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N° 2029

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 juin 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE LOI

 

relative à la programmation du rattrapage et au développement durable de Mayotte ( 1907)

PAR M. Mansour KAMARDINE

Député

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Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1907.

 


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SOMMAIRE

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Pages

AVANT-PROPOS............................................ 7

Première partie Les Mahorais dans la République française

A. Une géographie exiguë

B. Mayotte devenue département français

1. Une histoire particulière avec la France

2. Une volonté permanente dêtre et de demeurer des Français

C. Une situation démographique, économique et sociale complexe

D. Un trésor naturel à préserver

SECONDE partie La nécessité dun rattrapage, limpératif dun engagement fort de la nation aux côtés des Mahorais

A. Des lacunes criantes

1. Un droit social toujours dérogatoire au droit commun

2. Un territoire sous-doté par lÉtat

B. La question primordiale des infrastructures de transport

1. La piste de l’aéroport de Pamandzi et ses conséquences

2. La modernisation du port de Longoni

3. Des liaisons routières désormais inadaptées

4. Les conséquences sur l’approvisionnement du territoire et les coûts des denrées

C. Des équipements sous-dimensionnés qui étouffent le développement de Mayotte

1. Le centre universitaire de formation et de recherche

2. La gestion de la ressource en eau

3. Un approvisionnement énergétique peu respectueux de l’environnement

4. Le rendez-vous des Jeux des Îles de l’océan Indien 2027

Commentaire des articles de la proposition de loi

Titre Ier Dispositions générales

Article 1er  Effort de la Nation en faveur du Département de Mayotte

Article 2 Programme de développement pour la période 2020-2029

Article 3 Rapport d’application de la loi

Titre II Dispositions relatives aux infrastructures

Article 4 (art. 9 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique) Possibilité de porter de six à dix ans la durée des contrats de convergence applicables à Mayotte

Article 5 Contenu du contrat de convergence pour Mayotte en matière d’infrastructures

Titre III Dispositions relatives au droit à l’égalité sociale

Article 6 Application à Mayotte du code de la sécurité sociale de plein droit

Article 7 Rapport sur l’ouverture des dispositifs sociaux de droit commun et l’alignement des montants des minimas sociaux

Article 8 Assurance vieillesse à Mayotte

Titre IV Dispositions relatives aux dotations aux collectivités territoriales

Article 9 Recensement de la population de Mayotte

Article 10 Base des dotations aux collectivités territoriales de Mayotte versées à partir de 2020

Article 11 Fonds temporaire de dotations spéciales aux collectivités territoriales et syndicats intercommunaux de Mayotte

Titre V Dispositions relatives à la préservation de l’environnement et à l’inscription du territorie dans une trajectoire bas carbone

Article 12 Contenu du contrat de convergence pour Mayotte en matière de gestion de l’eau et des déchets

Article 13 Contenu du contrat de convergence pour Mayotte en matière de développement durable

Titre VI Dispositions relatives aux dotations aux collectivités territoriales

Article 14 Gage de recevabilité financière

Titre VII Dispositions diverses

Article 15 Décret d’application

Compte rendu des débats

Annexe : des inégalités persistantes dans les pRestations sociales versées à Mayotte

Personnes entendues


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Mesdames, Messieurs,

Cent-unième département français, Mayotte est confrontée à des difficultés d’une ampleur incomparable à celles que subissent les Français des autres départements d’Europe et d’outre-mer. Ce territoire, dont les destinées sont unies à la France depuis 1841, dont les hommes et les femmes revendiquent avec fierté leur statut de citoyen, est à mille lieux de l’économie développée qu’on imaginerait trouver sur le territoire d’une grande puissance.

Pourtant, les potentialités et les atouts de Mayotte sont exceptionnels : une biodiversité et un lagon parmi les plus beaux et les plus vastes du monde, une situation au cœur de flux économiques régionaux en pleine expansion, une position stratégique à l’entrée Nord du canal du Mozambique, un établissement au centre d’une zone économique exclusive de 450 000 km², des terres arables extrêmement fertiles, des ressources halieutiques très utiles lors des négociations de la politique agricole commune pour défendre les agriculteurs de métropole, une culture régionale forte, un attachement indéfectible à la France, une population jeune qui aspire au développement économique et social et au rayonnement de Mayotte sous les couleurs françaises dans le sud-ouest de l’océan Indien.

Néanmoins, mal équipée, destinataire avec retard des technologies modernes, Mayotte est victime de l’histoire. Quarante années après son incorporation volontaire dans la nation française, ses voisines – les îles d’Anjouan, de Grande-Comore et de Mohéli – ont été placées sous le protectorat de la France. Pour l’autorité coloniale, il était logique d’administrer ensemble ces territoires qui, pourtant, n’avaient jamais formé une entité politique unie. Dans la seconde moitié du XXe siècle, ces colonies ont voté à plus de 99 % pour leur indépendance. Mayotte, qui partageait avec la France un passé différent et plus profond, a confirmé son choix d’être et de demeurer française. Chacun aurait dû se satisfaire d’obtenir ce pour quoi il avait voté : l’indépendance pour les Comoriens, le drapeau tricolore pour les Mahorais.

Mais les bulletins de vote du vingtième siècle sont contestés par les flux migratoires du vingt-et-unième. Les Comoriens ont pu en nombre immigrer illégalement à Mayotte en l’absence d’une politique effective de maîtrise des frontières, notamment depuis 2012, de sorte que la population n’y était qu’à peine majoritairement française en 2017.

Pour les Mahorais, cette situation a des conséquences. Mayotte est une île pauvre, très en retard sur la moyenne nationale en termes de niveau de vie et de développement. L’arrivée massive sur son territoire d’une population plus pauvre encore ne peut qu’ajouter des difficultés aux difficultés. L’exaspération s’est manifestée en 2017 et en 2018, lorsque les Mahorais ont appelé l’État à, enfin, prendre ses responsabilités.

À la vérité, le Gouvernement a réagi. Dans le domaine régalien, la politique de lutte contre l’immigration clandestine (LIC) et l’insécurité a franchi un palier. Mais sa montée en puissance nécessite d’autres avancées qui peinent à se concrétiser, notamment la coordination annoncée pour mai 2019, sur le modèle du plan Harpie mené en Guyane, des forces de sécurité avec l’armée, ou encore la permanence des moyens à la mer de la LIC qui fait toujours défaut. En ce qui concerne la souveraineté française à Mayotte, une feuille de route intergouvernementale vers la reconnaissance internationale de la francité de Mayotte, établie à la demande et en association avec les élus mahorais, dont les premières actions commencent à porter ses fruits, est en cours de finalisation. Enfin, une refondation de l’aide publique française au développement aux Comores dotée de moyens conséquents et axée sur la fixation des populations comoriennes dans leurs îles d’origine est dans sa phase finale de négociation.

Concernant les autres secteurs de l’action publique, face au risque d’embrasement de l’île, un plan d’action pour l’avenir de Mayotte officiellement doté de 1,3 milliard d’euros d’ici à 2022 a été présenté en mai 2018. Cet engagement apparaît important à première vue. Hélas, il ne résiste pas à l’analyse.

En termes comptables, le plan du Gouvernement rassemble dans une même enveloppe des crédits différents. Certains étaient déjà prévus de longue date : pour le centre hospitalier par exemple, 172 des quelque 200 millions d’euros annoncés étaient en réalité fléchés depuis 2017. D’autres étaient certains dans leur principe, comme les installations scolaires dont la programmation financière est passée de 400 millions à 500 millions. Il y a donc loin de la coupe aux lèvres, les mesures nouvelles représentant environ 15% seulement de l’enveloppe financière annoncée.

En termes stratégiques, ensuite et surtout, le Gouvernement a conçu un plan pour répondre à son objectif principal de calmer le mécontentement, de restaurer l’ordre public. On ne saurait lui en faire grief dans la mesure où le retour au calme était, en effet, un préalable à toute politique publique.

Mais en édifiant des écoles primaires et des collèges, en améliorant le service d’obstétrique de l’hôpital de Mayotte, en élevant des logements sociaux pour les nouveaux arrivants, le gouvernement se limite à maintenir le statu quo. Les deux déterminants fondamentaux de la crise sont toujours présents : l’immigration irrégulière se poursuit, décourageant les Mahorais d’y construire leur avenir ; la pauvreté prévaut encore sans grand espoir de recul. En concentrant son action sur les services publics permettant l’intégration sociale des immigrés, le Gouvernement a entrepris de labourer la mer. Pire : si la délinquance, notamment les vols, a diminué sur un an, ce dont il faut se féliciter, les violences aux personnes de nature criminelle augmentent. Aussi le ressentiment perdure-t-il pour s’exprimer désormais par des voies institutionnelles qui ne sont pas forcément les moins dangereuses.

Le plan du gouvernement de 2018 est en cours de contractualisation à travers un contrat de convergence État-Mayotte 2019-2022 dont la signature est prévue prochainement. Les auditions, puis l’examen du texte en commission des Lois, ont permis d’établir le volume financier d’intervention de l’État dans le contrat de convergence : 1,1 milliard d’euros, soit 500 millions de valorisation et 600 millions de contractualisation. Au final, les mesures nouvelles sont très faibles en volume et en nombre. Le plan ne prévoit la programmation financière d’aucune des grandes infrastructures de désenclavement et de rayonnement régional. Il n’engage pas le relèvement des dotations aux collectivités qui sont pourtant très inférieures à la moyenne par habitant. En outre, il vise un objectif de production énergétique bas carbone particulièrement faible puisque la production d’électricité demeurerait carbonée à 80 % alors que la cible nationale pour 2022 est inférieure à 10 %. Enfin, les moyens dédiés à la préservation de l’environnement et de la biodiversité ne sont pas suffisants pour atteindre les normes et les objectifs français et européens.

La proposition de loi soumise à l’Assemblée nationale s’efforce d’exposer aux représentants de la nation qu’un autre avenir est possible pour Mayotte. Cette île ne doit pas demeurer dans la dépendance des quelques aides toujours insuffisantes qui lui sont envoyées de Paris. L’ambition des Mahorais n’est pas, ne sera jamais, de vivre d’aides sociales dans un logement social, sans aucun espoir de mettre en valeur le territoire sur lequel ils sont nés. Cependant, la convergence des droits sociaux, pourtant au cœur de la loi sur l’égalité réelle outre-mer du 28 février 2017 qui a institué les plans et les contrats de convergence, est d’une telle lenteur qu’on peine à la déceler sur le terrain, ce qui est vécu localement comme un déni de citoyenneté.

Ce qui est proposé ici, pour une somme finalement modérée puisqu’inférieure à cent millions d’euros par an sur dix ans, montant qu’abonderont dans un avenir proche les fonds structurels européens, est moins une alternative qu’un complément structurel à l’actuelle action de l’État. C’est une politique volontariste et ambitieuse qui tient en un seul mot : développement durable.

On est condamné à la misère quand on ne dispose pour aéroport que d’une piste que la plupart des appareils venus d’Europe ne peuvent emprunter. On est condamné à la relégation quand, en dépit d’un port naturel remarquable et d’une situation géographique privilégiée, le gouvernement persiste à dédaigner l’infrastructure portuaire de Longoni. On est condamné au dépérissement de l’environnement quand, malgré les investissements dans de superbes stations d’épuration, personne ne semble comprendre que la connexion des populations au tout-à-l’égout est un préalable absolu. On est condamné à la désolation quand on persiste à produire l’électricité à partir d’hydrocarbures dans une île où le soleil brille toute l’année. On est condamné à la précarité quand les collectivités ne reçoivent pas les dotations qui leur sont dues parce qu’une partie notable de la population échappe aux recensements officiels et qu’on discrimine très clairement nos concitoyens de Mayotte en leur refusant l’égalité sociale.

Les Mahorais n’en peuvent plus qu’on remette sans cesse à demain ce qui est prévu de longue date. Ils demandent que les infrastructures, pour certaines décidées il y a quinze ans, trouvent une programmation financière. Ils demandent un agenda clair et resserré de l’égalité sociale annoncée en 2014 pour 2019 par les plus hautes instances de l’État. Ils demandent de ne pas être laissés en marge de l’accélération promise en 2019 des politiques climatiques et environnementales.

Les Mahorais ont foi en la France et en leurs capacités de se développer. Ils sont prêts à tous les efforts pour accomplir leur part du chemin. Mais ils ont besoin d’outils, d’équipements, d’infrastructures pour enclencher le cercle vertueux d’un développement économique et social respectueux de l’environnement et pour concourir au rayonnement culturel de la France et de l’Europe dans une région du monde à fort potentiel.

Avec son plan de 2018 en cours de contractualisation via un contrat de convergence 2019-2022, le Gouvernement a mis Mayotte sur une jambe. Après quarante-cinq années durant lesquelles l’État central a décidé ce qui était bon pour les Mahorais, la présente proposition de loi vous propose, dans un esprit de coconstruction, de prendre en compte leurs priorités, en y adjoignant une deuxième jambe, celle qui permettra, enfin, de mettre Mayotte en marche.

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   Première partie
Les Mahorais dans la République française

A.   Une géographie exiguë

Mayotte est un archipel de deux îles et d’une trentaine d’îlots situé dans l’océan Indien, entre l’équateur et le tropique du Capricorne, à l’entrée nord du Canal du Mozambique. À 300 kilomètres de Madagascar et à 400 kilomètres de la côte du Mozambique, mais à 8 000 kilomètres environ du territoire européen de la France, elle est implantée dans l’archipel géologique des Comores également constitué des îles de Grande Comore, où se situe la capitale de l’Union des Comores, distante de 245 kilomètres, de Moheli et d’Anjouan – la plus proche d’elle, distante d’environ 70 kilomètres.

Mayotte et son environnement immédiat

D’une superficie de 375 kilomètres carré, Mayotte est le troisième département français le plus réduit en taille ([1]). Le faible espace dont disposent les Mahorais pour vivre et satisfaire aux exigences de leur développement n’est pas étranger aux difficultés économiques que rencontre la population.

Le climat, de type tropical humide, alterne deux saisons : une saison des pluies de novembre à avril et une saison sèche de mai à octobre. La moyenne annuelle des températures est de 25,6 °C.

D’origine volcanique, les deux îles principales sont séparées par un bras de mer d’environ 2 kilomètres, de sorte que les trajets de l’une à l’autre s’effectuent par voie maritime :

– Grande-Terre, appelée aussi Maore M’Bole en shimaoré ([2]), est l’île principale. D’une superficie de 359 km2, découpée et pentue, elle est formée de six massifs érodés dont le plus élevé, le Bénara, culmine à 660 mètres. Sa forme caractéristique évoque un hippocampe, qui est également devenu le symbole de Mayotte ;

– Petite-Terre, ou Maore Titi en shimaoré, compte seulement 15 kilomètres carré. Elle est ancrée sur la barrière de corail à l’est du lagon et reliée par une digue artificielle au rocher de Dzaoudzi.

La géographie formule ainsi plusieurs contraintes auxquelles doivent s’adapter les Mahorais. Outre l’insularité et ses conséquences immédiates en termes de difficulté de circulation et d’approvisionnement, le relief très accidenté de l’île principale provoque une concentration de la population dans les espaces plats, le plus souvent le long du littoral, ce qui ne facilite pas l’activité économique et la culture des terres ([3]).

B.   Mayotte devenue département français

1.   Une histoire particulière avec la France

Le peuplement originel de Mayotte est d’origine bantoue et austronésienne ; il aurait eu lieu entre les Ve et VIIIe siècles. Entre les XIIIe et XVe siècles, les invasions arabes qui frappent les îles des Comores y introduisent la culture swahilie et la religion musulmane ([4]). Des sultanats rivaux se créent dans l’archipel, qui n’a donc jamais constitué une entité politique unie.

En 1503, Mayotte est identifiée pour la première fois par une escadre portugaise. Elle est dénommée Île du Saint-Esprit en 1507 et cartographiée en 1527. Mais les contacts avec les Européens restent très limités jusqu’au XIXe siècle ([5]).

À la fin du XVIIIe siècle, le sultanat d’Anjouan tente à plusieurs reprises de conquérir Mayotte, mais ses entreprises se soldent par des échecs. Puis les razzias menées par des pirates malgaches, souvent commandités par les sultanats voisins, dépeuplent fortement lîle, qui ne compte alors plus que 3 000 habitants. Mayotte sert de plaque tournante pour les puissances régionales dans le commerce de l’esclavage.

Inquiet de la protection accordée à la monarchie malgache par le Royaume-Uni et afin de se protéger des velléités colonisatrices de ses voisins, le sultan d’origine malgache Andriantsouli prend la décision radicale de céder son territoire à la France, représentée par le commandant Pierre Passot, le 25 avril 1841. La France, à la recherche d’un abri maritime dans la région depuis la perte de l’Île de France (Maurice) à l’issue des guerres de la Révolution et de l’Empire, souhaite reprendre pied dans la région. Mayotte devient territoire français en droit en 1843 à l’occasion de la ratification du traité de cession.

Il convient, d’ores et déjà, de souligner trois éléments majeurs dans la relation franco-mahoraise :

–  Mayotte est devenue française dès la première moitié du XIXe siècle, près de vingt ans avant Nice et la Savoie ([6]), de sorte que le sentiment national a eu le temps de s’y enraciner ;

–  alors que Mayotte comptait, à la date de la prise de possession française, environ 3 000 habitants dont entre un tiers et la moitié avaient le statut d’esclaves en vertu de la traite arabe, l’abolition de lesclavage y est prononcée par l’ordonnance royale du 27 avril 1846 – soit deux ans avant le décret Schœlcher mettant fin au système servile sur l’ensemble du territoire national ([7]). Bien que la décision d’affranchir les Mahorais n’ait pas été dénuée de considérations économiques, la protection apportée par la France au territoire fait que les Mahorais associent la présence française à Mayotte à lidée de liberté individuelle et collective ;

–  enfin, c’est sur le fondement de la possession de Mayotte que la France est autorisée par la conférence de Berlin ([8]) à étendre son influence sur l’ensemble de l’archipel des Comores. Le protectorat établi sur Mohéli en 1886, sur Grande Comore et Anjouan en 1892, les place sous l’autorité du gouverneur de Mayotte. Il n’y a donc pas de cohésion politique de larchipel des Comores, sinon sur décision administrative du colonisateur français.

Des statuts divers se succédèrent ensuite jusqu’à ce que les Comores deviennent finalement un territoire d’outre-mer par une loi du 9 mai 1946 ([9]) et un décret du 24 septembre 1946 ([10]). Le chef-lieu est d’abord établi à Dzaoudzi, comme depuis la fin du XIXème siècle, sur l’île de Mayotte, puis à Moroni sur l’île de Grande-Comore à la veille des indépendances.

2.   Une volonté permanente d’être et de demeurer des Français

À rebours des possessions françaises dont les populations ont sollicité et obtenu l’indépendance, l’histoire de Mayotte au cours des soixante dernières années témoigne de la ferme résolution des Mahorais de demeurer des Français de plein droit.

Dès 1958, alors qu’était proposé aux possessions d’outre-mer d’opter, par référendum, pour l’indépendance, le statut de territoire d’outre-mer ou celui de département d’outre-mer, les quatre représentants des mahorais à l’assemblée territoriale des Comores avaient déposé une motion de départementalisation. Débattue le 11 décembre 1958, cette motion fut rejetée par l’assemblée territoriale qui estimait que, eu égard à leurs mœurs et coutumes particulières, les Comoriens « sintègreraient difficilement au statut français » ([11]).

Un référendum sur lindépendance des îles de l’Archipel des Comores est organisé le 22 décembre 1974 ([12]). Si le scrutin fait apparaître une quasi-unanimité en faveur de l’indépendance à Grande Comore, Anjouan et Mohéli avec plus de 99,9 % de « oui » sur chacune des trois îles, tel n’est pas le cas à Mayotte où, malgré les pressions et les irrégularités des opérations de votes imputables aux tenants de l’indépendance, plus de 63 % des Mahorais font le choix de demeurer français ([13]).

La déclaration unilatérale dindépendance des Comores, le 6 juillet 1975, est acceptée par la loi du 31 décembre 1975 ([14]) : les trois îles qui s’étaient prononcées en faveur de l’indépendance forment un État indépendant tandis que l’évolution institutionnelle de Mayotte donne lieu à deux consultations :

–  le 8 février 1976, la consultation demandant aux Mahorais sils souhaitent rester Français confirme la volonté de la population de maintenir Mayotte au sein de la République, avec un résultat positif de 99,4 % ([15]) ;

–  le 11 avril 1976, à la question « Désirez-vous que Mayotte conserve ou abandonne le statut de territoire doutre-mer ? », le statut de territoire d’outre-mer est rejeté par 97,47 % des suffrages exprimés. Mais près de quatre votants sur cinq ont déposé un bulletin réclamant la départementalisation, décompté comme nul. Mayotte est alors dotée d’un statut particulier, sur le fondement de l’article 72 de la Constitution autorisant le législateur à créer une collectivité sui generis ([16]).

L’appartenance de Mayotte à la République française et la citoyenneté française des Mahorais désormais hors de doute ([17]), il faut attendre le début du XXIe siècle pour voir aboutir la départementalisation tant réclamée. Le 27 janvier 2000, un accord sur lavenir de Mayotte est signé en ce sens entre le Gouvernement et le conseil général ainsi que les principaux partis politiques de l’île ([18]). Consultée le 2 juillet 2000, la population de Mayotte approuve le texte à plus de 72 %. Le législateur dote alors l’île du statut de « collectivité départementale » et lui confère un statut médian entre identité et spécialité législative ([19]).

Finalement, à la demande de leurs représentants élus et avec l’accord des autorités de l’État, les Mahorais ont été consultés le 29 mars 2009 quant à l’opportunité de faire de leur collectivité un département doutre-mer relevant de larticle 73 de la Constitution, qui exercerait en outre les compétences d’une région d’outre-mer. L’évolution a bénéficié d’un soutien massif, le « oui » recueillant 95 % des suffrages exprimés avec un taux de participation excédant 61 % des électeurs inscrits.

Le législateur a entériné cette évolution ([20]). Le 31 mars 2011, Mayotte est devenu le cent-unième département français et, à compter du 1er janvier 2014, une région ultrapériphérique de lUnion européenne sur le territoire de laquelle s’applique l’essentiel du droit européen.

Ainsi que le souligne un récent rapport présenté par le président de la commission des Affaires culturelles de l’Assemblée nationale ([21]) : « Cette départementalisation constitue laboutissement dune aspiration maintes fois exprimée par la population mahoraise, qui est celle ayant été conduite à sexprimer le plus souvent sur son appartenance à la République française et sur son statut au sein de celle-ci. Les résultats de ces consultations ont traduit lattachement indéfectible de Mayotte à la France. »

Votre rapporteur souscrit à cette position qu’il entend cependant compléter : si la départementalisation est certes un aboutissement, elle est aussi le début d’un nouveau processus, d’une nouvelle étape dans le développement de Mayotte au sein de la République qui doit permettre de parvenir à une égalité non seulement juridique mais aussi humaine, économique et sociale entre l’ensemble des Français et leurs concitoyens mahorais.

C.   Une situation démographique, économique et sociale complexe

La population de Mayotte a connu une croissance démographique extrêmement rapide. Si la population s’élevait en 1958 à 23 364 habitants, le dernier recensement disponible faisait apparaître que 256 518 personnes habitaient l’archipel en 2017, contre 212 645 lors du recensement de 2012 et 186 452 à l’occasion de celui de 2007. Mayotte est ainsi le département français dont la croissance démographique – 3,8 % par an – est la plus élevée.

En 2017, l’indicateur conjoncturel de fécondité à Mayotte s’élève à 5,0 enfants par femme. C’est, devant la Guyane (3,6) et bien au-delà du taux national (1,9), le département français où la fécondité est la plus élevée.

Comme l’indique l’Insee, « cette hausse est due pour l’essentiel au surcroît de naissances de mères d’origine étrangère arrivées récemment à Mayotte. La fécondité est près de deux fois plus élevée pour les femmes nées à l’étranger (6,0 enfants par femme en 2017) que pour celles nées à Mayotte (3,5) […]. Les trois quarts des bébés nés à Mayotte ont une mère de nationalité étrangère, principalement comorienne » ([22]). En 2017, avec 38 naissances pour 1 000 habitants, le taux de natalité est trois fois supérieur à celui de la métropole.

Évolution démographique de Mayotte

En nombre d’habitants recensés

Source : Insee, commission des Lois de l’Assemblée nationale.

Cette démographie est à la fois une force et une faiblesse du territoire. C’est une force car la jeunesse est prédominante à Mayotte où l’âge moyen des habitants s’élève à 23 ans, où la moitié de la population a moins de dix‑sept ans, où trois Mahorais sur dix ont moins de 10 ans. Les lancinants enjeux du vieillissement auxquels sont confrontés la plupart des autres départements français ne se posent pas ([23]). C’est aussi une faiblesse car cette jeunesse doit obtenir une formation, des conditions de vie décentes, des perspectives davenir qui exigent des investissements de la part de la collectivité, sous peine de générer des frustrations individuelles et d’attiser les colères collectives.

La question migratoire est particulièrement révélatrice du défi auquel le territoire est confronté. On ne saurait être abusé par le solde migratoire apparent faiblement positif identifié par l’Insee entre 2012 et 2017. Avec 5 600 arrivées de plus que de départs, la population de Mayotte augmente ainsi de 1 100 personnes par an du fait des migrations. Mais cette quasi-stabilité ne signifie pas une faiblesse des flux, bien au contraire :

–  le solde migratoire des natifs de Mayotte est très déficitaire avec 25 900 départs nets entre 2012 et 2017 après 14 900 départs nets entre 2007 et 2012. Principalement le fait de jeunes âgés de 15 à 24 ans, cette émigration traduit la désespérance des jeunes Mahorais devant l’absence de perspectives offertes sur le territoire qui les a vus naître ;

–  à l’inverse, le solde migratoire est fortement excédentaire pour les natifs de létranger avec 32 500 arrivées nettes, soit dix fois plus qu’entre 2007 et 2012. Cette immigration provient essentiellement des Comores, se justifie par des motivations de nature économique, sanitaire et éducative. Elle se caractérise par sa féminisation importante.

Répartition de la population de Mayotte en 2017

par lieu de naissance et nationalité

 

Nationalité française

Nationalité étrangère

Ensemble

Natifs de Mayotte

109 546

40 626

150 172

Natifs de France hors Mayotte

14 135

270

14 405

Natifs de l’étranger

10 060

81 881

91 941

Ensemble

133 741

122 777

256 518

Source : Insee, recensement de la population 2017

Du fait de l’immigration importante depuis les Comores et de l’émigration des natifs mahorais vers d’autres régions françaises, 48 % de la population est de nationalité étrangère en 2017. Cette part est en forte hausse depuis 2012 (+ 8 points) : le flux migratoire comorien vers Mayotte a été multiplié par dix entre 2013 et 2017 par rapport à la période 2007/2012.

Cette croissance démographique rapide donne à Mayotte la plus importante densité du territoire national à l’exception des départements franciliens avec 682 habitants par kilomètre carré ([24]). En outre, pour des raisons liées au relief et à l’urbanisation, la population se concentre fortement dans la zone de Mamoudzou qu’occupent 71 437 habitants, soit 27,8 % des Mahorais. Mamoudzou, Koungou et Petite-Terre concentrent la moitié de la population ([25]). L’exode comorien a nourri cette croissance urbaine qui se traduit par la progression des bidonvilles et par la généralisation d’habitats insalubres.

En 2017, 39 % des résidences principales du territoire sont en tôle, en bois, en végétal ou en terre. En corollaire, 59 % des résidences principales ne bénéficient pas du confort sanitaire de base ([26]). 29 % des ménages n’ont pas accès à un point d’eau à l’intérieur de leur résidence principale et une résidence principale sur dix reste dépourvue d’électricité.

Par ailleurs, les parts de résidences principales qui ne sont pas équipées de réfrigérateur, congélateur ou lave-linge sont quasi-stables depuis 2012 ; les ménages détiennent même moins souvent un téléviseur qu’en 2012. Un quart d’entre eux seulement dispose des moyens de se connecter à Internet.

Mayotte affiche un taux de chômage élevé puisqu’il frappe plus d’un tiers des actifs – 35 % d’entre eux, soit le taux de chômage le plus élevé de France ([27]). Les jeunes sont la catégorie la plus touchée avec un taux de chômage des 15-29 ans de 45,1 %. Le produit intérieur brut (PIB) par habitant s’élevait à 9 220 euros en 2016 ; il reste très éloigné du niveau national qui est 3,5 fois plus important.

Selon la ministre des Outre-mer, Mme Annick Girardin, 84 % des Mahorais vivent sous le seuil de pauvreté ([28]). En 2012, l’indice de développement humain (IDH) pour Mayotte a été estimé à 0,75 ([29]), ce qui placerait Mayotte aux alentours de la centième place du classement mondial, derrière les Seychelles et Maurice. Mayotte reste donc le département le plus pauvre de France ([30]).

Indice de développement humain de Mayotte par rapport à la France et aux Îles de l’Océan Indien

 

Mayotte

La Réunion

France

Comores

Maurice

Madagascar

Seychelles

IDH

0,75

0,87

0,95

0,576

0,804

0,543

0,845

Rang (198 pays)

100e (estimation)

40e
(estimation)

8e

149e

87e

158e

63e

Source : Michaël Goujon et François Hermet, op. cit. (2012). 

Mayotte n’est cependant pas privée d’atouts. La jeunesse de la population est aussi une formidable potentialité pour l’avenir si le défi de la formation est correctement relevé. Par ailleurs, la solidarité nationale a vocation à continuer à s’exercer et à procurer aux Mahorais les moyens de leur développement. Le PIB par habitant progresse à un rythme régulier : + 7,6 % entre 2013 et 2014, + 3,2 % entre 2015 et 2016. L’islam exerce un rôle de régulateur social dans un territoire où 95 % de la population embrasse la foi musulmane, « un Islam tolérant dans un territoire où la pratique de la religion musulmane occupe une place majeure » ([31]).

Enfin, la chance de Mayotte réside peut-être précisément dans le fait qu’elle est un territoire dans lequel tout est à construire. Or, face aux enjeux du développement durable, il est plus facile de créer des infrastructures respectueuses de lenvironnement que de convertir aux normes de préservation de lenvironnement un système productiviste existant. Si la République est en capacité de doter les Mahorais des infrastructures dont ils ont besoin, de leur donner les outils nécessaires à la construction de leur futur dans leurs îles, et de réguler les flux migratoires qui rendent illusoire toute perspective de développement, alors il sera possible à Mayotte de se sentir pleinement un département français, peuplé de citoyens français jouissant des mêmes droits et remplissant les mêmes devoirs que leurs compatriotes des autres collectivités.

D.   Un trésor naturel à préserver

Mayotte est connue comme « île aux parfums » pour ses senteurs de vanille, de jasmin et d’ylang-ylang ou « île au lagon » en référence à son lagon fermé, réputé pour être l’un des plus beaux du monde et identifié de longue date comme un abri extraordinaire par les marins français. Il est délimité par un récif corallien de près de 160 kilomètres de long et dont l’ensemble comprend une biodiversité particulièrement riche. La faune marine, qui accueille nombre d’espèces emblématiques, côtoie des coraux magnifiques jusqu’à la double barrière de corail – phénomène rare puisqu’il n’en existe que dix au monde –, longue de près de 200 kilomètres, interrompue par douze passes réparties autour de l’île.

Le Département de Mayotte comme l’État ont assumé leur responsabilité pour la préservation de ce trésor naturel. Le parc naturel marin de Mayotte a été le premier créé outre-mer ([32]). Il recouvre la totalité de la zone économique exclusive, soit 68 800 kilomètres carré, dont les 1 100 kilomètres carré du lagon. Depuis 2016, avec le soutien l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), les autorités locales et déconcentrées ont installé un comité scientifique en vue de l’inscription du lagon au patrimoine mondial de l’Unesco ([33]).

Mayotte est un des trente-quatre « points chauds » de la biodiversité mondiale recensés par l'UICN, en mer mais également sur terre, ce qui a conduit M. Nicolas Hulot, alors ministre d’État en charge de la transition énergétique et solidaire, à annoncer, le 1er septembre 2017, son soutien à la création d’une réserve naturelle nationale des forêts publiques de Mayotte sur 3 000 hectares ([34]).

Le lagon de Mayotte : un patrimoine marin hors du commun 
inscriptible au patrimoine mondial de l’humanité ([35])

1 100 km², c’est la surface du lagon soit quatre fois celle des terres émergées de Mayotte

195 km de récifs sur 210 km de côtes

250 espèces de coraux répertoriées

7,3 km2 de mangroves et autant d’herbiers

2 300 espèces marines connues dont 760 espèces de poissons

Une vingtaine d’espèces de mammifères marins, soit ¼ de la diversité mondiale

Deux espèces de tortues marines (tortue verte et tortue imbriquée) présentes toute l’année et nombreux sites de pontes

Outre ses aménités environnementales, le lagon procure des ressources alimentaires et économiques indispensables aux Mahorais. La pêche professionnelle constitue la seconde activité économique de l’île et les pratiques vivrières sont encore très répandues ([36]). Mayotte est notamment le premier producteur de poissons d’élevage d’outre-mer.

Concilier protection du milieu marin et développement est donc un enjeu important. Le Parc naturel marin de Mayotte sensibilise la population, notamment la jeunesse, aux richesses du lagon. Depuis 2014, une charte d’approche respectueuse des mammifères marins est respectée par les prestataires nautiques de l’île, conscients que seule une démarche écologique permet de préserver leur présence dans les eaux mahoraises.

Le lagon et ses plages, les réserves forestières, la protection de la biodiversité conditionnent le développement durable du territoire et, accessoirement, d’une activité touristique pour l’heure limitée : Mayotte n’est une destination que pour quelques dizaines de milliers de personnes chaque année ([37]).

Répartition des écosystèmes marins côtiers de Mayotte