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Nos 1820 et 1821

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 28 mars 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE, SUR LES PROJETS DE LOI ORGANIQUE ET ORDINAIRE, ADOPTÉS PAR LE SÉNAT APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE,
 

portant modification du statut dautonomie de la Polynésie française (n° 1695) et portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française (n° 1696)

 

 

PAR M. Guillaume VUILLETET

Député

 

 

 

 

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1695, 1696

Sénat : 198, 199, 292, 293, 294 et T.A. 66 et 67 (2018-2019).


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  SOMMAIRE

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Pages

Avant-propos.............................................. 9

I. UN PAYS DOUTRE-MER DOTÉ DUNE LARGE AUTONOMIE ET MARQUÉ PAR LE FAIT NUCLÉAIRE

A. De la colonisation à lautonomie institutionnelle

1. Le temps de la colonisation

2. La reconnaissance de lautonomie polynésienne

3. La loi organique statutaire du 27 février 2004

4. Le temps révolu de linstabilité institutionnelle

B. UN PASSÉ NUCLÉAIRE DOULOUREUX

C. UNE TROISIÈME MODERNISATION DU STATUT NÉCESSAIRE, PRÉPARÉE ET ATTENDUE

II. PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DES PROJETS DE LOI INITIAUX

A. Prendre acte de LA « DETTE NUCLÉAIRE » DE LA FRANCE À LÉGARD DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

B. AMÉLIORER LE FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL ET LEXERCICE PAR LA POLYNÉSIE DE SES COMPÉTENCES

C. SOUTENIR LES COMMUNES ET FÉDÉRER LEUR ACTION

III. PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

A. DES AMÉLIORATIONS DE LORGANISATION INSTITUTIONNELLE

B. UN SOUTIEN ACCRU À LACTION COMMUNALE ET INTERCOMMUNALE

C. La lutte contre LINDIVISION FONCIÈRE

D. Des demandes de rapport au Gouvernement

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

COMMENTAIRE DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1er (section 2 du titre Ier, art. 61 et 62 [nouveaux] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Reconnaissance de la contribution de la Polynésie française à la construction de la capacité de dissuasion nucléaire et à la défense de la Nation

Article 2 (art. 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Application de plein droit en Polynésie française des dispositions législatives et réglementaires relatives aux agents publics de lÉtat

Article 2 bis (art. 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Dématérialisation de la procédure de consultation de lassemblée de la Polynésie française

Article 2 ter (art. 10 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Dématérialisation de la procédure de consultation du gouvernement de la Polynésie française

Article 3 (art. 7 et 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Répartition des compétences entre lÉtat et la Polynésie française

Article 3 bis (art. 29 et 186-2 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Régime des sociétés déconomie mixte

Article 4 (art. 30-1 et 111 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Création dautorités administratives indépendantes et définition des règles déontologiques, budgétaires et comptables qui leur sont applicables

Article 5 (art. 30-2 [nouveau], 91, 111, 157-2, 157-3, 172-2 et 186-2 de la loi organique   2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Création de sociétés publiques locales

Article 5 bis (art 30-3 [nouveau], 65, 167 et 171 de la loi organique n° 2004-192  du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Publication des actes et documents administratifs de la Polynésie française

Article 5 ter (art. 304 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Aide juridictionnelle en matière foncière

Article 5 quater (art. 34 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Participation de la Polynésie française à lexercice de missions de police

Article 6 (art. 42 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Élargissement de la possibilité pour la Polynésie française  de participer à des organisations internationales

Article 7 (art. 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Conditions de la délégation de compétences  de la Polynésie française aux communes polynésiennes

Article 8 (art. 45 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Répartition des compétences en matière de production  et de distribution délectricité

Article 9 (art. 47 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Exploration et exploitation des terres rares

Article 9 bis (art. 52 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Modification des ressources et du fonctionnement  du Fonds intercommunal de péréquation

Article 9 ter (art. 53 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Possibilité pour les communes ou leurs groupements de confier à la  Polynésie française le recouvrement des impôts et taxes locaux

Article 10 (art. 55-1 [nouveau] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Participation de la Polynésie à des syndicats mixtes ouverts

Article 10 bis (art. 64 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Délégation de signature des titulaires du pouvoir dordonnateur de la Polynésie française

Article 11 (art. 641 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Conditions de remplacement du président de la Polynésie française en sa qualité dordonnateur lorsquil est déclaré comptable de fait

Article 11 bis (art. 87 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Conditions de prise en charge des frais de mission et de transport du président de la Polynésie française et des autres membres du gouvernement

Article 11 ter (art. 91 et 171 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Compétences du conseil des ministres

Article 11 quater (art. 93 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Nominations en conseil des ministres

Article 11 quinquies (art. 96 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Subdélégation de signature des responsables des services de la Polynésie française

Article 12 (art. 107 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Remplacement des membres de lassemblée de la Polynésie française

Article 13 (art. 122 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Règles de majorité à lassemblée de la Polynésie française

Article 13 bis (art. 126 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Conditions de prise en charge des frais de mission et de transport des représentants à lassemblée de la Polynésie française

Article 13 ter (art. 129 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Pouvoir dordonnateur du président de lassemblée de la Polynésie française

Article 13 quater (art. 137 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Statut des agents de lassemblée de la Polynésie française

Article 14 (chapitre III du titre IV, art. 5, 491, 111, 147 à 152, 171, 172, 1731 et 182 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Extension des compétences du conseil économique, social et culturel de Polynésie française à lenvironnement

Article 14 bis A (art. 1572 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Compétence de lassemblée de la Polynésie française sur les projets de décision avant la décision de la commission de contrôle budgétaire et financier

Article 14 bis (art. 1574 et 1681 [nouveaux] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Dématérialisation des échanges entre les institutions de la Polynésie française, le haut-commissaire et la chambre territoriale des comptes

Article 14 ter (art. 162 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Clarification de la protection fonctionnelle  des responsables publics de la Polynésie française

Article 15 (art. 169 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Élargissement du champ du concours technique et financier de lÉtat

Article 16 (art. 170 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Sécurisation juridique de la mise à disposition  dagents du ministère de léducation nationale

Article 17 (art. 170-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Limitation du champ des conventions conclues avec lÉtat devant être préalablement approuvées par lassemblée de la Polynésie française

Article 18 (art. 173-2 [nouveau] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Entrée en vigueur et contrôle de légalité des actes des  autorités administratives indépendantes polynésiennes

Article 19 (art. 175 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Saisine pour avis du Conseil dÉtat sur la répartition des compétences entre les institutions polynésiennes et le domaine des lois du pays

Article 20 (art. 176, 177 et 178 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française) Amélioration du régime contentieux des lois du pays

Article 21 (art. 189 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004  portant statut dautonomie de la Polynésie française et L.O. 392-1 du code électoral) Adaptation du rôle de lInstitut de la statistique de la Polynésie française  aux nouvelles règles détablissement des listes électorales

Article 22 (art. 109, 111, 159, 171 et 173-1 de la loi organique n° 2004-192  du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française) Coordinations

COMMENTAIRE DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Article 1er A (art. 1er A [nouveau] de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut dautonomie de la Polynésie française et 168 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011) Transformation de la dotation globale dautonomie  en prélèvement sur recettes de lÉtat

Article 1er (art. L. 5842-22, L. 5842-26 et L. 5842-28 du code général des collectivités territoriales et 134 de  la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) Compétence des communautés de communes  et dagglomération en Polynésie française

Article 2 (art. L. 5843-3 du code général des collectivités territoriales) Règles dorganisation et de fonctionnement des syndicats mixtes ouverts auxquels participe la Polynésie française ou lun de ses établissements

Article 3 (art. L. 5843-2 du code général des collectivités territoriales et 64 de la loi   2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années  2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense) Création de syndicats mixtes ouverts sans la Polynésie française  ou lun de ses établissements publics

Article 4 (art. L. 1862-1 et L. 1862-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales et 23 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut dautonomie de la Polynésie française) Participation des communes et de leurs groupements  aux sociétés déconomie mixte créées par la Polynésie française

Article 5 (art. L. 2573-25 du code général des collectivités territoriales) Extension des dispositions relatives aux crématoriums  aux communes de la Polynésie française

Article 6 (art. L. 407, L. 410 et L. 414 du code électoral) Coordinations en matière électorale

Article 7 Clarification du statut des agents non fonctionnaires de ladministration

Article 8 (art. 6981 de la loi n° 91647 du 10 juillet 1991 relative à laide juridique) Financement de laide juridictionnelle en matière foncière

Article 9 Conditions de lattribution préférentielle dun bien au conjoint survivant ou à lhéritier copropriétaire qui y réside

Article 10 Retour à la famille du défunt des biens de famille,  en labsence de descendants de celui-ci

Article 11 Attribution en nature ou en valeur de sa part à lhéritier omis,  sans remise en cause du partage intervenu

Article 12 Dispositif dérogatoire temporaire de partage des bien indivis

Article 13 Expérimentation dun dispositif dérogatoire de partage par souches

Article 14 Intelligibilité et accessibilité du droit national applicable en Polynésie française

Article 15 Concession dexploitation dun aérodrome en Polynésie française

Article 16 Rapport sur le placement des fonds libres de la Polynésie française

Audition de Mme Annick Girardin, ministre des outre-mer

Réunion du mardi 12 mars 2019 à 16 heures 15

Compte rendu des débats

Première réunion du mercredi 27 mars 2019

Seconde réunion du mercredi 27 mars 2019

Contribution de Mme Maina Sage,  co-rapporteure D’application

Personnes entendues


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Mesdames, Messieurs,

Voilà près de quinze années que la Polynésie française s’est trouvée pourvue d’une autonomie renforcée, avec l’adoption de la loi organique du 27 février 2004, votée vingt ans après le premier statut d’autonomie de 1984. Ce territoire d’outre-mer entrait alors dans la catégorie des « collectivités doutre-mer » que l’article 74 de la Constitution, modifiée à cet effet en 2003 ([1]), place sous un statut tenant compte « des intérêts propres de chacune delles au sein de la République ».

Dotée de l’autonomie, la Polynésie bénéficie de prérogatives et de spécificités institutionnelles destinées à répondre aux aspirations des Polynésiens et de leurs représentants ainsi que de leur souhait légitime que la République tienne compte de leur identité singulière, de leurs intérêts propres et de leurs particularités géographiques. Éloignés de plus de 15 000 km de l’hexagone, les 282 000 citoyens français qui vivent en Polynésie occupent un territoire marqué par la dispersion et l’éloignement de ses cinq archipels, constitués de 118 îles dispersées sur 2,5 millions de km2, soit une étendue comparable à la superficie de l’Europe.

En termes institutionnels, seule la Nouvelle-Calédonie dispose aujourd’hui de prérogatives plus étendues que celles conférées aux autorités polynésiennes. Mais elle s’inscrit dans un cadre constitutionnel distinct et dans une démarche pouvant aboutir à la pleine souveraineté dans la continuité des accords de Matignon du 26 juin 1988 ([2]).

Quinze ans après la promulgation du statut de la Polynésie française en 2004 ([3]), modifié principalement à deux reprises en 2007 ([4]) et 2011 ([5]), l’Assemblée nationale est aujourd’hui saisie d’un projet de loi organique tendant à moderniser certains de ses aspects sans remettre en cause son équilibre général. Les conséquences de ce texte et diverses mesures d’adaptation sont présentées dans le projet de loi simple soumis simultanément au Parlement.

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Les dispositions que comportent ces deux textes ne constituent pas un bouleversement. Toutefois, si diverses mesures correspondent à de simples ajustements techniques, la portée de certaines avancées ne saurait être négligée dans l’histoire du lien qui unit le territoire et la population de Polynésie à la France. Comme l’a rappelé la ministre des outre-mer lors de son audition devant la commission des Lois, « ces textes sont le pendant législatif de laccord de lÉlysée signé le 17 mars 2017, qui a marqué le renouveau des relations entre lÉtat et la Polynésie française » et « a pour pierre angulaire la reconnaissance du fait nucléaire et de ses conséquences » ([6]). Ils visent également à renforcer la stabilité des institutions polynésiennes ainsi que l’efficacité et l’adéquation aux enjeux locaux des politiques publiques qui y sont conduites.

Déposés par le Gouvernement sur le bureau du Sénat le 12 décembre 2018, les projets de loi ont été adoptés en séance publique le 19 février 2019. Les modifications apportées par les sénateurs, en concertation avec les représentants de la Polynésie française et avec le soutien du Gouvernement, sont nombreuses. Votre rapporteur a pu constater, au fil des auditions qu’il a réalisées auprès de l’ensemble des acteurs politiques et institutionnels, qu’elles suscitent un consensus presque entier auquel il est proposé, désormais, aux députés de mêler leurs voix.

I.   UN PAYS D’OUTRE-MER DOTÉ D’UNE LARGE AUTONOMIE ET MARQUÉ PAR LE FAIT NUCLÉAIRE

Le lien qui unit la Polynésie française à la République est ancien et l’histoire qu’elles ont en partage fut « tumultueuse, faite de volonté commune, dadhésion partagée mais aussi darbitraire colonial et de résistance », pour reprendre les mots utilisés, le 22 février 2016, par M. François Hollande, alors Président de la République, en reconnaissant la contribution de ce territoire à la constitution de la force de dissuasion nucléaire.

A.   De la colonisation à l’autonomie institutionnelle

1.   Le temps de la colonisation

L’histoire de la Polynésie française commence en mai 1842 avec la prise de possession des îles Marquises au nom de la France par l’amiral Abel Aubert du Petit-Thouars ([7]). La même escadre fut ensuite invitée à répondre, en septembre 1842, à la demande de la reine Pomare IV qui sollicitait un protectorat français sur les îles du Vent, l’archipel des Tuamotu et les îles Tubuai et Raivavae dans les Australes. La présence française fut acceptée par le Royaume-Uni : la convention de Jarnac du 19 juin 1847 valide le protectorat tout en garantissant l’indépendance des îles Sous-le-Vent.

Cette situation se stabilisa jusqu’à la décision, prise par la France, d’acheter au roi Pomare V les territoires placés sous protectorat et de prononcer leur annexion le 29 juin 1880. La même année, les îles Raiatea et Tahaa sollicitent à leur tour d’être placées sous protectorat français devant le risque d’une conquête militaire allemande ; elles sont annexées par la force avec l’ensemble des îles Sous-le-Vent en 1897 ([8]). C’est à la même période que la France incorpore également l’archipel des Gambier (1881) ainsi que les îles Australes qui lui échappaient encore (Rapa, Rurutu, Rimatara).

L’ensemble de ces archipels constitue alors, avec Wallis et Futuna, les Établissements français de lOcéanie, sous la responsabilité du ministère de la marine puis, à partir de 1894, du ministère des colonies. Le gouverneur est assisté de cinq administrateurs de secteur, un pour chaque archipel. La Polynésie française n’est pas une colonie de peuplement : seul un faible nombre de métropolitains s’y installe et, en 1988, 83 % de la population est d’ascendance locale.

2.   La reconnaissance de l’autonomie polynésienne

Le 27 octobre 1946, la IVe République fait des cinq archipels un territoire doutre-mer. Elle avait déjà été dotée, à la Libération, d’une assemblée représentative, composée de vingt membres élus par des Polynésiens désormais pleinement citoyens français et détenteurs du droit de vote.

Un décret du 22 juillet 1957, pris en application de la loi dite « loi-cadre Defferre » ([9]), donna au territoire son nom actuel de Polynésie française, créa un conseil de gouvernement et renforça les prérogatives de l’assemblée, qui demeurèrent toutefois limitées par la tutelle exercée par le gouverneur, à la fois représentant de l’État sur place et chef de l’administration territoriale. Appelés à se prononcer sur le projet de Constitution de la Ve République, les polynésiens votèrent « oui » à 64,4 % des suffrages et conservèrent leur statut de territoire d’outre-mer, comme le permettait alors l’article 76 de la Constitution.

Trois lois vinrent ensuite poser les prémices d’une autonomie renforcée :

–  la loi  77772 du 12 juillet 1977 relative à lorganisation de la Polynésie française dota le territoire d’une autonomie de gestion « administrative et financière » ([10]), confia à l’assemblée territoriale une compétence de droit commun, renforça les attributions du conseil de gouvernement et limita celles de l’État – le gouverneur devenait haut‑commissaire de la République et, quoique toujours chef de l’exécutif, ne pouvait plus suspendre ni révoquer les conseillers du gouvernement ;

–  la loi  84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française lui conféra son statut de « territoire doutre-mer doté de lautonomie interne dans le cadre de la République » ([11]), ce qui lui permit notamment de se doter d’un drapeau le 23 novembre 1984, d’un hymne le 10 juin 1993 et d’un ordre de décoration propre le 5 juin 1996 ;

–  enfin, la loi organique 96312 du 12 avril 1996 portant statut dautonomie de la Polynésie française procéda à de nouveaux transferts de compétences.

3.   La loi organique statutaire du 27 février 2004

À la suite de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, la Polynésie française figure dans la catégorie des collectivités doutre-mer régie par l’article 74 de la Constitution et dont le statut « tient compte des intérêts propres de chacune delles au sein de la République ».

Son statut actuel résulte de la loi organique du 27 février 2004, dont l’article 1er dispose que « la République garantit lautonomie de la Polynésie française » et « favorise lévolution de cette autonomie, de manière à conduire durablement la Polynésie française au développement économique, social et culturel, dans le respect de ses intérêts propres, de ses spécificités géographiques et de lidentité de sa population ».

Cette autonomie se traduit par les larges compétences que cette collectivité exerce :

–  le pays dispose d’une compétence générale de droit commun, sous réserve des compétences expressément dévolues à lÉtat – pour l’essentiel, les domaines régaliens – et de celles réservées aux communes ou à leurs groupements par le statut ou les lois et règlements applicables à la Polynésie ([12]) ;

–  la collectivité peut participer, sous le contrôle de l’État, à l’exercice des compétences de celui-ci ([13]) ;

–  le Conseil constitutionnel est chargé de faire respecter le domaine de compétences de la Polynésie française dans le cas où une loi postérieure à l’entrée en vigueur du statut de 2004 interviendrait dans son champ de compétences ([14]) ;

–  en vertu du principe de spécialité législative, les lois et règlements de l’État n’y sont en général applicables que sur mention expresse ;

–  pour l’exercice de ses compétences ou la participation à celles de l’État, la Polynésie française peut édicter des règles relevant du domaine de la loi, sous la forme de lois du pays, qui demeurent cependant des actes administratifs et sont soumises à un contrôle spécifique du Conseil d’État ([15]) ;

–  la Polynésie française dispose de compétences de négociation et de conclusion d’accords internationaux et peut, dans certaines conditions, être représentée dans les relations internationales ([16]).

L’organisation institutionnelle de la Polynésie française tient compte de la large autonomie dont elle dispose :

–  le pouvoir délibérant est incarné par une assemblée de 57 membres élus pour cinq ans au suffrage universel direct et chargée d’adopter des délibérations ainsi que les lois du pays, de voter le budget et de contrôler l’action de l’exécutif ;

–  le pouvoir exécutif est partagé entre le président de la Polynésie et le gouvernement quil dirige et dont il désigne les membres. Le président est élu par l’assemblée parmi ses membres. Il dirige l’action du gouvernement ainsi que l’administration et nomme à tous les emplois publics. Le président et son gouvernement sont responsables devant lassemblée, l’adoption d’une motion de défiance à leur encontre entraînant la cessation de leurs fonctions. Depuis 2007, l’assemblée peut également voter une motion de renvoi d’un projet de budget ;

–  enfin, un conseil économique, social et culturel est saisi pour avis des projets de loi du pays ou de délibération ayant un caractère économique, social ou culturel.

4.   Le temps révolu de l’instabilité institutionnelle

Depuis l’adoption du statut de 2004, la Polynésie française souffrait d’une instabilité politique importante à laquelle les lois organiques du 7 décembre 2007 ([17]) et du 1er août 2011 ([18]) ont entendu mettre un terme.

Pas moins de douze gouvernements se sont succédé entre 2004 et 2014, au gré d’alliances politiques changeantes, générant une importante instabilité institutionnelle qui a nécessité, d’une part, d’encadrer davantage les conditions de mise en cause de la responsabilité du gouvernement et, d’autre part, de favoriser la constitution de majorités claires et stables.

Comme l’écrivait en 2015 M. Jean-Jacques Urvoas, alors président de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, « les recompositions politiques, les alliances diverses ont souvent donné le sentiment que le jeu politique prenait le pas sur la gestion dun pays autonome dans lintérêt de tous les Polynésiens. Cest un sentiment qui semble encore largement répandu et les Polynésiens aspirent certainement à une action politique plus continue pour mener des politiques publiques sur une plus longue durée » ([19]).

Les présidents de la Polynésie française (loi statutaire de 2004)

Date de nomination

Président de la Polynésie française

14 juin 2004

M. Oscar Temaru

22 octobre 2004

M. Gaston Flosse

3 mars 2005

M. Oscar Temaru

26 décembre 2006

M. Gaston Tong Sang

13 septembre 2007

M. Oscar Temaru

23 février 2008

M. Gaston Flosse

15 avril 2008

M. Gaston Tong Sang

11 février 2009

M. Oscar Temaru

24 novembre 2009

M. Gaston Tong Sang

1er avril 2011

M. Oscar Temaru

17 mai 2013

M. Gaston Flosse

12 septembre 2014

M. Édouard Fritch

Le renversement du président et du gouvernement suppose désormais l’adoption par l’assemblée de la Polynésie française, à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, d’une motion de défiance, dont l’initiative doit être prise par un tiers d’entre eux ([20]). De plus, chaque membre de l’assemblée ne peut signer plus de deux motions de défiance par année civile. Enfin, depuis 2007, seule une motion de défiance constructive peut être examinée, mentionnant les motifs de son dépôt ainsi que le nom du candidat appelé à exercer les fonctions de président de la Polynésie française en cas d’adoption de la motion ([21]). Aucune motion de défiance na prospéré depuis la réforme du statut effectuée en 2011.

Au plan électoral, les membres de l’assemblée de la Polynésie française sont élus, depuis 1952, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle. Ce mode de scrutin a été modifié en 2004, 2007 et 2011 afin de concilier l’objectif de créer une majorité stable et l’exigence de pluralisme de la représentation. Depuis 2011 l’élection des représentants a lieu selon un scrutin de liste à deux tours dans une circonscription unique – six auparavant – divisée en huit sections électorales, avec un minimum de trois sièges par section pour assurer la représentation des archipels éloignés. Les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages ont la possibilité de fusionner, seules les listes ayant obtenu, au premier tour, au moins 12,5 % des suffrages exprimés pouvant se maintenir au second tour. Les sièges sont attribués à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, une prime majoritaire de 19 sièges allant à la liste ayant obtenu la majorité.

Les élections de 2013 et 2018 ont permis à la liste arrivée en tête de disposer d’une majorité à lassemblée de la Polynésie française. Lors du dernier scrutin, la liste de M. Édouard Fritch, président sortant, a ainsi obtenu plus de 49 % des voix et 38 des 57 sièges à l’assemblée territoriale ([22]).

B.   UN PASSÉ NUCLÉAIRE DOULOUREUX

L’histoire récente de la Polynésie française est marquée par une importante présence militaire française en raison des essais nucléaires conduits sur le territoire entre 1963, année de l’installation du Centre d’expérimentation du Pacifique (CEP), et le 23 février 1996, date à laquelle M. Jacques Chirac, alors Président de la République, annonce l’arrêt définitif des tirs.

De juillet 1966 à janvier 1996, la France a réalisé 193 essais sur les atolls de Mururoa et Fangataufa, choisis en raison de leur isolement, de leur faible peuplement à proximité et du régime de vents dominants qui devait limiter les risques de retombées sur des zones habitées. Sur ces 193 essais, 15 essais dits « de sécurité » étaient destinés à s’assurer que l’engin ne pouvait spontanément s’amorcer et dégager de l’énergie nucléaire en cas d’accident durant le stockage ou le transport tandis que 178 autres ont donné lieu à l’explosion d’un engin nucléaire, à raison de 41 essais dans l’atmosphère entre juillet 1966 et septembre 1974 et 137 essais souterrains de juin 1975 à janvier 1996.

Ces essais nucléaires et leur arrêt ont eu et continuent d’avoir des conséquences importantes en Polynésie française, sur les plans sanitaire, environnemental, économique et social.

Ceux qui résidaient ou séjournaient sur les territoires concernés par les essais ([23]) peuvent, du fait de leur exposition aux rayonnements ionisants dégagés, avoir développé une pathologie radio-induite. En 2010, le Gouvernement estimait à 127 500 le nombre de personnes ayant séjourné sur le CEP et à 10 000 le nombre de civils concernés par les retombées.

Sur le plan environnemental, une explosion nucléaire libère un grand nombre de radionucléides de périodes radioactives variables ayant des effets en atmosphère, dans les eaux de mer et sur les terres émergées ainsi que sur la stabilité du sous-sol.

De retour d’une mission en Polynésie française, en 2015, M. Jean-Jacques Urvoas, alors président de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, soulignait « lombre toujours portée des essais nucléaires », évoquant les bouleversements économiques et sociaux induits par la présence du CEP : transformation de l’économie polynésienne en économie de rente, transferts publics massifs, effet de substitution de l’activité tertiaire au détriment des activités traditionnelles comme la fabrication du coprah et la production de nacre, de vanille, de café ou de phosphate, mouvements migratoires des archipels vers Tahiti… Il soulignait qu’« aujourdhui, après la disparation de cette activité et en dépit des efforts de lÉtat pour organiser laprès-CEP et en amortir les effets, la société polynésienne doit faire face à ces mutations sans pouvoir sappuyer sur des secteurs économiques capables de prendre véritablement le relais » ([24]).

Il a fallu attendre 2003 pour que, pour la première fois, soit reconnu par le Président de la République, M. Jacques Chirac, que « la Polynésie a participé de manière déterminante à la défense nationale et à la sécurité extérieure de la France qui ne loubliera jamais », contribution sans laquelle « la France ne serait pas la grande puissance quelle est » ([25]).

Sept ans plus tard, soit quatorze ans après le dernier essai nucléaire, la France mettait en place une procédure spéciale et unifiée de réparation des préjudices subis par ceux qui ont, directement ou indirectement, participé aux essais avec l’adoption de la loi  20102 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et lindemnisation des victimes des essais nucléaires français, qui a confié la décision d’indemnisation au Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, devenu en 2013 une autorité administrative indépendante ([26]).

En 2016, lors de son déplacement à Papeete, M. François Hollande, alors Président de la République, rappelait que « sans la Polynésie française, la France ne se serait pas dotée de larme nucléaire et donc de la force de dissuasion » ([27]), avant de signer avec M. Édouard Fritch, président de la collectivité, le 17 mars 2017, un accord pour le développement de la Polynésie française, dit « Accord de lÉlysée », par lequel était entérinée la reconnaissance du fait nucléaire et de ses conséquences sur place.

Dans le même temps, la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique a réformé la procédure d’indemnisation des victimes des essais nucléaires en supprimant la notion de « risque négligeable » pour l’indemnisation ([28]).

C.   UNE TROISIÈME MODERNISATION DU STATUT NÉCESSAIRE, PRÉPARÉE ET ATTENDUE

Dès 2014, soit dix ans après l’adoption du statut de 2004, la commission des Lois a décidé de dresser un bilan de ces évolutions, répondant aux souhaits des parlementaires polynésiens et du président de la Polynésie française, M. Édouard Fritch. À l’issue de ses travaux ([29]), elle écartait une refonte globale du statut, dont léconomie générale était jugée satisfaisante, mais proposait quatre axes de réforme :

–  la coopération entre l’État et le pays ;

–  la répartition des compétences ;

–  l’amélioration de la rédaction de la loi organique pour préciser certains de ses termes et combler quelques carences ;

–  la modernisation et l’amélioration du fonctionnement des institutions.

À ces considérations générales s’ajoutait la nécessité de renforcer léchelon communal et intercommunal, jugé trop faible. Si les 48 communes polynésiennes, réparties sur les cinq archipels, et dont seulement trois – Faa’a, Papeete et Punaauia – ont une population supérieure à 20 000 habitants, connaissent, pour l’essentiel, les mêmes règles d’élection, d’organisation et de fonctionnement que celles hexagonales, leur autonomie fiscale et le périmètre de leurs compétences sont nettement plus limités en raison, notamment, de la compétence de principe du pays, qui fait échec à la traditionnelle clause générale de compétence des communes. Par ailleurs, l’intercommunalité de projet y est peu développée puisque, sur les dix structures intercommunales existantes, on compte deux communautés de communes, aucune communauté d’agglomération, six syndicats de communes et deux syndicats mixtes.

C’est finalement l’accord pour le développement de la Polynésie française, signé le 17 mars 2017, qui a formellement ouvert la voie à « une modernisation de certaines dispositions du statut » ([30]).

La nécessité d’une révision prudente et principalement technique a également été appelée de ses vœux par la commission des Lois du Sénat en décembre 2017, afin notamment de corriger certaines imperfections et de procéder à divers ajustements ([31]).

Il en est résulté un important travail de concertation avec les élus polynésiens, entamé à partir de 2015, ainsi qu’a pu le constater votre rapporteur au fil des auditions qu’il a organisées pour préparer l’examen de ces textes. Préalablement consultée sur l’intégralité du projet de loi organique et du projet de loi, conformément à l’article 74 de la Constitution et à l’article 9 de la loi organique statutaire de 2004, l’Assemblée de la Polynésie française a émis un avis circonstancié sur les dispositions qu’ils comportaient initialement et permis leur enrichissement par la formulation de nombreuses propositions complémentaires ([32]).

II.   PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DES PROJETS DE LOI INITIAUX

Dans leur version initiale, le projet de loi organique portant modification du statut d’autonomie de la Polynésie française et le projet de loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française, composés respectivement de dix-sept et trois articles, avaient trois objets principaux : l’inscription dans la loi organique statutaire de 2004 de la reconnaissance de la contribution de la Polynésie à la construction de la capacité de dissuasion nucléaire ; l’amélioration du fonctionnement institutionnel et de l’exercice par la Polynésie de ses compétences ; le développement de l’action communale et intercommunale.

A.   Prendre acte de LA « DETTE NUCLÉAIRE » DE LA FRANCE À L’ÉGARD DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

L’article 1er du projet de loi organique inscrit, au titre Ier de la loi organique statutaire, la reconnaissance par la République française de la contribution de la Polynésie française à la construction de la capacité de dissuasion nucléaire et à la défense de la Nation. Il grave ainsi dans le droit, au frontispice du texte qui organise la vie institutionnelle des Polynésiens, le caractère incontestable des bénéfices retirés par l’ensemble des Français des expériences diligentées pendant des décennies sur le territoire de la Polynésie française.

Le même article 1er mentionne l’engagement de l’État de prendre en charge les conséquences de ses actions passées. Cette responsabilité s’exerce envers les personnes – au moyen d’une indemnisation –, envers lenvironnement – par l’entretien et la surveillance des sites d’expérimentation – et envers la collectivité polynésienne – à travers le soutien à la reconversion de son économie après l’arrêt brutal des financements liés à l’atome.

B.   AMÉLIORER LE FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL ET L’EXERCICE PAR LA POLYNÉSIE DE SES COMPÉTENCES

Sur le plan de la facilitation de lexercice de ses compétences par la Polynésie française, l’article 4 du projet de loi organique étend le champ des secteurs dans lesquels cette collectivité peut créer des autorités administratives indépendantes à des fins de régulation et clarifie les règles déontologiques, budgétaires et comptables qui leur sont applicables.

D’autres dispositions du projet de loi organique élargissent à la collectivité de Polynésie française et à ses établissements publics la faculté de créer des sociétés publiques locales afin de faciliter l’exploitation de certains services publics (article 5) et sécurisent la possibilité de créer un syndicat mixte ouvert entre le pays, les communes, des intercommunalités, des chambres de commerce et d’industrie et d’autres établissements publics en vue de proposer des services ou d’exploiter un service public présentant une utilité pour chacune de ces personnes (article 10).

L’article 6 du projet de loi organique étend le périmètre des organisations internationales auxquelles la Polynésie française peut participer en supprimant toute limitation géographique des organisations susceptibles d’être concernées, sur le modèle du droit applicable à la Nouvelle-Calédonie.

Plusieurs dispositions du projet de loi organique clarifient et sécurisent le concours que l’État peut apporter à la Polynésie française. C’est le cas de l’article 15 qui autorise l’État à apporter son concours technique et financier à la Polynésie française pour l’exercice de l’ensemble de ses compétences, et non dans le seul domaine des investissements économiques et sociaux, ou de l’article 16 qui prévoit que la mise à disposition par l’État de personnels de l’enseignement au bénéfice de la Polynésie peut se faire pour tout l’enseignement scolaire, et non plus seulement pour l’enseignement secondaire, et de manière gratuite.

En matière électorale, les articles 12 et 13 corrigent une malfaçon consécutive au changement de mode de scrutin décidé par le législateur organique en 2011, de sorte qu’un renouvellement général de l’assemblée de la Polynésie française ne soit nécessaire qu’à partir d’un nombre de vacances pour cause de décès excédant le tiers des 57 sièges.

L’article 14 étend à l’environnement les compétences du Conseil économique, social et culturel de la Polynésie française, comme ce fut le cas au cours des dernières années pour le Conseil économique, social et environnemental ainsi que pour les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux.

Enfin, certains articles lèvent des ambiguïtés et corrigent des imperfections rédactionnelles. L’article 9 réaffirme la compétence de la Polynésie française pour l’exploration et l’exploitation de terres rares recelées dans les eaux sur lesquelles s’exerce une souveraineté de la France et qui relèvent de son administration. L’article 2 procède à une même levée de doute en rendant directement applicable de plein droit en Polynésie française des dispositions législatives et réglementaires relatives aux agents publics de l’État. L’article 3 précise que l’État est compétent pour fixer les règles relatives à son domaine privé et au domaine public et privé de ses établissements publics ; il actualise également les unités de mesure employées pour déterminer qui, de la Polynésie française ou de l’État, est en charge de la sécurité des navires.

C.   SOUTENIR LES COMMUNES ET FÉDÉRER LEUR ACTION

Le projet de loi organique comportait également, dans sa version initiale, plusieurs dispositions renforçant le soutien aux communes et facilitant le développement des intercommunalités de projet.

L’article 7, d’une part, consacre la capacité des communes et des intercommunalités à agir de manière complémentaire à la collectivité de Polynésie française, sans que cette dernière leur transfère sa compétence ni les moyens nécessaires à son exercice et, d’autre part, étend la liste des compétences susceptibles d’être ainsi exercées au développement économique, à l’aménagement de l’espace, à la jeunesse et au sport.

Par ailleurs, l’article 8 assouplit la répartition des compétences en matière de production et de distribution d’électricité entre le pays et les communes polynésiennes ou leurs groupements, en permettant l’intervention des intercommunalités dans ce domaine et en autorisant les communes qui disposaient historiquement de cette compétence à la transférer à la Polynésie.

Enfin, les trois articles initiaux du projet de loi modifient le code général des collectivités territoriales pour faciliter le développement des communautés de communes (article 1er) et tirer les conséquences des dispositions sécurisant, dans la loi organique statutaire de 2004, la possibilité pour la Polynésie française de créer des syndicats mixtes avec d’autres collectivités ou établissements publics (articles 2 et 3).

III.   PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat, principalement à l’initiative de son rapporteur et de Mme Lana Tetuanui, a modifié et enrichi le contenu des deux projets de loi, dans des conditions consensuelles, associant les acteurs locaux et les élus polynésiens ainsi que les services de l’État, ce qui a conduit à leur adoption à l’unanimité.

A.   DES AMÉLIORATIONS DE L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE

Le Sénat a introduit plusieurs dispositions dans le projet de loi organique tendant à mieux définir et garantir lexercice des compétences de la Polynésie française, sans remettre en cause l’équilibre global existant, notamment :

–  en ouvrant la porte à des modalités de communication dématérialisées entre les institutions et avec l’État (articles 2 bis, 2 ter et 14 bis) ;

–  par l’assouplissement des modalités selon lesquelles la Polynésie peut participer à des missions de police administrative et judiciaire, qui relèvent de la compétence de l’État (article 5 quater) ;

–  en prévoyant le remplacement du président de la Polynésie française déclaré comptable de fait, en sa qualité d’ordonnateur, par le vice-président ou par un autre membre du gouvernement (article 11) ;

–  en modifiant les attributions du conseil des ministres en matière de conventions conclues avec les personnes morales, d’attribution d’aides financières, de nomination aux emplois supérieurs de la Polynésie française et, enfin, de prise en charge des frais de transport et de mission des membres du gouvernement (articles 11 bis à 11 ter) ;

–  en assouplissant le régime des délégations de pouvoir et de signature (articles 10 bis, 11 quinquies et 13 ter) ;

–  en précisant la compétence de l’assemblée de la Polynésie française pour déterminer les modalités de prise en charge des frais de transport et de mission de ses représentants (article 13 bis) ;

–  en accélérant la procédure de décision du gouvernement de la Polynésie française en matière financière dans les cas où l’assemblée de la Polynésie française ne souhaite pas débattre du projet d’engagement qui lui a été communiqué (article 14 bis A) ;

–  à travers l’extension de la faculté pour le président de la collectivité ou le président de son assemblée d’interroger la juridiction administrative, et dans certains cas le Conseil d’État, sur la répartition des compétences entre les institutions polynésiennes, afin d’améliorer leur fonctionnement, et sur le domaine des lois du pays, afin de réduire le risque d’illégalité (article 19) ;

–  en améliorant le régime contentieux des lois du pays afin d’en accélérer l’entrée en vigueur, avec la possibilité que celles-ci soient promulguées si le Conseil d’État, saisi d’un recours a priori, ne s’est pas prononcé dans le délai qui lui est imparti (article 20) ;

–  grâce à une clarification de la compétence du pays pour la définition du régime des sociétés d’économie mixte susceptibles d’être créées sur son territoire, en renvoyant au pays le soin de déterminer ce régime (article 3 bis).

En matière électorale, le Sénat a considéré que le renouvellement de l’assemblée devait être organisé dès lors qu’un tiers des sièges se trouvaient vacants, sans considération des causes de cette situation (article 12).

Sur le plan financier, le Sénat a inséré, contre l’avis du Gouvernement, un article 1er A au projet de loi ordinaire transformant la dotation globale dautonomie, composante principale de l’aide de l’État à la reconversion de l’économie de la Polynésie française, relevant aujourd’hui du budget du ministère des outre-mer, en prélèvement sur recettes de lÉtat afin den sanctuariser lévolution.

Enfin, l’article 15 du projet de loi ordinaire précise le cadre dans lequel l’État concède l’exploitation d’un aérodrome qui relève de sa compétence en Polynésie française.

B.   UN SOUTIEN ACCRU À L’ACTION COMMUNALE ET INTERCOMMUNALE

D’autres dispositions modifiées ou ajoutées par le Sénat visent à favoriser lexercice par les communes de leurs compétences et à encourager le développement dune intercommunalité de projet. À cette fin, il a été procédé, à l’article 1er du projet de loi, à une redéfinition globale de la liste des compétences des communautés de communes et d’agglomération et à un abaissement du nombre de celles dont ils doivent se saisir.

Par ailleurs, dans le projet de loi organique, le Sénat a modifié les règles relatives au fonds intercommunal de péréquation, afin d’autoriser les subventions de la Polynésie française et de permettre qu’un maire soit associé à la présidence du comité des finances locales, notamment chargé de répartir les ressources de ce fonds entre les communes (article 9 bis). Il a également permis aux communes polynésiennes ou leurs groupements de confier à la Polynésie française le soin de recouvrir les impôts et taxes locaux en vue de faciliter le développement d’une fiscalité communale (article 9 ter).

Enfin, le Sénat a complété le projet de loi par des dispositions destinées à lever les freins juridiques qui existent aujourd’hui en matière de participation des communes ou de leurs groupements à des sociétés d’économie mixte créées par la Polynésie française (article 4). Il a aussi autorisé les communes polynésiennes à créer et gérer des crématoriums et sites cinéraires, afin de combler une lacune du droit en vigueur qui ne permet pas une telle intervention (article 5).

C.   La lutte contre L’INDIVISION FONCIÈRE

Le Sénat a saisi l’opportunité du projet de loi ordinaire pour apporter des réponses à la situation spécifique de la Polynésie française en matière foncière. À l’initiative des sénateurs Lana Tetuanui et Thani Mohamed Soilihi, et dans le prolongement de la proposition de loi déposée par M. Serge Letchimy sur la lutte contre l’indivision outre-mer et adoptée à l’unanimité par les deux assemblées à la fin de l’année 2018 ([33]), plusieurs dispositions ont été prévues qui adaptent le droit commun aux particularités d’un territoire marqué par une absence de règlement des successions depuis des générations et par les lacunes de l’état civil et du cadastre.

L’article 8, en lien avec l’article 5 ter du projet de loi organique, autorise la Polynésie à offrir une aide juridictionnelle aux particuliers dans un litige foncier.

L’article 9 permet à un héritier copropriétaire ou au conjoint survivant de demander l’attribution préférentielle d’un bien s’il démontre qu’il y a sa résidence « depuis un délai de dix ans ».

L’article 10 prévoit le retour à la famille du défunt, lorsqu’il n’a pas de descendants, de la totalité des biens de famille qu’il détenait en indivision avec celle-ci – sous réserve d’un usufruit au bénéfice du conjoint survivant sur la quote-part indivise du bien occupé au moment du décès.

L’article 11 empêche la demande en nullité d’un partage judiciaire par un héritier omis.

L’article 12 permet le partage des biens immobiliers indivis à l’initiative du ou des indivisaires titulaires d’au moins deux tiers en pleine propriété des droits indivis.

Enfin, l’article 13 met en place pour dix ans un régime dérogatoire de partage par souche permettant à l’un des membres d’une branche de la famille de la représenter dans le règlement judiciaire de successions multiples.

D.   Des demandes de rapport au Gouvernement

Les articles 14 et 16 du projet de loi ordinaire sollicitent la rédaction de rapports par le Gouvernement sur l’intelligibilité du droit en Polynésie française et sur l’application à cette collectivité du principe financier d’unicité de trésorerie.

IV.   LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Votre commission des Lois s’est félicitée du remarquable travail de concertation mené sur les deux projets de loi en discussion.

Les échanges entre les institutions polynésiennes et le Gouvernement, préalablement au début de la navette parlementaire, et les amendements adoptés par le Sénat ont débouché sur des textes qui sont susceptibles de réunir un large consensus.

Considérant que les dispositions statutaires n’appelaient aucune modification et que le seul sujet de débat persistant – la modification de l’article 86 du statut organique afin de lever le plafond de 3 % des crédits affectés à l’administration locale pour la rémunération des collaborateurs de cabinet de l’exécutif – ne pouvait être tranché hors la présence du Gouvernement, tant pour des raisons de responsabilité politique que du fait des contraintes de recevabilité financière induites par l’article 40 de la Constitution, votre Commission a adopté le projet de loi organique en des termes identiques à ceux du Sénat.

L’encadrement de la rémunération des collaborateurs de cabinet de l’exécutif polynésiens (article 86-I de la loi organique statutaire)

L’article 86 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française dispose : « Le nombre de collaborateurs de cabinet du président de la Polynésie française, du vice-président et des autres membres du gouvernement ne peut excéder la limite fixée par lassemblée de la Polynésie française, sur proposition de sa commission de contrôle budgétaire et financier. Lassemblée de la Polynésie française inscrit dans le budget de la collectivité, sur un chapitre spécialement créé à cet effet, les crédits nécessaires à la rémunération de ces collaborateurs de cabinet, sans que ces crédits puissent excéder 3 % des crédits consacrés à la rémunération des personnels de la Polynésie française ».

Cette disposition est spécifique à la Polynésie française. Elle ne trouve aucun équivalent en droit commun, parmi les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie. Elle a été inscrite dans le statut du territoire par la loi organique n° 2011-918 du 1er août 2011 en réaction au « recrutement pléthorique des collaborateurs par le gouvernement de la Polynésie française » ([34]). Celui-ci avait recruté, dans les années 2000, jusqu’à 693 collaborateurs ([35]).

Mais alors que le projet de loi initial prévoyait de fixer à quinze le nombre maximal de collaborateurs par ministre, le Sénat a estimé que cette approche empiétait sur l’autonomie de la collectivité et, par amendement, a décidé de confier cette compétence à lassemblée de la Polynésie française par voie de délibération, dans la limite toutefois de 20 % des crédits consacrés au fonctionnement du gouvernement de la Polynésie française – devenus à l’Assemblée nationale 3 % des crédits consacrés à la rémunération des personnels de la Polynésie française.

Comme l’indique le rapporteur de l’Assemblée nationale dans le rapport sur les travaux de la commission mixte paritaire, « un plafonnement fixé à 3 % de la masse salariale de la Polynésie française relevait les crédits adoptés par le Sénat et permettrait, à lavenir, à chaque membre du gouvernement de disposer dune dizaine de collaborateurs » ([36]).

L’application de cette disposition limite cependant aujourd’hui le gouvernement de la Polynésie française à 72 collaborateurs de cabinet, soit six pour chacun des douze membres de l’exécutif, bien en deçà des objectifs poursuivis par le législateur organique en 2011. Par ailleurs, elle vide de son sens le contrôle exercé par l’assemblée de la Polynésie française, qui estime le plafond opportun à 150 collaborateurs ([37]). Enfin, elle s’inscrit difficilement dans le cadre d’autonomie et de responsabilité qui est celui dans lequel évolue la Polynésie française, les rémunérations des collaborateurs s’imputant sur le budget de la collectivité et non sur celui de l’État.

À l’initiative de votre Rapporteur, la Commission a apporté, en revanche, quelques modifications au projet de loi ordinaire. Outre diverses améliorations rédactionnelles, elle a notamment :

–  précisé que le droit de retour à la famille du défunt sans postérité de la totalité des biens de famille qu’il détenait en indivision avec celle-ci valait uniquement pour les biens immeubles, dès lors que la situation des biens meubles ne suscitait aucune atteinte à l’intérêt général et que la définition jurisprudentielle et doctrinale de la notion de bien de famille apparaissait excessivement extensible ;

–  supprimé les demandes de rapport adressées à l’exécutif, considérant qu’il revenait au Parlement d’exercer ses missions constitutionnelles de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques (articles 14 et 16).

 


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   COMMENTAIRE DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1er
(section 2 du titre Ier, art. 61 et 62 [nouveaux] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Reconnaissance de la contribution de la Polynésie française à la construction de la capacité de dissuasion nucléaire et à la défense de la Nation

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 1er du projet de loi organique exprime la reconnaissance de la République à l’égard de la Polynésie française pour sa contribution à la capacité de dissuasion nucléaire et à la défense de la Nation. Il reconnaît également le principe d’une indemnisation des victimes des essais nucléaires et les obligations de l’État pour la surveillance des sites de ces essais et l’aide à la reconversion de l’économie polynésienne.

  Dernières modifications législatives intervenues

Les objectifs assignés par l’article 1er et la reconnaissance qu’il exprime ne figuraient pas, jusqu’à présent, dans la loi organique.

  Modifications apportées par le Sénat

Un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois a prévu que l’État informe tous les ans l’assemblée de la Polynésie française des actions menées pour le respect de ses obligations. Il regroupe également les dispositions introduites par le présent article dans une nouvelle section de la loi organique statutaire intitulée : « De la reconnaissance de la Nation ». En séance publique, un amendement de Mme Lana Tetuanui a doublé l’objectif de reconversion économique d’une ambition de reconversion structurelle de la Polynésie française.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

a.   Les essais nucléaires et leurs conséquences

Le programme nucléaire national a été lancé à la Libération par Charles de Gaulle afin d’effectuer des « recherches scientifiques et techniques en vue de lutilisation de lénergie atomique dans les divers domaines de la science, de lindustrie et de la défense nationale » ([38]). Cette ambition est poursuivie tout au long de la IVe République ([39]). Elle aboutit à l’explosion de Gerboise bleue, première bombe nucléaire française, dans le Sahara algérien le 13 février 1960. Au total, quatre essais aériens ont lieu sur le site de Reggane et treize essais souterrains à In Ecker entre 1960 et 1966.

La guerre d’Algérie, qui se solde par l’indépendance du territoire à la suite des accords d’Évian du 18 mars 1962, convainc cependant rapidement l’état-major de la nécessité de rechercher un nouveau site pour le développement de la capacité de dissuasion française. Divers sites d’essais souterrains sont envisagés en métropole à la fin des années 1950. L’opportunité d’un site ultramarin s’impose dès 1960 dans la mesure où la faible densité de population permettrait d’y déclencher de fortes explosions aériennes de forte puissance ([40]). Après avoir considéré les îles Kerguelen, La Réunion et la Nouvelle-Calédonie, le choix se porte sur la Polynésie française et sur les atolls de Mururoa et Fangataufa dans l’archipel des Tuamotu.

Le 27 juillet 1962, la création d’un Centre dexpérimentations du Pacifique (CEP) est décidée par le Président de la République. Ce choix a des conséquences fortes en termes de présence militaire sur le territoire polynésien ([41]).

Le premier essai nucléaire à Mururoa a eu lieu le 2 juillet 1966. Au cours des trente années qui suivirent et jusqu’à l’arrêt des tirs en 1996 ([42]), la France a procédé à :

–  quarante-six essais atmosphériques entre 1966 et 1974 ;

–  cent quarante-sept essais souterrains dans les sous-sols et sous les lagons entre 1975 et 1996.

Ces essais ont permis le développement d’une force de dissuasion nucléaire. Les tirs réalisés en Polynésie française ont notamment vu l’explosion de la première bombe française à fusion, ou bombe H, le 24 août 1968 au-dessus de Fangataufa ([43]).

La Polynésie française a bénéficié de l’activité du Centre d’expérimentations du Pacifique. L’étude d’impact jointe au projet de loi organique indique que les dépenses du CEP comptaient pour 76 % du produit intérieur brut polynésien de l’année 1966. Elle a également subi les conséquences environnementales et sanitaires négatives des essais nucléaires puisque les populations locales étaient – comme les soldats présents – laissées dans l’ignorance des incidences de leur exposition aux retombées radioactives.

b.   Les dispositions législatives en vigueur

i.   Indemnisation des conséquences sanitaires

Le Parlement a tenté de prendre la mesure de la spécificité de la situation polynésienne en adoptant la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à lindemnisation des victimes des essais nucléaires français, dite loi « Morin », qui créait un régime spécial d’indemnisation des conséquences négatives des essais nucléaires sur la santé des personnes exposées. La loi instituait notamment une présomption de responsabilité de la puissance publique en cas de maladie radio-induite déclarée par une personne ayant vécu dans une zone délimitée à une période correspondant à celle des retombées radioactives. L’appréciation du dossier était confiée à un comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) ([44]).

La loi « Morin » prévoyait toutefois que la présomption établie au bénéfice des demandeurs pouvait être écartée à condition « quau regard de la nature de la maladie et des conditions de son exposition le risque attribuable aux essais nucléaires puisse être considéré comme négligeable » ([45]). Cette condition dérogatoire a été appliquée par le CIVEN de façon quasi-systématique puisque, d’après l’étude d’impact jointe au projet de loi organique, alors que 1245 dossiers avaient été déposés entre 2010 et 2017, 42 indemnisations seulement avaient été accordées.

La notion de « risque négligeable » a été supprimée par la loi n° 2017‑256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, dite loi « ÉROM » ([46]). Cette même loi a également institué une commission composée de parlementaires ([47]) et de personnalités qualifiées afin de réfléchir aux mesures propres à réserver l’indemnisation aux personnes dont la maladie a été causée par les essais nucléaires. Cette instance a rendu son rapport en novembre 2018 ([48]).

ii.   Surveillance des conséquences environnementales

Réclamée par l’assemblée de la Polynésie française, avec notamment l’adoption d’une résolution du 28 novembre 2014 relative à l’indemnisation du préjudice écologique causé aux sites nucléaires de Mururoa et Fangataufa, la rétrocession des deux atolls au domaine public de la Polynésie française reste exclue par l’État. En effet, les anciens sites d’expérimentations nucléaires du Pacifique figurent au nombre installations et activités nucléaires intéressant la défense ([49]). À ce titre, lÉtat assure la « surveillance radiologique et géomécanique » des atolls de Mururoa et Fangataufa ([50]).

iii.   Traitement des conséquences économiques sur le territoire

L’État s’est également engagé à compenser les conséquences sur léconomie polynésienne de la fermeture du Centre d’expérimentations du Pacifique et à accompagner sa reconversion. Le territoire a néanmoins subi la réduction des investissements et de la présence militaires malgré les dispositifs financiers prévus. Un fonds de reconversion économique de la Polynésie française a été mis en place en 1996 ([51]) avant d’être transformé, en 2002, en une dotation globale de développement économique ([52]).

Cette enveloppe unique a été scindée en trois dotations distinctes en 2011 ([53]) :

–  la dotation globale dautonomie (DGA) versée à la Polynésie française qui est libre de son emploi, comme de la DGDE auparavant, représentant un montant de 90,552 millions deuros ([54]) ;

–  la dotation territoriale pour linvestissement des communes de la Polynésie française (DTIC), versée à celles-ci et affectée au financement des projets de traitement des déchets, d’adduction d’eau, d’assainissement des eaux usées, d’adaptation ou d’atténuation aux effets du changement climatique et de constructions scolaires (9,1 millions deuros) ;

–  la dotation relative aux investissements prioritaires, ou « troisième instrument financier » (3IF), destinée au financement d’infrastructures de transport et de défense contre les eaux, et fixée par convention pluriannuelle entre l’État et la Polynésie française (51,3 millions deuros en autorisations dengagement et 54,2 millions deuros en crédits de paiement en 2019).

2.   Les dispositions initiales du projet de loi organique

L’article 1er du projet de loi organique inscrit solennellement dans la loi organique n° 2004‑192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française la reconnaissance du fait nucléaire et l’expression de la gratitude de la République pour la contribution décisive apportée par la Polynésie française à lédification de la force de frappe nationale. Cette disposition fait suite aux déclarations du Président de la République, M. François Hollande, à Papeete le 22 février 2016 ([55]), et à l’accord de l’Élysée du 17 mars 2017 formalisant cet engagement.

L’article 1er pose également les principes dindemnisation des personnes souffrant de maladies radio-induites dues aux essais nucléaires français, de surveillance des sites des atolls de Mururoa et Fangataufa, et d’accompagnement de la reconversion de léconomie polynésienne par lÉtat.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a suggéré la disjonction de ces dispositions « largement dépourvues de portée normative » ([56]). Il a également estimé que l’article 1er du projet de loi organique se bornait à répéter des prescriptions déjà en vigueur – qu’il s’agisse des dispositions du code de la défense assurant la surveillance des atolls lieux des essais nucléaires ou du principe général de responsabilité sans faute de la puissance publique. Enfin, il a jugé qu’elles « ne se rattachent, même indirectement, à aucune des différentes catégories de règles ou de mesures énumérées par larticle 74 de la Constitution. Elles ne présentent donc pas, en tout état de cause, un caractère organique. »

3.   Une disposition peu modifiée par le Sénat

Le rapporteur du Sénat a soutenu la décision du Gouvernement de ne pas suivre lavis du Conseil dÉtat et d’honorer les termes de l’accord de l’Élysée du 17 mars 2017 en maintenant les dispositions de l’article 1er du projet de loi organique ([57]) : « Il nest pas illégitime que la loi organique qui fixe le statut dune collectivité doutre-mer et, à ce titre, établit les fondements et modalités de son intégration à la République, comporte une telle déclaration de principes, de portée essentiellement symbolique. »

La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement créant une nouvelle section 2 au sein du titre Ier de la loi organique statutaire, intitulée « De la reconnaissance de la Nation », pour regrouper les principes formulés à l’article 1er du présent projet de loi organique. Un nouvel article 6‑2 a également été inséré dans le statut organique du territoire imposant à l’État d’informer chaque année lassemblée de la Polynésie française des actions mises en œuvre au titre des dispositions précédemment décrites.

En séance publique, un amendement de Mme Lana Tetuanui a été adopté en dépit de l’opposition du Gouvernement, le rapporteur s’en remettant à la sagesse du Sénat. Il prévoit que l’État accompagne la reconversion « économique et structurelle de la Polynésie française » et non simplement celle de son économie.

4.   La position de la Commission

La Commission a approuvé la décision du Gouvernement et du Sénat d’inscrire dans le statut d’autonomie l’histoire nucléaire du territoire.

Il convient de garder en mémoire, tout d’abord, que cet article 1er transcrit un engagement solennel du Président de la République envers la collectivité de Polynésie française, conformément à l’accord de l’Élysée du 17 mars 2017.

Plus largement, chacun sait combien les expérimentations menées dans le Pacifique durant trente ans ont eu – et ont encore – un rôle déterminant dans le lien spécifique qui unit la France et la Polynésie. Il est légitime que la loi organique statutaire fasse état de cette réalité historique et de ses conséquences contemporaines, qui ont une portée tout à fait concrète en termes d’indemnisation.

Cette reconnaissance participe de « l’idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité » qui, aux termes du second alinéa du Préambule de 1946, doit unir la République et les territoires d’outre-mer.

La commission des Lois a donc adopté l’article 1er sans modification.

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Article 2
(art. 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Application de plein droit en Polynésie française des dispositions législatives et réglementaires relatives aux agents publics de lÉtat

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 du projet de loi organique prévoit l’application de plein droit en Polynésie française des dispositions législatives et réglementaires relatives aux agents publics de l’État, notamment pour le versement des primes et des compléments de rémunération.

  Dernières modifications législatives intervenues

L’article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française n’a jamais été modifié sur ce point.

  Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a apporté à l’article 2 une modification d’ordre rédactionnel.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

L’article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française prévoit, en son 5°, que sont applicables de plein droit en Polynésie française les dispositions législatives et réglementaires relatives « aux statuts des agents publics de lÉtat ». La compétence dans cette matière est d’ailleurs explicitement attribuée à l’État à l’article 14 du statut d’autonomie ([58]).

Comme le souligne l’étude d’impact jointe au projet de loi organique, « lÉtat est le premier employeur de la Polynésie française, avec près de 11 000 agents, exerçant dans les services de lÉtat, les services déconcentrés, les établissements publics, et ceux mis à disposition des services de la Polynésie française (dont plus de 5 500 enseignants) et les forces armées (environ 1 100 militaires), avec différents statuts relevant de la fonction publique dÉtat ».

2.   Les dispositions initiales du projet de loi organique

L’article 2 du projet de loi organique répond à une jurisprudence du tribunal administratif de la Polynésie française pour le versement de certaines primes à des personnels de l’État exerçant en Polynésie française. En l’absence de mention expresse, la juridiction a considéré que la nouvelle bonification indiciaire (NBI) ([59]) est « liée à lexercice effectif de fonctions de personnel enseignant spécialisé » et « ne peut être regardée comme une disposition relative au statut des agents publics de lÉtat », donc qu’elle n’est pas « applicable de plein droit sur le territoire de la Polynésie française en labsence de dispositions explicites en ce sens » ([60]). En conséquence de cette décision, quelque trois cents agents de lÉtat en Polynésie française ne perçoivent pas de nouvelle bonification indiciaire depuis plus de trois ans.

L’article 2 du projet de loi organique modifie l’article 7 du statut d’autonomie de la Polynésie française afin que soient applicables de plein droit et sans mention expresse les dispositions législatives et réglementaires relatives aux agents publics de lÉtat et non à leurs seuls statuts.

Cette disposition na suscité aucune remarque de la part du Conseil dÉtat ([61]).

3.   Une disposition approuvée par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

L’article 2 n’a pas été modifié en séance publique.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 2 bis
(art. 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Dématérialisation de la procédure de consultation de lassemblée de la Polynésie française

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 bis du projet de loi organique dématérialise la procédure de consultation obligatoire de l’assemblée de la Polynésie française sur les projets de loi et d’ordonnance ainsi que sur les propositions de loi.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2011‑918 du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a prévu que l’étude d’impact annexée à certains projets de texte soit également communiquée à l’assemblée de la Polynésie française.

  Modifications apportées par le Sénat

L’article 2 bis est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de Mme Lana Tetuanui. En séance publique, il a fait l’objet d’un amendement du rapporteur et d’un amendement de Mme Lana Tetuanui sous-amendé par le rapporteur avec le soutien du Gouvernement.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

L’article 74 de la Constitution prévoit la consultation obligatoire des collectivités doutre-mer pour l’adoption de leur loi organique statutaire mais aussi, dans les conditions déterminées par ladite loi organique statutaire, sur « les projets et propositions de loi et les projets dordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la collectivité, ainsi que sur la ratification ou lapprobation dengagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence ».

Conformément à ces prescriptions, l’article 9 de la loi organique n° 2004192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française ordonne la consultation de l’assemblée de la Polynésie française sur :

–  les projets de loi et d’ordonnance ([62]) ainsi que les propositions de loi qui « introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières à la Polynésie française » ;

–  les projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation d’engagements internationaux « qui interviennent dans les domaines de compétence de la Polynésie française ».

En revanche, aucune consultation nest requise sur les amendements adoptés au cours de la navette parlementaire ([63]) ni lorsque les règles rendues applicables sont l’exacte transposition du droit commun et qu’il n’en résulte aucune adaptation aux particularités de la collectivité ([64]).

L’assemblée de la Polynésie rend son avis dans un délai d’un mois, délai éventuellement réduit à quinze jours en cas d’urgence. Cette formalité est substantielle puisque sa violation entraîne la contrariété à la Constitution des dispositions concernées ([65]).

2.   Les dispositions adoptées par le Sénat

a.   Les dispositions adoptées en commission des Lois

Issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de Mme Lana Tetuanui, l’article 2 bis du projet de loi organique prévoit la transmission des projets de texte et des documents annexes soumis à l’assemblée de la Polynésie française sous forme imprimée et sous forme électronique. Ils seraient également communiqués au président de la Polynésie française.

Cette disposition a pour objet de donner un temps suffisant à l’assemblée de la Polynésie française pour formuler son avis en accélérant ses modalités de saisine. Elle est bien de nature organique dans la mesure où elle a trait aux relations entre l’État et la Polynésie française ([66]).

b.   Des dispositions précisées en séance publique

En séance publique, les sénateurs ont adopté avec l’avis favorable du Gouvernement :

–  un amendement du rapporteur précisant que la communication des projets de texte au président de la Polynésie française a lieu pour information afin de lui permettre, « en tant que chef de ladministration, de saisir les services de la collectivité pour renforcer lexpertise de lassemblée de la Polynésie française » ([67]) ;

–  un amendement de Mme Lana Tetuanui sous-amendé par le rapporteur prévoyant que, à la demande du président de l’assemblée de la Polynésie française et en accord avec le haut‑commissaire de la République, les services de lÉtat puissent être entendus par la commission concernée de lassemblée afin d’apporter leur expertise aux représentants.

3.   La position de la Commission

Considérant que la dématérialisation constituait une utile modernisation, la Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 2 ter
(art. 10 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Dématérialisation de la procédure de consultation du gouvernement de la Polynésie française

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 ter du projet de loi organique dématérialise la procédure de consultation obligatoire du gouvernement de la Polynésie française.

  Dernières modifications législatives intervenues

L’article 10 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française n’a jamais été modifié depuis sa promulgation.

  Modifications apportées par le Sénat

L’article 2 ter est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de Mme Lana Tetuanui. En séance publique, il a fait l’objet d’un amendement de Mme Lana Tetuanui sous-amendé par le rapporteur avec le soutien du Gouvernement.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

L’article 74 de la Constitution prévoit la consultation obligatoire des collectivités doutre-mer pour l’adoption de leur loi organique statutaire mais aussi, dans les conditions déterminées par ladite loi organique statutaire, sur « les projets et propositions de loi et les projets dordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la collectivité, ainsi que sur la ratification ou lapprobation dengagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence ».

Conformément à ces prescriptions, l’article 10 de la loi organique n° 2004192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française ordonne la consultation du gouvernement de la Polynésie française sur :

–  les projets de décret à caractère réglementaire « introduisant, modifiant ou supprimant des dispositions particulières à la Polynésie française » ;

–  les traités ou accords internationaux qui « interviennent dans les domaines de compétence de la Polynésie française » et dont la ratification n’est pas autorisée par une loi ([68]).

Le gouvernement de la Polynésie française rend son avis dans un délai d’un mois, délai éventuellement réduit à quinze jours en cas d’urgence.

2.   Les dispositions adoptées par le Sénat

a.   Les dispositions adoptées en commission des Lois

Issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de Mme Lana Tetuanui, l’article 2 ter du projet de loi organique prévoit la transmission des projets de texte et des documents annexes soumis au gouvernement de la Polynésie française sous forme imprimée et sous forme électronique.

Cette disposition a pour objet de donner un temps suffisant au gouvernement de la Polynésie française pour formuler son avis en accélérant ses modalités de saisine.

b.   Des dispositions précisées en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de Mme Lana Tetuanui sous-amendé par le rapporteur avec le soutien du Gouvernement. Sur le modèle de la modification déjà effectuée à l’article 2 bis, il permet que les services de lÉtat puissent être entendus par le conseil des ministres sur l’objet de la consultation à la demande du Président de la Polynésie française et en accord avec le haut-commissaire de la République.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 3
(art. 7 et 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Répartition des compétences entre lÉtat et la Polynésie française

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 du projet de loi organique précise la répartition des compétences entre l’État et la Polynésie française à propos, d’une part, de la sécurité des navires et, d’autre part, du domaine privé de l’État et des domaines public et privé de ses établissements publics.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2004‑192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française n’a pas été modifiée sur ces points depuis sa promulgation.

  Modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté un amendement du rapporteur maintenant la compétence de la Polynésie française sur les navires dont elle régit aujourd’hui les règles de sécurité et que le changement d’unité de mesure ferait passer sous le contrôle de l’État. Le même amendement a prévu que les lois et règlements relatifs à la domanialité de l’État et de ses établissements publics sont applicables de plein droit en Polynésie française.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

La loi organique n° 2004‑192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française procède à une répartition des compétences entre lÉtat, la Polynésie française et les communes du territoire.

L’article 13 dispose que « les autorités de la Polynésie française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à lÉtat par larticle 14 et celles qui ne sont pas dévolues aux communes en vertu des lois et règlements applicables en Polynésie française ». La collectivité de Polynésie française bénéficie donc dune compétence de principe tandis que l’État et les communes n’exercent que des prérogatives d’attribution.

Par ailleurs, dans le respect des articles 73 et 74 de la Constitution, l’État ne peut déléguer les compétences régaliennes que sont la nationalité, les droits civiques, les libertés publiques, l’état et la capacité des personnes, l’organisation de la justice, la procédure et le droit pénaux, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l’ordre public, la monnaie, le crédit et les changes, et le droit électoral.

Ainsi l’article 14 de la loi organique statutaire énumère-t-il les compétences dévolues à l’État :

« 1° Nationalité ; droits civiques ; droit électoral ; droits civils, état et capacité des personnes, notamment actes de l’état civil, absence, mariage, divorce, filiation ; autorité parentale ; régimes matrimoniaux, successions et libéralités ;

2° Garantie des libertés publiques ; justice : organisation judiciaire, aide juridictionnelle, organisation de la profession d’avocat, à l’exclusion de toute autre profession juridique ou judiciaire, droit pénal, procédure pénale, commissions d’office, service public pénitentiaire, services et établissements d’accueil des mineurs délinquants sur décision judiciaire, procédure administrative contentieuse, frais de justice pénale et administrative ;

3° Politique étrangère ;

4° Défense ; importation, commerce et exportation de matériel militaire, d’armes et de munitions de toutes catégories ; matières premières stratégiques telles qu’elles sont définies pour l’ensemble du territoire de la République, à l’exception des hydrocarbures liquides et gazeux ; liaisons et communications gouvernementales de défense ou de sécurité en matière de postes et télécommunications ;

5° Entrée et séjour des étrangers, à l’exception de l’accès au travail des étrangers ;

6° Sécurité et ordre publics, notamment maintien de l’ordre ; prohibitions à l’importation et à l’exportation qui relèvent de l’ordre public et des engagements internationaux ratifiés par la France ; réglementation des fréquences radioélectriques ; préparation des mesures de sauvegarde, élaboration et mise en œuvre des plans opérationnels et des moyens de secours nécessaires pour faire face aux risques majeurs et aux catastrophes ; coordination et réquisition des moyens concourant à la sécurité civile ;

7° Monnaie ; crédit ; change ; Trésor ; marchés financiers ; obligations relatives à la lutte contre la circulation illicite et le blanchiment des capitaux ;

8° Autorisation d’exploitation des liaisons aériennes entre la Polynésie française et tout autre point situé sur le territoire de la République, à l’exception de la partie de ces liaisons située entre la Polynésie française et tout point d’escale situé en dehors du territoire national, sans préjudice des dispositions relatives à la Nouvelle-Calédonie ; approbation des programmes d’exploitation et des tarifs correspondants ; police et sécurité concernant l’aviation civile ;

9° Police et sécurité de la circulation maritime ; surveillance de la pêche maritime ; sécurité de la navigation et coordination des moyens de secours en mer ; francisation des navires ; sécurité des navires de plus de 160 tonneaux de jauge brute et de tous les navires destinés au transport des passagers ; mise en œuvre des ouvrages et installations aéroportuaires d’intérêt national ;

10° Règles relatives à l’administration, à l’organisation et aux compétences des communes, de leurs groupements et de leurs établissements publics ; coopération intercommunale ; contrôle des actes des communes, de leurs groupements et de leurs établissements publics ; régime comptable et financier et contrôle budgétaire de ces collectivités ; fonction publique communale ; domaine public communal ; dénombrement de la population ;

11° Fonction publique civile et militaire de l’État ; statut des autres agents publics de l’État ; domaine public de l’État ; marchés publics et délégations de service public de l’État et de ses établissements publics ;

12° Communication audiovisuelle ;

13° Enseignement universitaire ; recherche ; collation et délivrance des grades, titres et diplômes nationaux ; règles applicables aux personnels habilités des établissements d’enseignement privés liés par contrat à des collectivités publiques pour l’accomplissement de missions d’enseignement en ce qu’elles procèdent à l’extension à ces personnels des dispositions concernant les enseignants titulaires de l’enseignement public, y compris celles relatives aux conditions de service et de cessation d’activité, aux mesures sociales, aux possibilités de formation et aux mesures de promotion et d’avancement ».

2.   Les dispositions initiales du projet de loi organique

L’article 3 du projet de loi organique procède à deux aménagements ponctuels à la répartition des compétences entre l’État et la Polynésie française. Ces dispositions n’ont fait l’objet d’aucun commentaire du Conseil dÉtat ([69]).

a.   La réglementation de la sécurité des navires

Le 9° de l’article 14 du statut d’autonomie de la Polynésie française donne compétence à l’État en matière de sécurité des navires de plus de 160 tonneaux de jauge brute, et de sécurité des navires destinés au transport de passagers. La collectivité polynésienne régit, pour sa part, la sécurité des navires non destinés au transport de passagers et de jauge inférieure à 160 tonneaux.

Cette rédaction est cependant surannée dans la mesure où le tonneau nest plus utilisé comme unité de mesure dans le système international. La convention de Londres du 23 juin 1969 relative au jaugeage des navires s’applique aux navires de longueur égale ou supérieure à 24 mètres. Le droit national privilégie également ce critère ([70]).

L’article 3 du projet de loi organique harmonise donc la rédaction de la loi organique n° 2004‑192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française avec les stipulations du droit international et les prescriptions du code des transports en matière maritime. À cette fin, il substitue le seuil de 24 mètres de longueur à la mesure de 160 tonneaux de jauge brute pour déterminer la compétence de l’État ou de la Polynésie française (). L’État serait ainsi chargé de la sécurité des navires d’une longueur égale ou supérieure à 24 mètres et des navires transportant des passagers ; la Polynésie française édicterait les règles applicables à tous les autres navires.

b.   Le domaine de l’État

Le 11° de l’article 14 du statut d’autonomie de la Polynésie française donne compétence à l’État pour édicter les règles relatives à son domaine public. L’étude d’impact jointe au projet de loi organique fait toutefois état d’un « manque de clarté » de cette disposition. Dès lors que l’État ne bénéficie que de compétences d’attribution et qu’il n’est fait mention que du domaine public, il est possible de soutenir que les règles relatives au domaine privé de lÉtat ainsi quaux domaines public et privé des établissements publics de lÉtat relèvent des institutions de la Polynésie française.

Certes, l’article 46 de la loi organique statutaire précise également que « lÉtat, la Polynésie française et les communes exercent, chacun en ce qui le concerne, leur droit de propriété sur leur domaine public et leur domaine privé ». Cette mention octroie néanmoins à l’État un simple droit de propriété, et non une capacité normative pour la gestion de ce domaine privé.

L’étude d’impact jointe au projet de loi organique précise que cette interprétation restrictive fait obstacle à l’habilitation conférée au Gouvernement, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, pour modifier par voie d’ordonnance le code général de la propriété des personnes publiques afin d’étendre ses règles à la Polynésie française en matière de domaine privé de l’État ([71]).

Afin de lever toute difficulté d’interprétation, l’article 3 du projet de loi organique modifie le 11° de l’article 14 de la loi organique n° 2004‑192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française pour conférer explicitement à lÉtat la compétence relative à ses domaines public et privé ainsi quà ceux de ses établissements publics ().

3.   Une disposition approuvée par le Sénat

Approuvant le dispositif présenté par le Gouvernement, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de coordination du rapporteur prévoyant :

–  que les règles relatives au domaine privé de l’État ainsi qu’aux domaines public et privé de ses établissements publics comptent parmi les dispositions législatives et réglementaires applicables de plein droit en Polynésie française et ne nécessitant aucune mention expresse à cette fin, comme le prescrit larticle 7 de la loi organique statutaire ;

  que les navires dont la réglementation de la sécurité relève aujourd’hui de la Polynésie française demeurent de sa compétence en dépit du changement de l’unité de mesure retenue par la loi organique.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 3 bis
(art. 29 et 186-2 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Régime des sociétés déconomie mixte

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article clarifie la compétence de la Polynésie française pour la définition du régime des sociétés d’économie mixte susceptibles d’être créées sur son territoire, en renvoyant au pays le soin de déterminer ce régime.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française a encadré le soutien financier que cette collectivité et ses établissements publics peuvent accorder aux sociétés d’économie mixte auxquelles ils participent.

  Modifications apportées au Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de son rapporteur. Il n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

La Polynésie française et ses établissements publics peuvent, en vertu de l’article 29 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, s’associer à d’autres personnes morales, privées ou publiques, au sein de sociétés d’économie mixte, « dans les conditions prévues par la législation applicable en Polynésie française à ces dernières » et dont les statuts types sont fixés par son assemblée délibérante.

Cette participation au capital de telles sociétés ouvre droit, pour la Polynésie française et ses établissements publics concernés, à une représentation au conseil d’administration ou de surveillance de la société, en tant qu’actionnaire. La Polynésie ou ses établissements publics peuvent accorder des aides financières à ces sociétés ou garantir leurs emprunts, « dans un but dintérêt général lié au développement de la Polynésie française » et en contrepartie de certaines obligations.

2.   Le dispositif proposé

Le présent article, adopté par la commission des Lois du Sénat sur proposition de son rapporteur, clarifie ce régime pour se borner, dans la loi organique, à attribuer à la Polynésie française la compétence en la matière. En effet, la définition du régime juridique de ces sociétés relève du pays, compétent en matière de droit commercial, tandis que les conditions dans lesquelles les communes et leurs groupements peuvent participer à leur capital relèvent de la loi ordinaire.

À cette fin, le prévoit que la Polynésie française est seule compétente pour fixer les règles applicables à ces sociétés, sans préjudice de celles relatives à la participation des communes que le projet de loi ordinaire ([72]) définit au sein d’un nouvel article L. 1862-3 du code général des collectivités territoriales, aujourd’hui silencieux à ce sujet. Le procède à une coordination rendue nécessaire par cette modification.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 4
(art. 30-1 et 111 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Création dautorités administratives indépendantes et définition des règles déontologiques, budgétaires et comptables qui leur sont applicables

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article étend la possibilité pour la Polynésie française de créer des autorités administratives indépendantes et fixe dans la loi organique les règles déontologiques, budgétaires et comptables qui leur sont applicables.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a permis à la Polynésie française de créer des autorités administratives indépendantes aux fins de régulation dans le secteur économique.

  Modifications apportées au Sénat

Sur proposition de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a approuvé l’élargissement de la possibilité de créer des autorités administratives indépendantes locales mais est revenue, pour l’essentiel, sur l’inscription dans la loi organique de règles déontologiques, budgétaires et comptables relevant de la compétence de la Polynésie française. Cet article n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

À la suite des préconisations formulées, en 2010, par la mission d’assistance à la Polynésie française menée par les inspections générales des finances, de l’administration et des affaires sociales ([73]), la loi organique du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a autorisé cette collectivité à créer des autorités administratives indépendantes dotées de missions de régulation.

Le régime actuel des incompatibilités des membres
de l’Autorité polynésienne de la concurrence

(articles LP 610-3 et LP 610-4 du code de la concurrence de la Polynésie française)

La qualité de membre de l’Autorité est incompatible avec :

– l’inscription au registre du commerce et des sociétés en qualité de commerçant, la qualité de chef d’entreprise, de gérant de société, de président ou membre d’un organe de gestion, d’administration, de direction ou de surveillance, l’exercice d’une nouvelle activité professionnelle au sein d’une personne morale ou d’une société qu’elle contrôle si cette personne ou société a fait l’objet d’une délibération, d’une vérification ou d’un contrôle auquel il a participé au cours des deux dernières années ainsi que l’exercice de l’activité d’avocat, d’expert-comptable, de notaire ou d’huissier ;

– l’appartenance au corps des magistrats en exercice en Polynésie française ou ayant pu avoir à connaître des litiges en appel ;

– l’appartenance au corps actif de la police nationale ou la qualité d’officier ou de sous‑officier de la gendarmerie nationale ;

– la privation des droits civils et politiques.

Les membres du collège de l’Autorité « sont soumis aux règles dincompatibilité prévues pour les emplois publics ».

Par ailleurs, une obligation de déport impose à tout membre d’« informer le président des intérêts quil détient ou vient dacquérir et des fonctions quil exerce dans une activité économique » et lui interdit de « délibérer dans une affaire où il a un intérêt ou sil représente ou a représenté une des parties intéressées ».

Une charte déontologique, définie par arrêté pris en conseil des ministres sur proposition de l’Autorité, « détermine les devoirs et obligations des membres du collège destinés à préserver la dignité et limpartialité de leurs fonctions ainsi quà prévenir les conflits dintérêts ».

Enfin, un membre ne peut être déclaré démissionnaire doffice que sur décision du Président de la Polynésie française, sur proposition du collège, en cas de « nonparticipation sans motif valable, à trois séances consécutives », d’« empêchement définitif constaté par le collège dans les conditions prévues par son règlement intérieur », en cas de condamnation définitive pour atteinte à la probité, escroquerie, abus de confiance et « toute infraction économique et financière passible dune peine demprisonnement » ainsi qu’en cas de méconnaissance de ses obligations en matière de déport et de déontologie.

Si, en droit, de telles autorités peuvent être instituées par la Polynésie française dans les domaines de compétence de la collectivité pour exercer une fonction consultative en l’absence de disposition organique expresse, seul le législateur organique peut leur attribuer un pouvoir réglementaire ou de sanction ([74]).

Cette possibilité a été encadrée par l’article 30-1 inséré dans la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française :

–  d’une part, ces autorités ne peuvent exercer que des compétences relevant de la Polynésie française et n’assurer que des « missions de régulation dans le secteur économique » : il s’agissait, en particulier, de mieux veiller au respect des règles de la concurrence ;

–  d’autre part, il appartient à une loi du pays de définir « les garanties dindépendance, dexpertise et de continuité » de l’autorité qui peut se voir attribuer « un pouvoir réglementaire ainsi que les pouvoirs dinvestigation, de contrôle, de recommandation, de règlement des différends et de sanction, strictement nécessaires à laccomplissement de ses missions ».

À ce jour, seule une autorité administrative indépendante a été créée en Polynésie française. Il s’agit de l’Autorité polynésienne de la concurrence, instituée par la loi du pays du 23 février 2015 et composée de cinq membres désignés par le conseil des ministres de la Polynésie française. Elle a rendu sa première décision en juillet 2016 et, en 2017, huit avis, huit décisions de concentration ou de surface commerciale et une décision contentieuse. Les missions de cette autorité ainsi que les règles déontologiques et budgétaires applicables à ses membres et à son fonctionnement sont déterminées par les articles LP 610-1 et suivants du code de la concurrence de la Polynésie française.

2.   Le dispositif proposé

Le présent article a deux objets. D’une part, il étend la possibilité de créer des autorités administratives indépendantes locales. D’autre part, il inscrit dans la loi organique un certain nombre de règles liées aux incompatibilités applicables à leurs membres ainsi que les règles budgétaires et comptables qui s’appliquent à elles.

a.   La possibilité de créer des autorités administratives indépendantes dans d’autres domaines que le secteur économique

Le 1° du I prévoit d’élargir la possibilité de créer des autorités administratives indépendantes en Polynésie française au-delà du seul secteur économique, comme c’est le cas pour la Nouvelle-Calédonie qui dispose, depuis 2013, d’une compétence générale pour créer de telles autorités afin d’exercer des missions de régulation dans un domaine relevant de ses compétences.

Cet élargissement, qui répond à une demande de la collectivité ultra‑marine, pourrait permettre, d’après l’étude d’impact annexée au projet de loi organique, la création d’autorités dans le domaine de la santé publique ou des communications électroniques et des postes.

b.   Le régime des incompatibilités

Par ailleurs, le 2° du I et le II tendent à inscrire au niveau organique le régime dincompatibilité des membres de ces autorités ainsi que les règles budgétaires et comptables qui sappliquent à elles.

Dans leur version initiale, ces dispositions ne se bornaient pas à inscrire dans la loi organique les règles actuelles d’incompatibilité prévues par le code de la concurrence de la Polynésie française mais en durcissaient également le régime :

–  la fonction de membre d’une autorité administrative indépendante locale devenait incompatible « avec tout mandat électif », en particulier celui de représentant à l’Assemblée de Polynésie française, et « toute détention, directe ou indirecte, dintérêts dans une entreprise du secteur dont ladite autorité assure la régulation » ;

–  la qualité de président de l’autorité était incompatible avec l’exercice de « tout autre emploi public exercé en Polynésie française » et celle de membre avec l’exercice de « tout autre emploi public de la Polynésie française et des communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics » ;

–  ne pouvait être désignée comme membre d’une telle autorité toute personne qui, « au cours des trois années précédant sa désignation, (…) a exercé un mandat électif ou détenu des intérêts considérés comme incompatibles avec cette fonction », ou, au cours de la même période, « a exercé un emploi public considéré comme incompatible ».

Il ne pouvait être mis fin au mandat d’un membre de l’autorité qu’en cas d’empêchement ou de manquement à ses obligations, constaté par une décision unanime des autres membres.

Enfin, il était expressément prévu que l’autorité dispose des crédits, inscrits au budget de la Polynésie française, nécessaires à l’accomplissement de ses missions et que les comptes de l’autorité soient présentés au contrôle de la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française afin de clarifier la compétence de celle-ci dans ce domaine ([75]).

3.   La position du Sénat

Le Sénat a approuvé la généralisation de la possibilité de créer des autorités administratives indépendantes locales.

En revanche, il est revenu sur les modifications proposées en matière budgétaire et dincompatibilités au bénéfice, pour l’essentiel, du droit actuel qui prévoit qu’une loi du pays définit « les garanties dindépendance, dexpertise et de continuité » de ces autorités.

S’agissant des incompatibilités, il a considéré que le droit en vigueur conciliait « à la fois lexigence de souplesse et la nécessaire indépendance » ([76]) de ces autorités. Il a également tenu compte des observations formulées par :

–  l’assemblée de la Polynésie française, qui a estimé qu’un tel régime empièterait sur ses prérogatives, confirmées par le Conseil d’État, en matière de détermination des règles d’organisation et de fonctionnement de l’Autorité polynésienne de la concurrence, « au nombre desquelles figure notamment la détermination des incompatibilités applicables à ses membres » ([77]) ;

–  l’Autorité polynésienne de la concurrence, qui a considéré que l’évolution proposée fragiliserait sa composition en limitant l’accès à son collège « aux seuls retraités ou à des personnes localisées en France hexagonale ou en tout état de cause, hors de Polynésie française » ([78]).

En conséquence, sur proposition de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a supprimé les nouvelles règles dincompatibilité en conservant toutefois celle entre les fonctions de membre dune autorité administrative indépendante locale avec le mandat de membre de lassemblée ou du gouvernement de la Polynésie française, qui relève, seule, de la compétence du législateur organique.

En outre, un délai de carence d’un an a été institué pour les anciens présidents ou membres du gouvernement de la Polynésie française ainsi que les anciens représentants à lassemblée de la Polynésie française.

Enfin, à l’initiative de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat, soucieuse de préserver les compétences de la Polynésie française pour la fixation du régime budgétaire et comptable des autorités administratives indépendantes locales, na pas conservé les précisions relatives aux crédits de fonctionnement de ces autorités. Elle a donc prévu que la loi du pays devrait déterminer « le régime budgétaire et comptable » de ces autorités dans le respect des garanties dindépendance, dexpertise et de continuité qui sappliquent à elles. Elle a toutefois maintenu la disposition proposée par le Gouvernement prévoyant que les comptes des autorités seraient présentés au contrôle de la chambre territoriale des comptes et ajouté, comme c’est le cas en pratique, qu’ils devraient également être communiqués à lassemblée et au président de la Polynésie française.

M. Jacques Mérot, président de l’Autorité polynésienne de la concurrence, a confirmé, lors de son audition, les inquiétudes qu’il avait formulées par écrit à l’égard du dispositif initialement envisagé par le Gouvernement en matière d’incompatibilités. Il indiquait en effet qu’« en empêchant largement la nomination de membres possédant des intérêts dans une entreprise du secteur ou exerçant un emploi public de la Polynésie française et des communes de la Polynésie française et de leurs établissements publics, il aurait été de facto très difficile de trouver des membres satisfaisant à ces critères et a fortiori impossible de faire fonctionner les [autorités administratives indépendantes] polynésiennes », notamment par la combinaison des dispositions proposées avec celles de l’article LP 610-3 du code de la concurrence qui exclut les magistrats, avocats, experts-comptables, notaires, huissiers et policiers ainsi que les gendarmes ([79]).

4.   La position de la Commission

Sur proposition de votre rapporteur, qui partage le souci de doter la Polynésie française de tous les moyens nécessaires à la création d’autorités administratives indépendantes de régulation sectorielle sans empiéter sur les compétences de cette collectivité dans la détermination des règles d’organisation et de fonctionnement de ces autorités, la Commission a adopté l’article 4 sans modification.

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Article 5
(art. 30-2 [nouveau], 91, 111, 157-2, 157-3, 172-2 et 186-2 de la loi organique
 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Création de sociétés publiques locales

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article autorise la Polynésie française et ses établissements publics à créer des sociétés publiques locales au même titre que les communes et leurs groupements afin de faciliter l’exploitation de certains services publics.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 5 décembre 2016 relative à l’élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics a ouvert la faculté pour les communes polynésiennes et leurs groupements de créer des sociétés publiques locales.

  Modifications apportées au Sénat

Tout en approuvant l’orientation générale de cet article, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de son rapporteur ouvrant la voie à la création de sociétés publiques locales à un seul actionnaire, autorisant ces sociétés à exercer des activités accessoires, permettant au pays de leur accorder, sous certaines conditions, des aides financières ou des garanties d’emprunt et renforçant le contrôle financier de leur activité. Cet article n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

L’article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que les collectivités territoriales et leurs groupements « peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital ».

Sociétés commerciales revêtant la forme de sociétés anonymes et composées d’au moins deux actionnaires, elles sont compétentes pour réaliser des opérations d’aménagement et de construction ou exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d’intérêt général.

Elles doivent exercer leurs activités « exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres » ou « pour le compte dune société publique locale daménagement dintérêt national sur laquelle au moins un de leurs membres exerce un contrôle analogue à celui quil exerce sur ses propres services ».

Ces sociétés ont été créées par le législateur en 2010 pour donner aux collectivités territoriales les moyens d’exercer certaines activités très spécialisées (aménagement foncier, gestion de l’eau ou des déchets, équipement touristique et culturel…), nécessitant une expertise dont elles ne disposent pas toujours mais que des tiers peuvent leur apporter, dans des conditions simples, économiquement compétitives et respectueuses du principe constitutionnel d’égalité et du droit communautaire de la concurrence.

L’articulation du régime des sociétés publiques locales
et du droit européen de la concurrence

Le droit européen autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à déroger aux obligations concurrentielles applicables aux marchés publics pour confier certaines activités à une tierce personne à condition, d’une part, que la collectivité « exerce sur la personne en cause un contrôle analogue à celui quelle exerce sur ses propres services » et, d’autre part, que cette personne, juridiquement distincte du pouvoir adjudicateur, « réalise lessentiel de son activité avec la ou les collectivités qui la détiennent », soit plus de 80 % de son activité (CJCE, Teckal Slr c/ Commune di Viano, 18 novembre 1999, n° C‑107/98).

Ce mécanisme, dit des « prestations intégrées » ou « in house », qui constitue une exception aux règles de mise en concurrence, ne peut toutefois pas s’appliquer aux contrats conclus avec une société dont le capital n’est pas totalement public, comme c’est le cas d’une entreprise d’économie mixte, en raison de la participation de personnes privées à son capital (CJCE, Stadt Halle, 11 janvier 2005, n° C-26/03 et Coname, 21 juillet 2005, n° C-231/03).

La condition tenant à lexistence dun contrôle analogue à celui quexerce la collectivité sur ses propres services peut être satisfaite même sil émane de plusieurs autorités adjudicatrices (CJCE, Carbotermo SpA, 11 mai 2006, n° C-340/04 et Asemfo, 19 avril 2007, n° C-295/05).

Le statut de société publique locale remplit les deux conditions cumulatives posées par la Cour de justice de l’Union européenne pour déroger aux règles de la concurrence :

– l’intégralité de son capital est détenue par les collectivités territoriales ou leurs groupements qui exercent conjointement sur elle un contrôle analogue à celui qu’elles exercent sur leurs propres services ;

– la loi prévoit que cette société doit exercer ses activités « exclusivement » pour le compte de ses actionnaires.

Ce statut offre plusieurs avantages :

–  il permet d’améliorer lorganisation du service public, en ouvrant la voie à davantage de mutualisations et d’externalisations, par exemple de services publics à caractère industriel et commercial, pour accroître la qualité du mode d’intervention de la collectivité par rapport au projet de territoire ;

–  les collectivités impliquées peuvent passer des contrats de délégation de service public ou des marchés publics sans publicité ni mise en concurrence préalables ;

–  à la différence de la régie directe (autonomie financière) ou personnalisée (autonomie financière et personnalité morale), la gestion du personnel y relève du droit privé, les règles de la comptabilité privée s’appliquent, les fonds de la société ne doivent pas être déposés au Trésor et les conditions de création ou de dissolution de la structure sont souples.

En l’état du droit, seules les communes polynésiennes et leurs groupements peuvent créer de telles sociétés, en vertu de l’article L. 1864-1 du code général des collectivités territoriales. La Polynésie française ne le peut pas, en l’absence de mention dans la loi organique portant statut d’autonomie de cette collectivité.

2.   Le dispositif proposé

Le présent article vise à remédier à cette lacune en autorisant la Polynésie française et ses établissements publics à créer des sociétés publiques locales, comme cette possibilité a déjà été offerte à la Nouvelle-Calédonie et à ses communes en 2013.

À cette fin, le I complète la section 2 du chapitre Ier du titre III du statut de la Polynésie française, consacrée aux compétences particulières de cette collectivité, par un nouvel article 30-2 qui reprend le régime de droit commun en vigueur sous réserve des ajustements et adaptations nécessaires :

–  à la différence des règles applicables dans l’hexagone, la possibilité de créer de telles sociétés serait ouverte à des établissements publics autres que des groupements de collectivités territoriales ;

–  la Polynésie française et ses établissements publics pourraient détenir la totalité du capital de la société, sauf si une ou plusieurs communes ou un ou plusieurs groupements de communes décident d’y participer également ;

–  ces sociétés pourraient exercer les mêmes compétences que celles prévues dans l’hexagone ;

–  le conseil des ministres de la Polynésie française et le conseil d’administration de l’établissement public actionnaire seraient chargés de désigner leurs représentants respectifs aux organes de direction ou de surveillance de ces sociétés, comme c’est le cas pour le conseil d’administration ou de surveillance d’une société d’économie mixte ([80]).

Les II à V procèdent à diverses coordinations en vue d’aligner le régime des sociétés publiques locales sur celui des sociétés d’économie mixte s’agissant :

–  de l’autorisation par le conseil des ministres, « dans la limite des dotations budgétaires votées par lassemblée », de la participation au capital d’une société publique locale (II) ;

–  de l’incompatibilité du mandat de représentant à l’assemblée de la Polynésie française avec la fonction de dirigeant ou de membre de l’organe délibérant d’une société publique locale lorsqu’elle est rémunérée (III) ;

–  de la transmission par le président à l’assemblée de la Polynésie française de tout projet de décision de participation au capital d’une société publique locale ou de nomination de représentants à son conseil d’administration ou de surveillance (IV) ;

–  des règles relatives aux conflits d’intérêts applicables aux membres du conseil des ministres ou de l’assemblée de la Polynésie française agissant en tant que mandataires de la Polynésie ou de ses établissements publics au sein du conseil d’administration ou de surveillance (V).

3.   La position du Sénat

Le Sénat a approuvé ces évolutions sous réserve de plusieurs modifications adoptées par la commission des Lois sur proposition de son rapporteur.

a.   La clarification de la définition de ces sociétés

En premier lieu, le Sénat a précisé que ces sociétés seraient « constituées sous la forme de sociétés commerciales par actions » afin de clarifier la notion de société publique locale qui apparaît pour la première fois dans le statut de la Polynésie française.

b.   La possibilité de créer des sociétés unipersonnelles

En deuxième lieu, le Sénat a autorisé la constitution de sociétés publiques locales unipersonnelles, à un seul actionnaire, au motif que « le seuil de deux actionnaires fixé par le régime métropolitain (…) na aucune justification évidente, puisquil existe en droit français des sociétés commerciales unipersonnelles » et qu’« en Polynésie française, ce seuil minimal soulèverait des difficultés, vu le faible nombre et les faibles moyens des communes et de leurs groupements ».

c.   Les activités accessoires susceptibles d’être exercées par ces sociétés

En troisième lieu, le Sénat a prévu que les sociétés publiques locales polynésiennes devraient exercer « lessentiel de leurs activités » pour le compte de leurs actionnaires, et non « exclusivement », afin de leur permettre de réaliser des activités accessoires pour le compte dautres personnes publiques ou au profit de personnes privées.

Pour le rapporteur du Sénat, l’obligation faite aux sociétés publiques locales de droit commun d’agir « exclusivement » pour le compte de leurs actionnaires, ne se justifie pas par les règles de la commande publique, empêche d’autres personnes publiques de bénéficier de l’expertise technique de ces sociétés et prive ces dernières d’une source supplémentaire de rentabilité et de valorisation de leur savoir-faire.

d.   Les aides financières et garanties d’emprunt susceptibles d’être accordées

En quatrième lieu, le Sénat a autorisé la Polynésie française ou ses établissements publics à accorder des aides financières aux sociétés publiques locales ou à garantir leurs emprunts, sous réserve, d’une part, que ces aides et garanties d’emprunt s’inscrivent « dans un but dintérêt général lié au développement de la Polynésie française » et, d’autre part, qu’une convention fixe les obligations contractées par les sociétés en contrepartie de ces aides financières ou garanties.

e.   Le renforcement du contrôle financier de ces sociétés

En dernier lieu, le Sénat a ajouté un VI destiné à renforcer le contrôle financier sur les sociétés publiques locales, sur le modèle du régime applicable aux sociétés d’économie mixte. La commission de contrôle budgétaire et financier de l’assemblée de la Polynésie française et le haut‑commissaire de la République devraient désormais recevoir communication, dans les quinze jours suivant leur adoption :

–  des concessions d’aménagement, des comptes annuels et des rapports des commissaires aux comptes des sociétés publiques locales concernées ;

–  des actes des organes compétents de ces sociétés susceptibles d’avoir une incidence sur l’exécution des conventions fixant les obligations contractées par les sociétés en contrepartie d’une aide financière ou d’une garantie d’emprunt.

Cette communication est d’autant plus importante que l’assemblée de la Polynésie française, sur l’avis motivé de sa commission de contrôle budgétaire et financier, ou le haut-commissaire, peuvent saisir la chambre territoriale des comptes s’ils considèrent que l’un de ces actes est de nature à accroître gravement la charge financière de la Polynésie française ou de l’établissement public concerné ou le risque financier encouru, ce qui oblige l’organe compétent de la société à délibérer une nouvelle fois sur l’acte.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 5 bis
(art 30-3 [nouveau], 65, 167 et 171 de la loi organique n° 2004-192
du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Publication des actes et documents administratifs de la Polynésie française

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article précise les règles de publication des actes et documents administratifs de la Polynésie française.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 22 décembre 2015 portant dématérialisation du Journal officiel de la République française (JORF) a supprimé, dans le statut de la Polynésie française, l’obligation d’une publication concomitante du JORF aux formats électronique et papier, au profit de la seule version dématérialisée.

  Modifications apportées au Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de son rapporteur. Il n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

Les actes et documents administratifs sont accessibles et consultables, en Polynésie française, par trois moyens :

–  le Journal officiel de la République française, identique à celui diffusé sur le reste du territoire national, consultable en ligne ou, sur demande, sous forme imprimée ([81]) ;

–  le Journal officiel de la Polynésie française, où est publié un certain nombre d’actes et de documents, en particulier « les dispositions législatives et réglementaires applicables en Polynésie française » ([82]), les avis de l’assemblée et du gouvernement de cette collectivité ([83]), les actes ressortissant à la compétence de ses institutions ([84]), les vœux du conseil des ministres sur les questions relevant de la compétence de l’État ([85]), le compte rendu intégral de l’assemblée de la Polynésie française ([86]) et les lois du pays ([87]) ;

–  enfin, un site internet dédié au service public de laccès au droit en Polynésie française dénommé « Lexpol », qui permet à toute personne de consulter différents codes, le statut de la Polynésie, les délibérations des communes, les avis des autorités indépendantes, les décisions du tribunal administratif, les marchés publics ou encore les annonces judiciaires et légales.

2.   Le dispositif proposé

Le présent article, adopté par la commission des Lois du Sénat sur proposition de son rapporteur, vise à préciser les compétences de la Polynésie française concernant ce régime de publication.

Le complète la section 2 du chapitre Ier du titre III du statut de la Polynésie française, consacrée aux compétences particulières de cette collectivité, par un nouvel article 30-3 prévoyant que « la Polynésie française détermine les règles applicables à la publication des actes et documents administratifs de ses institutions et de ses autres organes administratifs, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité » ainsi que les « conditions dans lesquelles ces actes et documents administratifs sont publiés, sous forme imprimée ou par voie électronique » au Journal officiel de la Polynésie française ou dans des bulletins officiels sectoriels. Il est précisé que la publication sous format électronique produit les mêmes effets de droit que celle sous forme imprimée.

Le procède à diverses coordinations aux articles 65, 167 et 171 du statut afin de tenir compte de la création de ces bulletins officiels.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 5 ter
(art. 304 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Aide juridictionnelle en matière foncière

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 5 ter du projet de loi organique restaure la base juridique permettant à la Polynésie française d’apporter une aide juridictionnelle aux particuliers partie à un litige foncier.

  Dernières modifications législatives intervenues

L’article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française confère une compétence exclusive à l’État en matière d’aide juridictionnelle.

  Modifications apportées par le Sénat

L’article 5 ter est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du Gouvernement. Il n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

a.   Les origines de la question foncière en Polynésie française

La gestion foncière constitue une problématique particulièrement vive dans les outre-mer. La situation actuelle doit être lue à l’aune de la diversité des systèmes juridiques jusque-là indépendants réunis par la colonisation française, évolution qu’un rapport du Sénat a récemment et précisément retracée ([88]).

i.   Le royaume de Tahiti

Un décret du 24 août 1887 relatif à la délimitation de la propriété foncière dans les Établissements français de l’Océanie a institué une procédure stricte pour transformer la possession dune terre en droit de propriété. Par décision du pouvoir colonial, toutes les terres étaient considérées comme appartenant au domaine colonial mais les autochtones étaient appelés à formuler une déclaration individuelle de propriété sur le registre du district. Cette déclaration était publiée au Journal officiel. À l’expiration d’un délai déterminé, un titre était établi au bénéfice des déclarants dont les prétentions n’avaient pas été contestées. Dans le cas de déclarations concurrentes, un conseil de district arbitrait les différends.

Les titres ainsi délivrés, ou tōmite, demeurent aujourd’hui fondateurs. En matière foncière, ils sont souvent les pièces sur lesquelles se penchent les magistrats chargés de régler des successions oubliées depuis des décennies. Du point de vue historique et juridique, ils marquent l’entrée du droit civil – par la force de la colonisation – dans une société jusque-là régie autrement.

Les parcelles non couvertes par les titres privés sont tombées par défaut dans le patrimoine du conseil de district, puis dans le domaine de la Polynésie française. Les propriétaires coutumiers qui n’ont pas fait enregistrer leurs terres s’en sont retrouvés dépossédés.

ii.   L’archipel des Marquises

Le décret du 31 mai 1902 organisant la propriété foncière aux îles Marquises a créé un régime moins favorable que celui des Îles-du-Vent. Les Marquisiens devaient produire des pièces justificatives à l’appui de leur demande ou, à défaut, démontrer une occupation effective auprès d’une commission administrative. En cas d’avis défavorable, la terre considérée sans maître entrait dans le domaine de l’État.

L’incorporation au patrimoine public ou privé de la Polynésie française a été ensuite opérée par la loi n° 56‑619 du 23 juin 1956 portant mesures propres à assurer l’évolution des territoires relevant du ministère de la France d’outre-mer. En conséquence, la Polynésie française est aujourd’hui le plus important propriétaire foncier des Marquises.

iii.   Les Îles Sous-Le-Vent

Le code civil est introduit en 1897 mais seulement pour les personnes de statut personnel de droit commun – Français métropolitains, Tahitiens étrangers. Les personnes originaires de l’archipel sont régies par des lois particulières. Si un arrêté du 22 décembre 1898 introduit une procédure de revendication permettant l’attribution d’un certificat de propriété, l’extension du droit civil à toute la population n’a lieu qu’avec un décret du 5 avril 1945.

iv.   Mangareva

L’île est annexée par la France le 23 février 1881. Le même jour, un « code mangarevien » pose les bases de la procédure de déclaration foncière par chaque propriétaire sur un registre tenu par le chef de district. Le 27 octobre 1897, un arrêté introduit le code civil sur l’île et applique le régime foncier en vigueur à Tahiti. Les terres non réclamées sont acquises au district. Cependant, l’application de ce texte n’a pas été effectuée de manière adéquate et n’a pas permis d’aboutir à des titres fonciers comparables à un tōmite.

v.   L’archipel des Australes

Ce territoire présente au moins trois régimes fonciers historiques différents :

–  à Tubuai et Raivavae, qui sont comme Moorea et les Tuamotu de l’Ouest d’anciennes possessions du royaume de Pomare, les procédures de déclaration du XIXe siècle ont permis l’existence de tōmite ;

–  à Rurutu et Rimatara, le décret du 5 avril 1945 a soumis l’ensemble de la population aux dispositions du code civil, mais aucun titre foncier n’a été délivré. L’accession à la propriété se fait essentiellement par usucapion ([89]) grâce aux données fournies par le cadastre ;

–  à Rapa, île d’accès difficile et de faible population ([90]), les pratiques coutumières prévalent et aucun titre de propriété n’a été émis. La question foncière est assumée localement par un conseil des anciens qui gère la tenure ([91]). La terre n’est pas aliénable même si des droits de tenure pérennes sont reconnus.

b.   Les difficultés rencontrées

Il résulte de ces développements historiques une situation foncière particulièrement délicate, de sorte que le rapport d’information du Sénat de 2016, précité, considérait que « la Polynésie française offre en un seul territoire tout le spectre des difficultés que connaissent les outre-mer en matière dindivision et de règlement des successions » ([92]).

La Polynésie française fonctionne à rebours de la situation commune dans laquelle le partage amiable est la règle et le partage judiciaire l’exception ([93]). Le partage amiable y est inexistant ; les indivisaires ne sollicitent du notaire qu’un acte de notoriété et laissent persister l’indivision ([94]). Le rapport du Sénat précité indique que « les notaires procèdent à une vingtaine de partages successoraux par an, ce qui représenterait 0,5 % du produit notarial ».

En conséquence, le règlement des successions est pris en charge par l’institution judiciaire, qui doit absorber une masse de dossiers incomparable avec celle des juridictions de droit commun ([95]). Exceptionnel en quantité, le contentieux foncier est aussi d’une extrême technicité pour toute une série de raisons :

–  d’une part, le nombre important dindivisaires en raison de la cascade de successions non réglées depuis le XIXe siècle, qui peut appeler devant le tribunal plusieurs centaines de personnes et dont il résulte l’impossibilité pratique de réunir l’unanimité des indivisaires pour prendre toute décision de disposition ou espérer un partage amiable ([96]) ;

–  d’autre part, une identité incertaine des héritiers due aux imperfections historiques de l’état civil lorsque sont en cause des actes et des titres anciens ([97]).

Les seules certitudes sur lesquelles peuvent se fonder les magistrats saisis dun litige successoral résident dans les tōmite : ils font état du propriétaire initial du bien et il revient alors aux parties de prouver leur lien de filiation avec cet aïeul. Cette procédure est cependant coûteuse et complexe. Surtout, elle suppose l’établissement par le passé d’un tōmite ; or, tous les archipels nont pas été soumis à cette procédure déclarative à la fin du XIXe siècle. Il ne reste alors que la voie de la prescription acquisitive pour établir un droit de propriété – ce qui est particulièrement délicat pour un occupant par ailleurs propriétaire en indivision. Dans ce contexte, la découverte dhéritiers omis lors du partage n’est pas rare. Elle ouvre une voie de recours contre les décisions judiciaires de partage.

D’autres paramètres viennent enfin compliquer la tâche des magistrats :

–  le difficile accès aux juridictions dans un territoire aussi grand que le continent européen, qui oblige à tenir des audiences foraines et à entretenir des sections détachées, et qui renchérit l’intervention de l’expert-géomètre ;

–  l’absence fréquente dadresses précises qui fait obstacle à la localisation des ayants droit et à leur attrait à la procédure judiciaire ;

–  la pratique d’autres langues de communication que le français, ce qui limite l’accès au droit et aux juridictions.

c.   Des réponses apportées sur le territoire

Les spécificités de la situation polynésienne en matière foncière ont suscité des réponses adaptées de la part de l’État et de la collectivité de Polynésie française.

i.   La création d’un tribunal foncier

Selon le rapport du Sénat précité, en janvier 2015, les affaires foncières représentaient plus du quart du stock de contentieux civil pendant devant le tribunal de première instance (TPI) de Papeete ([98]). Le délai de jugement sétablissait à 65 mois, soit plus de cinq ans, et le plus ancien dossier avait été déposé en 1979. Ces délais de préparation et de mise en état hors du commun rendaient même improbable toute résorption du stock à long terme.

Conscient de cette situation exceptionnelle, le législateur a doté la Polynésie française d’un instrument juridictionnel ad hoc. L’article 17 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d’autonomie de la Polynésie française a institué à Papeete « un tribunal foncier compétent pour les litiges relatifs aux actions réelles immobilières et aux actions relatives à lindivision ou au partage portant sur des droits réels immobiliers ». Le Gouvernement était habilité à définir les modalités de son fonctionnement par ordonnance, mais ce texte d’application ne fut jamais publié. C’est une décennie plus tard que l’article 23 de la loi  2015177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit a finalement donné à cette juridiction ses règles de fonctionnement ([99]).

Le tribunal foncier a commencé ses travaux en décembre 2017. Il se compose de trois formations de jugement ([100]) qui fonctionnent en permanence et qui ont permis de réduire sensiblement le stock de dossiers en attente, même si l’installation a eu pour conséquence une croissance du nombre de nouveaux dossiers.

ii.   L’aide juridictionnelle

Afin d’aider les populations à résoudre les questions liées à l’indivision et à l’indisponibilité foncière, la Polynésie française apporte une aide juridictionnelle aux personnes engagées dans un litige de nature immobilière. Ce dispositif remonte à l’arrêté du gouverneur n° 1340 AA du 8 juin 1964 portant création d’un service territorial dénommé « service des affaires de terres » chargé d’aider « gratuitement les particuliers nantis dune pièce administrative certifiant linsuffisance de leurs ressources, dans la recherche et la définition de leurs droits immobiliers ». Le chef du service des affaires de terres devait être avocat et pouvait représenter les personnes démunies devant les juridictions du territoire.

L’ancien service des affaires de terres est désormais intégré à la direction des affaires foncières du ministère de l’économie verte et du domaine de la Polynésie française, créée par la délibération n° 97-87 de l’assemblée de la Polynésie française du 29 mai 1997 qui l’a fusionné aux anciens services du cadastre, des domaines et de l’enregistrement. Il constitue désormais un « bureau des avocats » dont les membres sont recrutés en contrat à durée déterminée.

d.   Un défaut de base juridique

Vieille d’un demi-siècle et mise en place avant que la Polynésie française soit dotée de l’autonomie dans le cadre d’un statut organique, l’aide juridictionnelle foncière est désormais en contrariété avec le droit en vigueur.

La loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques affirme, en son article 1er, que « la profession davocat est une profession libérale et indépendante », ce qui semble exclure la rémunération par une personne publique dans un cadre salarial. Ce texte ne sappliquait cependant pas à la Polynésie française qui demeurait régie par les mesures dérogatoires délibérées par l’assemblée territoriale conformément aux compétences qui lui étaient dévolues ([101]).

Cette architecture a été fragilisée par deux modifications du statut d’autonomie du territoire :

–  la loi n° 90‑612 du 12 juillet 1990 modifiant la loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française a explicitement confié à l’État la compétence d’organisation de la profession d’avocat sur le territoire, y rendant applicable la loi du 31 décembre 1971 précitée ;

–  l’article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française attribue à l’État la charge de réglementer l’aide juridictionnelle.

2.   Les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 5 ter du projet de loi organique résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du Gouvernement visant à pérenniser l’actuel bureau des avocats et à raffermir la base juridique de son fonctionnement. Il introduit dans la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française un nouvel article 30‑4 prévoyant :

–  de donner compétence à la Polynésie française pour réglementer les conditions dexercice dérogatoires de la profession davocat pour la représentation en justice des bénéficiaires de l’aide juridictionnelle en matière foncière ;

–  d’autoriser la Polynésie française à employer des avocats salariés pour ces mêmes missions, sous réserve du respect des règles d’indépendance et de déontologie applicables à leur profession définies par l’État.

Le rapporteur du Sénat a précisé s’être assuré que cette dérogation « recueillait laccord tant du bâtonnier de Papeete que du premier président de la cour dappel de Papeete et du procureur général près ladite cour » ([102]).

L’article 5 ter n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 5 quater
(art. 34 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Participation de la Polynésie française à lexercice de missions de police

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article assouplit les conditions dans lesquelles la Polynésie française peut participer à des missions de police administrative et judiciaire, qui relèvent de la compétence de l’État.

  Dernières modifications législatives intervenues

Les conditions dans lesquelles la Polynésie française peut être associée à l’exercice de missions de police n’ont pas été modifiées depuis leur définition en 2004.

  Modifications apportées au Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de son rapporteur. Il n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

En application de l’article 74 de la Constitution et aux termes de l’article 14 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, parmi les matières qui ne sont pas susceptibles de faire l’objet d’un transfert de compétences à la Polynésie française figurent les règles en matière de sécurité et d’ordre publics (6°) ainsi que celles relatives à la police et à la sécurité de la circulation maritime (9°).

La compétence exclusive de l’État dans ces matières ne fait toutefois pas obstacle à une participation de la Polynésie française à l’exercice des missions qui en découlent, ainsi que l’a reconnu le législateur organique en 2004 dans le prolongement de dispositions préexistantes au sein du code de procédure pénale. L’article 34 du statut prévoit ainsi que la Polynésie française « peut participer à lexercice des missions de police incombant à lÉtat en matière de surveillance et doccupation du domaine public de la Polynésie française, de police de la circulation routière, de police de la circulation maritime dans les eaux intérieures et des missions de sécurité publique ou civile ».

À cette fin, des fonctionnaires titulaires des cadres territoriaux, « nommés par le président de la Polynésie française après agrément par le hautcommissaire de la République et par le procureur de la République et après prestation de serment devant le tribunal de première instance », peuvent :

–  constater par procès-verbal les contraventions à certains règlements relatifs à la surveillance et à l’occupation du domaine public de la Polynésie, à la circulation routière et à la circulation maritime dans les eaux intérieures figurant sur une liste fixée par un arrêté soumis à l’approbation de l’État (I et II) ;

–  sur demande du haut-commissaire et après accord du président de la Polynésie française, être associés à des missions de sécurité publique ou de sécurité civile « dont la durée, lobjet et les lieux dintervention sont fixés dans la demande du haut-commissaire » (III).

2.   Le dispositif proposé

Le présent article, adopté par la commission des Lois du Sénat sur proposition de son rapporteur, étend la possibilité dune telle participation :

–  la Polynésie française pourrait être associée à l’exercice des missions de police incombant à l’État en matière de sûreté des installations portuaires (a) du 1°) ;

–  les agents autorisés à constater par procès-verbal des contraventions et à être associés à certaines missions de sécurité publique ou civile ne seraient plus seulement les fonctionnaires titulaires des cadres territoriaux mais, plus généralement, les agents de la Polynésie française ou de lun de ses établissements publics, comme le port autonome de Papeete (b) du 1°, 2° et 3°).

Pour l’assemblée de la Polynésie française, cette seconde modification sera de nature à sécuriser juridiquement la participation à ces missions de police des agents de la Polynésie française contractuels, assermentés sur le fondement de l’article 809-2 du code procédure pénale mais dont le statut d’agents non fonctionnaires constitue un motif d’invalidation des procès-verbaux de contravention fréquemment invoqué devant les juridictions.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 6
(art. 42 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Élargissement de la possibilité pour la Polynésie française
de participer à des organisations internationales

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article élargit au-delà du Pacifique le périmètre dans lequel la Polynésie française peut être membre d’une organisation internationale ou y être observateur.

  Dernières modifications législatives intervenues

Les conditions dans lesquelles la Polynésie française peut participer à des organisations internationales n’ont pas été modifiées depuis leur définition en 2004.

  Modifications apportées au Sénat

Sur proposition de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat n’a apporté à cet article que des modifications rédactionnelles. Il n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

En vertu de l’article 74 de la Constitution, la compétence en matière de politique étrangère est réservée, par principe, à l’État, ainsi que le prévoit le 3° de l’article 14 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française.

Toutefois, le statut de cette collectivité lui préserve certaines possibilités d’action dans cette matière dans des conditions proches de ce qui est prévu par le statut de la Nouvelle-Calédonie.

a.   La capacité de négocier et conclure des accords internationaux

La Polynésie française dispose de certaines compétences en matière de conduite des négociations et conclusion d’accords internationaux.

L’article 16 de la loi organique statutaire de 2004 autorise le président de la Polynésie française à négocier, « dans le respect et pour lapplication des engagements internationaux de la République, des arrangements administratifs ([103]) avec les administrations de tout État ou territoire du Pacifique, en vue de favoriser le développement économique, social et culturel de la Polynésie française ». Cette possibilité n’est pas conditionnée à l’accord préalable de l’État mais les arrangements administratifs ainsi négociés n’entrent en vigueur qu’après approbation du conseil des ministres de la Polynésie française et transmission au haut-commissaire de la République.

D’autres dispositions, de portée plus générale, confèrent à la Polynésie française la capacité à négocier et conclure des accords internationaux :

–  le président de la Polynésie française peut se voir confier par les autorités de la République le pouvoir de négocier et signer des accords avec des États, territoires ou organismes régionaux du Pacifique, ainsi qu’avec les organismes satellites de l’Organisation des Nations Unies dans les domaines de compétence de l’État ou, à défaut, être associé ou participer aux négociations ; il peut aussi être autorisé à représenter les autorités de la République dans les organismes internationaux, et pas seulement ceux du Pacifique (article 38) ;

–  conséquence des transferts de compétences intervenus au profit de la Polynésie française, son président peut, dans les domaines de compétences de cette collectivité et après délibération du conseil des ministres, négocier, « dans le respect des engagements internationaux de la République », des accords avec tout État, territoire ou organisme international, sous réserve d’en informer les autorités de la République et que celles-ci ne s’y opposent pas (article 39) ;

–  dans le cas où l’État prendrait l’initiative de négocier un accord portant sur le domaine de compétences de la Polynésie française, son président doit être associé et participer aux négociations (article 40) ;

–  sont également prévues la participation du président de la Polynésie française aux négociations entre la Polynésie et l’Union européenne ainsi que la faculté pour celui-ci de demander à l’État de prendre l’initiative de telles négociations « en vue dobtenir des mesures spécifiques, utiles au développement de la Polynésie française » (article 41).

b.   La représentation à l’international

La Polynésie française peut, dans certaines conditions, être représentée dans lordre international.

L’article 15 de son statut lui permet de disposer de représentations ([104]) auprès de tout État, organisme international dont la France est membre ou organisme international du Pacifique, sous réserve d’en informer les autorités de la République et l’assemblée de la Polynésie française.

L’article 42 de la loi organique statutaire l’autorise, avec laccord des autorités de la République, à être membre ou membre associé dorganisations internationales du Pacifique, ou à y être observateur.

C’est en vertu de cette disposition que la Polynésie française est associée à une trentaine d’organisations internationales et régionales, toutes liées au Pacifique comme le Forum des îles pour la coopération politique et l’intégration régionale ou la Communauté du Pacifique dans le domaine de la coopération scientifique et technique en faveur de l’aide au développement des océaniens. En revanche, il ne lui est pas possible d’être membre de droit ou associé d’organisations internationales au-delà de la zone pacifique, à la différence de la Nouvelle-Calédonie dont l’article 31 de la loi organique statuaire ne pose aucune restriction géographique à la capacité d’adhérer à des organisations internationales.

Le même article permet au président de la Polynésie, toujours avec l’accord de l’État, d’être associé aux travaux des organismes régionaux du Pacifique intervenant dans les domaines de compétence de la collectivité.

2.   Le dispositif proposé

Afin détendre le périmètre des organisations internationales auxquelles la Polynésie française peut participer, le présent article supprime la limitation géographique des organisations susceptibles dêtre concernées, sur le modèle du droit applicable à la Nouvelle-Calédonie. Ainsi la Polynésie française pourra adhérer à des organisations placées sous l’égide des Nations-Unies ou à caractère global, comme l’Organisation internationale de la Francophonie.

À cette fin, le a) du supprime la mention « du Pacifique » à l’article 42 précité afin de permettre à la Polynésie française d’être membre ou membre associé de toutes les organisations internationales ou observateur auprès de celles‑ci.

Par ailleurs, le b) du 1° et le 2° clarifient les conditions de représentation de la collectivité dans ces organisations par le président de la Polynésie ou son représentant.

L’accord de l’État à cette participation restera exigé, tout comme le respect des engagements internationaux de la République et des règles applicables en matière de négociation, d’approbation et de ratification des accords internationaux.

Le Sénat n’a apporté à cet article que des modifications rédactionnelles.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 7
(art. 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Conditions de la délégation de compétences
de la Polynésie française aux communes polynésiennes

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article facilite l’exercice concomitant de compétences par la Polynésie française et les communes polynésiennes, par la reconnaissance de la capacité de ces communes et des intercommunalités à agir de manière complémentaire à la collectivité et l’extension des compétences susceptibles de pouvoir être ainsi exercées.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a ouvert la possibilité d’y développer l’intercommunalité en permettant aux établissements publics de coopération intercommunale polynésiens d’intervenir en matière d’aides et d’interventions économiques, d’aide sociale, d’urbanisme, de culture et de patrimoine local, domaines dans lesquels seules les communes pouvaient intervenir auparavant.

  Modifications apportées au Sénat

Tout en approuvant ces évolutions, la commission des Lois du Sénat, sur proposition de Mme Lana Tetuanui (Union centriste), a proposé un élargissement supplémentaire des compétences susceptibles d’être exercées concomitamment par la Polynésie française et les communes polynésiennes. Cet article n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

La clause de compétence générale ne s’applique, aux communes polynésiennes, que de manière atténuée, dans les domaines où ni l’État, ni la Polynésie française ne sont compétents.

En effet, les dispositions du code général des collectivités territoriales de portée générale et relatives aux communes et à la coopération locale, qui s’appliquent en Polynésie française, doivent s’articuler avec les compétences dévolues par la Constitution et la loi organique statutaire à l’État et à la Polynésie française, laquelle dispose de la compétence de principe sur le territoire polynésien. C’est en particulier le cas de l’article L. 2121-29, qui fonde la clause de compétence générale des communes : cet article, en principe applicable aux communes polynésiennes, ne peut en pratique concerner que les actions communales ne relevant ni des compétences de l’État, ni de celles du pays ([105]).

De fait, les compétences susceptibles d’être exercées par les communes polynésiennes sont limitativement énumérées par les articles 43 à 45 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française :

–  les communes sont compétentes dans neuf matières « dans le cadre des règles édictées par lÉtat et par la Polynésie française conformément à leurs compétences respectives » et sans préjudice des attributions qui leur étaient réservées à la date d’entrée en vigueur de cette loi organique par les lois et règlements en vigueur (I de larticle 43) ;

–  les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent intervenir dans quatre matières dans les conditions définies par une loi du pays et la réglementation édictée par la Polynésie française « sous réserve du transfert des moyens nécessaires à lexercice de ces compétences » (II de larticle 43).

Par ailleurs, la Polynésie française peut autoriser les communes et les EPCI à intervenir en matière d’assainissement là où il n’existe pas de service d’assainissement assuré par la Polynésie (article 44). Elle peut également autoriser les communes à intervenir en matière d’électricité sur demande des conseils municipaux (article 45).

En pratique, les possibilités dintervention données aux communes et intercommunalités par le II de larticle 43 en matière d’aides et d’interventions économiques, d’aide sociale, d’urbanisme ainsi que de culture et de patrimoine local sont peu utilisées, ce qui freine la complémentarité des actions menées par la Polynésie française et les communes.

Ainsi, seule une loi du pays a été adoptée en 2010 pour permettre aux communautés de communes d’intervenir en matière d’aides et d’interventions économiques ainsi que dans le domaine de l’urbanisme. Les auditions conduites par votre rapporteur ont révélé que l’exigence d’un transfert des moyens nécessaires à l’exercice de ces compétences constituait l’un des facteurs bloquants à une plus large intervention communale et intercommunale dans des matières où rien ne justifie pour la Polynésie française de procéder à un tel transfert dès lors que ce sont les communes qui demandent à intervenir pour l’exercice de compétences que le pays n’exerce pas.

Liste des compétences communales en Polynésie française

(article 43 de la loi organique du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)

I. – Les communes de la Polynésie française sont compétentes dans neuf matières « dans le cadre des règles édictées par lÉtat et la Polynésie française » :

– la police municipale ;

– la voirie communale ;

– les cimetières ;

– les transports communaux ;

– les constructions, l’entretien et le fonctionnement des écoles de l’enseignement du premier degré ;

– la distribution d’eau potable, sans préjudice pour la Polynésie française de satisfaire ses propres besoins ;

– la collecte et le traitement des ordures ménagères ;

– la collecte et le traitement des déchets végétaux ;

– la collecte et le traitement des eaux usées.

II. – Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale peuvent intervenir dans quatre matières dans les conditions prévues par les lois du pays et la réglementation édictée par la Polynésie française, « sous réserve du transfert des moyens nécessaires à lexercice de ces compétences » :

– les aides et interventions économiques ;

– l’aide sociale ;

– l’urbanisme ;

– la culture et le patrimoine local.

2.   Le dispositif proposé

Le présent article tend à remédier à cette situation afin de faciliter l’intervention complémentaire des communes par rapport aux domaines d’action de la Polynésie française. Il procède, pour ce faire, à deux séries de modifications au II de l’article 43 précité.

a.   Le dispositif initial

D’une part, le 1° supprime lobligation faite à la Polynésie française de procéder au transfert des moyens nécessaires à l’exercice des compétences susceptibles d’être prises en charge par les communes ou les intercommunalités. Il appartiendra en revanche à une loi du pays de préciser, « le cas échéant les moyens mis à la disposition des communes ». Comme c’est le cas aujourd’hui, la Polynésie française conservera le pouvoir de réglementer les matières dans lesquelles les communes ou les EPCI pourraient intervenir.

D’autre part, les 2° à 4° étendent la liste des compétences susceptibles dêtre exercées sur ce fondement en y ajoutant six nouvelles matières, dont trois figuraient dans le projet de loi organique initial et trois ont été ajoutées par le Sénat.

Le Gouvernement proposait d’ajouter trois nouvelles matières :

–  le développement économique ;

–  l’aménagement de l’espace ;

–  la jeunesse et le sport.

b.   La position du Sénat

Tout en approuvant ces modifications, la commission des Lois du Sénat, sur proposition de Mme Lana Tetuanui (Union centriste) et suivant l’avis favorable de son rapporteur, a ajouté trois domaines supplémentaires :

–  la protection et la mise en valeur de l’environnement ainsi que le soutien aux actions de maîtrise de l’énergie ;

–  la politique du logement et du cadre de vie ;

–  la politique de la ville.

3.   La position de la Commission

Consciente de la nécessité de dynamiser l’échelon communal et intercommunal dont l’intervention complémentaire par rapport aux domaines d’action de la Polynésie française peut permettre de répondre aux spécificités, géographiques notamment, de ce territoire, la Commission, suivant votre rapporteur, a adopté cet article sans modification.

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Article 8
(art. 45 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Répartition des compétences en matière de production
et de distribution délectricité

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article assouplit la répartition des compétences en matière de production et de distribution d’électricité entre la Polynésie française et les communes polynésiennes ou leurs groupements, en permettant l’intervention des intercommunalités dans ce domaine et en autorisant les communes qui disposaient historiquement de cette compétence de la transférer à la Polynésie.

  Dernières modifications législatives intervenues

La possibilité donnée à la Polynésie française de déléguer aux communes la production et la distribution d’électricité dans leur ressort territorial a été prévue par le législateur organique en 2004 et n’a pas fait l’objet de modification depuis.

  Modifications apportées au Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de son rapporteur réservant aux communes la capacité de transférer cette compétence aux intercommunalités, alors que le projet de loi initial prévoyait que l’autorité décisionnaire serait la Polynésie française. Il n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

La Polynésie française dispose, en vertu de sa compétence générale, de la compétence en matière de production et distribution d’électricité. En effet, cette matière ne figure pas au nombre des compétences attribuées aux communes en vertu de l’article 43 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française tandis que les articles L. 2224-31 et suivants du code général des collectivités territoriales, qui fondent la compétence des communes hexagonales dans ce domaine, ne s’appliquent pas en Polynésie.

Larticle 45 de la loi organique statutaire permet toutefois à la Polynésie française dautoriser les communes polynésiennes, sur demande du conseil municipal, à intervenir dans la production et la distribution délectricité dans leur ressort territorial, afin de répondre aux problèmes particuliers posés par les distances au sein de cette collectivité.

Cette exigence dautorisation du pays ne sapplique pas aux communes qui, à la date de promulgation de la loi organique, produisaient et distribuaient déjà de lélectricité dans les limites de leur circonscription.

De fait, la production et la distribution d’électricité relèvent, pour des raisons historiques, de deux collectivités :

–  la Polynésie française a développé, depuis les années 1960, un service dédié dans la zone urbaine du nord de l’île de Tahiti, à une époque où la Polynésie ne comptait presque pas de communes, à l’exception de celles de Papeete, Uturoa, Faa’a et Pirae ;

–  ailleurs, un service public communal s’est peu à peu mis en place à la faveur du développement du régime communal en Polynésie française à partir des années 1970, alors même que les dispositions du code des communes en matière d’énergie ne leur avaient pas été rendues applicables.

2.   Le dispositif proposé

Cet état du droit soulève deux difficultés :

–  d’une part, certaines communes qui, après 2004, ont conservé cette compétence, manquent souvent de moyens pour l’exercer et souhaiteraient que le pays intervienne ;

–  d’autre part, les groupements de communes ne peuvent pas intervenir dans ce domaine sur habilitation de la Polynésie française ou décision de transfert des communes autorisées à exercer cette compétence, ce qui ne permet pas une mutualisation des moyens.

a.   Le dispositif initial

Le présent article vise à remédier à ces deux difficultés.

Dans sa version initiale, il permettait à la Polynésie française dautoriser également les groupements de communes à intervenir dans la production et la distribution délectricité, et non plus seulement les communes, afin de réaliser des économies d’échelle et d’améliorer les prestations fournies aux usagers.

D’après l’étude d’impact annexée au projet de loi organique, cette disposition pourrait concerner les dix groupements de communes existants en Polynésie ([106]) et les trois à venir ([107]).

Par ailleurs, il habilite les communes qui produisaient et distribuaient de lélectricité avant lentrée en vigueur de la loi organique statuaire de 2004 à transférer cette compétence à la Polynésie française, à la demande de leurs organes délibérants respectifs, avec l’accord de l’assemblée de la Polynésie et sous réserve qu’une convention, approuvée par cette assemblée, « fixe les modalités du transfert des moyens nécessaires à lexercice de cette compétence ». Cette modification constitue une clarification du droit existant.

b.   La position du Sénat

Tout en approuvant ces modifications, la commission des Lois du Sénat, « attaché[e] au principe selon lequel un établissement public de coopération intercommunale nexerce que les compétences qui lui ont été transférées par ses communes membres » ([108]), a réservé aux communes, et non à la collectivité de Polynésie française, la capacité de transférer cette compétence à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 9
(art. 47 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Exploration et exploitation des terres rares

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 9 du projet de loi organique clarifie la compétence de la Polynésie française en matière d’exploration et d’exploitation des « terres rares ».

  Dernières modifications législatives intervenues

Le dernier alinéa de l’article 47 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, qui reprend sans changement le précédent statut de 1996, n’a pas été modifié depuis sa promulgation.

  Modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois a adopté un amendement du rapporteur conférant explicitement les droits de conservation et de gestion de la Polynésie française sur ses ressources naturelles maritimes. Aucun amendement n’a été adopté en séance publique.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

a.   Les « terres rares » en Polynésie française

Dans les années 2010, alors que les préoccupations stratégiques de la France commençaient à dépasser les traditionnelles priorités énergétiques pour aborder la question des métaux et minerais, la nécessité pour la pérennité de l’industrie française de sécuriser ses approvisionnements à l’étranger s’est doublée de la volonté d’explorer de nouvelles ressources qui pourraient se trouver à disposition sur le territoire national. Cette ambition était particulièrement affirmée pour les métaux stratégiques et, parmi eux, pour les « terres rares ».

Si la carte minière des départements métropolitains était relativement précise, il n’en allait pas de même dans les espaces ultramarins : les spécialistes de l’activité minière ne connaissaient pas bien le sol guyanais et, surtout, les réserves qu’étaient susceptibles d’abriter les fonds marins contrôlés par la France. Ceux-ci se composent :

Les terres rares ([109])

Les terres rares sont un groupe de métaux aux propriétés voisines, composé des deux métaux de transition (le scandium et l’yttrium) et des quinze lanthanides (lanthane, cérium, praséodyme, néodyme, prométhium, samarium, europium, gadolinium, terbium, dysprosium, holmium, erbium, thulium, ytterbium et lutécium) ([110]). Ils se classent en deux sous-groupes en fonction de leurs numéros atomiques (terres rares légères ou cériques, terres rares lourdes ou yttriques).

Contrairement à ce que suggère leur dénomination, ces éléments peuvent être assez répandus dans l’écorce terrestre. L’abondance du cérium est ainsi comparable à celle du cuivre. Ils ne posent pas de difficulté géopolitique a priori. Si l’on veut de l’yttrium, du néodyme, du cérium, du lutétium, on en trouve au Brésil, en Afrique du Sud, en Australie, au Canada, en fait pratiquement sur l’ensemble de la planète.

Les terres rares se caractérisent par des propriétés physiques individuelles très particulières, qui rendent leur utilisation attractive, et par des propriétés chimiques très voisines, qui compliquent fortement leur séparation. Elles trouvent donc de larges applications dans les industries de haute technologie, mais les externalités environnementales que suppose leur production ont conduit les opérateurs à renoncer à leur extraction dans les pays historiquement producteurs afin de ménager les populations locales.

C’est là le grand paradoxe actuel. Alors que les réserves sont réparties sur les cinq continents, et même au fond des océans comme tendent à le montrer les travaux de chercheurs japonais publiés en juillet 2011, la Chine bénéficie à ce jour dun quasi-monopole : elle concentre 97 % de la production mondiale des terres rares, tous éléments confondus, alors même qu’elle n’est créditée que de 37 % des réserves prouvées.

Avant 1965, l’extraction s’est déroulée en Afrique du Sud, au Brésil, en Inde, mais la production totale était marginale : moins de dix mille tonnes par an, toutes matières confondues.

Lors de la deuxième phase, entre 1965 et 1985, les États-Unis ont été, de loin, les premiers exportateurs de terres rares. Sans qu’ils soient en situation de monopole, leur prépondérance est marquée, tandis que les quantités deviennent plus importantes, autour de cinquante mille tonnes par an.

À partir de 1985 et alors qu’un accident écologique a conduit à l’arrêt des extractions américaines, on est passé à la prépondérance, puis au quasi-monopole, de la Chine, avec une offre dépassant les cent mille tonnes.

Les terres rares jouent un grand rôle dans les technologies du quotidien : si leurs premiers usages ont été la pierre à briquet et les céramiques, on les trouve maintenant, grâce à leurs propriétés réfractaires et à leur utilisation dans la fabrication des aimants, dans les télévisions en couleur, le son portatif, les turbines des jets, les pots catalytiques des automobiles, les batteries des téléphones portables, les alliages magnétiques, etc.

 

–  de la mer territoriale, dans une limite de 12 milles marins à compter du trait de côte, où s’applique pleinement le droit français ;

–  de la zone économique exclusive (ZEE), dans une limite de 200 milles marins à compter du trait de côte, où s’exercent notamment des « droits souverains aux fins dexploration et dexploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, des fonds marins et de leur sous-sol » ([111]) ;

–  du plateau continental, qui peut se superposer à la ZEE, qui « comprend les fonds marins et leur sous-sol au-delà de sa mer territoriale, sur toute létendue du prolongement naturel du territoire terrestre de cet État jusquau rebord externe de la marge continentale » dans la limite de 350 milles marins à partir du trait de côte et sur lequel l’État côtier dispose de droits souverains d’exploitation et d’exploration des ressources naturelles non biologiques ([112]). La reconnaissance internationale de ces droits suppose de remplir divers critères juridiques, géologiques, morphologiques et géophysiques appréciés par la commission des limites du plateau continental (CLPC), organe des Nations unies compétent en la matière.

Or, la Polynésie Française dispose de la plus importante zone économique exclusive française avec une étendue de 4 867 370 kilomètres carrés, soit 44 % de la totalité de la ZEE française.

Le programme Extraplac dans le Pacifique

https://www.tahiti-infos.com/photo/art/default/7462807-11501284.jpg?v=1423802106

En bleu pâle, la zone économique exclusive. En rouge, les zones d’extension envisagées.

Source : Ifremer.

Ce territoire contrôlé pourrait prochainement s’étendre puisque, dans le cadre de son programme Extraplac ([113]), la France a effectué deux campagnes de prospection des fonds marins de la Polynésie française qui ont abouti au dépôt d’un dossier auprès de la CLPC en 2018.

Les campagnes scientifiques diligentées en Polynésie française soulignent la présence dans ces fonds marins de concentrations élevées de terres rares et d’autres métaux potentiellement stratégiques, qui pourraient représenter une opportunité de développement considérable pour le territoire et sa population ([114]).

b.   Une compétence de la Polynésie française

Dès 1996, la Polynésie française a reçu la compétence de valorisation de ses fonds marins. L’article 7 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d’autonomie de la Polynésie française disposait : « Le territoire réglemente et exerce le droit dexploration et le droit dexploitation des ressources naturelles biologiques et non biologiques des eaux intérieures, dont les rades et les lagons, du sol, du sous-sol et des eaux surjacentes de la mer territoriale et de la zone économique exclusive dans le respect des engagements internationaux et sous réserve des compétences de lÉtat. »

Actuellement en vigueur, l’article 47 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie comporte les mêmes prescriptions.

2.   Les dispositions initiales du projet de loi organique

L’article 9 du projet de loi organique ne modifie pas le droit en vigueur ; il se borne à lever le doute au regard de la compétence de la Polynésie française au regard des terres rares qui pourraient se trouver sur son territoire terrestre et maritime.

Cette prérogative s’exerce cependant sous une triple limite :

–  l’article 74 de la Constitution interdit que soient transférées aux collectivités d’outre-mer « les matières énumérées au quatrième alinéa de larticle 73 » parmi lesquelles se trouvent notamment la politique étrangère, la défense, la sécurité et l’ordre public ;

–  l’article 14 du statut d’autonomie du territoire affirme la compétence de l’État sur les « matières premières stratégiques telles quelles sont définies pour lensemble du territoire de la République » ;

–  l’article 27 du même statut d’autonomie précise que « la Polynésie française exerce ses compétences dans le respect des sujétions imposées par la défense nationale » et que « la répartition des compétences prévue par la présente loi organique ne fait pas obstacle à ce que l’État » prenne les mesures nécessaires à cette fin ;

Cette interprétation a été rappelée par le Conseil d’État ([115]) : « En tout état de cause, un tel ajout ne modifie pas létat du droit existant mais se borne à lexpliciter. […] Il en résulte que si, notamment pour des motifs relevant de la défense nationale, certaines terres rares devaient être classées comme "matières premières stratégiques" au sens de larticle 14 de la même loi organique, lEtat serait compétent pour réglementer leur exploration et leur exploitation. »

3.   Une disposition complétée par le Sénat

a.   Des dispositions approfondies en commission des Lois

En commission des Lois, les sénateurs ont adopté un amendement du rapporteur adjoignant aux droits d’exploration et d’exploitation des ressources naturelles maritimes qu’exerce déjà la Polynésie française les droits de conservation et de gestion de ces mêmes ressources. Cette modification permet d’aligner la rédaction de l’article 47 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française sur larticle 56 de la convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982.

Par ailleurs, le rapporteur du Sénat fait état d’une demande de l’assemblée de la Polynésie française pour que les droits d’exploration et d’exploitation des ressources naturelles maritimes de la collectivité soient étendus au plateau continental, au-delà de la zone économique exclusive ([116]). Les sénateurs ont estimé cette considération prématurée en l’absence de décision préalable de la commission des limites du plateau continental des Nations unies donnant droit aux revendications formulées par la France au printemps 2018.

b.   Des dispositions inchangées en séance publique

L’article 9 n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique.

4.   La position de la Commission

La Commission a considéré que l’article 9 explicitait utilement le droit en vigueur et permettait de lever le doute qui pouvait être nourri sur la compétence de la Polynésie française dans la conservation, la gestion, l’exploration et l’exploitation des ressources marines. Elle a adopté cet article sans modification.

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Article 9 bis
(art. 52 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Modification des ressources et du fonctionnement
du Fonds intercommunal de péréquation

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie les règles relatives au fonds intercommunal de péréquation, afin d’autoriser les subventions de la Polynésie française et de permettre qu’un maire soit associé à la présidence du comité des finances locales, notamment chargé de répartir les ressources de ce fonds entre les communes.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a modifié les compétences du comité des finances locales pour lui confier un rôle consultatif au profit des communes polynésiennes en difficulté en matière environnementale ainsi qu’à l’égard des projets d’acte ayant des conséquences financières sur les communes ou leurs groupements et un rôle d’analyse de l’évolution de la dépense locale.

  Modifications apportées au Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du Gouvernement et de deux amendements du rapporteur et de Mme Lana Tetuanui (Union centriste). Il n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

Créé en 1971 et régi par l’article 52 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, le fonds intercommunal de péréquation est destiné à doter les communes polynésiennes dune source de financement stable et pérenne et pallier linsuffisance de la fiscalité communale, les communes ne disposant généralement pas de bases fiscales solides.

Ce fonds est financé par :

–  une quote-part des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget général de la Polynésie française, « fixée par décret, après consultation de lassemblée de la Polynésie française et du conseil des ministres de la Polynésie française », à 17 % depuis 2006 et « qui ne peut être inférieure à 15 % desdites ressources (…) en tenant compte des charges respectives de la Polynésie française et des communes » ;

–  une contribution de l’État dont le montant est fixé chaque année par la loi de finances, celle pour 2019 l’ayant fixé à 7,3 millions d’euros, dans les conditions prévues par l’article 9 de la loi ordinaire statutaire de 2004 ([117]).

D’après les éléments fournis lors de son audition par le syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française, qui regroupe 46 des 48 communes polynésiennes, les recettes disponibles au titre du fonds intercommunal de péréquation constituent, pour certaines des communes, près de 60 % de leurs ressources. Si un cinquième des recettes communales sont en moyenne issues de ressources propres (impôts, taxes et redevances), cette proportion cache de fortes disparités liées à la taille des communes. Dans les faits, les ressources propres représentent une part comprise entre 15 % et 29 % pour les communes de plus de 3 500 habitants et une part inférieure ou égale à 3 % pour les communes de moins de 3 500 habitants, principalement dans les îles Tuamotu Gambier, Australes et Marquises ([118]), ce qui témoigne de l’utilité du système de solidarité mis en place au travers du fonds intercommunal de péréquation.

Le fonds est géré par un comité des finances locales de la Polynésie française. Co-présidé par le haut-commissaire de la République et le président de la Polynésie française, il comprend des représentants des communes, du gouvernement de la Polynésie, de son assemblée et de l’État, « les représentants des collectivités territoriales constitu[a]nt la majorité des membres du comité ».

Le comité des finances locales a plusieurs missions :

–  il répartit le fonds entre les communes, « pour une part au prorata du nombre de leurs habitants, pour une autre part compte tenu de leurs charges » ;

–  il peut décider d’attribuer une dotation à des groupements de communes « pour la réalisation d’opérations d’investissement ou la prise en charge de dépenses de fonctionnement présentant un intérêt communal » ;

La composition du comité des finances locales de la Polynésie française

(article R. 2573-34 du code général des collectivités territoriales)

1° Cinq représentants de l’État :

– le haut-commissaire de la République en Polynésie française ou son représentant ;

– le secrétaire général du haut-commissariat ou son représentant ;

– le directeur chargé de la direction des finances publiques de la Polynésie française ou son représentant ;

– les chefs de subdivisions administratives ou leurs représentants ;

– un directeur du haut-commissariat ou son représentant, nommé par le haut‑commissaire ;

2° Le président de la Polynésie française ou son représentant, qu’il désigne par arrêté au sein du gouvernement, et un ministre du gouvernement de la Polynésie française ou son représentant, désignés par le conseil des ministres en son sein ;

3° Deux représentants à l’assemblée de la Polynésie française ou leurs suppléants ;

4° Sept représentants des communes :

– quatre maires pour la subdivision administrative des îles du Vent ou leurs suppléants ;

– deux maires pour chacune des subdivisions administratives des îles Sous-le-Vent et des îles Tuamotu-Gambier ou leurs suppléants ;

– un maire pour chacune des subdivisions administratives des îles Australes et des îles Marquises ou son suppléant ;

5° Deux présidents de syndicats de communes ou leurs représentants, qui peuvent assister aux débats avec voix consultative.

–  il peut être consulté par le gouvernement de la Polynésie française, son assemblée ou le haut-commissaire sur tout projet de loi du pays, de délibération ou d’acte réglementaire « présentant des conséquences financières » pour les communes ou leurs groupements ainsi que sur l’impact financier des normes adoptées par la Polynésie française ;

–  il fournit au gouvernement et à l’assemblée de la Polynésie française les analyses nécessaires à lélaboration des dispositions des projets de délibération et de lois du pays intéressant les communes et réalise des études sur les facteurs d’évolution de la dépense locale ;

–  il réalise le diagnostic et le suivi financiers de la situation des communes qui ne peuvent pas se conformer aux obligations prévues en matière deau et dassainissement ainsi que des ordures ménagères et autres déchets et peut formuler des recommandations à valeur consultative s’il est saisi d’une demande à cet effet par une commune.

2.   Le dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat de deux séries d’amendements.

À l’initiative du Gouvernement et avec l’avis favorable de son rapporteur, la Commission a prévu que le fonds intercommunal de péréquation puisse également recevoir des subventions de la Polynésie française, pour répondre à une demande de l’assemblée de cette collectivité ().

Par ailleurs, sur proposition conjointe de son rapporteur et de Mme Lana Tetuanui (Union centriste), la Commission a associé un maire élu parmi les représentants des communes à la présidence du comité des finances locales chargé de gérer la répartition de ce fonds, ce qui correspond également au souhait des acteurs politiques locaux.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 9 ter
(art. 53 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Possibilité pour les communes ou leurs groupements de confier à la
Polynésie française le recouvrement des impôts et taxes locaux

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article permet aux communes polynésiennes ou leurs groupements de confier à la Polynésie française le soin de recouvrir les impôts et taxes locaux en vue de faciliter le développement d’une fiscalité communale.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a permis à celle-ci d’instituer des impôts ou taxes spécifiques aux établissements publics de coopération intercommunale, et non plus seulement aux communes.

  Modifications apportées au Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de Mme Lana Tetuanui (Union centriste). Il n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

Autorisée depuis 1900 à percevoir des recettes propres pour financer les dépenses nécessaires à son administration, la Polynésie française bénéficie, depuis 2004, de l’autonomie fiscale dans la mesure où « les autorités de la Polynésie française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à lÉtat » ou aux communes ([119]), comme c’est le cas de la matière fiscale. De fait, les impôts et taxes sont très différents de ceux qui s’appliquent dans l’hexagone : « dans cet ensemble, la fiscalité indirecte occupe une part prépondérante (60 %) même si la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) na été instituée quen 1998. Quant à limpôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), il nexiste pas en tant que tel mais une contribution de solidarité territoriale (CST) taxant toutes les formes de revenus des particuliers a été mise en place en 1995 » ([120]).

Pour permettre aux communes polynésiennes de faire face à l’extension de leurs compétences et conformément au deuxième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution ([121]), le législateur organique a prévu, en 2004, à l’article 53 du statut, que la Polynésie française institue une fiscalité spécifique aux communes, dont le taux et les modalités de perception sont décidés par le conseil municipal, dans le respect de la réglementation instituée par le pays. La loi organique du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a étendu cette possibilité à l’égard des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Par ailleurs, les communes peuvent décider dinstituer des redevances pour services rendus, afin de financer leurs compétences, notamment pour la fourniture d’eau potable ou la collecte et le traitement des ordures ménagères, des déchets végétaux et des eaux usées.

2.   Le dispositif proposé

La Polynésie française n’a pas exercé, à ce jour, sa compétence et il n’existe pas de taxes ou d’impôts communaux ou intercommunaux, en raison, d’une part, des différences importantes de bases fiscales entre les communes polynésiennes et, d’autre part, de l’absence de services fiscaux dans la plupart de celles-ci, rendant difficile le recouvrement d’impôts ou de taxes.

Le présent article, issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de Mme Lana Tetuanui (Union centriste) avec l’avis favorable de son rapporteur, entend répondre à l’une de ces difficultés en autorisant les communes et les EPCI à confier à la Polynésie française, par convention, le recouvrement des impôts et taxes, dans des conditions définies par une loi du pays et sous réserve pour la convention de prévoir la participation financière des communes.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 10
(art. 55-1 [nouveau] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Participation de la Polynésie à des syndicats mixtes ouverts

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article inscrit dans la loi organique statutaire la possibilité pour la Polynésie française de participer à des syndicats mixtes ouverts afin de sécuriser juridiquement les dispositions actuelles, relevant de la loi ordinaire, autorisant une telle participation.

  Dernières modifications législatives intervenues

La possibilité pour la Polynésie française de participer à des syndicats mixtes ouverts a été consacrée, au sein du code général des collectivités territoriales, par l’ordonnance du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics.

  Modifications apportées au Sénat

Suivant son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a précisé que la Polynésie française pourrait se retirer d’un syndicat mixte ouvert dans le cas où sa participation deviendrait sans objet. Cet article n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

Les articles L. 5843-2 et L. 5843-3 du code général des collectivités territoriales autorisent déjà la Polynésie française à participer à des syndicats mixtes ouverts, établissements publics de coopération locale qui associent des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public ([122]) en vue de réaliser des œuvres, de proposer des services ou d’exploiter un service public présentant une utilité pour chacune de ces personnes.

À ce jour, deux syndicats mixtes ouverts ont été créés en Polynésie française, avec la participation de cette collectivité :

–  le syndicat mixte chargé de la gestion du contrat de ville de l’agglomération de Papeete, qui regroupe depuis 2005 neuf communes de l’archipel des îles du Vent et la Polynésie française ;

–  le syndicat mixte ouvert chargé de la gestion, de la collecte, du traitement et de la valorisation des déchets en Polynésie française, qui rassemble depuis 2012 douze communes du même archipel et la Polynésie française, aux fins de gestion du service public d’élimination et de valorisation des déchets.

Par sa décision du 26 juin 2014, le Conseil constitutionnel a considéré que « les dispositions [précitées] des articles L. 5843-2 et L. 5843-3 du code général des collectivités territoriales sont relatives à lorganisation et au fonctionnement des institutions de la Polynésie française » et, « par suite, (…) relèvent, en application de larticle 74 de la Constitution, de la compétence du législateur organique ». Ayant été saisi dans le cadre de la procédure dite de « déclassement outre-mer », c’est-à-dire pour apprécier si ces articles intervenaient dans le domaine de compétence de la Polynésie française, le Conseil constitutionnel ne les a pas déclarés contraires à la Constitution. Toutefois, leur caractère organique fragilise juridiquement les syndicats mixtes ouverts existants en Polynésie française, car il pourrait conduire à l’annulation par le Conseil d’État de certaines dispositions les régissant.

2.   Le dispositif proposé

Le présent article complète la section 6 du chapitre Ier du titre III de la loi organique statutaire de 2004, relative aux relations entre collectivités publiques, par un nouvel article 55-1 consacrant au rang organique la possibilité pour la Polynésie française de participer à des syndicats mixtes ouverts.

a.   Le dispositif initial

Le syndicat mixte pourrait être constitué « par accord entre la Polynésie française ou lun de ses établissements publics, dune part, et des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, des chambres de commerce, dindustrie, des services et des métiers ou dautres établissements publics, dautre part, en vue dœuvres ou de services présentant une utilité pour chacune des personnes morales intéressées, ou en vue de lexploitation, par voie de convention, de services publics présentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause ».

Cet article précise les modalités de création, de retrait et de dissolution du syndicat mixte :

–  il serait institué par des délibérations concordantes des assemblées et organes délibérants des personnes morales concernées ;

–  il serait soumis au contrôle de légalité et budgétaire ainsi qu’au jugement des comptes prévus par le titre VI de la loi organique statutaire pour les autres établissements publics de la Polynésie française, en particulier l’article 173 ;

–  le retrait d’une personne membre d’un syndicat mixte pourrait être autorisé, par arrêté du haut-commissaire de la République dans un délai de deux mois à compter d’une demande, « si, à la suite dune modification de la réglementation, de la situation de cette personne morale de droit public au regard de cette réglementation ou des compétences de cette personne morale, sa participation au syndicat mixte est devenue sans objet » ;

–  le syndicat mixte pourrait être dissous, de plein droit, à l’arrivée à échéance de sa durée d’existence, à la fin de l’opération pour laquelle il avait été institué ou s’il ne compte plus qu’un seul membre, ou à la demande motivée de la majorité de ses membres par arrêté du haut-commissaire de la République après avis de chacun de ses membres lorsque le syndicat n’exerce aucune activité depuis deux ans au moins.

Les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives au fonctionnement d’un syndicat mixte ouvert ([123]), aux moyens de réalisation de son objet ([124]), aux règles de communication de ses procès-verbaux, budgets et comptes ([125]), aux conditions financières et patrimoniales du transfert des biens nécessaires à l’exercice de la compétence qui lui est transférée ([126]), aux règles applicables en cas de retrait d’une commune membre pour adhérer à une communauté de communes ([127]) ainsi qu’aux conditions de mise à disposition des services d’un tel syndicat auprès de ses collectivités ou établissements membres ([128]) seraient applicables sous réserve des adaptations prévues par l’article L. 5843-3 tel que modifié par l’article 2 du projet de loi ([129]).

b.   La position du Sénat

Dans sa version initiale, le présent article ne permettait pas à la Polynésie française de se retirer d’un tel groupement. À l’initiative de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat est revenue sur ce choix et a autorisé la Polynésie française à se retirer dun syndicat mixte ouvert dans le cas où sa participation deviendrait sans objet, auquel cas le syndicat mixte se trouverait régi par les dispositions du code général des collectivités territoriales ([130]).

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification afin de sécuriser juridiquement la possibilité pour la Polynésie française de participer à des syndicats mixtes ouverts.

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Article 10 bis
(art. 64 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Délégation de signature des titulaires du pouvoir dordonnateur de la Polynésie française

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 10 bis du projet de loi organique facilite la délégation de signature des titulaires du pouvoir d’ordonnateur en Polynésie française.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2011‑918 du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a autorisé la délégation du pouvoir d’ordonnateur du président aux seuls vice-président, ministres et responsables des services de la Polynésie française.

  Modifications apportées par le Sénat

Cet article est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du rapporteur. Il n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

Le président de la Polynésie française est ordonnateur du budget, c’est-à-dire qu’il prescrit « lexécution des recettes et des dépenses » de la collectivité ([131]).

Comme en droit commun ([132]), l’article 64 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie l’autorise à déléguer ce pouvoir. Le texte original permettait au président d’accorder cette délégation à toute personne ; toutefois, la loi organique n° 2011‑918 du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a explicitement limité cette capacité aux seuls vice-président, ministres et responsables des services de la Polynésie française.

2.   Les dispositions adoptées par le Sénat

Issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du rapporteur lui-même suggéré par l’assemblée de la Polynésie française, l’article 10 bis du projet de loi organique autorise les titulaires du pouvoir d’ordonnateur à déléguer leur signature ([133]) aux agents placés sous leur autorité. Le prévoit le recours à cette faculté « dans les conditions fixées par arrêté du conseil des ministres de la Polynésie française ». Le est de nature rédactionnelle.

Aucune modification n’a été apportée à l’article 10 bis en séance publique.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 11
(art. 641 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Conditions de remplacement du président de la Polynésie française en sa qualité dordonnateur lorsquil est déclaré comptable de fait

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 11 du projet de loi organique autorise un membre du gouvernement de la Polynésie française à remplacer le président dans sa qualité d’ordonnateur des dépenses lorsqu’il est déclaré comptable de fait.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2011-918 du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a prévu un mécanisme de remplacement du président dans ses fonctions d’ordonnateur par le vice-président en cas d’empêchement par la juridiction financière.

  Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a apporté à l’article 11 des modifications de nature rédactionnelle.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

a.   Le droit commun

La séparation des ordonnateurs et des comptables est un principe de droit des finances publiques ([134]) qui poursuit une double finalité de contrôle, en permettant l’identification des irrégularités avant que l’argent n’ait quitté la caisse publique, et de probité, puisque deux agents sont chargés de l’exécution du budget et de la bonne gestion des deniers publics ([135]).

L’ordonnateur est un agent d’autorité qui constate les recettes, en arrête le montant et en ordonne le recouvrement. Il décide de la dépense, la liquide et en ordonne la mise en paiement. Mais il na pas la capacité de manipuler largent public.

Le comptable public, sur l’ordre de l’ordonnateur, a « la charge exclusive de manier les fonds et de tenir les comptes des personnes morales » ([136]). Il est responsable pécuniairement et personnellement (sur ses deniers propres) des irrégularités constatées sur son compte.

Toutefois, une gestion de fait est constatée par le juge des comptes lorsqu’une personne dépourvue de la qualité de comptable public se trouve en situation de manipuler des deniers publics ([137]). Il ne s’agit pas forcément d’un comportement répréhensible, mais d’une irrégularité au regard de la comptabilité publique dont le juge des comptes s’attache à contrôler les conséquences. Un premier arrêt de déclaration de gestion de fait définit le périmètre des opérations irrégulières et sollicite de la personne mise en cause la production de ses comptes, c’est-à-dire des pièces justificatives des opérations irrégulières. Le juge des comptes établit ensuite la liste des dépenses dont l’utilité publique n’est pas reconnue ; il rend alors un second arrêt de mise en débet qui met les sommes correspondantes à la charge personnelle du comptable de fait. Une fois les créances apurées, le juge des comptes donne quitus au comptable de fait.

L’arrêt de gestion de fait entraînait autrefois l’inéligibilité de l’ordonnateur local. Cependant, la loi n° 2001‑1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes a remplacé cette sanction par une procédure de suspension de leurs fonctions des ordonnateurs locaux déclarés comptables de fait jusqu’à obtention de leur quitus ([138]).

b.   Le droit applicable à la Polynésie française

Ordonnateur du budget, le président de la Polynésie française est soumis à des règles budgétaires et comptables spécifiques édictées par l’assemblée de la Polynésie française ([139]). Il est toutefois exposé, comme tout ordonnateur local, au risque de la gestion de fait qui est, en Polynésie française, constatée en première instance par la chambre territoriale des comptes et en appel par la Cour des comptes ([140]).

L’article 64-1 du statut dautonomie de la Polynésie française a été créé par la loi organique n° 2011-918 du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française. Adopté par l’Assemblée nationale à l’initiative du président de la commission des Lois, alors M. Jean-Luc Warsmann, il transpose à la Polynésie française la loi du 21 décembre 2001 précitée : en cas de gestion de fait, le président de la Polynésie française est suspendu de sa qualité dordonnateur jusqu’à ce qu’il ait reçu quitus de sa gestion. Entretemps, le vice-président exerce le pouvoir dordonnateur de plein droit ([141]).

2.   Les dispositions initiales du projet de loi organique

L’article 11 du projet de loi organique complète les modalités de remplacement du président de la Polynésie française en sa qualité d’ordonnateur, lorsqu’il est déclaré comptable de fait par un jugement définitif du juge des comptes, en prévoyant le cas dans lequel le vice-président appelé à le suppléer serait lui-même « absent, empêché ou suspendu ». Les pouvoirs d’ordonnateur échoiraient alors au premier membre du gouvernement de la Polynésie française dans lordre de nomination ([142]).

L’étude d’impact jointe au projet de loi organique souligne qu’une « telle situation ne sest pas présentée pour le moment » – voyant le président déclaré comptable de fait et le vice-président indisponible pour quelque cause que ce soit. Mais elle estime opportun de faire « application du principe de précaution » et de garantir « la continuité de fonctionnement du gouvernement de la Polynésie française dans ses attributions budgétaires et financières ».

3.   Une disposition peu modifiée par le Sénat

Si la commission des Lois a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, aucune modification n’a été apportée à l’article 11 en séance publique.

4.   La position de la Commission

La Commission a estimé que cet article apportait une réponse adaptée à une difficulté demeurée pour l’heure théorique. Elle l’a donc adopté sans modification.

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Article 11 bis
(art. 87 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Conditions de prise en charge des frais de mission et de transport du président de la Polynésie française et des autres membres du gouvernement

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 11 bis du projet de loi organique permet la prise en charge des frais de mission et de transport du président de la Polynésie française et des autres membres du gouvernement, et non leur seul remboursement a posteriori comme aujourd’hui.

  Dernières modifications législatives intervenues

Ces dispositions de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française n’ont pas été modifiées depuis leur création.

  Modifications apportées par le Sénat

Cet article est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du Gouvernement. Il n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

L’article 87 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française confie au conseil des ministres de la Polynésie française la mission de fixer les « conditions de remboursement » des frais de transport et de mission du président de la Polynésie française et des autres membres du gouvernement. Il arrête également le montant de l’indemnité forfaitaire annuelle pour frais de représentation qui leur est allouée ainsi que leur régime de protection sociale.

2.   Les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 11 bis du projet de loi organique, issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du Gouvernement, dispense les membres de l’exécutif polynésien de l’avance de leurs frais de transport et de mission en substituant au principe de leur remboursement celui d’une prise en charge directe. D’autres modalités de prise en charge seront ainsi permises – paiement direct des frais, versement d’une avance préalable, etc.

Aucune modification n’a été apportée à ces dispositions au cours de l’examen en séance publique.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification, considérant que l’autonomie dont bénéficiait la Polynésie française impliquait que ses institutions puissent décider elles-mêmes des modalités de leur organisation.

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Article 11 ter
(art. 91 et 171 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Compétences du conseil des ministres

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 11 ter du projet de loi organique modifie les attributions du conseil des ministres de la Polynésie française. Elles sont déterminées à l’article 91 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française a ajouté aux compétences du conseil des ministres l’approbation des conventions conclues avec des personnes morales en application d’une loi du pays ou d’une délibération de l’assemblée, ainsi que l’attribution d’aides financières ou l’octroi de garanties d’emprunt aux personnes morales.

  Modifications apportées par le Sénat

Cet article est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du rapporteur. Il n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

Les compétences du conseil des ministres de la Polynésie française sont énumérées à l’article 91 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française. Elles étaient initialement au nombre de vingt-neuf, mais la loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française a complété leur liste en confiant également au conseil des ministres l’approbation :

–  des conventions conclues avec des personnes morales en application d’une loi du pays ou d’une délibération de l’assemblée de la Polynésie française (30°) ;

–  de lattribution daides financières ou loctroi de garanties demprunt aux personnes morales dans les conditions et selon les critères définis par l’assemblée de la Polynésie française (31°).

2.   Les dispositions adoptées par le Sénat

a.   Les dispositions adoptées en commission des Lois

L’article 11 ter du projet de loi organique, issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du rapporteur, modifie les attributions du conseil des ministres de la Polynésie française en revenant sur les changements décidés par la loi organique du 7 décembre 2007.

À la demande du gouvernement polynésien, le 1° du I supprime le 30° de l’article 91 du statut d’autonomie du territoire plaçant les conventions conclues par la Polynésie française avec des personnes morales en application de lois du pays ou de délibérations de l’assemblée sous la seule responsabilité du président de la Polynésie française. Le rapporteur du Sénat souligne que « lapprobation de ces très nombreuses conventions encombre inutilement lordre du jour du conseil des ministres » ([143]) et qu’il n’existe aucune raison d’excepter les conventions conclues avec des personnes morales de la règle de droit commun qui donne compétence au président de la Polynésie française pour édicter les actes non réglementaires nécessaires à l’application des règlements locaux ([144]). Le II opère une coordination avec ces dispositions.

Le 2° du I clarifie la rédaction du 31° du même article 91 du statut d’autonomie en soulignant que lattribution daides financières ne doit être approuvée par le conseil des ministres que lorsque ces aides sont destinées à des personnes morales.

Enfin, en cohérence avec l’article 17 du présent projet de loi organique, le  crée un 32° transférant de l’assemblée de la Polynésie française au conseil des ministres la compétence d’approbation des conventions avec les établissements publics et les organismes métropolitains préalablement à leur signature.

b.   Des dispositions non modifiées en séance publique

Aucune modification n’a été apportée à ces dispositions en séance publique.

3.   La position de la Commission

Estimant bienvenues ces mesures de simplification, la Commission a adopté l’article 11 ter sans modification.

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Article 11 quater
(art. 93 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Nominations en conseil des ministres

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 11 quater du projet de loi organique étend le nombre des emplois auxquels il est pourvu par le conseil des ministres de la Polynésie française.

  Dernières modifications législatives intervenues

Ces dispositions de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française n’ont pas été modifiées depuis leur création.

  Modifications apportées par le Sénat

Cet article est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du rapporteur. Il n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

Les règles de fonctionnement de l’État ([145]) et des collectivités territoriales de droit commun ([146]) admettent l’existence d’emplois pourvus à la décision de lautorité politique, sans que vienne s’appliquer le droit de la fonction publique en matière de concours, de titularisation ou de maintien en poste ([147])

En Polynésie française, c’est l’article 93 de la loi du 27 février 2004 portant statut d’autonomie qui donne compétence au conseil des ministres pour nommer les titulaires de certaines fonctions supérieures : secrétaire général du gouvernement et secrétaire général adjoint, chef de service, directeur d’office ou d’établissement public, commissaire du gouvernement de la Polynésie française auprès desdits offices et établissements publics et auprès des groupements d’intérêt public. « Ces emplois sont laissés à la décision du gouvernement de la Polynésie française », précise la seconde phrase du premier alinéa du même article. Ils peuvent donc être occupés par toute personne choisie par le conseil des ministres, sans exigence statutaire ni condition de diplôme ; ils n’ouvrent droit ni à un maintien en poste, ni à une titularisation dans un corps de la fonction publique.

2.   Les dispositions adoptées par le Sénat

Le rapporteur du Sénat indique que « les autorités polynésiennes ont émis le souhait que la liste des emplois laissés à la décision du gouvernement de la Polynésie française soit étendue au chef du secrétariat du conseil des ministres, et quelle puisse être complétée par loi du pays » ([148]).

Il a satisfait cette demande en présentant un amendement en ce sens, devenu l’article 11 quater du projet de loi organique. Celui-ci introduit effectivement une référence à la fonction de chef du secrétariat du conseil des ministres et à d’« autres emplois ou fonctions auxquels il est pourvu en conseil des ministres » et déterminés par une loi du pays, elle-même placée sous le contrôle du Conseil d’État qui l’examinera à l’aune du principe constitutionnel d’égal accès aux emplois publics, notamment caractérisé par le recrutement par concours ([149]).

Aucune modification n’a été apportée à ces dispositions en séance publique.

3.   La position de la Commission

La Commission a souligné la proximité du droit applicable en Polynésie française avec la règle nationale en ce qui concerne les nominations à la discrétion du Gouvernement. La juridiction administrative a récemment rappelé la définition d’un « emploi supérieur » : « un emploi dont le titulaire, eu égard aux missions quil exerce et au niveau de responsabilité qui en découle, est associé de manière étroite à la mise en œuvre de la politique du Gouvernement » ([150]).

La possibilité octroyée par l’article 11 quater du présent projet de loi organique à une loi du pays de « déterminer les autres emplois ou fonctions auxquels il est pourvu en conseil des ministres » s’inscrit dans cette perspective. Comme l’a indiqué le rapporteur du Sénat, il reviendra à l’assemblée de la Polynésie française de déterminer, sous le contrôle du Conseil d’État et dans le respect de la hiérarchie des normes, les emplois concernés au regard de leur importance dans la mise en œuvre de la politique du gouvernement.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 11 quinquies
(art. 96 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Subdélégation de signature des responsables des services
de la Polynésie française

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 11 quinquies du projet de loi organique autorise les chefs des services administratifs de la Polynésie française à subdéléguer leur signature aux personnels placés sous leur autorité.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2011-918 du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a aligné le régime applicable aux délégations de signature en Polynésie sur celui prévu, en droit commun, pour les délégations consenties par les ministres et les secrétaires d’État.

  Modifications apportées par le Sénat

Cet article est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du rapporteur. Il n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

Dans sa rédaction initiale, l’article 96 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française se bornait à indiquer que le président de la Polynésie française et les autres membres du gouvernement pouvaient confier une délégation de signature aux responsables des services de la collectivité, à ceux des services de l’État et aux membres de leur cabinet. En l’absence de précision contraire, il était considéré que la cessation des fonctions du président ou du membre du gouvernement mettait fin à la délégation de signature, ce qui soulevait des difficultés considérables dans le contexte d’instabilité que connaissait alors la Polynésie.

La loi organique n° 2011-918 du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a assoupli ce dispositif en alignant le régime applicable aux délégations de signature en Polynésie sur celui prévu, en droit commun, pour les délégations consenties par les ministres et les secrétaires d’État ([151]). Le statut d’autonomie précise désormais que le changement de président ou de membre du gouvernement ne met pas automatiquement fin aux délégations de signature, mais que l’autorité délégataire peut, à tout moment, remettre en cause cette délégation par arrêté. En outre, les responsables des services de la Polynésie française bénéficient automatiquement d’une délégation de signature dès le lendemain de leur nomination.

Toutefois, comme l’a souligné l’assemblée de la Polynésie française dans son avis sur le présent projet de loi organique, ce système « empêche les responsables des services de subdéléguer la signature ministérielle aux agents placés sous leur autorité, ce qui emporte des contraintes fortes » ([152]).

2.   Les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 11 quinquies du projet de loi organique, issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du rapporteur, autorise les responsables des services de la Polynésie française à procéder à des subdélégations de signature selon des modalités fixées par arrêté du conseil des ministres de la Polynésie française.

Aucune modification n’a été apportée à ces dispositions en séance publique.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 12
(art. 107 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Remplacement des membres de lassemblée de la Polynésie française

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 12 du projet de loi organique réforme les règles applicables en cas de vacance de sièges à l’assemblée de la Polynésie française. Dans sa version initiale il était prévu que les sièges devenus vacants pour cause de décès pourraient le rester jusqu’au prochain renouvellement de l’assemblée, sauf si leur nombre atteignait le tiers de l’effectif de celle-ci, auquel cas il y aurait lieu de renouveler l’assemblée intégralement par anticipation.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2011-918 du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a décidé l’élection des membres de l’assemblée de la Polynésie française au scrutin de liste dans le cadre d’une circonscription unique composée de huit sections électorales. Il résulte des modalités selon lesquelles cette réforme a été mise en œuvre que la vacance de trois sièges suffirait à provoquer de nouvelles élections générales.

  Modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté un amendement du rapporteur prévoyant le renouvellement général de l’assemblée en cas de vacance d’un tiers des sièges pour quelque cause que ce soit, et non seulement pour cause de décès.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

Aux termes de l’article 104 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, l’assemblée de la Polynésie française est composée de cinquante-sept membres élus pour cinq ans et rééligibles. Le mode de scrutin qui conduit à leur désignation a cependant évolué en 2011 afin de garantir une meilleure stabilité institutionnelle. Il a résulté de cette modification des règles électorales une imprécision rédactionnelle qui pourrait mettre en jeu cette stabilité.

a.   Le mode de scrutin applicable à l’élection des membres de l’assemblée de la Polynésie française et les modalités de remplacement en cas de vacance de siège

i.   Les règles en vigueur entre 2004 et 2011

Dans sa rédaction initiale, la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française prévoyait la division du territoire en six circonscriptions électorales désignant entre trois et trente-sept représentants ([153]). L’élection avait lieu au scrutin de liste à un tour avec prime majoritaire : la liste ayant recueilli la majorité des suffrages exprimés recevait un nombre de sièges égal au tiers du nombre de sièges à pourvoir, puis les autres sièges étaient répartis à la représentation proportionnelle, suivant la règle de la plus forte moyenne, entre toutes les listes ayant obtenu au moins 3 % des suffrages exprimés. Ce seuil faible facilitait la représentation des petits partis politiques tandis que la prime majoritaire avait pour fin de permettre la constitution d’une majorité stable ([154]).

La loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer a réformé ces modalités au profit d’une représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, sans aucun siège supplémentaire pour la liste arrivée en tête ([155]). Le rapporteur de l’Assemblée nationale justifiait cette évolution par le fait que « la prime majoritaire, qui devrait permettre dobtenir une majorité stable, était fragmentée par lexistence dun mode de scrutin à un seul tour, organisé dans six circonscriptions différentes et ladmission à la répartition des sièges de toutes les listes ayant obtenu au moins 3 % des suffrages » ([156]). En effet, au cours des élections du 23 mai 2004, le Tahoeraa Huiraatira était arrivé en tête dans cinq circonscriptions, mais deuxième avec 391 voix d’écart sur l’Union pour la démocratie dans la circonscription des Îles du Vent – la plus peuplée. Cependant, l’effet de la prime majoritaire, qui représentait douze sièges dans cette seule circonscription, avait abouti à ce que les deux formations comptent respectivement 28 et 27 sièges, fragilisant la gouvernance de la Polynésie française.

La loi organique du 21 février 2007 n’a cependant jamais trouvé à s’appliquer puisque la règle électorale a été une nouvelle fois modifiée quelques mois plus tard par la loi organique n° 20071719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française. Le découpage en six circonscriptions et la désignation des membres de lassemblée à la représentation proportionnelle étaient confirmés, mais cette fois dans le cadre dun scrutin à deux tours dans lequel les seuils de représentation étaient fortement relevés :

–  si une liste recueillait la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, les sièges étaient répartis à la représentation proportionnelle, suivant la règle de la plus forte moyenne, entre les listes qui ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés ;

–  dans le cas contraire, les sièges étaient répartis selon les mêmes règles à l’issue d’un second tour auquel ne prenaient part que les listes ayant obtenu au premier tour au moins 12,5 % des suffrages exprimés ou, à défaut, les deux listes arrivées en tête ([157]).

Contrairement à la loi électorale, les modalités selon lesquelles sont comblées les vacances sont demeurées stables dans leur principe. L’article 107 du statut organique du territoire prévoyait de pourvoir le siège par le candidat venant immédiatement après le dernier élu sur la liste dont le membre sortant était issu. Lorsque l’application de cette règle ne permettait pas de combler une vacance, c’est-à-dire lorsque la liste en question était épuisée, il était procédé dans les trois mois à une élection partielle dans la circonscription concernée suivant des modalités variables en fonction du nombre de sièges à pourvoir :

–  au scrutin uninominal majoritaire à deux tours pour un seul siège ;

–  au scrutin de liste majoritaire à deux tours pour deux sièges ;

–  dans les conditions des élections générales pour trois sièges ou plus, c’est-à-dire au scrutin de liste ([158]).

ii.   Les règles en vigueur depuis 2011

La loi organique n° 2011-918 du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a été porteuse de nouvelles modifications destinées à renforcer la stabilité des institutions polynésiennes. Elle a notamment mis fin aux six circonscriptions territoriales au profit d’une circonscription unique à sections électorales, avec attribution à la liste arrivée en tête d’une prime majoritaire de dix-neuf sièges – soit un tiers de l’effectif total de l’assemblée.

La loi détermine le nombre de sièges attribués par section. Chaque liste est composée de huit sections et chacune d’entre elles comporte un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté de deux ([159]). Les trente-huit sièges alloués à la représentation proportionnelle sont répartis au sein de chaque section au prorata des voix obtenues par chaque liste dans la section ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés dans l’ensemble de la circonscription.

La loi organique du 1er août 2011 a également procédé à l’article 107 du statut d’autonomie de la Polynésie française à une coordination de pure logique, précisant qu’un siège vacant serait désormais pourvu par le candidat venant immédiatement après le dernier élu sur la section de la liste dont le membre sortant est issu.

b.   Des réformes successives qui donnent lieu à une malfaçon

Toutes les coordinations nécessitées par le changement de régime électoral n’ont pas été effectuées par la loi organique du 1er août 2011 à l’article 107 du statut d’autonomie de la Polynésie française.

En premier lieu, le dernier alinéa du I dispose toujours que « lannulation des opérations électorales dans une circonscription entraîne lorganisation dune nouvelle élection dans cette circonscription » alors même que la Polynésie française constitue désormais une circonscription unique.

Ensuite et surtout, les règles relatives à la vacance dun siège nont pas été adaptées au nouveau régime électoral. Les dispositions applicables aux élections partielles en cas d’impossibilité de faire appel aux suivants de section de liste sont demeurées en l’état. Selon le Gouvernement, il en résulte que :

–  si la vacance porte sur un ou deux sièges, l’élection partielle a lieu au scrutin majoritaire ([160]) ;

–  si la vacance porte sur trois sièges ou plus, les conditions des élections générales s’appliquent, soit une élection au scrutin de liste à deux tours avec l’attribution d’une prime de 19 sièges à la liste majoritaire. Selon l’étude d’impact jointe au projet de loi organique, « cela signifie que le renouvellement intégral de lassemblée est automatique à partir de trois vacances ».

Cette dernière analyse est partagée par le Conseil d’État : « larticle 107 de la loi organique du 27 février 2004 impose le renouvellement général de lassemblée de la Polynésie française dès que, la faculté de faire appel au suivant de liste dans une même section électorale étant épuisée, trois de ses cinquante-sept sièges deviennent vacants » ([161]).

2.   Les dispositions initiales du projet de loi organique

L’article 12 du projet de loi organique vise à remédier à un état du droit qui fait peser sur la gouvernance de la Polynésie française un risque d’instabilité. Dans sa version initiale il tendait à aligner le régime des vacances au sein de l’assemblée de la Polynésie française sur celui des conseils régionaux : en l’absence de suivant de section de liste qui puisse remplacer le précédent titulaire, le siège demeure vacant jusqu’aux prochaines élections ; néanmoins, si le tiers des sièges se trouve vacant par suite du décès de leurs titulaires, il est procédé à un renouvellement intégral – à moins que les élections aient lieu dans le même délai ([162]).

Le Conseil d’État a estimé que « le projet poursuit ainsi un objectif de stabilité des institutions, en vue de prévenir le risque quune minorité de représentants ne puisse, par une démission opportune, disposer de facto dune forme de droit de dissolution ».

3.   Une disposition modifiée par le Sénat

a.   Un désaccord sur l’interprétation de la loi organique

Le rapport établi au nom de la commission des Lois du Sénat souligne que l’intention du législateur organique, en 2011, n’était en aucun cas de provoquer des élections générales pour pourvoir des sièges vacants, mais bien de privilégier des élections partielles dans la seule section concernée ([163]).

Le renvoi effectué par l’article 107 du statut d’autonomie au mode de scrutin de droit commun laisse subsister la question de la prime majoritaire qui devrait, en cas d’élection partielle, être abandonnée ou réattribuée selon des modalités non déterminées. Cependant, deux arguments sont avancés à l’encontre de l’interprétation partagée par le Gouvernement et le Conseil d’État :

–  d’une part, le droit régissant les élections partielles renvoie fréquemment aux modalités de droit commun, ce qui ne signifie pas que l’ensemble des sièges de la circonscription concernée doive être renouvelé ([164]) ;

–  d’autre part, des élections partielles peuvent être organisées au niveau de sections électorales : tel est le cas dans les communes de moins de mille habitants divisées en sections ([165]) ainsi qu’à Paris, Lyon et Marseille où la loi impose le renouvellement d’un conseil d’arrondissement ou de secteur et des représentants correspondants au niveau de la commune ([166]).

b.   Le risque d’inconstitutionnalité des dispositions initiales du projet de loi organique

Le rapporteur a ensuite émis des doutes sur la constitutionnalité du dispositif proposé par le Gouvernement au regard de la décision du Conseil constitutionnel n° 2013‑667 DC du 16 mai 2013, Loi relative à lélection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

La loi adoptée prévoyait, en cas de vacance du siège d’un conseiller départemental, son remplacement par son suppléant. En cas d’impossibilité, le siège demeurait vacant. Une élection partielle ne devait avoir lieu qu’en cas de vacance des deux sièges d’un même canton ([167]).

Le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution ces dispositions qui pouvaient « aboutir à ce que plusieurs sièges demeurent vacants dans un conseil départemental, sans quil soit procédé à une élection partielle », que « cette vacance [pouvait] durer jusquà six ans » et que « dans certains cas, le dispositif prévu par la loi [pouvait] conduire à ce que le fonctionnement normal du conseil départemental soit affecté dans des conditions remettant en cause lexercice de la libre administration des collectivités territoriales et le principe selon lequel elles sadministrent librement par des conseils élus ».

Si le rapporteur du Sénat concède que ce raisonnement pouvait se fonder sur le fait, propre aux conseils départementaux, que l’élection de leur président exige un quorum des deux tiers des membres du conseil départemental ([168]) qu’il n’aurait pas été possible de réunir dans les cas extrêmes, il souligne également que la doctrine établit un lien entre proportion de sièges vacants pour une longue durée et libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus ([169]).

c.   La prise en compte de toutes les vacances de siège

La commission des Lois du Sénat a adopté un amendement du rapporteur proposant une solution alternative s’inspirant du régime applicable aux conseils municipaux des communes de plus de mille habitants ([170]). Il est ainsi prévu le renouvellement intégral de lassemblée de la Polynésie française dès lors que celle-ci aurait perdu le tiers de ses membres. Cette disposition est apparue de nature à concilier la recherche de stabilité institutionnelle de la Polynésie française et la garantie de sa libre administration par un conseil élu.

Le même amendement a procédé, à l’article 107 du statut d’autonomie, aux coordinations qui n’avaient pas été effectuées à l’occasion de la réforme de la loi électorale effectuée en 2011.

L’article 12 n’a fait l’objet d’aucune modification en séance publique.

4.   La position de la Commission

La Commission a pris acte de linterprétation des dispositions de la loi organique statutaire par le Conseil dÉtat, par ailleurs juge appelé à connaître des litiges relatifs à l’élection des membres de l’assemblée de la Polynésie française et au bon fonctionnement des institutions. S’il lui semble peu probable que l’intention du législateur organique ait consisté, en 2011, à favoriser les renouvellements généraux de l’assemblée, il n’en reste pas moins que le texte organique peut être lu de cette façon et qu’il convient de tarir au plus tôt cette source dinstabilité potentielle.

Le choix du Sénat de prendre en compte tous les sièges vacants pour déterminer le seuil à partir duquel l’assemblée ne peut plus fonctionner correctement et doit être intégralement renouvelée est apparu judicieux. Peu importe, en effet, que des membres manquent à l’appel pour cause de décès, en raison d’une démission ou pour tout autre motif ; seul doit primer l’impératif de bon fonctionnement de l’assemblée de la Polynésie française.

La Commission a donc adopté l’article 12 sans modification.

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Article 13
(art. 122 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Règles de majorité à lassemblée de la Polynésie française

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 13 du projet de loi organique adapte les règles de majorité au sein de l’assemblée de la Polynésie française dans le cas où, en conséquence des règles édictées à l’article 12, l’ensemble des cinquante-sept sièges de l’institution venait à ne plus être pourvu.

  Dernières modifications législatives intervenues

Aucune.

  Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a apporté aucune modification à l’article 13.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

La loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française prévoit que certains votes de l’assemblée de la Polynésie française doivent recueillir une majorité des membres élus, et non des seuls membres présents. Tel est le cas de :

–  l’élection du président de la Polynésie française pour les deux premiers tours de scrutin, qui requiert la majorité absolue des membres composant l’assemblée ([171]) ;

–  la réunion de l’assemblée en session extraordinaire, demandée par la majorité absolue de ses membres ([172]) ;

–  l’adoption du règlement intérieur de l’assemblée à la majorité absolue de ses membres ([173]) ;

–  l’adoption des lois du pays, à la majorité des membres de l’assemblée ([174]) ;

–  la motion de défiance à l’égard du président de la Polynésie française et du gouvernement de la Polynésie française, déposée par le tiers des membres de l’assemblée et adoptée à la majorité qualifiée des trois cinquièmes d’entre eux ([175]) ;

–  la motion de renvoi budgétaire, qui suit des règles identiques à la motion de défiance ([176]).

L’assemblée de la Polynésie française comptant cinquante-sept membres ([177]), la majorité absolue s’établit à vingt-neuf suffrages et la majorité qualifiée des trois cinquièmes à trente-cinq.

2.   Les dispositions initiales du projet de loi organique

L’article 13 du projet de loi organique tire les conséquences des modifications apportées par l’article 12 aux modalités de remplacement des membres de l’assemblée de la Polynésie française. L’institution pourrait désormais poursuivre ses travaux avec un effectif minimal de trente-neuf membres. L’exigence d’une majorité absolue de vingt-neuf voix et d’une majorité qualifiée des trois cinquièmes de trente-cinq suffrages apparaît alors disproportionnée.

L’article 13 prévoit donc que, en cas de vacances de sièges survenues en cours de mandat qu’il n’a pas été possible de combler par appel aux suivants de liste, les majorités exigées par la loi organique statutaire ou par le règlement intérieur de l’assemblée de la Polynésie française dans le cadre de certains votes soient déterminées à partir du nombre de sièges effectivement pourvus.

3.   Une disposition adoptée sans modification par le Sénat

Le rapporteur du Sénat a jugé la modification des règles de majorité « indispensable au bon fonctionnement des institutions polynésiennes » ([178]).

Les sénateurs n’ont apporté aucune modification à l’article 13.

4.   La position de la Commission

La Commission a approuvé la logique de l’article 13 du projet de loi organique, considérant qu’une assemblée continuant à fonctionner à dépit de vacances de siège ne saurait maintenir les mêmes exigences de majorité pour se prononcer valablement.

La combinaison de la présente disposition avec la première phrase du premier alinéa de l’article 128 du statut d’autonomie du territoire peut sembler délicate. Celui-ci prévoit que « les séances de lassemblée de la Polynésie française sont publiques, sauf si lassemblée en décide autrement à la majorité absolue des membres présents ou représentés ». Une lecture rigoureuse de l’article 13, selon lequel « la majorité exigée dans tous les cas prévus par la présente loi organique […] est déterminée à partir du nombre des représentants en fonction » dès lors que certains sièges sont vacants, pourrait aboutir à imposer une majorité des présents en cas d’effectifs au complet et une majorité des sièges pourvus dans le cas contraire.

Votre rapporteur ne fait pas sienne cette lecture. L’intention du législateur consiste clairement à adapter les majorités requises dans tous les cas où celles-ci se réfèrent déjà à leffectif global de lassemblée de la Polynésie française. Les votes décidés à la majorité des présents n’ont pas vocation à voir leurs règles modifiées en fonction des vacances de siège.

Au bénéfice de cette précision, la Commission a adopté l’article 13 sans modification.

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Article 13 bis
(art. 126 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Conditions de prise en charge des frais de mission et de transport des représentants à lassemblée de la Polynésie française

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 13 bis du projet de loi organique prévoit que l’assemblée de la Polynésie française fixe les conditions de prise en charge des frais de mission et de transport de ses représentants.

  Dernières modifications législatives intervenues

Bien que figurant dans la version initiale de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, cette disposition avait été supprimée à l’occasion de la révision du statut du 7 décembre 2007.

  Modifications apportées par le Sénat

L’article 13 bis est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du Gouvernement. Il donne explicitement compétence à l’assemblée de la Polynésie française pour établir le régime de prise en charge des frais de mission et de transport de ses membres. En séance publique, un amendement de Mme Lana Tetuanui a également confié à l’assemblée de la Polynésie française le soin de fixer le montant de l’indemnité pour frais de représentation allouée à son président et au président de sa commission permanente.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

Dans sa rédaction initiale, le troisième alinéa de l’article 126 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française donnait compétence à l’assemblée de la Polynésie française pour déterminer « les conditions de remboursement des frais de transport et de mission » de ses membres.

Cette disposition a été modifiée par l’article 22 de la loi organique n° 2007‑1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française, introduit en première lecture au Sénat par amendement de M. Christian Cointat, rapporteur de la commission des Lois. La nouvelle rédaction poursuivait l’objectif de « renvoyer à lassemblée polynésienne le soin de fixer elle-même les garanties accordées à ses membres pour lexercice de leurs mandats » : dans sa rédaction adoptée en 2004, l’article 126 du statut organique « ne lui donn[ait] compétence que pour fixer les règles qui leur sont applicables en matière de frais de transport, de mission et de représentation, ainsi quen matière de protection sociale. Les autres garanties, relatives aux autorisations dabsence, au crédit dheures, à lexercice dune activité professionnelle, à la formation et à la fin de mandat, [étaient] déterminées par le droit commun, applicable en Polynésie française en vertu dune loi du 3 février 1992 ([179]) ».

Or, le Parlement souhaitait alors « donner compétence à lassemblée polynésienne pour arrêter elle-même lensemble de ces garanties » ([180]).

Le troisième alinéa de l’article 126 du statut organique de la Polynésie française prévoit désormais que « lassemblée de la Polynésie française détermine les garanties accordées aux membres qui la composent en ce qui concerne les autorisations dabsence ou le crédit dheures, la formation et la protection sociale, ainsi que celles accordées dans lexercice dune activité professionnelle ou à lissue du mandat ». Cette rédaction diffère de la volonté du législateur organique de 2007, qui avait souhaité que l’assemblée de la Polynésie française puisse « arrêter elle-même lensemble » des garanties dont bénéficient ses membres – y compris les conditions de prise en charge des frais de transport et de mission.

2.   Les dispositions adoptées par le Sénat

a.   Les dispositions introduites en commission des Lois

L’article 13 bis est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du Gouvernement. Il réaffirme explicitement que lassemblée de la Polynésie française fixe les conditions de prise en charge des frais de transport et de mission de ses représentants.

b.   Des dispositions complétées en séance publique

 L’article 13 bis a fait l’objet d’un amendement de Mme Lana Tetuanui au cours de l’examen en séance publique, qui a bénéficié d’avis favorables de la Commission et du Gouvernement. Il prévoit que l’assemblée de la Polynésie française fixe également le montant de lindemnité forfaitaire pour frais de représentation allouée au président de l’assemblée et au président de la commission permanente.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 13 ter
(art. 129 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Pouvoir dordonnateur du président de lassemblée de la Polynésie française

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 13 ter du projet de loi organique modifie les conditions d’exercice du pouvoir d’ordonnateur du président de l’assemblée de la Polynésie française.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a interdit au président de l’assemblée de la Polynésie française de compter certains membres de sa famille parmi les membres de son cabinet.

  Modifications apportées par le Sénat

Cet article est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du rapporteur. Il n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

L’article 129 du statut organique d’autonomie du 27 février 2004 confère l’autonomie financière à l’assemblée de la Polynésie française. Les crédits nécessaires font l’objet de propositions préparées par une commission dont les membres sont désignés par l’assemblée. Les propositions ainsi arrêtées sont transmises au président de la Polynésie française, au plus tard le 15 octobre de chaque année, et inscrites au projet de budget de la Polynésie française auquel est annexé un rapport explicatif.

La loi organique fait du président de l’assemblée de la Polynésie française l’ordonnateur du budget de lassemblée et permet la délégation de cette prérogative à un questeur ([181]).

2.   Les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 13 ter, issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du rapporteur, poursuit deux objectifs : élargir la capacité de délégation des pouvoirs d’ordonnateur du budget de l’assemblée de la Polynésie française d’une part, corriger une malfaçon législative d’autre part.

Le dispositif adopté en commission des Lois n’a pas été modifié en séance publique.

a.   Une possibilité accrue de déléguer le pouvoir d’ordonnateur

En premier lieu, le a) du 1° modifie la possibilité offerte au président de l’assemblée de la Polynésie française de déléguer son pouvoir d’ordonnateur. Cette délégation pourrait désormais être accordée :

–  aux questeurs collectivement, et non plus à un seul d’entre eux comme le prévoit le droit en vigueur ;

  au secrétaire général de linstitution.

En second lieu, le b) du applique à l’assemblée de la Polynésie française le mécanisme de l’article 11 du présent projet de loi organique prévoyant le remplacement du président de la Polynésie française lorsqu’il est déclaré comptable de fait par un jugement définitif prononcé par les juridictions financières.

Dans cette situation, le président de l’assemblée de la Polynésie française serait suspendu de sa qualité dordonnateur jusqu’à ce qu’il ait reçu quitus de sa gestion. Les fonctions d’ordonnateur seraient exercées entretemps par le premier vice-président de lassemblée de la Polynésie française ou, à défaut, par un autre vice-président choisi dans l’ordre d’élection du bureau de l’assemblée.

Enfin, les c) et d) du sont de nature rédactionnelle.

b.   La correction d’une erreur matérielle

La loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a modifié l’article 129 de la loi organique n° 2004‑192 du 27 février 2004 pour interdire au président de lassemblée de la Polynésie française de recruter des membres de sa famille parmi les membres de son cabinet ([182]). Toute violation de cette règle est réprimée par des sanctions pénales ; elle entraîne également le remboursement des sommes versées.

Or, la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 comporte une malfaçon : l’obligation de rembourser les sommes indûment versées est imputée au président de la Polynésie française, non au président de lassemblée de la Polynésie française.

Le  corrige cette erreur de rédaction.

Les sénateurs n’ont apporté aucune modification à l’article 13 ter en séance publique.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 13 quater
(art. 137 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Statut des agents de lassemblée de la Polynésie française

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 13 quater du projet de loi organique simplifie la gestion des agents de l’assemblée de la Polynésie française.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2011-918 du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a inscrit dans le statut organique du territoire le principe selon lequel le président de l’assemblée de la Polynésie française organise et dirige les services de l’assemblée.

  Modifications apportées par le Sénat

Cet article est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de Mme Lana Tetuanui. Il a fait l’objet d’un amendement rédactionnel du rapporteur en séance publique.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

Lassemblée de la Polynésie française bénéficie de lautonomie administrative et financière. Les juridictions administratives, tant dans leur activité contentieuse que consultative, ont reconnu son président comme l’autorité investie du pouvoir d’organiser et diriger les services de l’assemblée ([183]). La loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française a confirmé cet état du droit ([184]).

Les cent dix agents de l’assemblée de la Polynésie française sont régis par un statut spécifique édicté en 2004 ([185]). Aux termes de la loi organique, celui-ci doit respecter « les règles applicables aux agents employés par les services de la Polynésie française », de sorte que les agents de la fonction publique de l’assemblée de la Polynésie ne puissent fortement déroger au droit applicable aux autres agents publics du territoire.

2.   Les dispositions adoptées par le Sénat

a.   Une disposition adoptée en commission des Lois

L’article 13 quater est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de Mme Lana Tetuanui. Il vise à donner une latitude plus importante à l’assemblée de la Polynésie française pour édicter le statut de ses agents en substituant à la référence aux « règles applicables aux agents employés par les services de la Polynésie française » le principe de portée nationale dégal accès à la fonction publique.

En effet, comme le souligne l’exposé sommaire de l’amendement de Mme Lana Tetuanui, les agents de l’assemblée de la Polynésie française sont assujettis à « des obligations dune particulière rigueur en matière de discrétion professionnelle, de neutralité politique et à une obligation de disponibilité, le rythme de travail devant en toutes circonstances sadapter à celui de lactivité parlementaire, tant au niveau du calendrier législatif (sessions ordinaires et extraordinaires) que des horaires des séances (séances de nuit et réunions des commissions) ». Le rapporteur du Sénat considère que cette circonstance est de nature à justifier « davantage de souplesse » et donc la suppression de la loi organique d’un « arrimage » du statut des agents de l’assemblée de la Polynésie française sur le droit applicable aux autres agents publics du territoire ([186]).

b.   Une disposition peu modifiée en séance publique

L’article 13 quater a fait l’objet d’un amendement rédactionnel du rapporteur au cours de l’examen en séance publique.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 14
(chapitre III du titre IV, art. 5, 491, 111, 147 à 152, 171, 172, 1731 et 182 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Extension des compétences du conseil économique, social et culturel de Polynésie française à lenvironnement

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 14 du projet de loi organique donne au conseil économique, social et culturel de la Polynésie française une compétence en matière environnementale.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française a inscrit le conseil économique, social et culturel dans le statut organique d’autonomie du territoire.

  Modifications apportées par le Sénat

Par amendement du rapporteur adopté par la commission des Lois, le Sénat a autorisé la consultation du nouveau conseil économique, social, environnemental et culturel (CESEC) sur toute question environnementale. Un amendement de Mme Lana Tetuanui a confié à l’assemblée de la Polynésie française le soin d’édicter des règles favorisant l’égal accès des hommes et des femmes aux fonctions du membre du CESEC. Le régime des autorisations d’absence et des crédits d’heure des conseillers a été aligné sur celui des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

a.   Le droit commun

La nécessité d’offrir une modalité d’expression particulière aux acteurs économiques et sociaux de la nation s’est incarnée très tôt dans la constitution d’assemblées consultatives destinées à éclairer les pouvoirs publics sur les attentes de la société.

Apparue sous diverses formes dès la IIe et la IIIe Républiques ([187]), l’assemblée chargée de représenter la démocratie sociale a reçu une consécration constitutionnelle avec la IVe République qui se dote d’un Conseil économique essentiellement tourné vers le monde du travail et de la production ([188]). L’institution est maintenue au passage à la Ve République, s’ouvrant davantage aux considérations relatives à la société et devenant le Conseil économique et social ([189]). En 2008, dans le contexte du Grenelle de lenvironnement ([190]), l’assemblée qui siège au palais d’Iéna est enfin renommée Conseil économique, social et environnemental ([191]).

Cette volonté de faciliter l’expression des représentants de la société s’est également appliquée dans les collectivités territoriales. Dès 1972, un comité économique et social participe, par ses avis, à l’administration de chaque établissement public régional métropolitain ([192]). En cohérence avec les changements de dénomination que connaît l’institution nationale, les assemblées locales deviennent des conseils économiques et sociaux régionaux en 1992 ([193]) puis des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux en 2010 ([194]). Leur existence est codifiée à l’article L. 4241‑1 du code général des collectivités territoriales depuis 1996 ([195]).

La dénomination a évolué de façon comparable en Nouvelle-Calédonie où le comité économique et social territorial ([196]) a été transformé en conseil économique et social ([197]) puis finalement en conseil économique, social et environnemental ([198]).

b.   En Polynésie française

La Polynésie française a été dotée d’une assemblée chargée de représenter les forces vives de la société locale par la loi n° 77‑772 du 12 juillet 1977 relative à l’organisation de la Polynésie française, dont l’article 2 dispose que « les institutions territoriales comprennent le conseil de gouvernement, lassemblée territoriale et le comité économique et social ». Réformée par la loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française et renommée conseil économique, social et culturel (CESC) en 1990 ([199]), elle est désormais régie par le chapitre III du titre IV, consacré aux « Institutions », du statut organique du 27 février 2004 ([200]).

Le CESC se compose de représentants des groupements professionnels, des syndicats, des organismes et des associations qui concourent à la vie économique, sociale ou culturelle de la Polynésie française. D’un effectif limité par la loi organique à 51 membres, il assure une représentation de l’ensemble des archipels. Les conseillers, âgés d’au moins dix-huit ans, ont la qualité d’électeur et exercent en Polynésie française depuis plus de deux ans l’activité qu’ils représentent. Leur mandat est de quatre ans ; il est incompatible avec certaines fonctions publiques ([201]).

Les modalités d’organisation et de fonctionnement du CESC qui ne sont pas définies par la loi organique sont précisées par des délibérations de l’assemblée de la Polynésie française ou par des lois du pays. En 2005, l’assemblée a structuré le conseil en trois collèges de seize membres, soit un effectif global de quarante-huit conseillers, et représentant respectivement les salariés, les entrepreneurs et travailleurs indépendants, et la vie collective ([202]). Cette organisation a été révisée en 2018 par la création dun quatrième collège du développement ([203]).

Le CESC est saisi pour avis de tout projet ou proposition de lois du pays à caractère économique ou social. Il peut également être consulté par le gouvernement ou par l’assemblée sur tout autre projet ou proposition ainsi que sur toute question à caractère économique, social ou culturel. Enfin, il peut s’autosaisir à la majorité des deux tiers de ses membres sur des questions relevant de ses compétences.

2.   Les dispositions initiales du projet de loi organique

L’article 14 du projet de loi organique consacre la dimension environnementale du conseil économique, social et culturel de la Polynésie française en le renommant conseil économique, social, culturel et environnemental (I, II et III).

Cette évolution est cohérente avec les modifications opérées au cours des dix dernières années dans les structures nationale et locales similaires. Elle tire également les conséquences de la création au sein du conseil polynésien d’un collège du développement au sein duquel siège un représentant des associations de protection de l’environnement. Enfin, elle inscrit l’institution dans une démarche de développement durable dont l’assemblée de la Polynésie française décidera des applications à l’occasion de la prochaine révision de la délibération fixant les modalités de fonctionnement du CESC.

3.   Une disposition approuvée par le Sénat

a.   Une disposition modifiée en commission des Lois

La commission des Lois a approuvé l’inscription de l’environnement parmi les principales missions du conseil économique, social et culturel de la Polynésie française, sur le modèle des conseils économiques, sociaux et environnementaux national, calédonien et régionaux.

Toutefois, la Commission a souhaité apporter divers compléments au dispositif proposé par le Gouvernement :

–  par amendement du rapporteur, elle a inscrit dans la loi organique la possibilité pour le gouvernement ou l’assemblée de Polynésie française de consulter le conseil économique, social, environnemental et culturel de la Polynésie française (CESEC) sur toute question à caractère environnemental, en cohérence avec sa nouvelle dénomination (V) ;

–  sur proposition de Mme Lana Tetuanui, elle a précisé que l’assemblée de la Polynésie française édicte les règles favorisant l’égal accès des femmes et des hommes au sein de linstitution ( du IV), disposition dont l’entrée en vigueur est toutefois repoussée au prochain renouvellement général de l’institution (VI) ;

–  à l’initiative toujours de Mme Lana Tetuanui, elle a inscrit dans la loi organique le régime des autorisations dabsence et des crédits dheure dont bénéficient les conseillers, équivalent à celui des membres des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux ( du IV).

b.   Une disposition non modifiée en séance publique

L’article 14 n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 14 bis A
(art. 1572 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Compétence de lassemblée de la Polynésie française sur les projets de décision avant la décision de la commission de contrôle budgétaire et financier

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 14 bis A du projet de loi organique permet l’accélération de la procédure de décision du gouvernement de la Polynésie française en matière financière dans les cas où l’assemblée de la Polynésie française ne souhaite pas débattre du projet d’engagement financier qui lui a été communiqué.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2011‑918 du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a modifié le périmètre de l’obligation de consultation de l’assemblée de la Polynésie française en matière financière en fixant un seuil en-deçà duquel celle-ci n’est pas obligatoire.

  Modifications apportées par le Sénat

Cet article est issu de l’adoption par le Sénat en séance publique d’un amendement de Mme Lana Tetuanui sous-amendé par le rapporteur avec l’avis favorable du Gouvernement.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

L’article 157‑2 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française a été créé par la loi organique n° 2007‑1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française. Il transcrit la volonté du législateur organique de doter lassemblée de la Polynésie française de prérogatives de contrôle sur des projets dengagement financier élaborés par le gouvernement de la Polynésie française ([204]).

Le président de la Polynésie française est tenu de transmettre à lassemblée de la Polynésie française tout projet de décision relatif :

–  à l’attribution d’une aide financière ou d’une garantie d’emprunt à une personne morale ;

–  aux participations de la Polynésie française au capital des sociétés d’économie mixte et des « sociétés privées gérant un service public ou dintérêt général » visées à l’article 30 du statut du 27 février 2004 ;

–  aux opérations d’acquisition, de cession ou de transfert de biens immobiliers réalisées par la Polynésie française.

Le projet est soumis à la commission de contrôle budgétaire et financier de l’assemblée de la Polynésie française ([205]), qui émet un avis dans les vingt jours suivant la date de la transmission ou, en cas d’urgence déclarée par le président de la Polynésie française, dans les dix jours. Au terme de ce délai, un débat sur le projet de décision est organisé à l’assemblée de la Polynésie française à la demande d’un cinquième de ses membres ([206]). Cette délibération peut aboutir à la saisine de la chambre territoriale des comptes si l’assemblée estime que le projet de décision est de nature à accroître gravement la charge financière de la Polynésie française ou le risque financier qu’elle encourt.

Le conseil des ministres de la Polynésie française peut délibérer sur le projet de décision à l’issue d’un délai dun mois ou, en cas d’urgence déclarée par le président de la Polynésie française, de quinze jours à compter de la transmission à l’assemblée de la Polynésie française.

2.   Les dispositions adoptées par le Sénat

En séance publique, un amendement a été présenté par Mme Lana Tetuanui et plusieurs de ses collègues pour accélérer le processus de décision des autorités de la Polynésie française en matière financière. Il prévoyait :

–  d’une part, que l’assemblée de la Polynésie française puisse se prononcer sur le projet d’engagement financier sans attendre lavis de la commission de contrôle budgétaire et financier dès lors qu’un cinquième de ses membres en faisait la demande ;

–  d’autre part, que le conseil des ministres de la Polynésie française puisse délibérer valablement sans condition de délai en cas davis favorable de la commission de contrôle budgétaire et financier.

Si la commission des Lois et le Gouvernement ont partagé l’objectif poursuivi par les auteurs de l’amendement, ils ont néanmoins considéré nécessaire de préserver la cohérence du mécanisme actuel dans lequel la commission de contrôle budgétaire et financier a vocation à éclairer l’avis de l’assemblée de la Polynésie française. De plus, il n’est pas apparu opportun de permettre au conseil des ministres de délibérer sans que l’assemblée ait eu le temps de prendre connaissance de l’avis de sa commission et d’en tirer les conséquences.

Le Sénat a donc adopté l’amendement sous-amendé par le rapporteur avec le soutien du Gouvernement, devenu l’article 14 bis A du projet de loi organique. Le dispositif prévoit que l’assemblée de la Polynésie française puisse organiser un débat sur un projet d’engagement financier sitôt rendu l’avis de la commission et sans attendre l’expiration du délai de dix à vingt jours dont les commissaires disposent pour se prononcer ([207]). Le débat est demandé dans les cinq jours suivant la communication de l’avis de la commission. En l’absence d’une telle sollicitation, le conseil des ministres peut délibérer dès ce délai expiré.

3.   La position de la Commission

Votre rapporteur a constaté que la rédaction issue des travaux du Sénat donnait satisfaction tant aux membres de l’assemblée de la Polynésie française attachés au contrôle des engagements financiers du gouvernement qu’à ceux préoccupés par la rigueur et les délais de la procédure.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 14 bis
(art. 1574 et 1681 [nouveaux] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Dématérialisation des échanges entre les institutions de la Polynésie française, le haut-commissaire et la chambre territoriale des comptes

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 14 bis du projet de loi organique ouvre la possibilité d’une dématérialisation des échanges liés aux procédures et aux actes administratifs entre les institutions de la Polynésie française, le Haut-commissaire et la chambre territoriale des comptes.

  Dernières modifications législatives intervenues

Les modalités de communication de documents entre les institutions de la Polynésie française n’ont pas été modifiées depuis la promulgation du statut organique du territoire du 27 février 2004.

  Modifications apportées par le Sénat

L’article 14 bis est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de son rapporteur. Il n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

Le droit commun autorise les assemblées délibérantes des collectivités territoriales à transmettre à leurs membres les documents préparatoires à une réunion prochaine sous forme électronique sur le fondement du code général des collectivités territoriales ([208]).

Toutefois, l’autonomie dont disposent les collectivités régies par l’article 74 et par le titre XIII de la Constitution fait obstacle à ce quune disposition législative ordinaire autorise une transmission de type numérique. Ainsi, en Nouvelle-Calédonie, c’est bien la loi organique qui prévoit la dématérialisation des documents préparatoires destinés aux membres du congrès et des assemblées provinciales ([209]).

Or, rien ne figure dans la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française qui autorise les échanges par voie électronique entre les institutions de la Polynésie française, entre ces institutions et le haut-commissaire, ou entre ces institutions et la chambre territoriale des comptes. Une disposition expresse est donc nécessaire comme l’a souligné le Conseil d’État ([210]) : « la dématérialisation de ces échanges prévus et organisés par la loi statutaire du 27 février 2004 entre institutions de la Polynésie française relève de la compétence de la loi organique, dans la mesure où cette dématérialisation est indissociable des dispositions statutaires qui organisent ces échanges ». De la même manière, relèvent « également de la loi organique les règles régissant la dématérialisation des échanges organisés par la loi organique entre lÉtat et la Polynésie française et entre cette dernière et les communes ».

L’assemblée de la Polynésie française a pris acte de ce partage des compétences en organisant une communication par voie électronique pour l’ensemble des autorités publiques du territoire à l’exception des échanges organisés par le législateur organique ([211]).

2.   Les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 14 bis est issu de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du rapporteur permettant de dématérialiser les échanges entre une institution de la Polynésie française et :

–  une autre institution de la Polynésie française selon les modalités fixées par une « loi du pays » (1° du I) ;

–  le haut-commissariat de la République en Polynésie française dans le respect d’une procédure établie par décret (2° du I) ;

–  la chambre territoriale des comptes selon des formes également définies par décret (II).

Cette dématérialisation des échanges devrait réduire les délais d’acheminement, faciliter la traçabilité des informations échangées et limiter la consommation de papier en Polynésie française.

L’article 14 bis n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 14 ter
(art. 162 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Clarification de la protection fonctionnelle
des responsables publics de la Polynésie française

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article ajoute dans le champ des personnes couvertes par la protection fonctionnelle des responsables publics de la Polynésie française les membres de l’assemblée et le vice-président de cette collectivité, afin d’en clarifier le périmètre d’application, et permet à cette collectivité de se constituer partie civile devant le juge pénal en cas d’infractions commises contre ces responsables.

  Dernières modifications législatives intervenues

Les règles de protection des responsables publics de la Polynésie française n’ont pas été modifiées depuis leur définition en 2004.

  Modifications apportées au Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de son rapporteur. Il n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

L’article 162 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française a transposé à cette collectivité les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la protection fonctionnelle des exécutifs des communes, des départements et des régions, dans trois situations :

–  la Polynésie française « est tenue daccorder sa protection au président de la Polynésie française, aux ministres ou au président de lassemblée de la Polynésie française, ou à toute personne ayant cessé dexercer lune de ces fonctions, lorsquils font lobjet de poursuites pénales à loccasion de faits qui nont pas le caractère de faute détachable de lexercice de leurs fonctions » ([212]) (premier alinéa) ;

–  ces élus « bénéficient également, à loccasion de leurs fonctions, dune protection matérielle organisée par la collectivité conformément aux règles fixées par le code pénal, les lois spéciales et la présente loi organique » ([213]) (deuxième alinéa) ;

–  enfin, la Polynésie française doit protéger ces élus contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions et réparer l’éventuel préjudice qui en résulterait ([214]) (dernier alinéa).

2.   Le dispositif proposé

Le présent article, adopté par la commission des Lois du Sénat sur proposition de son rapporteur, apporte deux modifications au droit existant.

D’une part, il clarifie le champ des personnes bénéficiant de la protection fonctionnelle des responsables publics de la Polynésie française, afin dy inclure expressément les membres de lassemblée et le vice-président de la collectivité (1° à 3° et a) du 4°).

Cette disposition sécurise juridiquement l’interprétation qui en est faite par le juge administratif, le tribunal administratif de la Polynésie française ayant considéré, dans un avis du 13 décembre 2018, que cette protection fonctionnelle pouvait s’étendre à l’ensemble des représentants de l’assemblée de la Polynésie ainsi qu’au vice-président du pays, en vertu d’un principe général du droit.

D’autre part, il autorise la Polynésie française à se constituer partie civile devant les juridictions pénales en cas de violences, menaces ou outrages contre lun des responsables publics protégés, dans le prolongement des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux exécutifs des communes, des départements et des régions ainsi qu’aux élus de ces collectivités ayant reçu une délégation ([215]) (b) du 4°).

Enfin, il prévoit qu’une loi du pays définira les modalités de mise en œuvre de cette protection fonctionnelle, qui relèvent de la compétence de la Polynésie française, afin que puissent notamment être précisées les conditions dans lesquelles la collectivité polynésienne peut être subrogée aux droits de la victime et obtenir la restitution des sommes versées par l’auteur de l’infraction ().

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 15
(art. 169 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Élargissement du champ du concours technique et financier de lÉtat

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article permet à l’État d’apporter son concours technique et financier à la Polynésie française pour l’exercice de l’ensemble de ses compétences, et non dans le seul domaine des investissements économiques et sociaux, dans un souci de clarification du droit existant.

  Dernières modifications législatives intervenues

Les modalités du concours technique et financier de l’État à la Polynésie française n’ont pas fait l’objet de modification depuis leur définition dans la loi organique statutaire de 2004, dont les dispositions sont en partie la reprise du statut de 1996.

  Modifications apportées au Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

L’article 169 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française organise les modalités de concours de l’État à la Polynésie française.

Il prévoit que l’État peut, à la demande de la Polynésie française et par conventions, « apporter, dans le cadre des lois de finances, son concours financier et technique aux investissements économiques et sociaux, notamment aux programmes de formation et de promotion ». Cette disposition est la reprise d’une possibilité qui existait déjà dans le statut de la Polynésie française de 1996 (premier alinéa).

Par ailleurs, d’autres conventions fixent, en tant que de besoin, les modalités de mise à disposition de la Polynésie française des agents et des services de l’État (deuxième alinéa).

Enfin, lorsque les besoins des services publics polynésiens rendent nécessaires « les concours dorganismes ou détablissements publics métropolitains », leurs modalités sont également fixées par des conventions passées entre eux et la Polynésie française, après l’avis préalable du haut‑commissaire qui doit être informé de leur réalisation (dernier alinéa).

En pratique, les concours de lÉtat à la Polynésie française prennent des formes juridiques diverses, allant au-delà des dispositions précitées, pourvu quils interviennent dans la limite des compétences du pays.

Ainsi, pour l’aide à la reconversion de léconomie polynésienne à la suite de l’arrêt des essais nucléaires en 1996, 151 millions d’euros en autorisations d’engagement et 154 millions d’euros en crédits de paiements sont destinés à stabiliser et pérenniser l’appui financier de l’État à la Polynésie française, à renforcer les moyens d’intervention des communes et à accroître l’effet de levier de l’aide de l’État sur les investissements de la collectivité, au travers de trois dotations : la dotation globale d’autonomie (91 millions d’euros), la dotation territoriale pour l’investissement des communes (9 millions d’euros) et le troisième instrument financier (51 millions d’euros en autorisations d’engagement et 54 millions d’euros en crédits de paiement) ([216]).

Par ailleurs, l’État participe, à hauteur de 7,3 millions d’euros, au financement du fonds intercommunal de péréquation qui constitue un mécanisme de solidarité entre les communes polynésiennes ([217]).

De nombreuses conventions entre l’État et la Polynésie française existent, à l’instar de celles, récemment conclues, en faveur du conservatoire artistique de la Polynésie française ([218]), de la prise en charge du cancer ([219]) ou de la réhabilitation de réseaux hydrauliques ([220]).

Enfin, l’article 170 de la loi organique statutaire permet à l’État et à la Polynésie française de conclure des conventions en matière d’enseignement secondaire, « en vue de définir leurs obligations respectives en ce qui concerne, notamment, la rémunération des personnels » ([221]).

2.   Le dispositif proposé

Le présent article a pour objet d’étendre le champ des dispositions de larticle 169 afin de prévoir que le concours de lÉtat à la Polynésie française pourra concerner « lensemble de ses domaines de compétence » et non plus seulement les domaines économique et social.

Pour le Gouvernement, cette disposition permettra d’élargir le champ du soutien de l’État à l’ensemble des domaines de compétence de la Polynésie française, par exemple en matière d’action sociale, de formation professionnelle et d’insertion des personnes handicapées, pour favoriser l’insertion professionnelle des jeunes Polynésiens, dans le domaine du logement et de la lutte contre l’insalubrité, en matière environnementale ou afin de participer aux projets de mise en valeur de la culture polynésienne.

Le Sénat, dont le rapporteur estime que cet article ne fait que corroborer l’état du droit, l’a adopté sans modification.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 16
(art. 170 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Sécurisation juridique de la mise à disposition
dagents du ministère de léducation nationale

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article sécurise juridiquement la mise à disposition par l’État de personnels de l’enseignement au bénéfice de la Polynésie française en l’autorisant pour tout l’enseignement scolaire, et non plus seulement pour celui secondaire, et en prévoyant la gratuité de cette mise à disposition.

  Dernières modifications législatives intervenues

Les conditions de mise à disposition d’agents du ministère de l’éducation nationale au profit de la Polynésie française n’ont pas été modifiées depuis leur inscription dans la loi organique statutaire de 2004, dont les dispositions sont la reprise partielle du statut de 1996.

  Modifications apportées au Sénat

Le Sénat a adopté cet article sous réserve de modifications rédactionnelles.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

L’article 170 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française prévoit que, pour lenseignement secondaire, qui relève de la compétence de la Polynésie française à la différence de l’enseignement supérieur pour lequel l’État est compétent ([222]), des conventions peuvent être conclues afin de définir les obligations respectives de lÉtat et de la Polynésie française, notamment en matière de rémunération des personnels.

Sur ce fondement, une convention a été signée en 2016, pour une durée de dix ans, entre l’État et la Polynésie française, à la suite de précédentes conventions qui régissaient l’accompagnement financier et humain de la politique éducative de cette collectivité ([223]). Cette convention prévoit notamment, conformément à l’article 62 de la même loi organique, que la Polynésie française bénéficie de la mise à disposition par lÉtat de fonctionnaires nécessaires au fonctionnement de l’enseignement du premier ([224]) et du second ([225]) degrés.

L’État prend à sa charge les rémunérations et cotisations sociales (employeur) de ces personnels et ses services gèrent leurs carrières. En pratique, ces mises à disposition se font à titre gratuit, car elles ne font pas l’objet d’un remboursement de la Polynésie française à l’État.

Au total, près de 5 800 agents de la fonction publique d’État sont ainsi mis à disposition et, d’après l’étude d’impact annexée au projet de loi organique, l’État a contribué, en 2017, à hauteur de 531 millions d’euros à la politique éducative en Polynésie française, dont près de 499 millions d’euros pour la mise à disposition de personnels.

2.   Le dispositif proposé

Cette situation soulève principalement deux difficultés :

–  d’une part, la convention conclue entre lÉtat et la Polynésie française en matière éducative porte sur les établissements scolaires allant de la maternelle aux lycées, et non, comme le prévoit pourtant la loi organique statutaire, sur le seul enseignement secondaire ;

–  d’autre part, dans le silence de la loi organique statutaire, la mise à disposition des personnels de léducation nationale devrait, en droit, donner lieu à un remboursement à lÉtat, ainsi que le prévoit, depuis 2007, le statut général de la fonction publique ([226]).

Ces difficultés ont été mises en lumière, en 2014, respectivement par la chambre territoriale des comptes ([227]) et le tribunal administratif de la Polynésie française.

C’est la raison pour laquelle le présent article modifie l’article 170 précité afin d’étendre son champ dapplication à lensemble du domaine de lenseignement scolaire (1°) et de préciser que « la mise à disposition des personnels de lÉtat ne donne pas lieu à remboursement » (2°).

La consécration de la gratuité de la mise à disposition des agents de l’éducation nationale au profit de la Polynésie française permet de mettre le droit en conformité avec la pratique afin de tenir compte de l’incapacité budgétaire de cette collectivité d’assumer un tel remboursement.

Le Sénat a approuvé ces évolutions sous réserve de modifications rédactionnelles.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 17
(art. 170-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Limitation du champ des conventions conclues avec lÉtat devant être préalablement approuvées par lassemblée de la Polynésie française

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article limite le nombre des conventions conclues avec l’État qui doivent être préalablement approuvées par l’assemblée de la Polynésie française afin de permettre à celle-ci de se concentrer sur l’examen des conventions-cadres les plus importantes.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française a soumis certaines conventions conclues entre l’État et la Polynésie française à l’approbation de l’assemblée polynésienne et la loi organique du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française a prévu que cette approbation devait être préalable à la signature de la convention.

  Modifications apportées au Sénat

Sur proposition de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a mieux défini la nature des conventions demeurant soumises à l’approbation préalable de l’assemblée polynésienne, en visant les conventions-cadres pluriannuelles, et exclu d’autres catégories de conventions du champ d’application de cette procédure. Cet article n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

En vertu de l’article 170-1 de la loi organique statutaire de 2004, ajouté dans ce texte en 2007, certaines conventions conclues entre lÉtat et la Polynésie française, ou entre cette dernière et des organismes ou établissements publics métropolitains, doivent être soumises à lapprobation de lassemblée polynésienne. Une telle obligation est cohérente avec le rôle institutionnel de cette institution, qui est chargée de délibérer sur les affaires de la Polynésie française, certaines de ces conventions pouvant avoir un impact sur le bon fonctionnement de cette collectivité.

Les conventions visées sont celles qui concernent :

–  en application de l’article 169, les modalités de mise à disposition par l’État d’agents et de services de l’État et les concours d’organismes ou d’établissements publics métropolitains aux services publics locaux ;

–  conformément à l’article 170, la définition des obligations respectives de l’État et de la Polynésie française en matière d’enseignement secondaire.

Le législateur organique a prévu, en 2011, que l’approbation donnée par l’assemblée de la Polynésie française à ces conventions devait être préalable à leur signature par le président de cette collectivité, habilité par l’article 64 du statut à signer en son nom tous les contrats.

2.   Le dispositif proposé

D’après l’étude d’impact annexée au projet de loi organique, cette procédure conduit à encombrer lordre du jour de lassemblée compte tenu du nombre de conventions devant être préalablement soumises à son approbation. Ainsi, en 2017, 71 conventions relevaient de cette procédure et 54 pour les trois premiers trimestres de 2018.

Il convient donc de désengorger l’ordre du jour de l’assemblée de la Polynésie française pour lui permettre de se recentrer sur l’examen des conventions conclues avec l’État qui sont les plus importantes et accélérer la signature de celles qui se limitent à mettre en œuvre annuellement des engagements pluriannuels. Tel est l’objet du présent article.

a.   Le dispositif initial

Dans sa version initiale, cet article limitait le champ des conventions soumises à l’autorisation préalable de l’assemblée de la Polynésie française :

–  aux conventions les plus structurantes, c’est-à-dire « les projets de conventions par lesquelles lÉtat et la Polynésie française saccordent, pour la réalisation dactions intervenant dans le champ des articles 169 et 170, sur les principes, les objectifs, les dispositions financières et les modalités générales de ces actions réalisées de concert, et renvoyant à dautres actes le soin de régler les dispositions de leur mise en œuvre » ;

–  aux projets de conventions, prévues au dernier alinéa de l’article 169, relatifs aux concours d’organismes ou d’établissements publics métropolitains aux services publics locaux.

Il prévoyait, en revanche, que l’assemblée polynésienne serait informée du texte de chaque acte pris pour l’exécution des conventions les plus structurantes.

b.   La position du Sénat

Sur proposition de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat, reprenant une demande de l’assemblée de la Polynésie française, a exclu du champ des conventions soumises à son approbation préalable les conventions conclues entre le pays et des établissements publics ou organismes métropolitains pour les besoins des services publics polynésiens. Toutefois, l’assemblée resterait destinataire de ces textes pour information et le conseil des ministres deviendrait compétent pour les approuver préalablement à leur signature ([228]).

Par ailleurs, la commission des Lois du Sénat a procédé à une réécriture de la définition des conventions les plus structurantes toujours soumises à l’approbation préalable de l’assemblée polynésienne, en visant les « projets de conventions-cadres par lesquelles lÉtat et la Polynésie française saccordent, de façon pluriannuelle, pour la réalisation dactions intervenant dans le champ des articles 169 et 170, sur les principes, les objectifs, les dispositions financières et les modalités générales de ces actions réalisées de concert, et renvoyant à dautres actes le soin de régler les dispositions de leur mise en œuvre ».

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 18
(art. 173-2 [nouveau] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Entrée en vigueur et contrôle de légalité des actes des
autorités administratives indépendantes polynésiennes

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article règle les conditions d’entrée en vigueur et les modalités du contrôle de légalité des actes des autorités administratives indépendantes.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique statutaire est aujourd’hui silencieuse sur ces questions.

  Modifications apportées au Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de Mme Lana Tetuanui (Union centriste). Il n’a fait l’objet, en séance, que d’une coordination.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

––

Aucune disposition du statut de la Polynésie française ne règle, aujourd’hui, les conditions d’entrée en vigueur et les modalités du contrôle de légalité des actes pris par une autorité administrative indépendante polynésienne, en l’espèce l’Autorité polynésienne de la concurrence, seule autorité administrative indépendante locale à avoir été créée à ce jour.

Afin de remédier au silence des textes et compte tenu des dispositions de l’article 4 du projet de loi organique, qui étendent la possibilité pour la Polynésie française de créer des autorités administratives indépendantes, le présent article, adopté par la commission des Lois du Sénat à l’initiative de Mme Lana Tetuanui (Union centriste), fixe le régime de publicité et de contrôle applicable à ces actes.

À cette fin, il insère, au chapitre Ier du titre VI de la loi organique statutaire de 2004, relatif au contrôle de légalité par le juge administratif, un nouvel article 173-2. Cet article prévoit une obligation de transmission au hautcommissaire dun certain nombre dactes :

–  les décisions individuelles relatives au recrutement et au licenciement des agents non titulaires, les fonctionnaires susceptibles d’être détachés auprès d’une telle autorité ou d’être mis à sa disposition ne relevant pas du pouvoir de nomination ou de révocation de son président ;

–  les conventions relatives aux marchés et aux accords-cadres d’un montant supérieur au seuil des procédures formalisées.

Les actes réglementaires et ceux accomplis dans l’exercice de leurs pouvoirs d’investigation, de contrôle, de recommandation, de règlement des différends et de sanction resteraient dispensés de cette obligation de transmission (II([229]).

Par ailleurs, il donne au haut-commissaire les mêmes pouvoirs que ceux dont il dispose à l’égard des actes des institutions du pays en matière de contrôle de légalité, c’est-à-dire la faculté de les déférer au tribunal administratif dans les conditions prévues aux articles 172 à 173 de la loi organique statutaire (III). Cette faculté est cohérente avec le statut des autorités administratives indépendantes locales, qui ne sont que le démembrement de l’exécutif local.

Enfin, il rend exécutoires de plein droit les actes des autorités administratives indépendantes « dès quil a été procédé à leur publication au Journal officiel de la Polynésie française » s’agissant des mesures de portée générale, « ou à leur notification aux intéressés » s’agissant des mesures individuelles, après leur transmission au haut-commissaire pour les actes soumis à une telle obligation. Ces règles sont la reprise des dispositions applicables au régime d’entrée en vigueur des actes des autorités locales. L’ensemble des actes devrait être également transmis pour information au président de la Polynésie française (I).

La Commission a adopté cet article sans modification.

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*     *

Article 19
(art. 175 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Saisine pour avis du Conseil dÉtat sur la répartition des compétences entre les institutions polynésiennes et le domaine des lois du pays

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 19 étend la faculté pour le président de la Polynésie française ou le président de son assemblée d’interroger la juridiction administrative, et dans certains cas le Conseil d’État, sur la répartition des compétences entre les institutions polynésiennes, afin d’améliorer leur fonctionnement, et sur le domaine des lois du pays, afin de réduire le risque d’illégalité.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française a élargi le champ des demandes d’avis devant être transmises au Conseil d’État, jusqu’alors limité aux questions portant sur la répartition des compétences entre l’État, la Polynésie française ou les communes.

  Modifications apportées au Sénat

Cet article résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de son rapporteur. Il n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

L’article 175 du statut organique de 2004 permet au président de la Polynésie française ou au président de son assemblée de saisir le tribunal administratif dune demande davis.

La demande davis doit être examinée par le Conseil dÉtat lorsquelle touche à certaines questions dimportance portant sur :

–  la répartition des compétences entre l’État, la Polynésie française ou les communes ;

–  les modalités d’élection du président de la Polynésie française (article 69), de nomination par ce dernier des membres du gouvernement (article 73), de retour à l’assemblée du président de cette collectivité ou de membres du gouvernement qui avaient renoncé à leur mandat pour occuper ces fonctions (article 78), de démission du gouvernement ou d’empêchement du président (article 80), de démission d’un ministre ou de modification de la composition du gouvernement et de la répartition des fonctions en son sein (article 81), de fonctionnement de l’assemblée (articles 118 à 121) et d’engagement de la responsabilité du gouvernement devant l’assemblée (articles 156 à 156-1).

2.   Le dispositif proposé

Le présent article, adopté par la commission des Lois du Sénat à l’initiative de son rapporteur, étend le champ des demandes pour avis devant être examinées par le Conseil dÉtat en y incluant :

–  d’une part, les demandes d’avis portant « sur les attributions respectives du président, du gouvernement et de lassemblée » ;

–  d’autre part, les questions intéressant l’application de l’article 140 de la loi organique statutaire, à savoir la définition du domaine des lois du pays et les conditions dans lesquelles ces lois peuvent, « lorsque lintérêt général le justifie », affecter les contrats en cours.

Pour le rapporteur du Sénat, cette évolution, motivée par une exigence de sécurité juridique, sera « de nature à éclairer les autorités territoriales et à éviter quelles entachent leurs actes dillégalité » ([230]). Inspiré d’une demande de l’assemblée de la Polynésie française, le dispositif proposé permettra d’assurer aux avis rendus une portée et une autorité plus fortes.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification, dans la mesure où il permettra d’améliorer le fonctionnement institutionnel et la sécurité juridique en Polynésie.

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Article 20
(art. 176, 177 et 178 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Amélioration du régime contentieux des lois du pays

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 20 améliore le régime contentieux des lois du pays afin d’en accélérer l’entrée en vigueur, en permettant leur promulgation si le Conseil d’État, saisi d’un recours a priori, ne s’est pas prononcé dans le délai qui lui est imparti.

  Dernières modifications législatives intervenues

Les règles applicables au contrôle juridictionnel spécifique des lois du pays n’ont pas été modifiées depuis leur définition dans la loi organique statutaire de 2004, à l’exception de celles, spécifiques, relatives au contrôle des lois du pays relatifs aux impôts et taxes, qui ont été regroupées et précisées par la loi organique du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française.

  Modifications apportées au Sénat

Cet article résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de son rapporteur. Il n’a pas fait l’objet de modification en séance.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

1.   L’état du droit

La faculté reconnue aux assemblées délibérantes des collectivités d’outre‑mer dotées de l’autonomie en vertu de l’article 74 de la Constitution d’intervenir dans un champ de compétences qui relève du domaine de la loi constitue, avec le principe de spécialité législative, l’une des caractéristiques de cette catégorie de collectivités. Cette intervention prend la forme, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, d’actes dénommés « lois du pays », adoptés et contrôlés selon une procédure qui diffère en raison des spécificités statutaires de chacune ([231]).

La Polynésie française est conduite à adopter de tels actes pour exercer les compétences de lÉtat qui lui ont été attribuées ([232]), y compris en modifiant une loi promulguée antérieurement à l’entrée en vigueur de son statut ([233]), ou pour participer à lexercice de certaines compétences conservées par lÉtat ([234]). Ces « lois du pays », prévues par les articles 139 et suivants de la loi organique statutaire, sont de nature réglementaire et font l’objet d’un contrôle juridictionnel spécifique de la part du Conseil d’État.

Ce contrôle juridictionnel est prévu par les articles 176 à 180-5 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française. Il s’opère a priori, avant la promulgation de la loi du pays par le président de la Polynésie française. La procédure emprunte à celle du contrôle a priori de constitutionnalité des lois exercé par le Conseil constitutionnel mais diffère des régimes applicables aux actes pris dans le domaine de la loi par les autres collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution.

a.   Les autorités de saisine et la nature des normes opposables (article 176)

La saisine du Conseil d’État ne peut intervenir qu’à l’expiration d’un délai de huit jours à compter de l’adoption par l’assemblée de la loi du pays, ou au lendemain du vote intervenu à l’issue d’une nouvelle délibération, sur saisine du haut-commissaire, du président de la Polynésie française, du président de lassemblée territoriale ou de six représentants de cette assemblée. À l’expiration des délais précités, ces autorités disposent de quinze jours pour opérer cette saisine.

Par ailleurs, à l’expiration d’un délai de huit jours à compter de l’adoption de la loi du pays par l’assemblée de la Polynésie, ou au lendemain du vote intervenu à l’issue d’une nouvelle délibération, la loi du pays est publiée au Journal officiel de la Polynésie française « à titre dinformation pour permettre aux personnes physiques ou morales, dans le délai dun mois à compter de cette publication, de déférer cet acte au Conseil dÉtat », sous réserve pour celles-ci de justifier dun intérêt à agir.

En tout état de cause, le Conseil d’État se prononce sur la conformité de la loi du pays qui lui est déférée « au regard de la Constitution, des lois organiques, des engagements internationaux et des principes généraux du droit ».

b.   La décision du Conseil d’État (article 177)

Le Conseil d’État, qui doit se prononcer dans les trois mois de sa saisine, peut constater :

–  soit que la loi du pays contient une disposition contraire aux normes qui lui sont opposables et « inséparable de lensemble » de la loi : cette dernière ne peut alors pas être promulguée ;

–  soit qu’une disposition est contraire à ces mêmes normes et séparable de lensemble de la loi du pays, auquel cas seule cette disposition ne peut être promulguée : le président de la Polynésie française peut alors, dans les dix jours suivant la publication de la décision du Conseil d’État, soumettre la disposition concernée à une nouvelle délibération de l’assemblée afin d’en assurer la conformité aux normes précédemment mentionnées.

c.   La promulgation de la loi du pays par le président de la Polynésie (article 178)

À l’expiration du délai d’un mois permettant aux personnes physiques ou morales ayant intérêt à agir de déférer la loi du pays devant le Conseil d’État ou de la publication au Journal officiel de la décision de la haute juridiction, le président de la Polynésie promulgue la loi du pays dans un délai de dix jours et en informe le haut-commissaire.

d.   La possibilité d’un contrôle par voie d’exception (article 179)

Lorsqu’à l’occasion d’un litige devant une juridiction, judiciaire ou administrative, une partie invoque « par un moyen sérieux » la contrariété de la loi du pays aux normes supérieures qui lui sont opposables, « et que cette question commande lissue du litige, la validité de la procédure ou constitue le fondement des poursuites », la juridiction transmet sans délai la question au Conseil d’État par une décision qui n’est pas susceptible de recours.

La haute juridiction doit se prononcer dans les trois mois de sa saisine, délai durant lequel la juridiction devant laquelle le litige est pendant sursoit à statuer, sauf « dans les cas où la loi lui impartit, en raison de lurgence, un délai pour statuer », et peut prendre les mesures d’urgences ou conservatoires nécessaires.

e.   Le déclassement des lois du pays intervenues en dehors de compétences de la Polynésie française (article 180)

Sur demande du président de la Polynésie française, du président de son assemblée ou du ministre de l’outre-mer, le Conseil d’État peut également déclarer que des dispositions de la loi du pays ne relèvent pas du domaine matériel de ces actes, auquel cas elles « peuvent être modifiées par les autorités normalement compétentes ».

f.   Les règles particulières applicables aux lois du pays relatives aux impôts et taxes (articles 180-1 à 180-5)

Les lois du pays relatives aux impôts et taxes, dont le caractère fiscal implique de ne pas en retarder l’entrée en vigueur, obéissent à des règles particulières :

–  elles sont publiées et promulguées au plus tard le lendemain de leur adoption ;

–  elles peuvent être déférées a posteriori devant le Conseil d’État, sans effet suspensif, par les mêmes autorités que celles précédemment mentionnées dans un délai de quinze jours suivant la publication de l’acte de promulgation ainsi que par toute personne physique ou morale intéressée dans un délai d’un mois.

2.   Le dispositif proposé

Le présent article, adopté par la commission des Lois du Sénat à l’initiative de son rapporteur, entend répondre aux critiques formulées à l’égard de cette procédure de contrôle par l’assemblée de la Polynésie française, qui proposait l’unification du régime contentieux des lois du pays en l’alignant sur celui applicable en matière fiscale.

Pour le rapporteur du Sénat, si la procédure actuelle est source d’une grande sécurité juridique pour les institutions polynésiennes et leurs administrés, « le délai imparti au Conseil dÉtat pour statuer nest assorti daucune sanction, et force est de constater quil na pas toujours été tenu », puisque ce délai, aujourd’hui de quatre mois en moyenne, a atteint par le passé douze mois en raison du volume de lois du pays déférées, de l’ampleur des dispositions contestées et de la complexité des questions soulevées.

Il a estimé nécessaire de « mieux concilier le souci daccélérer lentrée en vigueur des lois du pays avec le maintien de garanties suffisantes », ce qui exclut de priver les autorités de saisine et les justiciables du pouvoir de déférer a priori ces actes au Conseil d’État. Il a notamment jugé « indispensable de préserver au moins la faculté pour le représentant de lÉtat dempêcher lexécution dune loi du pays qui serait contraire aux normes supérieures », faculté qui est reconnue à l’égard de tous les actes des collectivités territoriales et de la Nouvelle-Calédonie et qui est « la condition pour que le représentant de lÉtat puisse assumer la charge des "intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois" qui lui est confiée par larticle 72 de la Constitution » ([235]).

Le dispositif proposé est présenté comme le fruit d’un consensus qui s’est dégagé entre le Gouvernement, les autorités polynésiennes, le Conseil d’État et le rapporteur du Sénat.

Il consiste à prévoir, pour l’avenir, qu’à lissue du délai de trois mois imparti au Conseil dÉtat pour statuer, le président de la Polynésie française pourrait promulguer la loi du pays. Toutefois, le Conseil dÉtat resterait saisi des recours formés devant lui et pourrait décider lannulation, a posteriori, de lacte (II, III et IV). La promulgation de la loi du pays à défaut de réponse du Conseil d’État dans le délai imparti ne serait donc qu’une faculté laissée à l’appréciation du président de la collectivité, qui conserverait la possibilité de ne pas le faire en fonction des circonstances.

Par ailleurs, il est proposé, toujours à la demande de l’assemblée de la Polynésie française, de déroger au principe de « l’économie de moyens » ([236]), afin que le Conseil dÉtat statue sur lensemble des moyens invoqués par les requérants et susceptibles de fonder lannulation de lacte (I).

3.   La position de la Commission

Même si les délais de jugement du Conseil d’État se sont nettement améliorés et respectent désormais le délai de trois mois prévu par la loi organique statutaire, les modifications apportées par le présent article paraissent bienvenues. Elles permettront de parer un allongement des délais d’examen en raison d’un problème de mise en état ou d’un incident de procédure, sans priver d’effet les recours formés contre les lois du pays. Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a donc adopté cet article sans modification.

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Article 21
(art. 189 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut dautonomie de la Polynésie française et L.O. 392-1 du code électoral)
Adaptation du rôle de lInstitut de la statistique de la Polynésie française
aux nouvelles règles détablissement des listes électorales

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 21 tire les conséquences, en Polynésie française, de la création, en 2016, sur l’ensemble du territoire national, d’un répertoire électoral unique destiné à améliorer les conditions d’inscription des électeurs sur ces listes en adaptant le rôle de l’Institut de la statistique de la Polynésie française dans ce domaine.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 1er août 2016 rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales a créé ce répertoire électoral unique et en a confié la gestion à l’Institut national de la statistique et des études économiques en métropole.

  Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article en des termes identiques à ceux du Sénat.

  Modifications apportées au Sénat

Cet article résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement du Gouvernement. Il n’a pas fait l’objet de modification en séance.

1.   L’état du droit

Le législateur a adopté, en 2016 ([237]), à la suite des travaux d’une mission d’information de la commission des Lois de l’Assemblée nationale ([238]), une réforme des conditions d’inscription sur les listes électorales, dont l’organisation, auparavant annuelle et ne permettant pas une parfaite coordination des acteurs compétents, était devenue inadaptée au rythme démocratique, à la mobilité des électeurs et à l’exigence de sécurité juridique du processus électoral.

Afin notamment de rapprocher le délai d’inscription sur les listes électorales de la date du scrutin, l’un des axes de cette réforme a consisté à confier à l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) un rôle de coordinateur national des décisions d’inscription et de radiation prises au niveau local, par la création d’un répertoire électoral unique dont sont extraites les listes électorales communales. L’INSEE se bornait jusque-là à tenir un fichier général des électeurs, alimenté par les avis d’inscription et de radiation qui lui étaient transmis, mais dont le fonctionnement ne permettait pas une parfaite mise en cohérence des listes communales.

Le répertoire électoral unique, qui a vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire national à l’exclusion de la Nouvelle-Calédonie, est opérationnel depuis le 1er janvier 2019 et sera utilisé pour la constitution des listes électorales servant à l’organisation des prochaines élections européennes.

Ce dispositif fait l’objet d’une adaptation en Polynésie française. En effet, c’est, depuis 1976, l’Institut de la statistique de la Polynésie française qui est chargé de tenir le fichier général des électeurs de cette collectivité, en coordination avec l’INSEE lorsque c’est nécessaire. Placé sous la tutelle du ministre de l’économie polynésien, cet établissement public assure cette mission « pour le compte de lÉtat » et « sous lautorité du haut-commissaire de la République » (article 189 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française).

2.   Le dispositif proposé

Le présent article, adopté par la commission des Lois du Sénat sur proposition du Gouvernement, tire toutes les conséquences de la réforme de 2016 en prévoyant que lInstitut de la statistique de la Polynésie française tient, pour la Polynésie française, le répertoire électoral unique et non plus le fichier général des électeurs (I).

Par ailleurs, il abroge l’article L.O. 392-1 du code électoral, qui se borne à reproduire les dispositions de l’article 189 précité et n’est donc pas nécessaire (II).

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 22
(art. 109, 111, 159, 171 et 173-1 de la loi organique n° 2004-192
du 27 février 2004 portant statut dautonomie de la Polynésie française)
Coordinations

Adopté par la Commission sans modification

L’article 22 résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de son rapporteur.

Il procède à diverses coordinations au sein de la loi organique statutaire de 2004 :

–  les et tirent les conséquences de la suppression, en 2011, des circonscriptions électorales pour l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française au profit de la création d’une circonscription unique au sein des dispositions relatives aux incompatibilités avec la qualité de représentant (article 109) et à une nouvelle élection dans une autre circonscription (article 111) ;

–  le complète l’article 159 afin de faire référence à la caducité, non seulement d’une délibération organisant un référendum local, mais aussi d’un arrêté, le conseil des ministres disposant, comme l’assemblée de la Polynésie française, du pouvoir d’organiser un tel référendum ;

–  les et adaptent les dispositions des articles 171 et 173-1, portant obligation de transmission de certains actes au haut-commissaire de la République, aux règles fixées par la Polynésie française en matière de commande publique.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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   COMMENTAIRE DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Article 1er A
(art. 1er A [nouveau] de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut dautonomie de la Polynésie française et 168 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011)
Transformation de la dotation globale dautonomie
en prélèvement sur recettes de lÉtat

Adopté par la Commission sans modification

  Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article transforme la dotation globale d’autonomie (DGA), composante principale de l’aide de l’État à la reconversion de l’économie de la Polynésie française, relevant du budget du ministère des outre-mer, en prélèvement sur recettes de l’État afin d’en sanctuariser l’évolution.

  Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a remplacé l