commentaires des articles de la proposition de loi
titre iER
Création d’une Agence nationale de la cohésion des territoireS
Article 1er
(article L. 1231-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Statut juridique et priorités d’intervention de l’Agence nationale de la cohésion des territoires
Adopté par la commission avec modifications
I. Le texte initial de la proposition de loi
L’article 1er de la proposition de loi crée une Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), sous la forme d’un établissement public de l’État, institution publique nationale, qui exerce ses missions sur l’ensemble du territoire national.
II. Les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture
La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a procédé à la codification de cet article – ainsi que des autres articles de la proposition de loi – dans le code général des collectivités territoriales.
En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de son rapporteur – le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse des sénateurs – ajoutant un alinéa pour définir des territoires que l’action de l’ANCT doit cibler de manière prioritaire : les territoires « caractérisés par des difficultés en matière démographique, économique ou d’accès aux services publics ».
III. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture
Lors de l’examen en commission, la liste des territoires prioritaires a été complétée pour inclure les territoires caractérisés par des « contraintes géographiques », les territoires caractérisés par « des difficultés en matière […] sociale » et les zones mentionnées à l’article 174 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, ce dernier ajout ayant été adopté contre l’avis du Gouvernement, votre rapporteure s’en étant remis à la sagesse de ses collègues.
De plus, à la liste des catégories de territoires prioritaires a été ajoutée, à l’initiative de votre rapporteure, une catégorie de projets qui doit également être considérée comme prioritaire pour l’agence, quels que soient les territoires dans lesquels ils sont présentés : les « projets innovants ». Sur cet amendement, le Gouvernement s’en est remis à la sagesse de la commission.
En séance publique, la liste des territoires prioritaires a été de nouveau complétée, pour y inclure les territoires caractérisés par des difficultés en matière environnementale ; cet ajout résulte de l’adoption de trois amendements identiques, présentés par M. Martial Saddier, Mme Émilie Bonnivard et Mme Marie-Noëlle Battistel.
En revanche, la catégorie des projets devant être considérés comme prioritaires a été réduite par l’adoption d’un amendement de Mme Marie-Noëlle Battistel : au lieu d’y classer tous les projets innovants (des territoires en difficulté ou comme des autres territoires), seuls les projets innovants des territoires en difficulté sont à cibler prioritairement. Cet amendement a été adopté contre l’avis de votre rapporteure, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse de l’Assemblée.
IV. Les travaux de la commission en nouvelle lecture
En nouvelle lecture, la commission a adopté un amendement présenté par votre rapporteure, visant à rétablir la double priorité conférée à l’agence par le texte qu’avait adopté la commission en première lecture : l’ANCT devra intervenir prioritairement, d’une part, pour les territoires présentant des difficultés particulières (pour soutenir tous leurs projets, qu’ils soient « classiques » ou innovants), et d’autre part, pour soutenir les projets innovants (qu’ils émanent de territoires en difficulté ou d’autres territoires).
Article 2
(article L. 1231-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Cadre d’intervention et missions de l’ANCT
Adopté par la commission avec modifications
I. Le texte initial de la proposition de loi
L’article 2 définit les trois missions attribuées à l’ANCT : la première est une mission en partie nouvelle et en partie exercée actuellement par une structure existante, le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET). Les deux autres missions correspondent à celles actuellement exercées par l’Établissement public d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) et à une partie des activités de l’Agence du numérique.
S’agissant de la première mission, le texte initial de la proposition de loi précise que l’ANCT devra, d’une part, conduire des programmes nationaux territorialisés (ce qui correspond à une logique « descendante » de déclinaison de programmes définis par l’État en projets locaux) et d’autre part, soutenir et accompagner les projets portés par les collectivités territoriales (dans une logique « ascendante »). Il est également prévu que, dans le cadre de cette première mission, l’ANCT devra fournir une offre d’ingénierie.
La formulation de la deuxième mission reprend, dans la rédaction initiale du texte, la définition de la mission de l’EPARECA telle qu’elle figure à l’article L. 325-1 du code de l’urbanisme. En conséquence, l’article 10 de la proposition de loi procède à la dissolution de l’EPARECA, qui nécessite une disposition législative.
S’agissant de la troisième mission, il est prévu que l’ANCT absorbe les activités de deux pôles de l’Agence du numérique, relatives au déploiement des réseaux numériques (plan « France Très Haut Débit ») et à l’inclusion numérique ; seul le pôle « French Tech » ne sera pas intégré dans l’ANCT.
II. Les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture
La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a codifié le dispositif de l’article 2 dans le code général des collectivités territoriales et a apporté des modifications importantes à la définition des missions de la future agence.
A. La mission générale de l’ANCT
La première mission confiée à l’ANCT demeure la combinaison d’une logique « descendante » et d’une logique « ascendante », mais comporte des précisions pour encadrer et orienter l’action de l’ANCT pour la mise en œuvre de la seconde : le soutien qu’elle apportera aux collectivités locales devra tenir compte des particularités, des fragilités et des besoins de chaque territoire ; une liste d’exemples de thématiques pour les projets locaux a été intégrée dans le texte (maintien des services publics, transition écologique, accès aux soins…) ; outre l’offre d’ingénierie que prévoyait le texte initial, le texte adopté par la commission du Sénat dispose que l’agence doit apporter un concours humain et financier aux collectivités locales.
En ce qui concerne les programmes nationaux territorialisés, la commission du Sénat a chargé l’ANCT de mettre en œuvre la politique de l’État en matière d’aménagement durable et de cohésion des territoires et d’assurer la coordination des interventions de l’État et de ses établissements publics.
En séance publique, le Sénat a notamment adopté :
– un amendement précisant que l’ANCT exerce sa mission « sans préjudice des compétences dévolues aux collectivités territoriales et à leurs groupements et en articulation avec ceux-ci », avec l’avis favorable du Gouvernement ;
– plusieurs amendements complétant la liste non exhaustive de thématiques auxquelles les projets locaux peuvent se rattacher, pour y ajouter la lutte contre la pollution des sols (contre l’avis du Gouvernement) et l’accès aux transports (avec avis favorable du Gouvernement) ;
– un amendement tendant à charger l’ANCT, au lieu de « proposer » elle‑même une offre d’ingénierie, de « mobiliser une offre d’ingénierie publique ou privée » adaptée aux porteurs de projets (avec avis favorable du Gouvernement) ;
– un amendement, adopté contre l’avis du Gouvernement, créant la possibilité de consulter l’ANCT « sur l’impact des politiques publiques nationales et des projets de loi et de décret en termes d’aménagement du territoire » ;
– un amendement, adopté contre l’avis du rapporteur et du Gouvernement, ajoutant une nouvelle mission : « accompagner et favoriser les flux de population ».
B. La mission résultant de l’intégration de l’EPARECA dans l’ANCT
S’agissant de la reprise des missions de l’EPARECA, la commission du Sénat a introduit dans le texte les dispositions figurant actuellement à l’article L. 325-2 du code de l’urbanisme, qui autorisent l’EPARECA à accomplir tous actes nécessaires à la réalisation de son objet ; elle a ajouté que les acquisitions sont faites soit par voie d’expropriation, soit en qualité de délégataire d’un droit de préemption. D’autre part, la commission du Sénat a adopté un amendement qui élargit considérablement le périmètre géographique dans lequel pourra intervenir l’ANCT au titre de sa compétence issue de l’EPARECA.
En séance publique, le Sénat a adopté des modifications rédactionnelles et un amendement du Gouvernement permettant à tous les syndicats mixtes – et non plus seulement aux syndicats mixtes fermés – d’être partie prenante aux opérations relevant de l’actuelle activité de l’EPARECA et qui seront conduites par l’ANCT.
C. L’intégration d’une partie de l’Agence du numérique dans l’ANCT
Enfin, dans le domaine du numérique, la commission du Sénat a supprimé le mot « impulser » qui figurait dans le texte initial, préférant que la future agence ait pour mission « d’animer et d’accompagner » les projets et les initiatives en la matière.
Elle a introduit une disposition repoussant au 1er janvier 2021 l’intégration d’une partie de l’Agence du numérique dans l’ANCT ; cette disposition a toutefois été supprimée en séance publique, contre l’avis du rapporteur mais avec l’avis favorable du Gouvernement.
III. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture
S’agissant de la première mission de l’agence, la commission a précisé qu’outre les particularités et les besoins de chaque territoire, l’ANCT doit prendre en compte ses atouts (amendements identiques de MM. Jean-Claude Leclabart et Jean-François Cesarini). En revanche, la mention des fragilités des territoires a été supprimée, par adoption d’amendements identiques de M. Christophe Euzet et de Mme Laurence Maillart-Méhaignerie. La commission a précisé que l’agence doit veiller à la prise en compte des spécificités des territoires de montagne et contribuer à leur développement, à leur valorisation et à leur protection, et dispose pour ce faire des commissariats de massif (amendement de M. Jean-Claude Leclabart, sur lequel votre rapporteure et le Gouvernement s’en sont remis à la sagesse de la commission).
Les acteurs pouvant saisir l’agence ont été précisés, la mission elle-même a été reformulée, et la liste indicative des thématiques a été modifiée.
Une référence à l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales a été introduite pour garantir aux pôles d’équilibre territorial et rural la possibilité de solliciter l’ANCT (amendement de votre rapporteure). L’agence doit non seulement apporter un soutien à des projets déjà définis, mais aussi conseiller les collectivités dans la conception, la définition et la mise en œuvre de leurs projets, pour aider celles qui expriment un besoin ou une aspiration mais ne savent pas quel type de projets pourrait y répondre (amendement de votre rapporteure). En séance publique, l’Assemblée a adopté un amendement de M. Didier Baichère qui charge l’ANCT de soutenir les réseaux associatifs dans le cadre de ses compétences.
Un amendement de votre rapporteure, sous-amendé par le Gouvernement et par M. Jean-Claude Leclabart, adopté en commission, a abouti à ce que la liste indicative de thèmes inclue les projets en faveur :
– de l’accès aux services publics ;
– de l’accès aux soins, sous réserve du respect, par l’agence, des prérogatives des agences régionales de santé (sur ce sous-amendement du Gouvernement, votre rapporteure s’en est remis à la sagesse de ses collègues) ; ce thème a fait ensuite l’objet d’une modification rédactionnelle en séance publique, par l’adoption d’un amendement de M. Max Mathiasin ;
– du logement ;
– des mobilités (au lieu du terme « transports » qu’avait adopté le Sénat) ;
– de la mobilisation pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville (sur cet ajout, le Gouvernement s’en est remis à la sagesse de la commission) ;
– de la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs ;
– de la transition écologique ;
– du développement économique ;
– du développement des usages numériques.
La mention de la lutte contre le changement climatique et contre la pollution des sols, insérée par le Sénat, a été supprimée, ces deux thèmes étant inclus dans la transition écologique.
La commission a également adopté un amendement de votre rapporteure visant à la création par l’ANCT d’une « projetothèque », puisqu’il charge l’agence de centraliser, de mettre à disposition et de partager les informations relatives aux projets dont elle a connaissance.
Par l’adoption, en commission, d’amendements identiques de MM. Christophe Euzet et Jean-Claude Leclabart, sous-amendés par Mme Célia de Lavergne, l’intervention de l’agence en matière d’ingénierie consiste à recenser les différentes formes d’ingénierie juridique, financière et technique, publiques ou privées, à favoriser l’accès des porteurs de projets à cette ingénierie et à les assister, le cas échéant, dans leurs demandes de subventions au titre des fonds européens.
Ce dernier élément a été adopté contre l’avis du Gouvernement, et a ensuite été modifié en séance publique par l’adoption d’un amendement de M. Christophe Euzet sous-amendé par votre rapporteure : s’agissant des fonds européens, l’ANCT va « informer » et « orienter » les porteurs de projets dans leur demande de subvention au titre des fonds européens « auprès des autorités de gestion compétentes » (c’est-à-dire principalement auprès des régions). Par ailleurs, en séance publique, l’Assemblée a adopté un amendement du Gouvernement pour charger l’ANCT de coordonner l’utilisation des fonds européens et pour assister le ministre chargé de l’aménagement du territoire dans sa mission de définition, de mise en œuvre et de suivi des politiques nationales et européennes de cohésion économique, sociale et territoriale.
En ce qui concerne l’activité de l’ANCT dans une logique « descendante », la mise en œuvre de programmes nationaux territorialisés doit être déconcentrée au moyen de contrats de cohésion territoriale (amendement de M. Christophe Euzet adopté en commission, sous-amendé par le Gouvernement et par M. Jean-Claude Leclabart). En séance publique, l’adoption d’un amendement de M. Jean-Claude Leclabart a permis de préciser que ces contrats peuvent intégrer tout autre contrat, prévu dans les lois et règlements en vigueur, relatif à l’aménagement du territoire, à la politique de la ville, au numérique ou à tout autre domaine relevant des compétences de l’agence ; l’adoption d’un amendement du Gouvernement a ajouté que ces contrats de cohésion territoriale doivent s’articuler avec les projets de territoire élaborés par les collectivités locales et leurs groupements.
De plus, l’ANCT est chargée d’une mission de veille et d’alerte afin de sensibiliser les administrations, les ministères et les opérateurs publics et privés sur les impacts territoriaux de leurs décisions en matière de cohésion et d’équité territoriales. En revanche, le rôle consultatif de l’ANCT sur les projets de loi et de décret a été supprimé, et la mission d’accompagnement des flux de population a également été supprimée par la commission.
S’agissant de la mission de l’ANCT correspondant aux activités de l’EPARECA, un amendement du Gouvernement, adopté par la commission, étend encore le périmètre géographique d’intervention de l’agence, en y incluant des secteurs couverts par des opérations de revitalisation des territoires, et autorise l’ANCT à favoriser l’aménagement et la restructuration d’espaces artisanaux et commerciaux incluant à titre accessoire des espaces de services, ainsi que tous les locaux qui se trouvent dans ces espaces.
La mission de l’ANCT dans le domaine du numérique a été modifiée de manière plus conséquente, du fait de l’adoption de six amendements :
– un amendement de votre rapporteure adopté en commission charge l’ANCT d’aider l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements, les réseaux d’entreprises et les associations à concevoir des projets et des initiatives dans le domaine du numérique, et pas seulement d’accompagner des projets existants ; deux amendements identiques de Mme Célia de Lavergne et de Mme Christine Hennion adoptés en séance publique ont réintroduit le terme « impulser » ;
– en commission, des amendements identiques de votre rapporteure et du Gouvernement ont remplacé la référence au plan « France Très Haut Débit » par une définition des objectifs à atteindre, en précisant qu’ils englobent les réseaux de communications électroniques mobiles ;
– un amendement de Mme Célia de Lavergne adopté en commission a permis de préciser que le rôle de l’ANCT en faveur de la diffusion des outils numériques et du développement de leur usage doit inclure l’ensemble de la population ;
– un autre amendement de Mme Célia de Lavergne, adopté en séance publique, précise que la convention interministérielle, prévue par le texte du Sénat, associera non seulement le ministre chargé de l’aménagement du territoire et le ministre chargé du numérique, mais aussi le ministre chargé des communications électroniques.
Enfin, la commission a adopté deux amendements identiques de Mme Marie-Noëlle Battistel et de M. Didier Martin pour exiger de l’agence qu’elle publie chaque année un rapport d’activité.
IV. les travaux de la commission en nouvelle lecture
La commission a adopté trois amendements rédactionnels présentés par votre rapporteure.
Article 3
(article L. 1232-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Conseil d’administration et directeur général de l’ANCT
Adopté par la commission avec modifications
I. Le texte initial de la proposition de loi
L’article 3 de la proposition de loi dispose que l’ANCT est administrée par un conseil d’administration composé de trois catégories de membres :
– d’une part, les représentants de l’État, qui doivent représenter au moins la moitié des membres du conseil d’administration et qui ont voix délibérative ;
– d’autre part, avec voix délibérative, un député, un sénateur, des représentants des collectivités territoriales, de la Caisse des dépôts et consignations et des salariés et agents publics de l’agence ;
– enfin, avec voix consultative, des représentants de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), c’est-à-dire les quatre établissements publics avec lesquels l’ANCT doit passer des conventions pluriannuelles prévues par l’article 7 de la proposition de loi dans sa version initiale.
Le président du conseil d’administration est l’un des représentants des collectivités territoriales, élu par le conseil.
La rédaction initiale de l’article 3 fixe un plafond au nombre de membres ayant voix délibérative : le total des deux premières catégories de membres ne peut excéder dix-sept.
II. Les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture
Afin de renforcer le poids des élus locaux et nationaux dans la gouvernance de l’agence, la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a, à l’initiative de son rapporteur, considérablement modifié la rédaction de l’article 3. Le texte adopté par la commission prévoit la parité des sièges entre, d’une part, les représentants de l’État et de ses établissements publics et, d’autre part, un collège réunissant les représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, deux députés, deux sénateurs et des représentants du personnel de l’agence. Le plafond chiffré pour les membres du conseil d’administration est supprimé. L’adoption d’un sous-amendement par la commission a instauré la parité homme-femme au conseil d’administration. Le règlement intérieur du conseil d’administration devra déterminer les modalités de prévention des conflits d’intérêt.
Enfin, le texte de l’article 3 adopté en commission dispose que l’agence est dirigée par un directeur général nommé par décret ; cette disposition figurait dans l’article 4 de la proposition de loi, que la commission du Sénat a, en conséquence, supprimé. L’ensemble du dispositif de l’article 3 est ainsi modifié et codifié dans le code général des collectivités territoriales.
En séance publique, le Sénat a placé les représentants des personnels de l’agence dans le même collège que les représentants de l’État et de ses établissements publics, et a précisé que la composition du conseil d’administration doit favoriser « une juste représentation de tous les territoires et notamment des territoires ruraux » (cet ajout ayant recueilli l’avis favorable du Gouvernement).
III. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture
La commission a adopté un amendement du Gouvernement, modifié par deux sous-amendements de votre rapporteure, par un sous-amendement de Mme Marie-Noëlle Battistel et un sous-amendement de M. Guy Bricout. Comme dans la version initiale de la proposition de loi, la composition du conseil d’administration, dans le texte adopté par la commission, comporte des membres ayant voix délibérative et des membres ayant voix consultative.
Les représentants de l’État doivent représenter « au moins la moitié de ses membres ». Les autres membres ayant voix délibérative sont des représentants des collectivités territoriales, de la Caisse des dépôts et consignations, du personnel de l’agence, ainsi que deux députés et deux sénateurs. Les membres du conseil d’administration ayant voix consultative sont des représentants de l’ADEME, de l’ANAH, de l’ANRU et du CEREMA ainsi que, à l’initiative de votre rapporteure, des personnalités qualifiées.
L’adoption d’un amendement de votre rapporteure a modifié le texte du Sénat pour que la composition du conseil d’administration favorise une juste représentation « de la diversité des territoires métropolitains et ultramarins ».
En séance publique, l’Assemblée a adopté des amendements identiques de M. Didier Martin et M. Stéphane Baudu précisant que les élus locaux membres du conseil d’administration sont des représentants des collectivités territoriales « et de leurs groupements ».
IV. les travaux de la commission en nouvelle lecture
La commission a adopté un amendement présenté par votre rapporteure, qui modifie la composition du conseil d’administration et introduit un mécanisme de nouvelle délibération. L’amendement place le représentant de la Caisse des dépôts et consignations dans le même collège que les représentants de l’État, afin que les représentants des collectivités locales disposent d’un siège supplémentaire dans le deuxième collège.
Le mécanisme de nouvelle délibération est le suivant : pour être approuvé par le conseil d’administration, une délibération devra réunir la majorité des membres présents ainsi que, au sein de cette majorité, la majorité des membres représentant les collectivités territoriales et leurs groupements. Si une délibération ne recueille pas la majorité des voix des collectivités locales, le président du conseil d’administration a l’obligation d’inscrire à l’ordre du jour du prochain conseil d’administration une nouvelle délibération portant sur le même objet. Il ne peut être procédé qu’à une seule nouvelle délibération sur un même objet.
Article 5
(article L. 1232-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Organisation territoriale de l’ANCT : délégués territoriaux et comités locaux de cohésion territoriale
Adopté par la commission sans modifications
I. Le texte initial de la proposition de loi
L’article 5 de la proposition de loi dispose que le préfet de département est le délégué territorial de l’ANCT et qu’il peut subdéléguer ses compétences ou sa signature dans des conditions définies par décret. Cet article fait donc du représentant de l’État dans le département l’interlocuteur unique des collectivités locales et groupements de collectivités qui souhaitent solliciter l’ANCT.
II. Les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture
À l’initiative de son rapporteur, la commission du Sénat a codifié le dispositif de l’article 5 dans le code général des collectivités territoriales, a précisé le rôle du délégué territorial de l’agence et a créé, dans chaque département, un « comité de la cohésion territoriale » co-présidé par le préfet et par un élu.
Dans son rôle de délégué territorial de l’ANCT, le préfet est chargé d’assurer la cohérence des actions de l’agence avec les soutiens apportés aux projets locaux par les agences techniques déjà créées par des collectivités territoriales et avec les décisions prises, dans chaque région, au sein de la conférence territoriale de l’action publique.
Le comité de la cohésion territoriale assure le suivi de l’exécution des projets soutenus par l’ANCT. Il réunit les représentants des collectivités et de leurs groupements ainsi que « les autres acteurs locaux publics ou privés intéressés ». Les membres de ce comité ne sont pas rémunérés et aucun frais lié à son fonctionnement ne peut être pris en charge par une personne publique. Le décret d’application, déjà prévu dans le texte initial, précisera la composition, les conditions de saisine et les modalités de fonctionnement de ce comité.
En séance publique, le Sénat a complété l’article 5, contre l’avis du Gouvernement, en précisant que le comité de la cohésion territoriale serait informé des demandes d’accompagnement des projets locaux émanant des collectivités territoriales et de leurs groupements.
III. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture
S’agissant du rôle des préfets de département, la commission a adopté un amendement de M. Jean-Claude Leclabart visant à ce que le délégué territorial n’assure pas seulement la cohérence, mais aussi la complémentarité, entre l’action de l’ANCT, l’activité des agences techniques et les décisions de la conférence territoriale de l’action publique.
En séance publique, l’Assemblée a adopté un amendement de M. Philippe Gomès précisant que, en dehors des départements métropolitains, c’est le représentant de l’État dans les collectivités à statut particulier ou dans les collectivités d’outre-mer qui est le délégué territorial de l’ANCT.
Par ailleurs, en adoptant un amendement de Mme Célia de Lavergne, la commission a chargé les préfets de veiller à encourager la participation du public dans le cadre de l’élaboration des projets des collectivités locales.
S’agissant du comité de la cohésion territoriale, la commission a adopté un amendement de votre rapporteure, sous-amendé par MM. Christophe Euzet et Didier Martin, contre l’avis du Gouvernement, pour élargir la composition du comité en y incluant un représentant de la région, les députés et les sénateurs élus dans le département, des représentants des collectivités locales limitrophes à ce département (le cas échéant), un représentant de l’agence régionale de santé et des personnalités qualifiées.
La présidence du comité demeure exercée conjointement par le préfet et un élu, mais celui-ci n’est plus désigné à chaque séance (amendement de M. Christophe Euzet).
La commission a en outre adopté des amendements identiques de M. Christophe Euzet, de Mme Marie-Noëlle Battistel et de M. Didier Martin afin que l’information du comité sur les demandes d’accompagnement adressées à l’ANCT ait lieu au moins deux fois par an, et que le comité soit informé des suites données à ces demandes ainsi que, le cas échéant, de la mise en œuvre des projets concernés.
En séance publique, l’Assemblée a adopté un amendement du Gouvernement supprimant l’ensemble des dispositions adoptées en commission relatives à la composition du comité. La composition et les modalités de fonctionnement du comité seront précisées par voie réglementaire.
Article 6 bis
(article L. 1233-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Création de filiales et participations au capital d’organismes publics ou privés
Adopté par la commission sans modifications
I. Les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture
La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a introduit un article 6 bis permettant à l’ANCT de créer ou de céder des filiales, d’acquérir, d’étendre ou de céder des participations dans des sociétés, groupements et organismes actifs dans le champ de ses missions et qui concourent au développement des territoires. Cette possibilité existe, dans le droit en vigueur, pour l’EPARECA.
II. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture
Lors de l’examen en commission ont été adoptés, outre un amendement rédactionnel de votre rapporteure, deux amendements identiques de Mme Marie-Noëlle Battistel et de M. Didier Martin limitant le champ dans lequel l’ANCT est habilitée à créer ou à céder des filiales ainsi qu’à acquérir, à étendre ou à céder des participations : l’ANCT ne disposera de ces prérogatives que dans l’exercice de sa mission, définie au II de l’article 2, qui correspond à la reprise des missions de l’EPARECA, c’est-à-dire pour l’aménagement et la restructuration d’espaces commerciaux et artisanaux dans les territoires en difficulté. Ces amendements avaient reçu un avis favorable de votre rapporteure, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse des commissaires.
En séance publique, l’Assemblée a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.
Article 6 ter (nouveau)
(article L. 1233-2-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Conventions pluriannuelles entre l’ANCT, l’État et plusieurs partenaires
Adopté par la commission sans modifications
L’article 6 ter a été créé par l’Assemblée nationale en première lecture, par adoption en commission d’un amendement de votre rapporteure assorti de plusieurs sous-amendements. Il introduit dans le code général des collectivités territoriales un article L. 1233-2-1 qui regroupe les dispositions relatives aux conventions pluriannuelles que l’ANCT doit signer. Chaque convention liera l’État, l’ANCT et l’un des partenaires de celle-ci, ces partenaires étant énumérés par l’article : l’ADEME, l’ANRU, l’ANAH, le CEREMA et la Caisse des dépôts et consignations. L’objet de ces conventions est la participation de ces organismes au financement et à la mise en œuvre des actions de l’ANCT.
L’article 6 ter ainsi créé prévoit que les conventions et leurs éventuels avenants sont transmis aux commissions parlementaires permanentes compétentes en matière d’aménagement du territoire et aux commissions compétentes en matière de politique de la ville.
L’article 6 ter impose une date butoir pour la signature de la première « série » de conventions de l’ANCT : elles devront être conclues dans les trois mois qui suivront la publication du décret de nomination de son directeur général et au plus tard le 1er janvier 2020.
Cet article permet de rendre le texte plus lisible en dissociant les dispositions relatives à ces conventions de celles relatives à l’organe de l’ANCT qui va en assurer le suivi et qui est régi par l’article 7 de la proposition de loi. D’autre part, l’article 6 ter rétablit le principe, qui avait été supprimé par le Sénat, selon lequel l’ANRU doit conclure une convention avec l’ANCT pour participer au financement et à la mise en œuvre des actions de celle-ci.
En séance publique, l’Assemblée a adopté un amendement de votre rapporteure tendant à ce que les conventions et avenants soient transmis au Parlement et non pas seulement à certaines commissions parlementaires. Elle a également adopté un amendement rédactionnel du Gouvernement.
Article 7
(article L. 1233-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Comité national de coordination
Adopté par la commission sans modifications
I. Le texte initial de la proposition de loi
Dans sa rédaction initiale, l’article 7 de la proposition de loi prévoit que l’ANCT signe des conventions avec quatre autres établissements publics de l’État : l’ANRU, l’ANAH, l’ADEME et le CEREMA. Ces conventions ont pour objet de définir les objectifs et moyens partagés et de prévoir les conditions dans lesquelles ces établissements participent au financement et à la mise en œuvre d’actions de l’ANCT sur les territoires. Elles doivent être signées dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi.
Par ailleurs, l’article 4 de la proposition de loi, dans sa rédaction initiale, dispose que le directeur général de l’ANCT réunit un « comité d’action territoriale », composé des directeurs généraux de l’ANRU, de l’ANAH, de l’ADEME et du CEREMA afin d’assurer le suivi et l’exécution des conventions prévues à l’article 7.
II. Les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture
Lors de l’examen du texte au Sénat, l’article 7 a été réécrit par l’adoption d’un amendement du rapporteur en commission. La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable ayant supprimé l’article 4 de la proposition de loi, cet amendement a réintroduit dans l’article 7 la création du comité d’action territoriale qui figurait dans l’article supprimé, tout en modifiant la composition de ce comité par rapport au texte initial afin d’y inclure des représentants des agences régionales de santé et de la Caisse des dépôts et consignations. Dans le texte adopté en commission, le comité d’action territoriale conserve la tâche de suivi de l’exécution des conventions, mais a aussi un rôle consultatif.
Le texte adopté en commission supprime la définition de l’objet des conventions entre l’ANCT et les quatre autres établissements publics, mais celle-ci a été réintroduite en séance publique. Toutefois, le Sénat a adopté un amendement excluant l’ANRU de ce dispositif, contre l’avis du Gouvernement. Par ailleurs, le Sénat a modifié la date butoir pour la signature des premières conventions, pour que le délai de trois mois soit décompté à partir de la nomination du directeur général de l’ANCT.
Enfin, le texte adopté par le Sénat précise que les conventions et leurs éventuels avenants doivent être transmis aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat compétentes en matière d’aménagement du territoire.
III. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture
Outre un amendement rédactionnel et deux amendements de coordination supprimant de l’article 7 les dispositions introduites dans l’article 6 ter créé à l’initiative de votre rapporteure, la commission a adopté un amendement du Gouvernement qui supprime la présence de représentants des agences régionales de santé dans la composition du comité d’action territoriale.
En séance publique, à l’initiative de votre rapporteure, l’Assemblée nationale a modifié le nom du comité d’action territoriale, qui devient le « comité national de coordination », afin de mieux le distinguer du comité local de cohésion territoriale prévu par l’article 5.
Article 8
(article L. 1233-4 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Personnel de l’ANCT et instances représentatives du personnel
Adopté par la commission sans modifications
I. Le texte initial de la proposition de loi
Dans sa rédaction initiale, le I de l’article 8 dispose que le personnel de l’ANCT comprend des fonctionnaires de l’État, des agents non titulaires de droit public et des salariés régis par le code du travail, ce qui correspond à la diversité des statuts juridiques des personnels du CGET, de l’EPARECA et de l’Agence du numérique qui seront transférés à l’ANCT.
En cohérence avec les lois en vigueur relatives aux droits et obligations des fonctionnaires, le II de l’article 8 institue un comité technique, compétent pour les fonctionnaires de l’État et les agents publics non titulaires. En cohérence avec les dispositions du code du travail applicables aux établissements publics qui emploient du personnel dans les conditions du droit privé, le même paragraphe institue un comité social et économique (CSE) pour les salariés de l’ANCT régis par le code du travail. De plus, l’article 8 institue un comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), compétent pour l’ensemble du personnel de l’agence.
II. Les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture
Le rapporteur du Sénat a présenté en commission un amendement fusionnant les trois comités institués par l’article 8 en un seul comité, compétent pour l’ensemble du personnel, dans un souci de simplification. Le comité technique et le CHSCT sont donc supprimés, seul le CSE étant conservé pour représenter tous les personnels. Cette rédaction n’a pas été modifiée en séance publique.
III. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture
En commission a été adopté un amendement du Gouvernement permettant à l’ANCT d’employer des fonctionnaires qui appartiennent à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière, et non plus seulement à la fonction publique d’État.
En séance publique, l’Assemblée nationale a adopté deux amendements du Gouvernement : un amendement permettant le retour au texte initial de la proposition de loi relatif aux instances représentatives du personnel, qui réintroduit le triptyque comité technique-CSE-CHSCT, et un amendement simplifiant la définition du personnel de l’agence, en ne distinguant plus les fonctionnaires et les agents publics non titulaires : le personnel de l’agence comprend « des agents publics ainsi que des salariés régis par le code du travail ».
Article 8 bis (nouveau)
(article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales)
Conventions entre collectivités territoriales pour développer les synergies avec les territoires ruraux
Adopté par la commission sans modifications
I. Le droit en vigueur
L’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales donne aux collectivités territoriales le droit de « s’associer pour l’exercice de leurs compétences en créant des organismes publics de coopération ». Cet article prévoit également deux catégories de conventions que peuvent conclure les collectivités :
– des conventions entre les départements, les régions, leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes, avec pour objet la réalisation de prestations de services ;
– des conventions, ayant le même objet, entre des établissements publics de coopération intercommunale ou entre des communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre, lorsque le rapport relatif aux mutualisations de services prévu par l’article L. 5211-39-1 le prévoit.
II. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture
En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté, en séance publique, avec l’avis favorable de votre rapporteure et du Gouvernement, un amendement de M. Jean-Claude Leclabart visant à ajouter une troisième catégorie de conventions dans l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales : des conventions ayant pour objet la réalisation de prestations de services pourront être conclues entre, d’une part, une métropole ou une communauté urbaine et, d’autre part, des EPCI ou des communes situés en dehors du territoire de la métropole ou de la communauté urbaine. La conclusion de telles conventions doit remplir deux conditions : elles doivent avoir pour but de « développer les synergies avec les territoires ruraux » et elles doivent s’inscrire dans le cadre de la mise en œuvre des contrats de cohésion territoriale prévus par le nouvel article L. 1231-2 créé par l’article 2 de la proposition de loi.
Cette disposition, qui s’inspire des contrats de réciprocité, a pour objectif de permettre aux métropoles et aux communautés urbaines de fournir une offre d’ingénierie en dehors de leur périmètre géographique de compétence, par dérogation au principe de spécialité applicable aux intercommunalités.
Article 8 ter (nouveau)
(article L. 1233-5 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Réserve thématique
Adopté par la commission avec modifications
I. Le droit en vigueur
Les réserves thématiques sont des éléments de la réserve civique, dont le cadre juridique a été posé par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté. L’article 1er de cette loi dispose que « la réserve civique offre à toute personne volontaire la possibilité de servir les valeurs de la République en participant, à titre bénévole et occasionnel, à la réalisation de projets d’intérêt général » et qu’elle « comporte des réserves thématiques », parmi lesquelles figurent la réserve citoyenne de défense et de sécurité, les réserves communales de sécurité civile, la réserve citoyenne de la police nationale et la réserve citoyenne de l’éducation nationale. Par ailleurs, l’article 1er prévoit que d’autres réserves thématiques peuvent être créées après avis du Haut Conseil à la vie associative.
La loi du 27 janvier 2017 pose certains principes généraux. En particulier, l’article 3 prévoit que la réserve civique est ouverte à toute personne majeure qui possède la nationalité française, celle d’un État membre de l’Union européenne ou celle d’un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ou qui possède un titre de séjour, dans les cas prévus par l’article L. 120-4 du code du service national. L’article 3 de la loi prévoit également que la réserve civique est ouverte aux mineurs âgés de seize ans révolus, sous réserve d’un accord écrit préalable de leurs représentants légaux. Enfin, l’inscription dans la réserve civique vaut pour une durée déterminée, renouvelable sur demande expresse du réserviste. L’article 5 prévoit qu’aucune affectation à une mission ne peut être prononcée par l’autorité de gestion sans le double accord de l’organisme d’accueil et du réserviste et que le réserviste ne peut recevoir de gratification ou de rémunération.
Toutefois, les réserves thématiques mentionnées par l’article 1er font également l’objet d’un encadrement législatif qui leur est propre : par le code de la défense (pour la réserve citoyenne de défense et de sécurité), de la sécurité intérieure (pour les réserves communales de sécurité civile et la réserve citoyenne de la police nationale) ou encore de l’éducation (pour la réserve citoyenne de l’éducation nationale).
II. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture
L’article 8 ter a été introduit par l’adoption en séance publique d’un amendement de M. Bruno Millienne et du groupe Modem qui a recueilli un avis favorable de votre rapporteure et du Gouvernement.
Il institue une nouvelle réserve thématique. Son premier alinéa définit cette réserve en indiquant qu’elle vise à « répondre aux besoins des projets de territoires et des actions soutenues par l’Agence nationale de la cohésion des territoires » et qu’elle a pour objet « de compléter les moyens habituellement mis en œuvre dans le cadre des missions de l’agence par les services de l’État et par toute personne morale concourant à l’action de l’agence ». Il prévoit que cette réserve est instituée dans les conditions prévues à l’article 1er de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, ce qui implique que les personnes qui en font partie sont volontaires et que leur activité est bénévole et occasionnelle. Par ailleurs, l’article 1er de ladite loi renvoyant aux articles 3 à 8, les règles relatives à l’âge des réservistes (majeur ou mineur de plus de seize ans ayant obtenu l’accord de ses représentants légaux) ou encore à l’accord nécessaire du réserviste pour son affectation à une mission s’appliquent.
Les trois alinéas suivants de l’article 8 ter définissent des dispositions spécifiques à la réserve thématique de l’ANCT. Le deuxième alinéa prévoit que les volontaires concluent un contrat avec le délégué territorial de l’ANCT, c’est-à-dire le préfet de département. Le troisième alinéa prévoit que celui-ci peut conclure avec des établissements d’enseignement public ou privé des conventions permettant la mobilisation des étudiants de ces établissements au titre de la réserve thématique dans le cadre de leur parcours scolaire. Enfin, le dernier alinéa indique que les conditions d’application de l’article 8 ter sont fixées par décret et que celui-ci doit notamment définir les catégories de personnes pouvant entrer dans la réserve thématique ainsi que la durée et les clauses du contrat d’engagement à servir dans la réserve thématique.
III. les travaux de la commission en nouvelle lecture
La commission a adopté un amendement, présenté par votre rapporteure, qui codifie les dispositions de l’article 8 ter dans le code général des collectivités territoriales et procède à une série de modifications rédactionnelles et de précision juridique, notamment pour donner un nom à la réserve thématique (« réserve citoyenne pour la cohésion des territoires ») et pour assurer une bonne articulation du dispositif avec les dispositions de la loi précitée du 27 janvier 2017. Par ailleurs, l’amendement supprime la disposition relative à la mobilisation des étudiants, dont le périmètre n’était pas suffisamment précis.
titre ii
Dispositions transitoires et finales
Article 10
(article L. 144-5 du code de commerce, article L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation, article L. 411-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, chapitre V du titre II du livre III et article L. 321-14 du code de l’urbanisme, article 26-3 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, article 28 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville, article 17 de la loi n° 2003‑710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, article 22 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine et article 174 de la loi n° 2018‑1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique)
Conditions du transfert des établissements et services intégrés à l’ANCT
Adopté par la commission avec modifications
I. Le texte initial de la proposition de loi
Le I de l’article 10 prévoit que l’EPARECA est dissous et que les articles L. 325-1 à L. 325-4 du code de l’urbanisme (qui définissent ses missions) sont abrogés au 1er janvier de l’année suivant la promulgation de la loi. Il dispose que les biens, droits et obligations de l’EPARECA sont transférés à l’ANCT et prévoit que, dans l’attente de la dissolution de l’EPARECA, une convention doit être conclue entre cet établissement et l’ANCT pour définir les relations financières, de fonctionnement et d’exercice des missions sur les territoires.
Le II de l’article 10 prévoit le transfert à l’ANCT de la totalité des salariés de l’EPARECA ainsi que d’une partie des agents de l’Agence du numérique et du CGET. Deux catégories d’agents sont exclues du transfert : les agents de l’Agence du numérique employés à la mission « French Tech » avant l’entrée en vigueur de la loi et les agents du CGET assurant les fonctions d’administration centrale relatives à l’élaboration et au suivi de la politique de l’État en matière de cohésion des territoires. Enfin, le II prévoit que les fonctionnaires en détachement au sein du CGET, de l’EPARECA et de l’Agence du numérique sont détachés d’office au sein de l’ANCT jusqu’au terme prévu de leur détachement.
II. Les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture
Le Sénat a défini une date butoir pour la dissolution de l’EPARECA, en précisant que cette date, fixée par décret en Conseil d’État, ne peut être postérieure au 1er janvier 2020. Il a précisé que c’est également un décret en Conseil d’État qui définit les conditions dans lesquelles les biens, droits et obligations de l’EPARECA sont repris par l’ANCT, et a ajouté à cette liste les contrats des salariés de l’EPARECA. Une troisième modification a consisté à supprimer l’exigence de conclusion d’une convention entre l’EPARECA et l’ANCT.
S’agissant des personnels du CGET qui ne seront pas transférés à l’ANCT, le Sénat a supprimé la référence à l’exercice des « fonctions d’administration centrale ». D’autre part, le détachement vers l’ANCT des fonctionnaires détachés auprès du CGET et de l’Agence du numérique n’est plus opéré « d’office » mais « de droit ».
Le Sénat a créé un paragraphe I bis pour regrouper toutes les dispositions de coordination juridique rendues nécessaires par la dissolution de l’EPARECA, notamment pour remplacer la référence à l’EPARECA par une référence à l’ANCT dans le code de commerce, le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, le code de l’urbanisme, et dans plusieurs articles de loi non codifiés.
Enfin, le Sénat a modifié l’article 28 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville, afin de remplacer la référence à l’EPARECA par une référence à l’ANCT, mais aussi de procéder à une modification plus substantielle, relative à la procédure d’autorisation des projets dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par l’EPARECA dans le droit en vigueur et qui sera désormais assurée par l’ANCT. Cette procédure d’autorisation fait intervenir la Commission nationale d’aménagement commercial et se trouve, du fait de la modification opérée par le Sénat, étendue à des opérations d’aménagement « mixtes » et non plus uniquement commerciales, c’est-à-dire combinant des logements et des locaux commerciaux.
III. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture
En commission ont été adoptés plusieurs amendements rédactionnels et un amendement du Gouvernement prévoyant que le transfert des droits, biens et obligations de l’EPARECA à l’ANCT est réalisé à titre gratuit et ne donne lieu au paiement d’aucune indemnité ou taxe.
En séance publique, l’Assemblée a adopté deux amendements de coordination juridique présentés par votre rapporteure.
IV. les travaux de la commission en nouvelle lecture
La commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par votre rapporteure.
