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N° 1974

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 23 mai 2019.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LAMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, d’orientation des mobilités (n° 1831).

TOME II

COMMENTAIRES D’ARTICLES

PAR Mmes Bérangère ABBA et Bérangère COUILLARD,
MM. Jean-Luc FUGIT et Bruno MILLIENNE, Mme Zivka PARK

Députés

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 Voir les numéros :

 Sénat : 157 rect., 347, 350, 368, 369 et T.A.  84 (2018-2019).

 Assemblée nationale : 1831, 1937, 1938, 1942 et 1944.


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  SOMMAIRE

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Pages

commentaires des articles DU PROJET de loi

TITRE Ier A Programmation des investissements de lÉtat dans les transports : objectifs, moyens et CONTRÔLE

Article 1er A Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de lÉtat dans les systèmes de transport pour la période 2019-2037

Article 1er B Dépenses de lAgence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

Article 1er C (article L. 1212-1 du code des transports) Conseil dorientation des infrastructures (COI), contrôle et révision de la programmation des investissements de lÉtat dans les transports

Article 1er D (article L. 1213-1 du code des transports) Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à loptimisation des infrastructures de transport existantes

Article 1er E (article L. 1221-1A [nouveau] du code des transports) Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à loptimisation des infrastructures de transport existantes

TITRE IER AMÉLIORER LA GOUVERNANCE EN MATIÈRE DE MOBILITÉS POUR MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS QUOTIDIENS DES CITOYENS, DES TERRITOIRES ET DES ENTREPRISES

Chapitre Ier Organisation plus efficace des mobilités dans chaque partie du territoire

Article premier (articles L.1111-1, L. 1111-2, L. 1111-3, L. 1111-4, L. 1112-4-1, L. 12114, L. 1221-4-1 [nouveau], L. 1231-1, L. 1231-1-1 [nouveau], L. 1231-3 [nouveau], L. 1231-4 [nouveau], L. 1231-8, L. 1231-14, L. 1231-15, L. 1231-16, L. 1241-1, L. 1241-3, L. 1241-5, L. 1241-9, L. 2100-1, L. 2111-24, L. 21213-1 [nouveau], L. 2141-19, L. 3111-5, L. 3111-7, L. 3111-8 et L. 3111-15 du code des transports, article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, article L. 3261-3 du code du travail et article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) Droit à la mobilité, répartition des compétences d’organisation de la mobilité entre les échelons de collectivités territoriales et attributions liées à cette compétence

Article 1er bis A (nouveau) (article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales) Restrictions de circulation sur les îles mono-communales

Article 1er bis B (nouveau) (article L. 1111-1 du code des transports) Inscription de la mobilité active et de la lutte contre la sédentarité dans les grands objectifs de la politique des transports

Article 1er bis (article L. 1241-4 du code des transports et article 20-2 de la loi  2010597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) Possibilité pour Île-de-France Mobilités d’avoir recours à la déclaration de projet prévue par l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme

Article 2 (articles L. 2333-64, L. 2333-65, L. 2333-66, L. 2333-67, L. 2333-68, L. 233370, L. 2333-73, L. 2531-2, L. 2531-3, L. 2531-5, L. 2531-6, L. 2531-9, L. 5214-23, L. 5215-32, L. 5216-8, L. 5722-7 et L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales, article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale et articles L. 1221-13 et L. 1231-12 du code des transports) Versement destiné au financement des services de mobilité

Article 2 bis Affectation d’une fraction de la TICPE aux communautés de communes qui organisent des services de mobilité

Article 3 Création d’un établissement public local remplaçant le Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL) : habilitation à légiférer par ordonnance

Chapitre II Renforcement de la coordination des autorités organisatrices de mobilité au service de l’intermodalité

Section 1 Coopération entre autorités organisatrices de la mobilité

Article 4 (articles L. 1215-1 [nouveau], L. 1215-2 [nouveau], L. 1231-5 [nouveau], L. 1231-10, L. 1231-11, L. 1241-1 du code des transports, articles L. 1111-9, L. 1427-1 [nouveau] et L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales et article 53 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte) Modalités de l’action commune des autorités organisatrices de la mobilité : rôle de chef de file de la région, contrat opérationnel de mobilité, comité des partenaires, aménagement des gares

Section 2 Planification en matière de mobilité des personnes et de transport des marchandises

Article 5 (articles L. 1213-3-2, L. 1214-1, L. 1214-2, L. 1214-2-1 [nouveau], L. 121422 [nouveau], L. 12143, L. 1214-4, L. 1214-5, L. 1214-6, L. 1214-7, L. 1214-8, L. 1214-8-1, L. 1214-8-2, L. 12149, L. 1214-12, L. 1214-14, L. 1214-15, L. 1214-16, L. 1214-23-2 [nouveau], L. 1214-24, L. 1214-25, L. 1214-29-1 [nouveau], L. 121430, L. 1214-31, L. 1214-32, L. 1214-33, L. 1214-36-1 [nouveau] et L. 1214-36-2 [nouveau] du code des transports, articles L. 4251-1 et L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales, articles L. 123-1, L. 131-4, L. 151-16, L. 151331 [nouveau] et L. 151-47 du code de l’urbanisme et article L. 222-8 du code de l’environnement) Plans de mobilité

Chapitre III Mobilité inclusive

Article 6 (section 2 [nouvelle] du chapitre V du titre 1er du livre II de la première partie, articles L. 1215-3 [nouveau], L. 1215-4 [nouveau], L. 1231-1-1, L. 1231-3 et L. 1241-1 du code des transports) Services de mobilité solidaire, aides individuelles à la mobilité et plans d’action communs en faveur de la mobilité solidaire

Article 7 (article L. 114-4 du code de l’action sociale et des familles, articles L. 1111-5 et L. 1112-4 du code des transports et article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales) Mesures tarifaires et d’accessibilité en faveur des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite et en faveur de leurs accompagnateurs

Article 7 bis (article L. 1112-2-4 du code des transports) Mise en œuvre des schémas directeurs d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée

Chapitre IV Mesures spécifiques aux outre-mer

Article 8 (articles L. 1802-1, L. 1811-2, L. 1811-3, L. 1811-4, L. 1811-5, L. 1811-9 [nouveau], L. 1831-1, L. 1841-1, L. 1851-1-1 [nouveau] et L. 1851-5 [nouveau] du code des transports) Application outre-mer des modifications apportées à la gouvernance de la mobilité

Article 8 bis (article L. 1803-1 du code des transports) Politique nationale de continuité territoriale : objectif d’atténuation des contraintes de l’insularité et de l’éloignement

TITRE II RÉUSSIR LA RÉVOLUTION DES NOUVELLES MOBILITÉS

Chapitre Ier Accélérer louverture des données et le développement des services numériques

Section 1 Ouverture des données nécessaires au développement de services numériques de mobilité

Article 9 (articles L. 1115-1, L.1115-2 [nouveau], L. 1115-3 [nouveau], L. 1115-4 [nouveau], L. 1262-4 [nouveau], L. 1263-4, section 5 [nouvelle] du chapitre III du titre VI de la première partie et articles L. 1264-7, L. 1264-9 et L. 3121-11-1 du code des transports) Ouverture des données nécessaires à linformation du voyageur

Article 10 (section 2 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports, article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales et article L. 111-7-12 du code de la construction et de lhabitation) Collecte et ouverture des données facilitant les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite

Section 2 Services dinformation et de billettique multimodales

Article 11 (section 3 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie et article L. 1263-4-1 [nouveau], L. 1264-1, L. 1264-2 et L. 1264-7 du code des transports) Services dinformation et de billettique multimodales

Article 11 bis (nouveau) (section 3 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports) Services dinformation et de billettique multimodales

Chapitre II Encourager les innovations en matière de mobilité

Section 1 Véhicules autonomes et véhicules connectés

Article 12 Définition dun cadre juridique pérenne applicable aux véhicules autonomes : habilitation à légiférer par ordonnance

Article 13 Modalités d’accès aux données des véhicules routiers connectés : habilitation à légiférer par ordonnance

Article 13 bis Accès des gestionnaires dinfrastructures routières et des autorités organisatrices de la mobilité aux données des véhicules connectés

Section 2 Favoriser les expérimentations des nouvelles mobilités

Article 14 Habilitation à légiférer par voie dordonnance pour expérimenter des solutions de mobilité dans les zones peu denses

Article 14 bis (article L. 1221-4 du code des transports) Développement de solutions de mobilités innovantes

Section 3 Réguler les nouvelles formes de mobilité et renforcer la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique

Article 15 (articles L. 1231-15 et L. 1241-1 du code des transports ; articles L. 2213-2, L. 2213-3 et L. 2573-19 du code général des collectivités territoriales ; article L. 4118 [nouveau] du code de la route) Dispositions en faveur des mobilités partagées

Article 15 bis A (article L. 173-4 [nouveau] du code de la voirie routière) Utilisation de la bande darrêt durgence comme voie de circulation

Article 15 bis B (article L. 3211-4-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Modulation de la vitesse maximale autorisée sur les routes départementales et nationales

Article 15 bis (article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales) Modulation du tarif de la redevance de stationnement pour certains usagers

Article 15 ter (article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales) Institution des redevances de stationnement en Île-de-France

Article 16 (article L. 130-9-1 [nouveau] du code de la route) Contrôle des voies réservées

Article 17 (articles L. 3132-1 et L. 3231-1 [nouveau] du code des transports) Partage des frais dans le cadre du covoiturage, définition du cotransportage de colis et régulation des plateformes numériques de fret

Article 18 (article L. 1231-17 [nouveau] du code des transports) Encadrement des services de mobilité en free-floating

Article 18 bis (nouveau) (articles L. 317-1 et L. 317-5 du code de la route) Sanctions en cas de modification du dispositif de limitation de la vitesse des engins de déplacement personnel et des vélos à assistance électrique

Article 19 (articles L. 3120-2-1 et L. 3120-2-2, et sections 1, 2 et 3 [nouvelles] du chapitre III du titre II du livre Ier de la troisième partie du code des transports) Encadrement de lactivité des vélotaxis

Article 20 (articles L. 7342-1, L. 7342-3 et L. 7342-4 du code du travail) Renforcement de la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique

TITRE III DÉVELOPPER DES MOBILITÉS plus PROPRES ET plus ACTIVES

Chapitre Ier Mettre les mobilités actives au cœur des mobilités quotidiennes

Article 21 A (article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques) Exception à la servitude de marchepied en cas d’obstacle naturel ou patrimonial

Article 21 B (article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques) Exception à la servitude de halage pour les établissements commerciaux

Article 21 (articles L. 2213-1-1 et L. 3642-2 du code général des collectivités territoriales) Dérogations aux règles relatives à la circulation  des engins de déplacement personnel

Article 21 bis (article L. 118-5-1 [nouveau] du code de la voirie routière) Sécurité des passages piétons

Article 22 (titre VII [nouveau] du livre II de la première partie et article L. 2123-4 du code des transports, articles L. 111-3-10, L. 111-3-11 et L. 111-3-12 [nouveaux], L. 11152, L. 111-5-3, L. 11154 et L. 161-3 du code de la construction et de l’habitation, articles L. 151-30 et L. 151-47 du code de l’urbanisme) Lutte contre le vol de vélos et promotion de l’intermodalité  au bénéfice du vélo

Article 22 bis AA (nouveau) (article L. 313-1 [nouveau] du code de la route) Indicateurs d’angles morts sur les poids-lourds

Article 22 bis AB (nouveau) Rapport annuel sur les vols de vélos

Article 22 bis A (article L. 312-13-2 [nouveau] du code de l’éducation) Généralisation de la formation au vélo dans les écoles

Article 22 bis B (article L. 3114-2 du code des transports) Signalement des arrêts de transport scolaire

Article 22 bis C (articles L. 111-3-10 et L. 111-3-11 du code de la construction et de l’habitation) Stationnements sécurisés pour vélos dans les bâtiments neufs

Article 22 bis (section 1 ter [nouvelle] du chapitre II du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports) Schéma national des véloroutes

Article 22 ter (article L. 228-3 [nouveau] du code de l’environnement) Création d’itinéraires cyclables sur les voies interurbaines

Chapitre II Développer des infrastructures pour le déploiement de véhicules plus propres

Article 23 (section 3 [nouvelle] du chapitre IV du titre III du livre III et section 3 [nouvelle] du chapitre III du titre IV du livre IV du code de l’énergie, articles L. 11133 à L. 111-3-7 [nouveaux], L. 111-3-10 à L. 111-3-12, L. 152-1 et L. 152-4 du code de la construction et de l’habitation) Facilitation du déploiement des bornes de recharge pour les véhicules électriques et hybrides rechargeables

Article 23 bis (article L. 322-8 du code de l’énergie) Clarification des missions des gestionnaires de réseaux de distribution d’électricité en matière d’études de raccordement

Article 23 ter (articles  L. 334-5 et L. 334-6 [nouveaux], article L. 641-4 et articles L. 641-4-1, L. 641-4-2 et L. 641-5-1[nouveaux] du code de l’énergie) Définition des carburants alternatifs

Article 24 (articles L. 111-3-8 et L. 111-3-9 [nouveaux], L. 111-6-4 et L. 111-6-5 du code de la construction et de l’habitation et 24, 24-5 et 25 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) Renforcement du « droit à la prise »

Article 24 bis (nouveau) (article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) Compétence des métropoles en matière de déploiement d’infrastructures de recharge et d’avitaillement

Article 25 (article L. 121-36, article L. 446-1-1, articles L. 446-6, L. 446-7, L. 446-8, L 446-9, L. 446-10, L. 446-11, L. 44612, L. 446-13, L. 446-14, L. 446-15, L. 44616 et L. 446-17 [nouveaux] du code de l’énergie) Développement du gaz et du biogaz dans les transports

Article 25 bis A (article L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales) Planification régionale du déploiement des points de recharge électrique et des stations d’avitaillement en gaz

Article 25 bis (article L. 221-1 du code de l’énergie) Mobilisation des certificats d’économies d’énergie en faveur du secteur des transports

Article 25 ter (nouveau) (article L. 151-31 du code de l’urbanisme) Suppression du renvoi à un décret permettant de réduire les obligations de construction de places de parking

Chapitre III  Dispositions relatives à la promotion des usages les plus propres et à la lutte contre la congestion

Article 26 AA (nouveau) Objectifs de décarbonation du secteur des transports terrestres

Article 26 AB (nouveau) (chapitre VIII [nouveau] du titre II du livre III du code de la route) Message obligatoire accompagnant les publicités pour les véhicules terrestres à moteur

Article 26 A (article L. 224-10 [nouveau] du code de l’environnement) Obligation d’acquérir des véhicules à faibles émissions lors du renouvellement des flottes des entreprises

Article 26 B (article L. 224-11 [nouveau] du code de l’environnement et article 37 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015) Obligation d’acquérir des véhicules à faibles émissions lors du renouvellement des flottes des loueurs et des exploitants de taxis et de voitures de transport avec chauffeur

Article 26 C Rapport sur la décarbonation des transports aérien et maritime

Article 26 (articles L. 3261-3-1 et L. 3423-10 [nouveau] du code du travail, article 81 du code général des impôts, article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale) Forfait mobilités durables

Article 26 bis (nouveau) (article L. 318-1 du code de la route) Affichage de la catégorie Crit’Air des véhicules lors de leur vente

Article 27 (article L. 229-26 du code de l’environnement et articles L. 5219-1 et L. 52195 du code général des collectivités territoriales) Renforcement des plans climat-air-énergie territoriaux en matière de lutte contre la pollution atmosphérique

Article 28 (articles L. 2213-4-1 et L. 2213-4-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Zones à faibles émissions mobilité

Article 28 bis A (nouveau) (article L. 223-1 du code de l’environnement) Systématisation des mesures prises en cas de pic de pollution

Article 28 bis B (nouveau) (article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales) Possibilité de créer des zones à trafic limité

Article 28 bis (article L. 1311-15 du code général des collectivités territoriales) Mutualisation des flottes de véhicules à faibles émissions

Article 28 ter A (articles L. 224-8-1 [nouveau] et L. 224-9 du code de l’environnement) Transformation des véhicules thermiques en véhicules électriques

Article 28 ter (article L. 571-10-2 [nouveau] du code de l’environnement) Évaluation des nuisances sonores ferroviaires

Article 28 quater (nouveau) (articles L. 571-1 A [nouveau] et L. 571-1 du code de l’environnement) Droit de vivre dans un environnement sonore sain

Chapitre IV Améliorer le contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur

Article 29 (articles L. 130-6 et L. 318-3 du code de la route) Habilitation à légiférer par ordonnances pour améliorer le contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur

Article 29 bis (nouveau) (article L. 323-1 du code de la route) Indépendance entre le contrôle technique et la réparation de véhicules

Article 29 ter (nouveau) Rapport sur les émissions liées au transport par autocars

TITRE IV PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS DANS LES TRANSPORTS

Article 30 Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l'État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2027

TITRE V SIMPLIFICATION ET MESURES DIVERSES

Chapitre Ier Renforcer la sûreté et la sécurité

Article 31 (article 39 decies E [nouveau] du code général des impôts, articles L. 121-3, L. 211-1 A [nouveau], L. 211-1, L. 213-2, L. 224-1, L. 224-2, L. 2243, L. 224-7, L. 2248, L. 22413, L. 225-1, L. 234-2, L. 234-8, L. 23413, L. 23414, L. 234-16, L. 235-1, L. 235-3, L. 3251-2, L. 325-7, L. 325-8, L. 325-9, L. 330-2, L. 343-2 [nouveau], L. 34411 [nouveau] du code de la route, article L. 511-13 du code de la consommation, article 712-2 du code pénal) Mesures relatives à la sécurité routière

Article 31 bis A (nouveau) (articles L. 2114 et L. 2115 du code de la route) Extension du dispositif de conduite encadrée

Article 31 bis B (nouveau) (article L. 33414 du code de la santé publique) Placement des éthylotests à proximité des étalages des boissons alcooliques dans les débits de boissons à emporter

Article 31 bis C (nouveau) (article L. 311531 [nouveau] du code des transports) Arrêts des autobus à la demande

Article 31 bis D (nouveau) (articles L. 3313-4 [nouveau] et L. 33154-1 du code des transports) Renforcement de la protection des conducteurs de véhicules utilitaires légers

Article 31 bis (article L. 213-1 du code de la route) Portée départementale de lagrément des auto-écoles

Article 31 ter (nouveau) (article L. 221-5 du code de la route) Indicateur de délai entre deux présentations à l’épreuve pratique du permis de conduire

Article 31 quater (nouveau) (articles L. 1451-1, L. 1451-2 [nouveau], L. 1451-3 [nouveau] et L. 1452-4 du code des transports et article L. 205-1 du code rural et de la pêche maritime) Modernisation du cadre législatif relatif aux compétences des agents chargés du contrôle des transports ferroviaire, guidé et routier

Article 31 quinquies (nouveau) Demande de rapport sur les dispositifs de sûreté et de sécurité relatifs aux bagages dans les gares de transport routier et les gares de transport ferroviaire

Article 31 sexies (nouveau) (articles L. 513-1 et L. 513-6 du code de la propriété intellectuelle) Libéralisation du marché des pièces détachées des automobiles

Article 32 (article L. 1631-5 [nouveau] du code des transports) Recours à des équipes cynotechniques pour la recherche et la détection dexplosifs dans les transports publics ferroviaires ou guidés et leurs infrastructures correspondantes

Article 32 bis (article L. 2241-2 du code des transports) Extension du délit de non-maintien à disposition dun agent assermenté

Article 32 ter (article 2 de la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs) Création dune expérimentation pour lutilisation de caméras-piétons par les agents assermentés des exploitants dun service de transport autre que la SNCF et la RATP

Article 32 quater (article L. 2241-6 du code des transports) Faciliter l’éviction des contrevenants sans domicile fixe des véhicules de transport et des gares lorsqu’un hébergement d’urgence a été trouvé

Article 32 quinquies (nouveau) (article L. 1632-1 du code des transports) Bilan des atteintes à caractère sexiste dans les transports publics collectifs de voyageurs

Article 32 sexies (nouveau) Habilitation à légiférer par ordonnance pour améliorer, à droit constant, la lisibilité des dispositions relatives à la sûreté des transports terrestres

Article 33 (articles L. 1264-2, L. 2241-1 et L. 2251-1-2 du code des transports) Adaptation du périmètre dintervention du groupe de protection et de sécurisation des réseaux (GPSR) de la Régie autonome des transports parisiens (RATP)

Article 33 bis A (nouveau) (chapitre VI [nouveau] du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports) Faciliter la mobilité des services de secours et des forces de police

Article 33 bis (article L. 1115-3-1 [nouveau] du code des transports) Localisation des passages à niveau par les GPS

Article 33 ter (section 5 [nouvelle] du chapitre VI du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code des transports) Dispositifs de localisation des passages à niveau dans les véhicules de transport collectif

Article 33 quater (article L. 1614-1 du code des transports) Diagnostics de sécurité des passages à niveau

Article 33 quinquies (nouveau) (article L. 132-7 du code de l’urbanisme) Participation du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire à l’élaboration des SCoT et des PLU concernant des zones qui comprennent des passages à niveau

Article 34 Habilitation à légiférer par ordonnance pour adapter le droit applicable aux installations à câbles et simplifier le droit applicable à certaines remontées mécaniques

Article 34 bis Exonération de cotisations sociales des cartes de libre circulation attribuées par les exploitants de remontées mécaniques à leurs salariés

Chapitre II Améliorer la compétitivité du transport maritime et fluvial

Article 35 (articles L. 5312-11, L. 5312-14-1 [nouveau], L. 5312-18 et L. 5713-1-1 du code des transports et loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire) Conventions de terminal conclues par les grands ports maritimes

Article 35 bis A (nouveau) (articles L. 53113 et L. 57534 [nouveaux] du code des transports) Extension des possibilités d’hypothèques dans les ports

Article 35 bis  (articles L. 5521-3 et L. 5612-3 du code des transports) Assouplissement des conditions dimmatriculation des navires au registre international français

Article 36 (ordonnance n° 2016-489 du 21 avril 2016 relative à la Société du Canal Seine-Nord Europe) Évolution du statut de la société du Canal Seine-Nord Europe

Article 37 (ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française et articles L. 5142-1, L. 5522-2, L. 55231, L. 5542-5-1, L. 5542-6, L. 5542-18, L. 5543-5, L. 5549-5, L. 5551-3, L. 5552-16, L. 5552-18, L. 5785-3 et L. 5795-4 du code des transports) Demandes dhabilitation à légiférer par ordonnance dans les domaines fluvial et maritime et expérimentation de la navigation dans les eaux intérieures des bateaux, engins flottants et navires autonomes ou commandés à distance

Article 37 bis AA (nouveau) (section 3 [nouvelle] du chapitre unique du titre II du livre V de la première partie du code des transports) Obligation de réserver au moins 1 % des postes à quai à des bateaux électriques dans les ports de plaisance de plus de 100 places

Article 37 bis AB (nouveau) (sous-section 1 [nouvelle] de la section 5 du chapitre II du titre IV du livre II de la cinquième partie du code des transports) Consolidation du fondement juridique de la signalisation maritime

Article 37 bis AC (nouveau) (articles L. 5243-6, L. 5712-3, L. 5722-3, L. 5732-3, L. 5742-3, L. 5752-3, L. 5762-4, L. 5772-5, L. 5782-5 et L. 5792-5 [nouveaux] du code des transports) Renforcement de leffectivité des contrôles des navires en mer

Article 37 bis AD (nouveau) (articles L. 5412-2 et L. 5531-1 du code des transports) Clarification de la responsabilité du capitaine

Article 37 bis AE (nouveau) (article L. 5542-48 du code des transports) Extension au capitaine du dispositif de conciliation

Article 37 bis A Réforme des règles relatives au permis darmement

Article 37 bis B (article L. 2333-41 du code des collectivités territoriales) Extension du périmètre et augmentation du montant de la taxe de séjour applicable aux navires

Article 37 bis C Stratégie nationale relative à la contribution du secteur maritime à la réduction des émissions de gaz à effet de serre

Article 37 bis (article L. 4311-8 [nouveau] du code des transports) Contrat dobjectifs et de performance de Voies navigables de France

Article 37 ter (nouveau) (articles L. 2111-7 et L. 3113-1-1 [nouveau] du code général de la propriété des personnes publiques et article L. 5721-6-1 du code général des collectivités territoriales) Modernisation des dispositions relatives au transfert des biens du domaine public fluvial

Chapitre III Outils de financement, de régulation et de modernisation

Article 38 (articles L. 2142-1, L. 2142-2, L. 2142-5, L. 2142-7 du code des transports) Missions de la Régie autonome des transports parisiens (RATP)

Article 38 bis A (article L. 1263-3-1 [nouveau], section 3 bis [nouvelle] du chapitre III du titre VI du livre II de la première partie, articles L. 1264-1, L. 1264-2, L. 1264-7, L. 1264-15 et, L. 2142-3, section 6 [nouvelle] du chapitre II du titre IV du livre Ier de la deuxième partie du code des transports) Régulation par lARAFER de lactivité de gestionnaire dinfrastructures de la RATP

Article 38 bis (article L. 2171-6 du code de la commande publique) Possibilité pour Île-de-France Mobilités de recourir à un marché global pour les sites de maintenance et de remisage des services de transport collectif de personnes

Article 38 ter (article L. 1241-7-2 [nouveau] du code des transports) Modification des règles relatives à la résiliation des contrats de service public conclus par Île-de-France Mobilités pour lexploitation des lignes de métro mises en concurrence

Article 39 (articles L. 1321-1, L. 1321-2, L. 1321-3, articles L. 3111-16-1 à L. 31111612 [nouveaux] et chapitres VI et VII [nouveaux] du titre unique du livre III de la troisième partie du code des transports) Volet social de louverture à la concurrence des réseaux de transport public urbain par autobus de la Régie autonome des transports parisiens

Article 40 (articles L. 130-4, L. 130-7, L. 322-1 et chapitre IX [nouveau] du titre Ier du livre IV du code de la route, article 529-6 du code de procédure pénale) Mise en place de péages à flux libre

Article 40 bis (article L. 122-4 du code de la voirie routière) Prise en compte, par les conventions de délégation autoroutières, des véhicules à carburants alternatifs

Article 40 ter A (nouveau) (articles L. 122-1 et L. 122-4 du code de la voirie routière) Adossement au réseau routier concédé de sections à gabarit routier

Article 40 ter B (nouveau) (article L. 122-4 du code de la voirie routière) Amélioration de la définition des critères de nécessité et dutilité justifiant lintégration d’ouvrages ou d’aménagements non prévus initialement à l’assiette d’un péage autoroutier

Article 40 ter C (nouveau) (article L. 122-12 du code de la voirie routière) Allègement des procédures relatives à certains marchés des sociétés concessionnaires dautoroutes

Article 40 ter D (nouveau) (article L. 122-27 du code de la voirie routière) Délivrance de l’agrément préalable à la conclusion des contrats d’installations annexes sur les autoroutes concédées

Article 40 ter (articles L. 5215-20, L. 5215-20-1, L. 5217-2 et L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales) Réduction des compétences des communautés urbaines et des métropoles en matière de voirie

Chapitre IV Mesures diverses

Article 41 (articles L. 5343-2, L. 5343-3, L. 5343-5, L. 5343-15 à L. 5343-17, L. 534318 à L. 5343-20, L. 5343-21, L. 534322, sous-sections 1 et 2 [abrogées] de la section 2, section 2 bis [nouvelle] du chapitre III, section 1 du chapitre IV [abrogée] du titre IV du livre III de la cinquième partie et articles L. 5723-1 et L. 57232 du code des transports) Dissolution de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers (CAINAGOD) et des bureaux centraux de la main dœuvre (BCMO) dans les grands ports maritimes

Article 42 (articles L. 1321-2 et L. 3311-2 [nouveau] du code des transports) Sécurisation du protocole daccord des partenaires sociaux de la branche du transport routier

Article 43 Conditions de la négociation collective au sein de la branche ferroviaire : habilitation à légiférer par ordonnance

Article 43 bis (nouveau) (article L. 2102-22 du code des transports) Transfert des contrats de travail de cheminots à un attributaire de service public non soumis à la convention collective de la branche ferroviaire

Article 44 Habilitation à légiférer par voie dordonnance pour moderniser les mesures relatives à la conservation du domaine public ferroviaire

Article 44 bis Allongement du délai de déclaration individuelle de participation à une grève

Article 45 (articles L. 6214-5, L. 6772-1, L. 6782-1 et L. 6792-1 du code des transports ; article 4 de la loi n° 2016-128 du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de lusage des drones civils) Signalement sonore des drones et dispositions applicables aux collectivités d’outre-mer

Article 46 (article L. 2122-2 du code des transports) Exclusion de certaines portions du réseau ferroviaire du champ dapplication des règles de gestion des installations de service

Article 46 bis (articles L. 2111-1, L. 2111-1-1 [nouveau], L. 2111-9, L. 2111-9-1 [nouveau], L. 2111-11 et L. 211120 du code des transports) Transfert de gestion des lignes du réseau ferré national d’intérêt local ou régional

Article 47 (article L. 2122-4 du code des transports) Exonération de lobligation de séparation comptable pour les entreprises ferroviaires nexploitant que des services urbains, suburbains ou régionaux sur certains réseaux

Article 48 (article L. 2122-10 du code des transports) Exonération de lobligation de détenir une licence dentreprise ferroviaire pour certaines entreprises

Article 49 (article L. 2123-3-6 du code des transports) Procédure applicable en cas dinutilisation dune installation de service pendant au moins deux ans

Article 49 bis (article L. 2111-25 du code des transports) Mode de calcul des péages ferroviaires pour les services conventionnés

Article 50 (article L. 2221-8 du code des transports) Exonération de lobligation de détenir une licence pour certains conducteurs de trains

Article 51 (nouveau) Stratégie pour le développement du fret ferroviaire

Article 52 (nouveau) (articles L. 113-17 et L. 11319 du code de lurbanisme) Faciliter la modification dun périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains pour la mise en place d’infrastructures de transport


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   commentaires des articles DU PROJET de loi

TITRE Ier A
Programmation des investissements de l’État dans les transports : objectifs, moyens et CONTRÔLE

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a souhaité, à l’initiative de son rapporteur, déplacer le titre IV du projet de loi, intitulé « Programmation des investissements dans les transports », afin que cette division figure en tête du texte. À cet effet, elle a supprimé l’article 30, qui était l’article unique du titre IV dans le projet de loi initial.

L’article 1er A reprend, en la modifiant, la teneur de l’article 30. L’article 1er B reprend pour sa part les éléments de programmation financière qui figuraient dans le rapport annexé au projet de loi. Les articles 1er C et 1er D, ajoutés par le Sénat en commission, et l’article 1er E, ajouté par le Sénat en séance publique, contiennent des dispositions nouvelles.

Il est d’usage que la partie consacrée à la programmation financière se trouve placée au début des grands textes d’orientation et de programmation ([1]). L’intention initiale du Gouvernement pour le présent projet de loi était de mettre en exergue le titre consacré à la gouvernance et aux réponses aux besoins quotidiens des publics. La ministre des transports affirmait au Sénat : « Je considère que cette première place revient aux collectivités, qui seront, demain, les plus à même dapporter les solutions concrètes que nos concitoyens attendent. ([2]) »

Le Sénat a estimé que les moyens alloués aux objectifs fixés par le présent article devaient servir de base à toutes les dispositions du texte, et donc figurer en première place.

Lors de son intervention liminaire en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, la ministre a regretté ce déplacement tout en affirmant sa volonté de compromis avec le Sénat :

« Si je regrette ce choix, ce n’est pas une coquetterie d’auteur : je considère que cette première place revient aux collectivités, qui seront, demain, les plus à même d’apporter les solutions concrètes que nos concitoyens attendent. Par ailleurs, pendant trop longtemps, les infrastructures ont été l’alpha et l’oméga de notre politique des transports. J’ai bien compris que le Sénat, notamment le rapporteur du texte, en faisait une ligne rouge. Aussi, voulant faire preuve à l’égard du Sénat de ce même esprit constructif que j’évoquais, je ne vous propose pas de redéplacer ce titre, mais je salue le choix de la commission d’examiner le texte dans son ordre d’origine. ([3]) »

En effet, les transformations structurelles et les grandes priorités proposées dans le présent texte vont bien au-delà de la simple programmation des moyens financiers. Pour autant, le déplacement du titre IV ne constitue pas une altération du texte quant au fond, et il est important, au regard des enjeux de ce projet de loi pour le quotidien des Français, de trouver un compromis avec le Sénat.

Article 1er A
Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de lÉtat dans les systèmes de transport pour la période 2019-2037

Adopté par la commission avec modifications

I.   le droit en vigueur : Une difficile convergence entre planification des infrastructures et programmation financière

La construction et l’entretien des infrastructures de transport ont toujours été guidés par des orientations fortes définies par le pouvoir central ([4]). L’expression législative ou réglementaire de ces orientations a cependant revêtu des formes variables.

A.   Le PLan

Sous la IVe République et dans les deux premières décennies de la Ve, c’est au Commissariat général du Plan qu’il est revenu de définir les orientations en matière de transports comme dans de nombreux autres domaines. Les plans successifs fixaient des objectifs de développement fondés sur des prévisions économiques, technologiques et démographiques détaillées. Le coût des différents programmes était souvent chiffré avec précision.

Le quatrième plan de développement économique et social (1962-1965) ([5]) comprenait ainsi un volet important consacré aux transports. La loi n° 62-900 du 4 août 1962 portant approbation du Plan de développement économique et social donna une assise législative à ce texte. Elle prévoyait également que :

« Le projet de loi de finances sera, en outre, accompagné dune annexe générale récapitulant lensemble de leffort financier prévu par le budget de lÉtat pour lexécution des tranches opératoires décidées en application du Plan de développement économique et social. »

Le quatrième plan est contemporain à la mise en place d’importants outils institutionnels d’aménagement du territoire : en 1960 est institué le Comité interministériel permanent pour les problèmes d’action régionale et d’aménagement du territoire (CIAT), qui devient en 1995 le Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) ([6])  ; la délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) est quant à elle créée par le décret n° 63-112 du 14 février 1963.

B.   la Loi d’orientation des transports intérieurs de 1982

Dans un tout autre contexte, celui des premières lois de décentralisation et de l’institution des contrats de plan État-région, la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs, dite « LOTI », vise à poser le cadre d’intervention de l’État dans le domaine des transports et définit le « service public des transports ». Elle introduit en son article 2 un « droit au transport ».

C’est le premier texte législatif à être centré sur les transports en tant que tels. Les sujets budgétaires afférents ne sont pas abordés.

La mise en œuvre des politiques d’infrastructures repose sur des schémas directeurs (article 14) élaborés par l’État et les collectivités territoriales.

L’article 3, reproduit dans l’encadré ci-dessous, permet de mesurer les éléments de continuité et d’évolution par rapport aux objectifs énoncés dans le présent projet de loi.

Article 3 de la loi du 30 décembre 1982 d’orientation des transports
(version initiale)

« La politique globale des transports de personnes et de marchandises assure le développement harmonieux et complémentaire des divers modes de transports individuels et collectifs, en tenant compte de leurs avantages et inconvénients en matière de développement régional, daménagement urbain, de protection de lenvironnement, de défense, dutilisation rationnelle de lénergie, de sécurité et de leur spécificité. Elle tient compte des coûts économiques réels liés à la création, à lentretien et à lusage des infrastructures, équipements et matériels de transport et des coûts sociaux, monétaires et non monétaires, supportés par les usagers et les tiers.

« Elle établit les bases dune concurrence loyale entre les modes de transport et entre les entreprises, notamment en harmonisant leurs conditions dexploitation et dutilisation.

« Elle favorise leur complémentarité et leur coopération, notamment dans les choix d’infrastructures et par le développement rationnel des transports combinés.

« Elle contribue au développement et à lamélioration de la politique européenne des transports. »

La LOTI institue également un Conseil national des transports (CNT) qui « est consulté sur les schémas nationaux de développement des transports et dinfrastructures » (article 16). À cette instance nationale correspondent, au plan local, des comités départementaux et régionaux des transports.

Le fonctionnement du CNT, organisme pléthorique (89 membres pour la section permanente et 193 membres pour l’assemblée générale en incluant les suppléants ([7])), n’a jamais donné satisfaction. Le CNT a été dissout par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (dite « Grenelle II »).

C.   L’objectif de la loi de 1995

Le I de l’article 17 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire fixait un objectif de désenclavement souvent cité dans les débats sur l’aménagement du territoire :

« En 2015, aucune partie du territoire français métropolitain continental ne sera située à plus de cinquante kilomètres ou de quarante-cinq minutes dautomobile soit dune autoroute ou dune route express à deux fois deux voies en continuité avec le réseau national, soit dune gare desservie par le réseau ferroviaire à grande vitesse. »

D.   LES lois « Grenelle »

Le chapitre III de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, dite « Grenelle I », est consacré aux transports.

D’une part, il établit les grands objectifs applicables à la politique des transports, laquelle « contribue au développement durable et au respect des engagements nationaux et internationaux de la France en matière démissions de gaz à effet de serre et dautres polluants, tout en limitant la consommation des espaces agricoles et naturels » (article 10).

Parmi ces objectifs figurent notamment :

– la réduction, dans le domaine des transports, des émissions de gaz à effet de serre de 20 % à l’horizon 2020 ;

– la réduction des nuisances et des émissions de polluants ;

– l’accroissement de la part modale du non-routier et non-aérien de 14 % à 20 % à l’échéance 2022 ;

– un accroissement des moyens dévolus par l’État et ses établissements publics à la régénération du réseau ferroviaire pour atteindre en 2015 un niveau de 400 millions d’euros par an supplémentaires par rapport au plan de renouvellement des voies ferrées 2006-2010 ;

– la mise en place d’un réseau d’autoroutes ferroviaires à haute fréquence ;

– la conservation des emprises des lignes ferroviaires désaffectées pour permettre la mise en place ultérieure de systèmes de transports de marchandises, de transports en commun ou de transports non motorisés ;

– le développement de lignes d’autoroutes de la mer sur la façade atlantique et la façade méditerranéenne ;

– la modernisation du réseau fluvial magistral et des barrages de navigation ;

– le développement de l’usage des transports collectifs de personnes ;

– la contribution de l’État à hauteur de 16 milliards d’euros au financement d’un programme d’investissements permettant de lancer la réalisation de 2 000 kilomètres de lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse à l’horizon 2020.

D’autre part, le chapitre III de la loi « Grenelle I » modifie la LOTI en instaurant notamment un schéma national des infrastructures de transport (SNIT) qui « fixe les orientations de lÉtat en matière dentretien, de modernisation et de développement des réseaux relevant de sa compétence, de réduction des impacts environnementaux et de la consommation des espaces agricoles et naturels, et en matière daides apportées aux collectivités territoriales pour le développement de leurs propres réseaux ».

Il est précisé que l’État évalue l’opportunité des projets d’infrastructures à inscrire dans le SNIT selon une liste de critères indiqués par ordre de priorité :

– le solde net d’émissions de gaz à effet de serre induites ou évitées par le projet rapporté à son coût ;

– l’avancement d’autres projets et les perspectives de saturation des réseaux concernés ;

– la performance environnementale (lutte contre le bruit, effet de coupure, préservation de la biodiversité...) ;

– l’accessibilité multimodale, le développement économique, le désenclavement et l’aménagement des territoires aux différentes échelles ;

– l’amélioration de l’efficacité, de la sécurité et de la cohérence du système de transport existant ;

– la réalisation des objectifs d’accessibilité des personnes à mobilité réduite prévus par la législation nationale.

Ce nouvel outil de planification se heurte rapidement à des obstacles budgétaires difficilement surmontables : le projet rendu public en novembre 2011 comporte un montant d’opérations et de projets à réaliser sur 25 ans évalué à plus de 245 milliards d’euros – dont 88 milliards d’euros au moins à la charge de l’État.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle II » prévoyait en son article 251 de remplacer le Conseil national des transports issu de la LOTI par un Conseil supérieur des transports terrestres et de l’intermodalité (CSTTI). Le décret n° 2012-253 du 21 février 2012 en précise les missions et la composition – outre le président, cinquante-deux membres répartis en cinq collèges : élus, entreprises et établissements intervenant dans le transport terrestre, salariés du transport terrestre, société civile, représentants de l’État.

Le CSTTI ne s’est jamais réuni. Il a été supprimé par le décret n° 2014‑132 du 17 février 2014 portant suppression de commissions administratives à caractère consultatif.

E.   La commission « Mobilité 21 »

Afin de définir les priorités d’investissement dans le cadre du SNIT, le ministre délégué chargé des transports installe en octobre 2012 une commission dite « Mobilité 21 », composée de parlementaires ([8]) et d’experts ([9]) et présidée par M. Philippe Duron.

Le rapport de la commission, intitulé « Pour un schéma national de mobilité durable » et remis en juin 2013, établit une hiérarchie des grands projets – engagements prioritaires pour les périodes 2014-2030, 2030-2050 et au-delà de 2050 – et retient deux scénarios financiers. Le premier suppose que les ressources de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) soient maintenues constantes à 2,26 milliards d’euros entre 2017 et 2030, ce qui permet d’engager entre 8 et 10 milliards d’euros de travaux d’ici à 2030 ; le second prévoit une augmentation des ressources de l’agence d’environ 400 millions d’euros par an, ce qui permet d’engager entre 28 et 30 milliards d’euros de travaux d’ici à 2030.

Les principales recommandations de la commission « Mobilité 21 »

– Garantir la qualité d’usage des infrastructures de transport ;

– Rehausser la qualité de service du système de transport ;

– Améliorer la performance d’ensemble du système ferroviaire ;

– Rénover les mécanismes de financement et de gouvernance du système de transport.

Dans le plan d’investissement présenté par le Premier ministre le 9 juillet 2013, le volet transports s’appuie sur le scénario n° 2 et reprend les préconisations de la commission, à savoir la priorité aux services et à l’amélioration du réseau existant.

F.   LE CONSEIL D’ORIENTATION DES INFRASTRUCTURES

À l’automne 2017, dans le cadre des Assises de la mobilité, la ministre chargée des transports installe un Conseil d’orientation des infrastructures (COI), dont la mission est de proposer au Gouvernement une stratégie en matière d’investissements dans les infrastructures de transport.

Le COI, présidé par M. Philippe Duron et composé de seize membres ([10]), remet son rapport intitulé « Mobilités du quotidien : répondre aux urgences et préparer lavenir » le 1er février 2018. Ce rapport distingue les trois scénarios reproduits ci-après.

https://www.senat.fr/rap/l18-368-1/l18-368-11.png

Source : Rapport du Conseil d’orientation des infrastructures.

Le COI identifie également quatre priorités pour répondre à l’urgence :

– améliorer la qualité de service des réseaux, en assurer la pérennité et les moderniser ;

– développer la performance des transports en ville et y lutter contre la congestion routière et la pollution ;

– réduire les inégalités territoriales en assurant de meilleurs accès pour les villes moyennes et les territoires ruraux et tenir compte des besoins spécifiques des outre-mer ;

– se doter d’infrastructures et de services de fret performants au bénéfice de l’économie française et transporter les marchandises sur le mode le plus pertinent.

Il fixe deux objectifs stratégiques pour préparer l’avenir :

– placer la France à la pointe de l’innovation, notamment pour assurer les transitions environnementales ;

– engager sans tarder les grands projets de liaisons entre métropoles en sélectionnant pour les premières phases celles qui répondent le mieux aux enjeux du quotidien.

II.   le texte initial du projet de loi

1.   L’article 1er A

La création de l’article 1er A résulte de la volonté de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat de déplacer le titre IV du projet de loi initial, constitué du seul article 30, pour le faire figurer au début du texte.

Pour rappel, cet article fixait « la programmation financière et opérationnelle des investissements de lÉtat dans le système des transports pour la période 2019-2027 ».

Il définissait quatre objectifs :

«  Renforcer les offres de déplacement du quotidien (…) ;

«  Accélérer la transition énergétique et la lutte contre la pollution (…) ;

«  Contribuer à lobjectif de cohésion des territoires métropolitains et ultramarins (…) ;

«  Améliorer lefficacité des transports de marchandises (…). »

Il prévoyait à cette fin la mise en œuvre de cinq programmes d’investissement prioritaires :

«  Lentretien et la modernisation des réseaux nationaux routiers, ferroviaires et fluviaux existants ;

«  La résorption de la saturation des grands nœuds ferroviaires, afin de doubler la part modale du transport ferroviaire dans les grands pôles urbains ;

«  Le désenclavement routier des villes moyennes et des régions rurales par des aménagements des itinéraires existants ;

«  Le développement de lusage des mobilités les moins polluantes et partagées au quotidien (…) ;

«  Le soutien à une politique de transport des marchandises ambitieuse (…). »

L’article 30 portait également approbation du rapport annexé.

Enfin, il abrogeait les articles du code des transports relatifs au SNIT.

2.   Le rapport annexé

Le rapport annexé décline la stratégie définie à l’article 30 et définit les montants de dépenses de l’AFITF pour sa mise en œuvre. Alors que l’exposé des motifs entre dans le détail de plusieurs grands projets, le rapport annexé n’en évoque aucun, de manière à conserver un niveau suffisant de généralité.

Sa première partie, intitulée « La programmation des investissements », décrit une trajectoire d’augmentation importante des investissements de l’État dans les systèmes de transport, à hauteur de 40 % entre les périodes 2014-2018 et 2019-2023 ; elle établit les dépenses annuelles de l’AFITF de manière détaillée sur la période 2019-2023 et en moyenne sur la période 2023-2027. Il est précisé que « cette programmation suppose la mise en place de ressources additionnelles pérennes au profit de lAFITF, à hauteur de 500 millions deuros par an à partir de 2020 ».

Sa deuxième partie, intitulée « Les programmes dinvestissement prioritaires », porte sur la mise en œuvre et le financement des cinq programmes mentionnés à l’article 30. Les éléments chiffrés sont résumés dans l’encadré ci-après.

Les montants prévus par le rapport annexé pour chaque
programme d’investissement prioritaire

1° Pour l’entretien et la modernisation des réseaux existants :

Réseau routier : 850 millions d’euros par an d’ici à 2022 puis 930 millions d’euros par an (crédits AFITF et État) ;

Réseau fluvial : 110 millions d’euros par an entre 2019 et 2022 et 130 millions d’euros par an entre 2023 et 2027 (AFITF) ;

Réseau ferroviaire : le rapport indique que SNCF Réseau investira 3,6 milliards d’euros par an sur le réseau et qu’« en complément, lÉtat apportera toute sa part aux opérations de modernisation du réseau », de sécurité, de lutte contre le bruit, etc.

2° Pour la désaturation des grands nœuds ferroviaires :

Le rapport annexé fait état d’« un montant prévisionnel dengagement global de 2,6 milliards dans les dix années à venir (hors Île-de-France), associant État, collectivités locales ou SNCF », l’État prévoyant d’y contribuer à hauteur de 1,3 milliard d’euros.

3° Pour le désenclavement routier des villes moyennes et des territoires ruraux :

Le rapport annexé évoque un programme concernant une vingtaine d’itinéraires routiers au sein des contrats de plan État-région, pour un montant total de 1 milliard d’euros sur dix ans.

4° Pour le développement de l’usage des mobilités propres et partagées :

1,1 milliard d’euros sont prévus d’ici à 2025, dont 600 millions d’euros pour les pôles d’échanges multimodaux et transports collectifs, avec une priorité pour la desserte des quartiers « politique de la ville », 50 millions d’euros pour accompagner l’innovation et 350 millions d’euros pour soutenir les modes actifs (vélo et marche).

5° Pour le soutien à une politique de transport des marchandises ambitieuse :

L’État investira 1 milliard d’euros dans les cinq ans et 2,3 milliards d’euros sur la décennie.

Sa troisième partie, intitulée « Lachèvement des grands itinéraires routiers, ferroviaires et fluviaux », précise que « lÉtat ne renonce pas (…) aux projets de grandes liaisons ferroviaires interurbaines (…) et aux projets de compléments ponctuels du maillage autoroutier ». Il est également indiqué que « lÉtat privilégie pour les grands projets le scénario 2 » du COI.

III.   Les dispositions adoptées par le Sénat

A.   l’examen en commission

1.   L’article 1er A

Par rapport à l’article 30 du projet de loi initial, l’article 1er A introduit par la commission du Sénat apporte plusieurs modifications notables. En particulier :

● il déplace en tête d’article l’approbation du rapport annexé ;

● il étend la période de référence à l’horizon 2037, afin qu’elle coïncide avec la délimitation opérée par le COI dans son rapport ;

● il place le troisième objectif du texte initial en première position et le reformule en partie (« Réduire les inégalités territoriales ») ;

● il place par conséquent le premier objectif du texte initial en deuxième position et en modifie également la formulation (en insérant notamment au début de l’alinéa le membre de phrase : « Améliorer la qualité des réseaux routiers, ferroviaires et fluviaux et en assurer la pérennité ») ;

● il supprime le III, qui abrogeait la section du code des transports relative au SNIT ; cette suppression est en cohérence avec l’introduction par la commission du Sénat d’une nouvelle rédaction de cette section à l’article 1er C.

2.   Le rapport annexé

Afin d’asseoir la programmation sur des ressources pérennes, la commission du Sénat a adopté un amendement du rapporteur visant à :

– la sanctuarisation des ressources affectées à l’AFITF, dont le budget ne doit pas dépendre de ressources fluctuantes et imprévisibles comme le produit des amendes radars (alinéa 10 du texte transmis à l’Assemblée nationale) ;

– l’affectation intégrale à l’AFITF du produit de l’augmentation de 2 centimes d’euro par litre de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le gazole pour les véhicules légers et de 4 centimes pour les poids lourds, prévue par la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 pour financer les infrastructures de transport en remplacement de l’écotaxe (alinéa 11) ;

– l’affectation à l’AFITF d’une ressource complémentaire pour atteindre les objectifs de la programmation (alinéa 12), sans toutefois préciser la nature de cette ressource.

Elle a également adopté trois amendements du rapporteur visant respectivement :

– renforcer la connaissance, la surveillance et la sécurité des ouvrages d’art et des ponts, en prévoyant qu’un effort particulier serait déployé en la matière dans le cadre de la programmation (alinéa 30) ;

– renforcer les moyens alloués à la sécurité des passages à niveau (alinéa 37) ;

– préciser que l’AFITF continue à soutenir financièrement les actions de renouvellement du matériel roulant des trains d’équilibre du territoire (TET) (alinéa 38) ;

Elle a adopté un amendement de M. Rémy Pointereau introduisant une référence à la liste et la programmation des opérations fixées par le tableau 6 du rapport du COI (alinéa 80).

Elle a enfin précisé, à l’initiative de son rapporteur, que les ressources de la programmation devaient permettre, à terme, la mise en œuvre, selon un calendrier adapté, des projets d’infrastructures prévus par le scénario 3 puis de réévaluer, dans le cadre du COI, les projets pour lesquels aucun financement n’a été prévu sur la période 2019-2037 (alinéa 82).

B.   l’examen en séance publique

1.   L’article 1er A

Le Sénat a adopté l’article 1er A modifié par plusieurs amendements.

Les principales modifications sont les suivantes :

– ajout de la diminution des gaz à effet de serre parmi les éléments du troisième objectif (alinéa 5 du texte transmis à l’Assemblée nationale) ;

– ajout des mentions « en termes de mobilité quotidienne et notamment de fluidité du trafic routier » et « notamment en engageant une politique ambitieuse et incitative pour le développement du transport fluvial » dans l’énoncé du quatrième objectif relatif à l’efficacité des transports de marchandises (alinéa 6) ;

– ajout du « développement de lusage de véhicules à faibles et très faibles émissions, en tenant compte notamment des émissions liées aux dispositifs embarqués » dans l’énoncé du cinquième programme d’investissement prioritaire, relatif au transport de marchandises (alinéa 12).

2.   Le rapport annexé

Les principales modifications apportées par amendement en séance publique au rapport annexé sont les suivantes :

– ajout d’une phrase recommandant de réaliser de manière concomitante les différentes opérations de modernisation des lignes ferroviaires structurantes lorsque cela permet de réduire les coûts et de limiter les nuisances pour les usagers (alinéa 37 du texte transmis à l’Assemblée nationale) ;

– ajout d’une phrase invitant l’État à étudier le « développement de nouvelles lignes de trains déquilibre du territoire (TET), notamment permettant de développer loffre des trains de nuit » (alinéa 40) ;

– ajout d’un alinéa indiquant qu’« un effort particulier est effectué en faveur de laménagement et la sécurisation des routes nationales non concédées traversant tout département métropolitain dépourvu de desserte ferroviaire, autoroutière ou de route nationale non concédée à 2x2 voies » (alinéa 53) ;

– ajout d’un alinéa indiquant que « la disponibilité des emprises des voies ferroviaires désaffectées est assurée afin de pouvoir recevoir de futurs modes de transport » (alinéa 65) ;

– affirmation du soutien à la filière hydrogène (alinéa 66) ;

– affirmation du soutien à la végétalisation des infrastructures de la mobilité (alinéa 67) ;

– ajout d’un alinéa précisant que les calendriers prévisionnels des phases d’étude et de réalisation des ouvrages retenus dans le cadre des contrats de plan État-région résultant de la programmation sont communiqués aux collectivités locales concernées (alinéa 76) ;

– ajout, contre l’avis de la commission et du Gouvernement, d’un alinéa indiquant notamment que « lÉtat confirme son engagement dans la réalisation de la liaison ferroviaire internationale fret et voyageurs Lyon-Turin » (alinéa 78) ;

– ajout, contre l’avis de la commission et du Gouvernement, de la mention de l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône dans l’alinéa se référant à la liste des opérations fixée par le tableau 6 du rapport du COI (alinéa 80) ;

– ajout d’un alinéa indiquant que « lÉtat accompagne la mise en œuvre de sociétés de financements permettant lidentification de ressources territoriales nouvelles et de financements innovants, afin daccélérer le portage et la réalisation de grandes infrastructures » (alinéa 83).

IV.   Les travaux de votre commission

1.   L’article 1er A

La commission a adopté l’article 1er A modifié par plusieurs amendements.

Suivant l’avis du Gouvernement et de votre rapporteure, elle a repoussé plusieurs amendements visant :

– à établir une hiérarchie entre les objectifs et entre les programmes, car ces objectifs et ces programmes s’inscrivent dans un rapport de complémentarité ;

– à donner la priorité à telle ou telle catégorie de territoire (quartiers prioritaires de la politique de la ville, zones rurales particulièrement enclavées, territoires de montagne…), car l’avantage ainsi donné à certains territoires le serait au détriment de tous les autres.

Les principales modifications apportées en commission sont les suivantes :

Dans sa réécriture de l’article 30 du projet de loi initial, devenu article 1er A du texte transmis à l’Assemblée nationale, le Sénat a placé en tête d’article l’approbation du rapport annexé.

Afin de clarifier l’ordre des alinéas et afin de mieux faire apparaître que le rapport annexé est la déclinaison des objectifs et programmes présentés dans l’article, la commission a souhaité, à l’initiative de votre rapporteure, replacer au début de l’article l’énoncé de son objet même, à savoir « la stratégie et la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2037 ».

En conséquence, un autre amendement de votre rapporteure fait figurer l’approbation du rapport annexé dans un II à la fin de l’article 1er A.

À l’initiative de votre rapporteure, la commission a adopté un amendement, dont l’objet était de préserver des éléments de la rédaction du projet de loi initial tout en mettant en exergue l’objectif de réductions des inégalités territoriales tel qu’il avait été formulé par le Sénat.

La commission a également souhaité, par l’adoption d’un amendement de votre rapporteure, reprendre l’objectif d’amélioration des offres de déplacements du quotidien dans la formulation de l’article 30 du projet de loi initial. En effet, les déplacements du quotidien sont au cœur de ce projet de loi, tout comme ils étaient au cœur du rapport du Conseil d’orientation des infrastructures.

La commission a adopté un amendement de la commission des affaires économiques affirmant l’importance de la notion de sécurité dans la stratégie de déploiement des nouvelles solutions de mobilité ou des mobilités alternatives.

À l’appui de cette modification, le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, M. Damien Adam, rappelle que le nombre de cyclistes tués sur la route connaît une évolution moyenne annuelle de + 1,6 % depuis 2010. Considérés comme usagers vulnérables, les cyclistes sont exposés, selon l’étude Accidentalité à vélo et exposition au risque (AVER), à un risque trois fois plus élevé d’être tués par heure passée dans la circulation que les automobilistes.

En outre, le manque de structures adaptées et sécurisées – notamment de voies réservées au vélo – peut dissuader le recours aux mobilités actives et les moins polluantes.

2.   Le rapport annexé

Le rapport annexé a fait l’objet de plusieurs modifications substantielles en commission.

La commission a néanmoins rejeté tous les amendements évoquant des projets d’infrastructures particuliers. En effet, comme son homologue au Sénat, M. Didier Mandelli, votre rapporteure a estimé qu’il s’agissait d’amendements d’appel n’ayant pas vocation à être adoptés. L’exposé des motifs du présent texte comporte une liste des principaux projets dont le financement est prévu, tout comme le scénario 2 du COI, auquel le texte renvoie. Intégrer au cas par cas des projets dans le rapport annexé exposerait le législateur à des erreurs d’appréciation ou à des omissions. La représentation nationale doit se prononcer sur un projet de programmation global. Elle aura tous les moyens d’en vérifier l’exécution dans le détail.

Les principaux amendements adoptés portent sur les points suivants :

Suivant l’avis favorable de votre rapporteure et l’avis de sagesse du Gouvernement, la commission a adopté un amendement de la commission des finances, présenté par la rapporteure pour avis Mme Anne-Laure Cattelot, et dont l’objectif est de préciser que la chronique annuelle des dépenses de l’AFITF mentionnée dans le projet de loi doit être appréciée de façon globale. L’amendement indique en conséquence que le total des financements pour la période 2019-2023 atteindra 13,7 milliards d’euros. Il sera ainsi possible, le cas échéant, de lisser sur la durée de la programmation le rattrapage de l’écart d’environ 200 millions d’euros constaté, pour 2019, entre le budget initial de l’AFITF et la chronique de programmation financière du projet de loi d’orientation des mobilités.

Par l’adoption d’un amendement de votre rapporteure, la commission a souhaité poser le principe de l’affectation à l’AFITF du surplus de recettes de la taxe de solidarité sur les billets d’avion.

Instaurée en 2006, cette taxe, dite « taxe Chirac » alimente le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) dans la limite d’un plafond annuel fixé à 210 millions d’euros. Le solde est affecté au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Ce surplus est en augmentation chaque année du fait de l’accroissement continu du nombre de passagers. Le produit total de la taxe s’est élevé à 224,5 millions d’euros en 2017 et à 241,7 millions d’euros en 2018. On peut donc estimer que le montant annuel supplémentaire qui pourra être dédié aux infrastructures et aux mobilités durables s’élèvera à plus de 30 millions d’euros et connaîtra des augmentations substantielles ([11]).

La taxe de solidarité sur les billets d’avion est assise sur le nombre de passagers. Ses tarifs ([12]) sont listés dans le tableau suivant.

Tarifs au 1er avril 2019 de la taxe de solidarité sur les billets d’avion

(en euros)

Destination finale du passager

Conditions de transport du passager

Tarif applicable

France métropolitaine, DOM/COM, autre État membre de l’UE, autre État partie à l’accord sur l’EEE, Suisse

Classe « Première » ou « Affaires » ou dénomination équivalente

Majoré

11,27

Autres classes

Normal

1,13

Autres destinations

Classe « Première » ou « Affaires » ou dénomination équivalente

Majoré

45,07

Autres classes

Normal

4,51

Source : DGAC.

Une telle affectation présente l'avantage de faire contribuer le transport aérien, fort émetteur de gaz à effet de serre, au financement des infrastructures et au développement des mobilités durables. En l’espèce, la contribution demeure modeste au regard du besoin de recettes supplémentaires de l’AFITF, mais elle a une portée symbolique forte, elle ouvre la voie à d’autres initiatives pour faire contribuer l’aérien au développement des mobilités les moins polluantes et elle conforte la position du Gouvernement au plan international.

La ministre l’a du reste souligné en donnant un avis favorable à l’amendement : « Le Président de la République soutient le principe d’une taxation du transport aérien à l’échelle européenne, ce qui est parfaitement en lien avec l’engagement de la France et sa position de leader dans la lutte contre le changement climatique (…). D’ores et déjà, la France peut signifier sa volonté d’affecter les surplus de cette taxe au financement de transports plus propres, notamment ferroviaires (…). Au-delà, elle encouragera une taxation du transport aérien, mais à l’échelle européenne : ce point sera notamment à l’ordre du jour du prochain conseil européen des ministres des transports le 6 juin prochain. »

Il conviendra désormais de veiller à l’inscription de l’affectation du surplus de recettes de la « taxe Chirac » à l’AFITF dans la prochaine loi de finances, seul vecteur possible pour une telle mesure ([13]).

À l’initiative de votre rapporteure et suivant l’avis favorable du Gouvernement, la commission a modifié un alinéa, introduit par le Sénat, qui prévoyait l’accompagnement par l’État de l’inventaire, de la surveillance, de l’entretien et, le cas échéant, de la réparation des ouvrages d’art et des ponts.

En effet, cette volonté d’accompagnement est déjà satisfaite par l’Institut des routes, des rues et des infrastructures pour la mobilité (IDRRIM), créé en 2010 à l’initiative du ministre chargé des transports, de l’Assemblée des départements de France et des fédérations nationales d’ingénierie et de travaux publics. L’IDRRIM pilote notamment l’Observatoire national de la route (ONR), et participe aux conférences techniques interdépartementales animées par le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA). Ces dispositifs existants seront consolidés par l’Agence nationale de la cohésion des territoires qui aura vocation à appuyer les collectivités en matière d’ingénierie.

Par ailleurs, en tant que gestionnaires routiers, les différentes collectivités disposent de la libre administration de leurs équipements, y compris des choix de leurs priorités et de leurs politiques ainsi que des niveaux d’investissement, sans intervention de l’État.

La modification apportée en commission permet de clarifier les rôles respectifs des différentes autorités et d’affirmer le rôle d’accompagnement de l’État dans l’inventaire des ouvrages d’art.

La commission a adopté, suivant l’avis favorable du Gouvernement, un amendement de votre rapporteure qui visait à satisfaire de très nombreux amendements insistant sur la possibilité de développer de nouvelles lignes de TET et d’améliorer l’offre de trains de nuit. Il est en effet primordial de donner un nouvel essor à ces lignes qui sont un outil majeur de désenclavement et qui représentent une alternative efficace et décarbonée à la voiture et à l’avion.

Cet amendement prévoit qu’avant le 30 juin 2020, le Gouvernement consacrera à ces sujets une étude qu’il transmettra au Parlement.

Après avis favorable du Gouvernement et de votre rapporteure, la commission a adopté un amendement de M. Benoît Simian visant à mentionner les projets de « RER métropolitains » parmi les opérations à enclencher rapidement dans le domaine ferroviaire.

Le Sénat avait introduit une exception au dispositif de désenclavement routier des villes moyennes et des territoires ruraux consistant à privilégier des aménagements ponctuels plutôt que de reporter de manière répétée une mise complète à deux fois deux voies. En effet, un amendement adopté en séance publique précise : « sauf si la déclaration d’utilité publique a été prononcée, et que les acquisitions et aménagements fonciers ont été réalisés ».

Or, quel que soit l’état d’avancement des procédures et des acquisitions foncières, les projets doivent être poursuivis dans un esprit pragmatique en les adaptant au contexte, aux enjeux de trafic, aux exigences environnementales et aux contraintes budgétaires.

Par ailleurs, le coût des études amont et des acquisitions foncières n’excède pas en général 10 % du coût total d’une opération ; le franchissement de ces étapes ne doit pas par conséquent interdire la possibilité de réinterroger la pertinence réelle d’une opération de mise à deux fois deux voies souvent envisagée de nombreuses années auparavant.

Enfin, les aménagements à deux fois deux voies sont difficiles à financer et doivent être réservés aux situations où le besoin est avéré, quitte à réviser un plan d’aménagement historique qui ne correspond plus aux besoins au profit de solutions plus légères, plus phasables et donc plus faciles à financer.

C’est pourquoi, suivant l’avis favorable du Gouvernement, la commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui supprime l’ajout du Sénat.

Un amendement , adopté par la commission des finances et défendu en commission du développement durable par M. Joël Giraud, rapporteur général du budget, visait à autoriser l’adossement des sections à gabarit routier à une concession autoroutière existante.

Le droit de l’adossement est en effet fondé sur un principe général qui encadre très strictement l’adossement d’une autoroute à une autre section d’autoroute – une petite section en général, permettant de compléter l’autoroute préexistante. Il n’est pas prévu d’adossement à des gabarits routiers. Or, dans de nombreux cas, le gabarit routier est nécessaire, soit parce que la rentabilité attendue n’est pas suffisante, soit parce que la géomorphologie de la zone ne permet pas d’insérer un gabarit autoroutier, soit pour des raisons environnementales et d’acceptabilité par les populations.

La commission a adopté cet amendement après que le Gouvernement a émis un avis favorable et votre rapporteure un avis de sagesse.

Le Sénat avait souhaité insérer dans le rapport annexé une référence au tableau 6 du rapport du COI et à l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône.

Le tableau 6 détaille la programmation des différentes opérations selon les trois scénarios examinés par le COI, ainsi que leur phasage.

Il s'agit bien entendu d'un tableau indicatif. Le mentionner dans le présent rapport annexé aurait présenté le risque d'enfermer la programmation dans un schéma rigide, alors que chacun sait que tous ces projets peuvent faire l'objet d'ajustements au fil de leur réalisation.

En outre, le rapport annexé se réfère au scénario 2 pour ce qui est des grands projets. Or le tableau 6 comporte une multitude de projets de moindre ampleur dont la nature et le calendrier peuvent être modifiés en fonction des priorités définies par les collectivités territoriales et du déroulement concret des travaux.

C’est pourquoi la commission a adopté un amendement de votre rapporteure visant à supprimer la référence à ce tableau 6, sur un avis favorable du Gouvernement.

S’agissant de la référence à l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône, la ministre a indiqué en présentant un amendement du Gouvernement supprimant cette référence que ce projet ne figurait pas dans les priorités du Conseil d’orientation des infrastructures, mais que « de nouvelles études ont été réalisées, qui pourraient permettre de réévaluer le bilan socio-économique des trente kilomètres manquants. Nous sommes convenus [avec la présidente de la région Bourgogne Franche-Comté et le représentant de la région Grand-Est] que le Conseil d’orientation des infrastructures pourra analyser le sujet lorsqu’il va reprendre ses travaux, dans la perspective d’une inscription sur la période 2023-2028. »

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission a adopté cet amendement.

Article 1er B
Dépenses de lAgence de financement
des infrastructures de transport de France (AFITF)

Adopté par la commission avec modifications

I.   le droit en vigueur

A.   La portée normative des articles de programmation financière

Le titre Ier A du présent texte s’inscrit dans le cadre de l’article 34 de la Constitution, lequel, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, prévoit que « des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État ». Les lois ou les articles de programmation ont une portée normative limitée : ils ne remettent nullement en cause le principe d’annualité budgétaire ; en particulier, ils ne contraignent pas le Parlement dans la discussion et le vote des crédits lors de l’examen annuel du projet de loi de finances.

En revanche, la programmation a un rôle politique important en ce qu’elle pose des jalons qui seront rappelés à chaque discussion de loi de finances.

Les éléments chiffrés de la programmation figuraient dans le seul rapport annexé du projet de loi initial. La création d’un article pour faire figurer dans la loi la chronique des dépenses de l’AFITF est sans incidence quant à la prééminence des lois de finances en la matière.

B.   L’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

L’AFITF est un établissement public à caractère administratif, créé par le décret n° 2004-1317 du 26 novembre 2004 modifié et codifié aux articles R. 1512‑12 à R. 1512-19 du code des transports. Elle est administrée par un conseil d’administration composé de douze membres comprenant six représentants de l’État, un député et un sénateur, trois élus locaux et une personnalité qualifiée.

1.   Les missions de l’AFITF

Sa création fait suite au Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003, qui avait planifié les infrastructures de transport majeures – dont les trois quarts non routières – à réaliser à l’horizon 2025. L’AFITF devait apporter la part de l’État dans le financement de ces grands projets d’infrastructures.

À partir de 2006, notamment à la suite de l’extension de son domaine d’intervention au financement des contrats de projets État-région, l’AFITF est devenue l’acteur privilégié du financement de l’ensemble des infrastructures de transport hors domaine aérien. Son champ d’intervention ne se limite donc pas aux grands projets d’infrastructures d’intérêt national, mais inclut les dépenses de modernisation, de gros entretien et de régénération des réseaux, et, pour les transports collectifs de personnes, les projets portés par les communautés d’agglomération.

2.   Une structure contestée par la Cour des comptes mais dont l’existence devrait être confortée par la présente programmation

Comme elle l’avait déjà fait dans son rapport public annuel de 2009, la Cour a dénoncé dans un référé du 10 juin 2016 adressé au Premier ministre « l’absence de plus-value apportée par l’AFITF, opérateur de l’État sans feuille de route ni marge de manœuvre ». Elle a également insisté, indépendamment de la question du devenir de cet opérateur, « sur la nécessité d’une maîtrise de la trajectoire de financement des infrastructures de transport ».

Le présent texte apportera des éléments de réponse importants à ces observations très sévères.

L’AFITF est un opérateur de très petite taille, auquel sont affectés seulement quatre ETPT. Comme l’ont indiqué les magistrats de la Cour des comptes auditionnés par votre rapporteure, 83 % de ses dépenses se retrouvent sous la forme de fonds de concours dans le programme 203 « Infrastructures et services de transports ».

Pour autant, l’AFITF constitue un outil de pilotage opérationnel et pragmatique en ce qu’elle permet d’avoir une vision globale des engagements de long terme et que son budget propre permet d’effectuer les paiements en s’adaptant au temps long des réalisations d’infrastructures et aux aléas qui peuvent affecter les travaux. La présente programmation, fondée sur les travaux du COI, lui fixe désormais des objectifs clairs.

En outre, elle permet une plus grande visibilité quant à l’affectation des taxes et redevances. Or si l’affectation de certaines recettes est bel et bien dérogatoire au principe d’universalité budgétaire, elle correspond aussi à une forte demande des citoyens, comme on l’a vu dans les débats récents, et améliore le consentement à l’impôt. Au reste, dans son rapport intitulé Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer (juillet 2018), le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) nuance les critiques de fond qu’il formulait en 2013 ([14]) contre le principe d’affectation et recommande surtout un renforcement de l’encadrement des dispositifs, une amélioration de l’information du Parlement et la suppression des taxes à faible rendement. Lors de sa présentation du rapport à la commission des finances de l’Assemblée nationale, le président du CPO, M. Didier Migaud, indiquait :

« Les taxes affectées sont des instruments durablement installés dans le système fiscal français. Le développement de la fiscalité affectée correspond au souhait des pouvoirs publics d’individualiser des ressources au profit de politiques publiques particulières, le plus souvent afin d’assurer une meilleure acceptation des prélèvements correspondants : sans remonter au Moyen Âge et aux impôts affectés au financement des guerres, je peux citer en exemple le financement des chambres de commerce, de la production cinématographique ou des politiques environnementale et énergétique. ([15]) »

De façon plus conjoncturelle, la trésorerie dont dispose l’agence – comme tout opérateur de l’État – aura permis de compenser, pour l’exercice 2018, le manque à gagner sur les amendes radar consécutif aux destructions et dégradations commises en fin d’année, ainsi que l’a indiqué à votre rapporteure le président du conseil d’administration de l’AFITF, M. Christophe Béchu.

3.   Des ressources fragilisées

L’AFITF bénéficie de l’affectation de quatre recettes fiscales :

– une part, plafonnée par la loi de finances, du produit de la taxe d’aménagement du territoire (TAT), due par les sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA) à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers ;

– une part de la redevance domaniale versée par les SCA ;

– une fraction, définie par la loi de finances, du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ;

– une partie du produit des amendes des radars automatiques du réseau routier national, cette ressource étant particulièrement fragile puisque le produit de ces amendes est affecté dans la limite d’un certain plafond au compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers et que seul le reliquat revient à l’AFITF.

Le tableau ci-après montre la structure et l’évolution des recettes de l’AFITF depuis 2016.

RECETTES DE l’AFITF DEPUIS 2016

(en millions d’euros)

 

2016

2017

2018

PLF 2019

Taxe d’aménagement du territoire

512

516

472

528

Redevances domaniales

331

351

347

360

CAS radars

333

409

248

500

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

763

1 124

1 028

1 206

Plan de relance autoroutier

100

0

100

60

Recettes diverses dont région Normandie

1

0

35

35

TOTAL des recettes

2 040

2 400

2 231

2 689

Source : DGITM, AFITF.

Le mouvement de protestation des « gilets jaunes » né en novembre 2018 a eu deux conséquences qui affectent ou pourraient affecter les ressources de l’Agence :

– Les destructions et les dégradations de radars ont provoqué une très forte diminution du produit des amendes. Alors que le budget de l’AFITF pour 2018 prévoyait une ressource de 450 millions d’euros, seulement 248 millions d’euros ont été perçus par l’agence. Auditionné par votre rapporteure, le président de l’AFITF M. Christophe Béchu a indiqué que les 202 millions de différence avaient été compensés par un prélèvement sur la trésorerie de l’établissement. En conséquence, cette trésorerie n’était plus que de 4 millions d’euros en avril 2019 ;

– La hausse du prix des carburants étant un des principaux motifs du mouvement, le Parlement a décidé en cours de discussion budgétaire l’annulation de la hausse de la TICPE prévue dans le PLF 2019. Ce gel n’a pas d’incidence sur la part de TICPE affectée à l’AFITF pour 2019 (1,2 milliard d’euros, en hausse de 200 millions d’euros par rapport à 2018), mais il est peu vraisemblable qu’il en aille de même les années suivantes si la TICPE était reconduite au même niveau.

Les tableaux ci-après détaillent le budget exécuté de l’AFITF en 2018 et le budget prévisionnel pour 2019.

Source : AFITF.