Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de transformation de la fonction publique, déposé le 27 mars 2019 sur le Bureau de l’Assemblée nationale, est une réforme attendue par l’ensemble de nos concitoyens et par les près de 5,5 millions de femmes et d’hommes qui travaillent chaque jour pour le service public. Son intitulé poursuit une ambition très claire : transformer la fonction publique. Il ne s’agit pas de renier ses fondements issus des lois statutaires de 1946 et de 1983 mais de mettre en œuvre les moyens indispensables à sa modernisation.
Cet impératif s’inscrit précisément dans un contexte où la place et le rôle qu’occupent nos services publics suscitent des interrogations : les nombreux échanges qui ont émaillé le grand débat national l’ont montré. Face aux multiples enjeux entourant l’évolution de la fonction publique, notre corpus juridique s’adapte de façon continue, principalement à l’échelle règlementaire mais aussi sur le plan législatif, comme en témoigne la récente loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
En dépit de cette nécessaire mutabilité, qui correspond par ailleurs à l’un des principes cardinaux du service public, une exigence de réforme demeure, dans le but de rendre notre fonction publique à la fois plus ouverte et plus efficace. Œuvrer en faveur de l’intérêt général commande aussi bien de renforcer les droits et garanties dévolus aux agents que de permettre à l’ensemble des employeurs publics, dans les trois versants, de disposer de moyens d’action adaptés aux défis auxquels l’action publique du XXIè siècle est aujourd’hui confrontée. Ce projet de loi s’inscrit pleinement dans cette perspective.
Issu d’un cycle de concertations menées depuis plus d’un an entre le Gouvernement, les organisations syndicales et les représentants des employeurs, il présente cinq axes de transformation complémentaires.
Le titre Ier réforme les instances de concertation consultatives au sein des trois versants de la fonction publique. Il assouplit les procédures de saisine des conseils supérieurs à l’échelle nationale, en renforçant l’approche transversale qui caractérise le rôle du Conseil commun de la fonction publique. Parallèlement, une réforme des organes de proximité est engagée grâce à la fusion des comités techniques et des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail au sein d’une instance unique que constitueront les futurs comités sociaux. Les commissions administratives paritaires font également l’objet d’une vaste réorganisation en lien avec la mise en place des lignes directrices de gestion, dans un objectif de simplification et d’amélioration de la qualité du dialogue social.
Le titre II vise à développer une pluralité de leviers managériaux dont les employeurs publics vont pouvoir se saisir. Si l’élargissement des facultés de recrutement contractuel, y compris pour les emplois de direction, s’inscrit dans une dynamique d’ouverture légitime, ce mouvement s’accompagnera de la mise en place de plusieurs garanties importantes en matière de transparence et d’équité, conformément au principe d’égal accès aux emplois publics que protège l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
Le titre III vise à simplifier le cadre de gestion des agents publics. Il encourage pour cela la fusion des centres de gestion départementaux volontaires et déconcentre un certain nombre d’actes de gestion de la fonction publique hospitalière. Il renforce dans le même temps les obligations déontologiques de la fonction publique en confiant de nouveaux pouvoirs à la commission de déontologie.
Le titre IV a pour objet d’offrir de meilleures et plus larges perspectives professionnelles aux agents publics en favorisant leur mobilité au sein des trois versants. Il introduit en outre, à titre expérimental, la possibilité d’une rupture conventionnelle, qui n’existe actuellement que pour le secteur privé.
Le titre V vise à renforcer l’égalité professionnelle dans la fonction publique. Il transpose notamment plusieurs mesures de l’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique du 30 novembre 2018. Ces mesures s’inscrivent dans le cadre des annonces du Président de la République relatives à la grande cause du quinquennat consacrée à l’égalité homme-femme. Le titre consacre par ailleurs un chapitre permettant de promouvoir les carrières au sein de la fonction publique des personnes en situation de handicap.
Les dispositions que contient ce projet de loi de transformation de la fonction publique ont l’ambition d’être utiles à la fois aux agents dans l’exercice de leurs missions, aux employeurs dans la responsabilité de gestion et d’encadrement qui leur incombe et aux citoyens dans leurs relations avec le service public.
Votre rapporteure souscrit pleinement à cette démarche. Dans le prolongement de son rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2019 et à l’issue de la quarantaine d’auditions et de déplacements qu’elle a effectués, elle a formulé de nombreuses propositions destinées à renforcer la portée de ce texte, dans un souci d’équilibre et de justice. Présentées dans ce rapport, ces propositions permettent de concrétiser la triple ambition qui structure la réforme : libérer, protéger et unir, au service de l’intérêt général.
SYNTHÈSE
I. PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE Du projet de loi initial
1. La modernisation des instances de dialogue social (titre Ier)
L’article 1er étend l’application du principe de participation des fonctionnaires à la définition des orientations relatives à la gestion des ressources humaines, en lien avec la réforme des instances consultatives dans les trois versants.
L’article 2 permet la saisine unique du Conseil commun de la fonction publique (CCFP) lorsqu’un projet de texte comporte à la fois des dispositions communes à au moins deux fonctions publiques et des dispositions applicables à seulement l’une des trois fonctions publiques, à la condition que celles-ci présentent un lien avec les dispositions communes. Il modifie également la composition du collège des employeurs territoriaux au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) afin d’intégrer la représentation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et de garantir celle des plus grandes communes.
L’article 3 vise à fusionner le comité technique et le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) au sein d’un comité social, celui-ci devenant la nouvelle instance unique de concertation au sein des trois versants.
L’article 4 tend à réorganiser les commissions administratives en généralisant, d’une part, leur structuration par catégories de fonctionnaires (A, B et C) et, d’autre part, en recentrant leurs attributions en matière d’examen des décisions individuelles.
L’article 5 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour clarifier l’identité des personnes habilitées à négocier et les domaines sur lesquels peut porter la négociation, permettre l’articulation des accords nationaux avec des accords locaux et définir la portée juridique des accords majoritaires.
2. Le développement d’une pluralité de leviers managériaux (titre II)
L’article 6 précise que le recrutement d’agents contractuels s’effectue au terme d’une procédure permettant de garantir l’égal accès aux emplois publics, selon des modalités déterminées par voie réglementaire.
L’article 7 élargit les possibilités de recruter des agents contractuels afin d’occuper des emplois de direction au sein des trois versants de la fonction publique.
L’article 8 rend possible la conclusion de contrats de projet au sein des trois versants de la fonction publique afin de recruter un agent par un contrat à durée déterminée dont l’échéance correspond à la réalisation du projet ou de l’opération qui a justifié son recrutement.
L’article 9 étend les conditions de recrutement d’agents contractuels pour occuper des emplois permanents et assouplit les possibilités de procéder à des primo-recrutements à durée indéterminée dans la fonction publique de l’État.
L’article 10 vise principalement à étendre les possibilités de recrutement contractuel dans la fonction publique territoriale. À titre subsidiaire, il autorise les centres de gestion à mettre des agents contractuels à disposition des communes sur des emplois permanents et assouplit les conditions de recrutement de fonctionnaires sur des emplois à temps non complet.
L’article 11 tend à faciliter les mouvements de mutation des fonctionnaires de l’État en supprimant l’avis préalable des commissions administratives paritaires sur ces décisions et en octroyant à l’administration la faculté de définir des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois.
L’article 12 supprime le recours à la notation et généralise l’entretien professionnel en tant que modalité d’évaluation individuelle des fonctionnaires au sein des trois versants.
L’article 13 établit un cadre de rémunération des agents contractuels au sein des trois versants et précise le champ d’application et les modalités de la prime d’intéressement collectif susceptible d’être versée aux agents relevant de la fonction publique hospitalière.
L’article 14 prévoit que des lignes directrices de gestion sont établies par les autorités administratives compétentes au sein de chaque versant afin de définir les orientations générales en matière de promotion et d’avancement, après avis du comité social.
L’article 15 harmonise l’échelle des sanctions entre les trois versants de la fonction publique afin de lui donner plus de cohérence. Il introduit notamment pour cela l’exclusion temporaire de trois jours dans les fonctions publiques d’État et hospitalière et la radiation du tableau d’avancement dans la fonction publique territoriale.
3. La transparence et l’équité du cadre de gestion (titre III)
L’article 16 modifie en profondeur les compétences et attributions de la commission de déontologie de la fonction publique. Il restreint tout d’abord le périmètre des agents publics soumis à son contrôle obligatoire pour le limiter aux agents présentant le plus de risques. En contrepartie il introduit une nouvelle procédure, qui instaure un filtre du référent déontologue avant une éventuelle saisie de la commission. L’article 16 instaure par ailleurs un contrôle de déontologie pour les personnes qui rejoignent le secteur public en provenance du secteur privé et comprend diverses dispositions visant à assurer une meilleure effectivité au contrôle exercé par la commission.
L’article 17 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de simplifier et moderniser diverses dispositions relatives à la protection sociale des agents publics.
L’article 18 vise à harmoniser la durée du travail dans la fonction publique territoriale en supprimant les régimes dérogatoires à la durée légale du travail de 1 607 heures.
L’article 19 a pour objet, d’une part, de permettre la fusion des centres de gestion de la fonction publique territoriale situés dans des départements limitrophes et, d’autre part, de prévoir la transmission au Parlement d’un rapport annuel du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).
L’article 20 comprend diverses mesures de simplification de la gestion des emplois de la fonction publique hospitalière.
4. L’amélioration de la formation et la mobilité (titre IV)
L’article 21 vise à garantir la portabilité des droits acquis au titre du compte personnel de formation entre le secteur public et le secteur privé.
L’article 22 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour faire évoluer le financement et l’organisation des établissements de formation des agents publics, renforcer les synergies entre la formation initiale et continue des agents de catégorie A et, enfin, améliorer la formation professionnelle des agents les moins qualifiés.
L’article 23 favorise la mobilité des fonctionnaires de l’État vers les versants territorial et hospitalier de la fonction publique en ramenant le coût de la contribution patronale pour pensions pesant sur l’employeur d’accueil au niveau de celui que ce dernier supporterait en employant un fonctionnaire de son versant.
L’article 24 définit les règles relatives à la position normale d’activité en les élevant au niveau législatif et en limitant cette mobilité dans le temps.
L’article 25 crée les conditions d’une portabilité du contrat à durée indéterminée entre les différents versants de la fonction publique.
L’article 26 étend – à titre expérimental – la rupture conventionnelle au secteur public. Il modifie en conséquence les règles relatives au régime de l’allocation de retour à l’emploi des agents publics.
L’article 27 dote les administrations des fonctions publiques étatique et hospitalière des outils leur permettant d’accompagner les fonctionnaires dont l’emploi est supprimé dans le cadre de la restructuration d’un service.
L’article 28 crée un mécanisme de détachement automatique pour les fonctionnaires concernés par l’externalisation de leur activité visant à faciliter les opérations de transfert d’activités vers une personne morale de droit privé ou de droit public gérant un service public industriel et commercial.
5. Le renforcement de l’égalité professionnelle (titre V)
L’article 29 rend obligatoire pour certains employeurs publics l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan d’action relatif à l’égalité professionnelle et met en place un dispositif de signalement, de traitement et de suivi des violences sexuelles et sexistes auprès de chaque employeur public.
L’article 30 élargit le périmètre du dispositif de nominations équilibrées sur les emplois de direction en y intégrant de nouveaux emplois et employeurs publics. Il encourage les actions volontaristes engagées par les employeurs publics.
L’article 31 rassemble les règles de composition équilibrée des jurys et instances de sélection, actuellement fixées dans différents textes. Il permet par ailleurs une application périodique de l’alternance de la présidence des jurys.
L’article 32 exclut les congés de maladie pendant la grossesse du champ d’application du délai de carence et maintient, pour la fonction publique territoriale, le versement des primes et indemnités durant les congés de maternité, d’adoption, de paternité et d’accueil de l’enfant.
L’article 33 maintient les droits à l’avancement en cas de congé parental et de disponibilité de droit pour élever un enfant et garantit le respect de l’égalité entre les femmes et les hommes dans les procédures d’avancement.
L’article 34 encourage le développement du parcours professionnel des personnes en situation de handicap et facilite la mise en œuvre des aménagements en faveur des candidats handicapés lors du déroulement des épreuves des concours et examens.
L’article 35 prévoit, à titre expérimental, un mécanisme dérogatoire de détachement afin de permettre aux fonctionnaires en situation de handicap d’accéder aux emplois relevant d’un corps de niveau supérieur ou de catégorie supérieure, sous réserve d’avoir accompli une certaine durée de services publics.
L’article 36 prévoit l’entrée en vigueur différée de certaines dispositions du projet de loi ainsi que la mise en place de plusieurs mesures transitoires.
II. PRINCIPAUX APPORTS DE la COMMISSION DES LOIS
1. Apport n° 1 : étendre les attributions des futurs comités sociaux
La Commission a adopté deux amendements à l’article 3 tendant à élargir le champ d’intervention des comités sociaux.
D’une part, à l’initiative de la rapporteure et de M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM), la Commission a choisi d’inclure les enjeux relatifs à l’égalité professionnelle et à la lutte contre les discriminations dans le champ d’intervention des comités sociaux au sein des trois versants de la fonction publique. D’autre part, sur proposition de la rapporteure, la Commission a étendu les compétences des comités sociaux au télétravail ainsi qu’aux dispositifs de régulation des outils numériques.
Ces questions spécifiques apparaîtront ainsi explicitement parmi les domaines d’attribution de ces instances consultatives, afin de consacrer la prise en compte de ces enjeux dans le dialogue social.
2. Apport n° 2 : préciser la nouvelle organisation des commissions administratives paritaires
À l’initiative de M. Paul Molac (Libertés et Territoires), la Commission a précisé, à l’article 4, que les représentants du personnel siégeant à la commission administrative paritaire (CAP) sont élus au scrutin proportionnel de liste. Elle a également adopté plusieurs articles additionnels notamment afin d’adapter la nouvelle organisation des CAP aux spécificités des établissements d’enseignement supérieur et de permettre la fusion des commissions consultatives paritaires dans la fonction publique territoriale.
3. Apport n° 3 : encadrer l’ouverture des recrutements contractuels
La Commission a adopté deux amendements identiques à l’article 6 présentés par la rapporteure et par M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM) afin de garantir la publicité des vacances et créations d’emplois susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels, conformément à l’impératif de transparence.
À l’article 7, la Commission a adopté deux amendements identiques présentés par la rapporteure et par M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM) tendant à prévoir la définition des conditions de rémunération des agents contractuels occupant des emplois de direction par décret en Conseil d’État.
Sur proposition de la rapporteure, la Commission a également adopté un amendement prévoyant que les fonctions exercées par les directeurs généraux des services dans la fonction publique territoriale seront définies par décret en Conseil d’État, dans un objectif de reconnaissance et de clarification du rôle qu’occupent ces derniers au sein des collectivités.
La Commission a enfin adopté deux amendements de la rapporteure dans le but de préciser, d’une part, que les contrats des agents occupant des emplois de direction ne donnent lieu à aucune reconduction sous la forme d’un contrat à durée indéterminée, et, d’autre part, que les formations suivies par les agents contractuels occupant des emplois de direction dans le versant hospitalier porteront notamment sur les questions relatives à l’organisation et au fonctionnement des services publics.
À l’article 8, sur proposition de la rapporteure, la Commission a instauré la mise en place d’un délai de prévenance avant l’échéance du contrat de projet dont les modalités seront déterminées par décret en Conseil d’État. Il s’agit de garantir à l’agent recruté une visibilité sur le terme de sa mission, sur le modèle du droit applicable dans le secteur privé.
À l’article 10, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure tendant à élargir les compétences que peuvent exercer les centres de gestion aux questions relatives à l’emploi et à la gestion des ressources humaines. Elle a également adopté trois amendements identiques présentés par la rapporteure, M. Éric Poulliat (LaREM) et Mme Marietta Karamanli (Socialistes et apparentés) visant à recentrer la liberté de recrutement contractuel sur tous les emplois aux EPCI regroupant moins de 15 000 habitants.
4. Apport n° 4 : renforcer les lignes directrices de gestion
À l’initiative de la rapporteure, la Commission a adopté un amendement à l’article 14 tendant à renforcer la portée des lignes directrices de gestion établies par les autorités compétentes au sein des trois versants. Cet amendement consacre les lignes directrices de gestion en tant que véritable outil de pilotage pluriannuel des ressources humaines qui déclineront ainsi la stratégie de management des administrations, dans une perspective transversale. Par cohérence, l’amendement permet d’aligner la procédure d’élaboration applicable à la fonction publique de l’État sur celle des fonctions publiques territoriale et hospitalière qui prévoit l’avis préalable du comité social sur les lignes directrices de gestion édictées par l’autorité compétente.
Sur proposition de la rapporteure, la Commission a également modifié cet article afin de préciser que les modalités selon lesquelles seront consultés les comités sociaux territoriaux (CST) des collectivités affiliées au centre de gestion sur les lignes directrices de gestion établies en matière de promotion interne seront déterminées par décret en Conseil d’État.
5. Apport n° 5 : renforcer la culture déontologique dans la fonction publique
La commission des Lois a adopté plusieurs amendements aux articles 16 et 16 bis, présentés par votre rapporteure ainsi que par M. Fabien Matras et les membres du groupe La République en Marche, qui procèdent à la fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et de la commission de déontologie de la fonction publique.
Cette fusion des deux instances, évoquée de longue date et soutenue par une large majorité des groupes politiques présents, doit permettre de renforcer l’indépendance et l’expertise de la Haute Autorité et contribuer à diffuser plus largement une culture de la déontologie dans l’ensemble de la fonction publique.
Pour soutenir la diffusion de cette culture déontologique, la Commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui vise à rendre publics les avis rendus par la Haute Autorité au titre de ses fonctions de contrôle déontologique des agents publics, à condition que les agents aient effectivement pris le poste ayant fait l’objet du contrôle de compatibilité.
Elle a également adopté, à l’article 19, un amendement présenté par M. Éric Poulliat qui précise que le rapport annuel du CNFPT doit comprendre un bilan des formations délivrées en matière de déontologie et que les centres de gestion au niveau régional pourront remplir une mission d’appui aux référents déontologues des collectivités.
6. Apport n° 6 : garantir la transparence des rémunérations de la haute fonction publique et l’encadrement des pratiques dans les autorités administratives indépendantes
La Commission a introduit un nouvel article, l’article 16 ter, à l’initiative de la présidente de la commission des Lois Mme Yaël Braun-Pivet et des membres du groupe La République en Marche, soutenus par une large majorité des députés présents, qui prévoit une publication annuelle des hautes rémunérations de la fonction publique.
La Commission a également adopté deux amendements présentés par M. Guillaume Gouffier-Cha et les membres du groupe LaREM qui, d’une part limitent la rémunération des présidents d’autorités administratives indépendantes (AAI) en prenant en compte, dans le calcul de leur rémunération, leur éventuelle pension de retraité de la fonction publique (article 16 quater) et, d’autre part, instituent un dispositif d’encadrement de la rémunération des dirigeants et des membres des AAI (article 16 quinquies).
7. Apport n° 7 : favoriser la mutualisation des missions des centres de gestion au niveau régional
La Commission a adopté, à l’article 19, trois amendements de votre rapporteure qui visent à encourager le mouvement de mutualisation des centres de gestion au niveau régional afin de renforcer leur niveau d’expertise :
– le premier crée un schéma régional ou interrégional de coordination, de mutualisation et de spécialisation en remplacement des actuelles chartes élaborées par les centres de gestion ;
– le deuxième vise à introduire l’obligation pour le centre de gestion coordonnateur au niveau régional de conventionner avec le CNFPT afin d’articuler leurs actions territoriales ;
– le troisième, enfin, complète la liste des missions qui peuvent être confiées aux centres de gestion au niveau régional. Les missions en question font appel à un niveau d’expertise assez élevé qui ne nécessite pas nécessairement une proximité départementale.
8. Apport n° 8 : encadrer la rupture conventionnelle
La Commission a adopté deux amendements identiques de la rapporteure et des membres du groupe LaREM visant à mieux encadrer le dispositif prévu par l’article 26 en définissant la rupture conventionnelle, en affirmant les principes de la liberté des parties, de l’homologation des conventions de rupture et d’un montant minimum de l’indemnité.
9. Apport n° 9 : renforcer les garanties pour les fonctionnaires détachés d’office
La Commission a adopté à l’article 28 un amendement des membres du groupe Libertés et territoires prévoyant que les fonctionnaires faisant l’objet d’un détachement d’office ne peuvent percevoir une rémunération inférieure à celle perçue, pour les mêmes fonctions, par les salariés de l’organisme d’accueil.
10. Apport n° 10 : améliorer le dispositif de signalement
La Commission a adopté à l’article 29 un amendement présenté par les membres du groupe Socialistes et apparentés permettant d’ouvrir le dispositif de signalement des actes de violence, de harcèlement moral ou sexuel et des agissements sexistes aux témoins de ces actes.
Elle a également adopté un amendement soutenu par la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes visant à encourager les mutualisations des dispositifs de signalement.
Commentaire des articles du projet de loi
TITRE Ier
Promouvoir un dialogue social plus stratégique et efficace dans le respect des garanties des agents publics
Article 1er
(art. 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)
Principe de participation des fonctionnaires
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article étend l’application du principe de participation des fonctionnaires à la définition des orientations relatives à la gestion des ressources humaines et en limite la portée en matière de décisions individuelles.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires a été modifié par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique qui a précisé les objectifs que poursuit l’action sociale dont bénéficient les agents publics.
I. L’état du droit
Le principe de participation découle du huitième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui prévoit que tout travailleur participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises.
Les articles 20 et 21 de la loi n° 46-2294 du 17 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires déterminent les compétences des instances de concertation au sein desquelles les représentants des fonctionnaires exercent des fonctions consultatives sur l’ensemble des questions afférentes à l’organisation des services et aux décisions individuelles relatives aux carrières. Si le premier statut général de la fonction publique ne garantit donc pas de façon explicite un « droit de participation » dévolu aux fonctionnaires, il fixe le cadre dans lequel ces derniers sont indirectement associés à l’élaboration et à la mise en œuvre des mesures qui les concernent.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel ([1]) a finalement consacré l’applicabilité du principe de participation dans la fonction publique, rejoignant la position exprimée par le Conseil d’État dans sa décision rendue le 9 juillet 1986 ([2]).
L’article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 concrétise le principe figurant au huitième alinéa du Préambule de 1946 en énonçant que les fonctionnaires participent par l’intermédiaire de leurs délégués siégeant dans des organismes consultatifs à l’organisation et au fonctionnement des services publics, à l’élaboration statutaire et à l’examen des décisions individuelles relatives à leur carrière.
Cette participation se décline à deux niveaux.
D’une part, elle s’exerce à l’échelle nationale au sein des trois conseils supérieurs propres à chaque versant ([3]) et du Conseil commun de la fonction publique ([4]). Ces instances réunissent des représentants des administrations et des fonctionnaires. Elles exercent principalement des missions consultatives en formulant des avis sur les projets de texte (projets de loi, d’ordonnance ou de décret) visant à modifier les dispositions prévues par chaque loi statutaire. Les conseils supérieurs de la fonction publique de l’État et de la fonction publique hospitalière sont également compétents pour examiner les recours formés en matière disciplinaire.
D’autre part, la participation s’applique dans les organes de concertation de proximité que constituent les diverses instances consultatives propres à chaque administration. Comprenant un nombre égal de représentants des fonctionnaires et de l’administration, les commissions administratives paritaires (CAP) ([5]) donnent obligatoirement leur avis sur les décisions individuelles affectant la carrière des fonctionnaires.
Les comités techniques (CT) sont majoritairement composés de représentants du personnel depuis la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 ayant mis fin au paritarisme au sein de ces organes consultatifs. Leur champ d’intervention inclut l’organisation des services, la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, l’élaboration des règles statutaires, les évolutions technologiques, les conditions de travail et les orientations relatives à la formation et à l’égalité professionnelle.
Les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) créés par la loi de 2010 précitée ([6]) sur le modèle des structures existantes dans le secteur privé sont majoritairement composés de représentants du personnel désignés par les syndicats. Ils sont consultés sur l’ensemble des questions relatives à la santé et à la sécurité au travail et disposent de plusieurs prérogatives d’intervention, telles que le droit d’accès et de visite des locaux.
De façon transversale, la participation s’exprime également dans le cadre des négociations sociales menées entre les employeurs publics et les syndicats représentatifs afin d’aboutir à la conclusion d’accords, dont la mise en œuvre requiert une transposition réglementaire ou législative.
Le caractère consultatif de ces organes de concertation relativise la portée du principe de participation des fonctionnaires, dans la mesure où les avis formulés par l’ensemble des instances représentatives ne lient pas l’administration.
II. La réforme proposée
Le présent article complète l’article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 afin d’étendre la participation des fonctionnaires à la définition des orientations en matière de politique de ressources humaines.
Concomitamment à la réforme des attributions des commissions administratives paritaires prévue par l’article 4 du projet de loi, il restreint, dans le même temps, le périmètre des décisions individuelles affectant la carrière des fonctionnaires qui sont examinées par les instances consultatives, leur compétence en la matière ne s’exerçant plus que pour les décisions mentionnées à l’article 4 précité et celles déterminées par décret en Conseil d’État.
De nature principielle, le présent article s’articule avec la modernisation de l’architecture et des attributions des instances consultatives prévue par les articles 3, 4, 11 et 14 du projet de loi. Il s’inscrit dans une perspective de pilotage transversal de la gestion des ressources humaines, répondant ainsi à l’objectif de définition d’une stratégie globale permettant d’appréhender efficacement l’ensemble des enjeux auxquels la fonction publique est aujourd’hui confrontée.
III. La position de la commission
La Commission a adopté cet article sans modification.
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Article 2
(art. 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et art. 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Nouvelle faculté de saisine unique du Conseil commun de la fonction publique et représentation des plus grandes communes et de leurs établissements publics intercommunaux au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à permettre la saisine unique du Conseil commun de la fonction publique (CCFP) lorsqu’un projet de texte comporte à la fois des dispositions communes à au moins deux fonctions publiques et des dispositions applicables à seulement l’une des trois fonctions publiques, à la condition que celles-ci présentent un lien avec les dispositions communes.
Il modifie également la composition du collège des employeurs territoriaux au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) afin d’intégrer la représentation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et de garantir celle des plus grandes communes.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 a été modifié par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires qui a notamment étendu la compétence du Conseil commun de la fonction publique aux projets de texte dont les dispositions concernent au moins deux fonctions publiques.
La loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction publique a modifié l’article 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 en supprimant le caractère paritaire de la composition du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, bien que celle-ci présente encore aujourd’hui un nombre égal de représentants des employeurs et des fonctionnaires selon les règles de répartition prévues par le décret n° 84-346 du 10 mai 1984.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de Mme Marietta Karamanli (Socialistes et apparentés), la Commission a adopté un amendement tendant à préciser que les établissements intercommunaux représentés au sein du CSFPT seront uniquement les EPCI à fiscalité propre.
I. L’état du droit
1. Le champ de compétence du CCFP
Le CCFP a été créé par la loi n° 2010-714 du 5 juillet 2010, à la suite des « accords de Bercy » signés le 2 juin 2008 par la majorité des syndicats représentatifs de la fonction publique et le ministre chargé de la fonction publique. Instance transversale du dialogue social inter-fonctions publiques, il s’inscrit dans une perspective d’unification des consultations habituellement menées au sein de chaque conseil supérieur propre aux trois versants.
Depuis la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016, le CCFP est structuré autour de deux collèges. D’une part, le collège des employeurs publics réunit 18 représentants des administrations territoriales, hospitalière et de l’État. D’autre part, le collège des représentants des organisations syndicales de fonctionnaires rassemble 30 membres, dont les sièges sont répartis selon les résultats des élections professionnelles organisées dans les trois versants. En outre, six membres de droit ([7]) assistent aux réunions du CCFP sans prendre part au vote. Les membres du CCFP disposent d’un mandat de quatre ans ([8]). Ils siègent en assemblée plénière présidée par le ministre de la fonction publique ou au sein des formations spécialisées du CCFP ([9]).
L’article 2 du décret n° 2012-148 du 30 janvier 2012 précise que la saisine pour avis du CCFP est obligatoire pour l’examen de projets de loi ou d’ordonnance modifiant la loi du 13 juillet 1983 ou dérogeant à celle-ci, ainsi que pour les projets de texte législatif ou réglementaire qui ont une incidence sur la situation statutaire des fonctionnaires, comportent une dimension indiciaire ou modifient les règles générales de recrutement et d’emploi des agents contractuels.
La loi du 20 avril 2016 a élargi le champ de la saisine du CCFP : ses attributions consultatives s’exercent désormais sur les textes précités qui contiennent des dispositions communes à au moins deux fonctions publiques ([10]). Dans cette hypothèse, le quatrième alinéa de l’article 9 ter de la loi du 13 juillet 1983 prévoit que l’avis consultatif rendu par le CCFP remplace celui des conseils supérieurs concernés.
Cependant, si le projet de texte comporte des dispositions spécifiques à l’un des versants, la consultation du conseil supérieur concerné demeure obligatoire, parallèlement à la consultation du CCFP, ce qui aboutit à la multiplication de saisines consultatives portant sur un même projet de texte.
2. La composition du CSFPT
Créé par l’article 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, le CSFPT est l’instance de consultation de la fonction publique territoriale. Exerçant des compétences consultatives similaires à celles des conseils supérieurs de la fonction publique de l’État (CSFPE) et de la fonction publique hospitalière (CSFPH) ([11]), il est composé de 40 membres répartis en deux collèges égaux réunissant d’une part les représentants des fonctionnaires territoriaux et, d’autre part, les représentants des employeurs territoriaux ([12]).
Le décret n° 84-346 du 10 mai 1984 détermine les règles de répartition des sièges au sein des collèges, en fonction du poids démographique des collectivités et des effectifs d’agents publics dont elles disposent.
RÉPARTITION DES SIÈGES
AU SEIN DU COLLÈGE DES EMPLOYEURS TERRITORIAUX DU CSFPT
|
|
Nombre des représentants des collectivités territoriales
|
Nombre de fonctionnaires territoriaux
|
Nombre d’habitants
|
|
Communes de moins de 20 000 habitants
|
7
|
505 820
|
39 702 492
|
|
Communes de plus de 20 000 habitants
|
7
|
516 035
|
24 325 466
|
|
Départements
|
4
|
358 538
|
64 027 958
|
|
Régions
|
2
|
81 885
|
64 027 958
|
|
TOTAL
|
20
|
1 462 278
|
64 027 958
|
Source : étude d’impact, p. 23.
Les établissements publics de coopération intercommunale ne sont pas représentés. En outre, la distinction entre les communes dont la population est inférieure ou supérieure à 20 000 habitants ne permet pas nécessairement de garantir la représentation des plus grandes communes eu égard à la forte hétérogénéité caractérisant l’ensemble des communes de plus de 20 000 habitants.
II. La réforme proposée
Le présent article étend le champ de compétence du CCFP et modifie les règles de répartition des sièges au sein du collège des employeurs territoriaux.
Premièrement, il prévoit que le CCFP peut être consulté sur les projets de texte qui comportent des dispositions communes à deux fonctions publiques ainsi que des dispositions propres à l’une des fonctions publiques, à la condition qu’elles présentent un lien avec les dispositions communes. Ainsi, l’avis rendu par le CCFP se substituerait à celui du conseil supérieur concerné par les dispositions spécifiques. Cette modification a pour objet de rationaliser le processus de consultation préalable à l’entrée en vigueur d’un texte réglementaire ou législatif, en renforçant le rôle du CCFP en tant qu’instance transversale du dialogue social au sein de la fonction publique. Le nombre de saisines consultatives redondantes devrait être restreint ([13]). La rédaction prend en compte l’avis du Conseil d’État.
Il était initialement prévu que la mise en œuvre de ce dispositif – qui demeure facultatif – supposait la saisine du CCFP par le président du conseil supérieur du versant concerné par les dispositions spécifiques. Cette condition de saisine aurait porté préjudice à l’effectivité du nouveau dispositif. De plus, le Conseil d’État estime que ce mécanisme aurait pu placer les présidents des conseils supérieurs en porte-à-faux vis-à-vis des membres qui les composent.
Le présent article prévoit explicitement que la nouvelle faculté de saisine consultative du CCFP ne peut être mise en œuvre qu’à la condition que les dispositions spécifiques à l’une ou l’autre des fonctions publiques ne soient pas dépourvues de lien avec les dispositions communes que comporte le projet de texte. En l’espèce, le ministre chargé de la fonction publique ([14]) pourra donc solliciter à cette fin le CCFP.
Deuxièmement, la composition du collège des employeurs territoriaux du CSFPT est modifiée afin d’intégrer en son sein les représentants des établissements publics intercommunaux, ce qui justifie la modification du quatrième alinéa de l’article 8 de la loi du 26 janvier 1984. La représentation des grandes communes au sein de ce collège relevant du seul niveau réglementaire, le décret n° 84-346 du 10 mai 1984 devra être modifié en ce sens.
RÉPARTITION MODIFIÉE DES SIÈGES
AU SEIN DU COLLÈGE DES EMPLOYEURS TERRITORIAUX DU CSFPT
|
|
Nombre des représentants des collectivités territoriales
|
Nombre de fonctionnaires territoriaux
|
Nombre d’habitants
|
|
Communes de moins de 20 000 habitants
|
7 (dont un représentant d’EPCI)
|
505 820
|
39 702 492
|
|
Communes de 20 000 à 100 000 habitants
|
4 (dont un représentant d’EPCI)
|
331 338
|
14 491 249
|
|
Communes de plus de 100 000 habitants
|
3 (dont un représentant d’EPCI)
|
184 697
|
9 834 217
|
|
Départements
|
4
|
358 538
|
64 027 958
|
|
Régions
|
2
|
81 885
|
64 027 958
|
|
TOTAL
|
20
|
1 462 278
|
64 027 958
|
Source : étude d’impact, p. 27.
Cette nouvelle composition a vocation à garantir une meilleure représentation des équilibres territoriaux existants. Elle entrera en vigueur après les élections municipales de mars 2020 qui modifieront la représentation des communes au sein du CSFPT.
III. La position de la commission
La Commission a adopté un amendement de Mme Marietta Karamanli (Socialistes et apparentés) qui a recueilli un avis favorable de votre rapporteure et du Gouvernement tendant à préciser que la représentation des EPCI au sein du CSFPT ne concernera que les EPCI à fiscalité propre, c’est-à-dire les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles.
*
* *
Article 3
(art. 12, 13, 15, 15 bis [nouveau], 16 [abrogé], 17, 19, 21, 34 et 43 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 7-1, 8, 12, 23, 32, 32-1 [nouveau], 33, 33-1, 33-2 [nouveau], 35 bis, 49, 57, 62, 88, 97, 100-1 et 120 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, art. 11, 25, 27 bis, 41, 49-2 et 104 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, art. L. 3641-4, L. 3651-3, L. 5111-1, L. 5111-7, L. 5211-4-1, L. 5211-4-2 et L. 5219-12 du code général des collectivités territoriales, art. L. 6133-7, L. 6135-1, L. 6143-2-1, L. 6143-5, L. 6144-3, L. 6144-3-1, L. 6144-3-2, L. 6144-4, L. 6144-5, L. 6144-6-1 et L. 6414-2 du code de la santé publique et art. L. 14-10-2 et L. 315-13 du code de l’action sociale et des familles)
Fusion du comité technique et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail en une instance unique de concertation
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à fusionner le comité technique et le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) au sein d’un comité social, qui constituerait une nouvelle instance unique de concertation.
Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a modifié l’article 15 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, l’article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, l’article L. 6144-3 du code de la santé publique et l’article L. 315-13 du code de l’action sociale et des familles afin de prévoir l’information des comités techniques sur la mise en œuvre du service civique.
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a complété l’article 33-1 de la loi du 26 janvier 1984 en prévoyant notamment que les collectivités territoriales et leurs établissements publics accordent à chacun des représentants des organisations syndicales au CHSCT un crédit de temps syndical nécessaire à l’exercice de son mandat.
Modifications apportées par la Commission
Outre plusieurs amendements rédactionnels ou de coordination émanant de votre rapporteure, la Commission a adopté deux amendements identiques présentés par votre rapporteure et M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM) qui ont recueilli un avis favorable du Gouvernement tendant à élargir les attributions des comités sociaux aux enjeux et aux politiques d’égalité professionnelle et à la lutte contre les discriminations.
Sur proposition de votre rapporteure et avec l’avis de sagesse du Gouvernement, la Commission a adopté un amendement visant à inclure le télétravail et les dispositifs de régulation des outils numériques au sein du champ d’intervention des comités sociaux.
La Commission a également adopté quatre amendements du Gouvernement ayant recueilli l’avis favorable de la rapporteure afin de rendre possible la création d’un comité social commun propre à certains groupements de coopération sanitaire, de permettre la représentation des personnels médicaux au sein des formations spécialisées en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail, de maintenir les compétences dévolues aux actuels comités techniques universitaires dans le cadre d’une formation spécialisée intégrée au comité social d’administration ministériel de l’enseignement supérieur et de la recherche et de créer, au sein des commissions hygiène et sécurité des établissements publics locaux d’enseignement et de formation professionnelle agricole (EPLEFPA), une formation restreinte aux seuls représentants concernés par les problématiques relatives aux conditions de travail.
I. L’état du droit
1. Le comité technique
Présents dans chaque versant selon des règles de composition et d’attributions similaires, les comités techniques constituent la principale instance de consultation des personnels au sein de l’administration depuis le premier statut de 1946 ([15]).
Dans la fonction publique de l’État, les comités techniques sont structurés au niveau ministériel et dans chaque service déconcentré et établissement public. Dans la fonction publique territoriale, un comité technique est institué dans chaque collectivité ou établissement public employant au moins 50 agents ([16]). Dans la fonction publique hospitalière, un comité technique est organisé au sein de chaque établissement public social, médico-social ou hospitalier et dans chaque agence régionale de santé. 8 173 comités techniques sont ainsi dénombrés dans l’ensemble de la fonction publique ([17]).
La loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale a supprimé le caractère paritaire des comités techniques, afin de revaloriser le poids des organisations syndicales, dont les représentants élus au comité technique bénéficient de garanties renforcées dans le but d’exercer pleinement leurs prérogatives ([18]).
Les comités techniques sont donc aujourd’hui majoritairement ([19]) composés de représentants du personnel élus pour quatre ans ([20]). La jurisprudence du Conseil d’État précise que les membres élus au comité technique représentent l’ensemble des agents du service, qu’ils soient fonctionnaires ou agents contractuels ([21]). Le nombre de membres titulaires est déterminé selon l’effectif des agents représentés ([22]).
Ces instances exercent une mission consultative sur l’ensemble des questions dont la liste est déterminée par voie réglementaire dans la fonction publique de l’État ([23]) et dans la fonction publique hospitalière ([24]), et par l’article 33 de la loi n° 84-53 relative à la fonction publique territoriale. Le périmètre des attributions dévolues aux comités techniques est similaire entre les trois versants.
De manière générale, leur consultation par l’autorité administrative est obligatoire pour les questions ayant trait à l’organisation des administrations, des établissements et des services, à la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, aux règles statutaires et à l’échelonnement indiciaire, aux évolutions technologiques et aux méthodes de travail, aux grandes orientations en matière indemnitaire ainsi qu’à la formation et à l’égalité professionnelle.
Dans la fonction publique de l’État, les comités techniques sont informés et débattent du bilan social annuel de l’administration, de l’établissement ou du service auprès duquel ils ont été créés ([25]). Une disposition similaire s’applique dans la fonction publique territoriale ([26]). Dans le versant hospitalier, l’article R. 6144-40 du code de la santé publique précise que le comité technique est informé du contrat pluriannuel d’objectif et de moyens signé par l’établissement.
La jurisprudence du Conseil d’État souligne la nécessité pour l’autorité administrative de procéder à la consultation du comité technique lorsque celle-ci est requise, sous peine d’entacher la décision d’illégalité ([27]), à l’exception des cas où le vice de procédure n’a pas influé sur le sens de la décision prise ou n’a pas privé les requérants d’une garantie ([28]).
2. Le CHSCT
L’article 23 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 impose le respect de conditions d’hygiène et de sécurité de nature à préserver la santé et l’intégrité physique des fonctionnaires. Cette disposition du statut général a justifié la création, au sein des trois versants ([29]), de comités d’hygiène et de sécurité (CHS) dont la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 a étendu le champ de compétence aux conditions de travail, justifiant ainsi la nouvelle dénomination de CHSCT ([30]). Le nombre de membres titulaires est déterminé selon l’effectif des agents représentés ([31]). Environ 7 000 CHSCT sont recensés dans l’ensemble de la fonction publique ([32]).
Contrairement à la fonction publique de l’État et à la fonction publique territoriale, les CHSCT au sein du versant hospitalier ne sont pas régis par les lois statutaires mais par le code du travail. Si l’ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l’entreprise et favorisant l’exercice et la valorisation des responsabilités syndicales a supprimé les CHSCT dans le secteur privé dans le cadre de la fusion des instances représentatives du personnel, son article 10 dispose que les articles L. 4611-1 à 4614-16 du code du travail, bien qu’abrogés, demeurent applicables en tant qu’elles s’appliquent aux établissements publics relevant de la fonction publique hospitalière.
La structuration des CHSCT dans la fonction publique répond à des règles similaires à celles applicables aux comités techniques. Dans la fonction publique de l’État, des CHSCT de réseau ou spéciaux peuvent être créés de manière facultative, en cas de regroupement d’agents dans un même immeuble ou de risques professionnels particuliers. Dans les collectivités territoriales employant moins de 50 agents, c’est le comité technique placé au sein du centre de gestion qui assure les missions du CHSCT. Une disposition identique s’applique dans la fonction publique hospitalière, lorsque l’établissement est doté de moins de 50 agents.
Les CHSCT sont composés de représentants de l’administration et de représentants désignés par les organisations syndicales ([33]), sur la base des résultats observés lors des élections aux comités techniques. Comme pour ces derniers, le nombre de membres titulaires est déterminé selon l’effectif des agents représentés ([34]).
Comme leurs homologues du secteur privé jusqu’à la réforme dite « Pénicaud » du 22 septembre 2017, les CHSCT ont pour mission de contribuer à la protection de la santé physique et mentale des agents et d’améliorer leurs conditions de travail, conformément aux prescriptions légales et réglementaires en la matière.
Les attributions des CHSCT se répartissent en deux catégories.
D’une part, comme pour les comités techniques, ils sont obligatoirement consultés par l’autorité administrative sur la mise en œuvre de mesures ou de textes entrant dans leur champ de compétence à l’instar des décisions d’aménagement de locaux ou de transformation de postes de travail, de l’introduction de nouvelles technologies, des mesures envisagées en faveur du maintien au travail des agents handicapés ou des rapports et programmes relatifs au bilan de santé et à la prévention des risques.
D’autre part, les CHSCT disposent de moyens d’action. Outre un pouvoir de proposition vis-à-vis de l’autorité administrative, ils détiennent un droit d’accès aux locaux administratifs et peuvent réaliser des enquêtes en cas d’accidents du travail ou de maladies professionnelles. Ils peuvent également solliciter l’autorité administrative afin de diligenter une expertise aux frais de celle-ci ([35]), en cas de risque grave ou de projet emportant des conséquences en matière de santé et de sécurité. Si elle s’oppose à cette demande, l’administration doit alors substantiellement motiver son refus. Dans la fonction publique hospitalière, la jurisprudence de la chambre sociale de la Cour de cassation considère que ces prestations d’expertise ne sont pas soumises aux règles de la commande publique ([36]).
3. L’articulation complexe des attributions du comité technique avec celles du CHSCT
Au-delà du caractère fragmentaire des instances de concertation du personnel au sein des trois versants, les champs d’intervention du comité technique et du CHSCT font apparaître une certaine incertitude. Plusieurs attributions sont partiellement communes aux deux instances, telles que l’organisation et le fonctionnement des services, les évolutions technologiques et des méthodes de travail ou les mesures contribuant à garantir l’égalité professionnelle, notamment vis-à-vis des femmes et des agents handicapés.
Ce relatif enchevêtrement contribue à complexifier le dialogue social de proximité. Il conduit notamment les autorités administratives à solliciter les consultations conjointes des deux instances sur un même projet ou une même mesure, afin de prévenir tout risque d’annulation contentieuse sur la base d’une irrégularité de procédure.
Le Conseil d’État a ainsi considéré que la consultation du CHSCT est simplement facultative lorsqu’une question relève du champ de compétence des deux instances ([37]). Cette position implique une forme de hiérarchie entre le CHSCT et le comité technique, dans la mesure où la consultation obligatoire du premier demeure subordonnée à l’incompétence du second.
II. La réforme proposée
Sur le modèle de l’ordonnance du 22 septembre 2017 qui a fusionné, dans le secteur privé, les trois instances représentatives du personnel (comité d’entreprise, CHSCT, délégué du personnel) au sein d’un comité social et économique (CSE) ([38]), le présent article vise à fusionner le comité technique et le CHSCT au sein d’une instance de concertation unique : le comité social ([39]).
Dans chaque versant, le comité social exercera une compétence consultative sur quatre domaines majeurs :
– l’organisation et le fonctionnement des services ;
– les orientations stratégiques sur les politiques de ressources humaines ([40]) ;
– l’examen des lignes directrices de gestion prévues à l’article 14 du projet de loi en matière de mobilité, de promotion et de valorisation des parcours professionnels qui définiront notamment les règles applicables en matière d’avancement et de mutation ;
– les questions relatives à la protection de la santé physique et mentale, à l’hygiène, à la sécurité et aux conditions de travail.
Le comité social sera également compétent pour connaître des projets de statuts particuliers. De plus, un décret en Conseil d’État précisera les autres questions susceptibles de compléter la liste précitée ([41]). L’étude d’impact précise qu’il disposera des prérogatives d’action que détient l’actuel CHSCT (droit d’accès aux locaux, sollicitations d’expertises…).
Le regroupement des attributions dévolues au comité technique et au CHSCT poursuit un objectif de simplification qui se conjugue à la mise en œuvre d’une stratégie globale de gestion des ressources humaines sur laquelle se prononcera le comité social. Cette refonte organisationnelle des instances de consultation s’inscrit dans une volonté de « décloisonner » le dialogue social de proximité.
Les membres du comité social seront élus au scrutin proportionnel de liste ([42]). Le caractère électif assoit la légitimité des représentants du personnel, qui procède en l’état du droit applicable au CHSCT d’une simple désignation effectuée par les organisations syndicales représentatives. Un décret déterminera les règles de désignation dérogatoires applicables en cas d’insuffisance d’effectifs ou de mise en place de comités sociaux facultatifs.
Afin de garantir un niveau de protection des agents optimal, le présent article prévoit la mise en place de formations spécialisées en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail (FSSCT).
Les FSSCT seront obligatoires dans les collectivités territoriales ou leurs établissements employant plus de 300 agents ([43]), ainsi que dans les administrations de l’État et les établissements relevant de la fonction publique hospitalière au-delà d’un seuil d’effectifs déterminé par décret en Conseil d’État.
Elles seront facultatives pour les administrations et établissements présentant des effectifs inférieurs au seuil précité, dès lors que l’existence de risques professionnels particuliers le justifie. Les actuels CHSCT spéciaux ([44]) seront maintenus sous la forme de FSSCT.
Les FSSCT exerceront les attributions traditionnelles des CHSCT et disposeront des prérogatives d’action précitées, à l’exception des deux situations suivantes :
– les questions relatives à la santé, à la sécurité et aux conditions de travail abordées dans le cadre d’un projet de réorganisation de services seront uniquement examinées par le comité social, afin d’éviter la saisine concurrente de celui-ci et de la FSSCT ;
– un décret précisera les conditions de mise en œuvre d’un pouvoir d’évocation du président ou de la majorité des membres composant le comité social sur toute question relevant de la compétence de la FSSCT ([45]).
Les membres titulaires de la FSSCT seront désignés parmi les titulaires et suppléants du comité social, conformément au principe d’unicité du mandat ([46]).
À titre subsidiaire, le présent article étend les compétences dévolues au comité consultatif national régi par l’article 25 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant statut de la fonction publique hospitalière à la protection de la santé physique et mentale, à l’hygiène, à la sécurité et aux conditions de travail.
La réforme proposée entrera en vigueur en 2022, lors du renouvellement général des instances. Dans l’intervalle, la compétence unique des actuels comités techniques en matière de réorganisation et d’examen des lignes directrices de gestion prévues par l’article 14 du projet de loi constituera une mesure transitoire ([47]) préfigurant le futur cadre de concertation.
III. La position de la commission
Outre une douzaine d’amendements de nature rédactionnelle ou de coordination présentés par la rapporteure, la Commission a adopté deux amendements tendant à élargir le champ d’intervention des comités sociaux.
D’une part, à l’initiative de la rapporteure et de M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM), un amendement a été adopté afin d’inclure les enjeux relatifs à l’égalité professionnelle et à la lutte contre les discriminations dans le champ d’intervention des comités sociaux au sein des trois versants de la fonction publique.
D’autre part, un amendement présenté par la rapporteure a été adopté afin d’étendre les compétences des comités sociaux au télétravail ainsi qu’aux dispositifs de régulation des outils numériques.
Ces questions spécifiques apparaîtront explicitement parmi les domaines d’attribution de ces instances consultatives, afin de consacrer la prise en compte de ces enjeux dans le dialogue social.
La Commission a également adopté quatre amendements du Gouvernement ayant recueilli un favorable de la rapporteure visant à :
– rendre possible la création d’un comité social commun propre à certains groupements de coopération sanitaire dont les effectifs seront inférieurs à un seuil fixé par décret en Conseil d’État ;
– autoriser les représentants des personnels médecins, pharmaciens et odontologistes, représentés au sein de la commission médicale d’établissement, à siéger au sein de la formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail, ainsi que d’y disposer d’une voix délibérative ;
– instituer une formation spécialisée exclusivement compétente pour élaborer ou modifier les règles statutaires relatives aux enseignants-chercheurs de statut universitaire et aux assistants de l’enseignement supérieur au sein du comité social d’administration du ministère en charge de l’enseignement supérieur et de la recherche ;
– créer, au sein des commissions hygiène et sécurité des établissements publics locaux d’enseignement et de formation professionnelle agricole (EPLEFPA), une formation restreinte aux seuls représentants concernés par les problématiques relatives aux conditions de travail.
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* *
Article 3 bis
(art. L. 342-19 du code de la construction et de l’habitation)
Création d’un comité social d’administration au sein de l’Agence nationale de contrôle du logement social
Introduit par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article tend à créer un comité social d’administration au sein de l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), par coordination avec la réforme prévue par l’article 3 du présent projet de loi.
Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a créé l’article L. 342-19 du code de la construction et de l’habitation qui définit les personnels et les instances de concertation que comprend l’ANCOLS.
Modifications apportées par la Commission
Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la rapporteure.
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Créé par la loi ALUR du 24 mars 2014, l’ANCOLS est un établissement public administratif qui comprend un comité technique compétent pour les personnels de droit public, un comité d’entreprise pour les personnels de droit privé, et un CHSCT compétent pour l’ensemble des personnels de l’établissement.
Dans une logique de coordination avec les dispositions prévues par l’article 3, le présent article met en place un comité social d’administration unique exerçant les mêmes prérogatives que celles détenues par les comités sociaux d’administration mentionnés à l’article précité. En raison des spécificités statutaires caractérisant les personnels de l’ANCOLS, ce comité social comprendra deux commissions respectivement compétentes pour les questions relatives aux personnels de droit public et pour celles concernant les salariés.
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Article 3 ter
(art. L. 1432-11 du code de la santé publique)
Création d’un comité d’agence et des conditions de travail
au sein des agences régionales de santé
Introduit par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article tend à créer un comité d’agence et des conditions de travail au sein des agences régionales de santé (ARS), par coordination avec la réforme prévue par l’article 3 du présent projet de loi.
Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a modifié l’article L. 1432-11 du code de la santé publique afin de relever à 50 % des suffrages exprimés le seuil de validité des accords collectifs signés par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives au sein des ARS.
Modifications apportées par la Commission
Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la rapporteure.
___
Les instances de concertation au sein des ARS sont organisées de façon spécifique. Elles regroupent ainsi un comité d’agence, un CHSCT, des délégués du personnel représentant les personnels salariés et des délégués syndicaux.
Poursuivant une logique de coordination similaire à celle de l’article 3 bis, le présent article met en place un comité d’agence et des conditions de travail procédant de la fusion du comité d’agence et du CHSCT. Une commission spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail est obligatoirement créée au sein des ARS dont les effectifs dépassent un seuil fixé par décret en Conseil d’État. En outre, le présent article crée un comité national de concertation ayant pour objet de débattre des questions communes à l’ensemble des agents des ARS, quel que soit leur statut.
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Article 3 quater
(art. L. 4312-3-2 du code des transports)
Création d’un comité social d’administration central au sein de
Voies navigables de France
Introduit par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article tend à créer un comité social d’administration central au sein de Voies navigables de France, par coordination avec la réforme prévue par l’article 3 du présent projet de loi.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 4312-3-2 du code des transports a été modifié par l’ordonnance n° 2017-1718 du 20 décembre 2017 visant à compléter et mettre en cohérence les dispositions prises en application de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.
Modifications apportées par la Commission
Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la rapporteure.
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Établissement public à caractère administratif, Voies navigables de France comprend un comité technique unique (CTU) composé de deux formations spécialisées représentant, d’une part, les agents de droit public, et, d’autre part, les salariés de droit privé, ainsi que d’une formation plénière issue des deux précédentes. Un CHSCT central est également institué. Cette organisation se décline à l’échelon local par le biais de CTU et de CHSCT de proximité.
Dans le même objectif de coordination, le présent article prévoit la création d’une instance unique, le comité social d’administration central (CSA), procédant de la fusion du CTU et du CHSCT central. Cette fusion s’applique aussi aux instances de proximité précitées. En outre, une commission des droits des salariés est créée au sein du CSA central reprenant les attributions dévolues aux anciens délégués du personnel.
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Article 4
(art. 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 13, 14 et 14 bis [nouveau] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 28 et 30 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, art. 14, 20-1, 21, 45, 87 et 119 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 et art. L. 5211-4-1, L. 5211-4-2, L. 5212-33, L. 5214-28 et L. 5216-9 du code général des collectivités territoriales)
Réorganisation des commissions administratives paritaires
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article tend à réorganiser les commissions administratives en généralisant, d’une part, leur structuration par catégories de fonctionnaires (A, B et C) et, d’autre part, en recentrant leurs attributions en matière d’examen des décisions individuelles.
Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a modifié l’article 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 en garantissant l’information de la commission administrative paritaire des mesures prises par l’autorité administrative à l’encontre d’un fonctionnaire faisant l’objet de poursuites pénales.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de M. Paul Molac (Libertés et Territoires), la Commission a adopté un amendement tendant à préciser que les représentants du personnel siégeant à la commission administrative paritaire sont élus au scrutin proportionnel de liste.
La Commission a également adopté un amendement du Gouvernement visant à simplifier la composition des commissions administratives paritaires nationales des corps et emplois de direction dans la fonction publique hospitalière.
I. L’état du droit
1. La structure des CAP
Les commissions administratives paritaires (CAP) constituent les instances de représentation des personnels titulaires ([48]) de la fonction publique dans chaque administration. Elles formulent des avis sur les questions relatives aux carrières individuelles des fonctionnaires.
Conformément à leur dénomination, les CAP respectent le principe du paritarisme qui prévoit une représentation égale de l’administration et des fonctionnaires dont les représentants sont élus au scrutin de liste proportionnel ([49]). Leurs effectifs varient en fonction de seuils démographiques ([50]).
Elles sont structurées par corps au sein de la fonction publique de l’État ([51]), avec une représentation par grade ([52]), à l’échelle nationale ou déconcentrée. Dans le versant territorial, les CAP sont organisées par catégories de fonctionnaires (A, B et C) et segmentées en deux groupes hiérarchiques (de base et supérieur) ([53]). Elles sont obligatoirement placées auprès des centres de gestion pour les collectivités et établissements employant moins de 350 fonctionnaires. Dans le versant hospitalier, les CAP sont également organisées par catégories, éventuellement classés en groupes et sous-groupes ([54]). Elles sont placées auprès de l’établissement et à l’échelle départementale ou nationale.
2. Les attributions des CAP
Les CAP se prononcent par des avis préalables sur les décisions individuelles affectant la carrière des fonctionnaires prises par l’administration. Leur champ de compétences, similaire entre chaque versant, correspond essentiellement aux domaines relevant de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences.
Les CAP examinent notamment les décisions de titularisation ou non-titularisation ([55]), de promotion interne ([56]), d’avancement de grade ([57]), de détachement ([58]), de disponibilité ([59]), de mutation ([60]) ou de reclassement ([61]). Elles se prononcent également sur les recours formés par les agents à l’encontre des comptes rendus d’entretiens d’évaluation ou des notes attribuées à ces derniers ([62]). Elles interviennent enfin en matière disciplinaire lorsqu’elles siègent en tant que conseil de discipline.
3. Le fonctionnement des CAP demeure perfectible
L’avis rendu par la CAP ne lie pas l’autorité administrative. Cependant, si la décision finale de celle-ci ne se conforme pas à l’avis de la CAP, le Conseil supérieur de la fonction publique compétent peut être saisi aux fins de rendre un nouvel avis.
La consultation de la CAP est obligatoire. La jurisprudence administrative considère la décision finale prise par l’administration entachée d’illégalité en cas d’irrégularité de la procédure ([63]). La Cour administrative d’appel de Lyon a par exemple annulé une décision relative au refus de congés de formation professionnelle pour laquelle la CAP n’a pas été consultée ([64]).
Les membres siégeant à la CAP sont soumis à une obligation générale d’impartialité ([65]) dont découle le respect de principes déontologiques à l’instar de l’obligation incombant à un membre de se retirer dès lors qu’il se trouverait en concurrence avec un agent pour lequel la CAP doit étudier la situation ([66]). Un impératif de discrétion justifie également l’interdiction de publier les avis rendus par la CAP ([67]).
Le fonctionnement des CAP se heurte à plusieurs obstacles identifiés par le rapport rendu en 2003 par le Conseil d’État sur les perspectives de la fonction publique et le « rapport Pêcheur » remis au Premier ministre le 29 octobre 2013. Un constat partagé de rigidité excessive du cadre des CAP souligne les lourdeurs et le formalisme qui affectent leur fonctionnement. La préparation des réunions de CAP est particulièrement fastidieuse eu égard à l’étendue de leur champ d’intervention alors même que beaucoup de décisions individuelles soumises à leur examen ne présentent aucune difficulté. Cette situation contribue à ralentir la dynamique de gestion des ressources humaines au sein des administrations en raison d’une obligation d’examen systématique des décisions individuelles par les CAP susceptibles de provoquer des difficultés d’appariement.
En outre, les CAP dans le versant territorial peuvent être confrontées à des difficultés d’organisation tenant à leur répartition en groupe hiérarchique. Cette exigence impose aux organisations syndicales représentatives de présenter un nombre minimal de candidats appartenant au même groupe hiérarchique, ce qui n’est pas nécessairement envisageable compte tenu des effectifs disponibles.
De manière plus générale, le fonctionnement des CAP se caractérise souvent par une logique corporatiste qui repose presque exclusivement sur le principe d’avancement à l’ancienneté, au risque d’aboutir à une gestion des ressources humaines impersonnelle et uniformisatrice. Il apparaît ainsi difficile de véritablement prendre en compte les mérites propres de chaque fonctionnaire, en dépit de la jurisprudence du Conseil d’État qui rappelle que le critère de l’ancienneté prévaut uniquement pour départager des fonctionnaires de valeur équivalente ([68]).
II. La réforme proposée
Le présent article engage une refonte des CAP, en modifiant leur architecture et leur champ de compétences ([69]).
Premièrement, l’organisation des CAP dans la fonction publique de l’État s’effectuera par catégories (A, B et C), sur le modèle existant des CAP dans les versants territorial et hospitalier. Cette mesure de simplification s’accompagne de la possibilité de créer plusieurs CAP au sein d’une même catégorie, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.
Par ailleurs, au sein de la fonction publique de l’État et de la fonction publique territoriale, la mise en place d’une CAP unique regroupant des représentants de plusieurs catégories hiérarchiques est également prévue si l’insuffisance des effectifs le justifie.
De plus, la structuration des CAP en groupes hiérarchiques dans les versants territorial et hospitalier est supprimée. Ainsi, l’ensemble des fonctionnaires siégeant dans la même CAP pourront examiner toutes les questions individuelles soumises à l’avis de la commission, y compris lorsque celle-ci siège en formation disciplinaire, quel que soit le grade des membres de la CAP et du fonctionnaire dont la situation est étudiée ([70]). Cette disposition vise à simplifier les règles de composition des CAP qui imposent notamment aux organisations syndicales de présenter des candidats appartenant à différents groupes hiérarchiques.
Deuxièmement, les attributions des CAP sont recentrées sur certaines décisions individuelles. Si l’énumération de celles-ci par le présent article comporte des différences selon les trois versants en raison de l’ancrage réglementaire ou législatif de certaines décisions ([71]), les CAP resteront compétentes pour examiner les décisions relatives aux refus de titularisation, de licenciement en cas de refus de trois postes successifs pour le fonctionnaire mis en disponibilité en vue de sa réintégration et de refus de formation et de congé de formation professionnelle ou syndicale ([72]). Leurs prérogatives en matière disciplinaire sont maintenues ([73]) ainsi que leur compétence pour connaître des recours formés à l’encontre des comptes rendus d’évaluation professionnelle ([74]).
Les CAP n’examineront plus les décisions en matière d’avancement, de promotion, de mobilité ([75]) et de mutation ([76]). Cette évolution s’articule avec la création des comités sociaux qui formuleront un avis sur les lignes directrices de gestion prévues par l’article 14 du projet de loi dont l’objet est de fixer les critères à l’aune desquels l’administration prendra des décisions individuelles dans les domaines précités.
Conformément aux dispositions prévues par la circulaire du 23 avril 2012 relative aux modalités d’application du décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010, le présent article prévoit que les fonctionnaires pourront bénéficier de l’assistance d’un conseiller syndical dans l’exercice des recours qu’ils engageront contre les décisions individuelles défavorables relatives à l’avancement, à la promotion et à la mutation.
III. La position de la commission
La Commission a adopté un amendement de M. Paul Molac (Libertés et Territoires) ayant recueilli les avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement tendant à préciser que les représentants du personnel siégeant à la commission administrative paritaire sont élus au scrutin proportionnel de liste.
La Commission a également adopté un amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la rapporteure visant à simplifier la composition des commissions administratives paritaires nationales des corps et emplois de direction dans la fonction publique hospitalière.
Il s’agit de prévoir la faculté laissée à l’organisation la plus représentative des établissements hospitaliers de proposer la désignation d’un ou plusieurs de ses représentants afin de siéger au sein des CAP précitées.
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Article 4 bis
(art. L. 953-6 du code de l’éducation)
Réorganisation des commissions paritaires d’établissement dans l’enseignement supérieur
Introduit par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit la réorganisation des commissions paritaires d’établissement dans l’enseignement supérieur, par coordination avec la réforme prévue par l’article 3 du présent projet de loi.
Modifications apportées par la Commission
Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la rapporteure.
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Créées par le décret n° 99-272 du 6 avril 1999, les commissions paritaires d’établissement représentent les instances consultatives de représentation des personnels exerçant leurs fonctions dans l’enseignement supérieur.
Le présent article tend à réorganiser ces commissions en recentrant leurs attributions consultatives, conformément à la réforme des CAP proposée par l’article 4, tout en prenant en compte les spécificités inhérentes aux établissements d’enseignement supérieur, à l’instar du maintien de la mention des corps en matière de désignation des représentants des ingénieurs et personnels techniques et administratifs de recherche et de formation.
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Article 4 ter
(art. L. 953-6 du code de l’éducation)
Mise en place d’une commission consultative paritaire unique dans la fonction publique territoriale
Introduit par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit la mise en place d’une commission consultative paritaire (CCP) unique au sein de chaque collectivité ou établissement public compétente à l’égard de l’ensemble des agents contractuels, sans distinction de catégorie.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 a été modifié par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
Modifications apportées par la Commission
Cet article est issu d’un amendement présenté par la rapporteure ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement.
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Les commissions consultatives paritaires représentent les instances consultatives compétentes à l’égard des agents contractuels. Elles sont structurées par catégories d’agents dans le versant territorial, selon le décret n° 2016-1858 du 23 décembre 2016. Leur récente mise en place s’est heurtée à de nombreuses difficultés, notamment dues à l’absence de candidats.
Contrairement à la fonction publique de l’État et à la fonction publique hospitalière pour lesquelles les règles relatives aux CCP sont uniquement déterminées par décret, l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 établit le cadre des CCP dans la fonction publique territoriale.
Dans un objectif de simplification, le présent amendement prévoit l’instauration d’une CCP unique par collectivité ou établissement public, sans distinction de catégorie.
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Article 4 quater
(art. 33-2-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Organisation des instances représentatives de consultation en cas de fusion de collectivités ou d’établissements publics locaux
Introduit par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit les modalités d’organisation des instances représentatives de consultation en cas de fusion de collectivités ou d’établissements publics locaux.
Modifications apportées par la Commission
Cet article est issu d’un amendement présenté par le Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la rapporteure.
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En cas de fusion de collectivités ou d’établissements publics, aucune procédure n’encadre, en l’état actuel du droit, la réorganisation des instances de consultation du personnel concernées par la fusion précitée.
Le présent article précise que chacune de ces instances siège au sein de formations communes à la nouvelle collectivité ou au nouvel établissement, avant l’organisation de nouvelles élections au plus tard un an après la fusion (). En outre, les droits syndicaux acquis au moment de la fusion demeurent maintenant jusqu’à la mise en place de ceux issus des nouvelles élections.
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Article 5
Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de favoriser la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour clarifier l’identité des personnes habilitées à négocier et les domaines sur lesquels peut porter la négociation, permettre l’articulation des accords nationaux avec des accords locaux et définir la portée juridique des accords majoritaires.
Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a modifié l’article 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 afin d’assouplir les modalités de calcul des règles de l’accord majoritaire. Seuls les suffrages exprimés en faveur des organisations syndicales habilitées à négocier et à signer un accord sont désormais pris en compte pour atteindre le seuil de validité fixé à 50 %.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels présentés par la rapporteure.
I. L’état du droit
Le dialogue social s’inscrit dans un cadre normatif international déterminé par la convention n° 98 de l’Organisation Internationale du Travail ratifiée par la France le 26 octobre 1951.
À l’échelle nationale, l’article 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 issu de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique énonce les règles applicables aux accords négociés entre les organisations syndicales représentatives des fonctionnaires ([78]) et les représentants des employeurs publics au sein des trois versants. Ces dispositions assurent la transposition législative des « accords de Bercy » signés le 2 juin 2008 entre le ministre de la fonction publique et six syndicats représentatifs.
Outre les questions liées à la rémunération et au pouvoir d’achat des agents publics susceptibles d’être discutées au seul niveau national, le champ de la négociation inclut les conditions et l’organisation du travail, le déroulement des carrières et la promotion professionnelle, la formation professionnelle et continue, l’action sociale et la protection sociale complémentaire, l’hygiène, la sécurité et la santé au travail, l’insertion des handicapés et l’égalité entre les hommes et les femmes. La circulaire du 22 juin 2011 précise que cette liste n’est pas limitative.
L’article 8 bis prévoit qu’un accord national peut être décliné à l’échelle locale, à la condition que les négociations au niveau inférieur ne visent qu’à préciser ou améliorer le contenu des stipulations de l’accord national.
Il fixe également un critère de validité des accords. Ces derniers sont considérés comme valides dès lors qu’ils sont signés par une ou plusieurs organisations syndicales de fonctionnaires ayant recueilli au moins 50 % du nombre des voix à l’occasion des dernières élections professionnelles organisées au niveau auquel l’accord est négocié.
Cependant, si la validité des accords leur octroie une certaine force politique, elle n’emporte aucun effet juridique contraignant. Leur entrée en vigueur reste subordonnée à leur transposition législative ou réglementaire. C’est notamment ce que prévoit le titre V du présent projet de loi afin de mettre en œuvre les stipulations de l’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique conclu le 30 novembre 2018. À l’échelle réglementaire, plusieurs décrets ont été publiés en 2016 afin de mettre en œuvre le protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), bien que celui-ci ne soit pas valide selon le critère déterminé à l’article 8 bis.
Contrairement au droit du travail, l’absence de caractère contraignant des accords signés au sein de la fonction publique se justifie par la situation statutaire et réglementaire des fonctionnaires vis-à-vis de l’administration, aux termes de l’article 4 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et conformément à la position constante du Conseil d’État ([79]). Un accord est donc dépourvu de portée juridique et ne constitue pas un acte faisant grief susceptible de recours devant le juge administratif ([80]).
Les stipulations d’un accord ne sont pas invocables dans le cadre d’un recours porté à la connaissance du tribunal administratif ([81]), que le requérant soit une organisation syndicale, un usager du service public ou un agent public ([82]). En outre, la méconnaissance des règles procédurales relatives à la négociation des accords n’emporte aucune conséquence sur la légalité des décrets pris au terme de celle-ci ([83]).
La transposition juridique des accords relève d’une décision discrétionnaire des autorités compétentes, ce qui fragilise leur véritable portée et peut expliquer le nombre relativement réduit d’accords conclus au sein de la fonction publique ([84]). Pour y remédier, plusieurs rapports ont avancé des préconisations tendant à prévoir la mise en place d’une procédure d’homologation des accords majoritaires ([85]) ou de donner force obligatoire aux accords portant sur des questions non-statutaires telles que la formation ou les conditions de travail ([86]).
II. LA Mesure proposée
Sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, l’article 5 du projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans un délai de quinze mois à compter de l’entrée en vigueur du présent projet de loi afin de réformer le cadre du dialogue social au sein de la fonction publique. L’objectif est de favoriser la conclusion d’accords locaux et nationaux.
Premièrement, il s’agira de définir les autorités compétentes pour négocier le périmètre des questions susceptibles de faire l’objet de négociations.
Deuxièmement, les modalités d’articulation entre les négociations engagées à l’échelle nationale et locales seront précisées, ainsi que les conditions dans lesquelles les accords locaux peuvent être conclus en l’absence d’accords nationaux.
Troisièmement, l’ordonnance définira la portée juridique des accords majoritaires et les conditions requises afin qu’ils revêtent un caractère contraignant. Cette évolution, qui soulève de forts enjeux juridiques et questionne la dimension statutaire de la fonction publique, implique une réflexion approfondie quant aux seuils de validité et aux éventuelles procédures d’approbation ou d’homologation ([87]) susceptibles d’être mises en œuvre pour faciliter et sécuriser l’entrée en vigueur des accords.
Le délai de quinze mois précité permettra de réaliser les concertations nécessaires entre les organisations syndicales et les employeurs publics.
III. La position de la commission
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure.
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TITRE II
Transformer et simplifier la gestion des ressources humaines
Chapitre Ier
Donner de nouvelles marges de manœuvre aux encadrants dans le recrutement de leurs collaborateurs
Section I
Élargir le recours aux contrats
Article 6
(art. 32 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)
Mise en place d’une procédure de recrutement d’agents contractuels garantissant l’égal accès aux emplois publics
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article précise que le recrutement d’agents contractuels s’effectue au terme d’une procédure permettant de garantir l’égal accès aux emplois publics, selon des modalités déterminées par voie réglementaire.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 32 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 créé par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires et modifié par l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique précise que les agents contractuels sont recrutés après appréciation de leur capacité à exercer les fonctions à pourvoir.
L’ordonnance précitée a complété l’article 41 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 afin de publier les créations ou vacances d’emplois permanents dans les collectivités territoriales et leurs établissements dans un espace numérique commun à l’ensemble des administrations publiques.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements identiques de la rapporteure et de M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM), qui ont recueilli un avis de sagesse du Gouvernement, tendant à inscrire le principe de la publicité de la vacance et de la création des emplois susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels.
I. L’état du droit
L’égal accès aux emplois publics est consacré par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. La jurisprudence constitutionnelle garantit le respect de ce principe ([88]), qui s’applique quel que soit le mode de recrutement ([89]).
Le recrutement contractuel ([90]) d’agents publics est ainsi soumis à l’exigence d’égalité d’accès qui revêt une double dimension. D’une part, la procédure de recrutement doit faire l’objet de mesures de publicité, conformément à un objectif de transparence. D’autre part, les conditions d’accès aux emplois doivent préserver l’égalité de traitement entre les candidats.
1. La publicité de la procédure de recrutement contractuel
La procédure de recrutement d’un agent contractuel doit respecter une condition de publicité propre à garantir la transparence des emplois publics à pourvoir. L’autorité administrative compétente est ainsi tenue d’assurer la publicité des emplois vacants ([91]). Le décret n° 2018-1351 du 28 décembre 2018 prévoit que la publicité des emplois vacants s’effectue sur un espace numérique commun aux trois versants intitulé « Place de l’emploi public », sur le modèle existant de la bourse interministérielle de l’emploi public (BIEP) réservée aux seules offres d’emplois dans la fonction publique de l’État. L’article 3 du décret dispose que l’offre d’emploi précise les principales caractéristiques de l’emploi vacant, à l’instar de la catégorie statutaire dont il relève, de l’organisme ou de la structure d’accueil, des références du métier et de sa localisation.
La jurisprudence administrative a progressivement encadré les règles relatives à la publicité du recrutement contractuel. S’il est acquis que le recrutement d’un agent contractuel afin de pourvoir un emploi permanent vacant implique une mesure de publicité ([92]), l’avis de vacance doit seulement indiquer que l’emploi est susceptible d’être pourvu par un tel recrutement et non circonscrire son occupation aux seuls agents contractuels ([93]). L’obligation de publicité de la vacance s’impose également lorsque le poste à pourvoir concerne un emploi occupé par un agent non titulaire dont le contrat arrive à échéance ([94]).
Cependant, la transparence de la procédure de recrutement admet plusieurs aménagements. L’article 2 du décret du 28 décembre 2018 précise que l’obligation de publicité des emplois vacants ne s’applique pas aux emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement ([95]), bien que celle-ci doive prendre en compte les capacités des candidats requises pour l’exercice des attributions afférentes à ces emplois ([96]). Par ailleurs, la jurisprudence récente du Conseil d’État ([97]) relative aux emplois fonctionnels dans la fonction publique territoriale tels que mentionnés à l’article 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 semble exempter le recrutement d’agents contractuels à ces postes de direction de l’obligation de publicité prévue par l’article 41 de la loi précitée.
En dépit de ces exceptions, le principe de publicité encadrant la procédure de recrutement contractuel vise à garantir l’égal accès à ces emplois grâce à l’information des candidats potentiels, dont l’égalité de traitement est assurée par le respect de conditions d’accès similaires à celles applicables au recrutement de fonctionnaires.
2. Des conditions d’accès similaires à celles applicables au recrutement de fonctionnaires
Prévues par le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986, le décret n° 88-145 du 15 février 1988 et le décret n° 91-155 du 6 février 1991, les conditions requises pour être recruté en tant qu’agent contractuel au sein de la fonction publique sont similaires à celles qui prévalent en matière de recrutement de fonctionnaires, telle que la jouissance des droits civiques ([98]). La seule différence entre les deux régimes réside dans l’ouverture du recrutement contractuel aux ressortissants étrangers hors citoyens de l’Union européenne ([99]), à l’exception des emplois impliquant des prérogatives de puissance publique et, plus généralement, des nécessités du service ou de dispositions législatives particulières s’y opposant ([100]).
L’interdiction de discrimination en raison des opinions politiques ([101]), syndicales, religieuses ou philosophiques, ou fondées sur l’orientation sexuelle, l’ethnie ou la race s’applique quel que soit le mode de recrutement, conformément au principe d’égal accès aux emplois publics découlant de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
II. LA Mesure proposée
Le présent article complète les dispositions prévues à l’article 32 de la loi du 13 juillet 1983 portant statut général de la fonction publique en précisant que le recrutement d’agents contractuels pour pourvoir des emplois permanents s’effectue dans le cadre d’une procédure permettant de garantir l’égal accès à ces emplois. Cette procédure n’est pas applicable aux recrutements relatifs aux emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement.
En outre, un décret en Conseil d’État précisera les modalités de la procédure, lesquelles pourront être adaptées selon le niveau hiérarchique et la nature des fonctions concernées, la taille de la collectivité territoriale ou de l’établissement public recruteur et la durée du contrat envisagée.
Le présent article rappelle que le principe d’égalité d’accès aux emplois publics s’applique au recrutement d’agents contractuels, dans un contexte où la part de ces derniers au sein des effectifs de la fonction publique est susceptible d’augmenter ([102]). Il contribue à renforcer le cadre procédural du recrutement contractuel dans l’ensemble de la fonction publique, conformément aux exigences de transparence et de non-discrimination qui fondent historiquement l’admission aux emplois publics.
En ce qui concerne les emplois de direction ouverts aux recrutements contractuels, l’article 7 du présent projet de loi prévoit qu’un décret propre à chaque versant définira les modalités de recrutement spécifiques à ces emplois.
III. La position de la commission
La Commission a adopté deux amendements identiques présentés par la rapporteure et par M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM) qui ont recueilli un avis de sagesse du Gouvernement. Répondant à un objectif de transparence, ces amendements rappellent la nécessité de garantir la publicité des vacances et créations d’emplois susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels, à l’exception des emplois laissés à la décision du Gouvernement tels que prévus par l’article 25 de la loi du 11 janvier 1984.
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Article 7
(art. 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 53 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Extension de la possibilité de recrutement contractuel
sur les emplois de direction de la fonction publique
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article élargit les possibilités de recruter des agents contractuels afin d’occuper des emplois de direction au sein des trois versants de la fonction publique.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 a été modifié par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires tendant à préciser que les agents occupant des emplois qui requièrent des qualifications professionnelles particulières indispensables à l’exercice de leurs missions spécifiques au sein d’établissements publics peuvent être recrutés par contrat à durée indéterminée.
Modifications apportées par la Commission
Outre plusieurs amendements rédactionnels de la rapporteure, la Commission a adopté trois amendements de la rapporteure tendant à :
– préciser que les contrats des agents occupant des emplois de direction ne donnent pas droit à leur reconduction en contrat à durée indéterminée ;
– renvoyer à un décret en Conseil d’État le soin de définir les fonctions exercées par les directeurs généraux des services dans la fonction publique territoriale ;
– préciser le contenu des formations suivies par les agents contractuels occupant des emplois de direction dans la fonction publique hospitalière.
La Commission a également adopté deux amendements identiques de la rapporteure et de M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM) afin de prévoir la définition des conditions de rémunération des agents contractuels occupant des emplois de direction par décret en Conseil d’État.
I. L’état du droit
L’article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dispose que les emplois permanents de la fonction publique sont occupés par des fonctionnaires, sauf dérogation prévue par la loi. À ce titre, certains emplois de direction admettent des conditions de recrutement spécifique, par la voie du détachement ou du recrutement direct sous contrat, dans chaque versant.
De manière générale, les emplois de direction correspondent aux emplois caractérisés par un haut niveau de responsabilité conjugué à une forte proximité avec les décideurs politiques locaux ou nationaux, ce qui justifie notamment le respect de règles dérogatoires relatives à la cessation de ces fonctions. Le décret n° 2012-601 du 30 avril 2012 précise que la primo-nomination à ces emplois est soumise à l’obligation de respecter un quota minimal de 40 % de personnes de chaque sexe.
1. Les emplois supérieurs laissés à la décision du Gouvernement dans la fonction publique de l’État
Parmi les emplois permanents de l’État susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels, le 1° de l’article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 mentionne les emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement, conformément à l’article 25 de la loi précitée. La jurisprudence administrative ne qualifie pas précisément cette catégorie d’emplois, appréhendés alternativement comme des emplois participant à la fonction gouvernementale ([103]) ou comme des fonctions placées au sommet de la hiérarchie sous la dépendance directe du Gouvernement ([104]).
S’ils n’embrassent pas l’ensemble des emplois de direction au sein de la fonction publique de l’État ([105]), le décret n° 85-779 du 24 juillet 1985 établit la liste non-limitative de ces emplois supérieurs, complétée par le décret n° 59-587 du 29 avril 1959 relatif aux nominations aux emplois de direction de certaines entreprises et établissements publics. Il s’agit principalement des fonctions de secrétaire général, directeur général et directeur d’administration centrale, délégué interministériel, ambassadeur, préfet et recteur d’académie. Sur ces 683 emplois, 37 sont aujourd’hui occupés par des agents contractuels ([106]). La nomination de non-titulaires à ces emplois n’entraîne pas leur titularisation ([107]), ces derniers demeurant révocables à tout moment.
2. Les emplois fonctionnels de direction dans la fonction publique territoriale
La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 énonce limitativement les emplois fonctionnels de direction susceptibles d’être pourvus, dans la fonction publique territoriale, par la voie d’un recrutement contractuel. L’article 47 désigne les emplois de directeur général des services des départements et des régions ([108]), de directeur général des services et de directeur général des services techniques de communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants, de directeur général adjoint des services des communes et des EPCI à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants et de directeur général des établissements publics locaux dont les caractéristiques et l’importance le justifient ([109]).
Le décret n° 88-545 du 6 mai 1988 précise que les personnes recrutées sous contrat sur ces emplois doivent être titulaires d’un diplôme sanctionnant une formation d’une durée totale au moins égale à cinq années d’études supérieures après le baccalauréat ou avoir exercé pendant au moins cinq ans des fonctions de catégorie A dans un établissement ou une administration publique.
En dessous de ces seuils, ces emplois ne peuvent être pourvus que par un fonctionnaire dans le cadre de ses fonctions et de son grade. Le recrutement contractuel sur ces emplois fonctionnels n’entraîne pas la titularisation dans la fonction publique territoriale, ni la conclusion d’un contrat à durée indéterminée ([110]). Le champ d’application de l’article 47 concerne 1522 emplois, dont 239 sont aujourd’hui occupés par des agents contractuels ([111]).
3. Les emplois fonctionnels de chefs d’établissement au sein de la fonction publique hospitalière
L’article 3 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 prévoit que des agents contractuels peuvent être recrutés pour occuper les emplois de directeur des établissements sanitaires, sociaux ou médicaux sociaux dont la liste figure à l’article 2 de la loi précitée. Le décret n° 2012-562 du 24 avril 2012 détermine la liste des emplois fonctionnels de direction au sein de la fonction publique hospitalière. Sur les 284 emplois ouverts aux non-titulaires, 37 sont aujourd’hui occupés par des agents contractuels ([112]).
Leur nomination sur ces emplois, révocable à tout moment, n’entraîne pas leur titularisation. L’article 3 prévoit que ces personnes suivent une formation à l’École des hautes études en santé publique ou dans tout autre organisme adapté afin de les préparer à leurs nouvelles fonctions.
II. LA Mesure proposée
Dans une perspective de diversification des profils des cadres dirigeants de la fonction publique, le présent article étend le champ des recrutements sous contrat concernant les emplois de direction au sein des trois versants. À l’exception des emplois mentionnés précédemment ([113]), la plupart des emplois de direction dans la fonction publique demeurent aujourd’hui réservés aux seuls titulaires.
Il est donc proposé de modifier les trois lois statuaires afin d’élargir la faculté laissée aux employeurs publics de recruter des non-titulaires sur les emplois de direction. Pour chaque versant, un décret en Conseil d’État précisera les modalités d’application de ces dispositions, en fixant notamment le cadre procédural permettant de garantir le principe d’égal accès aux emplois publics, conformément à l’article 6 du projet de loi.
Dans la fonction publique de l’État, l’ensemble des emplois de direction ([114]) pourront être pourvus par des agents contractuels. Près de 3 800 emplois seraient ainsi concernés ([115]), dont 1 800 emplois fonctionnels interministériels ([116]) et 2 000 emplois de direction ministériels ([117]). Le décret précité précisera la liste des emplois ouverts au recrutement contractuel.
Dans la fonction publique territoriale, le présent article abaisse les seuils ([118]) actuellement prévus par l’article 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 au-delà desquels le recrutement contractuel sur des emplois fonctionnels est autorisé. Désormais, un seuil de 40 000 habitants serait établi de façon uniforme pour le recrutement contractuel de directeurs généraux des services, directeurs généraux des services techniques et directeurs généraux adjoints dans les communes et EPCI à fiscalité propre. Le nombre d’emplois fonctionnels ainsi ouverts aux non-titulaires s’élèverait ainsi à 2 700 ([119]), et concernerait au moins 125 communes et 154 EPCI ([120]).
Dans la fonction publique hospitalière, le recrutement contractuel sera ouvert aux emplois visés au deuxième alinéa de l’article 4 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, que le présent article regroupe sous la nouvelle dénomination « d’emplois supérieurs hospitaliers » correspondant aux fonctions de directeur général adjoint, directeur de service central et adjoint au directeur d’hôpital. Cet élargissement porterait à 365 ([121]) le nombre d’emplois susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels dans la fonction publique hospitalière ([122]).
III. La position de la commission
Outre plusieurs amendements rédactionnels, la Commission a adopté deux amendements identiques présentés par la rapporteure et par M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM) qui ont recueilli un avis de sagesse du Gouvernement, tendant à prévoir la définition des conditions de rémunération des agents contractuels occupant des emplois de direction par décret en Conseil d’État.
Contre l’avis du Gouvernement, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure qui prévoit que les fonctions exercées par les directeurs généraux des services dans la fonction publique territoriale seront définies par décret en Conseil d’État, dans un objectif de reconnaissance et de clarification du rôle qu’occupent ces derniers au sein des collectivités.
De plus, la Commission a adopté deux amendements de la rapporteure ayant respectivement recueilli un avis favorable et un avis de sagesse du Gouvernement, précisant, d’une part, que les contrats des agents occupant des emplois de direction ne donnent lieu à aucune reconduction sous la forme d’un contrat à durée indéterminée, et, d’autre part, que les formations suivies par les agents contractuels occupant des emplois de direction dans le versant hospitalier porteront notamment sur les questions relatives à l’organisation et au fonctionnement des services publics.
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Article 8
(art. 7 bis [nouveau] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 9-4 [nouveau] de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Création d’un contrat de projet
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article rend possible la conclusion de contrats de projet au sein des trois versants de la fonction publique afin de recruter un agent par un contrat à durée déterminée dont l’échéance correspond à la réalisation du projet ou de l’opération qui a justifié son recrutement.
Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises a complété l’article L. 1242-2 du code du travail en créant une nouvelle catégorie de contrat à durée déterminée afin de recruter des ingénieurs ou des cadres en vue de la réalisation d’une mission définie.
Modifications apportées par la Commission
Outre deux amendements rédactionnels et de précision, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure tendant à prévoir la mise en place d’un délai de prévenance avant l’échéance du contrat de projet.
I. L’état du droit
Dans la fonction publique, le régime applicable aux contrats à durée déterminée ne prévoit pas la possibilité de conclure des « contrats de projets » tels qu’ils existent dans le secteur privé, conformément au 6° de l’article L. 1242-2 du code du travail.
1. Le régime des contrats à durée déterminée dans la fonction publique
Depuis la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, les contrats à durée déterminée conclus dans la fonction publique ne peuvent excéder trois ans. Ils sont renouvelables une fois. Au-delà de six ans, les agents contractuels disposent obligatoirement d’un contrat à durée indéterminée (). Les employeurs publics peuvent avoir recours à des agents contractuels afin de satisfaire des besoins permanents ou temporaires, dans les cas limitativement prévus par chaque loi statutaire () dérogeant au principe posé par l’article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 selon lequel les emplois permanents sont occupés par des fonctionnaires.
Les décrets n° 86-83 du 17 janvier 1986, n° 88-145 du 15 février 1988 et n° 91-155 du 6 février 1991 déterminent les règles applicables à la situation des agents contractuels au sein des trois versants. Recrutés pour une durée inférieure à un an et destinés à l’exécution d’un acte déterminé ou d’une mission ponctuelle () les vacataires ne relèvent pas de ce régime et ne peuvent donc pas être assimilés à des agents contractuels ().
Ces derniers ne bénéficient d’aucun droit au renouvellement de leur contrat (). L’absence de renouvellement du contrat n’équivaut pas à un licenciement (). En cas de licenciement avant le terme du contrat, une indemnité est versée à l’agent (), sauf si le licenciement intervient à titre de sanction disciplinaire (). À l’expiration de son terme, aucune indemnité de fin de contrat ou prime de précarité () n’est versée aux agents dont le contrat n’est pas renouvelé, à l’exception des praticiens hospitaliers contractuels (). L’employeur public est tenu d’avertir l’agent du non-renouvellement de son contrat en respectant un délai de préavis adapté à la durée de celui-ci ().
Si la décision de ne pas renouveler le contrat ne doit pas être motivée par l’employeur, la jurisprudence administrative considère que le non-renouvellement ne peut être uniquement fondé sur le fait que le contrat arrive à échéance (). En outre, l’agent contractuel non renouvelé peut obtenir le versement d’une indemnité si l’administration n’a pas tenu sa promesse de le maintenir en fonction (). La responsabilité de l’administration peut également être engagée si le non-renouvellement du contrat repose sur des motifs étrangers à l’intérêt du service ().
Ainsi, les contrats à durée déterminée conclus dans la fonction publique ne sont pas adaptés à la réalisation d’une mission précise, contrairement aux contrats à objet défini dans le secteur privé généralisés par la réforme du 20 décembre 2014.
2. L’existence d’un contrat à durée déterminée à objet défini dans le secteur privé
Expérimentés par la loi n° 2008-596 du 28 juin 2008 portant modernisation du marché du travail, les contrats à durée déterminée et à objet défini ont été généralisés par la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relatif à la simplification de la vie des entreprises, créant ainsi une nouvelle catégorie de contrat à durée déterminée.
Le 6° de l’article L. 1242-2 du code du travail prévoit le recours à un contrat en vue de la réalisation d’un objet défini réservé aux cadres et ingénieurs, sous réserve des conditions déterminées par les accords de branche, ou à défaut les accords d’entreprise. Un tel contrat est conclu pour une durée comprise entre dix-huit et trente-six mois et ne peut pas être renouvelé ().
L’article L. 1242-12-1 précise que le contrat comporte une clause descriptive du projet et sa durée prévisible, l’événement ou le résultat objectif déterminant la fin de la relation contractuelle, le délai de prévenance () de l’arrivée au terme du contrat. Il prévoit également une possibilité de rupture à la date anniversaire de la conclusion du contrat, par l’une ou l’autre partie, pour un motif réel et sérieux ainsi que le droit pour le salarié, lorsque cette rupture est à l’initiative de l’employeur, de percevoir une indemnité égale à 10 % de sa rémunération totale brute.
Comme pour les autres contrats à durée déterminée, l’échéance du contrat implique le versement d’une prime de précarité correspondant à une indemnité de fin de contrat à hauteur de 10 % de la rémunération brute totale perçue par le salarié.
II. LA Mesure proposée
Le présent article ouvre la possibilité de conclure un contrat à durée déterminée de projet, d’une durée comprise entre un () et six ans, dont l’échéance correspond à la réalisation de l’opération ayant justifié sa conclusion. Sa durée est fixée dans le contrat, celui-ci pouvant être prolongé pour mener à bien le projet (). Si la durée ne peut être établie lors de la signature, le contrat est conclu pour une durée maximale de six ans.
Le contrat est rompu si le projet s’achève de façon anticipée ou qu’il arrive à son terme. Il prend également fin si le projet pour lequel le contrat a été conclu ne peut aboutir.
Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application relatives à ce nouveau contrat à durée déterminée, notamment les conditions de mise en œuvre d’une indemnité de rupture anticipée. En revanche, conformément aux règles applicables aux contrats publics à durée déterminée ou indéterminée, les agents ne percevront aucune indemnité de fin de contrat à l’échéance de celui-ci.
L’étude d’impact () précise que ce nouveau contrat est ouvert à toute personne, fonctionnaire ou non-titulaire, et qu’il n’ouvrira pas droit à l’obtention d’un contrat à durée indéterminée ou à la titularisation dans la fonction publique, dans la mesure où il correspond à la satisfaction d’un besoin temporaire relatif à une mission strictement déterminée (). Les motifs de rupture de droit commun (démission, licenciement) seront précisés par le décret d’application.
Adapté aux besoins des employeurs publics, ce contrat de projet peut contribuer à internaliser des activités faisant aujourd’hui l’objet de délégation à des entreprises privées en raison de la difficulté inhérente à mobiliser de façon rapide et efficace une expertise ad hoc sur une mission déterminée. Il vise à renforcer l’appui de la maîtrise d’ouvrage afin de mener à bien les projets qu’elle entreprend, en ajustant les recrutements contractuels aux spécificités propres à l’opération mise en œuvre.
III. La position de la commission
Outre un amendement rédactionnel, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure tendant à rappeler les motifs de droit commun de rupture du contrat que constituent le licenciement et la démission.
À l’initiative de la rapporteure, la Commission a également adopté un amendement, qui a recueilli un avis favorable du Gouvernement, prévoyant un délai de prévenance avant l’échéance du contrat, déterminé par décret en Conseil d’État. Il s’agit de garantir à l’agent une visibilité sur le terme de sa mission.
Cette disposition s’inspire du droit applicable dans le secteur privé tel que prévu par l’article L. 1243-5 du code du travail.
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Article 9
(art. 3, 4, 6 et 6 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984
et art. 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017)
Extension du recrutement contractuel pour les emplois permanents de la fonction publique de l’État
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article étend les conditions de recrutement d’agents contractuels pour occuper des emplois permanents et assouplit les possibilités de procéder à des primo-recrutements à durée indéterminée dans la fonction publique de l’État.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes leur garantit la faculté d’employer de façon indifférenciée des personnels titulaires ou contractuels.
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a modifié l’article 6 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 afin de pérenniser la possibilité de procéder au primo-recrutement d’agents contractuels à durée indéterminée en cas d’absence de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté trois amendements rédactionnels, dont deux identiques présentés par la rapporteure et par M. Boris Vallaud (Socialistes et apparentés).
I. L’état du droit
Les agents non titulaires représentent 16,4 % des effectifs de la fonction publique de l’État (). Leur position contractuelle s’inscrit dans le cadre des dérogations législatives au principe établi par l’article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 selon lequel les emplois permanents sont occupés par des fonctionnaires.
La loi du 11 janvier 1984 relative au statut de la fonction publique de l’État énumère les conditions dans lesquelles le recrutement d’agents contractuels pour occuper des emplois permanents est autorisé et précise également la durée des contrats susceptibles d’être conclus.
1. Les dérogations permettant de recruter des agents contractuels pour occuper des emplois permanents
Outre les emplois supérieurs laissés à la décision du Gouvernement, l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984 établit une liste limitative d’emplois permanents () susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels. Ainsi, le recrutement de non-titulaires est possible pour occuper :
– les emplois des établissements publics inscrits sur une liste fixée par un décret en Conseil d’État qui requièrent des qualifications professionnelles particulières () indispensables à l’exercice de leurs missions spécifiques et non dévolues à des corps de fonctionnaires ;
– les emplois ou catégories d’emplois des autorités administratives et publiques indépendantes () ;
– les emplois des centres hospitaliers et universitaires occupés par certains personnels médicaux et scientifiques ;
– les emplois occupés par du personnel affilié aux régimes de retraite des ouvriers des établissements industriels de l’État et des marins ;
– les emplois occupés par les assistants d’éducation, les maîtres d’internat et les surveillants d’externat des établissements d’enseignement.
L’article 4 de la loi du 11 janvier 1984 autorise le recrutement contractuel dans deux hypothèses distinctes.
Premièrement, l’État peut recourir à cette faculté lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptible d’assurer les fonctions correspondantes quelle que soit la catégorie de l’emploi (A, B ou C) concernée. Si la jurisprudence administrative exige que l’administration en apporte la justification (), elle admet la démarche consistant à « éteindre » progressivement un corps de fonctionnaires dans le but de confier à des agents contractuels les emplois précédemment occupés par les fonctionnaires précités ().
Deuxièmement, le recrutement d’agents contractuels pour les seuls emplois relevant de la catégorie A () est autorisé à la condition alternative que la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient. La circulaire du 22 mai 2013 précise que la nature des fonctions doit correspondre à l’exigence de compétences hautement spécialisées et les besoins du service découler de la vacance d’un poste qui ne peut être pourvu par un fonctionnaire du fait de l’infructuosité de la procédure de recrutement () et des impératifs afférents à la continuité du service.
L’article 5 permet le recrutement de non-titulaires afin de pourvoir aux emplois d’enseignants-chercheurs des établissements supérieurs et de recherche.
L’article 6 impose le recrutement contractuel sur des emplois de toute catégorie (A, B ou C) afin d’assurer des fonctions correspondant à des besoins permanents inférieurs à 70 % d’un temps complet (). La jurisprudence administrative encadre strictement cette procédure dérogatoire à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 en vérifiant que l’emploi occupé correspond véritablement à un besoin permanent impliquant un temps de travail inférieur à 70 %, et non à satisfaire en réalité un besoin permanent à temps complet ().
En outre, le recours à des agents contractuels pour occuper à titre temporaire un emploi permanent est également prévu par les articles 6 quater et 6 quinquies qui permettent respectivement de recruter des personnels contractuels afin de remplacer à titre temporaire des agents () momentanément absents et de pourvoir à la vacance de ces emplois pendant une durée d’un an.
2. La durée déterminée ou indéterminée des primo-recrutements d’agents contractuels pour occuper des emplois permanents
Le primo-recrutement d’agents contractuels répondant aux conditions fixées par les articles 4 et 5 s’effectue nécessairement à l’aide d’un contrat à durée déterminée d’au plus trois ans, renouvelable dans la limite de six ans. L’article 6 bis précise que leur renouvellement au-delà de six ans entraîne leur transformation en contrat à durée indéterminée.
En ce qui concerne les emplois permanents occupés à titre temporaire par des agents contractuels, l’article 6 quater prévoit que leur contrat est renouvelable dans la limite de la durée de l’absence de l’agent titulaire ou non-titulaire qu’ils remplacent. L’article 6 quinquies dispose que le contrat est conclu pour une durée d’un an () en cas de vacance temporaire de l’emploi.
Le primo-recrutement contractuel à durée indéterminée est prévu dans trois hypothèses, dont l’une pour laquelle il revêt un caractère obligatoire.
Ainsi, le recrutement d’agents contractuels prévu par le 2° de l’article 3 pour occuper des emplois au sein d’établissements publics qui requièrent des qualifications professionnelles particulières s’effectue obligatoirement par un contrat à durée indéterminée.
Le recrutement peut être effectué sous la forme d’un contrat à durée déterminée ou indéterminée lorsqu’il est justifié par la satisfaction d’un besoin permanent à temps incomplet inférieur à 70 % prévu par l’article 6 ou qu’il vise à pourvoir un emploi permanent pour lequel il n’existe pas de corps de fonctionnaires en vertu du 1° de l’article 4.
II. LA Mesure proposée
Le présent article assouplit les conditions de recrutement contractuel dans la fonction publique de l’État, tout en maintenant le caractère dérogatoire de l’occupation d’emplois permanents par des agents contractuels.
Premièrement, la possibilité prévue par le 2° de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984 de recruter un agent contractuel au sein des seuls établissements publics inscrits sur une liste fixée par un décret en Conseil d’État est étendue à l’ensemble de ces derniers, à l’exception des huit établissements publics à caractère scientifique et technologique (). Si cette ouverture se justifie eu égard à l’autonomie dont disposent ces établissements publics, l’avis rendu par le Conseil d’État rappelle cependant la nécessité de respecter le principe de neutralité des règles applicables au recrutement dans la fonction publique et se prononce en faveur d’une uniformisation des conditions de recrutement contractuel entre l’État et ses établissements publics.
Deuxièmement, la faculté laissée à l’État de recruter des agents contractuels de catégorie A lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient () fait l’objet d’une extension et d’un assouplissement.
D’une part, le périmètre de ce recrutement est élargi aux agents des catégories B et C.
D’autre part, les conditions relatives à la nature des fonctions et aux besoins du service sont illustrées de manière non-limitative et présentent une portée plus souple que les critères avancés par la circulaire du 22 mai 2013 précitée. En effet, les fonctions concernées doivent simplement nécessiter des compétences techniques spécialisées ou nouvelles, et non plus correspondre à des « compétences hautement spécialisées ». De même, l’exigence d’infructuosité de la procédure de recrutement d’un fonctionnaire imposée par la jurisprudence n’est plus requise : l’autorité de recrutement devra simplement démontrer son incapacité à pourvoir l’emploi par un fonctionnaire présentant l’expertise ou l’expérience professionnelle adaptée aux missions correspondant à l’emploi ().
En outre, le présent article crée une troisième hypothèse de recrutement contractuel à l’article 4, en plus des deux hypothèses déjà existantes relatives à l’absence de corps de fonctionnaires (1° de l’article 4) et à la justification reposant sur la nature des fonctions ou les besoins du service (2° de l’article 4). Le recrutement d’un agent contractuel sera également autorisé lorsque l’emploi concerné ne nécessite pas une formation statutaire donnant lieu à titularisation dans un corps de fonctionnaires. Aujourd’hui, environ 31 % des recrutements de fonctionnaires toutes catégories confondues ne donnent lieu à aucune formation initiale (). L’ensemble de ces emplois pourront ainsi être ouverts au recrutement contractuel.
Troisièmement, le primo-recrutement d’agents par contrat à durée indéterminée déjà autorisé en cas d’absence de corps de fonctionnaires et d’emploi à temps incomplet inférieur à 70 % est étendu à l’ensemble des recrutements fondés sur l’article 4, incluant donc le nouveau cas pour lequel l’emploi concerné ne donne pas lieu à titularisation dans un corps de fonctionnaire. Parallèlement, l’obligation incombant aux établissements publics de recruter un agent à durée indéterminée () est supprimée, ouvrant ainsi le choix d’un recrutement à durée déterminée ou indéterminée en la matière.
À titre subsidiaire, le présent article prévoit deux dispositions de coordination afin, d’une part, de supprimer le 3° de l’article 3 relatif au recrutement contractuel effectué par les autorités administratives ou publiques indépendantes qui présente un caractère redondant avec l’article 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017, et, d’autre part, de compléter celui-ci par un alinéa rendant applicables aux agents contractuels recrutés par les AAI et API les dispositions réglementaires générales prises en application de l’article 7 de la loi statutaire du 11 janvier 1984.
III. La position de la commission
La Commission a adopté trois amendements de nature rédactionnelle, dont deux identiques de la rapporteure et de M. Boris Vallaud (Socialistes et apparentés).
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Article 10
(art. 3-3, 25 et 104 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Extension du recrutement contractuel pour les emplois permanents de la fonction publique territoriale
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise principalement à étendre les possibilités de recrutement contractuel dans la fonction publique territoriale.
À titre subsidiaire, il autorise les centres de gestion à mettre des agents contractuels à disposition des communes sur des emplois permanents et assouplit les conditions de recrutement de fonctionnaires sur des emplois à temps non complet.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 a été modifié par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative aux droits et obligations et à la déontologie des fonctionnaires afin d’élargir le champ de compétences des centres de gestion à des missions d’archivage, de numérisation, de conseils en organisation et de conseils juridiques à la demande des collectivités et de leurs établissements.
Modifications apportées par la Commission
Outre un amendement rédactionnel, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure, qui a recueilli un avis favorable du Gouvernement, tendant à élargir les compétences que peuvent exercer les centres de gestion aux questions relatives à l’emploi et à la gestion des ressources humaines.
Après un avis de sagesse du Gouvernement, la Commission a également adopté trois amendements identiques présentés par la rapporteure, par M. Éric Poulliat (LaREM) et Mme Marietta Karamanli (Socialistes et apparentés) visant à recentrer la liberté de recrutement contractuel sur tous les emplois aux EPCI regroupant moins de 15 000 habitants.
I. L’état du droit
1. Les dérogations permettant de recruter des agents contractuels pour occuper des emplois permanents
Les agents non titulaires représentent 18,9 % des effectifs de la fonction publique territoriale (). Comme dans les autres versants, leur position contractuelle s’inscrit dans le cadre des dérogations législatives au principe établi par l’article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 selon lequel les emplois permanents sont occupés par des fonctionnaires.
Par symétrie avec les règles applicables à la fonction publique de l’État (), les articles 3-1 et 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 autorisent le recrutement à titre temporaire d’agents contractuels afin de remplacer des agents () momentanément absents et de pourvoir à la vacance d’un emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire.
L’article 3-3 présente les autres dérogations autorisant le recrutement d’agents par la voie contractuelle dont certaines soulignent les spécificités propres au versant territorial.
Par analogie avec l’article 4 de la loi du 11 janvier 1984, les 1° et 2° de l’article 3-3 autorisent le recrutement contractuel en cas d’inexistence d’un cadre d’emplois () susceptible d’assurer les fonctions correspondantes (), ou lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient et sous réserve qu’aucun fonctionnaire n’ait pu être recruté sur cet emploi. Ainsi, la nature de la fonction implique la maîtrise de qualifications particulières ou de connaissances spécialisées qui, selon la jurisprudence administrative, ne sont pas nécessairement requises pour exercer les fonctions de responsable d’un service de communication () ou de directeur général des services (), ce qui interdit conséquemment à l’employeur de fonder un recrutement contractuel sur ce motif.
Les 3° et 4° de l’article 3-3 ont pour objet de répondre aux enjeux de ressources humaines auxquelles sont confrontées les plus petites communes, celles dont la population est inférieure au seuil de 1 000 habitants, qui peuvent éprouver d’importantes difficultés de recrutement. Le 3° autorise ainsi ces communes de moins de 1 000 habitants à recruter leur secrétaire de mairie par la voie contractuelle. Le 4° leur permet également de recruter des agents contractuels pour occuper des emplois dont la quotité de travail est inférieure à 50 %. Ces deux dispositions sont applicables aux groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure au seuil d’habitants précité.
En outre, le 5° de l’article 3-3 autorise les communes de moins de 2 000 habitants et les groupements de communes de moins de 10 000 habitants à recruter un agent contractuel pour occuper un emploi dont la création ou la suppression dépend de la décision d’une autorité qui s’impose à la collectivité en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d’un service public.
2. Le recrutement de fonctionnaires sur des emplois à temps incomplet
Contrairement à l’article 6 de la loi statutaire du 11 janvier 1984 qui prévoit que les emplois dont la quotité de travail est inférieure à 70 % ne peuvent être pourvus que par des agents contractuels dans la fonction publique de l’État, l’article 104 de la loi du 26 janvier 1984 et le décret n° 91-298 du 20 mars 1991 déterminent les règles applicables au recrutement de fonctionnaires territoriaux dont la quotité de travail est inférieure à 50 %. Au-delà de 50 % de temps de travail, les collectivités peuvent librement recruter des fonctionnaires, quel que soit le cadre d’emplois auquel ils appartiennent.
Le recrutement de fonctionnaires dont le temps de travail est inférieur à la moitié de la durée légale présente une certaine complexité () eu égard à un triple critère de seuil d’habitants, de cadres d’emplois et de nombre maximal d’emplois pouvant être créés. Il en résulte un encadrement très strict des recrutements d’agents titulaires, sans que les règles applicables répondent à des justifications véritablement claires et cohérentes.
3. La mise à disposition de fonctionnaires par le centre de gestion
Exerçant un rôle transversal dans la gestion et le suivi de la carrière des agents publics territoriaux, les centres de gestion sont des établissements publics locaux principalement organisés à l’échelle départementale.
L’article 25 leur attribue une compétence facultative par laquelle ils assurent notamment la mise à disposition de fonctionnaires vis-à-vis de collectivités ou d’établissements dans le but de les affecter à des missions permanentes à temps complet ou incomplet. Cette disposition s’inscrit dans une perspective plus large consacrant les centres de gestion comme une forme de « groupement d’employeurs » participant à la mutualisation des effectifs au sein de la fonction publique territoriale.
II. LES Mesures proposées
Le présent article prévoit cinq évolutions visant chacune à desserrer les contraintes de recrutement auxquelles sont assujettis les collectivités territoriales et leurs établissements.
Afin de lutter contre la multiplication de pratiques illégales que constitue le recours abusif aux vacataires, le présent article prévoit le recrutement sans condition de fonctionnaires et d’agents contractuels pour des emplois à temps incomplet dont la quotité est inférieure à 50 %. Cette double ouverture des recrutements statutaires () et contractuels () concerne l’ensemble des collectivités territoriales et leurs établissements, sans distinction de seuils démographiques () ou de cadre d’emplois ().
L’objectif est de lutter contre les situations de précarité induites par les « faux vacataires » qui correspondent à des agents publics ne bénéficiant pas des garanties applicables aux agents contractuels () en dépit du caractère permanent et régulier des fonctions qu’ils exercent. En raison des restrictions encadrant le recrutement de fonctionnaires à temps incomplet inférieur à 50 % et de l’interdiction pour les communes de plus de 1 000 habitants de recruter des agents contractuels à temps incomplet, certaines communes ont recours de manière palliative à de nombreux vacataires dans les domaines périscolaires et médico-sociaux.
La jurisprudence sanctionne fréquemment ces pratiques. Dès lors que les fonctions exercées par les agents revêtent un caractère permanent, le vacataire concerné doit être considéré comme un agent contractuel (), a fortiori lorsque le vacataire est recruté à plein temps (). Le juge administratif estime que le simple fait que la rémunération versée à l’agent soit liée à un volume horaire ne suffit pas à retenir la qualification de vacataire lorsque le nombre d’heures travaillées est élevé et que l’engagement de la personne présente une certaine continuité ().
Par ailleurs, le présent article autorise les communes de moins de 1 000 habitants et les groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure à ce seuil à recruter des agents contractuels sur l’ensemble de leurs emplois, sans aucune restriction.
Le recrutement contractuel justifié par la nature des fonctions et les besoins du service sur le fondement du 2° de l’article 3-3 () est étendu aux emplois de catégorie B. Cependant, contrairement aux dispositions de l’article 9 du projet de loi tendant à élargir les possibilités de recrutement contractuel dans la fonction publique de l’État, l’extension prévue par le présent article n’inclut pas les emplois de catégorie C et ne mentionne pas la nécessité de détenir des « compétences techniques spécialisées » ni l’examen par l’employeur de « l’expertise ou de l’expérience professionnelle adaptée aux missions à accomplir » du fonctionnaire éventuellement candidat au recrutement ().
En outre, l’article 25 de la loi du 26 janvier 1984 est modifié afin d’élargir aux agents contractuels le dispositif de mise à disposition d’agents mis en œuvre par les centres de gestion en faveur des collectivités et de leurs établissements afin d’accomplir des missions permanentes en leur sein, à temps complet ou incomplet.
III. La position de la commission
Outre un amendement rédactionnel, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, qui affirme la compétence que peuvent exercer les centres de gestion en matière d’emploi et de gestion des ressources humaines.
La Commission a également adopté trois amendements identiques présentés par la rapporteure, par M. Éric Poulliat (LaREM) et par Mme Marietta Karamanli (Socialistes et apparentés), qui ont recueilli un avis de sagesse du Gouvernement, tendant à recentrer la liberté de recrutement contractuel sur tous les emplois aux EPCI regroupant moins de 15 000 habitants.
Cette délimitation s’avère plus stricte que celle résultant de la rédaction initiale de l’alinéa 5 du présent article mentionnant les groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure au seuil de 1 000 habitants, ce qui aurait pu aboutir à élargir de façon excessive l’application de ces dispositions à des intercommunalités de plusieurs dizaines de milliers d’habitants.
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Section II
Mutations
Article 11
(art. 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
Faciliter les mouvements de mutation des fonctionnaires de l’État
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article tend à faciliter les mouvements de mutation des fonctionnaires de l’État en supprimant l’avis préalable des commissions administratives paritaires sur ces décisions et en octroyant à l’administration la faculté de définir des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 a été modifié par la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique afin que la décision d’affectation prenne en compte, parmi d’autres priorités, les intérêts matériels et moraux des fonctionnaires vis-à-vis des collectivités ultra‑marines et de la Nouvelle-Calédonie.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par la rapporteure.
I. L’état du droit
La mutation correspond au changement d’affectation administrative du fonctionnaire, prononcé à sa demande ou d’office dans l’intérêt du service. Elle peut être effectuée en interne au sein de son administration, ou à l’extérieur de celle-ci par l’intermédiaire d’une mise à disposition ou d’un détachement.
La mutation s’inscrit dans le cadre plus large de la mobilité professionnelle au sein de la fonction publique (), qui constitue une garantie fondamentale reconnue à tout fonctionnaire selon l’article 14 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Cependant, la mutation n’est pas reconnue comme un droit (). Le refus de mutation ne figure pas parmi les décisions défavorables dont la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 exige la motivation (). Les règles applicables en matière de mutation sont fixées par les lois et décrets statutaires et ne sauraient être déterminées par de simples circulaires ().
Si la mutation est prononcée d’office par l’employeur, elle est décidée dans l’intérêt du service. Cette mesure est ainsi envisageable lorsqu’un agent perturbe le service, ou en cas de fort dissentiment entre celui-ci et son supérieur hiérarchique, sans pour autant que les faits soient constitutifs d’une faute disciplinaire (). La jurisprudence veille à ce que les nouvelles fonctions de l’agent comportent les mêmes garanties de carrière (), afin de vérifier qu’il ne s’agisse pas d’une sanction déguisée ().
Si la mutation est à l’initiative du fonctionnaire, la demande doit être effectuée librement et sans contrainte (). Perçue comme un facteur de diversification du parcours professionnel, elle constitue souvent l’opportunité de permettre un rapprochement géographique pour des besoins personnels ou familiaux.
L’administration doit comparer l’ensemble des candidatures à un poste selon l’intérêt du service et la situation personnelle des intéressés (). L’article 60 de la loi du 11 janvier 1984 établit cinq critères prioritairement examinés par l’administration en matière de mutation :
– être séparé géographiquement de son conjoint ou partenaire de pacs () ;
– être en situation de handicap ;
– exercer dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles ;
– être confronté à la suppression de son emploi ;
– justifier de centres d’intérêts matériels et moraux dans les collectivités ultra-marines ou en Nouvelle-Calédonie.
Le premier critère est le plus souvent invoqué mais l’administration peut refuser une demande fondée sur cette priorité, en justifiant sa décision par l’intérêt du service (). L’employeur conserve une marge d’appréciation susceptible de justifier son refus, à l’instar du cas où le fonctionnaire présente une demande d’affectation dans un autre département que celui où son conjoint réside.
Les décisions de mutation requièrent le respect de règles procédurales. Les demandes de mutation peuvent être présentées sur des postes vacants ou dans le cadre de tableaux permettant à l’administration de classer les demandes pour occuper un poste susceptible de devenir vacant, quand bien même celui-ci n’a pas encore été déclaré vacant à la date où la demande a été formulée (). Dès lors que des barèmes publics sont mis en place (), le classement des demandes peut être déterminé à l’aide de critères supplémentaires à titre subsidiaire ().
L’article 60 prévoit la réunion obligatoire de la commission administrative paritaire dans deux hypothèses, selon l’existence de tableaux de mutation. Si tel est le cas, la commission administrative paritaire se réunit au moment de leur établissement afin de prononcer un avis sur les décisions de mutation envisagées. Dans le cas contraire, son avis est requis uniquement lorsque la mutation implique un changement de résidence, telle que la nécessité pour le fonctionnaire de quitter son logement de fonction (), ou de situation hiérarchique (). En cas de méconnaissance de ces règles, la décision de mutation est susceptible d’être annulée par le juge administratif.
Le formalisme qui caractère cette procédure consultative entrave la fluidité des mouvements de mutation, dont le processus apparaît lent et peu adapté aux exigences de réactivité en matière de mobilité des fonctionnaires.
II. LA Mesure proposée
Le présent article vise à faciliter les mouvements de mutation des fonctionnaires de l’État (). Il procède à une réécriture des dispositions de l’article 60 de la loi du 11 janvier 1984 tout en maintenant les mêmes critères prioritaires que ceux actuellement en vigueur. Tendant à garantir une meilleure prise en compte des besoins exprimés par l’administration, cette réforme implique trois évolutions.
Premièrement, les administrations compétentes pourront fixer des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois, dans des conditions précisées par décret en Conseil d’État. L’objectif est d’éviter une rotation excessive des effectifs susceptible de déstabiliser le service. Cette mesure pourrait également permettre de « fidéliser » certains personnels, notamment au sein des administrations déconcentrées.
Deuxièmement, le présent article supprime l’avis préalable des commissions administratives paritaires en matière de mutation, dans la perspective du recentrage de leur champ d’intervention () et de la réforme globale des instances consultatives engagée par ce projet de loi.
Troisièmement, les modalités de prise de décision relatives aux mutations sont clarifiées.
D’une part, les décisions de mutation tiendront compte () des lignes directrices de gestion () qui seront soumises à l’avis de la nouvelle instance consultative que constitue le comité social d’administration, issu de la fusion du comité technique et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail ().
D’autre part, un décret en Conseil d’État établira la liste des administrations ou services qui pourront prononcer des décisions de mutation sur la base de tableaux périodiques de mutation, pour lesquels l’autorité compétente pourra procéder à un classement préalable des demandes de mutation grâce à un barème public, respectant les critères prioritaires précités. Conformément à la jurisprudence () et aux dispositions du dernier alinéa de l’article 60 dans sa rédaction actuelle, l’utilisation d’un barème ne se substituera pas à l’examen de la situation individuelle des fonctionnaires.
III. La position de la commission
La Commission a adopté un amendement de nature rédactionnelle à l’initiative de la rapporteure.
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Chapitre II
Reconnaissance de la performance professionnelle
Article 12
(art. 6, 6 bis, 6 ter A, 6 ter, 6 quinquies, 17 et 23 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 55 et 55 bis [abrogé] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 76 et 125 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 65, 65-1 [abrogé] et 65-2 [abrogé] de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Suppression de la notation et généralisation de l’entretien professionnel comme modalité d’évaluation individuelle des fonctionnaires
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article supprime le recours à la notation et généralise l’entretien professionnel en tant que modalité d’évaluation individuelle des fonctionnaires au sein des trois versants.
Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a modifié l’article 76 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 afin de généraliser l’entretien professionnel en lieu et place de la notation au sein de la fonction publique territoriale.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté trois amendements de coordination et de précision rédactionnelle présentés par la rapporteure.
I. L’état du droit
1. Le remplacement de la notation par l’entretien professionnel dans la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale
La notation des fonctionnaires est prévue par l’article 17 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Cependant, les statuts particuliers peuvent déroger à la notation qui constitue historiquement le principal mode d’évaluation de la valeur professionnelle des fonctionnaires par leurs supérieurs hiérarchiques.
Le régime juridique de la notation a été progressivement précisé par la jurisprudence administrative. Les recours contre la notation individuelle sont acceptés depuis 1962 (), l’office du juge étant circonscrit au contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation (). La notation n’est pas un droit exercé par le chef de service mais un devoir qui lui incombe ().
La note s’échelonne de 0,1 à 20 () et ne peut être établie à l’aide d’une cotation par lettre (A à E) (). Le notateur doit se prononcer exclusivement sur la valeur professionnelle du fonctionnaire () et accomplir un examen de la situation propre de l’agent, indépendamment du grade auquel il appartient (). Des barèmes de notation et autres dispositifs de péréquation peuvent être mis en place entre les services afin d’assurer une harmonisation régulière des notes sous réserve de respecter les prescriptions légales et réglementaires, et de ne pas provoquer des inégalités de traitement entre les fonctionnaires ().
En pratique, la notation s’apparente à un exercice d’une utilité relative, dans la mesure où les notes attribuées sont souvent très hautes et par conséquent peu significatives : elles ne permettent pas de déterminer la véritable valeur des fonctionnaires. Outre sa dimension scolaire voire infantilisante, la notation est ainsi progressivement apparue comme une technique d’évaluation archaïque.
Dans cette perspective, la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 et la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 ont expérimenté respectivement dans la fonction publique de l’État et dans la fonction publique territoriale le recours à l’entretien professionnel en lieu et place de la notation, avant sa pérennisation depuis le 1er janvier 2012 pour les fonctionnaires de l’État et à la suite de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 dite loi « MAPTAM » dans le versant territorial. Un régime similaire applicable aux agents contractuels de ces deux versants est prévu par voie réglementaire ().
Cependant, l’article 55 de la loi statutaire du 11 janvier 1984 garantit le maintien du système de la notation pour certains corps relevant d’un statut particulier () tel que les personnels enseignants des premier et second degrés () qui ne sont pas soumis à l’entretien professionnel en tant que modalité d’évaluation.
L’entretien professionnel est conduit par le supérieur hiérarchique direct du fonctionnaire. Il a lieu chaque année. Il porte principalement sur :
– les résultats professionnels obtenus par le fonctionnaire eu égard aux objectifs qui lui ont été assignés et aux conditions d’organisation et de fonctionnement du service dont il relève ;
– les objectifs assignés au fonctionnaire pour l’année à venir et les perspectives d’amélioration de ses résultats professionnels, compte tenu, le cas échéant, des perspectives d’évolution des conditions d’organisation et de fonctionnement du service ;
– la manière de servir du fonctionnaire ;
– les acquis de son expérience professionnelle ;
– le cas échéant, la manière dont il exerce les fonctions d’encadrement qui lui ont été confiées ;
– les besoins de formation du fonctionnaire eu égard, notamment, aux missions qui lui sont imparties, aux compétences qu’il doit acquérir et à son projet professionnel ;
– ses perspectives d’évolution professionnelle en termes de carrière et de mobilité.
L’entretien professionnel fait l’objet d’un compte rendu qui est systématiquement porté à la connaissance des commissions administratives paritaires dans la fonction publique territoriale (). Dans les trois versants, ces dernières peuvent demander la révision du compte rendu ou de la note () à l’autorité compétente, à la demande du fonctionnaire concerné.
Le remplacement de la notation par l’entretien professionnel n’a conduit à aucune évolution substantielle de la jurisprudence en la matière. Le juge administratif vérifie que le compte rendu commente la réalisation de tous les objectifs assignés au fonctionnaire et non pas seulement une partie d’entre eux (). Il exige également que les reproches formulés à l’encontre du fonctionnaire reposent sur des faits significatifs et circonstanciés ().
2. Le maintien du système de notation dans la fonction publique hospitalière
L’expérimentation d’un entretien professionnel au sein de la fonction publique hospitalière a été mise en œuvre par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 et s’est déroulée entre 2011 et 2013. Ses résultats se sont révélés décevants. Un faible nombre d’établissements y ont eu recours, en raison d’un mauvais « cadrage » du dispositif et d’un défaut d’adhésion des personnels concernés ().
Ainsi, à l’exception des statuts particuliers mentionnés précédemment, seul le versant hospitalier utilise encore aujourd’hui la notation en tant que modalité d’évaluation professionnelle des agents.
II. LA Mesure proposée
Le présent article consacre l’entretien professionnel comme le mode d’évaluation de droit commun au sein des trois versants. Il supprime toute référence à la notation dans chaque loi statutaire. Déjà généralisée dans la fonction publique de l’État et dans la fonction publique territoriale, l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires se fondera donc sur un entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct.
Les statuts particuliers demeureront autorisés à prévoir des modalités différentes d’appréciation de la valeur professionnelle des agents, afin de prendre en compte les spécificités propres à certains corps de fonctionnaires.
Dans un objectif de simplification, le présent article permet d’aligner le rôle des commissions administratives paritaires entre les trois versants, en supprimant l’automaticité de la transmission des comptes rendus d’entretiens professionnels aux commissions administratives paritaires dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Il s’agit ici de généraliser le modèle actuellement en vigueur dans la fonction publique de l’État qui prévoit que les commissions administratives paritaires sollicitent la révision des comptes rendus d’entretiens professionnels auprès de l’autorité compétente uniquement à la demande du fonctionnaire concerné.
III. La position de la commission
La Commission a adopté trois amendements de coordination et de nature rédactionnelle à l’initiative de la rapporteure.
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Article 13
(art. 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 78-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986
et art. L. 6152-4 du code de la santé publique)
Encadrement de la rémunération des agents contractuels
et prime d’intéressement collectif dans la fonction publique hospitalière
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article établit un cadre de rémunération des agents contractuels au sein des trois versants et précise le champ d’application et les modalités de la prime d’intéressement collectif susceptible d’être versée aux agents relevant de la fonction publique hospitalière.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 78-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 qui prévoit qu’une prime d’intéressement collectif peut être versée aux agents titulaires et non titulaires de la fonction publique hospitalière a fait l’objet d’une modification rédactionnelle par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires afin de préciser que la prime précitée tiendra comptes des « résultats collectifs » des services et non de leur « performance ».
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par la rapporteure.
I. L’état du droit
1. L’absence d’encadrement législatif transversal de la rémunération des agents contractuels
Contrairement à la rémunération des agents titulaires dont les principes sont fixés par l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983, la rémunération des agents contractuels () ne fait pas l’objet d’un même encadrement législatif, à l’exception des dispositions prévues par l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 qui renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les modalités d’évolution de leur rémunération.
À l’échelle réglementaire, l’article 1-3 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux agents contractuels de l’État et l’article 1-2 du décret n° 91-155 du 6 février 1991 relatif aux agents contractuels relevant de la fonction publique hospitalière précisent que le montant de leur rémunération est fixé par l’autorité administrative qui tient compte des fonctions occupées, de la qualification requise pour leur exercice, de la qualification détenue par l’agent ainsi que de son expérience. Que les agents soient sous contrat à durée déterminée ou indéterminée, leur rémunération fait l’objet d’une réévaluation triennale.
La jurisprudence administrative a progressivement élaboré un cadre de rémunération des agents contractuels tendant à respecter des garanties minimales. Ainsi, le Conseil d’État a dégagé l’existence d’un principe général du droit selon lequel la rémunération minimale d’un agent public correspond au taux horaire du SMIC (). Lorsqu’un agent contractuel remplace un fonctionnaire, l’administration doit alors principalement fixer la rémunération selon le niveau de la rémunération accordée à ce dernier, et, à titre accessoire, le niveau de diplôme et son expérience (). Le droit à bénéficier de l’indemnité de résidence et du supplément familial a également été reconnu aux agents contractuels ().
Les conditions de rémunération des agents non-titulaires restent par essence fixées par la voie contractuelle, ce qui témoigne de la marge de manœuvre relativement importante dont dispose l’administration en la matière. Elle peut décider de s’inspirer ou non des grilles indiciaires auxquelles sont soumis les fonctionnaires ou s’en affranchir et opter pour un montant global ou calculé sur la base d’un taux horaire.
2. La faculté de verser une prime d’intéressement collectif dans la fonction publique hospitalière
La prise en compte du mérite personnel et des résultats collectifs obtenus par les fonctionnaires a été consacrée par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 qui a intégré cette dimension, à titre facultatif, à la composition du régime indemnitaire dont ils bénéficient.
En ce qui concerne la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale, le décret n° 2011-1038 du 29 août 2011 et le décret n° 2012-624 du 3 mai 2012 déterminent le cadre de la prime d’intéressement à la performance collective susceptible d’être versée aux agents titulaires et non-titulaires, selon la fixation d’objectifs et d’indicateurs.
Dans la fonction publique hospitalière, cette prime n’a pu être mise en œuvre en l’absence d’un décret nécessaire afin de déterminer les critères d’attribution de celle-ci. En outre, son champ d’application est réservé aux seuls personnels non-médicaux.
II. LA Mesure proposée
Le présent article détermine les principes encadrant la rémunération des agents contractuels dans l’ensemble de la fonction publique. De nature principielle, il constitue la base juridique sur laquelle s’appuieront les dispositions réglementaires ultérieures. Ainsi, l’autorité compétente devra tenir compte des fonctions exercées, de la qualification requise pour leur exercice et de l’expérience des agents contractuels afin de déterminer le niveau de leur rémunération.
En outre, conformément au régime indemnitaire des fonctionnaires, leur rémunération pourra prendre en compte les résultats professionnels individuels ou collectifs.
Enfin, le présent article modifie la rédaction des dispositions de l’article 78-1 de la loi du 9 janvier 1986 afin de rendre applicables les primes d’intéressement collectifs dans la fonction publique hospitalière, dans des conditions qui seront précisées par décret. Cette évolution s’inscrit dans la logique que poursuit le plan « Ma Santé 2022 » qui fixe pour objectif d’améliorer la qualité du service rendu par les établissements de santé. Appréciée par les chefs d’établissement, l’atteinte ou non de ces objectifs déterminera le versement de la prime d’intéressement, dans une perspective managériale.
Initialement réservé aux seuls personnels non-médicaux, ce dispositif est étendu aux personnels médicaux mentionnés à l’article L. 6152-1 du code de la santé publique.
III. La position de la commission
La Commission a adopté un amendement rédactionnel à l’initiative de la rapporteure.
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Article 14
(art. 18, 26 et 58 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 33-3 [nouveau], 39, 78-1 et 79 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 25, 26 et 69 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Établissement des lignes directrices de gestion
en matière de promotion et d’avancement
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit que des lignes directrices de gestion sont établies par les autorités administratives compétentes au sein de chaque versant afin de définir les orientations générales en matière de promotion et d’avancement, après avis du comité social.
Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 a modifié l’article 78-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 afin de supprimer la possibilité de contingenter l’accès à l’échelon spécial d’un ou plusieurs grades du cadre d’emploi selon un effectif maximal déterminé par le statut particulier duquel il relève.
Modifications apportées par la Commission
Outre deux amendements rédactionnels, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure visant, d’une part, à renforcer la portée des lignes directrices de gestion établies par les autorités compétentes au sein des trois versants, et, d’autre part, à prévoir l’examen pour avis de ces lignes directrices par le comité social d’administration, sur le modèle de la procédure applicable dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière.
La Commission a également adopté un amendement présenté par la rapporteure tendant à renvoyer à un décret en Conseil d’État la définition des modalités de consultation des collectivités par les centres de gestion dans le cadre de la procédure d’élaboration des lignes directrices de gestion.
I. L’état du droit
Dans les trois versants, les commissions administratives paritaires rendent un avis préalable consultatif sur les promotions internes () telles que les changements de corps, à la suite de la réussite à un examen professionnel ou au choix de l’autorité via l’établissement d’une liste d’aptitude, et d’avancement de grade () des fonctionnaires.
Bien que la jurisprudence administrative considère l’ancienneté comme un motif permettant seulement de départager des fonctionnaires de valeur égale (), ce critère demeure en pratique décisif. Il prévaut sur la prise en compte des mérites propres de chaque fonctionnaire, au risque d’uniformiser les règles d’avancement. En outre, le formalisme qui caractérise la procédure consultative des commissions administratives paritaires contribue à alourdir la gestion des ressources humaines dans la fonction publique ().
En lien avec la réforme des instances de concertation prévue par l’article 3 et l’évolution corrélative de l’architecture et des attributions dévolues aux commissions administratives paritaires engagée par l’article 4, le présent article redéfinit les règles applicables en matière d’avancement et de promotion interne.
II. LA Mesure proposée
L’article 14 prévoit l’édiction de lignes directrices de gestion par les autorités compétentes des trois versants de la fonction publique, sur lesquelles le comité social rend préalablement un avis (). Ces lignes directrices de gestion déterminent les orientations générales relatives à la mobilité () ainsi qu’à la promotion () et à la valorisation des parcours.
Si elles permettent de définir de façon transparente les critères qui détermineront les décisions de mobilité, d’avancement et de promotion des agents, les autorités conservent une marge d’appréciation pour examiner les spécificités inhérentes à chaque situation individuelle. Les lignes directrices de gestion prises en la matière sont communiquées aux agents dans un souci de visibilité quant aux critères applicables. Conformément à la jurisprudence du Conseil d’État (), ces lignes directrices de gestion seront invocables devant le tribunal administratif si un fonctionnaire souhaite contester la validité de décisions prises sur leur fondement. Leur opposabilité permet ainsi de responsabiliser l’administration et de renforcer les garanties dont disposent les fonctionnaires quant à l’examen des décisions affectant leur carrière.
Par coordination avec l’article 4 du projet de loi, le présent article supprime la compétence consultative des commissions administratives paritaires en matière de promotion de corps ou d’avancement de grade au sein des trois versants.
Dans la fonction publique de l’État, l’avancement de grade pourra également être subordonné à l’exercice préalable de certaines fonctions correspondant à des conditions d’exercice difficile ou comportant des missions particulières, selon la nouvelle rédaction du troisième alinéa de l’article 58 de la loi du 11 janvier 1984.
Avant l’entrée en vigueur des nouveaux comités sociaux en 2022, les actuels comités techniques représenteront à titre transitoire les instances de concertation consultées sur les lignes directrices de gestion élaborées par les autorités compétentes.
III. La position de la commission
Outre deux amendements rédactionnels, la Commission a adopté un amendement de la rapporteure ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement tendant à renforcer la portée des lignes directrices de gestion établies par les autorités compétentes au sein des trois versants. Cet amendement consacre les lignes directrices de gestion en tant que véritable outil de pilotage pluriannuel des ressources humaines qui déclineront ainsi la stratégie de management des administrations. Par cohérence, il s’agit aussi d’aligner la procédure d’élaboration applicable à la fonction publique de l’État sur celle des fonctions publiques territoriale et hospitalière qui prévoit l’avis préalable du comité social sur les lignes directrices de gestion édictées par l’autorité compétente.
La Commission a également adopté un amendement de la rapporteure ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement qui précise que les modalités selon lesquelles seront consultés les comités sociaux territoriaux (CST) des collectivités affiliées au centre de gestion sur les lignes directrices de gestion établies en matière de promotion interne seront déterminées par décret en Conseil d’État.
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Chapitre III
Discipline
Article 15
(art. 66 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, art. 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. 81 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)
Harmoniser l’échelle des sanctions entre les trois versants
de la fonction publique
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à harmoniser l’échelle des sanctions entre les trois versants de la fonction publique afin de lui donner plus de cohérence. Il introduit notamment pour cela l’exclusion temporaire de trois jours dans les fonctions publiques d’État et hospitalière et la radiation du tableau d’avancement dans la fonction publique territoriale.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dispositions relatives aux sanctions ont été modifiées, pour la fonction publique territoriale, par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement de M. Boris Vallaud et plusieurs députés du groupe Socialistes et apparentés qui modifie, à des fins d’harmonisation, l’ordre de présentation des sanctions du deuxième groupe dans la fonction publique territoriale.
I. L’état du droit
● S’il n’existe pas, dans la fonction publique, de définition légale de la faute disciplinaire des fonctionnaires, les sanctions qui leur sont applicables en cas de manquement à des obligations professionnelles sont en revanche prévues et détaillées par le statut général des fonctionnaires.
Les sanctions sont classées en quatre groupes par ordre croissant d’importance :
– le premier groupe comprend les sanctions les moins sévères, notamment l’avertissement et le blâme. Elles ont le caractère de réprimande et ne sont privatives d’aucun avantage : ce sont en fait des sanctions morales, qui atteignent le fonctionnaire dans son honneur.
L’avertissement ne figure pas au dossier de l’agent : il est conservé dans un registre séparé et supprimé automatiquement au bout de trois ans. Le blâme figure au dossier et est effacé au bout de trois ans si aucune autre sanction n’est prononcée.
Un avertissement peut par exemple être délivré à un fonctionnaire en cas d’utilisation exagérée du téléphone à des fins personnelles ([228]).
Dans la fonction publique territoriale s’ajoute l’exclusion temporaire de fonction pour une durée maximale de trois jours ;
– le deuxième groupe comprend la radiation du tableau d’avancement (seulement pour la fonction publique d’État), l’abaissement d’échelon, l’exclusion temporaire et le déplacement d’office. Ces sanctions, particulièrement les deux premières, affectent directement le déroulement de carrière et ont un impact sur l’évolution de la rémunération, immédiat en cas d’abaissement d’échelon, et différé en cas de radiation du tableau d’avancement.
En outre, l’exclusion temporaire des fonctions est une période durant laquelle l’agent ne perçoit plus sa rémunération et n’acquiert plus de droits à la retraite.
La jurisprudence considère par exemple qu’une attitude irrespectueuse, hautaine et méprisante à l’égard de la hiérarchie, des autres membres de l’équipe administrative et des usagers peuvent motiver un déplacement d’office ([229]) ;
– les sanctions du troisième groupe sont la rétrogradation et l’exclusion temporaire de trois mois à deux ans. Là encore, les effets sur la rémunération sont importants et le déroulement de la carrière est affecté. Il convient de souligner que la radiation du tableau d’avancement peut être prononcée à titre complémentaire des sanctions des deuxième et troisième groupes.
Pour donner un exemple, la rédaction et l’expédition à sa hiérarchie de deux courriers anonymes comportant des propos offensants envers cette hiérarchie et revendiquant avoir infiltré et manipulé le système informatique de l’établissement peuvent motiver une exclusion temporaire de trois mois ([230]) ;
– les sanctions du quatrième groupe, enfin, mettent un terme au lien entre l’agent et son administration : il s’agit de la mise à la retraite d’office (si l’agent remplit la condition minimale de quinze ans de service) et de la révocation.
Le fait d’agresser verbalement, injurier, menacer ses collègues de travail de façon récurrente et générer par ses agissements un climat délétère et peu propice au bon fonctionnement du service peuvent justifier une révocation ([231]).
À l’exception des sanctions du premier groupe, les sanctions sont prononcées après consultation du conseil de discipline ([232]). Ce dernier formule une proposition de sanction après avoir pris connaissance des éléments du dossier.
Seules les sanctions ayant fait l’objet d’un examen en conseil de discipline sont ensuite susceptibles de recours administratif devant les commissions de recours des conseils supérieurs des fonctions publiques de l’État et hospitalière et devant le conseil de discipline de recours de la fonction publique territoriale.
● Selon la fonction publique à laquelle ils appartiennent, les fonctionnaires ne sont donc pas soumis exactement aux mêmes sanctions (cf. tableau ci-dessous) :
– l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours n’existe ainsi que dans la fonction publique territoriale et est une sanction du premier groupe. Elle peut être assortie d’un sursis total ou partiel ;
– dans le troisième groupe, l’exclusion temporaire de fonctions est de seize jours à deux ans dans la fonction publique territoriale mais de trois mois à deux ans dans la fonction publique d’État et la fonction publique hospitalière ;
– à l’inverse, la radiation du tableau d’avancement, sanction la moins sévère du deuxième groupe, n’existe pas dans la fonction publique territoriale mais est présente dans les deux autres versants.
éCHELLE DES SANCTIONS DANS LES TROIS VERSANTS DE LA FONCTION PUBLIQUE
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Fonction publique d’État
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Fonction publique territoriale
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Fonction publique hospitalière
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Premier groupe
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– avertissement
– blâme
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– avertissement
– blâme
– exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours
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– avertissement
– blâme
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Deuxième groupe
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– radiation du tableau d’avancement
– abaissement d’échelon
– exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de quinze jours
– déplacement d’office
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– abaissement d’échelon
– exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre de quinze jours
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– radiation du tableau d’avancement
– abaissement d’échelon
– exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de quinze jours
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Troisième groupe
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– rétrogradation
– exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois mois à deux ans
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– rétrogradation
– exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans
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– rétrogradation
– exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois mois à deux ans
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Quatrième groupe
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– mise à la retraite d’office
– révocation
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– mise à la retraite d’office
– révocation
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– mise à la retraite d’office
– révocation
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Source : étude d’impact du projet de loi
II. la réforme proposée
Le présent article a pour objet d’harmoniser les échelles de sanctions des trois versants de la fonction publique afin de leur donner une gradation plus complète et équilibrée.
● Il crée, tout d’abord, dans le premier groupe, une nouvelle sanction d’exclusion temporaire de fonctions de trois jours dans la fonction publique d’État (alinéa 3) et la fonction publique hospitalière (alinéa 23).
Il s’agit là de donner un levier supplémentaire aux encadrants de proximité, l’effet dissuasif des deux autres sanctions du premier groupe, le blâme et l’avertissement, étant assez limité.
En outre, le défaut de sanction d’exclusion temporaire dans le premier groupe peut conduire certains employeurs publics à prononcer des exclusions de quinze jours, assorties de sursis de douze à treize jours afin de sanctionner des fautes disciplinaires peu graves, ce qui est plus complexe pour l’administration en termes de procédures.
Le but est donc de donner aux employeurs une marge de manœuvre nouvelle entre le blâme, sanction la plus forte du premier groupe, et la radiation du tableau d’avancement, sanction la plus faible du deuxième groupe.
Comme le blâme, l’exclusion temporaire de fonctions de trois jours sera inscrite au dossier du fonctionnaire, et effacée au terme d’un délai de trois ans si aucune autre sanction n’est prononcée (alinéas 10 et 27).
● L’article 15, ensuite, aligne les durées des exclusions temporaires de fonctions des deuxième et troisième groupes de la fonction publique d’État et de la fonction publique hospitalière sur les durées de la fonction publique territoriale.
Dans le cas d’une sanction de deuxième groupe, la durée de l’exclusion serait ainsi de quatre à quinze jours (alinéas 6 et 24), et dans le cas d’une sanction du troisième groupe, de seize jours à deux ans (alinéas 9 et 26), contre trois mois à deux ans actuellement.
Cette harmonisation permet d’introduire, dans le premier cas, une clarification rédactionnelle en lien avec la création de l’exclusion temporaire de trois jours et, dans le second cas, de mieux graduer l’échelle des sanctions.
● L’article 15 étend également la sanction de deuxième groupe de radiation du tableau d’avancement à la fonction publique territoriale (alinéa 19).
Il s’agit là aussi de donner un levier supplémentaire aux encadrants de proximité. Cette sanction présente en effet l’utilité de sanctionner un agent qui a commis une faute, par exemple, peu de temps après la proposition de son inscription au tableau d’avancement.
● Par ailleurs, l’article 15 précise, pour les trois fonctions publiques, que l’abaissement d’échelon doit permettre de reclasser l’agent sanctionné exclusivement à l’échelon correspondant à un indice immédiatement inférieur à celui afférent à l’échelon détenu par l’agent (alinéas 5, 14 et 26).
Il est également précisé que la rétrogradation doit permettre de reclasser l’agent au grade immédiatement inférieur à un échelon correspondant à un indice égal ou à défaut immédiatement inférieur à celui afférent à l’échelon (alinéas 8, 17 et 24).
Il s’agit ainsi de prémunir les agents publics de pratiques diverses de la part des autorités disciplinaires et d’inscrire dans le droit positif la jurisprudence en la matière. La cour administrative de Douai avait ainsi jugé que la rétrogradation au grade immédiatement inférieur était la solution la plus équitable, car elle ne conduisait pas à considérer comme inexistantes les années de service entre la date de la dernière promotion et la sanction ([233]).
● Le déplacement d’office demeure en revanche une sanction applicable seulement dans la fonction publique d’État, cette sanction étant difficile à mettre en œuvre dans le cas de collectivités territoriales et d’établissement hospitaliers sans employeur commun.
éCHELLE DES SANCTIONS prévue par le projet de loi
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Trois versants de la fonction publique
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Premier groupe
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– avertissement
– blâme
– exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours
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Deuxième groupe
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– radiation du tableau d’avancement
– abaissement d’échelon
– exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre de quinze jours
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Troisième groupe
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– rétrogradation
– exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans
– déplacement d’office (uniquement FPE)
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Quatrième groupe
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– mise à la retraite d’office
– révocation
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III. la position de la commission
Suivant l’avis favorable de votre rapporteure, la Commission a adopté un amendement de M. Boris Vallaud et plusieurs députés du groupe Socialistes et apparentés qui modifie l’ordre de présentation des sanctions du deuxième groupe dans la fonction publique territoriale afin d’harmoniser la rédaction avec celles prévues pour la fonction publique d’État et la fonction publique hospitalière.
*
* *
titre III
Simplifier le cadre de gestion des agents publics
Article 16
(art. 25 ter, 25 septies et 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983
portant droits et obligations des fonctionnaires)
Renforcer la transparence et l’équité des règles
en matière de contrôle déontologique
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article modifie en profondeur les compétences et attributions de la commission de déontologie de la fonction publique. Il restreint tout d’abord le périmètre des agents publics soumis à son contrôle obligatoire pour le limiter aux agents présentant le plus de risques. En contrepartie, il introduit une nouvelle procédure, qui instaure un filtre du référent déontologue avant une éventuelle saisie de la commission de déontologie.
L’article 16 instaure par ailleurs un contrôle de déontologie pour les personnes qui rejoignent le secteur public en provenance du secteur privé et comprend diverses dispositions visant à assurer une meilleure effectivité au contrôle exercé par la commission.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dispositions relatives à la déontologie ont été profondément modifiées par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires et la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique – dite « Sapin II ».
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de la rapporteure et des membres du groupe La République en Marche, la Commission a adopté un amendement qui confie, dans un souci de rationalité et d’efficacité, les compétences de la commission de déontologie à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
La Commission a également adopté un amendement de votre rapporteure qui vise à rendre publics les avis de la Haute Autorité lorsqu’elle se prononce sur le départ d’un fonctionnaire vers le secteur privé, à condition que ce départ ait été effectif.
I. L’état du droit
Initialement créée par le décret n° 91-109 du 17 janvier 1991, la commission de déontologie de la fonction publique (CDFP) a été consacrée par le législateur par l’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « loi Sapin ».
Elle est actuellement régie par l’article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
La commission est chargée de donner un avis sur les déclarations des agents des trois fonctions publiques qui souhaitent exercer une activité privée lucrative ou créer ou reprendre une entreprise en cumul avec leur emploi public.
Sa mission est d’apprécier, selon l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983, si « l’activité qu’exerce ou que projette d’exercer le fonctionnaire risque de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, l’indépendance ou la neutralité du service, de méconnaître tout principe déontologique […] ou de placer l’intéressé en situation de commettre l’infraction prévue à l’article 432-13 du code pénal », c’est-à-dire de prise illégale d’intérêt.
Elle peut également être amenée à rendre des avis ou à formuler des recommandations, notamment sur des projets de charte ou des situations individuelles.
Composition et moyens de la commission de déontologie de la fonction publique
Placée auprès du Premier ministre mais rattachée administrativement à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), la commission de déontologie comprend quatorze membres, nommés pour trois ans, renouvelables une fois*.
● Elle est présidée par un conseiller d’État – M. Roland Peylet depuis 2017** – et comprend un conseiller maître à la Cour des comptes, un magistrat de l’ordre judiciaire et trois personnalités qualifiées, dont l’une au moins doit avoir exercé des fonctions au sein d’une entreprise privée.
Elle est organisée, selon le versant dont relève l’agent dont le dossier lui est soumis, en quatre formations spécialisées qui comprennent, outre les six membres permanents :
– pour la formation spécialisée pour la fonction publique d’État, deux directeurs d’administration centrale ;
– pour la formation spécialisée pour la fonction publique territoriale, un représentant d’une association d’élus de la catégorie de collectivité territoriale ou d’établissement public dont relève l’intéressé, ainsi qu’un directeur ou ancien directeur général des services d’une collectivité territoriale ;
– pour la formation spécialisée pour la fonction publique hospitalière, une personnalité qualifiée dans le domaine de la santé publique, ainsi qu’un inspecteur général des affaires sociales ou un ancien directeur d’hôpital ;
– lorsqu’elle exerce ses attributions en application des articles L. 531-1 à L. 531-16 du code de la recherche, deux personnalités qualifiées dans le domaine de la recherche ou de la valorisation de la recherche.
● La commission est ensuite dotée d’un rapporteur général et d’un rapporteur général adjoint, tous deux issus du Conseil d’État, ainsi que d’une équipe comprenant une vingtaine de rapporteurs issus des juridictions administratives et financières ainsi que d’un universitaire.
● La commission comprend, enfin, un secrétariat de six agents : un de catégorie A et cinq de catégorie B. Son budget pour 2018 s’élevait à 429 671 euros, pour assurer la rémunération des agents du secrétariat, l’indemnisation du président, du rapporteur général et du rapporteur général adjoint, ainsi que les vacations des rapporteurs extérieurs et l’organisation des séances.
* Article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
** Décret du 17 février 2017 portant nomination à la commission de déontologie de la fonction publique.
1. Champ de compétences
Le champ des personnes soumises au contrôle de la commission de déontologie comprend :
– les fonctionnaires civils et les agents contractuels des administrations de l’État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics, y compris les établissements publics de santé, seuls les agents ayant la qualité de fonctionnaire étant concernés dans les services et établissements publics à caractère industriel et commercial ([234]) ;
– les praticiens hospitaliers mentionnés aux 1° à 4° de l’article L. 6152‑1 du code de la santé publique ([235]) ;
– les agents contractuels de droit public et de droit privé des nombreux établissements publics, organismes ou autorités mentionnés au I de l’article L. 1451-1 du code de la santé publique ainsi que les agents contractuels de droit public et de droit privé d’une autorité administrative ou publique indépendante, sans préjudice des dispositions spécifiques qui peuvent leur être applicables ([236]) ;
– les membres de cabinets ministériels, les collaborateurs du Président de la République et les collaborateurs de cabinet des autorités territoriales ([237]) ;
– les fonctionnaires civils des services publics – établissements publics d’enseignement supérieur, établissements publics de recherche, établissements de santé, entreprises publiques – où la recherche publique est organisée ([238]).
2. Mode de fonctionnement
● La commission de déontologie se prononce dans les cas de figure suivants :
– lorsqu’un agent cesse, temporairement ou définitivement, ses fonctions et se propose d’exercer une activité lucrative, salariée ou non, « dans une entreprise privée ou un organisme de droit privé ou une activité libérale ». Est assimilé à une entreprise privée « tout organisme ou toute entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel conformément aux règles du droit privé » ([239]) ;
– lorsqu’un agent demande à cumuler une activité accessoire avec son activité principale. Les activités accessoires susceptibles d’être autorisées sont notamment : l’expertise et la consultation, les activités à caractère sportif ou culturel, l’activité de conjoint collaborateur dans une entreprise artisanale, les services à la personne ou encore la vente de biens fabriqués personnellement par l’agent ([240]) ;
– lorsqu’un agent demande à accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise. Dans ce cas l’autorisation est accordée pour une durée maximale de deux ans, renouvelable pour une durée d’un an.
L’agent concerné doit informer son administration trois mois au moins avant le début de son activité. L’administration saisit alors la commission de déontologie dans les quinze jours. L’agent peut également saisir directement la commission, à condition d’en informer son administration.
Lorsqu’elle est saisie, la commission peut :
– demander au fonctionnaire ou à l’autorité dont il relève tout document nécessaire à l’examen de la saisine ;
– recueillir auprès des personnes publiques et privées toute information nécessaire à l’accomplissement de sa mission ;
– entendre ou consulter toute personne dont le concours lui paraît utile ([241]).
Les référents déontologues
La loi du 20 avril 2016 a créé pour les fonctionnaires et agents publics un droit de « consulter un référent déontologue, chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des obligations et des principes déontologiques ([242]) ».
Il en découle l’obligation pour les administrations, les collectivités territoriales et les établissements publics de santé de se doter d’un référent déontologue pour permettre à leurs agents d’exercer ce droit.
Le décret n° 2017-519 du 10 avril 2017 laisse aux administrations une grande liberté dans la mise en place de cette fonction : elle peut être exercée seule ou de façon collégiale, à temps plein ou pas.
Le chef de service a obligation de mettre à la disposition du référent déontologue les moyens nécessaires à l’exercice de sa mission et porter à la connaissance des agents placés sous son autorité les moyens de se mettre en rapport avec lui.
Moins de deux ans après le décret, il est difficile d’apprécier la mise en œuvre de ses dispositions. Pour ce qui concerne la fonction publique d’État, un référent déontologue a été nommé dans chaque département ministériel, à l’exception du ministère de la Justice, en cours de nomination, soit onze référents déontologues nommés pour un total de douze. Parmi eux, sept ont été organisés sous la forme d’un collège de déontologie.
Dans la fonction publique territoriale, les pratiques sont diverses : les fonctions de référent déontologue sont exercées par un agent de la collectivité ou une personnalité extérieure, comme un professeur d’université, par exemple. Beaucoup de centres de gestion exercent par ailleurs cette compétence pour le compte des collectivités. Une charte a été élaborée, en mai 2017, par la Fédération nationale des centres de gestion pour diffuser un cadre de référence et les bonnes pratiques.
La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) s’est également saisie du sujet et a élaboré récemment un guide déontologique à l’usage des responsables publics et des référents déontologues.
● La commission se prononce ensuite dans un délai de deux mois. En vertu du principe du « silence valant acceptation », l’absence d’avis de la commission à l’expiration de ce délai vaut avis de compatibilité ([243]). La commission peut prononcer :
– un avis de compatibilité ;
– un avis de comptabilité avec réserves, celles-ci étant prononcées pour une durée de deux ans en cas de création ou de reprise d’entreprise et de trois ans en cas de cessation de fonction pour exercer une activité dans le secteur privé ;
– un avis d’incompatibilité ;
– un avis d’incompétence, d’irrecevabilité ou de non-lieu à statuer, le cas échéant.
Dans un souci d’efficacité, le législateur a prévu que les situations les plus simples du point de vue déontologique pouvaient faire l’objet d’avis en forme simplifiée rendus au nom de la commission par son président, ces avis prenant alors la forme d’ordonnances.
En 2017, les avis en forme simplifiée représentaient de 80 à 93 % des avis rendus par la commission, selon le versant de la fonction publique considérée.
Répartition des avis rendus par la commission de déontologie*
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2014
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2015
|
2016
|
2017
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Avis de compatibilité
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1 187
(38,9 %)
|
1 145
(36,3 %)
|
1 539
(43,3 %)
|
-
|
|
Avis de compatibilité avec réserves
|
1 363
(44,7 %)
|
1 525
(48,4 %)
|
1 564
(44 %)
|
-
|
|
Avis d’incompatibilité
|
36
(1,2 %)
|
73
(2,3 %)
|
74
(2,1 %)
|
-
|
|
Autres (incompétence, non-lieu)
|
459
(15,1 %)
|
406
(12,9 %)
|
375
(10,5 %)
|
-
|
|
Total
|
3 045
|
3 149
|
3 552
|
7 216
|
* À l’exclusion des avis en forme simplifiée
Source : étude d’impact du projet de loi
Depuis l’entrée en vigueur, en février 2017, de la réforme prévue par la loi du 20 avril 2016, qui instaurait un contrôle obligatoire de la commission pour tous les agents publics, l’activité de la commission a progressé de 128 % pour passer de 3 552 saisies en 2016 à 7 216 en 2017 et probablement plus de 8 000 en 2018.
● Les avis de compatibilité avec réserves et d’incompatibilité lient l’administration et s’imposent à l’agent. S’il ne les respecte pas, l’agent s’expose aux sanctions suivantes :
– s’il est fonctionnaire, il peut faire l’objet de sanctions disciplinaires ;
– s’il est retraité, il peut faire l’objet d’une retenue sur pension dans la limite de 20 % pendant les trois ans suivant la cessation de ses fonctions ;
– s’il est contractuel, son contrat prend fin à la date de notification de l’avis, sans préavis ni indemnité de rupture.
II. la réforme proposée
Le présent article réécrit en grande partie les dispositions relatives à la commission de déontologie prévues par la loi du 13 juillet 1983 pour, d’une part, y apporter une plus grande cohérence rédactionnelle et surtout, d’autre part, y introduire des modifications significatives.
1. Le recentrage du contrôle de la commission sur les situations les plus exposées
Le 2° de l’article 16 modifie le III de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 pour restreindre le périmètre des agents concernés par la saisine obligatoire de la commission de déontologie en cas de départ, définitif ou temporaire, vers le secteur privé, ou de demande de création ou de reprise d’une entreprise (alinéa 5).
Il s’agit de tenir compte de l’activité de la commission observée ces dernières années, quand près de 90 % des avis, parce qu’ils ne posent pas de difficulté, sont rendus sous forme simplifiée, et que près de la moitié des avis rendus sous forme collégiale sont des avis de compatibilité. Au total, seulement 2 % des avis rendus par la commission sont des avis d’incompatibilité.
Cette disposition a donc pour objet de limiter la saisine directe aux personnes pour lesquelles le risque déontologique, notamment celui de conflit d’intérêts, est le plus élevé en raison de la nature des fonctions ou du niveau hiérarchique qu’elles occupent. La liste exacte des emplois concernés sera fixée par décret en Conseil d’État (alinéa 45).
S’il est difficile d’évaluer le nombre de dossiers qui pourraient être soumis à la commission, il est probable que ce chiffre ne dépassera pas quelques centaines par an, selon l’étude d’impact du projet de loi. Pour ces dossiers, la commission sera donc en mesure d’effectuer un contrôle plus approfondi.
Pour les autres emplois, c’est-à-dire la très grande majorité des emplois publics, l’article prévoit un mécanisme nouveau, avec l’intégration du référent déontologue, créé par la loi du 20 avril 2016, dans la procédure.
L’autorité hiérarchique saisira ainsi le référent déontologue en cas de doute sérieux sur la compatibilité de l’activité envisagée. C’est seulement si l’avis du référent ne permet pas de lever ce doute que l’autorité hiérarchique pourra alors saisir la commission de déontologie. Le 3° de l’article modifie à cette fin le III de l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983 (alinéa 19).
Ce nouveau mécanisme permet de tirer les conséquences de la mise en place des référents déontologues en leur confiant une mission centrale.
Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État estime que cette réforme, en déconcentrant largement ce contrôle de déontologie, « met en place des mécanismes propres à renforcer une indispensable diffusion de la culture de la déontologie chez les agents et les employeurs publics ».
2. L’instauration d’un contrôle lors d’une entrée depuis le secteur privé
L’article instaure un contrôle de la commission, de même nature que celui qui existe en cas de départ vers le secteur privé, sur le retour ou le recrutement dans l’administration de personnes ayant exercé une activité privée au cours des trois années précédant leur prise de fonction.
Le 3° insère à cette fin un nouveau paragraphe V à l’article 28 octies de la loi du 13 juillet 1983 ainsi qu’un nouvel alinéa dans la liste des compétences de la commission de déontologie.
Il s’agit de corriger la dissymétrie qui existe aujourd’hui entre les départs, encadrés par la loi, et les arrivées ou retours, qui ne sont soumis à aucune obligation déontologique. Cette mesure avait été proposée par nos collègues Fabien Matras et Olivier Marleix dans leur rapport d’information sur la déontologie des fonctionnaires ([244]). Elle est également rendue indispensable par la volonté du Gouvernement d’assurer une plus grande fluidité des parcours entre le secteur public et le secteur privé et de faciliter le recours à l’emploi de contractuels.
Cela concernera à la fois les fonctionnaires qui ont cessé temporairement leurs fonctions dans le secteur public et les contractuels qui accèdent pour la première fois à un emploi public (alinéa 16).
Concrètement, l’alinéa 22 précise que la commission de déontologie sera saisie pour les nominations de directeurs d’administration centrale ou de dirigeant d’établissement public qui relèvent d’un décret en conseil des ministres. Ces emplois sont, selon l’étude d’impact du projet de loi, au nombre de 228.
Pour les autres emplois, il appartiendra à l’autorité hiérarchique dont relève l’emploi concerné de saisir, en cas de doute sérieux, le référent déontologue puis, le cas échéant, la commission de déontologie (alinéa 23).
3. Assurer une meilleure effectivité au contrôle de la commission
L’article 16 entend assurer une meilleure effectivité au contrôle exercé par la commission de déontologie par deux moyens :
– en améliorant la capacité d’auto-saisine de la commission en cas de défaut de saisine préalable par l’administration ou l’agent.
Le VII de l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983 issu de la rédaction proposée par le présent article précise ainsi que le président de la commission pourra saisir la commission dans les trois mois à compter de la découverte d’un défaut de saisine, et non plus à compter du début de l’activité exercée dans le secteur privé ou la date de création de l’entreprise (alinéa 25) ;
– en créant une sanction nouvelle pour les contractuels : l’impossibilité d’être recruté par l’administration pendant trois ans à compter du jour où celle-ci a eu connaissance de l’avis de la commission (alinéa 41) ;
– en étendant l’application de l’ensemble des sanctions aux cas des agents qui n’ont pas saisi leur autorité hiérarchique d’une demande préalable à un départ dans le secteur privé (alinéa 43).
4. Les autres dispositions
L’article 16 comprend par ailleurs plusieurs dispositions de clarification essentiellement rédactionnelles.
Son 1° de l’article modifie ainsi le I de l’article 25 ter de la loi du 13 juillet 1983 pour toiletter les dispositions relatives aux modalités de gestion de déclaration d’intérêt.
Le 3° modifie le I de l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983 pour y faire figurer la composition de la commission de déontologie. Sa composition détaillée ne figure toutefois plus dans la loi et est renvoyée à un décret. Il y est également précisé que le respect de l’obligation de parité ne s’appliquera plus aux seuls membres titulaires, mais aussi à leurs suppléants (alinéa 10).
III. LA POSITION DE la COMMISSION
● La commission des Lois a adopté deux amendements identiques, avec avis favorable du Gouvernement, présentés par votre rapporteure et par M. Fabien Matras et les membres du groupe La République en Marche, qui procède à la fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et de la commission de déontologie de la fonction publique.
Il confie pour cela les compétences de la commission de déontologie, prévues à l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983, à la HATVP et procède aux nombreuses coordinations rendues nécessaires par cette fusion.
Cette fusion avait été proposée par nos collègues Fabien Matras et Olivier Marleix dans leur rapport d’information précité et était déjà préconisée, en 2011, par la commission de réflexion sur la prévention des conflits d’intérêt dans la vie publique, présidée par M. Jean-Marc Sauvé, qui avançait alors un « souci de rationalisation administrative, de cohérence et d’efficacité » ([245]).
Il convient en effet de mettre fin aux chevauchements de compétences lorsqu’il s’agit de se prononcer sur des agents publics et de bénéficier de moyens, d’expertise et d’une visibilité renforcés.
● Outre de nombreux amendements rédactionnels de votre rapporteure, la commission a adopté deux autres amendements :
– un amendement de notre collègue Laurence Vichnievsky, sous-amendé par votre rapporteure, avec avis favorable du Gouvernement, qui vise à compléter la liste des situations dans lesquelles l’administration doit se conformer aux avis de la Haute Autorité ;
– un amendement de votre rapporteure, avec avis favorable du Gouvernement, qui vise à rendre publics les avis rendus par la Haute Autorité au titre de ses fonctions de contrôle déontologique des agents publics, à condition que les agents aient effectivement pris le poste ayant fait l’objet du contrôle de compatibilité. Il s’agit d’une recommandation suggérée de longue date, qui doit permettre de diffuser la doctrine en la matière.
*
* *
Article 16 bis
(art. 19, 20 et 23 de la loi n° 2013 907 du 11 octobre 2013
relative à la transparence de la vie publique)
Fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique et de la commission de déontologie de la fonction publique
Introduit par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 16 bis a pour objet de procéder, dans la loi n° 2013 907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, à la fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et de la commission de déontologie de la fonction publique.
Dernières modifications législatives intervenues
La loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a été modifiée par la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.
Modifications apportées par la Commission
Cet article est issu d’un amendement de M. Fabien Matras et des membres du groupe La République en Marche, adopté avec avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement.
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Le présent article procède, dans la loi du 11 octobre 2013 qui détaille la composition et les compétences de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), à la fusion de celle-ci et de la commission de déontologie de la fonction publique en une seule et même autorité. Il y effectue, par cohérence avec les dispositions adoptées à l’article 16, les coordinations nécessaires.
Le dispositif adopté par la Commission prévoit la coexistence de deux collèges : un qui conserverait les compétences actuelles de la Haute Autorité, et un nouveau collège, compétent à l’égard des agents publics en application de l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983, en remplacement des attributions exercées jusqu’ici par la commission de déontologie.
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Article 16 ter
(art. 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires)
Publication annuelle des hautes rémunérations de la fonction publique
Introduit par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 16 ter vise à prévoir une publication annuelle des plus hautes rémunérations de la fonction publique.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires a été modifié par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
Modifications apportées par la Commission
Cet article est issu de l’adoption d’un amendement de Mme Yaël Braun-Pivet, présidente de la commission des Lois, et des membres du groupe La République en Marche, après avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement
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Le présent article prévoit la remise au Parlement d’un rapport sur les hautes rémunérations dans la fonction publique, qui précisera, pour chacune des trois fonctions publiques, le montant moyen des rémunérations au dernier centile, le nombre d’agents concernés et les principaux corps ou emplois occupés.
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Article 16 quater
(art. 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes)
Prise en compte de la pension de retraité dans le calcul de la rémunération des dirigeants des autorités administratives indépendantes
Introduit par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 16 quater vise à limiter la rémunération des présidents d’autorités administratives indépendantes en prenant en compte, dans le calcul de leur rémunération, leur éventuelle pension de retraité de la fonction publique.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes a fixé les règles d’emploi des fonctionnaires.
Modifications apportées par la Commission
Cet article est issu de l’adoption d’un amendement de M. Guillaume Gouffier-Cha et des membres du groupe La République en Marche, après avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement.
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Le présent article a pour objet de prendre en compte la liquidation de leur pension dans le calcul de la rémunération des personnels retraités de la fonction publique qui seraient amenés à reprendre une activité professionnelle au sein d’une autorité administrative indépendante en la qualité de membre ou de président, afin d’en limiter le montant.
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Article 16 quinquies
(art. 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes)
Encadrement des rémunérations des dirigeants
des autorités administratives indépendantes
Introduit par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 16 quinquies a pour objet d’instituer un dispositif d’encadrement de la rémunération des dirigeants et des membres des autorités administratives et publiques indépendantes afin d’harmoniser les pratiques, très diverses, relevées par un rapport de la Cour des comptes du 12 février 2018 ([246]).
Modifications apportées par la Commission
Le présent article est issu de l’adoption d’un amendement de M. Guillaume Gouffier-Cha et des membres du groupe La République en Marche, après avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement.
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Article 17
Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de simplifier et moderniser diverses dispositions
relatives à la protection sociale des agents publics
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour réformer et adapter à la fonction publique les modalités de financement de la protection sociale complémentaire des agents publics, l’organisation des instances médicales et de la médecine agréée, les règles applicables en matière d’aptitude physique à l’entrée dans la fonction publique ainsi que certaines dispositions relatives au congé pour maternité, au congé pour adoption, au congé de paternité et au congé du proche aidant.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels présentés par votre rapporteure.
I. L’état du droit
● Les modalités de financement de la protection sociale complémentaire des agents publics ont été modifiées par l’article 39 de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique. Cet article a ouvert la possibilité aux employeurs publics de participer au financement des garanties de protection sociale complémentaire de leurs agents, dès lors que les contrats garantissent la mise en œuvre de dispositifs de solidarité entre les bénéficiaires, actifs et retraités ([247]).
Dans la fonction publique de l’État, le dispositif mis en place conduit au versement a posteriori par l’employeur public d’une aide à un organisme référencé, choisi pour sept ans au terme d’une procédure de mise en concurrence ([248]). Dans la fonction publique territoriale, les collectivités peuvent participer au financement de la protection complémentaire de leurs agents soit par le biais d’une convention de participation conclue avec un organisme complémentaire, soit par le biais d’une labellisation délivrée à un organisme complémentaire ([249]). Dans la fonction publique hospitalière, le fonctionnaire en activité bénéficie pour sa part de la gratuité des soins qui lui sont délivrés dans l’établissement dans lequel il exerce ([250]).
Ces dispositifs apparaissent aujourd’hui peu adaptés et peu équitables par rapport au secteur privé, dans la mesure où la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi a généralisé, pour l’ensemble des salariés, la participation obligatoire des employeurs à leur couverture complémentaire. Le Gouvernement a initié l’année dernière une mission, confiée à des membres de l’inspection générale des affaires sociales, de l’inspection générale des finances et de l’inspection générale de l’administration, pour dresser un état des lieux de la couverture sociale complémentaire des agents publics et identifier des pistes de réformes. Ses conclusions devraient être rendues avant la fin de l’année 2019.
● Les instances médicales sont des instances consultatives compétentes en matière de droit à congés pour raison de santé et d’accidents et maladies professionnels ainsi qu’en matière de retraite pour invalidité et d’allocation temporaire d’activité. Elles rencontrent aujourd’hui de nombreuses difficultés en raison de la multiplicité des intervenants et du cloisonnement de certains dispositifs qui génèrent des délais de procédure anormalement longs. Une mission diligentée par le Gouvernement a rendu un rapport de diagnostic en mars 2017 qui envisage plusieurs pistes pour améliorer le pilotage de ces instances, la rémunération des médecins agréés ainsi que le financement et la coordination de l’ensemble du dispositif ([251]).
En matière de médecine de prévention, les collectivités et leurs établissements publics rencontrent des difficultés, compte tenu notamment de la pénurie de médecins du travail en France, pour respecter leurs obligations et développer des politiques de prévention de nature à améliorer les conditions de vie et de travail de leurs agents.
● La condition d’aptitude physique des fonctionnaires est vérifiée par des médecins agréés au cours d’une visite médicale. Or il semble que, mis à part quelques corps et cadres d’emplois spécifiques, l’utilité de cette condition d’aptitude est relative, notamment au regard, d’une part, des possibilités de compensation du handicap et, d’autre part, du caractère discriminant de l’éviction d’un candidat au regard de son état de santé.
● L’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique, a simplifié la procédure d’octroi du temps partiel pour raison thérapeutique (TPT) en supprimant la saisine systématique des instances médicales et en permettant l’octroi du TPT après un jour d’arrêt de travail. Cette ordonnance a également créé la période de préparation au reclassement (PPR) visant à accompagner les agents publics déclarés inaptes à leurs fonctions dans une reconversion professionnelle.
Face à l’enjeu de prévention de la désinsertion professionnelle des agents publics dont l’état de santé est diminué, il apparaît nécessaire de poursuivre les efforts engagés précédemment en renforçant ces dispositifs, voire en en construisant de nouveaux, afin de favoriser le reclassement des agents publics devenus inaptes. Il apparaît également nécessaire, en s’inspirant des évolutions intervenues dans le secteur privé, d’ouvrir une réflexion en matière de maintien et de retour en emploi des agents publics.
● En matière de couverture des risques liés à la maternité, l’adoption ainsi que la paternité et l’accueil de l’enfant, si les droits accordés aux agents publics sont, en termes de durée des congés, identiques à ceux prévus par le code de la sécurité sociale pour les salariés du secteur privé affiliés au régime général, ils ne le sont pas intégralement en termes de rémunération.
La présidente de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, Mme Marie-Pierre Rixain, avait remis à la ministre des Solidarités et de la Santé, l’année dernière, un rapport relatif aux congés pour maternité qui formulait des propositions afin de permettre aux femmes de bénéficier d’un système plus lisible, équitable et favorisant le libre choix dans la prise de congés malgré les contraintes spécifiques à chaque activité professionnelle ([252]). Par ailleurs, la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a substitué le congé du proche aidant au congé de soutien familial pour les salariés du secteur privé, dont ne peuvent aujourd’hui bénéficier les agents publics.
II. LA Réforme proposéE
Sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, le présent article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour, en prenant en compte les réflexions en cours et les pistes avancées par les récents rapports :
– réformer la participation des employeurs publics au financement des garanties de protection sociale complémentaire de leurs personnels pour favoriser la couverture sociale complémentaire des agents publics ;
– réformer l’organisation et le fonctionnement des instances médicales et de la médecine agréée et autoriser la mutualisation des services de médecine de prévention pour faciliter la prise en charge des agents publics.
Compte tenu des nécessaires consultations à mener, ces ordonnances seront prises dans un délai de quinze mois à compte de la promulgation de loi.
L’habilitation autorise également le Gouvernement à :
– simplifier les règles applicables aux agents publics relatives à l’aptitude physique à l’entrée dans la fonction publique, aux différents congés et positions statutaires pour maladies d’origine non professionnelle et professionnelle et aux prérogatives et obligations professionnelles des agents publics traitant les dossiers d’accidents et maladies professionnels ;
– réformer les dispositions applicables aux agents publics en matière de temps partiel pour raison thérapeutique et de reclassement par suite d’une altération de leur état de santé pour favoriser le maintien et leur retour à l’emploi ;
– clarifier et compléter, en transposant et, le cas échéant, en adaptant les évolutions intervenues en faveur des salariés relevant du code du travail et du régime général de sécurité sociale, les dispositions relatives au congé pour maternité, au congé pour adoption, au congé de paternité et d’accueil de l’enfant et au congé du proche aidant des agents publics.
Dans ces trois derniers cas, la durée de l’habilitation est limitée à douze mois.
Ainsi que l’a souligné le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, le champ de l’habilitation est défini de manière suffisamment précise et n’appelle donc pas d’observation particulière de la part de votre rapporteure.
III. lA POSITION DE la COMMISSION
La Commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure.
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Article 18
(art. 7-1 et 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)
Harmoniser le temps de travail dans la fonction publique territoriale
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à harmoniser la durée du travail dans la fonction publique territoriale en supprimant les régimes dérogatoires à la durée légale du travail de 1 607 heures.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 7-1 de la loi n° 84-53 a été modifié par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.
I. L’état du droit
La mise en œuvre de l’aménagement et de la réduction du temps de travail (ARTT), en 2001, qui n’était initialement pas prévue pour la fonction publique, s’est effectuée assez rapidement dans les trois versants.
La nouvelle durée du temps de travail y a été déterminée comme suit :
Durée de travail dans la fonction publique
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Nombre de jours dans l’année
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365 jours
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Nombre de jours de repos hebdomadaires
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104 jours
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Nombre de jours fériés (moyenne)
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8 jours
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Nombre de jours de congés prévus
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25 jours
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Nombre de jours de travail
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228 jours
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Nombre d’heures travaillées annuellement
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1 596 heures (228 x 7)
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Le volume de 1 596 heures, arrondi à 1 600, a été porté à 1 607 heures à compter du 1er janvier 2005 en raison de l’institution de la journée de solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ([253]).
Dans la fonction publique territoriale, la règle des 1 607 heures s’applique sur la base de l’article 1er du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001, pris en application de l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
L’article 7-1 précise ainsi que « les règles relatives à la définition, à la durée et à l’aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales et des établissements publics mentionnés au premier alinéa de l’article 2 sont fixées par la collectivité ou l’établissement, dans les limites applicables aux agents de l’État, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. »
Pour ne pas méconnaître le principe de libre administration des collectivités territoriales, inscrit à l’article 72 de la Constitution, les règles relatives au temps de travail sont fixées par délibération des collectivités, dans les limites applicables à la fonction publique d’État.
Par dérogation aux règles de droit commun, le même article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit néanmoins la possibilité de maintenir des régimes de travail inférieurs à la durée légale, à la double condition qu’ils aient été mis en place antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique territoriale, et que cette dérogation ait été formalisée par une décision expresse de l’organe délibérant de la collectivité, après avis du comité technique.
À l’époque, les collectivités avaient été en effet encouragées à baisser leur volume horaire de travail afin de créer une dynamique de recrutements supplémentaires, à condition de le formaliser par une délibération. Chaque collectivité devait donc délibérer sur l’application des 35 heures et, le cas échéant, sur le maintien de la situation antérieure.
Le rapport de la mission sur le temps de travail dans la fonction publique, présidée par M. Philippe Laurent ([254]), cite, sans toutefois le reprendre à son compte, le chiffre de 1 500 collectivités – sur 50 000 employeurs locaux – qui auraient ainsi conservé leur régime dérogatoire, sans toujours le formaliser par une délibération.
L’existence de cette dérogation a pour conséquence un temps de travail effectif moyen, dans la fonction publique territoriale, inférieur à 1 607 heures.
S’il n’existe pas de statistique nationale sur la question, compte tenu de la multiplicité des employeurs locaux, la Cour des comptes a procédé, en 2016 ([255]), à une évaluation à partir d’un échantillon de 103 collectivités locales dont la gestion a été contrôlée par les chambres régionales des comptes en 2015. Les chambres régionales ont mesuré le temps de travail annuel tel qu’il est fixé par les assemblées délibérantes de chaque collectivité. Selon leurs résultats, la durée théorique de travail des agents, dans les collectivités contrôlées, était en moyenne de 1 562 heures par an. Dans seulement 20 % de ces collectivités, elle était alignée sur la durée réglementaire.
Le rapport précité de la mission sur le temps de travail dans la fonction publique propose une estimation sensiblement supérieure : 1 578 heures, toujours assez loin des 1 607 heures.
II. La réforme PROPOsée
● Le présent article a pour objet de supprimer les régimes dérogatoires antérieurs à 2001 dans la fonction publique territoriale.
Si, dans la lignée de la circulaire du 31 mars 2017 relative à l’application des règles en matière de temps de travail dans les trois versants de la fonction publique, certaines collectivités ont déjà engagé une démarche tendant à l’abrogation de ces régimes, il apparaît en effet nécessaire que l’ensemble des collectivités s’y engagent à leur tour.
Ainsi que le souligne la Cour des comptes dans son rapport précité, « ces minorations du temps de travail amputent le potentiel disponible pour assurer les services publics locaux. Elles renchérissent le coût unitaire de l’heure ou du jour travaillé. » L’allongement de la durée annuelle effective par son alignement sur la durée légale pourrait permettre, toujours selon la Cour, une réduction des effectifs d’environ 3 %, soit 57 000 agents ainsi qu’une économie de l’ordre de 1,2 milliard d’euros.
● Le I de l’article 18 impose aux collectivités et établissements ayant maintenu un régime de travail dérogatoire de déterminer, dans les conditions de droit commun, de nouveaux cycles de travail.
Les collectivités concernées disposeront d’un délai d’un an à compter du renouvellement de leur assemblée délibérante pour mettre en œuvre la suppression de ces régimes, soit mars 2021 pour le bloc communal et mars 2022 pour les conseils départementaux et régionaux.
Le II abroge le dernier alinéa de l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, qui prévoyait cette dérogation.
Le III, enfin, modifie l’article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 pour rendre applicables aux contractuels les dispositions de l’article 7-1.
III. lA POSITION DE la COMMISSION
La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.
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Article 19
(art. 12-4, 14 et 18-2 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)
Fusion de centres de gestion et rapport annuel du centre national de la fonction publique territoriale au Parlement
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 19 vise à permettre, d’une part, la fusion de centres de gestion de la fonction publique territoriale situés dans des départements limitrophes et, d’autre part, la transmission au Parlement d’un rapport annuel du centre national de la fonction publique territoriale.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 12-4 de la loi du 26 janvier 1984 a été modifié par la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale et l’article 14 par l’ordonnance n° 2016-1562 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de la rapporteure, la Commission a adopté trois amendements qui visent à encourager la mutualisation, au niveau régional, de certaines missions des centres de gestion qui nécessitent une expertise pointue. Elle a également adopté un amendement de notre M. Éric Poulliat qui précise que le rapport annuel du CNFPT doit comprendre un bilan des formations délivrées en matière de déontologie.
I. L’état du droit
Depuis la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale, le recrutement, la gestion et la formation des fonctionnaires territoriaux est assurée par deux organismes ([256]) :
– le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), établissement public en charge de la formation des agents des collectivités territoriales, mais aussi de l’organisation des concours et examens des catégories d’encadrement supérieur ;
– les centres de gestion de la fonction publique territoriale, organisés au niveau départemental, qui recrutent et gèrent, au profit des collectivités qui leur sont affilées, leurs agents.
● Les centres de gestion de la fonction publique territoriale sont des établissements publics locaux, régis par les articles 13 et suivants de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Ils regroupent les collectivités territoriales et établissements qui leur sont affiliés à titre obligatoire, pour ceux qui emploient moins de 350 fonctionnaires, ou volontaire.
Dans les conditions prévues par l’article 23 de la loi du 26 janvier 1984, ils assument, au profit des collectivités et établissements affiliés, des missions, obligatoires, de gestion des personnels territoriaux : organisation des concours de recrutement, aide au reclassement, fonctionnement des commissions administratives paritaires et des conseils discipline, assistance juridique statutaire, etc.
Pour l’exercice des missions obligatoires, une cotisation, obligatoire, est versée par les collectivités et les établissements, assise sur la masse salariale, dont le taux est fixé par le conseil d’administration du centre de gestion, dans la limite maximale de 0,8 %.
Outre les missions obligatoires, les centres de gestion peuvent assumer des missions facultatives comme l’assistance juridique, l’exercice des secrétariats des commissions de réforme et des comités médicaux. Ces missions donnent lieu, pour leur financement, soit à une cotisation additionnelle, soit à un financement par convention.
● Les centres sont organisés dans chaque département et administrés par un conseil de quinze à trente membres, élus locaux représentant les collectivités et établissements affiliés.
Ainsi que le prévoit l’article 14 de la loi du 26 janvier 1984, ils peuvent décider, par délibérations concordantes de leurs conseils d’administration, de constituer un centre commun au niveau départemental, auquel ils peuvent confier tout ou partie de leurs missions.
Ils peuvent également s’organiser, au niveau régional ou interrégional, pour l’exercice de leurs missions. Ils élaborent alors à cette fin une charte, qui désigne le centre chargé d’assurer la coordination et les modalités d’exercice des missions.
Quelques centres de gestion spécifiques existent : deux centres interdépartementaux pour l’ensemble de la région Ile-de-France ([257]), un centre de gestion unique pour le département du Rhône et la métropole de Lyon ([258]), deux centres de gestion pour la Corse ([259]). La ville de Paris, enfin, ne relève d’aucun centre de gestion ([260]).
À l’exception des cas particuliers ci-dessus, il existe pour chaque département de France métropolitaine et chaque collectivité d’outre-mer un centre de gestion, soit 96 au total. Ils emploient environ 4 000 agents.
II. La réforme PROPOSée
● Le 1° de l’article 19 complète l’article 12-4 de la loi du 26 janvier 1984 pour prévoir la remise par le CNFPT d’un rapport annuel au Parlement portant sur son activité et ses ressources.
Dans la mesure où la ressource principale de cet établissement provient d’une cotisation obligatoire assise sur la masse salariale des agents des collectivités – pour une recette de 386 millions d’euros en 2017 – il apparaît en effet indispensable que le Parlement soit informé de manière à la fois plus transparente et plus complète de son utilisation.
Le rapport devra être transmis au Parlement avant le 30 septembre de chaque année afin de permettre aux parlementaires, qui votent le taux plafond de la cotisation, d’apprécier l’activité du centre et sa gestion avant l’examen du projet de loi de finances.
● Le 3° du présent article ajoute une exception à l’organisation départementale des centres de gestion en créant un nouvel article 18-3 à la loi du 26 janvier 1984 qui autorise les centres de gestion de départements limitrophes à fusionner pour constituer un centre de gestion interdépartemental commun.
Comme le souligne l’étude d’impact du projet de loi, la mutualisation des missions des centres de gestion se fait de façon assez hétérogène sur le territoire. Or là où ils ont mutualisé leurs missions, ils sont désormais capables de développer des expertises pointues dans certains domaines et d’offrir ainsi des services de plus grande qualité aux collectivités et à leurs agents.
Il s’agit d’aller plus loin que la simple mutualisation en rendant possible la fusion, selon le modèle éprouvé des centres interdépartementaux de la région Ile-de-France. Ces fusions doivent permettre de générer certaines économies d’échelle, mais surtout de professionnaliser ces nouvelles entités.
L’introduction dans la loi de cette faculté nouvelle est donc de nature à encourager les centres à s’inscrire dans une dynamique de rapprochement plus grande. Seuls les centres de gestion des départements limitrophes seront autorisés à fusionner, cette faculté n’étant en revanche pas limitée au ressort administratif des régions.
Cette proposition figurait dans le rapport sur la formation et la gestion des carrières des agents des collectivités territoriales, remis par nos collègues Jacques Savatier, député de la Vienne, et Arnaud de Belenet, sénateur de la Seine-et-Marne, au Premier ministre le 12 février dernier ([261]).
III. La position de la commission
● La Commission a adopté un amendement de M. Éric Poulliat, avec avis favorables de votre rapporteure et du Gouvernement. Issu des travaux de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, il vise à préciser que le rapport au Parlement que devra remettre le CNFPT en application du présent article devra consacrer des développements spécifiques aux formations dispensées en matière de déontologie.
● Outre un amendement rédactionnel, la Commission a également adopté trois amendements de votre rapporteure, avec avis favorables du Gouvernement, qui visent à encourager le mouvement de mutualisation des centres de gestion au niveau régional afin de renforcer leur niveau d’expertise :
– le premier crée un schéma régional ou interrégional de coordination, de mutualisation et de spécialisation en remplacement des chartes actuellement élaborées par les centres de gestion qui organisent certaines de leurs missions au niveau régional. Ce schéma précisera les missions exercées par le centre coordonnateur pour le compte des autres centres et celles exercées par un ou plusieurs centres pour le compte des autres. Il définira également les moyens mis en commun pour l’exercice des missions régionalisées ;
– le deuxième vise à introduire l’obligation pour le centre de gestion coordonnateur au niveau régional de conventionner avec le CNFPT afin d’articuler leurs actions territoriales ;
– le troisième, enfin, complète la liste des missions qui peuvent être confiées aux centres de gestion au niveau régional. Les missions en question font appel à un haut niveau d’expertise qui ne nécessite pas une proximité départementale. On y trouve notamment une mission d’appui aux référents déontologues.
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Article 20
(art. 4, 6, 19 et 79 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique hospitalière)
Simplification de certaines mesures relatives à la gestion des emplois de la fonction publique hospitalière
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article comprend différentes mesures relatives à la gestion de la fonction publique hospitalière : définition des emplois supérieurs hospitaliers, déconcentration depuis le centre national de gestion vers les établissements des actes de gestion les plus courants et suppression des arrêtés indiciaires.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 4 de la loi du 9 janvier 1986 a été modifié par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
I. L’état du droit
Les emplois de direction et d’encadrement de la fonction publique hospitalière sont assurés par trois corps de fonctionnaires :
– les directeurs d’hôpital (DH). Recrutés par voie de concours et formés pendant deux ans à l’école des hautes études en santé publique (EHESP), ils ont vocation à exercer dans les établissements publics de santé de plus de 250 lits, dont ils assurent alors la direction. Ils ont également la possibilité de partir en détachement dans une autre fonction publique, en collectivité territoriale ou en administration centrale. Ils étaient 2 502 en activité en 2018 ;
– les directeurs d’établissement sanitaire, social et médico-social (D3S). Recrutés par voie de concours et formés également pendant deux ans à l’EHESP, ils dirigent des structures comme les établissements pour personnes âgées dépendantes, les maisons d’enfants à caractère social ou les maisons d’accueil spécialisées. Ils peuvent exercer en tant que directeur adjoint dans les établissements hospitaliers. Ils étaient 1 471 en activité en 2018 ;
– les directeurs de soins (DS) sont également recrutés par concours. Ils suivent une formation d’un an à l’EHESP. Ils peuvent exercer ensuite dans un établissement hospitalier, pour la coordination générale des soins infirmiers, diriger un institut de formation préparant aux formations paramédicales, ou encore assurer une fonction de conseiller technique au sein d’une agence régionale de santé. Ils étaient 711 en activité en 2018.
Leur recrutement, que ce soit par la voie du concours mais aussi par détachement ou au tour extérieur, ainsi que la gestion de leur carrière sont effectués au niveau national, ainsi que le prévoit l’article 4 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
Ces compétences sont assurées par le centre national de gestion. Établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère en charge de la santé, le centre national de gestion assure en effet le recrutement, la gestion statutaire et le développement des ressources humaines des personnels de direction de la fonction publique hospitalière et des praticiens hospitaliers ainsi que de l’organisation des concours nationaux administratifs et médicaux ([262]).
Le centre national de gestion assure donc, pour les corps de direction, les procédures de nomination sur emplois fonctionnels, d’avancement de grade, d’avancement d’échelon ou encore de recours sur les évaluations professionnelles et le régime indemnitaire. Il assure également le secrétariat de nombreuses instances consultatives nationales, comme les commissions administratives paritaires nationales, le comité consultatif national ainsi que, pour les directeurs, celui de la commission des conditions de travail ([263]).
II. la réforme proposée
● Le 1° du présent article a tout d’abord pour objet d’assurer la bonne application des dispositions prévues par l’article 7 du projet de loi, qui prévoit d’ouvrir aux contractuels de nouveaux postes d’emplois fonctionnels. Pour ce qui concerne la fonction publique hospitalière, ce sont ainsi 81 emplois, actuellement dévolus à des directeurs d’hôpital, qui seraient ouverts à des contractuels, portant le total des postes ouverts à 365 emplois.
Pour ce faire, il apparaît indispensable de définir avec une précision suffisante les emplois d’encadrement de la fonction publique hospitalière, et de recenser parmi eux ceux qui seraient ouverts aux contractuels.
L’alinéa 5 modifie donc à cette fin l’article 4 de la loi du 9 janvier 1986 pour y introduire la notion « d’emplois supérieurs hospitaliers » et renvoie à un décret la fixation d’une liste qui recenserait ces différents emplois.
● Le 2° vise à déconcentrer, dans un souci de simplification, certains actes de gestion des emplois de direction, DH, D3S et DS, du centre national de gestion vers les établissements eux-mêmes.
La gestion des carrières de près de 5 000 directeurs nécessite en effet la production massive, chaque année, de décisions individuelles ou collectives par le centre national de gestion. Ainsi que le souligne l’étude d’impact du projet de loi, « il n’apparaît pas pertinent que des décisions sans véritable incidence sur la carrière des agents soient centralisées au niveau national ».
Aussi, l’alinéa 7 modifie l’article 6 de la loi du 9 janvier 1986 pour y prévoir que la gestion des personnels de direction et des directeurs de soin pourra être déconcentrée. Selon les informations recueillies par votre rapporteure, il ne s’agira toutefois que des actes de gestion courante, comme les congés statutaires, le temps partiel thérapeutique, les autorisations spéciales d’absence, le congé parental ou encore les changements internes d’affectation.
Cette mesure de déconcentration va nécessiter le déploiement d’un système d’information commun entre le centre national de gestion et les différents établissements de santé. Le centre national de gestion conserve en revanche sa compétence en matière de recrutement au niveau national.
Cette mesure s’inscrit dans la lignée de ce qui a déjà été mis en œuvre dans la fonction publique de l’État par le décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration.
● Le 4° comprend une mesure de simplification : la suppression des arrêtés d’échelonnement indiciaire.
L’article 79 de la loi du 9 janvier 1986 prévoit en effet, d’une part, que le classement indiciaire des corps, grades et emplois de la fonction publique hospitalière est fixé par décret et que, d’autre part, un arrêté détermine l’échelon indiciaire qui leur est applicable.
L’alinéa 11 supprime donc la référence à la grille commune de traitement prévue à l’article 15 du titre 1er du statut général, cet article 15 ayant été abrogé par la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale. Il procède également à un alignement rédactionnel avec l’article 6 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
L’échelonnement indiciaire applicable aux corps, grades et emplois de la fonction publique hospitalière sera donc désormais fixé par décret.
III. la position de la commission
La Commission a adopté cet article sans modification.
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titre Iv
FAVORISER LA MOBILITé et accompagner les transitions professionnelles des agents publics
Chapitre Ier
Formation, mobilité
Article 21
(art. 22 quater de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 2–1 de la loi n° 84–594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. L. 6323–3 du code du travail)
Garantir la portabilité des droits liés au compte personnel de formation en cas de mobilité entre les secteurs publics et privé
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à garantir la portabilité des droits acquis au titre du compte personnel de formation entre le secteur public et le secteur privé.
Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a prévu que les droits à formation acquis au titre d’une activité régie par le code du travail ne sont plus comptabilisés en heures, mais en euros.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement de Mme Catherine Fabre qui prévoit que, lors de leur entretien professionnel annuel, les fonctionnaires reçoivent une information sur leur compte personnel de formation.
I. L’état du droit
● Introduit dans la loi du 13 juillet 1983 par l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, le compte personnel de formation (CPF) permet au fonctionnaire d’accéder à une qualification ou de développer ses compétences dans le cadre d’un projet d’évolution professionnelle.
Le fonctionnaire utilise, à son initiative et sous réserve de l’accord de son administration, les heures qu’il a acquises sur ce compte en vue de suivre des actions de formation.
Dans le cadre actuellement prévu par l’article 22 quater de la loi du 13 juillet 1983, les agents acquièrent 24 heures par année de travail dans la limite de 120 heures, puis douze heures par an en respectant un plafond de 150 heures.
Les agents de catégorie C qui ne sont pas titulaires d’un diplôme de niveau V – certificat d’aptitude professionnelle (CAP) ou brevet – bénéficient de modalités d’alimentation renforcées, leur permettant d’atteindre un plafond de 400 heures.
Les actions de formation suivies au titre du CPF ont lieu, en priorité, pendant le temps de travail. Le CPF peut être utilisé en combinaison avec le congé de formation professionnelle. Il peut être utilisé en complément des congés pour validation des acquis de l’expérience et pour bilan de compétences. Il peut enfin être utilisé pour préparer des examens et concours administratifs, le cas échéant en combinaison avec le compte épargne-temps.
La mobilisation du compte personnel de formation fait l’objet d’un accord entre le fonctionnaire et son administration. Toute décision de refus opposée à une demande de mobilisation du compte personnel de formation doit être motivée et peut être contestée à l’initiative de l’agent devant l’instance paritaire compétente. L’administration ne peut s’opposer à une demande de formation relevant du socle de connaissances et compétences.
Les actions donnant lieu à utilisation des droits CPF sont financées par l’employeur public concerné, et non au moyen d’une cotisation dédiée, comme dans le secteur privé.
Il convient enfin d’observer que le CPF ne couvre pas l’ensemble des actions de formation des agents publics, mais uniquement celles qui s’inscrivent dans un projet d’évolution professionnelle. Les formations statutaires, les formations d’adaptation au poste et les formations de renforcement des compétences ne sont donc pas décomptées du CPF.
● La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a introduit d’importants changements aux modalités de gestion du compte personnel de formation de l’ensemble des salariés et personnes soumises aux dispositions du code du travail, en prévoyant notamment la monétisation des droits et la désintermédiation de l’offre de formation.
Concrètement, la monétisation des droits signifie que la comptabilisation des droits à la formation des salariés du secteur privé ne s’effectue plus en heures, mais en euros. Dorénavant, pour les salariés, le CPF est alimenté à hauteur de 500 euros par an, jusqu’à un plafond de 5 000 euros (hors personnes dépourvues de qualification).
Les heures de formation précédemment acquises à l’entrée en vigueur de ces décrets sont converties en euros, à raison de quinze euros par heure.
II. La réforme proposée
● Le I du présent article modifie les règles relatives au compte personnel de formation prévues à l’article 22 quater de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 précitée afin de permettre la portabilité entre le secteur public et le secteur privé des droits acquis au titre du CPF.
Il tire ainsi les conséquences de la monétisation des droits à la formation introduite pour les salariés par la loi du 5 septembre 2018.
Il prévoit pour cela la possibilité pour les agents publics de convertir en heures des droits acquis précédemment en euros au titre d’une activité privée (alinéa 5) et supprime les références aux différents rythmes d’alimentation et plafonds du CPF, renvoyant les modalités d’application du présent article à un décret en Conseil d’État.
● Le II modifie en conséquence l’article 2–1 de la loi n° 84–594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
● Le III complète l’article L. 6323–3 du code du travail afin de permettre la conversion en euros des droits acquis en heures, de façon à faire bénéficier personnes ayant quitté le secteur public de leurs droits acquis au titre d’un emploi public.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Outre un amendement rédactionnel, la Commission a adopté un amendement de Mme Catherine Fabre, après avis favorables de votre rapporteure et du Gouvernement, qui prévoit que, lors de leur entretien professionnel annuel, les fonctionnaires reçoivent une information sur l’ouverture et l’utilisation de leur compte personnel de formation.
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Article 22
Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour réformer la formation des agents publics
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour faire évoluer le financement et l’organisation des établissements de formation des agents publics, renforcer les synergies entre la formation initiale et continue des agents de catégorie A et, enfin, améliorer la formation professionnelle des agents les moins qualifiés.
I. LE DISPOSITIF PROPOSé
● Au moment où les chantiers de la transformation de l’action publique se mettent en place, le Gouvernement souhaite faire évoluer l’organisation des acteurs de la formation de la fonction publique afin d’en accroître l’efficacité, mieux accompagner les agents et améliorer le service rendu au public.
Le système actuel de formation repose en effet, dans les trois fonctions publiques, sur des dispositifs très différents, héritiers de notre organisation administrative, mais pas toujours adaptés aux enjeux contemporains.
Il s’agit donc de développer une synergie entre les écoles qui concourent à la formation des cadres des trois versants – notamment l’école nationale d’administration, l’institut national des études territoriales et l’école des hautes études en santé publique – et renforcer ainsi une culture commune de l’encadrement au sein de la fonction publique.
Il s’agit aussi d’éviter les freins au changement que peut constituer la méconnaissance des différents environnements administratifs mais aussi de faciliter les mobilités géographiques et fonctionnelles, pour diversifier les parcours professionnels et les mobilités entre les trois versants.
Il s’agit, enfin, de favoriser l’évolution professionnelle des agents les plus fragiles, en leur permettant d’accéder plus facilement aux qualifications.
● Si beaucoup de dispositions relatives à l’organisation de la formation des agents publics sont de nature règlementaire, les statuts de plusieurs établissements sont en revanche d’ordre législatif.
C’est pourquoi, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, le présent article vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans un délai de dix-huit mois afin :
– d’organiser le rapprochement et modifier le financement des établissements publics et services qui concourent à la formation des agents publics pour améliorer la qualité du service rendu aux agents et aux employeurs publics ;
– de réformer les modalités de recrutement, harmoniser la formation initiale et développer la formation continue, notamment en matière d’encadrement, des corps et cadres d’emploi de catégorie A en vue de développer une culture commune de l’action publique et de mieux structurer les parcours professionnels des agents concernés, notamment en termes de mobilités géographique et fonctionnelle ;
– de renforcer la formation en vue de favoriser l’évolution professionnelle des agents les moins qualifiés, des agents en situation de handicap ainsi que des agents les plus exposés aux risques d’usure professionnelle.
Le champ de l’habilitation demandée est assez vaste et doit permettre au Gouvernement de procéder aux réorganisations indispensables. La réforme du recrutement et de la formation des hauts fonctionnaires s’appuiera, ainsi que le Président de la République l’a indiqué dans son intervention du 25 avril 2019, sur la mission qui a été confiée à M. Frédéric Thiriez en ce sens.
II. LA POSITION DE la COMMISSION
La Commission a adopté cet article sans modification.
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Article 22 bis
(art. 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires)
Formation au management des fonctionnaires
lorsqu’ils accèdent à des fonctions d’encadrement
Introduit par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 22 bis a pour objet de permettre aux fonctionnaires de bénéficier de formations au management lorsqu’ils accèdent à des fonctions d’encadrement.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires a été modifié par l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique.
Modifications apportées par la Commission
Cet article est issu d’un amendement de votre rapporteure, adopté après avis favorable du Gouvernement.
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Le présent article a pour objet de permettre aux fonctionnaires, quelle que soit leur catégorie, de bénéficier de formations au management lorsqu’ils accèdent à des fonctions d’encadrement au titre de leurs droits à formation. Il complète à cette fin la loi du 13 juillet 1983 afin que cela soit applicable aux trois fonctions publiques.
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Article 22 ter
Rapport du Gouvernement sur les freins à l’apprentissage
dans la fonction publique
Introduit par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 22 ter demande la remise d’un rapport au Parlement sur le développement de l’apprentissage dans la fonction publique. Ce rapport doit permettre de faire un état des lieux de la situation et d’établir des propositions pour lever les freins à son développement.
Modifications apportées par la Commission
Le présent article est issu d’un amendement de M. Jean-Pierre Cubertafon, adopté malgré un avis défavorable de votre rapporteure et de sagesse du Gouvernement.
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Article 23
(art. 42 et 46 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique de l’État)
Diminuer le coût pour les employeurs territoriaux et hospitaliers de l’accueil d’un fonctionnaire de la fonction publique de l’État
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à favoriser la mobilité des fonctionnaires de l’État vers les versants territorial et hospitalier de la fonction publique en ramenant le coût de la contribution patronale pour pensions pesant sur l’employeur d’accueil au niveau de celui que ce dernier supporterait en employant un fonctionnaire de son versant.
Dernières modifications législatives intervenues
L’ordonnance n° 2017–543 du 13 avril 2017 portant diverses mesures relatives à la mobilité dans la fonction publique a permis de lever différents freins à la mobilité au sein de la fonction publique (publication des postes vacants sur un portail commun aux trois versants de la fonction publique, portabilité des droits acquis au titre du compte épargne temps lors d’une mobilité entre les trois versants).
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure.
I. L’état du droit
1. Le régime juridique du paiement de la contribution employeur dans le cadre d’un détachement ou d’une mise à disposition
La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son corps d’origine, est réputé occuper son emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce des fonctions hors du service où il a vocation à servir. Elle n’est possible qu’auprès d’un nombre limité d’organismes ().
La mise à disposition donne lieu à remboursement, sauf exceptions prévues par la loi (). L’employeur d’origine est directement redevable de la contribution employeur au compte d’affection spéciale (CAS) « Pensions », cette contribution faisant ensuite l’objet d’un remboursement par l’employeur d’accueil.
Le détachement est la position du fonctionnaire placé hors de son corps d’origine mais continuant à bénéficier, dans ce corps, de ses droits à l’avancement et à la retraite. Le fonctionnaire détaché ne peut être affilié au régime de retraite dont relève la fonction de détachement, ni acquérir, à ce titre, des droits quelconques à pensions ou allocations, sous peine de la suspension de la pension ().
Sous réserve de certaines dérogations fixées par décret en Conseil d’État, la collectivité ou l’organisme auprès duquel un fonctionnaire est détaché est redevable, envers le Trésor, d’une contribution pour la constitution des droits à pension de l’intéressé.
2. Une différence de taux importante et croissante entre la contribution employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et celle au CAS Pensions
Le taux de la contribution employeur au CAS Pensions est actuellement de 74,28 % du traitement indiciaire brut. Il est presque 2,5 fois plus élevé que celui auquel cotisent les collectivités territoriales et les établissements publics de santé pour leurs fonctionnaires affiliés à la CNRACL (30,65 %).
Cet écart important ne cesse en outre de se creuser, ainsi que le souligne l’étude d’impact : « déterminé chaque année selon la prévision de dépenses du CAS, des autres recettes, y compris les cotisations des agents, et de la prévision d’évolution de l’assiette contributive, il est passé progressivement, depuis la mise en place du CAS Pensions en 2006, de 49,90 % à 74,28 % (ce niveau est toutefois inchangé depuis 2014). Sur la même période, le taux de contribution employeur à la CNRACL est passé de 27,30 % à 30,65 %. La dynamique importante d’évolution du taux de contribution employeur au CAS Pensions a ainsi creusé l’écart entre ce taux et le taux de contribution employeur à la CNRACL. » ()
Cette situation constitue un frein à la mobilité des fonctionnaires de l’État dans les deux autres versants de la fonction publique, les employeurs territoriaux et hospitaliers n’étant pas incités à les recruter au regard des contraintes budgétaires auxquelles ils sont soumis.
II. Le dispositif proposé
Le 1° du présent article modifie l’article 42 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État en prévoyant qu’en cas de mise à disposition d’un fonctionnaire de l’État auprès d’un employeur territorial ou hospitalier, le remboursement par cet employeur d’accueil à l’employeur d’origine de la contribution patronale au CAS Pensions se fait sur la base d’un taux abaissé par décret. L’employeur d’origine reste, quant à lui, redevable de cette contribution au taux normal.
L’étude d’impact indique que cette mesure impliquera un « impact financier négatif pour le budget de l’État », qui est évalué à 103 millions d’euros par an (en prenant en compte la dernière situation connue pour le nombre d’agents concernés) ().
Le 2° du présent article modifie l’article 46 de cette même loi :
– le a) remplace le renvoi à un décret en Conseil d’État par un renvoi à un décret simple en ce qui concerne la détermination du taux de la contribution patronale au CAS Pensions due en cas de détachement ;
– le b) prévoit qu’en cas de détachement d’un fonctionnaire de l’État auprès d’un employeur territorial ou hospitalier, le paiement par cet employeur d’accueil au CAS Pensions de la contribution patronale pour pension sera calculé sur la base d’un taux abaissé par décret.
III. La position de la commission
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure.
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Article 24
(art. 36 bis [nouveau] de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique de l’État)
Évolution des règles d’affectation en position normale d’activité
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article définit les règles relatives à la mobilité interministérielle, dite « position normale d’activité », en les élevant au niveau législatif et en limitant cette mobilité dans le temps.
Dernières modifications législatives ou réglementaires intervenues
Le décret n° 2008-370 du 18 avril 2008 organisant les conditions d’exercice des fonctions, en position d’activité, dans les administrations de l’État a généralisé la possibilité pour un fonctionnaire d’exercer ses fonctions à son grade dans un autre département ministériel que celui assurant la gestion de son corps.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure.
I. L’état du droit
Aux termes de l’article 33 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État : « [l]’activité est la position du fonctionnaire qui, titulaire d’un grade, exerce effectivement les fonctions de l’un des emplois correspondant à ce grade dans les administrations de l’État, les autorités administratives indépendantes et les établissements publics administratifs de l’État. »
Pour faciliter la mobilité des fonctionnaires d’une administration de l’État à une autre sans être contraint au détachement ou à la mise à disposition, le décret n° 2008-370 du 18 avril 2008 a organisé la possibilité pour un fonctionnaire d’exercer les fonctions correspondantes à son grade dans un autre département ministériel ou établissement public que celui qui assure la gestion de son corps.
Dans cette situation, le fonctionnaire conserve ses droits à l’avancement d’échelon ou de grade et relève de la commission administrative paritaire de son corps. Les actes relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans une autre administration de l’État que celle dont ils relèvent peuvent être pris par l’autorité compétente de l’administration d’accueil, à l’exception de ceux qui sont soumis à l’avis préalable de la commission administrative paritaire compétente.
Tableau comparatif de l’affectation, de la mise à disposition et du détachement
N° 1924