Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi, relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, est très attendu par les maires de France et, plus largement, par les élus locaux. Il est le résultat d’un long processus de concertation engagé lors du Grand Débat national par le Président de la République, riche de plus de quatre-vingt-seize heures d’échanges directs avec les maires de chaque région.
Ce débat a permis de faire émerger des demandes fortes, celles des élus locaux, notamment des petites communes, face aux enjeux auxquels ils sont confrontés au quotidien. Il a également permis de formaliser une attente plus générale : redonner un sens à l’engagement politique et les moyens d’agir pour répondre aux besoins concrets et quotidiens des habitants. Il en est de même de l’enjeu qui dépasse les seuls élus, celui de l’engagement dans la vie démocratique locale, afin de faire vivre la République, pas seulement comme un concept lointain et inatteignable, mais comme une réalité tangible, qui fait de chacun d’entre nous un citoyen actif.
Or, cet engagement que l’on constate dans tous les territoires se heurte à des obstacles qu’il nous faut lever pour ne pas décourager les vocations et l’envie de servir l’intérêt général. En ce sens, ce texte est plus qu’une réponse, c’est un premier acte concret et fondateur pour redonner aux élus la possibilité d’agir sur le quotidien des citoyens et ainsi de mettre en œuvre leurs engagements.
Parmi les objectifs les plus importants de ce projet de loi figure la suppression de l’essentiel des « irritants » de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe ».
Il s’agit, en priorité, de rétablir la place de la commune au sein de l’intercommunalité et la voix des maires dans le processus de décision, au travers des dispositions du titre Ier du projet de loi. Cela signifie plus de coopération, de dialogue et de reconnaissance des compétences des uns et des autres. En revanche, il n’est pas question de rouvrir tous les débats de la loi NOTRe, car les élus locaux expriment fortement une autre demande, celle de la stabilité. Supprimer ce qui entrave et ce qui gêne, oui, mais faire le grand soir, non : cette méthode a déjà donné les résultats que l’on connaît.
Le renforcement des moyens d’action du maire, notamment au titre de ses pouvoirs de police, est un autre objectif important de ce texte (titres II et III). Le maire doit en effet pouvoir intervenir efficacement, par exemple pour mettre un terme à un désordre sur la voie publique, le cas échéant par le biais d’amendes administratives.
Il convient, par ailleurs, de soutenir l’engagement politique en reconnaissant le rôle des élus locaux – qui sont « le visage, le quotidien de la République » selon les mots du Président de la République, le 25 avril dernier – et en améliorant les conditions d’exercice de leur mandat. C’est le troisième objectif de ce projet de loi (titre IV). Plusieurs mesures proposées constituent un marqueur fort de ce soutien : la revalorisation des indemnités, la protection fonctionnelle et la prise en charge de certains frais qui pèsent sur nos élus, comme les frais de déplacement et les frais de garde.
Le titre V, enfin, renforce l’exercice du droit de vote des personnes détenues pour réaffirmer avec force leur citoyenneté.
Ce projet de loi a été profondément modifié par le Sénat avant son adoption, le 22 octobre dernier : de 33 articles dans sa version initiale, il en contient désormais 122. Les sénateurs se sont attachés à explorer les voies entr’ouvertes par le Gouvernement. Par ailleurs, beaucoup de sujets nouveaux ont été introduits dans le texte, que ce soit en matière de répartition des compétences entre les communes et leur intercommunalité, de fonctionnement du conseil municipal, de pouvoirs de police du maire ou encore d’autres simplifications apportées au droit de la décentralisation.
À l’initiative de votre rapporteur et de plusieurs de nos collègues, la commission des Lois s’est efforcée, en conservant nombre des enrichissements utiles des sénateurs, de ne pas remettre en cause l’équilibre initial du projet de loi. En effet, à quelques mois des élections municipales, plusieurs acquis de la loi NOTRe, qui recueillent désormais un relatif consensus, devaient être préservés : c’est pourquoi plusieurs dispositions adoptées par le Sénat ont été supprimées.
En définitive, ce texte constitue une première étape pour une meilleure reconnaissance des élus locaux, en particulier des maires, qui est l’une des priorités de la majorité et du Gouvernement. Au printemps prochain, le projet de loi dit « 3D » viendra compléter l’ouvrage de refondation de notre République, déconcentrée, décentralisée et différenciée sur ses territoires.
SYNTHÈSE
I. PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE Du projet de loi initial
1. Conforter chaque maire dans son intercommunalité (titre Ier)
L’article 1er a pour objet de rendre possible l’élaboration d’un pacte de gouvernance dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) afin d’associer plus étroitement les maires des communes membres à la gouvernance de l’établissement. Il prévoit également de consacrer au niveau législatif la possibilité de créer un « conseil des maires » réunissant, à des fins de coordination, le président de l’EPCI et les maires des communes membres.
L’article 2 vise à rendre automatique le renouvellement des conseillers communautaires des communes de moins de 1 000 habitants en cas de cessation des fonctions du maire pour permettre, s’il le souhaite, au nouveau maire d’y siéger.
L’article 5 apporte des assouplissements aux modalités de transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes. Il prévoit pour cela, d’une part, d’élargir les modalités de la mise en œuvre de la minorité de blocage et, d’autre part, de permettre à l’EPCI de déléguer ces compétences à l’une des communes membres.
L’article 6 a pour objet, d’une part, de permettre aux stations classées stations de tourisme de délibérer pour que leur intercommunalité – communauté de communes ou communauté d’agglomération – leur restitue l’exercice de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’office de tourisme » et, d’autre part, de déconcentrer la décision de classement des stations de tourisme.
L’article 7 vise à renforcer la place des communes dans la procédure d’élaboration des plans locaux d’urbanisme intercommunal (PLUi).
L’article 9 a pour objet de créer, au bénéfice des communes membres d’une communauté d’agglomération, une procédure dérogatoire et simplifiée de retrait de la communauté, sur le modèle de celle qui existe déjà pour les communes membres de communautés de communes.
L’article 10 crée une procédure de scission d’une communauté de communes ou d’agglomération, sur décision du préfet de département, après avis du conseil communautaire, d’une part, et après accord d’une majorité qualifiée de communes appelées à devenir membres de chacun des nouveaux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, d’autre part.
2. Renforcer certains pouvoirs de police du maire (titre II)
L’article 12 prévoit, d’une part, la faculté pour le maire ou le préfet de prononcer des astreintes journalières à l’encontre de l’exploitant ou du propriétaire de l’établissement recevant du public qui ne respecte pas l’arrêté de fermeture de celui-ci, et, d’autre part, les conditions de la fermeture d’office de l’établissement par le maire ou le préfet. Il étend également la mesure d’astreinte journalière déjà applicable aux propriétaires d’immeubles menaçant ruine à usage principal d’habitation à l’ensemble des immeubles menaçant ruine.
L’article 13 ouvre la possibilité, à la demande du maire, de transférer la compétence que détient le préfet en matière de fermeture des débits de boisson et des établissements de vente de boissons alcoolisées à emporter pour des motifs d’ordre public.
L’article 14 autorise les maires et présidents d’EPCI à mettre en demeure les personnes ayant commis une infraction au code de l’urbanisme de régulariser leur situation grâce à la réalisation de travaux de mise en conformité ou par la sollicitation d’une autorisation d’urbanisme. Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte journalière.
L’article 15 octroie au maire un pouvoir de prononcer des amendes administratives en cas de manquements à un arrêté de police relatif à la protection du domaine public susceptibles de faire courir un risque pour la sécurité des personnes.
3. Simplifier le « quotidien » du maire (titre III)
L’article 16 tend à élargir les conditions permettant de conclure des conventions de prestations de services, simplifier l’attribution de contrats de concession de service public dans le cadre d’un groupement de commandes et renforcer le rôle d’appui des EPCI au bénéfice de leurs communes membres.
L’article 17 autorise les collectivités territoriales à procéder à des délégations partielles de leurs compétences.
L’article 18 autorise le département à verser, à titre dérogatoire, des aides aux entreprises dont l’activité est affectée par une catastrophe naturelle.
L’article 19 vise à simplifier les règles de gestion de l’état civil au sein d’une commune nouvelle, en autorisant notamment la célébration de mariages et l’enregistrement de PACS dans n’importe quelle annexe située sur le territoire de celle-ci.
L’article 20 introduit une procédure de « rescrit » auprès du préfet de département pour les collectivités territoriales qui souhaiteraient disposer de sa position formelle sur un acte susceptible d’être déféré. Si ce dernier est conforme à cette prise de position, il ne peut alors plus être déféré au tribunal administratif. Au contraire, si le préfet n’a pas répondu dans un délai de quatre mois, son silence vaut absence de prise de position.
L’article 21 corrige une erreur matérielle de la loi n° 2018‑1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN.
L’article 22 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin de modifier les règles relatives à la publicité des actes des collectivités territoriales et de leurs groupements.
L’article 23 rend facultatives la constitution de conseils locaux et la production de certains rapports afin de donner plus de souplesse aux conseils municipaux et communautaires pour définir les outils dont ils ont besoin pour mener leurs politiques publiques.
L’article 24 permet au préfet de département de réduire la participation financière minimale – actuellement fixée à 20 % – des collectivités territoriales qui sont maîtres d’ouvrage d’un investissement portant sur le patrimoine non protégé.
L’article 25 rend obligatoire la publication du plan de financement des opérations d’investissement réalisées par les collectivités territoriales ou leurs groupements.
4. Renforcer et reconnaître les droits des élus (titre IV)
L’article 26 étend, d’une part, aux candidats aux élections municipales de toutes les communes et non des seules communes de plus de 1 000 habitants le congé de campagne qui peut être sollicité auprès de leur employeur et, d’autre part, aux conseillers des communautés de communes les autorisations d’absence dont bénéficient les conseillers municipaux pour exercer leur mandat.
L’article 27 améliore les conditions de prise en charge des frais de garde d’enfants et d’assistance des élus locaux, en prévoyant notamment une compensation de l’Etat pour les communes de moins de 1 000 habitants.
L’article 28 permet de revaloriser les indemnités des maires et des adjoints au maire. Il rend également obligatoire l’établissement d’un état global des indemnités perçues par les conseillers communautaires, communiqué chaque année au conseil communautaire avant l’examen du budget.
L’article 29 étend aux conseillers communautaires percevant une indemnité de fonction le remboursement des frais de déplacement qu’ils engagent à l’occasion de réunions se tenant dans une autre commune que celle qu’ils représentent.
L’article 30 a pour objet de rendre obligatoire, pour toutes les communes, la souscription d’un contrat d’assurance visant à couvrir les coûts liés à leur protection fonctionnelle dans l’exercice de leur mandat.
L’article 31 habilite le Gouvernement à procéder, par ordonnances, à une réforme de la formation des élus locaux reposant sur la création d’un compte personnel de formation (CPF), une refonte et une adaptation des formations et la mutualisation du financement de ces formations entre les collectivités territoriales.
L’article 32 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires à l’adaptation et à l’extension en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française des dispositions prévues par le présent projet de loi.
5. Vote (titre V)
L’article 33 vise à améliorer les conditions d’exercice du droit de vote des personnes détenues et à faciliter le recours à la procuration pour l’ensemble des électeurs.
II. Principales modifications apportées par le Sénat
1. La « conférence des maires » rendue obligatoire
À l’article 1er, le Sénat a sensiblement enrichi le contenu obligatoire du pacte de gouvernance et a soumis son élaboration à l’avis des conseils municipaux des communes membres. Il a également rendu obligatoire la création de l’instance de coordination, renommée « conférence des maires ».
2. Une remise en cause des équilibres à l’échelle intercommunale
Le Sénat a introduit plusieurs articles additionnels qui modifient la répartition des compétences entre les intercommunalités et les communes, au profit de ces dernières :
– l’article 5 A autorise le transfert de compétences « facultatives » à un EPCI à fiscalité propre de la part de certaines de ses communes membres seulement ;
– l’article 5 D supprime la catégorie des compétences « optionnelles » pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération ;
– l’article 7 bis C a pour objet de permettre aux communes du bassin parisien de conserver, par délibération, la compétence en matière d’urbanisme et de plan local d’urbanisme ;
– l’article 7 bis D vise à revenir sur une disposition de la loi NOTRe pour rétablir l’intérêt communautaire de la compétence en matière de zones d’activité économique et confier ainsi cette compétence à nouveau aux communes plutôt qu’exclusivement aux intercommunalités ;
– l’article 7 bis a pour objet d’introduire un critère d’intérêt communautaire – ou métropolitain selon l’EPCI – pour l’exercice des compétences liées à la voirie par les communautés urbaines et les métropoles.
Le Sénat a entièrement réécrit l’article 5 pour supprimer purement et simplement le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et d’agglomération.
À l’article 6, le Sénat a étendu la possibilité de reprendre cette compétence en matière de tourisme à l’ensemble des EPCI à fiscalité propre – communautés urbaines et métropoles inclus – et est revenu sur la disposition qui confiait la décision de classement aux préfets.
À l’article 7, les sénateurs ont adopté un amendement qui redonne à la commune la compétence du droit de préemption urbain de plein droit, tout en conservant la faculté pour son conseil de déléguer cette compétence à l’EPCI.
L’article 7 bis, introduit par le Sénat, instaure un droit de timbre en matière d’autorisations et de déclaration d’urbanisme au profit des communes et de leur EPCI.
Les sénateurs ont introduit un article 9 bis qui étend aux communes membres d’une communauté urbaine la procédure de retrait de droit commun prévue par le code général des collectivités territoriales.
3. La généralisation de la tarification sociale de l’eau
Les sénateurs ont introduit un article 5 bis qui a pour objet de généraliser la tarification sociale de l’eau en offrant aux collectivités une large gamme de dispositifs.
4. Diverses dispositions en matière électorale
Le Sénat a introduit un article 1er ter qui a pour objet de simplifier les modalités de désignation des vice-présidents des bureaux des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en les désignant au scrutin de liste majoritaire.
Les sénateurs ont également introduit un article 11 bis C qui a pour objet de permettre aux candidats de se présenter aux élections municipales avec la nuance « sans étiquette » dans les communes de moins de 3 500 habitants.
Ils ont adopté une disposition qui vise à renforcer la représentation des communes au sein des commissions départementales de la coopération intercommunale (article 11 quater).
Le Sénat, enfin, a adopté plusieurs dispositions visant à simplifier le fonctionnement du conseil municipal en lui permettant de se tenir malgré son incomplétude :
– l’article 11 septies a pour objet de réduire le nombre de sièges à pourvoir dans les conseils municipaux des communes de moins de 500 habitants pour être réputés complets ;
– l’article 11 octies a pour objet de faciliter l’élection du maire et de ses adjoints en cas d’incomplétude du conseil municipal ;
– l’article 11 nonies a pour objet d’assouplir les conditions obligeant l’organisation d’élections municipales partielles en cas d’incomplétude du conseil municipal.
5. Le renforcement de certains pouvoirs de police du maire
À l’article 13, le Sénat a étendu le champ de la fermeture administrative d’établissements déléguée par le préfet au maire aux cas de non-respect de la réglementation et de la législation en vigueur, au-delà des seuls troubles à l’ordre public. Les établissements diffusant de la musique ont également été inclus dans le périmètre de la mesure. Un pouvoir d’appréciation a été reconnu au préfet lui permettant de déléguer ou non la compétence de fermeture administrative. La transmission obligatoire au préfet des arrêtés de fermeture des débits de boissons pris par les maires est également prévue dans un délai de quinze jours.
Le Sénat a ajouté un article 14 ter afin d’étendre les pouvoirs de police du maire en matière d’élagage à l’ensemble des voies sur lesquelles il exerce la police de la circulation.
Le Sénat a également introduit plusieurs articles après l’article 15, notamment dans le but de renforcer les pouvoirs du maire en matière d’enlèvement d’épaves de véhicules (article 15 bis) et de préciser les règles relatives à la mise à disposition et à la mutualisation des agents de police municipale à l’échelle intercommunale (articles 15 quinquies et 15 sexies).
6. La modification des règles applicables aux amendes administratives susceptibles d’être prononcées par le maire
L’article 15 a été substantiellement modifié par le Sénat qui a choisi de supprimer le caractère répétitif ou continu des manquements incriminés, de permettre au maire de moduler le montant de l’amende selon la personnalité et la situation de l’auteur des faits et d’exclure explicitement les sans domicile fixe du champ d’application du dispositif.
7. L’amélioration des conditions d’exercice des mandats locaux
Le Sénat a introduit ou modifié plusieurs mesures relatives à l’exercice des mandats locaux qui, pour la plupart d’entre elles, sont consensuelles.
L’article 23 bis a fixé un cadre juridique pour la médiation territoriale, de manière à prévenir la judiciarisation des différends entre les collectivités et leurs administrés.
À l’article 24, le Sénat a étendu à toutes les opérations dont sont maîtres d’ouvrage une commune, un EPCI ou un syndicat mixte « fermé » la faculté de déroger à la règle de participation financière minimale.
À l’article 26 ter, le crédit d’heures dont peuvent bénéficier les maires, les adjoints et les conseillers municipaux est augmenté de manière à leur permettre de disposer du temps nécessaire à l’exercice de leur mandat.
À l’article 26 quater, les adjoints au maire des communes de moins de 10 000 habitants se voient reconnaître le droit de bénéficier d’une suspension de leur contrat de travail pour exercer leur mandat ainsi que d’une formation professionnelle et d’un bilan de compétences à l’issue de leur mandat, s’ils avaient cessé leur activité professionnelle salariée pour l’exercer.
Le Sénat a également étendu, avec l’accord du Gouvernement, la compensation par l’Etat des dispositions prévues par les articles 27 (prise en charge des frais de garde et d’assistance des élus) et 30 (protection fonctionnelle des élus) à toutes les communes de moins de 3 500 habitants au lieu de 1 000 dans le projet de loi initial.
À l’article 28, un dispositif alternatif de revalorisation des indemnités des élus a été proposé de manière à atténuer le coût de la réforme pour les communes concernées, sans revenir sur l’objectif d’incitation à l’augmentation des indemnités.
L’article 28 quinquies favorise l’accès aux fonctions électives des personnes en situation de handicap en permettant d’exclure les indemnités de fonction perçues du montant des ressources retenues pour le calcul de l’allocation adulte handicapé (AAH). Le régime de remboursement de leur frais de déplacement est également amélioré à l’article 29.
L’article 31 bis vise à renforcer les droits de l’opposition en prévoyant que, dans les conseils municipaux, départementaux et régionaux, tous les six mois, les trente premières minutes de la séance soient réservées à l’examen des questions orales posées par l’opposition, à la demande d’un dixième des membres de l’assemblée délibérante.
8. L’affaiblissement de l’incitation des personnes détenues à recourir à leur droit de suffrage
À l’article 33, le Sénat a notamment supprimé l’inscription systématique des personnes détenues sur les listes électorales.
III. Principaux apports de la Commission
Si la Commission a choisi de maintenir ou de modifier plusieurs dizaines d’articles ajoutés par le Sénat, elle a également procédé à la suppression de plusieurs d’entre eux, dont l’opportunité ou la faisabilité pratique ne lui paraissaient pas acquises. Tel est notamment le cas de la cession de terrains à titre gratuit (article 14 bis), de la transparence des contenus promotionnels des collectivités territoriales sur Internet (article 19 bis), de la mise en place d’une Conférence de dialogue entre les collectivités territoriales et l’Etat (article 20 bis) ou de la séance de questions réservée à l’opposition (article 31 bis). Elle a également renforcé et étendu la portée de nombreuses dispositions initiales, dans un souci d’efficacité et de sécurité juridique.
1. Apport n° 1 : laisser aux élus la liberté de définir leur pacte de gouvernance
À l’article 1er, la Commission a adopté deux amendements de réécriture globale de cet article qui suppriment les dispositions relatives au contenu obligatoire du pacte et l’obligation de recueillir l’avis des conseils municipaux. Le caractère obligatoire de la conférence des maires est en revanche conservé. Enfin, un sous-amendement de votre rapporteur a introduit l’obligation d’organiser un débat sur l’association des conseils de développement à l’élaboration du pacte.
2. Apport n° 2 : permettre l’organisation des conseils communautaires par téléconférence
À l’initiative de M. Sacha Houlié, la Commission a introduit un article 4 ter qui a pour objet de permettre l’organisation de conseils communautaires par téléconférence dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération. Il s’agit de répondre à des difficultés d’organisation, en particulier dans les communes rurales ou en zones de montagne.
3. Apport n° 3 : préserver l’équilibre des compétences entre les communes et leur intercommunalité
La Commission a supprimé tous les articles qui remettaient en cause le fonctionnement des intercommunalités issu des équilibres de la loi NOTRe : articles 5 A, 5 D, 7 bis C, 7 bis D et 7 bis.
La Commission a rétabli l’article 5 dans la rédaction initiale du projet de loi : assouplissement des modalités de report de la prise de compétence « eau » et « assainissement » au 1er janvier 2026 et possibilité, pour l’EPCI, de déléguer tout ou partie de ces compétences ou l’une d’entre elles à l’une de ses communes membres.
À l’article 6, la Commission a adopté, à l’initiative de votre rapporteur, le rétablissement de la décision de classement « station de tourisme » au profit des préfets et la suppression de la possibilité de restituer la compétence « tourisme » aux communes membres de communautés urbaines ou de métropoles.
À l’article 7, la Commission a supprimé la modification introduite par le Sénat qui redonnait à la commune la compétence du droit de préemption urbain de plein droit. Il n’est en effet pas opportun de dissocier l’exercice de cette compétence de celle qui existe en matière d’urbanisme, ces deux compétences étant intrinsèquement liées.
La Commission a supprimé l’article 9 bis qui étendait aux communes membres d’une communauté urbaine la procédure de retrait de droit commun dans la mesure où les communautés urbaines constituent les catégories d’EPCI les plus intégrées et nécessitent, pour leur bon fonctionnement, une stabilité de leurs périmètres.
4. Apport n° 4 : renforcer la parité aux élections municipales
À l’initiative du rapporteur, de M. Vincent Bru, de M. Sacha Houlié et des membres du groupe La République en Marche (LaREM), la Commission a abaissé le seuil conditionnant l’application du scrutin de liste paritaire aux élections municipales. Le nouvel article 11 bis AA prévoit ainsi que ce scrutin s’appliquera, à compter des élections municipales de 2026, aux communes de plus de 500 habitants au lieu de 1 000 actuellement – soit dans près de 7 000 communes supplémentaires.
Conformément au souhait des principales associations d’élus locaux et de la majorité, la parité progressera ainsi dans les exécutifs locaux, sans toutefois affaiblir le pluralisme, puisque les communes les moins peuplées continueront d’élire leurs représentants au scrutin plurinominal, tandis qu’au-delà de 500 habitants, la constitution de listes paritaires ne posera pas les mêmes difficultés que par le passé au regard de la féminisation accrue des candidatures aux élections locales.
5. Apport n° 5 : assouplir diverses dispositions relatives à la composition du conseil municipal et du conseil communautaire
La commission des Lois a supprimé l’article 1er ter, l’introduction du scrutin de liste pour l’élection des vice-présidents des bureaux des EPCI présentant un grand nombre de difficultés, la première étant de rendre plus délicate la représentation de la diversité territoriale et de la diversité politique.
Elle a également supprimé l’article 3 bis : l’assouplissement du régime des accords locaux de répartition des sièges au conseil communautaire, adopté par le Sénat, est en effet manifestement contraire à la Constitution car il s’écarte du « tunnel » de plus ou moins 20 % défini par la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel.
La Commission a supprimé l’article 11 bis C, relatif au « nuancage », par le ministère de l’Intérieur, des candidats aux élections municipales car ces dispositions relèvent du règlement et que le Gouvernement s’est engagé à changer ces règles.
Enfin, la Commission a supprimé l’article 11 octies : le texte comprend en effet déjà deux assouplissements substantiels pour l’élection des maires et de leurs adjoints, en début de mandature (article 11 septies) et en fin de mandature (article 11 nonies) : il n’est donc pas indispensable de prévoir un assouplissement en cours de mandature, qui pourrait conduire à fausser le résultat des élections municipales.
6. Apport n° 6 : mieux encadrer la délégation de compétence du préfet au maire en matière de fermeture administrative d’établissements
À l’initiative du rapporteur et de M. Sacha Houlié, une commission municipale de débits de boissons est créée au sein des communes dans lesquelles le maire exerce par délégation la compétence de fermeture des débits de boissons et des établissements de vente de boissons alcoolisées à emporter, dans le but de garantir les concertations nécessaires à la prise de décision du maire (article 13).
La faculté de transférer la compétence a été circonscrite au seul motif de troubles à l’ordre public et le délai dans lequel le maire doit transmettre au préfet les décisions prises en matière de fermeture d’établissements a été réduit de quinze à trois jours.
7. Apport n° 7 : Poursuivre l’assouplissement des règles applicables à la compétence GEMAPI ()
À l’initiative de deux amendements de MM. Vincent Thiébaut et Patrick Hetzel ayant recueilli un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, la Commission a étendu au 31 décembre 2020 la date jusqu’à laquelle un syndicat mixte « ouvert » exerçant une ou plusieurs missions relevant de la compétence GEMAPI peut, au titre de ses compétences et avec l’accord du préfet coordonnateur de bassin, être membre d’un autre syndicat mixte « ouvert » pour tout ou partie de son territoire. En l’état actuel du droit, cette dérogation prend fin au 31 décembre 2019.
Ce nouvel article 17 ter s’inscrit dans la logique de souplesse de l’article 17 bis ajouté au Sénat pour la compétence GEMAPI qui peut être déléguée à des syndicats de communes ou mixtes jusqu’au 31 décembre 2020.
8. Apport n° 8 : rétablir le caractère obligatoire des conseils de développement pour les EPCI de plus de 50 000 habitants
À l’article 23, la Commission a, d’une part, réintroduit le cadre législatif encadrant le fonctionnement des conseils pour les droits et devoirs des familles, tout en maintenant le caractère facultatif de leur mise en place, et, d’autre part, rétabli le caractère obligatoire des conseils de développement pour les EPCI de plus de 50 000 habitants. Ces derniers constituent en effet un outil de participation citoyenne utile pour associer la population à certaines décisions publiques.
9. Apport n° 9 : affirmer un principe de non-discrimination des élus dans le code du travail
Constatant que la reconnaissance d’un statut de salarié protégé aux élus ne leur assure pas, en l’état du droit, de protection effective, et que, par ailleurs, elle pouvait contribuer à dissuader les employeurs d’embaucher des candidats titulaires de mandats locaux, la Commission a proposé, à l’initiative M. Sacha Houlié et du groupe La République en Marche (LaREM), de reconnaître aux élus une protection contre toute discrimination en matière d’embauche, de formation, de licenciement, de rémunération, d’intéressement, de reclassement, de promotion ou de mutation professionnelle. Cette disposition doit ainsi permettre d’améliorer la sécurité des élus, sans toutefois présenter de contrainte pour l’employeur.
commentaires des articles du projet de loi
TITRE IER
LibertÉs locales : CONFORTER CHAQUE MAIRE DANS SON INTERCOMMUNALITÉ
chapitre IER
Le pacte de gouvernance : permettre aux élus locaux de s’accorder sur le fonctionnement quotidien de leur EPCI
Article 1er
(art. L. 5211-11-1 et L. 5211-11-2 [nouveaux], art. L. 5219-2 et L. 5832-2 du code général des collectivités territoriales)
Pacte de gouvernance – Conférence des maires
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet de rendre possible l’élaboration d’un pacte de gouvernance dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) afin d’associer plus étroitement les maires des communes membres à la gouvernance de l’établissement.
Il prévoit également de consacrer au niveau législatif la possibilité de créer un « conseil des maires » réunissant, à des fins de coordination, le président de l’EPCI et les maires des communes membres.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dispositions relatives à la gouvernance des EPCI ont été modifiées par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a sensiblement enrichi le contenu obligatoire du pacte de gouvernance et a soumis son élaboration à l’avis des conseils municipaux des communes membres. Il a également rendu obligatoire la création de l’instance de coordination, renommée « conférence des maires ».
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de M. Sacha Houlié et des membres du groupe La République en Marche (LaREM), la Commission a adopté deux amendements de réécriture globale de cet article qui suppriment les dispositions relatives au contenu obligatoire du pacte et à l’obligation de recueillir l’avis des conseils municipaux. Le caractère obligatoire de la conférence des maires est en revanche conservé. Enfin, un sous-amendement de votre rapporteur introduit l’obligation d’organiser un débat sur l’association des conseils de développement à l’élaboration du pacte.
I. La gouvernance des Établissements publics de coopÉration intercommunale
Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont des établissements au sein desquels des communes s’associent pour exercer en commun des compétences qui leur sont dévolues par la loi.
Ils sont administrés par un organe délibérant composé de délégués des communes membres : les conseillers communautaires, élus en même temps que les conseillers municipaux (). Une commune ne peut détenir la majorité des sièges, et en bénéficie au moins d’un. Le nombre de conseillers est déterminé lors du projet de création de l’intercommunalité, sur une base essentiellement démographique.
Le président de cet organe délibérant, nommé « conseil de communauté » pour les communautés de commune, d’agglomération et urbaine, et « conseil de métropole » pour les métropoles, est élu en son sein à la majorité absolue de ses membres.
Sur le modèle de la commission permanente des conseils départemental et régional, l’EPCI dispose également d’un bureau, c’est-à-dire d’une instance plus restreinte, composée de conseillers communautaires, à qui l’organe délibérant peut déléguer certaines de ses attributions ().
II. Le projet de loi initial
Le présent article a pour objet d’associer plus étroitement les communes membres à l’administration de leur EPCI. Il introduit à cette fin deux nouveaux articles dans le code général des collectivités territoriales : l’article L. 5211-11-1, qui crée un pacte de gouvernance, et l’article L. 5211-11-2, qui crée un conseil des maires.
● Il est prévu, tout d’abord, que l’organe délibérant de l’EPCI débatte, à la suite de chaque renouvellement général des conseils municipaux, ou à la suite d’une fusion avec un autre EPCI, de l’élaboration d’un pacte de gouvernance entre les communes et l’intercommunalité dont elles sont membres.
Si l’organe délibérant décide de sa création, le pacte de gouvernance devra être adopté dans les six mois suivant le renouvellement général.
Ce pacte devra déterminer les conditions dans lesquelles est recueilli l’avis du conseil municipal d’une commune membre, seule concernée par une décision du conseil de l’EPCI, ainsi que le prévoit l’article L. 5211-7 du CGCT.
Le pacte pourra également prévoir :
– la création de commissions spécialisées associant les maires ;
– la création de conférences territoriales des maires, qui pourraient être consultées lors de l’élaboration et de la mise en œuvre de politiques menées par l’établissement public ;
– les conditions dans lesquelles le président de l’intercommunalité pourra déléguer au maire l’engagement de certaines dépenses d’entretien courant d’infrastructures ou de bâtiments communautaires ;
– la mise à disposition, dans les communautés de communes et communautés d’agglomération, de services de l’EPCI sous l’autorité fonctionnelle d’un maire pour l’exercice des compétences en matière de voirie communautaire et d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire.
● Surtout, le pacte de gouvernance pourra prévoir la création d’un conseil des maires, c’est-à-dire d’une instance de coordination entre l’EPCI et les maires des communes membres au sein de laquelle seraient débattus « tous les sujets d’intérêt communautaire ou relatifs à l’harmonisation de l’action des communes et de l’établissement public de coopération intercommunale ».
L’article prévoit par ailleurs, si le pacte de gouvernance ne l’a pas fait, l’obligation de créer un conseil des maires dès lors qu’au moins 30 % des maires des communes membres en font la demande.
La création de cette instance nouvelle n’est en réalité que la consécration législative d’une pratique observée dans de nombreuses intercommunalités de grande taille, c’est-à-dire rassemblant plus de cinquante communes. Selon l’enquête nationale réalisée par l’Assemblée des communautés de France, 81 % des intercommunalités réunissent déjà l’ensemble des maires à échéances régulières, soit au sein de leur bureau (40 % des cas), soit au sein d’une instance spécifique (64 % des cas) ().
En outre, ce type d’instance existe déjà dans les intercommunalités les plus intégrées, à savoir les métropoles. L’article L. 5217-8 du CGCT prévoit en effet l’obligation pour ces dernières de se doter d’une « conférence métropolitaine », qui réunit le président du conseil de la métropole et l’ensemble des maires des communes membres, pour y débattre de tous les sujets d’intérêt métropolitain ou relatifs à l’harmonisation de l’action de ces collectivités.
III. Les modifications apportÉes par le Sénat
● Les sénateurs ont, tout d’abord, modifié sensiblement les règles relatives aux modalités d’élaboration du pacte de gouvernance et à son contenu.
Un amendement des rapporteurs, adopté en commission, précise, dans un souci de clarification, que le débat sur l’opportunité d’élaborer un pacte de gouvernance serait obligatoire non seulement après chaque renouvellement des conseils municipaux ou à la suite d’une fusion avec un autre EPCI mais également en cas de création d’un nouvel EPCI par partition d’un établissement existant tel que le prévoit l’article 10 du projet de loi.
Cet amendement prévoit également que le pacte ne peut être adopté qu’après avis des conseils municipaux des communes membres. En conséquence, le délai d’adoption du pacte par l’organe délibérant de l’EPCI est porté de six à neuf mois.
Le contenu du pacte est, pour sa part, en grande partie réécrit. Considérant que cela relevait de la libre administration des collectivités territoriales, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de ses rapporteurs qui supprime les dispositions relatives au contenu facultatif du pacte (création de commissions spécialisées et de conférences territoriales, notamment).
Le contenu obligatoire du pacte est en revanche enrichi. Il comprendrait désormais en plus, outre la composition et les modalités de fonctionnement de la conférence des maires (cf. infra) :
– les modalités de mutualisation des services entre ceux de l’EPCI et ceux des communes membres ;
– les modalités d’association des acteurs socio-économiques à la prise de décision (amendement de M. Olivier Jacquin, avec avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement) ;
– les moyens de renforcer les solidarités financières au sein du territoire ainsi que les objectifs à poursuivre, le cas échéant, par la réalisation d’un pacte financier et fiscal entre l’intercommunalité et ses communes membres (amendements identiques des groupes Socialiste et Républicain, Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) et Union centriste, avec avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement).
● Le « conseil des maires » est devenu « conférence des maires » par l’adoption, en commission, d’un amendement des rapporteurs du Sénat. Il s’agissait, d’une part, de réserver l’appellation de « conseil » à l’organe délibérant de l’EPCI et, d’autre part, de reprendre un terme aujourd’hui plus fréquemment utilisé par les intercommunalités.
Surtout, par l’adoption d’un amendement du groupe Union centriste, sur avis favorable de la commission mais défavorable du Gouvernement, la création de cette conférence des maires a été rendue obligatoire, sauf si le bureau de l’EPCI comprend déjà l’ensemble des maires des communes membres. En conséquence, les dispositions visant à permettre à 30 % des maires de demander la création de cette instance ont été supprimées.
Le texte adopté par le Sénat prévoit par ailleurs que la conférence des maires se réunit au moins une fois par trimestre (amendement de M. Claude Kern, avec avis défavorable de la commission et de sagesse du Gouvernement).
Enfin, un amendement du groupe Union centriste, avec avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement, a étendu l’obligation de créer cette conférence des maires dans chacun des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris.
IV. la position de la commission
La Commission a adopté deux amendements de M. Sacha Houlié et les membres du groupe LaREM, avec avis favorable de votre rapporteur, qui réécrivent cet article afin de :
– supprimer l’avis obligatoire des maires des communes membres sur le pacte de gouvernance de leur établissement ;
– supprimer le contenu obligatoire du pacte introduit par le Sénat pour rétablir les dispositions du projet de loi initial.
Le délai d’élaboration du pacte de neuf mois est en revanche conservé, ainsi que le caractère obligatoire de la conférence de maires.
À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a également adopté une disposition qui inscrit l’obligation d’organiser un débat, en même temps que celui sur le pacte de gouvernance, sur les modalités de consultation du conseil de développement ainsi que sur l’association de la population à la conception ou à l’élaboration des politiques de l’EPCI.
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Article 1er bis
(art. L. 3633-2 du code général des collectivités territoriales)
Renforcement des prérogatives de la conférence métropolitaine rassemblant les maires des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit par le Sénat, le présent article tend à renforcer les prérogatives de la conférence métropolitaine de Lyon. Celle-ci se prononcerait désormais pour avis, préalablement à leur examen par le conseil de la métropole, sur un grand nombre d’actes.
Dernières modifications législatives intervenues
La conférence métropolitaine de Lyon a été créée par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
Modifications apportées par la Commission
Aucune.
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Introduit par la commission des Lois à l’initiative du sénateur François‑Noël Buffet, l’article 1er bis a pour objet de renforcer les prérogatives de la conférence métropolitaine qui réunit, au sein de la métropole de Lyon (), les maires des communes situées sur le territoire de celle-ci ().
En l’état du droit, cette conférence métropolitaine se réunit au moins une fois par an et sont débattus en son sein tous sujets d’intérêt métropolitain ou relatifs à l’harmonisation de l’action de ses membres.
La disposition issue des travaux de la Commission a été entièrement réécrite en séance publique par l’adoption d’un amendement de Mme Michèle Vuillien (Union centriste) et plusieurs de ses collègues, avec demande de retrait par la commission et de sagesse du Gouvernement.
Le dispositif adopté prévoit que la conférence métropolitaine serait saisie pour avis, préalablement à leur adoption par le conseil de la métropole, de plusieurs types d’actes. Seraient ainsi concernés le plan local d’urbanisme et d’habitat, le plan climat-air-énergie territorial, le programme local d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées ou encore les schémas d’organisation sociale et médico-sociale.
La conférence métropolitaine serait également amenée à rendre un avis sur le projet de schéma de cohérence territoriale et sur le projet de plan de déplacements urbains.
L’article 1er bis prévoit également que cette instance devra désormais se réunir au moins quatre fois par an.
Votre Commission a adopté cet article sans modification.
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Article 1er ter A
(art. L. 3633-3 du code général des collectivités territoriales)
Allongement à neuf mois du délai d’élaboration du pacte de cohérence métropolitain de la métropole de Lyon
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit par le Sénat, le présent article a pour objet de porter à neuf mois, contre six actuellement, le délai laissé à la conférence métropolitaine de la métropole de Lyon pour adopter son pacte de cohérence métropolitain.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 3633-3 du code général des collectivités territoriales a été créé par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
Modifications apportées par la Commission
Aucune.
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L’article 1er ter A a été introduit, en séance publique, par le Sénat, par un amendement Mme Michèle Vuillien (Union centriste) et plusieurs de ses collègues, avec avis de sagesse de la commission et favorable du Gouvernement. Il a pour objet de porter à neuf mois, contre six actuellement, le délai laissé à la conférence métropolitaine de la métropole de Lyon pour adopter son pacte de cohérence métropolitain, conclu entre la métropole et les communes situées sur son territoire.
Il s’agit à la fois de tenir compte de l’expérience de l’adoption du premier pacte, en 2015, et d’aligner le délai précité sur celui prévu à l’article 1er du présent projet de loi tel qu’il résulte des travaux du Sénat.
Votre Commission a adopté cet article sans modification.
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Article 1er ter B
(art. L. 3631-5 du code général des collectivités territoriales)
Modalités d’élection des membres de la commission permanente de la métropole de Lyon
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit par le Sénat, le présent article modifie les modalités d’élection des membres de la commission permanente de Lyon pour les aligner sur celles prévues pour la commission permanente des conseils départementaux.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 3631-5 du code général des collectivités territoriales a été créé par l’ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon.
Modifications apportées par la Commission
Aucune.
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L’article 1er ter B a été introduit, en séance publique, par le Sénat, par l’adoption d’un amendement M. Gilbert-Luc Devinaz, avec avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement.
La commission permanente de la métropole de Lyon exerce les attributions qui lui sont déléguées par le conseil de la métropole, organe délibérant de la collectivité. Elle est composée du président et d’un ou plusieurs vice-présidents du conseil de la métropole ainsi que, le cas échéant, d’un ou plusieurs conseillers métropolitains. Tous sont élus par le conseil de la métropole au scrutin uninominal majoritaire.
Le dispositif adopté par le Sénat modifie ce mode d’élection pour l’aligner sur les dispositions prévues pour les commissions permanentes des conseils départementaux, à savoir le scrutin de liste à la représentation proportionnelle. Il s’agit, selon les auteurs de l’amendement, de favoriser la diversité et la représentativité au sein de cette instance, dont l’opposition est aujourd’hui absente.
Votre Commission a adopté cet article sans modification.
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Article 1er ter
(art. L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales)
Modalités de désignation des vice-présidents des bureaux des EPCI
Supprimé par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit par le Sénat, le présent article a pour objet de simplifier les modalités de désignation des vice-présidents des bureaux des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en les désignant désormais au scrutin de liste majoritaire.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales avait été modifié par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
Modifications apportées par la Commission
Par l’adoption de neuf amendements de suppression, la Commission a supprimé cet article.
I. le dispositif introduit par le sénat
L’article 1er ter a été introduit par la commission des Lois du Sénat, par l’adoption d’un amendement de Mme Dominique Estrosi Sassone, sous-amendé par les rapporteurs. Il a pour objet de simplifier les modalités de désignation des vice-présidents des bureaux des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
● Le bureau des EPCI est composé du président, du ou des vice-présidents et d’un nombre indéterminé d’autres membres.
Dans le silence de la loi le juge administratif a considéré () que l’élection des membres du bureau – hors le cas du président – obéit aux règles applicables aux communes de moins de 1 000 habitants : ils sont donc élus un à un, au scrutin uninominal majoritaire, à la majorité absolue lors des deux premiers tours et à la majorité relative au troisième tour.
Le dispositif introduit par la commission des Lois a pour objet de modifier ce mode de désignation pour que les vice-présidents soient désormais élus au scrutin de liste, à la majorité absolue, sans panachage ni vote préférentiel, afin de simplifier des opérations électorales « complexes et souvent inutilement longues » selon les rapporteurs.
● Après avoir rejeté un amendement de suppression du Gouvernement les sénateurs ont complété, en séance publique, cet article sur deux points :
– par l’adoption de deux amendements identiques des rapporteurs et des membres du groupe Socialiste et républicain, avec avis de sagesse du Gouvernement, un dispositif a été prévu qui vise à favoriser, par la composition des listes, une représentation équitable des sexes parmi les postes de vice-présidents ;
– par l’adoption de deux amendements identiques des membres des groupes Les Républicains et RDSE, avec avis favorables de la commission et du Gouvernement, il a été prévu qu’un appel à candidatures serait ouvert pour l’ensemble des postes des autres membres du bureau, en dehors du président et des vice-Présidents. Si le nombre de candidatures déposées correspond exactement aux nombres de postes à pourvoir, les candidats seront immédiatement élus, comme c’est le cas pour la commission permanente des conseils départementaux. Il s’agit de simplifier l’installation des bureaux.
II. la position de votre commission
Votre Commission a supprimé cet article par l’adoption de neuf amendements de votre rapporteur, de MM. Sacha Houlié, Pascal Lavergne, Alain Perea, Raphaël Schellenberger, Stéphane Peu, Vincent Bru, Arnaud Viala et Stéphane Baudu.
L’introduction du scrutin de liste présentait en effet un grand nombre de difficultés, soulevées par les auteurs des amendements, la première étant de rendre plus délicate la représentation de la diversité territoriale et de la diversité politique. La logique majoritaire induite par ce mode de scrutin pouvait par ailleurs heurter la volonté d’associer le plus largement possible l’ensemble des communes à l’administration de l’EPCI par le biais du pacte de gouvernance.
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Article 2
(art. L. 273-3, L. 273-9, L. 273-11 et L. 273-12 du code électoral et
art. L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales)
Renouvellement des conseillers communautaires des communes
de moins de 1 000 habitants en cas de cessation des fonctions du maire
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à rendre automatique le renouvellement des conseillers communautaires des communes de moins de 1 000 habitants en cas de cessation des fonctions du maire pour permettre, s’il le souhaite, au nouveau maire d’y siéger.
Dernières modifications législatives intervenues
Les règles relatives à la désignation des conseillers communautaires des communes de moins de 1 000 habitants ont été créées par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.
Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté un amendement qui vise à assouplir les règles de fléchage des candidats au conseil communautaire des communes de plus de 1 000 habitants ainsi qu’un amendement qui affirme les liens de complémentarité et d’interdépendance entre les intercommunalités et leurs communes.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements de votre rapporteur revenant sur les modifications apportées par le Sénat.
I. L’État du droit
Les modalités d’élection des conseillers communautaires dans le cadre des élections municipales diffèrent selon la population de la commune :
– dans les communes de 1 000 habitants et plus, en application de l’article L. 273-6 du code électoral, les conseillers communautaires sont élus au suffrage universel direct par fléchage en même temps que les conseillers municipaux, selon le même mode de scrutin, c’est-à-dire au scrutin de liste à deux tours, sans adjonction ni suppression de noms ou modifications de l’ordre de présentation des listes ;
– dans les communes de moins de 1 000 habitants, en application de l’article L. 273-11 du code électoral, les conseillers communautaires sont les membres du conseil municipal désignés dans l’ordre du tableau. Ils ne sont donc pas élus au suffrage universel direct.
Ces dispositions garantissent au maire d’une commune de moins de 1 000 habitants de siéger, à la suite des élections municipales, au conseil de son intercommunalité mais ne le garantissent pas à ses éventuels successeurs. Un maire peut en effet démissionner de ses fonctions sans renoncer à son mandat de conseiller communautaire.
Pour permettre à un maire nouvellement élu de devenir conseiller communautaire, il faut donc que son prédécesseur démissionne concomitamment de sa fonction de maire et de conseiller communautaire.
II. Le projet de loi initial
Le présent article vise remédier à la situation qui conduit à ce que la représentation de la commune au sein de l’intercommunalité puisse ne pas être assurée par son maire.
C’est pourquoi il complète l’article L. 213-11 du code électoral pour prévoir, en cas d’élection d’un nouveau maire, pour quelque cause que ce soit, que les conseillers communautaires sont à nouveau désignés selon les modalités applicables après l’élection municipale.
III. Les modifications apportÉes par le Sénat
Outre deux amendements de coordination adoptés par la commission des Lois, les sénateurs ont complété cet article sur deux points :
– un amendement de Mme Sophie Primas et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, adopté avec un avis favorable de la commission mais défavorable du Gouvernement, a pour objet d’assouplir les règles de fléchage des candidats au conseil communautaire des communes de plus de 1 000 habitants. Il réécrit à cette fin l’article L. 273-9 du code électoral pour prévoir que puissent siéger au conseil communautaire non plus les conseillers dans l’ordre de la liste, mais les conseillers au choix au sein du premier quart de la liste ;
– un amendement de M. Martial Bourquin (Socialiste et républicain), adopté avec avis défavorables de la commission et du Gouvernement, précise que les intercommunalités « constituent avec leurs communes membres un groupe local par leurs liens indéfectibles de complémentarité et d’interdépendance ».
IV. la position de votre commission
Outre un amendement de précision de M. Eric Diard et deux amendements rédactionnels de votre rapporteur, la commission des Lois a adopté deux amendements de votre rapporteur :
– le premier revient sur l’assouplissement des règles de « fléchage » au conseil communautaire introduit par le Sénat, qui aurait eu pour conséquence que le conseiller communautaire n’aurait plus été forcément conseiller municipal ou conseiller d’arrondissement, ce qui est contraire au droit électoral () ;
– le second revient sur l’alinéa, introduit par le Sénat, qui précise que les intercommunalités et leurs communes membres sont unies par des liens de complémentarité, cette disposition étant déjà satisfaite par l’article L. 5210-1 du code général des collectivités territoriales qui dispose que « le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité. »
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Article 2 bis A
(art. L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales)
Élection d’un nouveau suppléant au conseil de communauté d’un EPCI
Supprimé par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit par le Sénat, le présent article a pour objet de rendre possible, pour les communes ne disposant que d’un siège au sein de leur EPCI, l’élection d’un nouveau suppléant au cas où le mandat de conseiller municipal du conseiller communautaire suppléant prendrait fin en cours de mandat.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales a été modifié par la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a supprimé cet article.
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L’article 2 bis A a été introduit par le Sénat par l’adoption de trois amendements identiques des groupes Union centriste, Socialiste et républicain et RDSE, avec avis de sagesse de la commission et du Gouvernement.
En l’état actuel du droit, une commune disposant d’un seul siège au sein du conseil de communauté de son EPCI bénéficie d’un conseiller communautaire suppléant, qui peut participer avec voix délibérative aux réunions de l’organe délibérant en cas d’absence du conseiller titulaire.
Le dispositif introduit par le Sénat vise à rendre possible l’élection d’un nouveau suppléant au cas où le mandat de conseiller municipal du conseiller communautaire suppléant prendrait fin en cours de mandat.
Votre commission des Lois a toutefois adopté un amendement de suppression de cet article, présenté par votre rapporteur. La loi pourvoit déjà, en effet, au cas où il n’y a plus de suivant de liste pour remplacer un conseiller communautaire. Par exemple, lorsque la commune ne dispose que d’un siège – et s’il n’y a plus de suppléant – le conseiller communautaire est remplacé par le premier conseiller municipal élu sur la liste correspondante au conseil municipal et qui ne figurait pas sur la liste des candidats au conseil communautaire.
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Article 2 ter
(art. 54 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles)
Abrogation des dispositions prévoyant l’élection
des conseillers métropolitains au suffrage universel direct
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit par le Sénat, le présent article abroge des dispositions, devenues sans objet, prévoyant l’élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct.
Dernières modifications législatives intervenues
L’élection des conseillers communautaires reposait sur les modalités de scrutin définies par les lois n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. La loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain a, par son article 78, repoussé au 1er janvier 2019 l’adoption d’une loi définissant le cadre applicable à l’élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct.
Modifications apportées par la Commission
Aucune.
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Introduit par la commission des Lois du Sénat à l’initiative de M. Jean-Pierre Grand, cet article vise à abroger l’article 54 de la loi n° 2018-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM ».
Cet article 54 prévoit que les conseils métropolitains sont élus au suffrage universel direct à compter de 2020, dans des conditions fixées par la loi avant le 1er janvier 2019 (1er janvier 2017 dans la version initiale). Ce choix devait être éclairé par un rapport que le Gouvernement devait remettre au Parlement dans les six mois suivant le renouvellement municipal de mars 2014. Finalement remis en janvier 2017, ce rapport proposait trois scénarios, dont aucun n’était satisfaisant.
Les dispositions de l’article 54 sont devenues sans objet dans la mesure où, d’une part, le mode d’élection actuel des conseillers métropolitains par « fléchage », à l’occasion des élections municipales, constitue bien un mode d’élection au suffrage universel direct et que, d’autre part, l’échéance du 1er janvier 2019 est désormais passée.
Votre Commission a adopté cet article sans modification.
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Article 3
(art. L. 5211-40-1 du code général des collectivités territoriales)
Remplacement d’un conseiller communautaire par un autre conseiller municipal de la même commune au sein des commissions
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet d’indiquer dans la loi qu’en cas d’absence, un membre d’une commission intercommunale est remplacé par un conseiller municipal de sa commune, désigné par le maire.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 5211-40-1 du code général des collectivités territoriales a été créé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté deux amendements qui précisent, d’une part, que ces dispositions s’appliquent à l’ensemble des commissions intercommunales et, d’autre part, que les adjoints ou conseillers municipaux délégués non membres de ces commissions peuvent y participer sans prendre part au vote.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.
I. L’État du droit
Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent, en application de l’article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales, créer des commissions intercommunales. Celles-ci sont généralement constituées pour la durée du mandat mais peuvent également être créées pour une durée limitée afin d’examiner une question particulière. Elles sont présidées de droit par le président de l’EPCI. Elles ont un rôle consultatif et sont chargées d’émettre un avis sur les dossiers de leur compétence.
Les membres des commissions intercommunales sont les conseillers communautaires. Dans les EPCI comprenant au moins une commune de plus de 1 000 habitants, la composition des différentes commissions doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l’expression pluraliste des élus. L’article L. 5211-40-1 du code général des collectivités territoriales autorise par ailleurs les EPCI à fiscalité propre à former des « commissions ouvertes », auxquelles peuvent participer les conseillers communaux non membres de l’organe délibérant de l’EPCI.
II. Le projet de loi initial
Aucune disposition législative ne prévoit explicitement les conditions de remplacement d’un membre d’une commission intercommunale ni ne précise qui peut assurer la suppléance d’un membre temporairement absent. Aussi, les conseillers communautaires des communes qui n’ont qu’un représentant au sein de l’organe délibérant de l’EPCI ont parfois des difficultés à assister à l’ensemble des réunions des commissions.
Le présent article a donc pour objet d’indiquer dans la loi qu’en cas d’absence, un membre d’une commission intercommunale est remplacé par un conseiller municipal de sa commune, désigné par le maire.
III. Les modifications apportÉes par le Sénat
La commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de ses rapporteurs qui indique que les dispositions prévues par cet article s’appliquent à l’ensemble des commissions intercommunales – et non simplement aux « commissions ouvertes » – et que la désignation du remplaçant doit respecter le principe de la représentation proportionnelle.
En séance publique, les sénateurs ont adopté un amendement de M. François Patriat (La République en Marche), avec avis de sagesse de la commission et favorable du Gouvernement, qui vise à permettre que tout adjoint ou conseiller municipal délégué, même non membre de la commission ni désigné comme remplaçant, puisse assister aux séances, sans participer aux votes.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.
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Article 3 bis
(art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales)
Accords locaux de répartition des sièges
au sein des conseils communautaires
Supprimé par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit par le Sénat, le présent article vise à assouplir les conditions applicables aux accords locaux de répartition des sièges au sein des conseils communautaires.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales a été modifié par la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de votre rapporteur et de M. Sacha Houlié, la Commission a supprimé cet article.
I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR LE Sénat
● L’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales définit les modalités de répartition des sièges de conseiller communautaire dans les organes délibérants des EPCI.
Il prévoit notamment que, dans les communautés de communes et dans les communautés d’agglomération, cette répartition peut être décidée par accord des conseils municipaux des communes membres.
Dans ce cas, l’accord doit obéir à des conditions strictes, définies par le même article (aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges, chaque commune doit disposer d’au moins un siège, les sièges sont répartis en fonction de la population municipale de chaque commune, etc.).
Il est notamment précisé que la part de sièges attribuée à chaque commune ne peut s’écarter de plus de 20 % de la proportion de sa population dans la population globale des communes membres.
La législation en la matière respecte la jurisprudence stricte du Conseil constitutionnel qui juge, de façon constante, que « la répartition des sièges doit respecter un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité locale participante » ().
● Le dispositif introduit par le Sénat, par l’adoption en commission de deux amendements identiques de M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe Socialiste et républicain et Mme Maryse Carrère, vise à assouplir les conditions applicables à ces accords.
Il prévoit à cette fin qu’un accord local puisse attribuer à une ou plusieurs communes une part de sièges s’écartant du « tunnel » de plus ou moins 20 %, à deux conditions cumulatives :
– que l’accord local réduise en moyenne les écarts de représentation entre les communes membres, pondérés par leur population ;
– que les écarts individuels ne soient pas excessifs, c’est-à-dire qu’aucune commune ne se voie attribuer une part de sièges s’écartant de plus de 30 % de la proportion de sa population dans la population intercommunale totale.
En séance publique, les sénateurs ont rejeté trois amendements de suppression de cet article, dont l’un était présenté par le Gouvernement.
II. la position de votre commission
La commission des Lois a adopté deux amendements de suppression de cet article, présentés par votre rapporteur et par M. Sacha Houlié et plusieurs membres du groupe LaREM.
L’assouplissement du régime des accords locaux de répartition des sièges au conseil communautaire, adopté par le Sénat, est manifestement contraire à la Constitution car il s’écarte du « tunnel » de plus ou moins 20 % défini par la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel.
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Article 4
(art. L. 5211-40-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Information des conseillers municipaux sur les affaires de leur établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet d’améliorer l’information des conseillers municipaux qui ne siègent pas à l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale dont leur commune est membre, par l’envoi systématique des comptes rendus et des convocations des séances de cet organe.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dispositions relatives à la publicité des travaux des organes délibérants des EPCI ont été modifiées par l’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l’administration.
Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté plusieurs amendements pour enrichir l’information communiquée aux conseillers municipaux : rapport sur les orientations budgétaires, rapport d’activité de l’EPCI.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements de précision de votre rapporteur et de M. Jean-Félix Acquaviva.
I. L’État du droit
Si plusieurs dispositions permettent d’associer les conseillers municipaux aux travaux de l’organe délibérant de l’intercommunalité à laquelle appartient leur commune, ceux-ci ne disposent pas forcément d’une information complète sur les activités de cet EPCI.
Les dispositions permettant cette information sont pourtant riches et nombreuses :
– d’une manière générale, tout d’abord, le compte rendu des séances de l’organe délibérant de l’EPCI est consultable en « version papier » et affiché dans un délai d’une semaine suivant la séance (). Les conseillers municipaux peuvent également participer, comme tous les habitants, aux séances de l’organe délibérant, qui sont publiques ;
– de façon plus spécifique, le président de l’EPCI est tenu d’adresser chaque année au maire de chaque commune membre un rapport retraçant l’activité de l’établissement. Ce rapport fait l’objet d’une communication au conseil municipal, au cours de laquelle les représentants de la commune à l’organe délibérant de l’EPCI sont entendus. Le président de l’établissement peut également être entendu par le conseil municipal, à sa demande ou à la demande de celui-ci. Enfin, les représentants de la commune doivent rendre compte au moins deux fois par an de l’activité de l’établissement au conseil municipal ().
II. Le projet de loi initial
L’article 4 du projet de loi propose que les conseillers municipaux soient destinataires d’une copie de la convocation aux réunions de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre, ainsi que, dans un délai de deux semaines, du compte rendu de la séance du conseil communautaire. L’envoi de ces documents serait réalisé de manière dématérialisée et pourrait être effectué par les communes membres de l’EPCI.
Il s’agit d’assurer une information exhaustive et systématique des conseillers municipaux non conseillers communautaires.
III. Les modifications apportÉes par le Sénat
En commission, les sénateurs ont adopté un amendement des rapporteurs qui, d’une part, consacre dans la loi un « droit à l’information » des conseillers municipaux sur les affaires de l’EPCI qui font l’objet d’une délibération et, d’autre part, complète l’information qui leur est transmise pour y ajouter la note explicative de synthèse et le rapport sur les orientations budgétaires – qui est déjà envoyé à leur commune ().
L’amendement déplace par ailleurs ces dispositions dans la partie du code général des collectivités territoriales relative à la démocratisation et à la transparence au sein des EPCI.
En séance publique, le Sénat a adopté trois nouveaux amendements :
– un amendement de M. Hervé Maurey et les membres du groupe Union centriste, avec avis de sagesse de la commission et du Gouvernement, qui prévoit que les informations prévues par cet article soient également communiquées aux conseillers communautaires pour les réunions des comités syndicaux d’un syndicat mixte dont leur EPCI est membre ;
– un amendement de M. Jean-Pierre Grand, avec avis favorables de la commission et du Gouvernement, qui élargit cette obligation de transmission au rapport annuel d’activité de l’EPCI ;
– un amendement de Mme Nathalie Delattre et les membres du groupe RDSE, avec avis favorables de la commission et du Gouvernement, qui prévoit que les documents en question sont consultables en mairie par les conseillers municipaux à leur demande.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
La commission des Lois a adopté :
– un amendement de précision de M. Jean-Félix Acquaviva rendant pleinement effective l’information des conseillers municipaux sur les affaires de l’EPCI ;
– un amendement de votre rapporteur qui rétablit le délai de deux semaines prévu par le projet de loi initial pour l’envoi du compte rendu du conseil communautaire aux conseillers municipaux qui n’en sont pas membres.
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Article 4 bis A
(art. L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales)
Envoi des convocations aux conseils municipaux par voie dématérialisée
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit par le Sénat, le présent article vise à inverser la logique actuelle qui, s’agissant de l’envoi des convocations aux conseillers municipaux, fait de l’envoi par courrier la norme et l’envoi dématérialisé l’exception.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales a été modifié par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement rédactionnel.
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L’article 4 bis A a été introduit par l’adoption, en séance publique, d’un amendement de Mme Christine Lavarde et plusieurs sénateurs du groupe Les Républicains, avec avis défavorables de la commission et du Gouvernement.
Il inverse la logique actuelle qui, s’agissant de l’envoi des convocations aux conseillers municipaux, fait de l’envoi par courrier la norme et l’envoi dématérialisé l’exception – sur demande des élus : les communes procéderaient directement aux envois de convocation par voie dématérialisée, tout en laissant la possibilité aux conseillers qui le souhaiteraient de continuer à recevoir une convocation par courrier.
Votre commission des Lois a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.
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Article 4 bis
(art. L. 3633-5 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Information des conseillers municipaux des communes
situées sur le territoire de la métropole de Lyon
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit par le Sénat, le présent article vise à améliorer l’information des conseillers municipaux des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dispositions relatives à la métropole de Lyon ont été modifiées par l’ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté deux amendements rédactionnels.
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L’article 4 bis a été introduit en commission des Lois du Sénat par l’adoption d’un amendement de M. François-Noël Buffet. Il vise à améliorer l’information des conseillers municipaux des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon.
À cette fin, le dispositif adopté permet à ces conseillers municipaux d’être destinataires, à leur demande, d’une copie de la convocation au conseil métropolitain et, le cas échéant, du rapport sur chacune des questions devant être soumises aux conseillers métropolitains.
Votre commission des Lois a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.
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Article 4 ter
(art. L. 5211-11-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Organisation de conseils communautaires par téléconférence dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération
Introduit par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet de permettre l’organisation de conseils communautaires par téléconférence dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dernières modifications relatives au fonctionnement des EPCI ont été opérées par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe.
Modifications apportées par la Commission
Cet article est issu d’un amendement de notre collègue Sacha Houlié avec avis favorable de votre rapporteur.
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Le présent article a pour objet de permettre l’organisation de conseils communautaires par téléconférence dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération. Il s’agit de répondre à des difficultés d’organisation, en particulier dans les communes rurales ou en zones de montagne.
Les conditions d’application seront précisées par décret en Conseil d’État mais l’article encadre déjà son usage par plusieurs précautions :
– le quorum sera apprécié en fonction de la présence des conseillers communautaires dans les différents lieux de réunion ;
– les votes ne pourront avoir lieu qu’au scrutin public ;
– la réunion du conseil communautaire ne pourra se tenir en plusieurs lieux pour l’élection du président de la communauté et du bureau, pour l’adoption du budget primitif ou encore pour l’élection des délégués aux EPCI.
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chapitre II
Le pacte des compétences : permettre aux élus locaux de s’accorder sur ce que doit faire ou non leur établissement public de coopération intercommunale
Article 5 A
(art. L. 5211-17-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales, art. 1636 B octies du code général des impôts)
Transfert « à la carte » de compétences facultatives à
un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
Supprimé par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit par la commission des Lois du Sénat, le présent article a pour objet d’autoriser le transfert de compétences « facultatives » à un EPCI à fiscalité propre de la part de certaines de ses communes membres seulement.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dernières modifications relatives au fonctionnement des EPCI ont été opérées par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a supprimé cet article.
I. L’État du droit
À la différence des syndicats de commune dits « à la carte » () , les EPCI à fiscalité propre exercent leurs compétences sur l’ensemble de leur territoire, en lieu et place de toutes les communes membres. Cette règle ne connaît que de rares exceptions, comme par exemple en matière de promotion touristique.
La loi définit pour chaque catégorie d’EPCI à fiscalité propre, communauté de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine et métropole, les compétences que l’établissement exerce de plein droit en lieu et place des communes. Elle dresse pour cela une liste de compétences « obligatoires », d’une part, que l’intercommunalité doit forcément exercer, et une liste de compétences « optionnelles », d’autre part, où l’intercommunalité doit choisir un certain nombre de compétences au sein d’une liste. L’EPCI, enfin, peut se voir transférer toutes autres compétences, non imposées par la loi, que les communes jugeraient utiles de transférer : il s’agit des compétences « facultatives ».
II. Le dispositif proposé par le Sénat
Introduit en commission des Lois, à l’initiative de ses rapporteurs, le présent article a pour objet d’autoriser le transfert de compétences « facultatives » à un EPCI à fiscalité propre de la part de certaines de ses communes membres seulement, instaurant ainsi un véritable transfert « à la carte ».
La procédure proposée par le Sénat se déroulerait en deux étapes :
1° le conseil communautaire définirait une liste de compétences ou parties de compétences susceptibles d’être transférées à l’établissement, chaque conseil municipal pouvant demander ou non le transfert de tout ou partie de ces compétences ;
2° le transfert serait ensuite décidé par délibérations concordantes du conseil communautaire et des conseils municipaux, dans les conditions de majorité habituelles. Il pourrait ainsi être décidé de ne pas donner suite aux demandes formulées au cours de la première étape si le conseil communautaire considérait que le territoire des communes demanderesses ne constitue pas un territoire cohérent d’exercice des compétences concernées. Enfin, les conséquences financières du transfert pourraient être pleinement appréhendées par l’ensemble des communes membres.
Pour les EPCI à fiscalité propre additionnelle, le dispositif adopté prévoit que l’exercice des compétences transférées soit financé par une contribution acquittée par les communes concernées, dont le montant serait défini par convention. Cette contribution pourrait également couvrir une partie des dépenses d’administration générale de l’établissement. Le transfert de compétences serait subordonné à la conclusion préalable de cette convention de financement.
En séance publique, les sénateurs ont rejeté plusieurs amendements de suppression de cet article, dont l’un présenté par le Gouvernement.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
La commission des Lois a adopté six amendements de suppression de cet article, présentés par MM. Sacha Houlié, Vincent Bru, Rémi Rebeyrotte, Charles de Courson, Pascal Brindeau et Stéphane Baudu.
L’article introduit par le Sénat, source de complexification de l’exercice des compétences, remettait en effet en cause le principe même de l’intercommunalité.
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Article 5 B
(art. L. 5211-17-2 [nouveau] et L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, art. 85 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006)
Procédure de restitution de compétences par un établissement public de coopération intercommunale à ses communes membres
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit par la commission des Lois du Sénat, le présent article a pour objet de définir une procédure applicable à la restitution de compétences non prévues par la loi par un établissement public de coopération intercommunale à ses communes membres.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dernières modifications relatives au fonctionnement des EPCI ont été opérées par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements identiques de votre rapporteur et de notre collègue Sacha Houlié qui suppriment l’alinéa relatif à la détermination, par l’EPCI, des coûts des dépenses liées à la compétence transférée.
I. le dispositif adopté par le sénat
Introduit à l’initiative des rapporteurs en commission, le présent article a pour objet de définir une procédure applicable à la restitution de compétences – dont le transfert n’était pas prévu par la loi – par un établissement public de coopération intercommunale à ses communes membres.
Le code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction actuelle, ne fixe en effet les modalités d’une telle restitution de compétences qu’à l’occasion d’une fusion d’établissements (), alors même qu’il en détermine les conséquences sur les biens de l’établissement et les contrats en cours par des dispositions de portée générale ().
Dans le silence de la loi, et par parallélisme des formes, il a été recouru par le passé, pour procéder à de telles restitutions, à la procédure de transfert de compétences par délibérations concordantes de l’organe délibérant de l’établissement et d’une majorité qualifiée de conseils municipaux ().
Le dispositif introduit par les sénateurs fixe donc dans la loi cette procédure :
– la restitution serait décidée par délibérations concordantes de l’organe délibérant de l’EPCI et des conseils municipaux des communes membres, selon les mêmes conditions de majorité requises pour la création de l’établissement ;
– le conseil municipal de chaque commune membre disposerait d’un délai de trois mois, à compter de la notification de la délibération, pour se prononcer sur la restitution prononcée. Le silence du conseil municipal dans ce délai vaudrait refus de sa part ;
– dans le cas des EPCI à fiscalité additionnelle, une délibération du conseil communautaire détermine le coût des dépenses liées à la compétence transférée et les taux de fiscalité représentatifs de ces coûts pour l’EPCI et chacune de ses communes membres.
II. la position de votre commission
La Commission a adopté deux amendements identiques de votre rapporteur et de M. Sacha Houlié qui suppriment l’alinéa relatif à la détermination, par l’EPCI, des coûts des dépenses liées à la compétence transférée.
D’une part, il n’est pas souhaitable que, dans ce cas de figure, l’EPCI fixe seul le coût de l’évaluation des charges transférées, sans contradiction avec les communes qui récupèreront l’exercice de la compétence, et sans avis ou évaluation préalable d’une commission spécifique, comme la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT).
D’autre part, en cas de restitution de compétences, il convient de laisser les communes et les EPCI à fiscalité additionnelle décider eux-mêmes de l’évolution de leur taux de fiscalité directe locale, sans prévoir de correction automatique qui serait difficile à appliquer.
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Article 5 D
(art. L. 5211-41-3, L. 5214-1, L. 5214-16, L. 5214-16-2, L. 5216-5, L. 5216-7, L. 5812-1, L. 5814-1 et L. 5842-22 du code général des collectivités territoriales)
Suppression de la catégorie des compétences optionnelles
dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération
Supprimé par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit par la commission des Lois du Sénat, le présent article a pour objet de supprimer la catégorie des compétences « optionnelles » pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dernières modifications relatives aux compétences des EPCI ont été opérées par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté six amendements de suppression de cet article.
I. le dispositif adopté par le sénat
Introduit à l’initiative des rapporteurs en commission, l’article 5 D vise à supprimer la catégorie des compétences « optionnelles » pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération.
Le mécanisme de compétences « optionnelles », qui permet aux communes de choisir dans une liste un certain nombre de compétences à transférer à leur intercommunalité, a été créé par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République pour accélérer l’intégration tout en laissant une certaine liberté de choix aux communes.
La liste des compétences « obligatoires » s’étant considérablement enrichie au cours de ces dernières années, intégrant en son sein des compétences originellement « optionnelles », cet article propose de supprimer ces dernières. Les intercommunalités conserveraient les compétences « obligatoires » aujourd’hui définies par la loi, et disposeraient ensuite d’une plus grande liberté pour décider le transfert d’autres compétences – ce que l’on appelle aujourd’hui les compétences « facultatives ».
L’article 5 D reprend les préconisations faites récemment par la commission des Lois du Sénat, dans le cadre de sa mission de contrôle et de suivi de la mise en œuvre des lois de réforme territoriale (), ainsi que par la mission d’information de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur la place de la commune au sein de l’organisation territoriale (), qui recommandaient de supprimer la catégorie des compétences optionnelles en considérant que cette catégorie était infantilisante pour les élus et ne répondait à aucune nécessité évidente.
Il est prévu que les compétences « optionnelles » continueront d’être exercées, à titre supplémentaire, au niveau de l’intercommunalité jusqu’à ce que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre en décident autrement.
II. la position de votre commission
La commission des Lois a adopté six amendements de suppression de cet article présentés par votre rapporteur et par MM. Sacha Houlié et Vincent Bru, Mme Sabine Thillaye, M. Pascal Brindeau et Mme Anne Blanc.
La suppression des compétences optionnelles remettrait en cause l’ensemble de la logique d’intégration communautaire et n’a donc pas vocation à être abordée par le présent projet de loi.
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Article 5
(art. 64 et 66 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, art. 1er de la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes)
Assouplissement du transfert des compétences
« eau » et « assainissement » aux communautés de communes
et d’agglomération
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article apportait, dans sa version initiale, des assouplissements supplémentaires aux modalités de transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes. Il prévoyait pour cela d’élargir les modalités de la mise en œuvre de la minorité de blocage et de permettre à l’EPCI de déléguer ces compétences à l’une des communes membres.
Dernières modifications législatives intervenues
Des assouplissements aux modalités de transfert de ces compétences ont été apportés par la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes.
Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a entièrement réécrit cet article pour supprimer purement et simplement le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et d’agglomération.
Modifications apportées par la Commission
La commission des Lois a adopté trois amendements, avec avis favorable du rapporteur, qui rétablissent cet article dans la rédaction du projet de loi initial.
I. L’État du droit
La loi NOTRe () a prévu le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » – aujourd’hui compétences « optionnelles » – aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération à compter du 1er janvier 2020.
Ce transfert était notamment justifié par plusieurs études qui mettaient en avant le fait que plus ces services d’eau et d’assainissement couvraient une population importante, plus la connaissance de leur réseau était précise et leur gestion efficace, en particulier en termes de rendements ().
Dès le vote de la loi, et avant donc sa mise en œuvre, des communes, en particulier rurales, ont fait part de leurs craintes de perdre la maîtrise de cette politique publique à laquelle elles sont attachées et de voir les coûts d’exploitation et de gestion augmenter.
Aussi, après plusieurs mois de concertation, la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes est venue apporter quelques assouplissements au dispositif initial.
Sans remettre en cause son caractère obligatoire, qui est toutefois reporté au 1er janvier 2026, cette loi assouplit le cadre initial par deux moyens :
– l’introduction, tout d’abord, d’un mécanisme de minorité de blocage : les communes d’une communauté de communes qui n’exerce pas, à la date de publication de la loi, les compétences « eau » ou « assainissement », ont la possibilité de reporter le transfert de l’une ou l’autre ou des deux compétences au 1er janvier 2026, si 25 % des communes membres de l’intercommunalité représentant 20 % de la population intercommunale s’opposent à l’un ou aux deux transferts avant le 1er juillet 2019 ;
– l’introduction, ensuite, de la possibilité laissée aux communes n’ayant transféré à titre facultatif que la compétence relative au service public d’assainissement non collectif de mettre en œuvre une minorité de blocage dans les mêmes conditions de quorum et de délai que celles n’exerçant pas les compétences « eau » et « assainissement » ou l’une d’elles.
II. Le projet de loi initial
La rédaction initiale de l’article 5 introduisait deux nouveaux assouplissements.
Tout d’abord, le I de l’article avait pour objet de faciliter la mise en œuvre de la minorité de blocage permettant de décaler au plus tard au 1er janvier 2026 le transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes.
Il était proposé, pour cela d’élargir son application à tous les cas d’exercice partiel de ces compétences, et non plus seulement à celles qui avaient transféré la compétence relative à l’assainissement non collectif.
Afin de permettre l’application de cet assouplissement, l’article 5 donnait aux communes un délai supplémentaire, jusqu’au 1er janvier 2020 – contre le 1er juillet 2019 – pour mettre en œuvre cette minorité de blocage. Toutes les délibérations prises avant le 1er janvier 2020 ayant pour objet de s’opposer au transfert de compétences auront pour effet de reporter le transfert de compétences au 1er janvier 2026.
Ensuite, le III instituait un mécanisme de délégation de tout ou partie des compétences « eau » et « assainissement » au profit des communes membres d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération.
Il s’agit là de la création d’un mécanisme de délégation spécifique, par dérogation au droit commun des délégations de compétences prévues par l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.
Pour se voir déléguer l’exercice de ces compétences, la commune devra avoir, par délibération, adopté un plan des investissements qu’elle entend réaliser et s’engager à respecter un cahier des charges. Par ailleurs, l’EPCI délégant demeurera pleinement responsable de la bonne exécution de la politique, cette compétence étant exercée en son nom et pour son compte.
III. Les modifications apportÉes par le Sénat
Estimant que les difficultés provoquées par le transfert obligatoire de ces compétences aux EPCI étaient trop nombreuses (recouvrement imparfait entre les périmètres des EPCI et des services d’eau ou d’assainissement, possibilités de mutualisation limitées ou encore perte de qualité du fait d’une connaissance moins fine des réseaux), la commission des Lois du Sénat a adopté six amendements identiques de suppression du transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et d’agglomération.
En séance publique, les sénateurs ont rejeté un amendement de rétablissement de cet article proposé par le Gouvernement. Ils ont en revanche adopté un amendement de M. Hervé Maurey et des sénateurs du groupe Union centriste, avec avis favorables de la commission et du Gouvernement, qui prévoit le transfert à l’EPCI du solde de trésorerie du service d’eau ou d’assainissement de la commune, en tout ou partie, concomitamment au transfert de ces compétences, en fonction de l’état des réseaux transférés.
IV. la position de votre commission
La commission des Lois a adopté trois amendements identiques de réécriture globale de cet article, présentés par MM. Alain Perea, rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable, Sacha Houlié et Erwan Balanant.
L’article ainsi rédigé revient très largement à la rédaction initiale du projet de loi en rétablissant :
– l’assouplissement des modalités de report de la prise de compétence « eau » et « assainissement » au 1er janvier 2026 ;
– la possibilité, pour l’EPCI, de déléguer tout ou partie de ces compétences ou l’une d’entre elles à l’une de ses communes membres. L’EPCI demeurerait toutefois responsable, la délégation étant organisée par convention.
Par rapport à la rédaction initiale, le dispositif adopté étend par ailleurs cette faculté de délégation sécable aux syndicats existants au 1er janvier 2019 et ne regroupant que des communes appartenant à une même communauté de communes ou à une même communauté d’agglomération. Il organise pour cela leur maintien et suspend, le cas échéant, leur dissolution.
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Article 5 bis
(art. L. 2224-12-1-1 [nouveau], art. L. 2224-12-3-1 et art. L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales)
Généralisation de la tarification sociale de l’eau
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet de généraliser la tarification sociale de l’eau en offrant aux collectivités une large gamme de dispositifs.
Dernières modifications législatives intervenues
L’expérimentation de la tarification sociale de l’eau a été prolongée par la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté deux amendements rédactionnels.
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● Le présent article est issu de l’adoption par les sénateurs, en séance publique, de deux amendements identiques de M. Éric Kerrouche et les membres du groupe Socialiste et républicain et du Gouvernement, avec avis favorable de la commission. Il vise à généraliser le dispositif de la tarification sociale de l’eau.
L’article 28 de la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l’eau et sur les éoliennes avait introduit, pour les collectivités qui le souhaitent, la possibilité d’une expérimentation en vue « de favoriser l’accès à l’eau et de mettre en œuvre une tarification sociale de l’eau ».
Le texte prévoyait que cinquante collectivités puissent tester différents systèmes d’aide pour le paiement de la facture d’eau jusqu’au 15 avril 2018. Celles-ci pouvaient opter soit pour la définition de tarifs qui tiennent compte de la composition ou des revenus du foyer ou un soutien financier au paiement des factures d’eau. L’objectif était d’identifier les solutions les plus adaptées en fonction des contextes locaux. Pour financer le dispositif, la loi permettait aux collectivités participantes d’utiliser exceptionnellement le budget général ou de passer par une élévation de 2 % du montant de la subvention attribuée au fonds de solidarité pour le logement.
Cette expérimentation a été prolongée par la loi de finances initiale pour 2019. Les collectivités volontaires ont désormais la possibilité, jusqu’au 16 avril 2021, de mettre en place de nouvelles tarifications de l’eau et/ou de l’assainissement, ainsi que des systèmes d’aide au paiement de la facture d’eau afin de garantir un meilleur accès à ces services pour les plus démunis.
L’expérimentation regroupe des communes, des EPCI, des syndicats mixtes, issus de territoires métropolitains comme ultramarins, aussi bien urbains que ruraux avec une part importante de logements locatifs ou encore un nombre élevé de résidences secondaires. Les dispositifs qui ont été mis en place sont variés : ils ont été établis en fonction du contexte local, de choix politiques, des populations ciblées ou du budget disponible.
Au-delà des tarifications en faveur de l’accès à l’eau ou des aides financières accordées, les collectivités expérimentatrices ont mis en place des mesures d’accompagnement des bénéficiaires, aussi bien pour les aider dans leurs démarches administratives que dans la maîtrise de leur consommation d’eau (recherche de fuite, sensibilisation aux économies etc.).
La diversité des dispositifs présentés a pu démontrer la nécessité pour chaque collectivité de proposer une solution adaptée aux enjeux de son territoire. C’est dans ce contexte que, parmi les 17 mesures présentées le 29 aout 2018 en conclusion des Assises de l’eau, le Gouvernement a souhaité ouvrir le principe d’une tarification sociale de l’eau pour toutes les collectivités volontaires et proposer aux collectivités qui le souhaitent de mettre en œuvre un dispositif de « chèque eau », sur le modèle du chèque énergie.
Le présent article met donc à la disposition des collectivités un large panel de possibilités d’intervention (définition de tarifs tenant compte de la composition ou des revenus du foyer, attribution d’une aide au paiement des factures d’eau, aide à l’accès à l’eau, accompagnement pour des mesures d’économie d’eau), qu’il leur appartient de mobiliser en fonction des spécificités de leur territoire et des besoins de leur population.
● La commission des Lois a adopté cet article avec deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.
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Article 6
(art. L. 4424-32, L. 5214-16, L. 5215-20, L. 5215-20-1, L. 5216-5, L. 5217-2
et L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales, art. L. 133-15, L. 134-2 et L. 151-3 du code du tourisme)
Favoriser l’exercice de la compétence de promotion du tourisme
par les stations classées de tourisme
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet, d’une part, de permettre aux stations classées stations de tourisme de délibérer pour que leur intercommunalité – communauté de communes ou communauté d’agglomération – leur restitue l’exercice de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’office de tourisme » et, d’autre part, de déconcentrer la décision de classement des stations de tourisme.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dernières modifications en termes de partage des compétences en matière de tourisme ont été effectuées par la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.
Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a étendu la possibilité de reprendre cette compétence en matière de tourisme à l’ensemble des EPCI à fiscalité propre – communautés urbaines et métropoles inclus – et est revenu sur la disposition qui confiait la décision de classement aux préfets.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté trois amendements rédactionnels ainsi que le rétablissement de la décision de classement au profit des préfets et la suppression de la possibilité de restituer cette compétence au sein des communautés urbaines et des métropoles.
I. L’exercice de la compÉtence « promotion du tourisme »
A. L’État du droit
Si la compétence « tourisme » est partagée entre toutes les collectivités territoriales, la promotion du tourisme, comprenant la création et la gestion d’offices de tourisme, a été transférée depuis les communes vers les intercommunalités. Ce transfert s’est fait en deux temps, selon la catégorie d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à laquelle appartenaient les communes.
La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, a tout d’abord inscrit la compétence de promotion du tourisme parmi les compétences obligatoires des métropoles et des communautés urbaines. La loi NOTRe a ensuite complété ce mouvement en inscrivant cette compétence parmi les compétences obligatoires des communautés de communes et d’agglomération.
Des aménagements ont dès l’origine été prévus afin de permettre à certaines communes de créer ou de maintenir un office de tourisme sur leur territoire.
Le premier concerne les communes et EPCI à fiscalité propre sur le territoire desquels coexistent plusieurs marques territoriales protégées. Il est alors possible de « créer un office de tourisme pour chacun des sites disposant d’une marque territoriale protégée ». Cette faculté relève toutefois, à compter du transfert de la compétence, des EPCI à fiscalité propre : l’office de tourisme est créé sur le périmètre communal ou infra communal, mais sa gouvernance demeure intercommunale.
Le second aménagement concerne les communes bénéficiant de la dénomination de commune touristique ou du classement en station de tourisme. À la suite du transfert de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme » aux EPCI à fiscalité propre, une présence minimale de l’office de tourisme intercommunal sur le territoire de ces communes est obligatoire, par le biais de « bureaux d’information de l’office de tourisme intercommunal ». Dans les stations classées de tourisme, les EPCI ont également pu décider de maintenir des offices de tourisme distincts. Ceux-ci sont néanmoins gérés par l’EPCI.
Des voix se sont élevées pour maintenir la possibilité de disposer d’offices de tourisme communaux, pour permettre aux communes de conserver la maîtrise de leur politique de promotion du tourisme. La loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, dite loi montagne, a ainsi autorisé les communes des communautés de communes et d’agglomération ainsi que celles appartenant à la métropole d’Aix-Marseille-Provence érigées en stations classées de tourisme ou ayant engagé une démarche de classement au 1er janvier 2017 à conserver, par délibération municipale prise avant cette même date, la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’un office de tourisme ».
B. Le projet de loi initial
Le I du présent article a pour objet de permettre aux stations classées stations de tourisme de délibérer en vue de retrouver l’exercice de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’office de tourisme ». Cette possibilité ne serait ouverte que dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération.
En cas de perte du classement de station de tourisme, la délibération de la commune cesserait de produire ses effets et la compétence serait à nouveau transférée à l’EPCI à fiscalité propre.
C. Les modifications adoptÉes par le Sénat
Considérant qu’une distinction entre les communautés de communes et d’agglomération, d’une part, et les communautés urbaines et métropoles, d’autre part, ne se justifiait pas, la commission des Lois a adopté un amendement de ses rapporteurs qui étend la possibilité de reprendre la maîtrise de leur office de tourisme aux communes classées station de tourisme appartenant à une communauté urbaine ou à une métropole.
La commission a également souhaité inciter les élus à organiser la nécessaire coordination entre la commune classée station de tourisme ayant retrouvé cette compétence et son EPCI à fiscalité propre. Elle a, pour ce faire, introduit un avis simple de l’EPCI sur la reprise de compétence par la commune classée station de tourisme, et a prévu que l’EPCI restait compétent pour promouvoir le tourisme sur l’ensemble de son territoire.
D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission des Lois a adopté deux amendements de son rapporteur qui suppriment la possibilité, introduite par le Sénat, pour les communes classées station de tourisme appartenant à une communauté urbaine ou à une métropole de reprendre la maîtrise de leur office de tourisme. Il s’agit de ne pas remettre en cause les grands équilibres issus de la loi « NOTRe » qu’aurait entraîné cette restitution de compétences de la part des communautés urbaines et métropoles.
II. La procÉdure de classement des stations de tourisme
A. L’État du droit
Il existe aujourd’hui deux niveaux de classement :
– les communes touristiques, tout d’abord, dont la dénomination est accordée, à la demande des communes intéressées, par arrêté préfectoral pour une durée de cinq ans.
Les critères pour obtenir cette dénomination sont au nombre de trois : disposer d’un office de tourisme classé, organiser des animations notamment dans les domaines culturel, artistique, gastronomique ou sportif en période touristique, et disposer d’une capacité d’hébergement touristique. Cette dénomination a été accordée à 1 375 communes ;
– les communes classées station de tourisme, ensuite. Pour obtenir ce classement, les communes ayant précédemment obtenu la dénomination de communes touristiques doivent mettre en œuvre une politique active d’accueil, d’information et de promotion touristiques tendant, d’une part, à assurer la fréquentation plurisaisonnière de leurs territoires, d’autre part, à mettre en valeur leurs ressources naturelles, patrimoniales ou celles qu’elles mobilisent en matière de créations et d’animations culturelles et d’activités physiques et sportives () .
Le classement est prononcé par décret pris pour une durée de douze ans. Le statut de station classée de tourisme ouvre droit à certains avantages, notamment fiscaux ou en termes de rémunération des élus municipaux. 395 communes bénéficient actuellement de ce classement.
B. Le projet de loi initial
Le II de l’article prévoit de déconcentrer la décision de classement des stations de tourisme : le classement ne serait plus prononcé par décret, mais par « arrêté de l’autorité administrative compétente », celle-ci étant, selon l’étude d’impact, le préfet.
L’étude d’impact du projet de loi justifie cette mesure en indiquant que « le recours à un arrêté préfectoral permettra de raccourcir substantiellement la procédure de classement. Il serait ainsi créé un bloc de compétences au niveau des préfectures, celles-ci gérant déjà l’attribution de la dénomination touristique aux communes et le classement des offices de tourisme et rapprocherait le centre de décision au plus près des communes ».
C. Les modifications apportÉes par le Sénat
Estimant qu’il y avait un risque d’inégalité de traitement sur le territoire en fonction des préfectures, la commission des Lois a, à l’initiative de ses rapporteurs, supprimé les dispositions qui confiaient la décision de classement au préfet. Mais, afin de conserver la volonté initiale de simplifier cette procédure, elle a prévu que la décision de classement ne soit plus prononcée par décret mais par arrêté ministériel.
Elle a en outre souhaité, toujours à l’initiative de ses rapporteurs, que les communes classées station de tourisme conservent leur qualité de commune touristique tout au long de leur classement.
D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission des Lois a adopté un amendement de son rapporteur qui redonne la décision de classement au préfet. Cette déconcentration est en effet importante pour rapprocher l’action de l’État des élus et des territoires.
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Article 7
(art. L. 151-3, L. 153-15, L. 153-21, L. 153-27,L. 153-45, et L. 153-47 du code de l’urbanisme)
Renforcement du rôle des communes dans l’élaboration
du plan local d’urbanisme intercommunal
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet de renforcer la place des communes dans la procédure d’élaboration des plans locaux d’urbanisme intercommunal (PLUi) en instituant un avis simple des communes sur les plans de secteur couvrant leur territoire, en simplifiant la procédure d’adoption du PLUi lorsque celui-ci est modifié pour tenir compte de l’avis négatif d’une commune, en instaurant la possibilité pour les maires de prendre l’initiative d’une modification simplifiée du PLUi si cette modification ne couvre que le territoire de leur commune, et en obligeant les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à solliciter l’avis de leurs communes membres lorsqu’ils analysent l’application du PLUi.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dispositions relatives au plan local d’urbanisme ont été modifiées par l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l’urbanisme.
Modifications apportées par le Sénat
Les sénateurs ont adopté un amendement qui redonne à la commune la compétence du droit de préemption urbain de plein droit, tout en conservant la faculté pour son conseil de déléguer cette compétence à l’EPCI.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a supprimé la modification du Sénat qui redonnait à la commune la compétence du droit de préemption urbain de plein droit.
I. L’État du droit
Institué par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite SRU, en remplacement du plan d’occupation des sols, le plan local d’urbanisme (PLU) est un outil de planification et de programmation permettant d’organiser l’aménagement du territoire, l’usage et le droit des sols.
La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, a toutefois inscrit l’élaboration du plan local d’urbanisme parmi les compétences obligatoires des communautés de communes et des communautés d’agglomération (). Le PLU doit donc désormais être réalisé au niveau intercommunal, sauf en cas de refus d’une minorité de blocage (au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population) () .
Aujourd’hui, selon le bilan de l’intercommunalité réalisé par l’Assemblée des communautés de France, une intercommunalité sur deux (dont les métropoles) est compétente en matière de plan local d’urbanisme contre seulement 8 % il y a dix ans.
Le législateur a prévu de nombreuses modalités d’association des communes à l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi).
Les formes de la collaboration entre l’EPCI et ses communes membres pour l’élaboration du PLUi sont arrêtées par l’organe délibérant de l’EPCI après réunion d’une conférence intercommunale rassemblant l’ensemble des maires des communes membres (). La conférence intercommunale est par ailleurs réunie obligatoirement une seconde fois, avant l’approbation du plan local d’urbanisme par l’organe délibérant de l’EPCI.
Outre ces réunions au début et au terme de la procédure d’élaboration du PLUi, le code de l’urbanisme prévoit une association obligatoire des communes lors de certaines étapes clefs de l’élaboration du PLUi :
– tout EPCI peut décider d’élaborer un plan de secteur : les communes membres d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération peuvent demander à être couvertes par un tel plan ;
– les communes débattent, au plus tard deux mois avant l’examen du projet de PLUi, sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable ;
– lorsque l’une des communes membres de l’EPCI émet un avis défavorable sur les orientations d’aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l’organe délibérant de l’EPCI doit arrêter le projet de plan local d’urbanisme à la majorité des deux tiers.
De la même manière, la contribution des communes est prévue lors des modifications et révisions du PLUi. À titre d’exemple, lors d’une révision, le projet de plan arrêté est soumis pour avis aux communes intéressées. De même, lors d’une modification, le projet est notifié aux maires des communes concernées.
Enfin, lorsqu’un EPCI à fiscalité propre exerce la compétence relative au plan local d’urbanisme, son organe délibérant tient, au moins une fois par an, un débat portant sur la politique locale de l’urbanisme ().
II. Le projet de loi initial
Le présent article vise à renforcer la place des communes dans la procédure d’élaboration des PLUi par le biais de quatre dispositifs :
– instauration d’un avis simple des communes sur les plans de secteur couvrant leur territoire.
Lorsque l’élaboration d’un plan de secteur est décidée, l’avis des communes dont il couvre le territoire serait sollicité sur ce plan avant l’approbation du plan local d’urbanisme. Cet avis devrait avoir été recueilli avant que les maires n’aient été réunis au sein de la conférence intercommunale prévue avant l’approbation du plan local d’urbanisme ;
– création d’une procédure d’adoption simplifiée pour tenir compte de l’avis d’une commune.
Aujourd’hui, un avis défavorable d’une commune sur les orientations d’aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement conduit à ce que l’EPCI doit arrêter le projet de PLUi à la majorité qualifiée. L’article prévoit que si le projet de PLUi est modifié pour tenir compte de l’avis de la commune, et que la commune, consultée sur cette modification, émet un avis favorable ou n’émet pas d’avis dans un délai de deux mois, une majorité simple serait suffisante au sein de l’organe délibérant de l’EPCI pour arrêter le projet de PLUi. À défaut, c’est-à-dire en cas d’avis défavorable de la commune sur la modification en question, la majorité des deux tiers serait nécessaire. Cette procédure vise à répondre aux potentielles situations de blocage rendant de fait l’arrêt du projet de PLUi impossible. L’allongement de deux mois de la procédure doit permettre de répondre à ces situations, où le PLUi n’aurait peut-être jamais abouti ;
– possibilité pour le maire d’initier les modifications simplifiées du PLUi.
L’initiative des modifications simplifiées appartient aujourd’hui au seul président de l’EPCI. L’article prévoit qu’un maire d’une commune membre de l’EPCI puisse initier cette modification si la modification proposée ne concerne que le territoire de sa commune. Dans ce cas, le bilan de la mise à disposition du public des différents documents d’informations prévus par le code de l’urbanisme serait réalisé non pas par le président de l’EPCI mais par le maire concerné, qui serait chargé de le présenter devant l’organe délibérant de l’EPCI avant que ce dernier n’adopte la modification ;
– obligation de solliciter les avis des communes membres lorsque l’EPCI, neuf ans après l’approbation du PLUi, doit analyser les résultats de son application.
L’avis des communes serait sollicité à deux reprises : avant que l’organe délibérant de l’EPCI procède à cette analyse des résultats et avant la délibération de ce même organe délibérant sur l’opportunité de réviser le plan.
III. Les modifications apportÉes par le Sénat
Outre un amendement rédactionnel de ses rapporteurs, en commission, le Sénat a adopté, en séance publique, un amendement de M. François Grosdidier et plusieurs de ses collègues, avec un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement.
Le dispositif introduit a pour objectif de dissocier le PLUi du droit de préemption urbain (DPU) exercé par les EPCI. Il redonne donc à la commune la compétence du droit de préemption urbain de plein droit, tout en conservant la faculté pour son conseil de déléguer cette compétence à l’EPCI.
Selon les auteurs de l’amendement, les différentes communes d’un même EPCI pourraient ainsi conserver le DPU sans pour autant remettre en cause les stratégies intercommunales de planification d’urbanisme.
IV. la position de votre commission
Outre trois amendements rédactionnels, la commission des Lois a adopté un amendement de votre rapporteur qui supprime la disposition introduite par le Sénat, qui redonnait à la commune la compétence du droit de préemption urbain de plein droit.
Il n’est en effet pas opportun de dissocier l’exercice de cette compétence de celle qui existe en matière d’urbanisme, ces deux compétences étant deux leviers complémentaires pour maîtriser et organiser l’utilisation du foncier et, de ce fait, pour mettre en œuvre une politique de développement territorial.
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Article 7 bis A
(art. L. 174-5 du code de l’urbanisme)
Report de la date de caducité des plans d’occupation des sols pour les communes membres d’une intercommunalité qui n’aurait pas achevé son plan local d’urbanisme intercommunal
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit par l’adoption, par les sénateurs, d’un amendement de M. Hervé Maurey et les membres du groupe Union centriste, avec avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement., le présent article report la date prévue de caducité des plans d’occupation des sols (POS) du 31 décembre 2019 au 31 décembre 2020 pour les communes membres d’une intercommunalité qui n’aurait pas achevé son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi).
Il s’agit de ne pas pénaliser les communes, qui ne maîtrisent pas le calendrier d’élaboration du PLUi, en leur évitant de se voir appliquer le règlement national d’urbanisme à compter du 1er janvier 2020.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 174-5 du code de l’urbanisme avait été modifié par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté.
Modifications apportées par la Commission
Aucune.
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Article 7 bis B
(art. L. 423-2 du code de l’urbanisme)
Création d’un droit de timbre en matière d’autorisations et de déclaration d’urbanisme
Supprimé par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Cet article est issu d’un amendement de Mme Nathalie Delattre et les membres du groupe RDSE, avec avis favorable de la commission des Lois du Sénat et défavorable du Gouvernement.
Il crée un droit de timbre, dans la limite de 150 euros, au profit des communes ou de leur établissement public de coopération intercommunale, en matière d’autorisations et de déclaration d’urbanisme car, selon l’exposé des motifs de l’amendement, « une demande de permis de construire, d’aménager ou de démolir ou d’une déclaration préalable constitue une lourde charge » pour eux.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 423-2 du code de l’urbanisme avait été modifié par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique.
Modifications apportées par la Commission
Par l’adoption de deux amendements de votre rapporteur et de notre M. Sacha Houlié, la Commission a supprimé cet article. Celui-ci mettait en effet à la charge des porteurs de projet le coût de l’instruction des autorisations d’urbanisme. Cette taxe supplémentaire aurait pesé sans distinction sur les promoteurs mais aussi sur les ménages.
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Article 7 bis C
(art. L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales et art. L. 134-2 du code de l’urbanisme)
Possibilité pour les communes de la métropole de Paris de conserver la compétence en matière d’urbanisme
Supprimé par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Cet article a pour objet de permettre aux communes du bassin parisien de conserver, par délibération, la compétence en matière d’urbanisme et de plan local d’urbanisme, confiée depuis la loi NOTRe () aux établissements publics territoriaux de la métropole de Paris.
Il est issu d’un amendement de M. Philippe Pemezec et les sénateurs membres du groupe Les Républicains, avec avis favorable de la commission des Lois du Sénat et défavorable du Gouvernement.
Dernières modifications législatives intervenues
Le transfert de la compétence en matière d’urbanisme avait été effectué par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
Modifications apportées par la Commission
Par l’adoption de trois amendements de votre rapporteur et de MM. Sacha Houlié et Rémi Rebeyrotte, la Commission a supprimé cet article. La distinction introduite pour l’exercice des compétences en matière d’urbanisme entre les communes du bassin parisien et les autres communes ne trouvait en effet aucune justification.
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Article 7 bis D
(art. L. 5214-16 et L. 5216-15 du code général des collectivités territoriales)
Rétablissement de l’intérêt communautaire de la compétence en matière de zones d’activité économique
Supprimé par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Cet article vise à revenir sur une disposition de la loi NOTRe pour rétablir l’intérêt communautaire de la compétence en matière de zones d’activité économique et confier ainsi cette compétence à nouveau aux communes plutôt exclusivement aux intercommunalités.
Il est issu de l’adoption de quatre amendements identiques de MM. Patrice Joly, François Bonhomme, Jacques Genest et Mme Anne-Catherine Loisier, avec avis défavorables de la commission des Lois du Sénat et du Gouvernement.
Dernières modifications législatives intervenues
Le transfert de cette compétence avait été effectué par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
Modifications apportées par la Commission
Par l’adoption de cinq amendements de votre rapporteur et de MM. Sacha Houlié, Rémi Rebeyrotte, Charles de Courson et Stéphane Baudu, la Commission a supprimé cet article qui remettait en cause l’équilibre trouvé par la loi NOTRe.
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Article 7 bis
(art. L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales)
Limitation à la voirie d’intérêt communautaire ou métropolitain
du transfert des compétences afférentes
dans les communautés urbaines et les métropoles
Supprimé par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 7 bis a pour objet d’introduire un critère d’intérêt communautaire – ou métropolitain selon l’EPCI – pour l’exercice des compétences liées à la voirie par les communautés urbaines et les métropoles.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 5215-20 a été modifié par la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l’accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a supprimé cet article.
I. LE DISPOSITIF ADOPTé par le sénat
Introduit par la commission des Lois du Sénat par l’adoption d’un amendement de ses rapporteurs, le présent article a pour objet d’introduire un critère d’intérêt communautaire – ou métropolitain selon l’EPCI – pour l’exercice des compétences liées à la voirie par les communautés urbaines et les métropoles.
Les communautés urbaines et les métropoles exercent aujourd’hui obligatoirement les compétences en matière de création, aménagement et entretien de la voirie communale, implantation des dispositifs de signalisation routière sur ces voies, ainsi qu’en matière de création et de gestion des parcs et aires de stationnement.
Seules les communautés urbaines créées avant 1999 et la métropole du Grand Paris font exception et ne disposent pas de cette compétence.
Par ailleurs, pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération, l’exercice de cette compétence n’est qu’optionnelle et ne fait l’objet d’un transfert que pour ce qui concerne la voirie et les équipements « d’intérêt communautaire », c’est-à-dire, en pratique, les voies qui correspondent aux axes de circulation structurants pour le territoire et où se déploient, le cas échéant, les réseaux de transports en commun qui relèvent de la compétence intercommunale, par exemple.
Selon ce même modèle, le présent article a pour objet de restituer aux communes les voies d’intérêt purement local.
Pour cela, le dispositif adopté limite aux voies et équipements d’intérêt communautaire le transfert aux communautés urbaines et aux métropoles des compétences « création, aménagement et entretien de la voirie », « signalisation », « abris de voyageurs » et « parcs et aires de stationnement » et autorise la restitution aux communes membres des voies et équipements qui ne seraient pas jugés comme relevant d’un tel intérêt.
L’article laisse aux organes délibérants de ces établissements un délai de deux ans, à compter de la publication de la loi, pour prendre les délibérations nécessaires à la majorité des deux tiers.
En séance publique, les sénateurs ont rejeté un amendement de suppression de cet article présenté par le Gouvernement.
II. la position de votre commission
Par l’adoption de cinq amendements de votre rapporteur et de MM. Sacha Houlié, Rémi Rebeyrotte, Charles de Courson et Mme Anne Blanc, la Commission a supprimé cet article.
Il était en effet, d’une part, source de complexité en transférant uniquement les voiries reconnues d’intérêt communautaire aux EPCI et en conservant la compétence des communes sur les autres. D’autre part, la répartition actuelle, au profit des intercommunalités, fonctionne très bien et il n’y a pas lieu de la remettre en cause.
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Article 7 ter
(art. L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales)
Report du transfert à la métropole d’Aix-Marseille-Provence
du transfert de la voirie communale
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Issu de l’adoption de trois amendements identiques présentés respectivement par Mme Sophie Joissains, MM. Michel Amiel et Jean-Noël Guérini, le présent article a pour objet de reporter de trois ans, au 1er janvier 2023, le transfert obligatoire à la métropole d’Aix-Marseille-Provence de la compétence communale en matière de création, d’aménagement et d’entretien de la voirie, de signalisation sur cette voirie et de création, d’aménagement et d’entretien des espaces publics dédiés à tout mode de déplacement urbain.
Il s’agit, selon les auteurs des amendements, de tenir compte des transferts massifs de compétences effectués récemment, « très difficiles à absorber par la métropole », et de prendre en compte un éventuel remodelage des institutions de la région marseillaise et aixoise, à la suite du rapport du préfet des Bouches-du-Rhône M. Pierre Dartout sur la fusion de la métropole avec le département des Bouches-du-Rhône.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales avait été modifié par la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain.
Modifications apportées par la Commission
Aucune.
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Article 7 quater
(art. L. 154-1 du code de l’urbanisme)
Abaissement du seuil à partir duquel un grand établissement public
de coopération intercommunale à fiscalité propre peut réaliser
plusieurs plans locaux d’urbanisme infracommunautaires sur son territoire
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Issu de l’adoption, par la commission des Lois du Sénat, d’un amendement de Mme Maryse Carrère, cet article abaisse le seuil de communes membres à compter duquel les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre peuvent prétendre à l’élaboration de plusieurs plans locaux d’urbanisme (PLU) infracommunautaires pour couvrir leur territoire.
Depuis la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, l’article 154-1 du code de l’urbanisme permet, après autorisation du préfet, aux EPCI à fiscalité propre compétents en matière de plan local d’urbanisme, d’élaborer plusieurs plans locaux d’urbanisme infracommunautaires.
Cette faculté est ouverte seulement aux EPCI à fiscalité propre de plus de 100 communes, dès lors qu’ils ne constituent pas des métropoles, ce qui ne concernait, au 1er janvier 2019, que onze EPCI.
Considérant que le champ de cette dérogation était trop limité, alors même que de nombreux EPCI couvrent aujourd’hui un large territoire pour lequel il pourrait être pertinent d’élaborer plusieurs plans locaux d’urbanisme, la commission des Lois a abaissé ce seuil à 75 communes.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 154-1 du code de l’urbanisme avait été modifié par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement de M. Alain Perea, avec avis favorable du rapporteur, qui abaisse de 75 à 50 le seuil du nombre de communes membres à partir duquel un EPCI peut élaborer un PLU intercommunal sur un périmètre infra-communautaire.
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Article 7 quinquies
(art. L. 5214-16, L. 5215-20, L. 5216-5 et L. 5217-2
du code général des collectivités territoriales)
Conditions de majorité pour la définition de l’intérêt communautaire
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Cet article est issu de l’adoption, par la commission des Lois du Sénat, d’un amendement de M. Philippe Bonnecarrère.
Il a pour objet de préciser que la majorité des deux tiers requise, au sein de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, pour définir l’intérêt communautaire ou métropolitain – qui permet de délimiter les attributions de l’établissement dans certains domaines de compétences – s’apprécie en fonction des suffrages exprimés et non pas des membres de l’organe délibérant.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dispositions relatives aux compétences des EPCI avaient été modifiées pour la dernière fois par la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l’accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur qui vise à s’assurer que la détermination de l’intérêt communautaire sera effectuée par un nombre significatifs d’élus. Le dispositif adopté prévoit que les suffrages exprimés devront représenter une majorité de membres présents représentant une majorité de communes membres de l’EPCI.
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Article 7 sexies
(art. L. 581-14-1, L. 581-14-3 et L. 581-43 du code de l’environnement, art. 112 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine)
Modalités d’élaboration des règlements locaux de publicité
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à sécuriser au plan juridique les modalités d’élaboration des règlements locaux de publicité par les intercommunalités, sur le modèle de la procédure applicable aux plans locaux d’urbanisme.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dernières modifications en matière d’élaboration des plans locaux d’urbanisme ont été effectuées par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.
I. LE DISPOSITIF ADOPTé par le SéNAT
Le présent article résulte de l’adoption, en séance publique, d’un amendement de M. Serge Barbary et plusieurs de ses collègues, avec avis favorables de la commission et du Gouvernement.
Il reprend plusieurs dispositions de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique dite loi « ELAN », relatives aux règlements locaux de publicité, qui avaient été déclarés contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel () au motif qu’elles n’avaient pas de lien, même indirect, avec le projet de loi initial.
Le règlement local de publicité (RLP) est un outil communal et intercommunal de planification de l’affichage publicitaire. Il est destiné à réglementer la publicité, les enseignes et pré-enseignes dans un but de protection du cadre de vie et des paysages tout en assurant un équilibre avec le droit à l’expression et à la diffusion d’informations et d’idées. Il permet d’adapter localement le règlement national de la publicité (RNP) défini dans le code de l’environnement.
Depuis la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite loi « Grenelle II », l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de plan local d’urbanisme (PLU) est également, de plein droit, compétent en matière de RLP sur son territoire. Par la suite, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « ALUR » a généralisé le transfert automatique de la compétence PLU aux intercommunalités et donc, par ricochet, celle de l’élaboration du RLP.
Ce transfert a appelé plusieurs ajustements relatifs à l’élaboration et la modification des PLU qui ont été effectués par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté. Ces aménagements prévus au bénéfice du PLU n’ont cependant pas été explicitement étendus au RLP, dont il n’est pas même fait mention dans le texte.
Le I du présent article vise donc à rendre applicable aux RLP les aménagements ainsi apportés à l’élaboration, la révision, la modification et la caducité des PLU par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté.
Le II de l’article a, quant à lui, pour objet d’aménager l’échéance de caducité des règlements locaux de publicité (RLP), fixée aujourd’hui au 14 juillet 2020, en la repoussant de deux ans.
Cette échéance ne tient en effet aucunement compte du transfert de la compétence PLU aux intercommunalités, organisé par la loi « ALUR », qui rend l’élaboration des documents, du fait de leur caractère désormais intercommunal, plus long et plus complexe.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Moyennant l’adoption de deux amendements rédactionnels de votre rapporteur, la commission des Lois a approuvé cet article.
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Article 7 septies
(art. L. 581-14-3 du code de l’environnement)
Compétences des établissements publics de coopération intercommunale en matière de règlements locaux de publicité
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet de sécuriser la situation juridique des EPCI à fiscalité propre auxquels les communes ont transféré la compétence pour édicter un règlement local de publicité sans leur transférer la compétence en matière de plan local d’urbanisme.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 581-14-3 du code de l’environnement a été modifié par la loi n° 2010‑788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.
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● Le présent article a été introduit par l’adoption, en séance publique, d’un amendement de M. Loïc Hervé et les membres du groupe Union centriste, avec avis favorables de la commission et du Gouvernement.
Il vise à sécuriser la situation juridique des EPCI à fiscalité propre auxquels les communes ont transféré la compétence pour édicter un règlement local de publicité (RLP) sans leur transférer la compétence en matière de plan local d’urbanisme (PLU).
L’article L. 581-14 du code de l’environnement confie en effet l’élaboration du RLP à un EPCI « compétent en matière de plan local d’urbanisme », ce qui peut laisser entendre qu’un EPCI n’a pas vocation à édicter un règlement local de publicité s’il ne dispose pas de la compétence PLU.
Même si, en réponse à une question écrite, le ministre de l’Écologie a considéré que la lettre du code de l’environnement ne faisait pas obstacle à l’adoption d’un règlement local de publicité par un EPCI qui ne dispose pas de la compétence PLU (), le présent article inscrit expressément cette possibilité dans la loi.
● La commission des Lois a approuvé cet article, moyennant l’adoption d’un amendement rédactionnel de votre rapporteur.
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chapitre III
Le périmètre des établissements public de coopération intercommunale
Article 8
(art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales)
Suppression de l’obligation de révision sexennale du schéma départemental de la coopération intercommunale
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet de supprimer la règle selon laquelle le schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI) doit être révisé tous les six ans.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dispositions relatives au schéma départemental de la coopération intercommunale ont été modifiées par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe.
Modifications apportées par le Sénat
Outre une précision sur le contenu du schéma, les sénateurs ont adopté un amendement qui donne à la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) un pouvoir d’initiative pour demander une révision du schéma.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement de M. Rémi Rebeyrotte, avec avis favorable du rapporteur, qui rétablit la disposition, supprimée par le Sénat, fixant un objectif de réduction du nombre de syndicats lors de l’élaboration des SDCI.
I. L’État du droit
La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dites « RCT », a prévu l’élaboration de schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) afin d’achever et de rationnaliser la carte de l’intercommunalité. La mise en œuvre de ces schémas, arrêtés par les préfets au 31 décembre 2011, devait prévoir une couverture intégrale du territoire, à l’exception des départements de Paris et de la petite couronne, par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre regroupant 5 000 habitants, sauf dérogations.
La loi NOTRe du 7 août 2015 a prévu la révision des SDCI au 31 mars 2016 pour une mise en œuvre au 1er janvier 2017. La révision de ces schémas a poursuivi le resserrement de la carte intercommunale par le relèvement du seuil de constitution des EPCI à fiscalité propre de 5 000 à 15 000 habitants.
Le schéma est arrêté selon une procédure qui associe le représentant de l’État et les élus locaux. Le préfet de département est chargé par la loi d’établir un projet de schéma, qui est soumis pour avis aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des EPCI et des syndicats mixtes concernés. Le projet de schéma, assorti de ces avis, est ensuite transmis pour avis à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), composée de représentants des collectivités territoriales, EPCI et syndicats mixtes du département. Il est ensuite arrêté par le préfet de département, qui a l’obligation d’y intégrer les modifications adoptées par la CDCI à la majorité des deux tiers - sous réserve que ces modifications respectent les règles et « orientations » fixées par la loi et rappelées ci-dessus.
L’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales impose que le schéma soit révisé tous les six ans selon la même procédure.
II. Le projet de loi initial
Sans modification législative, les schémas départementaux devraient être révisés au 31 mars 2022. Or une telle révision n’apparaît plus nécessaire aujourd’hui : l’application des deux premiers SDCI a abouti à une couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre, à une diminution de leur nombre (1 259 au 1er janvier 2019) et à une refonte complète de la carte.
Une nouvelle refonte de la carte intercommunale n’étant pas souhaitable, le présent article supprime cette obligation de révision, tout en laissant la liberté de les réviser.
III. Les modifications adoptÉes par le Sénat
En commission des Lois, les sénateurs ont adopté un amendement de M. Arnaud de Belenet et les membres du groupe La République en Marche, qui supprime une disposition qui fixait un objectif de réduction du nombre de syndicats lors de l’élaboration des SDCI.
En séance publique, les sénateurs ont complété cet article par l’adoption d’un amendement de M. Éric Kerrouche et les membres du groupe socialiste et républicain, avec avis favorables de la commission et du Gouvernement.
Le dispositif adopté propose de donner un pouvoir d’initiative propre, réservé aujourd’hui au seul préfet, à la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) pour demander une révision du schéma. Elle pourra être réunie à la demande de 20 % de ses membres. Si la moitié de ses membres le demande, la CDCI saisit le préfet d’une demande de révision du schéma. S’il en accepte le principe, il sera tenu de présenter dans un délai de trois mois un projet de révision du schéma.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
La Commission a adopté un amendement de M. Rémi Rebeyrotte, avec avis favorable du rapporteur, qui rétablit la disposition, supprimée par le Sénat, fixant un objectif de réduction du nombre de syndicats lors de l’élaboration des SDCI.
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Article 9
(art. L. 5216-11 du code général des collectivités territoriales)
Extension de la procédure de retrait dérogatoire aux communes membres
d’une communauté d’agglomération
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet de créer, au bénéfice des communes membres d’une communauté d’agglomération, une procédure dérogatoire et simplifiée de retrait de la communauté, sur le modèle de celle qui existe déjà pour les communes membres de communautés de communes.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dispositions relatives au retrait d’une commune de son EPCI ont été introduites par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
Modifications apportées par le Sénat
Les sénateurs ont adopté un amendement de précision rédactionnelle des rapporteurs ainsi qu’un amendement de coordination de M. Jean-Pierre Grand.
Modifications apportées par la Commission
Aucune.
I. L’État du droit
Une commune membre d’un EPCI à fiscalité propre peut s’en retirer, sauf s’il s’agit d’une communauté urbaine ou d’une métropole, à condition d’obtenir, d’une part, l’accord de l’établissement lui-même et, d’autre part, celui d’une majorité qualifiée de communes membres.
La procédure de retrait de droit commun, prévue par l’article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales, est la suivante :
– l’initiative du retrait appartient à la commune qui souhaite se retirer, et à elle seule ;
– le retrait est subordonné au « consentement » de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre, mais aussi à l’accord des conseils municipaux des communes membres, exprimé dans les conditions de majorité requises pour la création de l’établissement (c’est-à-dire par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes membres représentant les deux tiers de la population) ;
– la décision est prise par le préfet de département, qui dispose d’un entier pouvoir d’appréciation pour donner suite ou non à la demande de retrait.
Ces règles ont pour objet de prémunir les EPCI à fiscalité propre et leurs communes membres contre des décisions de retrait qui risqueraient de les déstabiliser trop fortement ou de mettre à mal la solidarité intercommunale.
La relative complexité de ce dispositif a conduit le législateur à prévoir, dans le même temps, une procédure de retrait à caractère dérogatoire.
Celle-ci, fixée à l’article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales, est plus souple et est exclusivement applicable aux communautés de communes. Elle se déroule de la façon suivante :
– l’objet de la procédure doit être simultanément le retrait d’une commune membre d’une communauté de communes et son adhésion à un autre EPCI à fiscalité propre : il ne peut donc s’agir de recréer une « commune isolée » ;
– l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre « d’arrivée » doit avoir accepté l’adhésion de la commune ;
– le retrait et l’adhésion relèvent alors de la décision du préfet de département, sans que l’accord ni même l’avis du conseil de la communauté de communes « de départ » ou des autres communes membres soit requis. La commission départementale de la coopération intercommunale doit en revanche être consultée, pour avis simple.
Selon l’étude d’impact du projet de loi, 136 communes se sont retirées de leur intercommunalité en 2017 pour adhérer à un autre EPCI.
II. Le projet de loi initial
Le présent article étend aux communes membres d’une communauté d’agglomération la possibilité de retrait dérogatoire réservée aujourd’hui aux communautés de communes. Il s’agit de permettre des ajustements nécessaires aux schémas départementaux de coopération intercommunale sans bouleverser les équilibres locaux ni déstabiliser le fonctionnement des communautés d’agglomération.
La procédure prévue est presque exactement identique à celle qui existe depuis 1999 dans les communautés de communes.
La seule différence entre ces deux procédures tient au fait que le retrait d’une commune membre d’une communauté d’agglomération ne pourrait avoir pour effet de faire passer celle-ci en dessous des seuils de population qui s’imposent à la création d’une telle communauté – en principe, une communauté d’agglomération doit former un ensemble de plus de 50 000 habitants autour d’une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants, même s’il existe des dérogations à cette règle.
III. Les modifications adoptÉes par le Sénat
Les sénateurs ont adopté, en commission, un amendement de précision rédactionnelle des rapporteurs ainsi qu’un amendement de coordination de M. Jean-Pierre Grand.
IV. LA POSITION DE LA COMMISSION
La commission des Lois a adopté cet article sans modification.
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Article 9 bis
(art. L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales)
Extension de la procédure de retrait de droit commun
aux communes membres d’une communauté urbaine
Supprimé par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a été introduit par l’adoption, en séance publique, d’un amendement de Mme Sophie Primas et plusieurs de ses collègues, avec avis favorable de la commission et demande de retrait du Gouvernement.
Il élargit aux communes membres d’une communauté urbaine la procédure de retrait de droit commun prévue par l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales ().
Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales a été modifié par la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a supprimé cet article à l’initiative de votre rapporteur et de M. Stéphane Baudu. Les communautés urbaines et les métropoles constituent en effet les catégories d’EPCI les plus intégrées et nécessitent, pour leur bon fonctionnement, une stabilité de leurs périmètres.
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Article 10
(art. L. 5211-5-1 A [nouveau] et L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales)
Scission de communautés de communes et de communautés d’agglomération
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à créer une procédure de scission d’une communauté de communes ou d’agglomération, sur décision du préfet de département, après avis du conseil communautaire, d’une part, et après accord d’une majorité qualifiée de communes appelées à devenir membres de chacun des nouveaux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, d’autre part.
Dernières modifications législatives intervenues
Les dispositions relatives au retrait d’une commune de son EPCI ont été introduites par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
Modifications apportées par le Sénat
Les sénateurs ont adopté un amendement de précision des rapporteurs.
Modifications apportées par la Commission
Outre deux amendements rédactionnels, la commission des Lois a adopté un amendement de votre rapporteur qui précise les modalités de mise en œuvre de la scission.
I. le dispositif adopté par le sénat
Depuis la mise en œuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale, la carte des EPCI à fiscalité propre se caractérise par une très grande stabilité. Elle est désormais modifiée dans les rares cas où des communes souhaitent changer d’EPCI, dans les conditions prévues aux articles L. 5211-19 et L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, ou en cas de changement de catégorie d’un EPCI.
L’augmentation du périmètre des EPCI effectuée ces dernières années peut, dans les cas où les EPCI regroupent un très grand nombre de communes, rendre leur gouvernance lourde et complexe et plus difficile l’exercice de certaines compétences de proximité.
Le présent article instaure donc une procédure de création de plusieurs EPCI à fiscalité propre par partage d’établissements existants.
Cette procédure ne concerne que les communautés de communes et d’agglomération, et non les communautés urbaines et les métropoles, dont le Gouvernement encourage la stabilité – et pour lesquelles le droit actuel ne prévoit par ailleurs pas de procédure de retrait de la part des communes membres.
La procédure – très proche de la procédure de droit commun de création d’un EPCI – est la suivante :
– le préfet de département établit par arrêté un projet de périmètre et de statuts pour chacun des EPCI à fiscalité propre issus du partage projeté, soit de sa propre initiative, après avis de la CDCI, soit à l’initiative d’une ou plusieurs communes concernées ;
– ces projets sont ensuite soumis à l’avis du conseil communautaire et, dans le périmètre de chacun des EPCI appelés à être créés, à l’accord d’une majorité qualifiée de conseils municipaux. Il s’agit de la majorité habituelle en matière intercommunale : deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population, ou la moitié au moins des conseils municipaux des communes membres représentant les deux tiers de la population. Cette majorité devra également comprendre, dans le périmètre de chacun des nouveaux établissements, le conseil municipal de la commune la plus peuplée, lorsque sa population excède le quart de la population totale du futur groupement ;
– une fois l’accord des communes recueilli dans les conditions de majorité susmentionnées, la création de nouveaux EPCI à fiscalité propre par partage de la communauté de communes ou d’agglomération existante est prononcée par arrêté préfectoral.
Le périmètre des nouveaux établissements devra respecter les orientations définies par le législateur en matière de coopération intercommunale, donc les seuils de population minimale.
Les sénateurs ont adopté un amendement de précision des rapporteurs de la commission des Lois.
II. la position de votre commission
Outre deux amendements rédactionnels, la commission des Lois a adopté un amendement de votre rapporteur qui vient préciser les modalités de mise en œuvre de la scission, tant s’agissant des agents de l’EPCI que de son budget, ses actifs et son passif.
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Article 11
(art. L. 5211-39-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Information des communes sur les conséquences financières d’une modification du périmètre d’un établissement public
de coopération intercommunal
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit l’élaboration, lors de toute modification du périmètre d’un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), d’un document d’orientation présentant les incidences financières de la modification pour le ou les établissements concernés et leurs communes membres.
Dernières modifications législatives intervenues
Aucune.
Modifications apportées par le Sénat
Les sénateurs ont adopté un amendement de réécriture globale de cet article afin notamment de prendre en compte l’ensemble des situations qui conduisent au changement de périmètre d’un EPCI.
Modifications apportées par la Commission
Aucune.
I. Le projet de loi initial
Le présent article a pour objet de permettre aux communes membres d’un EPCI à fiscalité propre d’être informées des conséquences financières qui résulteraient de l’extension ou de la réduction du périmètre de leur intercommunalité.
Il prévoit, à cette fin, d’inscrire à l’article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales, qui traite de la procédure d’extension d’un EPCI à fiscalité propre à des communes qui n’en font pas partie, le principe de l’élaboration d’« un document présentant les incidences financières de la modification de périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre appelé à être étendu et de celui dont le périmètre a vocation à être réduit ».
La réalisation de ce document serait à la charge de la collectivité ou de la personne à l’initiative de la procédure : la commune, l’EPCI à fiscalité propre ou l’État, selon le cas. Le document serait joint à la saisine du conseil municipal des communes membres de l’EPCI à fiscalité propre appelé à être étendu ; il serait également communiqué au conseil municipal des communes membres de l’EPCI à fiscalité propre dont le périmètre a vocation à être réduit, ainsi qu’à l’organe délibérant de chacun des deux établissements.
II. Les dispositions adoptÉes par le Sénat
Considérant que la rédaction initiale de l’article soulevait plusieurs difficultés, notamment du fait de son caractère incomplet, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de réécriture globale de l’article, à l’initiative de ses rapporteurs.
La rédaction adoptée, de portée plus générale, prévoit que cette information serait communiquée dans les cas suivants :
– rattachement d’une commune à un EPCI à fiscalité propre dans les conditions prévues à l’article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales ;
– création d’un tel établissement par partage dans les conditions prévues à l’article L. 5211-5-1 (créé par l’article 10 du projet de loi) ;
– extension du périmètre d’un EPCI, à fiscalité propre ou non, dans les conditions prévues à l’article L. 5211-18 (cas général) ou à l’article L. 5211-41-1 (extension en cas de transformation) ;
– retrait d’une commune dans les conditions prévues aux articles L. 5211-19 (cas général), L. 5214-26 (procédure dérogatoire applicable aux communautés de communes) et L. 5216-11 (nouvelle procédure dérogatoire applicable aux communautés d’agglomération, créée par l’article 9 du projet de loi).
La personne publique ou l’instance qui demande l’opération ou qui en prend l’initiative, c’est-à-dire l’État, un ou plusieurs EPCI, ou encore une ou plusieurs communes, devrait élaborer un document présentant ses incidences financières estimatives, dont le contenu serait précisé par décret en Conseil d’État. Dans les cas où il ne serait pas à l’initiative de la procédure, l’État devrait fournir les informations nécessaires à l’élaboration du document, par le biais de son ou de ses représentants dans le ou les départements concernés.
Enfin, le document serait joint à la saisine de toutes les instances appelées à formuler un avis sur le projet ou à prendre part à la décision, à savoir les conseils municipaux et le ou les conseils communautaires concernés, ainsi que, le cas échéant, la ou les commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI).
En séance publique, les sénateurs ont adopté un amendement de M. Jean-Pierre Grand, avec avis favorables de la commission et du Gouvernement, qui prévoit la mise en ligne sur internet du document ainsi qu’un amendement de précision de M. Arnaud de Belenet et les membres du groupe La République en Marche, avec avis favorables de la commission et du Gouvernement.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION
La commission des Lois a adopté cet article sans modification.
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Article 11 bis AA (nouveau)
(art. L. 19, L. 242, L. 261, L. 273-6 et L. 273-11 du code électoral)
Abaissement du seuil d’habitants conditionnant l’application du scrutin de liste paritaire aux élections municipales
Introduit par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit à l’initiative du rapporteur, de M. Vincent Bru, de M. Sacha Houlié et des membres du groupe La République en Marche (LaREM), cet article vise à abaisser le seuil d’habitants par commune conditionnant l’élection des conseillers municipaux au scrutin de liste paritaire. Celui-ci passerait de 1 000 habitants à 500 habitants de manière à favoriser, dans les communes concernées, l’égal accès des femmes et des hommes à ce mandat.
Ce nouveau seuil s’appliquerait à compter des élections municipales de 2026.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 24 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, a abaissé le seuil d’application du scrutin de liste aux élections municipales de 3 500 habitants à 1 000 habitants.
I. L’État du droit
1. L’évolution de la parité dans les exécutifs locaux
Depuis la révision constitutionnelle de 1999 (), la parité n’a cessé de progresser dans la sphère publique, et plus particulièrement parmi les représentants politiques. Toutefois, si la participation des femmes aux fonctions électives s’est accrue, l’accès à ces fonctions, et notamment à celles de maire ou de président de collectivité, reste insuffisant. Cette situation a motivé le dépôt, le 20 mars dernier, d’une proposition de loi visant à renforcer la parité à l’échelle locale par Mme Marie‑Pierre Rixain et plusieurs de ses collègues, à laquelle le Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes et les principales associations d’élus ont apporté leur soutien ().
Pour rappel, la loi n° 82-974 du 19 novembre 1982 () a introduit le principe d’une représentation proportionnelle reposant sur deux modes de scrutin :
— les conseils municipaux des communes de 1 000 habitants et plus sont désignés par un scrutin majoritaire de liste paritaire avec représentation proportionnelle à deux tours, prévoyant l’attribution à la liste arrivée en tête d’une « prime » représentant la moitié des sièges ;
— les conseillers municipaux des communes de moins de 1 000 habitants sont élus au scrutin majoritaire plurinominal à deux tours avec possibilité de panachage.
a. Le cadre constitutionnel
Le Conseil constitutionnel a précisé les conditions dans lesquelles l’objectif de parité peut être mis en œuvre par le législateur. En effet, la Constitution impose à ce dernier de se conformer à deux grands principes en disposant que :
– « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » ([33]) (article 1er), les partis politiques devant contribuer à la mise en œuvre de ce principe (article 4) ;
– « la loi garantit les expressions pluralistes des opinions » (article 4).
Ces principes, adressés au législateur, l’habilitent à instaurer des dispositions tendant à rendre effectif l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, mais pas à déroger à d’autres règles et principes de valeur constitutionnelle, a fortiori lorsqu’ils ont trait au pluralisme des courants d’idées et d’opinions.
Cette analyse est formulée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2013-667 DC du 16 mai 2013 ([34]) sur l’abaissement du seuil d’habitants conditionnant l’application d’un scrutin de liste paritaire pour les élections municipales. Ce dernier a en effet considéré qu’ « en abaissant de 3 500 à 1 000 habitants le seuil de population d’une commune à partir duquel les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste, le législateur a entendu favoriser, dans les communes comprises dans cette extension, l’égal accès des femmes et des hommes à ces mandats ; que le seuil de population retenu et le nombre de conseillers municipaux limitent les éventuelles difficultés à composer des listes répondant à l’exigence de parité retenue par le législateur ; que, dans ces conditions, le législateur n’a pas porté une atteinte inconstitutionnelle au principe de pluralisme des courants d’idées et d’opinions ».
Le commentaire consécutivement publié dans Les Cahiers du Conseil constitutionnel indique que : « Par la motivation retenue, le Conseil a souligné les difficultés constitutionnelles que soulèverait un nouvel abaissement du seuil toutes choses égales par ailleurs ».
Toute évolution législative visant à renforcer la parité à l’échelon local doit donc prendre en compte la nécessité de préserver ce pluralisme, notamment dans les plus petites communes.
b. Le bilan de la parité au sein des exécutifs du bloc communal
Depuis les années 2000 et les premières lois en faveur de la parité dans les exécutifs locaux, la place des femmes est en croissance constante, quoiqu’inégale selon la taille des collectivités concernées et le niveau de responsabilité qui leur est confié.
À titre d’exemple, si la part des femmes dans les conseils municipaux est passée de 33 % en 2000 à 40 % en 2014, le nombre de femmes exerçant la fonction de maire a connu une moindre évolution, passant de 10 % à 16 %. Par ailleurs, elles sont plus nombreuses dans les communes de petite taille (18,4 % dans les communes de moins de 500 habitants) que dans les villes de taille moyenne (14,5 % pour les communes comprenant entre 500 et 100 000 habitants).
Dans les intercommunalités, la situation est moins favorable puisque les conseillers communautaires sont des femmes à 31 % et les présidents à seulement 8 %. Cette situation est directement liée au nombre modeste de femmes occupant un mandat de maire.
part des femmes parmi les Élus du bloc communal au 1er janvier 2019 (en %)
Moyenne départementale de la part des femmes dans les conseils municipaux des communes de moins de 1 000 habitants
