à l’occasion du contrôle de l’exécution, à l’analyse des résultats, qui lui avaient notamment permis, à l’occasion du printemps de l’évaluation, de souligner que si la fiscalité douanière représentait une part très importante des recettes perçues par la DGDDI, elle ne faisait l’objet que d’une part limitée des contrôles.

L’ensemble des évolutions intervenues en 2018 est présenté en annexe.

● Après une année 2017 globalement satisfaisante, malgré quelques points d’attention, et une année 2018 marquée par la mise en place de nouveaux indicateurs, les résultats des objectifs pour l’année 2019 sont en hausse.

Si les prévisions en matière de facilitation du commerce international sont satisfaisantes, les indicateurs relatifs à la lutte contre la fraude devront cependant faire l’objet d’une attention renouvelée :

– concernant l’objectif n° 1 Intensifier la lutte contre la fraude et renforcer la protection des entreprises et des consommateurs, la prévision révisée pour 2018 est en recul par rapport à l’année précédente sur l’essentiel des indicateurs. L’administration justifie cette situation par de « très bonnes années en 2016 […] et en 2017 » en termes de nombre de contentieux à enjeu en matière de lutte contre la fraude (10 959 contentieux réalisés en 2017, 9 300 attendus en 2018, 9 600 prévus en 2019), par le caractère « récent » du sous-indicateur relatif au nombre d’organisations criminelles démantelées par la Douane judiciaire. (51 en 2017, contre des prévisions de 20 en 2018 et 22 en 2019), ainsi que par un « ajustement de sa stratégie » en matière de contentieux à enjeu en matière de contrefaçon. Les objectifs pour 2019 seront revus à la hausse ;

– concernant l’objectif n° 2 Soutenir le développement des entreprises à l’international, après une période de croissance rapide, certains indicateurs sont en phase de stabilisation, les cibles étant pratiquement atteintes. La part des opérations du commerce extérieur bénéficiant de la certification OEA est attendue à 85 % en 2018 et 2019 (+ 1 point par rapport à 2017). Le taux de dématérialisation devait s’établir à 92 % (+ 2 points par rapport à 2018 et + 4,6 points par rapport à 2017). L’atteinte de la cible de 95 % en 2020 semble cependant « particulièrement ambitieuse », la dématérialisation de « certains documents, tels que les certificats d’origine ou les factures commerciales au départ des pays tiers, n’étant pas envisageable ». Le taux de satisfaction des opérateurs du commerce international est élevé et devrait être supérieur à 90 % en 2019, en nette croissance par rapport aux 83,8 % constatés en 2016 ;

– concernant enfin l’objectif n° 3 Améliorer l’efficacité de la collecte et des contrôles en matière douanière et fiscale, le coût de la collecte des recettes douanières est globalement stable, oscillant entre 0,40 % et 0,41 %. Le taux de contrôle positif en matière de dédouanement est attendu à 4,40 % en 2019, pour une cible de 4,80 % en 2020. La part des contrôles des unités maritimes effectués sur ciblage, qui a remplacé le taux d’utilisation opérationnelle, devrait s’établir à 9 % en 2019 (+ 1 point par rapport à 2018). La prévision du nombre de contentieux fiscaux à enjeu s’établit à 3 700 contentieux, en hausse par rapport à 2018 (3 500 contentieux) et 2017 (3 384 contentieux).

B. LA PRÉVISION POUR 2019

1. Une dépense en augmentation sous l’effet de la hausse des effectifs et du protocole de modernisation de la fonction de buraliste

Le tableau suivant retrace l’évolution pluriannuelle des crédits de paiement (CP), par titre, sur le programme 302.

● En 2019, la dépense devrait s’établir à 1,59 milliard d’euros, en hausse de 22 millions d’euros par rapport à 2018.

Comme pour les programmes 156 et 218, les nouvelles modalités de comptabilisation des loyers budgétaires ont permis une diminution apparente de la dépense, à hauteur de 18 millions d’euros, concentrée sur le titre 3.

En réintégrant cette mesure associée aux loyers budgétaires (qui constitue une dépense de titre 3), la dépense devrait augmenter de 43,7 millions d’euros à l’échelle du programme (+ 2,8 %).

● La hausse de la dépense s’explique, pour moitié, par la croissance des dépenses de titre 2 (+ 21,4 millions d’euros), conséquence mécanique du schéma d’emplois, et pour moitié, par la hausse des dépenses d’intervention (+ 21,7 millions).

PROGRAMME 302 : Évolution pluriannuelle des CP

(en millions d’euros, y.c. ADP et FDC)

	Exécuté 2013	Exécuté 2014	Exécuté 2015	Exécuté 2016	Exécuté 2017	LFI 2018	PLF 2019	Évolution 2018-19
Titre 2	1 134,5	1 142	1 136,8	1 149	1 194,3	1 223,7	1 245,1	+ 21,4
Titre 3	170,6	164,6	170,6	172,5	185,7	176,6	172,6	– 4
Titre 5	38,6	51,4	47	41	51,3	74,5	55,5	– 19
Titre 6	253,8	218,7	219,2	183,2	84,1	97,2	120,5	+ 23,3
Total	1 597,5	1 576,7	1 573,5	1 545,7	1 515,4	1 572	1 593,7	+ 21,7
Avec loyers budg.	1 597,5	1 576,7	1 573,5	1 545,7	1 515,4	1 572	1 615,7	+ 43,7

Source : documents budgétaires.

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) devraient diminuer de 4 millions d’euros par rapport à 2018, mais cette évolution doit être nuancée du fait des nouvelles modalités de comptabilisation des loyers budgétaires. Si l’on neutralise cette mesure, la hausse est de + 18 millions d’euros, répartie sur les différents postes de dépenses de la Douane.

Évolution des dépenses de fonctionnement (CP, titre 3)

(en millions d’euros)

	PLF 2018	PLF 2019	PLF 2019 (hors mesures de périmètre)	Évolution 2018-19 (hors mesures de périmètre)
Immobilier	58,3	44,1	66,1	+ 7,8	+ 13,4 %
Fonctionnement des services	63,7	58,0	58,0	– 5,7	– 8,9 %
Informatique	25,6	35,6	35,6	+ 10	+ 39,1 %
Moyens aéromaritimes et terrestres	27,6	32,4	32,4	+ 4,8	+ 17,4 %
Total	174,1	170,1	192,1	+ 18	+ 10,3 %

Source : réponses aux questionnaires

Les dépenses d’investissement (titre 5) seront stabilisées en 2019 à un niveau nettement supérieur à leur niveau moyen constaté sur 2013–2017 : la prévision s’établit à 55,5 millions d’euros, contre une moyenne constatée de 45,6 millions d’euros.

Évolution des dépenses d’investissement (CP, titre 5)

(en millions d’euros)

	PLF 2018	PLF 2019	Évolution 2018-19
Immobilier	11,9	7,8	– 4,1	– 34,5 %
Fonctionnement des services	–	5,0	–	–
Informatique	27,1	15,1	– 12,0	– 44,3 %
Moyens aéromaritimes et terrestres	31,3	22,1	– 9,2	– 29,4 %
Total	70,2	50,1	– 20,1	– 28,6 %

Source : réponses aux questionnaires

Concernant les dépenses immobilières, les crédits de paiement sont en augmentation entre 2018 et 2019 (+ 3,4 millions d’euros, + 5,3 %). Les autorisations d’engagement connaissent une augmentation plus importante (+ 13,5 millions) pour couvrir des opérations immobilières de regroupement de services (Hôtel des douanes de Marseille), de nouvelles installations (Direction Nationale des garde-côtes de la douane au Havre) ainsi que l’engagement pluriannuel des marchés de fluides.

Concernant les autres dépenses de fonctionnement et d’investissement (informatique, moyens aéromaritimes et terrestres), les crédits de paiement sont en recul (– 7,1 millions d’euros, soit – 4 %).

En 2019, la Douane poursuivra pourtant plusieurs projets de modernisation de ses moyens matériels et de ses outils informatiques.

C’est le cas des moyens aériens notamment, avec l’intégration des avions Beechcraft KA350 ER qui est en voie de finalisation. Au cours de son audition par le rapporteur spécial, le directeur général a souligné que les sept avions commandés avaient été livrés, et que l’un d’entre eux n’avait pas encore été équipé. Cet appareil est actuellement utilisé pour les formations de pilote, et devrait être intégré à la fin du premier trimestre 2019. S’agissant des six appareils équipés, trois sont déjà en cours d’utilisation, et les trois autres devraient être pleinement opérationnels d’ici la fin de l’année.

Toutefois, les organisations syndicales ont précisé au rapporteur spécial les difficultés que rencontre actuellement la Douane pour fournir les équipements et les armements nécessaires à la formation et à l’entrée dans les cadres des nouveaux agents. Le rapporteur spécial attire l’attention du Gouvernement sur cette situation qu’il suivra avec attention.

Enfin, hors projet Passenger name record, le budget consacré au développement des applications informatiques est augmenté de + 4 millions d’euros.

Les projets matériels et informatiques de la Douane

● Les moyens matériels

– Les moyens aériens

En 2017 et 2018, le développement par la douane du nouvel avion multi-missions Beechcraft King Air 350 ER s’est poursuivi. En 2019, sept avions auront ainsi été déployés et les unités métropolitaines déclarées opérationnelles. La transformation de l’unité des Antilles sera engagée.

En parallèle, sur cette période deux avions monomoteurs Cessna T‑206, deux avions bimoteurs Cessna F-406 auront été progressivement retirés du service opérationnel. Les trois derniers F‑406 de la flotte le seront à échéance fin 2019.

Par ailleurs, du fait de la vétusté des quatre hélicoptères Eurocopter AS‑355 « Écureuil 2 » et d’un incident aérien grave ayant conduit à l’endommagement irréversible d’un de ces appareils, la DGDDI a actualisé son programme d’investissement sur ce type d’appareil pour mieux répondre aux impératifs opérationnels et de maintenance, notamment aux Antilles.

Ainsi, la flotte, composée jusqu’alors de neuf appareils (5 Eurocopter EC‑135 et 4 AS‑355), sera ramenée à six hélicoptères EC‑135 en propriété, par l’acquisition pour la métropole d’un appareil de ce type. Les quatre AS355 seront, quant à eux, retirés du service.

En parallèle, la location de trois EC‑135 (2 aux Antilles et 1 en métropole) sur trois ans permettra de renforcer les capacités opérationnelles aux Antilles et de moderniser la flotte métropolitaine, sans altérer sa disponibilité opérationnelle.

Conformément aux recommandations de la Cour des comptes, le programme d’acquisition/modernisation a été confié à la Direction générale de l’armement (DGA).

– Les moyens navals

Des investssements importants sont prévus. À horizon 2020, 80 % du parc naval opérationnel aura été renouvelé : 5 vedettes garde-côtes (VGC) devraient être livrées entre novembre 2018 et 2020, et 3 resteront à programmer, en remplacement des 8 VGC existantes, pour un coût total estimé à 88,2 millions d’euros.

Les investissements outre-mer tiennent compte des spécificités du trafic local (inter-îles), ceux réalisés en métropole ont vocation à répondre aux spécificités de façade (Frontex notamment). Tous visent à assurer le maintien de capacités opérationnelles dans un cadre de sécurité maritime renforcé.

Par ailleurs, le déploiement du Système intégrateur de l’aéromaritime (SIAM) permet désormais à la douane garde-côtes de disposer d’une information complète, en temps réel, de la situation de surface maritime enrichie, pour un meilleur ciblage de ses interventions. Ce système de collecte, d’analyse et de diffusion de l’information tactique permet d’améliorer la réactivité et la synergie opérationnelle entre moyens aériens et moyens d’interception en mer, sous la supervision et l’animation des Centres opérationnels douaniers maritimes (CODM) de chaque façade. L’amélioration continue de ce dispositif sera recherchée, à mesure que progressera la maîtrise du système par l’ensemble des personnels garde-côtes.

– Les équipements des services de la surveillance terrestre et les moyens de détection

Le renforcement et la modernisation des capacités d’investigation de la douane s’est poursuivi en 2017 et 2018, notamment par recours aux crédits alloués dans le cadre de la lutte anti-terroriste.

S’agissant des armements, la Douane dispose actuellement de 8 673 pistolets semi-automatiques Sig Sauer SP 20‑22, et de 587 pistolets mitrailleurs Heckler & Koch Universale Maschinenpistole (HK UMP).

En matière de parc automobile, les services de la surveillance disposent de près de 1750 véhicules de service sérigraphiés, y compris des bureaux mobiles, et de 250 motocyclettes sérigraphiées, utilisées par les groupes motocyclistes spécialisés.

Les équipements des services de la surveillance sont répartis sur l’ensemble du territoire, en fonction de l’implantation des brigades.

Concernant les moyens de détection légers, de nouveaux systèmes de contrôle non intrusif ont pu être déployés :

– 18 spectromètres Raman (technologie laser permettant d’identifier rapidement un produit à travers son contenant) acquis en 2017. Le retour d’expérience très positif de ce matériel, particulièrement utile pour la détection de stupéfiants ou d’explosifs, a conduit à de nouveaux achats en 2018, à hauteur de 8 appareils : le parc total 36 appareils (y compris les appareils financés sur crédits Mildeca) ;

– 25 analyseurs de particules de nouvelle génération, sans source de rayonnements ionisants, en remplacement du parc existant. Ces appareils sont notamment utilisés dans le cadre de la lutte contre le blanchiment. Les spectromètres Raman et les analyseurs de particules ont été affectés à des brigades et localement mutualisés entre services ;

– 8 véhicules utilitaires légers porteurs de systèmes de détection à RX permettant le contrôle de bagages et de colis. Commandés en 2017, ces équipements ont été livrés au cours de l’année 2018 après certains ajustements techniques nécessaires. Ils ont été attribués aux directions interrégionales, aux fins de mutualisation entre services de la surveillance.

Concernant les équipements lourds, le renouvellement du parc des appareils à rayon X, débuté dès 2015, s’est achevé en 2018. Ce parc récent ne nécessite pas d’investissement d’ampleur à court terme.

Ils sont plus concentrés sur les grands ports et aéroports. Ainsi, sur les 94 appareils à rayons X détenus par la douane, 52 sont utilisés sur les principales plateformes portuaires et aéroportuaires (Roissy, Orly, Calais, etc.)

La priorité pour 2019 sera donnée à la concrétisation du renouvellement des 2 premiers scanners mobiles détenus par la douane, positionnés aux ports du Havre et de Marseille, et ayant atteint leur fin de vie technique. Un cahier des charges pour l’acquisition de scanners à haute énergie a été finalisé au cours de l’année 2018, en étroite coordination avec le responsable ministériel des achats, pour une publication d’appel d’offres devant permettre une mise en service en 2019.

● Les projets informatiques

Fin 2017, la douane a défini le plan « e-douane » afin de répondre aux nouveaux besoins métiers et réglementaires (mise en œuvre du nouveau Code des douanes de l’Union, Brexit, la loi ESSOC, etc.) et aux évolutions qui émaneront du programme Action Publique 2022.

Son objectif est aussi de garantir la qualité de service et la maintenabilité du SI dans des conditions opérationnelles et de sécurité satisfaisantes.

Enfin, ce plan prend également en compte la transformation numérique de la douane, autrement dit l’intégration dans les processus métiers et les activités de la douane des opportunités numériques indissociables des transformations réglementaires : collaboratif, mobilité, big data, Internet des objets, blockchain, réalité augmentée, etc.

Les principaux travaux programmés en 2018 et 2019 sont les suivants :

– la lutte contre la grande fraude douanière : la refonte du SI dédié à la lutte contre la fraude sera étudiée en 2019 ;

– la promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement : évolutions de l’application de dédouanement du fret express, prise en compte des évolutions liées au Code des douanes de l’Union, poursuite des travaux de prise en compte de l’inscription en comptabilité matière comme procédure de dédouanement se poursuivront, refonte et reparamétrage de certaines applications dans le cadre de la mise en œuvre du Brexit ;

– la fiscalité douanière et le recouvrement : poursuite de la dématérialisation, intégration des applications d’assiette avec les applications de la sphère de la comptabilité, intégration des éléments de recette avec la DGFiP, mise en œuvre du droit à l’erreur, et là encore, mise en œuvre du Brexit (gestion des accises via GAMMA, détaxe TVA via PABLO) ;

– les portails : refonte du portail professionnel prodouane.gouv.fr, et il est prévu à terme de mettre en place des mécanismes de fédération d’identité avec France Connect Entreprises et le portail de la DG Taxud ;

– le soutien des services opérationnels : offre de services en mobilité qui permettra d’améliorer l’efficacité des contrôles, coordination des équipes du réseau, le temps de libération des marchandises sous contrôle, sécurité des agents sur le terrain, développement d’une offre de services en mobilité qui reposera sur la dotation en smartphones de 7 000 agents de terrain, la mise en place d’une gestion de flottes, mise en place d’un magasin privé d’applications métiers ;

– les infrastructures : réinternalisation des services informatiques grâce aux capacités du centre informatique douanier (CID), virtualisation des applications dans les deux centres informatiques (CID et Direction nationale de la statistique et du commerce extérieur – DNSCE) pour les doter d’une architecture symétrique, consolidation de la messagerie collaborative.

Source : réponses aux questionnaires.

Les dépenses d’intervention (titre 6) seront en augmentation en 2019 du fait de la mise en place du protocole de modernisation de la profession de buraliste, signé le 2 février 2018 (+ 23,3 millions d’euros, soit + 24 %). Ce protocole prévoit :

– l’augmentation des aides existantes, pour + 4 millions d’euros ;

– la création d’une remise transitoire pour atténuer la baisse de la vente de tabac suite à l’augmentation du prix du paquet de cigarettes, pour + 18 millions d’euros. Le projet annuel de performances précise que cette remise est conçue pour « compenser l’impact des prix des produits du tabac sur le niveau des ventes des débits de tabac d’un trimestre par rapport au même trimestre de l’année précédente » ;

– la création d’un fonds de transformation pour les buralistes, pour + 26 millions d’euros. Ce fonds prévoit « un financement échelonné sur la période 2018-2021 pour accompagner la profession dans la mutation de son activité vers un modèle de nouveau commerçant de proximité ».

aides versées aux débitants de tabac (crédits de paiement)

(en millions d’euros)

	Objet	2016	2017	LFI 2018	PLF 2019
Contrats d’avenir (2012-2016) Protocole 1 (2017-2021) Protocole 2 (2018-2021)	Remise compensatoire	16	3,7	17,7	12,5
	Remise additionnelle	7
	Prime de service public de proximité/Prime de diversification d’activité	6,7	6,5	10	14
	Indemnité de fin d’activité	7,65	4,6	5	5
	Modernisation		0	6	–
	Transformation				26
	Remise transitoire				18
	s/t contrat d’avenir – Protocole	37,35	14,8	38,7	75,5
Hors contrat d’avenir ou Protocole	Subvention de sécurisation des débits de tabacs	16	12,6	14	14
	Régime d’allocations viagères des gérants de débits de tabac – RAVGDT	26,06	30,5	13	–
	Complément de remise	69	16,4	21,6	11,6
	s/t aides hors contrat – Protocole	111,06	59,5	48,6	35,6
Total des aides versées aux débitants		148,41	74,3	87,3	111,1

Régime d’allocations viagères des gérants de débits de tabac (RAVGDT)			25,5	28
Remise nette sur le prix de vente au détail (part des fournisseurs)		1 266	1 382

Source : réponses aux questionnaires.

Les dépenses de personnel (titre 2) devraient connaître une hausse de + 21,4 millions d’euros (+ 1,7 %) en raison notamment du schéma d’emplois (+ 9 millions d’euros, cet impact étant réparti également entre les schémas 2018 et 2019), du solde du glissement vieillesse technicité (+ 4,2 millions) et dans une moindre mesure de mesures catégorielles (+ 3,1 millions).

Depuis 2016, le schéma d’emplois est nettement positif. En effet, après plusieurs années de réduction continue d’effectifs, la Douane a bénéficié de 1 000 créations de poste en 2016 et 2017 (soit 500 créations nettes, après application de la trajectoire de réduction d’effectifs fixée antérieurement) au titre des deux plans de lutte contre le terrorisme. La mise en œuvre du Brexit devrait conduire à 750 créations de postes d’ici 2020 : pour 2018 et 2019, 450 créations nettes ont déjà été décidées. Entre 2016 et 2019, la douane devrait ainsi bénéficier de près de 1 000 créations de postes nettes, soit une augmentation de + 6 % de ses effectifs par rapport à 2015.

PROGRAMME 156 : Évolution du schéma d’emplois

(en ETP)

2013

2014

2015

2016

2017

LFI

2018

PLF

2019

Schéma d’emploi voté

– 61

– 314

– 215

+ 285

+ 250

+ 200

+ 250

Schéma d’emploi exécuté

– 109

– 344

– 233

+ 285

+ 250

–

Source : documents budgétaires.

Parallèlement, le plafond d’emplois autorisé (PEA) sera de nouveau relevé en 2019, à 17 351 ETPT, au lieu de 17 045 ETPT en 2018.

PROGRAMME 156 : Évolution du plafond d’emplois autorisé

(en ETPT)

	2013	2014	2015	2016	2017	LFI 2018	PLF 2019
ETPT votés	16 870	16 662	16 396	16 473	16 759	17 045	17 351
ETPT exécutés	16 675	16 520	16 216	16 258	16 641	–	–
Évolution PEA voté	–	– 208	– 266	+ 77	+ 286	+ 286	+ 306
Évolution PEA exécuté	–	– 155	– 304	+ 42	+ 383	–	–

Source : documents budgétaires.

Ces renforts ont essentiellement bénéficié à la branche surveillance.

Évolution des Emplois par branche entre 2016 et 2019

(en ETPT et en ETP)

	2016	2017	LFI 2018	PAP 2019	Cumulé 2016-19
Administration générale et opérations commerciales, ou « OPCO » (PEA, en ETPT)	8 494	8 464	8 706	8 862	–
Suppressions nettes (en ETP)	– 697	– 705	– 694	– 726	– 2 822
Créations nettes (en ETP)	+ 482	+ 455	+ 457	+ 498	+ 1 892
Schéma d’emploi (en ETP)	– 215	– 250	– 237	– 228	– 930
Surveillance, ou « SURV » (PEA, en ETPT)	7 764	8 177	8 339	8 489	–
Suppressions nettes (en ETP)	0	0	0	0	0
Créations nettes (en ETP)	+ 500	+ 500	+ 437	+ 478	+ 1 915
Schéma d’emploi (en ETP)	+ 500	+ 500	+ 437	+ 478	+ 1 915
Total sur le programme 302 (PEA, en ETPT)	16 258	16 641	17 045	17 351	–
Suppressions nettes (en ETP)	– 697	– 705	– 694	– 726	– 2 822
Créations nettes (en ETP)	+ 982	+ 955	+ 894	+ 976	+ 3 807
Schéma d’emploi (en ETP)	+ 285	+ 250	+ 200	+ 250	+ 985

Source : réponses aux questionnaires.

2. La préparation du Brexit et l’unification progressive du recouvrement

En 2019, la Douane sera confrontée à deux chantiers importants :

– elle devra anticiper les conséquences du rétablissement d’une frontière commune avec le Royaume-Uni ;

– elle devra adapter son organisation en vue de l’unification du recouvrement des prélèvements obligatoires, à horizon 2022, annoncée par le ministre de l’Action et des comptes publics cet été.

● L’adaptation au Brexit constitue un chantier majeur.

La direction générale souligne que, « quelles que soient les conditions de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne », cet événement aura d’importantes conséquences « sur les formalités douanières, y compris la détaxe et le respect des franchises, les formalités de sécurité et de sûreté, et le contrôle des voyageurs ».

Pour la seule zone de Calais et Dunkerque, le trafic franco-britannique est en effet très important : en 2017, plus de 30 millions de passagers, 4,2 millions de poids lourds, 4,8 millions de véhicules légers, et 124 000 autocars ont traversé la Manche. Le maintien d’échanges fluides est une nécessité absolue pour assurer l’attractivité de la France.

Le port de Douvres, situé dans le sud de l’Angleterre, a ainsi calculé que le rétablissement de contrôles systématiques pour les poids lourds, évalué à 2 minutes en moyenne véhicule, conduirait à la création de 27 kilomètres d’embouteillages aux abords du port.

Afin de répondre à ces besoins nouveaux, les effectifs de la DGDDI ont été fortement revus à la hausse. Le budget prévisionnel de la DGDDI sur les années 2018 à 2020 repose ainsi sur 700 créations d’emplois, réparties sur trois ans :

– 250 emplois supplémentaires en 2018 ;

– 350 emplois supplémentaires en 2019 ;

– 100 emplois supplémentaires en 2020.

Ces éléments correspondent à des créations brutes. La DGDDI évalue leur contribution à l’augmentation de la masse salariale hors CAS Pensions à 69 millions d’euros sur le budget 2018-2022.

La direction générale souligne que ces emplois sont « pourvus par concours, essentiellement de catégorie C et sont répartis sur les deux branches d’activité de la douane (surveillance et administration générale/opérations commerciales) ».

La répartition des renforts par circonscription interrégionale sera établie « lors du dialogue de gestion avec les responsables de BOP à l’automne en fonction de l’état des négociations sur le Brexit ». Toutes les interrégions seront concernées par ces renforts, qui devraient toutefois privilégier « les Hauts-de-France, la direction de Paris-Aéroports, la Normandie, la Bretagne et l’Île-de-France ».

Ces forts recrutements impliquant l’accueil d’un volume élevé de stagiaires en formation initiale, ils ont mis sous tensions les écoles des douanes. La direction générale souligne que « les écoles de la douane, et en particulier celle située à la Rochelle, ont démontré leur capacité à gérer cette augmentation du nombre d’élèves. Avec le Brexit, elles devront également faire évoluer le plan de formation notamment en réactivant une formation d’agent de constatation de la branche contrôle des opérations commerciales ».

La direction générale relève que le rétablissement d’une frontière avec le Royaume-Uni nécessite également des moyens matériels pour « couvrir les besoins en matière d’immobilier (agrandissement et rétablissement de centres de dédouanement), d’informatique (refonte d’applications, déploiement de solutions innovantes afin de conserver au maximum la fluidité du trafic de marchandises et de voyageurs dans les ports du Nord de la France, ainsi qu’au tunnel trans-manche) et pour équiper les nouveaux agents ». Une enveloppe de 20 millions d’euros est ainsi prévue dans le budget 2018-2022, dont plus de la moitié sur les exercices 2018 et 2019.

Les organisations syndicales rencontrées par le rapporteur spécial ont néanmoins relevé que « la charge de travail liée aux conséquences de la mise en œuvre du Brexit, n’a pas été évaluée » et ont relevé que de nombreux points restaient à définir, portant sur la question de la circulation en suspension de droits et taxes (transit) des marchandises entrant sur le territoire, du traitement des déclarations d’importations des accises et des déclarations phyto-sanitaires, de la détaxe sur la valeur ajoutée, et de des missions de surveillance ferroviaire et aéroportuaire, notamment dans le cas des petits aéroports.

À l’initiative du groupe La France Insoumise, et sur avis favorable du rapporteur spécial, un amendement avait été adopté au projet de loi de finances pour 2018, demandant au Gouvernement la remise au Parlement d’un rapport sur les conséquences du Brexit sur l’organisation des administrations compétentes ([10]). Cette disposition a cependant été censurée par le Conseil constitutionnel ([11]).

Le rapporteur spécial rappelle que dans l’attente de la formalisation d’un accord de sortie entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, la définition des besoins futurs des opérateurs économiques et de l’administration douanière reste délicate. Le rapporteur spécial salue les efforts menés jusque-là par la direction générale mais insiste sur la nécessité de poursuivre ces travaux.

● La modernisation du recouvrement constituera l’autre priorité de l’année 2019.

La gestion des contributions indirectes par la Douane est ancienne d’un quart de siècle. En 1993, avec la mise en place du marché unique, et en contrepartie de la réduction de son activité de TVA, la Douane, qui assurait déjà le recouvrement et le contrôle des taxes sur les produits pétroliers, avait été chargée de la gestion de l’ensemble des contributions indirectes. 2 407 agents (soit 13 % des effectifs douaniers) avaient alors été redéployés de la direction générale des impôts (DGI, devenue DGFiP en 2008) vers la Douane ([12]).

Dans la lignée de l’annonce de l’unification du recouvrement de la fiscalité relevant de l’État, avec, à terme, le rapprochement entre le recouvrement réalisé au sein de la sphère de l’État et de la sphère sociale par la constitution possible d’une structure uniquement du recouvrement, l’article 62 du projet de loi de finances pour 2019 prévoit le transfert à la DGFiP du recouvrement des taxes sur les boissons non alcooliques (voir le 2 du B du I) à compter du 1er janvier 2018.

La direction générale souligne que « d’autres transferts pourraient être envisagés à court terme (TVA pétrole, TVA import, taxe générale sur les activités polluantes).

D’après les éléments transmis au rapporteur spécial, la DGDDI évalue à 3 020 agents ETPT les effectifs dédiés à la gestion des impôts et taxes, dont :

– 1 608 agents ETPT compétents en matière de TVA à l’importation et de droits de douane ;

– 384 agents ETPT compétents en matière de boissons et d’alcools ;

– 46 agents ETPT compétents en matière de TGAP.

Le rapporteur spécial se félicite de ces évolutions, qui permettront de moderniser la fonction de recouvrement.

Il rappelle néanmoins l’absolue nécessité, pour la DGDDI (comme pour la DGFiP, voir le 2 du B du I) de disposer d’un schéma directeur de transformation pluriannuel, afin de donner de la visibilité aux agents, face à l’importance des changements à venir et aux efforts à accomplir.

Auditionnés par le rapporteur spécial, les représentants du personnel ont en effet souligné que « les annonces brutales de disparition de missions, de transfert de missions, de création de nouvelles tâches sont autant de facteurs anxiogènes pour les douaniers » ([13]).

Le rapporteur entend ces préoccupations. Les outils de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences doivent être développés, et les réorganisations territoriales doivent être conduites en permettant une plus grande prévisibilité, afin de permettre l’efficacité et la cohérence dans la mise en œuvre de la transformation.

— 1 —

DEUXIÈME PARTIE :
LA MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES

La mission Action et transformation publiques rassemble trois programmes :

– le programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants, qui a pour objectif d’améliorer la performance énergétique de ces bâtiments, de réduire les dépenses d’entretien correctifs, et de pouvoir une politique préventive d’entretien plus économique. Créé par la loi de finances pour 2018, il est doté de 1 milliard d’euros sur cinq ans ;

– le programme 349 Fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP), qui finance, sur la base d’appels à projets, les investissements nécessaires aux réformes structurelles, et notamment les projets informatiques qui ne peuvent être financés par les administrations. Il agit comme co-financeur. Créé par la loi de finances pour 2018, il a été doté de 700 millions d’euros sur cinq ans ;

– le programme 351 Fonds d’accompagnement interministériel « ressources humaines », qui participe au co-financement, sur la base d’appels à projets, des coûts de transition nécessaires à la mise en œuvre de réformes structurelles ayant une forte dimension RH (accompagnements des mobilités fonctionnelles et géographiques au sein de la fonction publique, plans de départs volontaires, notamment). Sa création est proposée dans le présent projet de loi de finances, et les crédits inscrits pour 2019 s’élèvent à 50 millions d’euros en AE et en CP. Le montant total sur le quinquennat n’a pas encore été défini.

● Cette mission constitue le bras armé du programme « Action publique 2022 », présenté par le Premier ministre le 13 octobre 2017, et qui poursuit trois objectifs prioritaires ([14]) :

– améliorer la qualité des services publics, en développant la relation de confiance entre les usagers et les administrations, et en travaillant prioritairement sur la transformation numérique ;

– offrir aux agents publics un environnement de travail modernisé en les impliquant pleinement dans la définition et le suivi des transformations ;

– accompagner rapidement la baisse des dépenses publiques avec un engagement ferme : réduire de trois points la part de la dépense publique dans le PIB d’ici 2022.

 S’agissant de la programmation pluriannuelle des crédits, l’essentiel des autorisations d’engagement devrait être ouvert sur les premières années du quinquennat afin de lancer, le plus tôt possible, l’amorçage des projets, immobiliers comme informatiques, qui nécessitent un développement long.

prévisionS d’autorisations d’engagement sur 2018-2022

(en millions d’euros)

	LFI 2018	PLF 2019	2020	2021	2022	Total
P 348 Cités administratives	20	900	80	0		1 000
P 349 FTAP	200	250	250			700
P 351 FARH	–	50	n.c.			n.c.
Total de la mission	220	1 200	330			–

Source : réponses aux questionnaires.

En revanche, l’ouverture des crédits de paiement sera plus régulière, au fur et à mesure de l’avancée des projets.

prévisions de crédits de paiement sur 2018-2022

	LFI 2018	PLF 2019	2020	2021	2022	Total
P 348 Cités administratives	20	100	330	550		1 000
P 349 FTAP	0	160	540			700
P 351 FARH	–	50	n.c.			n.c.
Total de la mission	20	310	1 420			–

Source : réponses aux questionnaires.

● À l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement et d’approbation des comptes de l’année 2017, le rapporteur spécial avait proposé la création d’un fonds destiné à l’accélération du financement des start-up d’État, dans une logique « state-up » ([15]).

Cette proposition a fait l’objet de l’amendement CF431, déposé par le rapporteur spécial lors de l’examen des crédits de la mission Action et transformation publiques, et adopté par la commission des finances. Il sera discuté en séance publique sous le n° II-313.

Les objectifs et les modalités de fonctionnement de ce fonds seront développés dans la troisième partie de ce rapport.

I. LE PROGRAMME 348 RÉNOVATION DES CITÉS ADMINISTRATIVES ET AUTRES SITES DOMANIAUX MULTI-OCCUPANTS

A. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME

1. Des bâtiments anciens, dont la rénovation est nécessaire pour améliorer l’efficience énergétique et réduire les dépenses d’entretien

● Le programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants a pour objectif de financer la rénovation des cités administratives et des sites occupés par plusieurs services de l’État et de ses opérateurs.

Le choix des cités administratives comme bénéficiaires du programme repose sur une triple justification :

– les cités administratives constituent la forme la plus connue, et la plus ancienne, de la politique d’optimisation des moyens et de mutualisation du parc immobilier par les services des différents ministères et les opérateurs, appelée à se développer dans les années à venir ;

– la plupart des bâtiments composant les cités administratives, construits dans les années 1960 et 1970, sont vieillissants, et les investissements réalisés jusque-là n’ont pas permis un entretien suffisant. Les besoins actuels, en termes de rénovation thermique notamment, nécessitent un investissement fort ;

– l’accueil du public dans ces cités, et notamment l’accès des personnes à mobilité réduite, reste largement perfectible, tandis que les conditions de travail des agents pâtissent parfois d’un patrimoine immobilier insuffisamment fonctionnel.

● Les termes de « cité administrative » et de « site multi-occupants » recouvrent une réalité très diverse, tant du point de vue de la superficie et du nombre d’agents que du nombre et de la nature des services publics hébergés.

Les cités administratives font l’objet d’une distribution relativement homogène sur le territoire métropolitain. Les 56 cités administratives sont présentes dans 55 départements ; seule l’Aisne dispose de deux sites, de tailles relativement modestes.

répartition géographique des cités administrativeS

Source : direction de l’immobilier de l’État, fonds de carte CGET 2018–IGN GéoFla, carte commission des finances.

La liste et le descriptif sommaire de l’ensemble des cités administratives sont présentés en annexe.

La superficie totale des locaux occupés s’élève à plus de 830 000 m2, soit près de 15 000 m² en moyenne. Les sites sont toutefois de taille très variable : les cinq plus grandes cités administratives (Bordeaux, Nanterre, Lyon, Orléans, et Rouen) représentent plus du quart de la superficie totale, c’est-à-dire autant que les 31 cités les plus petites. La cité de Soissons s’étend sur 2 969 m², contre 53 206 m² pour celle de Bordeaux.

surface des 56 cités administratives, en m²

Source : direction de l’immobilier de l’État.

Le nombre d’agents publics suit une répartition analogue : quatre cités concentrent près du quart des 28 700 agents, soit autant que les 31 cités les moins peuplées. En revanche, le ratio du nombre d’agents publics par m² présente d’importantes disparités selon les sites.

Ratio effectifs / surface, par cité administrative (en agents / m²)

Source : direction de l’immobilier de l’État.

Le nombre de services représentés par site est plus homogène. En moyenne, une cité administrative abrite 5 services différents, et 34 cités (61 %) abritent entre quatre et six services. Seules deux cités administratives abritent treize services, et deux autres n’en abritent que deux.

nombre de services par cité administrative

Source : direction de l’immobilier de l’État.

La nature des services occupant les sites est variable. Si la présence de certains d’entre eux est ponctuelle (Défense, Météo France, Inspection académique, par exemple), celle d’autres services est quasi-systématique. À ce jour, les principaux occupants sont les services de Bercy, des préfectures, et des directions départementales interministérielles. La DGFiP occupe ainsi des bureaux dans 47 cités, soit plus de 80 % du parc.

Dès lors, toutes les cités ne présentent donc pas les mêmes enjeux, et leurs besoins en termes de rénovation sont, eux aussi, très différents.

2. Un processus de décision transparent

● La première année a été consacrée à la réalisation d’un audit du parc immobilier, afin de procéder à un recensement fin des occupants des cités administratives – car ceux-ci évoluent régulièrement – et d’un diagnostic permettant de définir l’état des bâtiments et les besoins du service public.

Si la construction de cités nouvelles n’est pour l’instant pas envisagée, la DIE est ouverte aux projets d’extension de bâtiments existants, lorsque ceux-ci permettent d’accroître la mutualisation, et de générer ainsi des économies nouvelles à long terme.

● Alors que la phase de diagnostic touche à sa fin, et que la phase de sélection de projets devrait débuter, la DIE a précisé au rapporteur spécial que « la sélection des projets reposera sur plusieurs critères » :

– l’état de santé actuel des bâtiments ;

– l’impact énergétique des travaux proposés ;

– leur montant et les retours sur investissement attendus ;

– le calendrier dans lequel ils s’inscrivent, en cohérence avec la durée du programme 348, ces travaux devant s’achever en 2022 ;

– et la capacité des équipes régionales à assurer la réalisation du projet (dimensionnement, compétences techniques des équipes projets).

● La DIE assure que la sélection des projets est assurée en toute transparence :

– les équipes régionales ont été destinataires du « dossier type » à constituer pour la sélection des projets, « afin d’assurer leur examen selon des critères comparables » ;

– l’examen au sein de la Conférence nationale de l’Immobilier public (CNIP) à laquelle participe l’ensemble de la communauté interministérielle, ainsi que le secrétariat général du Conseil de l’immobilier de l’État (SG CIE), permettra de partager l’analyse et le choix des projets ;

– le ministère de la transition écologique et solidaire (MTES) est représenté au sein de la CNIP, à la fois au titre des « administrations occupant le patrimoine de l’État » et en tant que « porteur de la politique publique de la transition énergétique ». Il assure en outre la gouvernance des COPIL instaurés dans le cadre du suivi du Grand plan d’investissements relatifs à la transition énergétique.

Pour les projets qui seront retenus, la DIE souligne que « les études préalables se poursuivront pour élaborer les programmes détaillés et préparer la passation des marchés publics permettant la réalisation des travaux ».

● La mise en œuvre du programme s’appuie sur une articulation entre un pilotage national (cadrage du dispositif, marchés nationaux ou marchés types, sélection des projets) et une déconcentration de l’initiative (définition des projets) et de la réalisation des travaux. La DIE précise que cette mise en œuvre est assurée « à moyens humains constants ».

● La DIE rappelle qu’ « à ce stade de préparation des projets, les échanges avec les équipes régionales et les rapports provisoires d’audit confirment que les besoins du parc des cités administratives dépassent potentiellement le montant total du programme ».

L’extension du programme à d’autres bénéficiaires, telles que les maisons de service au public, et la réallocation de crédits vers d’autres programmes du GPI, n’est donc pas envisagée pour l’instant.

● Le rapporteur spécial rappelle les crédits mobilisés seront amortis à long terme (entre vingt et trente ans), ce qui implique de sélectionner finement les projets viables et d’éviter tout risque de « saupoudrage ». Il paraît primordial de concentrer les moyens disponibles sur les investissements les plus efficients à long terme.

Il souligne également la nécessite d’intégrer cette réflexion dans celle, plus large, l’optimisation de la présence des services de 1’État dans les territoires, menée dans le cadre du programme Action publique 2022.

B. LA PRÉVISION POUR 2019

1. Des indicateurs de performance en cours d’élaboration

● Deux indicateurs de performance ont été prévus :

– un indicateur de performance énergétique, qui vise à identifier le niveau actuel de consommation d’énergie des cités et l’estimation de cette consommation projetée une fois le projet réalisé.

La DIE précise que « les audits en cours de finalisation permettront d’identifier le potentiel d’amélioration de la performance énergétique et de réduction de la dépense publique immobilière », ce qui explique que « l’établissement des données de référence de l’indicateur, des prévisions et de la cible, est reporté en 2019 pour être documenté à partir des scénarios de réhabilitation/restructuration des cités administratives qui seront retenus ».

– un indicateur d’avancement des projets (indicateur 1.2) mesurant le pourcentage des études engagées.

Le projet annuel de performances précise que « l’avancement des projets immobiliers qui seront financés à compter de 2019 est déterminé par le taux d’études engagées, apprécié à partir des montants, extraits de Chorus, d’autorisations d’engagement engagées au terme des deux premiers quadrimestres de l’année 2019, rapportés au volume de crédits disponibles en loi de finances 2018 pour le financement de cette action ».

La prévision actualisée pour 2018 s’établit à 8 % des études engagées, bien en dessous de la cible de 100 % initialement fixée, car « les prestataires titulaires des marchés d’audit n’ont pas donné totalement satisfaction, lors de cette première phase d’études, conduisant à une nécessaire réorientation et à une prolongation de ces études. Ce n’est qu’à l’issue de cette première phase que les marchés vont pouvoir se concrétiser, notamment par la consommation des AE, objets de l’indicateur ».

2. Des autorisations d’engagement qui seront massivement ouvertes en 2019

● Le programme 348 doit être mis en œuvre sur cinq ans par la DIE.

La programmation pluriannuelle a été nettement révisée par rapport à l’année précédente, compte tenu du « caractère non pérenne du programme au-delà de cinq ans, et dans le souci de mettre en œuvre rapidement le Grand plan d’investissement ».

Répartition pluriannuelle des crédits du programme 348

(en millions d’euros)