N° 2822

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 avril 2020

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2020
(n° 2820),

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN

Rapporteur général,
Député

——

 


 

 


  1  

SOMMAIRE

___

 Pages

INTRODUCTION GÉNÉRALE

TABLEAUX DE SYNTHÈSE

FICHE  1 : L’ÉVOLUTION DES HYPOTHÈSES MACROÉCONOMIQUES

A. La France est en rÉcession

1. Un scénario de croissance pré-crise devenu obsolète

2. Une rupture de tendance particulièrement sévère

3. Les nouvelles hypothèses de croissance du Gouvernement

B. Les effets de la CRISE SANITAIRE sur l’activitÉ Économique

1. Les difficultés méthodologiques nuisent aux prévisions

2. L’évolution du PIB mensuel montre d’importantes pertes de production

3. La consommation des ménages diminue de façon drastique

C. Le coÛt Économique du confinement

D. Les incertitudes de la sortie de crise

1. La possible apparition d’effets d’hystérèse

2. Le désajustement de la relance économique avec le reste du monde

3. L’efficacité des plans de soutien et des plans de relance

FICHE  2 : L’ÉVOLUTION DES PRINCIPAUX SOLDES PUBLICS

I. UNE TRAJECTOIRE DE RÉDUCTION DES DÉFICITS PUBLICS STOPPÉE PAR LA CRISE

A. LE DÉFICIT PUBLIC devait se RÉDUIre EN 2020

B. UN DÉFICIT PUBLIC DE CRISE

1. Le déficit public atteint un niveau sans précédent

2. Le détail de la révision de la première LFR du 23 mars 2020

II. LE NOUVEAU SOLDE PUBLIC ET SES DÉCOMPOSITIONS

A. DÉCOMPOSITION PAR NATURE

1. Le déficit conjoncturel reflète la chute de l’activité économique

2. L’absence de conséquence de la crise sur le solde structurel est maintenue

3. L’augmentation sensible du coût des mesures exceptionnelles et temporaires montre la force de la riposte budgétaire

B. DÉCOMPOSITION PAR SECTEUR D’ADMINISTRATION PUBLIQUE

1. Le déficit budgétaire de l’État

2. Le déficit des administrations de sécurité sociale

a. D’importantes pertes de recettes à attendre de la crise

b. Un accroissement sensible des dépenses

c. L’augmentation du besoin de financement des administrations de sécurité sociale

3. Le déficit des collectivités territoriales et de leurs groupements

FICHE  3 : LA GARANTIE DE L’ÉTAT SUR LES PRÊTS AUX ENTREPRISES

I. LA GARANTIE MASSIVE DE 300 MILLIARDS DEUROS DE PRÊTS

A. LES ENTREPRISES BÉNÉFICIAIRES DE LA GARANTIE

1. Champ

2. Octroi de la garantie

3. Plafond des prêts garantis

B. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA GARANTIE

C. LES CONDITIONS D’OCTROI DE LA GARANTIE

D. LA GESTION DU MÉCANISME DE GARANTIE

II. premier bilan

A. LES ENGAGEMENTS DES PRINCIPAUX RÉSEAUX BANCAIRES

B. LE NOMBRE DE PRÊTS GARANTIS

FICHE N° 4 : LE DISPOSITIF D’ACTIVITÉ PARTIELLE

I. LE PRINCIPE DU DISPOSITIF

II. LE RENFORCEMENT ET L’EXTENSION DU DISPOSITIF

A. LE RENFORCEMENT DU DISPOSITIF PAR LE DÉCRET DU 25 MARS 2020 RELATIF À L’ACTIVITÉ PARTIELLE

1. L’extension de l’allocation d’activité partielle

2. La simplification du recours au dispositif

B. L’EXTENSION À TITRE TEMPORAIRE DU CHAMP DU DISPOSITIF PAR L’ORDONNANCE DU 27 MARS 2020 PORTANT MESURES D’URGENCE EN MATIÈRE D’ACTIVITÉ PARTIELLE

III. L’IMPACT BUDGÉTAIRE

FICHE  5 : LE FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LES ENTREPRISES

I. LE FONDS DE SOLIDARITÉ DANS SA FORME ACTUELLE

A. UN FONDS DE SOUTIEN AUX ENTREPRISES EN DIFFICULTÉ EN RAISON DE LA CRISE

B. LE FONCTIONNEMENT DU FONDS SELON LE DROIT EN VIGUEUR

1. Un fonds destiné aux petites entreprises

2. Les aides versées par le fonds

II. ASSURER LE FINANCEMENT DU FONDS ET ANTICIPER SON RENFORCEMENT

A. UN RENFORCEMENT À VENIR DU FONDS DE SOLIDARITÉ

B. LE FINANCEMENT DU FONDS

FICHE  6 : LES MESURES DE TRÉSORERIE À DESTINATION DES ENTREPRISES

A. Les reports de charges fiscales et sociales

B. Les reports de factures et loyers professionnels des TPE et indépendants

C. Les remboursements accélérés de créances fiscales

FICHE  7 : PANORAMA DES PRINCIPALES MESURES ÉCONOMIQUES PRISES EN EUROPE ET AUX ÉTATS-UNIS

A. Les mesures prévues par lUnion européenne

1. L’assouplissement des obligations budgétaires et de la réglementation en matière d’aides d’État

2. Les mesures budgétaires européennes : le déploiement d’une batterie de dispositifs renforçant les fonds disponibles

3. Les actions entreprises par la Banque centrale européenne

B. Les principales mesures de soutien économique prévues par certains partenaires européens de la France

1. Les mesures prévues en Allemagne

2. Les mesures prises en Italie

3. Les mesures annoncées en Espagne

4. Les mesures envisagées au Royaume-Uni

C. Les mesures prévues aux États-Unis

AUDITION du MINISTRE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES, du MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS, ET Du SECRÉTAIRE D’ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS

EXAMEN EN COMMISSION

EXAMEN DES ARTICLES

Article liminaire Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2020

Après l’article liminaire

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Mesures fiscales

Article 1er Exonération des sommes versées par le fonds de solidarité aux entreprises

Après l’article 1er

Article additionnel après l’article 1er Taux réduit de 5,5 % de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux masques de protection adaptés à la lutte contre la propagation du virus Covid19

Après l’article 1er

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 2 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois

SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2020. – CRÉDITS DES MISSIONS

Article 3 Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Article 4 Comptes spéciaux : ouvertures de crédits

TITRE II DISPOSITIONS PERMANENTES

A.  Mesure fiscale non rattachée

Article 5 Exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations et contributions sociales de la prime exceptionnelle spécifiquement versée aux agents des administrations publiques mobilisés dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire afin de tenir compte de leur surcroît de travail significatif durant cette période

Après l’article 5

B.  Garanties

Article 6 Rehaussement du plafond d’encours maximal de réassurance publique d’opérations d’assurance-crédit export de court terme

Article 7 Modification du régime d’octroi de la garantie de l’État au titre des prêts consentis par les établissements de crédits et les sociétés de financement, à compter du 16 mars 2020 et jusqu'au 31 décembre 2020 inclus, aux entreprises ayant subi un choc brutal en lien avec la crise sanitaire et la contraction de la demande globale

Après l’article 7

Article 8 Augmentation du plafond de garantie par l'État des emprunts de l'Unédic émis en 2020

Article 9 Garantie par l’État d’un emprunt de la Collectivité de Nouvelle-Calédonie octroyé par l’Agence française de développement

Après l’article 9

Article additionnel après l’article 9 Facilitation technique de l’accès au fonds de solidarité pour les artistesauteurs

Après l’article 9


  1  

    

   INTRODUCTION GÉNÉRALE

L’épidémie de covid-19 provoque une double crise de portée mondiale à la fois sanitaire et économique. Confrontées à un syndrome viral très contagieux dont le nombre des cas pathologiques lourds peut rapidement submerger leur système de soins, beaucoup des nations du monde ont choisi de limiter strictement la liberté d’aller et venir, et de travailler, de leur population. L’activité économique, partout dans le monde, est profondément entravée et amputée par la crise sanitaire.

Pour faire face, les instruments de la politique monétaire et de la politique budgétaire ont été massivement mobilisés.

S’agissant de la politique monétaire, la Banque centrale européenne a notamment lancé dès le 18 mars un nouveau programme d’achats d’urgence de titres des secteurs public et privé, s’élevant à 750 milliards d’euros. Elle s’est également concertée avec les autres grandes banques centrales du monde pour améliorer l’approvisionnement en devises et éviter une crise des paiements internationaux.

Sur le plan budgétaire, les institutions européennes, outre la mobilisation de crédits communautaires, ont adopté un plan de 540 milliards d’euros le 10 avril via l’Eurogroupe. Il comprend une ligne de crédit de 240 milliards d’euros sur le mécanisme européen de stabilité (MES), un fonds permettant de garantir via la Banque européenne d’investissement (BEI) jusqu’à 200 milliards d’euros de prêts aux entreprises, et un programme de 100 milliards d’euros pour financer le chômage partiel.

La France mobilise également sa capacité budgétaire dans des proportions jamais connues. La première loi de finances rectificative pour 2020, adoptée les 19 et 20 mars derniers dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat en recueillant l’approbation sur la quasi-totalité des bancs des deux assemblées, a mis en place dans l’urgence trois dispositifs exceptionnels : un renforcement massif du champ de l’indemnisation du chômage partiel, un fonds de solidarité innovant pour les TPE, et une garantie très large de l’État jusqu’à 300 milliards d’euros pour les prêts aux entreprises. Ce budget rectificatif, et ces dispositifs, étaient dimensionnés pour un confinement de quatre semaines.

Dans son allocution du 13 avril 2020, le Président de la République a annoncé la prolongation du confinement jusqu’au 11 mai (soit huit semaines au total), puis un déconfinement très progressif à compter de cette date. Il a souligné les conséquences sociales et économiques du fort ralentissement de l’activité dans notre pays, jusqu’à son arrêt dans certains secteurs. Il a proposé que les réponses apportées en la matière par la loi de finances rectificative du 23 mars 2020 soient complétées et renforcées. C’est l’objet du présent projet de loi de finances rectificative pour 2020, quatre semaines à peine après la promulgation du premier texte financier lié à la crise sanitaire, dont l’ampleur atteint désormais presque 115 milliards d’euros.

Il apparaît en effet aujourd’hui nécessaire de compléter ces dispositions. Si elles ont permis à ce jour, dans les secteurs économiques mis à l’arrêt, le maintien d’une importante partie des rémunérations des travailleurs grâce au dispositif d’activité partielle, les conséquences sociales de la crise se font durement sentir pour les foyers les plus démunis, dont les enfants, par exemple, ne peuvent plus bénéficier des tarifs préférentiels des cantines scolaires offerts par les collectivités territoriales du fait de la fermeture des écoles. Il est donc proposé que ces foyers bénéficient sans délai d’une aide exceptionnelle.

Certains secteurs de notre économie souffrent plus que d’autres de la crise économique, parce qu’ils n’ont plus aucune activité et que cette mise à l’arrêt pourrait se poursuivre au-delà du 11 mai prochain. Cette situation touche certaines de nos entreprises nationales historiques et menace de les faire disparaître, par exemple dans le secteur aéronautique. Il importe que l’État, par la mobilisation des crédits nécessaires (jusqu’à 20 milliards d’euros), soit prêt à prendre ses responsabilités à leur égard, le cas échéant en entrant dans leur capital.

Il importe de prévoir les modalités des primes que les administrations verseront à ceux de leurs personnels dont la mobilisation a été plus particulièrement requise du fait de la crise. Il s’agit bien entendu des personnels de nos hôpitaux, et d’autres catégories d’agents particulièrement mobilisés. Les primes dont ils bénéficieront, à l’instar de la prime dite « Macron » dans le secteur privé, seront exonérées d’impôt et de cotisations et contributions sociales.

Le présent texte tend par ailleurs à renforcer les principaux dispositifs mis en place par la loi de finances rectificative pour 2020, en les adaptant à la durée – plus longue que prévue en mars dernier – pendant laquelle ils seront mis en œuvre. Ce renforcement budgétaire illustre au demeurant leur bien-fondé, que chacun peut constater sur le terrain, même si leur mise en œuvre doit être parfois plus large, plus simple et plus fluide.

Il est ainsi proposé que les fonds publics finançant l’activité partielle soient plus que doublés, compte tenu de la contribution de l’Unedic dont les facilités de financement sont accrues, pour atteindre au total 24 milliards d’euros. Il est proposé également de décupler les crédits publics du Fonds de solidarité en direction de nos petites entreprises – au total, compte tenu des contributions des collectivités territoriales, notamment les régions, des assureurs et d’autres contributeurs privés, le fonds pourra mobiliser 7 milliards d’euros environ. Le Parlement, notre majorité parlementaire, se réjouissent que les conditions d’éligibilité à ce fonds aient été élargies, que les aides apportées aux entreprises les plus en difficulté soient renforcées et que les montants ainsi perçus soient exonérés d’impôt et de contributions et cotisations sociales. Il est également prévu une hausse sensible des dépenses de santé, de 8 milliards d’euros désormais (+ 6 milliards d’euros par rapport à mars), disponibles sans délai.

S’agissant de la garantie des prêts apportés par l’État aux entreprises pour un montant d’encours total de 300 milliards d’euros, mise en place par Bpifrance et l’ensemble du réseau bancaire, il est proposé de l’étendre de façon plus claire aux entreprises considérées en difficulté depuis le début de l’année 2020. Il importe en effet de ne pas priver de cette aide des entreprises qui, précisément, ont besoin d’être garanties dans le cadre de l’adaptation qu’elles mettent en œuvre pour se développer de nouveau. C’est pourquoi, il est en outre proposé d’ouvrir d’autres capacités de garantie de prêts et d’octroi de prêts par l’État, en direction de nos entreprises exportatrices et via le Fonds de développement économique et social.

L’aide apportée à notre tissu économique consiste également en des reports de charges fiscales et sociales, que le Gouvernement a décidé d’étendre au mois d’avril. S’agissant du mois de mars, on observe que cette facilité de trésorerie a été utilisée par nos entreprises à hauteur du tiers du volume des facilités offertes. Dans les secteurs les plus touchés par la crise économique, le Gouvernement envisage d’annuler certaines de ces charges fiscales et sociales. Dans les secteurs de la culture, du tourisme et de la restauration, un plan de soutien spécifique a d’ailleurs été annoncé par le Président de la République pour les prochaines semaines, tant il apparaît que ces secteurs vivront une situation très difficile, sinon critique, pendant un temps plus long.

L’esprit du présent plan d’aide est bien de mettre à disposition de nos compatriotes et de notre tissu économique tout ce qui doit l’être pour passer la période critique puis rebondir. Les bonnes mesures sont prises, elles sont d’ailleurs similaires à celles mises en œuvre par nos partenaires économiques disposant comme la France d’amortisseurs sociaux. La voilure adoptée par le plan, près de 115 milliards d’euros sans compter les diverses garanties de l’État apportées aux entreprises au titre de leurs emprunts, tient compte de la réalité sans précédent de la crise économique. Cette réalité, c’est un recul anticipé de 8 % de notre richesse nationale en 2020, ce qui devrait conduire à observer un déficit public de 9 % de notre PIB et à constater à la fin de l’année un endettement souverain de 115 % du PIB.

Pour tous ceux, sur tous les bancs du Parlement, qui sont attachés à la maîtrise de nos finances publiques, le cadrage propre au présent texte, assis sur les projections les plus défavorables depuis la Libération en la matière, est à tout le moins un point d’attention majeur et, avouons-le, une source d’inquiétude. Le « quoi qu’il en coûte » est le bon, le seul choix. Il n’en est pas pour autant gratuit et indolore. Les efforts produits depuis 3 ans en matière de finances publiques permettent en tout état de cause d’user aujourd’hui des marges ainsi acquises.

*

*     *

 

Le présent rapport propose, après une série de tableaux de synthèse, une approche par fiches de l’examen du présent projet de loi de finances rectificative : elles concernent successivement la situation macro-économique actuelle, le solde de nos finances publiques, les principaux outils du plan d’aide (garantie des prêts par l’État, fonds d’indemnisation, activité partielle et reports de charges fiscales et sociales) et la présentation des mesures mises en place chez certains de nos partenaires économiques. Vient ensuite la présentation des travaux de la commission des finances, dans le cadre de l’examen des articles du présent texte.

 

 


  1  

   TABLEAUX DE SYNTHÈSE

 

Actualisation des prÉvisions

 

LFI 2020

LFR 1

PLFR 2

Croissance en volume (en % du PIB)

+ 1,3 %

– 1 %

– 8 %

 

 

 

 

Solde public (en % du PIB)

– 2,2 %

– 3,9 %

– 9,0 %

Dont solde structurel

– 2,2 %

– 2,2 %

– 2,0 %

Dont solde conjoncturel

+ 0,1 %

 1,3 %

 5,3 %

Dont mesures exceptionnelles

 0,1 %

 0,4 %

 1,7  %

 

 

 

 

Solde budgétaire de l’État (en milliards d’euros)

– 93,1

– 109

– 183,5

Dont recettes fiscales nettes

293

282,3

250,3

Dont recettes non fiscales

14,4

17,9

15,8

Dont prélèvement sur recettes

62,7

62,7

64,7

Dont plafond de dépenses du budget général

337,7

344

380,5

 

 

 

 

Taux de prélèvement obligatoires (en % du PIB)

44,0

44,0

Taux de dépenses publiques (en % du PIB)

53,4

60,9

Taux de dette publique (en % du PIB)

98,7

115,2

 

 

 

 

Besoin de financement (en milliards d’euros)

230,5

246,1

322,6

Source : commission des finances

 

Chiffrage des mesures de soutien Économique (toutes apu)

(en milliards d’euros)

Nature du soutien

Chiffrage total

Montée en charge par rapport à la LFR 1

Mesures de trésorerie (reports de charge et remboursements anticipés de crédits d’impôt*)

48,5

+ 23

Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État

20

+ 20

Activité partielle

24

+ 15,5

Dépenses de santé supplémentaires

8

+ 6

Fonds de solidarité pour les entreprises **

6,8

+ 5,8

Ouverture de crédits supplémentaires d’urgence

(dont prime à destination des foyers modestes)

2,5

(0,9)

+ 2,5

(+0,9)

Avances au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »

1,2

+ 0,7

Fonds de développement économique et social

0,9

+ 0,9

Exonération fiscale et sociale des sommes versées par le fonds de solidarité

1

+ 1

Annulation de charges sociales patronales dans certains secteurs particulièrement exposés

0,8

+ 0,8

Avances remboursables de trésorerie pour les entreprises en difficulté

0,5

+ 0,5

Autres mesures ***

0,5

+ 0,5

Total

114,7

+ 77,2

* Selon les données et les hypothèses du programme de stabilité 2020 : reports réels des échéances fiscales et sociales dues en mars et en avril pris en compte jusqu’au 5 avril, puis hypothèse de taux de report de 50 % pour les échéances restantes en avril ; s’agissant des remboursements anticipés de crédits d’impôt, taux de recours de 75 % sur les créances à l’IS, et 100 % sur les créances de TVA.

** Effort public uniquement.

*** Décalage de l’entrée en vigueur d’un volet de la réforme de l’assurance chômage et prolongation de droits pour les demandeurs d’emploi.

Source : commission des finances

 

CrÉdits budgÉtaires supplÉmentaires sur le budget de l’État
en lien avec la crise du COVId-19

(en milliards d’euros)

 

Crédits totaux

Montée en charge par rapport à la LFR 1

Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État

20

+ 20

Activité partielle

16

+ 10,5

Fonds de solidarité pour les entreprises

6,25

+ 5,5

Ouverture de crédits supplémentaires d’urgence

2,5

+ 2,5

Avances au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »

1,2

+ 0,7

Fonds de développement économique et social

0,9

+ 0,9

Total

46,9

+ 40,1

Source : commission des finances

Garanties de l’État mobilisÉes du fait de la crise du covid-19

(en milliards d’euros)

 

LFI 2020

LFR 1

PLFR 2

Total

Prêts aux entreprises

300

300

Emprunts de l’Unédic

2

5

7

Réassurance des opérations d’assurance-crédit export (Bpifrance Assurance Export)

2

3

5

Réassurance des opérations d’assurance-crédit domestiques (Caisse centrale de réassurance)

10

10

Emprunt de la Nouvelle-Calédonie

0,24

0,24

Total général

322,24

Source : commission des finances

Liste des mesures fiscales nouvelles

LFR 1

PLFR 2

Exonération de taxes d'importation, droits de douane, octroi de mer, droits de circulation et taxes d'accise de l'octroi de mer (article 1er)

Exonération des sommes versées par le fonds de solidarité pour les entreprises (article 1er)

Exonérations de la prime exceptionnelle pour les agents publics (article 5)

Source : commission des finances

*

*     *

 

 


  1  

FICHE  1 :
L’ÉVOLUTION DES HYPOTHÈSES MACROÉCONOMIQUES

Comme l’indiquait votre Rapporteur général dans l’exposé général de son rapport sur le précédent projet de loi de finances rectificative pour 2020 ([1]), « les restrictions vitales et massives des échanges physiques et de la mobilité des personnes pour lutter contre l’épidémie, précédées et doublées d’inévitables effets de comportements notamment de panique, ont un impact macroéconomique considérable depuis janvier 2020 dans le monde et en France de façon croissante depuis quelques jours ».

À peine un mois plus tard, le caractère considérable de l’impact macroéconomique de la crise sanitaire se confirme. La crise économique actuelle est fondamentalement une crise induite par les pouvoirs publics, qui ont pris des mesures incontournables sur le plan sanitaire, mais aux effets délétères sur l’économie. La France, au même titre que ses partenaires commerciaux, va connaître une récession sans précédent dans son intensité et dans ses caractéristiques.

A.   La France est en rÉcession

Les perspectives économiques mondiales et nationales se sont fortement assombries dès lors que la pandémie a frappé l’Europe, faisant temporairement du continent européen le nouvel épicentre de l’épidémie à compter du mois de mars.

La vitesse de cette propagation pandémique, cumulée à des mises à l’arrêt massives et soudaines de pans des économies nationales pour des raisons sanitaires, a rendu obsolète l’intégralité des prévisions économiques mondiales, régionales et nationales formulées jusqu’alors.

L’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), dans ses perspectives économiques intermédiaires du 2 mars 2020 ([2]), identifiait déjà la crise du coronavirus comme un facteur de risque majeur. Mais l’OCDE estimait encore que l’économie mondiale croîtrait, en 2020, de 2,4 % - la zone euro de 0,8 % et la France de 0,9 %. La révision à la baisse par rapport aux prévisions de l’automne 2019 était déjà sensible (entre 0,2 et 0,5 point de PIB selon les pays), mais sans commune mesure avec les prévisions de récession massive qui allaient progressivement être publiées au fil du mois de mars.

Le cadrage macroéconomique du Gouvernement associé au présent PLFR indique que la France connaîtra une croissance négative de – 8,0 % du produit intérieur brut (PIB) en 2020. Cette prévision est cohérente avec les dernières prévisions publiées – souvent avec d’importantes précautions méthodologiques – par les conjoncturistes, qui évaluent la récession en France en 2020 entre 5 % et 7 %.

1.   Un scénario de croissance pré-crise devenu obsolète

Selon le cadrage macroéconomique du projet de loi de finances pour 2020, cohérent avec d’autres prévisions économiques (Commission européenne, Banque de France), trois principales causes d’un ralentissement modéré étaient identifiées en 2020 :

– le regain des tensions commerciales entre la Chine et les États-Unis ;

– la perspective de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne ;

– le choc d’incertitude lié à ces événements, facteur de risque supplémentaire.

Ces risques, quoique diffus, ne mettaient pas en cause la prévision d’une croissance française relativement robuste, entre 1,3 % et 1,4 %.

PrÉvisions de croissance en volume du PIB pour la France (NOvembre 2019)

(en % d’évolution annuelle)

Institutions

2019

2020

Gouvernement

(projet de loi de finances pour 2020)

1,4

1,3

INSEE

(Point de conjoncture, octobre 2019)

1,3

– 

Banque de France

(Prévisions économiques, septembre 2019)

1,3

1,3

OFCE

(Perspectives économiques 2019-2021, octobre 2019)

1,3

1,3

Fonds monétaire international (FMI)

(Perspectives de l’économie mondiale, octobre 2019)

1,2

1,3

Commission européenne

(Prévisions économiques d’automne, novembre 2019)

1,3

1,3

Source : commission des finances.

Les prévisions de croissance désormais disponibles pour 2020 marquent donc une rupture de tendance brutale, à la fois à court et long termes. Cette phase de rupture concerne toutefois les économies du monde entier, frappées par un même choc exogène.

2.   Une rupture de tendance particulièrement sévère

Depuis 1974, la croissance annuelle n’a été négative qu’à quatre reprises. Cela signifie que le PIB diminue, quand le cours classique d’une économie amène à constater une expansion, même modeste, de ce produit. Selon l’Insee, la récession se caractérise par un repli du PIB sur au moins deux trimestres consécutifs.

La croissance en france depuis 1974

(en % du PIB en volume)

(en grisé, les années où la croissance a été inférieure à 1 %)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Croissance

4,3

– 1,0

4,4

3,5

4,0

3,6

1,6

1,1

2,5

1,2

1,5

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Croissance

1,6

2,3

2,6

4,7

4,3

2,9

1,0

1,6

– 0,6

2,4

2,1

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Croissance

1,4

2,3

3,6

3,4

3,9

2,0

1,1

0,8

2,8

1,7

2,4

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Croissance

2,4

0,3

– 2,9

1,9

2,2

0,3

0,6

1,0

1,1

1,2

2,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2018

2019

2020

 

 

 

 

 

 

 

 

Croissance

1,7

1,2

– 8,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : INSEE, comptes nationaux jusqu’en 2018 ; INSEE, points de conjoncture (pour 2019) ; présent PLFR (pour 2020).

Si l’on retient comme hypothèse de croissance celle avancée par le Gouvernement dans le présent PLFR, la récession de 2020 serait la plus importante observée depuis 1945. Une baisse du PIB de cet ordre de grandeur a été observée au deuxième trimestre de 1968 : la baisse de 5 % avait été toutefois compensée, dès le troisième trimestre, par un rebond de l’activité de 8 %.

L’ampleur de la récession, inévitable, est encore incertaine. Entre les prévisions de début mars (OCDE), de mi-mars (Commission européenne, Gouvernement) et de fin mars à début avril (départements recherche de grands réseaux bancaires, Banque de France), l’instabilité (et l’aggravation) des prévisions est flagrante, en France comme pour le reste du monde.

COMPARAISON DES Soldes DES projections de Pib pour 2020

(en % du PIB)

 

France

Allemagne

Italie

Espagne

Zone euro

Monde

OCDE (2 mars)

+ 0,9

+ 0,3

0

– 

+ 0,9

+ 2,4

Gouvernement (LFR 1, 18 mars)

–  1

– 

– 

– 

– 

 

Morgan & Stanley (18 mars)

–  4,8

– 

– 

– 

 –  5

  0,9

Goldman Sachs (24 mars)

–  7,4

–  8,9

–  11,6

–  9,7

–  9 

  1

Oddo BHF (31 mars)

–  6,7

–  7,4

–  7

–  6,7

–  6,8

–  5

Fonds monétaire international (14 avril)

–  7,6

– 7

– 9,1

– 8

– 7,5

 3

Gouvernement (PLFR 2, 15 avril)

–  8

– 

– 

– 

– 

 

Source : commission des finances

3.   Les nouvelles hypothèses de croissance du Gouvernement

Le scénario macroéconomique présenté dans le rapport économique et budgétaire annexé au PLFR est le même que celui fondant le programme de stabilité de l’année 2020 ([3]), qui a été adopté en Conseil des ministres le 15 avril et sera transmis à la Commission européenne avant le 30 avril.

La dernière estimation officielle du ralentissement de l’activité en France était fournie par la loi de finances rectificative (LFR) du 23 mars dernier : la contraction du PIB associée à ce texte s’élevait à 1 % pour 2020.

La nouvelle hypothèse de croissance pour l’année 2020 est donc une contraction du PIB de 8 %, qui s’explique par la révision à la hausse du coût économique de la mise à l’arrêt de certaines activités économiques et du confinement de la population, ainsi que par l’éloignement de l’hypothèse d’un retour rapide à la normale à l’issue, incertaine, de la crise sanitaire.

Selon le Gouvernement, « il est fait l’hypothèse dans ce scénario que les mesures de restriction sanitaires en vigueur en France depuis mi-mars seraient maintenues en l’état pour une durée totale de 8 semaines, c’est-à-dire qu’elles prendraient fin le 11 mai en cohérence avec les annonces du Président de la République le lundi 13 avril. Le redémarrage vers les niveaux tendanciels ne serait que progressif suite à la sortie de la période de restrictions sanitaires strictes ».

L’hypothèse de croissance potentielle ([4]) utilisée dans le présent PLFR est, de façon constante, la même que celle prévue par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) sur l’ensemble de sa durée (2018-2022), soit 1,25 % du PIB.

Selon le Haut Conseil des finances publiques ([5]), le scénario de croissance du Gouvernement repose sur une « hypothèse forte » : un scénario de rattrapage du PIB perdu pendant le confinement, dans les mois qui suivent le 11 mai prochain. Ce scénario « suppose en particulier que les mesures de politique économique prises pour faire face à la crise permettront de préserver l’appareil productif et que la demande, tant intérieure qu’étrangère, ne portera pas de séquelles durables de la crise ». En somme, pour que ce scénario soit réaliste, le dispositif d’activité partielle devra permettre de préserver l’emploi et les dispositifs de soutien économique devront éviter de nombreuses défaillances d’entreprises, aux conséquences durables pour l’économie.

En outre, le Haut Conseil exprime des réserves sur la capacité de la production industrielle à retrouver rapidement ses niveaux de début 2020, et rappelle l’incertitude, partagée par le Gouvernement, qui entoure l’évolution des niveaux de consommation futurs des ménages français – entre consommation d’une sur-épargne forcée et prudence, voire attentisme dans les mois à venir.

Enfin, dans le cas où l’économie française ne parviendrait pas à être complètement résiliente, les séquelles de la crise pourraient se traduire par une perte de PIB potentiel dès 2020. Selon le HCFP, « si la crise économique liée au Covid19 revêt certaines caractéristiques particulières (choc sans lien avec le fonctionnement des économies, nature temporaire des mesures de confinement), l’ampleur des pertes d’activité et leur durée, incertaines à ce stade, pourraient laisser des séquelles plus durables et affecter le potentiel de production de l’économie française dès cette année ».

B.   Les effets de la CRISE SANITAIRE sur l’activitÉ Économique

Plusieurs effets économiques de la crise sanitaire sont inédits : la crise est généralisée (bien que d’intensités inégales selon les secteurs), simultanée et très intense. Elle frappe le secteur des services autant que le secteur industriel, et la consommation autant que la production.

L’Insee et la Banque de France ont mesuré les premiers effets économiques, à court terme, de la crise sanitaire. Leurs résultats ont été publiés sous la forme de notes de conjoncture et présentés, avec ceux de l’OCDE effectués sur un panel plus large, à la commission des finances lors d’une audition commune le 9 avril 2020.

1.   Les difficultés méthodologiques nuisent aux prévisions

Le fort degré d’incertitude qui marque la période actuelle se traduit par la prudence des prévisions économiques. Plusieurs inconnues majeures, comme la date et les conditions du déconfinement de la population, ont un impact tel sur l’évolution de la croissance française que l’Insee, comme la Banque de France, ont renoncé à produire des prévisions de croissance annuelle même pour 2020.

Le directeur général en charge des études de la Banque de France, Olivier Garnier, a ainsi déclaré, lors de son audition par la commission des finances le 9 avril dernier : « Nous nous sommes refusés à faire les habituelles prévisions annuelles de fin de trimestre – nous aurions dû publier fin mars celles pour 2020, 2021, 2022 –, car elles reposent sur trois paramètres : la durée totale du confinement, qu’on ne connaît pas encore ; les modalités de déconfinement (…) ; le rattrapage de l’activité. »

Dans son point de conjoncture d’avril 2020 ([6]), l’Insee précise : « nous ne proposons pas dans ce Point de conjoncture de prévision de croissance du PIB trimestrielle ni a fortiori annuelle. Les comptables nationaux de l’Insee publieront si possible fin avril la première estimation des comptes du premier trimestre 2020. L’évolution du PIB devrait être nettement négative au premier trimestre et sans doute plus encore au deuxième trimestre, selon la durée et les modalités de sortie du confinement ».

Les notices méthodologiques des points de conjoncture et études citées dans la présente fiche témoignent des difficultés rencontrées par les statisticiens et les conjoncturistes pour parvenir à des résultats fiables, rapidement. Ainsi, de nombreuses informations habituellement disponibles sont manquantes, ou alors certains modèles de prévision sont devenus caducs du fait du caractère inédit de la crise.

2.   L’évolution du PIB mensuel montre d’importantes pertes de production

L’Insee a publié, fin mars 2020, une première note de conjoncture en période de crise ([7]). La chute du PIB mensuel du mois de mars était estimée à – 35 % (environ 3 points de PIB annuel par extrapolation). L’estimation réalisée au 9 avril 2020, à maille plus fine selon les secteurs, confirme cet ordre de grandeur. La perte de production par rapport à la normale est évaluée à plus d’un tiers du PIB (– 36 %).

Les branches principalement marchandes, qui représentent 78 % du PIB, connaissent une perte d’activité estimée à – 42 % en moyenne, avec des disparités importantes.

Dans les services marchands, les services d’hébergement et restauration subissent la crise jusqu’à effacement quasi intégral d’activité (– 90 %), tandis que les activités financières et d’assurance (0 %) sont encore épargnées. Certaines activités de services devraient connaître une aggravation plus marquée qu’en apparence, du fait de la prolongation du confinement, comme les activités immobilières (– 1 % à la date du 9 avril selon l’Insee, mais la nomenclature de ces activités comprend le paiement des loyers, peu affectés par la crise actuelle).

Dans les branches industrielles, certains secteurs (machines-outils, électronique, informatique, coke et raffinage) sont fortement impactés, avec des baisses d’activité allant de – 53 à – 80 % ; à l’inverse les industries agroalimentaires fonctionnent à un niveau proche de la normale (– 5 %).

La Banque de France, dans sa note de conjoncture ([8]) du 8 avril, parvient à des résultats proches, par le biais de soldes d’opinion réalisés auprès de 8 500 entreprises. Les secteurs industriels les plus affectés par la baisse d’activité sont l’industrie automobile, la métallurgie et les fabrications de machines et équipements. De façon générale, le taux d’utilisation des capacités de production industrielle est passé de 78 % en février à 56 % en mars 2020. Dans les services, les chutes d’activité les plus importantes sont enregistrées dans l’hébergement, la restauration et dans le travail intérimaire.

Lecture : à partir des réponses des chefs d’entreprise, il est calculé un solde d’opinion qui exprime la différence entre la proportion d‘entreprises estimant qu‘il y a eu progression et celles qui jugent qu‘il y a eu détérioration.

Source : Banque de France

3.   La consommation des ménages diminue de façon drastique

La crise actuelle se caractérise par un choc frappant de façon simultanée la production et la consommation des ménages. Selon l’Insee, dans son point de conjoncture d’avril, précité, la baisse de la consommation atteint 35 % par rapport à la normale.

La Banque de France, toujours dans son point de conjoncture, relève que les paiements effectués par carte bancaire ont baissé de 50 % en moyenne pendant la dernière semaine de mars. Par extrapolation, en tenant compte des parts fixe et variable de la consommation des ménages, la consommation totale aurait baissé d’environ 30 % pendant cette semaine.

Pour corroborer cette conjecture, l’Insee a obtenu, à titre exceptionnel, les données d’utilisation de cartes bancaires, transmises par le Groupement d’intérêt économique des cartes bancaires (GIE-CB). Ces données sont établies en glissement annuel, c’est-à-dire par rapport au même jour de l’année précédente. Le graphique suivant permet d’identifier nettement les vagues d’achats de précaution ainsi que la chute de la consommation à compter de la deuxième quinzaine de mars.

Source : Insee

Selon le directeur général de l’Insee, Jean-Luc Tavernier, lors de son audition par la commission des finances le 9 avril, l’analyse des données de cartes bancaires fait également apparaître que, si la vente à distance a moins souffert que la vente physique, son volume a lui aussi diminué depuis le début du confinement.

C.   Le coÛt Économique du confinement

La dégradation de la conjoncture économique en France résulte d’un choc d’offre et d’un choc de demande, découlant principalement de la décision de confiner la population pour lutter contre la propagation de l’épidémie :

– du côté de l’offre : la fermeture temporaire de nombreuses entreprises, l’immobilisation progressive de la main-d’œuvre, des périodes prolongées d’activité partielle, de nombreuses perturbations dans la chaîne d’approvisionnement et la chute des exportations dans de nombreux secteurs ;

– du côté de la demande, la chute de la consommation des ménages, liée aux mesures de confinement et au report des décisions d’achat (immobilier, automobile, électroménager, tourisme, loisirs) qui en découlent, et la réduction de l’investissement des entreprises.

Le tableau suivant synthétise les différentes estimations publiées sur l’impact économique du confinement de la population française, exprimé en points de PIB annuel. Ces estimations sont homogènes. Elles demeurent cependant ponctuelles et ne peuvent être extrapolées sur des durées plus longues ([9]).

Effet du confinement sur le pib annuel en France

(en points de PIB perdus)

 

Quinzaine

1 mois

2 mois

Insee (26 mars)

3

6

OFCE (30 mars)

2,6

5-6

Rexecode (31 mars)

3

Banque de France (8 avril)

1,5

Source : commission des finances

Pour parvenir à son résultat de 2,6 points de PIB, l’OFCE a mené un travail de simulation détaillé visant à décomposer le coût du confinement ([10]). Les principaux déterminants de l’estimation d’un recul de l’activité de 2,6 points de PIB par mois de confinement sont les suivants :

– 1,0 point de PIB découle de la modification des comportements de consommation des ménages liée aux mesures de confinement (choc de demande) ;

– 0,7 point de PIB lié à la baisse de l’investissement (choc de demande) ;

– 0,4 point de PIB provient de l’effet du confinement de la main-d'œuvre et de la possibilité limitée du télétravail pour certaines activités (choc d’offre) ;

– 0,3 point de PIB découle de la fermeture des écoles (1,2 million de salariés seraient empêchés de travailler pour cause de garde d'enfants) (choc d’offre) ;

– 0,2 point de PIB résulte d'autres effets de demande, dont l'impact sur le solde commercial du tourisme (choc de demande).

D.   Les incertitudes de la sortie de crise

Parmi les nombreuses inconnues qui « gênent » aujourd’hui la prévision économique, la capacité de rattrapage et de résilience de l’économie française, encouragée par l’ampleur du plan de soutien économique proposé par le Gouvernement, pourrait contribuer à éclaircir le tableau dans les mois à venir.

En prenant comme postulat la maîtrise du risque sanitaire à l’issue du confinement, au moins trois incertitudes économiques majeures demeurent et peuvent nuire à une reprise rapide et complète de l’économie française.

1.   La possible apparition d’effets d’hystérèse

Un effet d’hystérèse, en économie, renvoie à l’incapacité des agents de s’adapter instantanément ou rapidement à une nouvelle situation économique potentiellement plus profitable du fait de leur maintien prolongé dans une situation négative antérieure. L’effet d’hystérèse classique est celui du chômage de longue durée : l’inactivité prolongée d’un travailleur nuit à son employabilité.

Dans le cas de la crise actuelle, les effets d’hystérèse du chômage peuvent être constatés, dans la mesure où les recherches d’emploi sont compromises par les règles de confinement et par l’arrêt de l’activité de nombreuses entreprises.

D’autres effets d’hystérèse peuvent apparaître :

– l’arrêt de la production industrielle de sous-traitants peut créer des ruptures de stocks en cascade tout au long de la chaîne de valeur, ce qui empêcherait, à tout le moins, la reprise d’une activité industrielle complète de façon rapide ;

– certaines habitudes de consommation des ménages, prises pendant le confinement, peuvent perdurer : commerce en ligne, cuisine à domicile, consommation de services de vidéos à la demande, au détriment de la reprise complète de petits commerces physiques ;

– le confinement a poussé les ménages à sur-épargner de façon forcée, comme en témoigne la hausse des flux d’épargne des livrets A et des livrets de développement durable et solidaire (+ 1,5 milliard d’euros en février 2020 en glissement sur un an, puis + 3,8 milliards d’euros en mars ([11])) ; toutefois, comme le rappelle le scénario macroéconomique du Gouvernement, « il existe une forte incertitude sur la rapidité à laquelle l’épargne contrainte sera consommée, de même que sur la nature des comportements de consommation en sortie de la période de restriction face à un choc d’un type jamais observé sur l’économie française » ;

– la perspective d’une réapparition du virus à l’automne prochain, évoquée par certains chercheurs du fait de la réouverture possible des frontières et d’une éventuelle activité saisonnière du virus au sein de populations non immunisées, peut engendrer des comportements attentistes, en matière d’investissement des ménages (repousser un projet d’achat immobilier ou des travaux d’envergure, qui risqueraient d’être interrompu de longs mois), des entreprises (qui préféreraient se désendetter) ou même du secteur financier (qui freinerait l’accès au crédit de long terme à des entreprises susceptibles d’être confrontées à de nouvelles difficultés économiques).

La combinaison de ces exemples microéconomiques a conduit le directeur général de l’Insee, lors de son audition devant la commission des finances le 9 avril, d’en tirer une conclusion macroéconomique : « nous pensons que la sortie de crise ne se fera pas selon un scénario en V : on ne reviendra pas instantanément au régime de croisière, puisque le déconfinement sera progressif et que les habitudes de consommation ne reprendront que lorsque tout le monde sera rassuré ».

2.   Le désajustement de la relance économique avec le reste du monde

La crise sanitaire a frappé l’Asie, avant de se propager en Europe, puis de trouver un nouveau foyer majeur de contagion en Amérique du Nord.

Par conséquent, si la crise frappe de façon homogène les économies mondiales, le tempo de leur relance économique ne sera pas le même, alors même que ces économies sont très interconnectées. Si le pic de l’épidémie est passé en France à la fin du printemps, il ne serait pas franchi avant l’été aux États-Unis. La production économique aurait en revanche déjà repris depuis plusieurs semaines en Asie.

Cette déconnexion des phases d’intensité de l’épidémie se traduira par une désynchronisation des séquences de relance budgétaire. Si l’Union européenne parvient à créer un choc de relance homogène pendant l’été ([12]), son efficacité risque d’être réduite par l’inertie de l’économie américaine, qui n’aura pas encore connu l’issue de la crise sanitaire.

Cela peut avoir certains effets bénéfiques, par exemple par la relocalisation d’activités économiques en Europe ou par l’accroissement de nos relations commerciales européennes ; l’inverse est aussi vrai : les marchés asiatiques, remis sur pied avant la fin de la crise sanitaire européenne, pourraient se recentrer sur une activité plus régionale, au détriment de nos capacités d’exportation.

Enfin, ce désajustement des sorties de crise risque de plonger durablement certains secteurs dans la crise, en particulier le secteur du transport aérien, pour lequel les liaisons intercontinentales sont une solide source de revenus, ou le secteur du tourisme, qui pâtirait durablement du prolongement possible de la fermeture de nombreuses frontières.

3.   L’efficacité des plans de soutien et des plans de relance

Comme l’a indiqué Laurence Boone, cheffe économiste de l’OCDE, lors de son audition par la commission des finances le 9 avril, « l’OCDE a procédé [dans ses prévisions] de la même façon que l’INSEE ou la Banque de France, au niveau international, en analysant l’impact initial, non encore amorti par les politiques économiques mises en place à cet effet. »

Un angle mort des prévisions actuellement disponibles est l’efficacité du plan de soutien à l’économie. Hors garanties publiques (environ 320 milliards d’euros), le plan de soutien français dispose dans l’immédiat d’une voilure de 100 milliards d’euros toutes dispositions comprises. L’efficacité de ce plan de soutien, notamment en matière de pérennité des entreprises et de maintien de l’emploi, est un facteur essentiel de réussite de la sortie de crise.

L’enjeu, pour les pouvoirs publics, est donc d’éviter que le choc temporaire actuel ne se mue en choc économique pérenne. De façon synthétique, les risques économiques identifiés ci-dessous font donc l’objet d’une réponse publique appropriée ayant pour objet de limiter leur survenance.

 

Risque économique

Principale réponse de l’État

Baisse de l’emploi

Déploiement massif de l’activité partielle

Crise de trésorerie, déséquilibre financier des entreprises

Report des charges sociales et fiscales de mars et d’avril 2020

Pérennité économique des TPE-PME

Création d’un fonds de solidarité, annulation des charges fiscales et sociales des entreprises les plus exposées

Accès au crédit

Garantie quasi-totale des prêts de trésorerie et des prêts de plus longue maturité

L’enjeu, à moyen terme, sera également de garantir l’efficacité d’un éventuel plan de relance, dont l’envergure, le succès, le caractère coordonné avec les relances européennes, sont autant d’inconnues qui empêchent aujourd’hui de dessiner ce que sera le contexte macroéconomique des mois à venir.

*

*     *

 


  1  

FICHE  2 :
L’ÉVOLUTION DES PRINCIPAUX SOLDES PUBLICS

Le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2020 s’accompagne d’une révision substantielle de la prévision de solde public pour l’année 2020. La première loi de finances rectificative (LFR 1) prévoyait une dégradation du déficit public de 2020 de 1,7 point de PIB. Le présent projet de loi de finances rectificative (PLFR 2) aggrave encore cette prévision de 5,1 points de PIB.

Pour l’heure, la crise économique que nous traversons aura donc contribué à dégrader de 6,8 points de PIB le solde public que nous aurions dû constater en l’absence de pandémie.

La mesure du solde public permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et donc de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des administrations publiques locales (APPEL), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des divers organismes d’administration centrale (ODAC).

Évolution des Soldes publics pour l’annÉe 2020

(en % du PIB)

Soldes

LFI 2020

LFR 1

PLFR 2

Solde structurel (1)

– 2,2

– 2,2

– 2,0*

Solde conjoncturel (2)

0,1

– 1,3

– 5,3

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,1

– 0,4

– 1,7

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

 2,2

 3,9

 9

* Comme pour la LFI 2020 et la LFR 1, le présent PLFR prévoit un maintien du solde structurel de 2020 à son niveau de 2019. Auparavant évalué à 2,2 points de PIB, le déficit structurel de 2019 est désormais estimé à 2,0 points de PIB.

Source : articles liminaires de la loi de finances initiale pour 2020, de la première loi de finances rectificative pour 2020 et du présent projet de loi de finances rectificative.

I.   UNE TRAJECTOIRE DE RÉDUCTION DES DÉFICITS PUBLICS STOPPÉE PAR LA CRISE

A.   LE DÉFICIT PUBLIC devait se RÉDUIre EN 2020

Le déficit public prévu par la loi de finances initiale pour 2020 s’établissait à 2,2 % du PIB, soit son plus faible niveau depuis 2001. L’année 2017 a marqué le retour du déficit public, hors mesures exceptionnelles et temporaires, sous la barre des 3 % du PIB, ce qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009.

DÉficit public depuis 2008

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

En %
du PIB

3,3

7,2

6,9

5,2

5,0

4,1

3,9

3,6

3,5

2,9

2,3

3,0*

7,6

*Hors mesure exceptionnelle relative à la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisations sociales, le déficit public de 2019 s’établit à 2,0 % du PIB.

Source : INSEE, comptes nationaux jusqu’en 2018, présent projet de loi de finances rectificative pour les années 2019 et 2020.

Depuis 2018, l’économie française était en haut de cycle. La loi de finances initiale pour 2020 avait pris comme hypothèse un écart de production légèrement positif en 2020, à hauteur de 0,2 point de PIB. Cela signifiait que le PIB effectif devait être légèrement supérieur au PIB potentiel de l’économie française, et que les facteurs de production seraient modérément en tension. Par conséquent, l’économie française devait dégager un léger excédent conjoncturel en 2020 : le solde conjoncturel était prévu à 0,1 % du PIB, par ailleurs compensé par un poids des mesures exceptionnelles et temporaires de – 0,1 % du PIB.

Par conséquent, la prévision de déficit public de la LFI 2020 faisait apparaître un déficit d’origine intégralement structurelle (– 2,2 % du PIB potentiel). Le déficit structurel isole les effets du cycle économique et reflète donc le niveau des recettes et des dépenses directement liées aux politiques publiques menées par le Gouvernement.

La situation actuelle est exactement contraire. Tandis que le déficit structurel devrait rester inchangé en 2020 par rapport à 2019, l’intégralité de l’aggravation du déficit public résulte de la chute du PIB effectif (déficit conjoncturel) et des importantes mesures budgétaires prises pour lutter contre la crise sanitaire et contre la récession économique (mesures exceptionnelles et temporaires).

B.   UN DÉFICIT PUBLIC DE CRISE

1.   Le déficit public atteint un niveau sans précédent

Le dernier excédent public constaté en France date de 1974. Cette année-là, alors que les effets du premier choc pétrolier commencent à se faire sentir, les comptes publics affichent un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB. Depuis 1975, les comptes publics de la France sont donc en déficit, dans des proportions toutefois très variables.

Le dÉficit public depuis 1974

(en % du PIB)

(en grisé, les soldes supérieurs à 4 % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

+ 0,1

– 2,9

– 1,6

– 1,1

– 1,8

– 0,5

– 0,4

– 2,4

– 2,8

– 2,5

– 2,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

– 3,0

– 3,2

– 2,0

– 2,6

– 1,8

– 2,4

– 2,9

– 4,6

– 6,4

– 5,4

– 5,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

– 3,9

– 3,7

– 2,4

– 1,6

– 1,3

– 1,4

– 3,2

– 4,0

– 3,6

– 3,4

– 2,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

– 2,6

– 3,3

– 7,2

– 6,9

– 5,2

– 5,0

– 4,1

– 3,9

– 3,6

– 3,5

– 2,9

 

 

 

 

 

 

Année

2018

2019

2020

 

 

 

 

 

 

 

 

Solde

– 2,3

– 3,0

– 9,0

 

 

Source : INSEE, base 2014, présent PLFR.

Jusqu’à la présentation du présent PLFR, le point le plus bas de solde public effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit de 7,2 % du PIB. Une décennie plus tard, il avait été réduit de près de cinq points de PIB.

Comme le montre le tableau précédent, le déficit public prévu pour 2020 est désormais supérieur à celui que la France a connu lors de la précédente récession de 2008.

C’est le caractère abrupt de l’évolution de la prévision qui caractérise l’intensité de la crise et des réponses qu’il est proposé d’y apporter. Par rapport à la prévision de déficit initialement prévue pour 2020, en date de décembre 2019 (2,2 %), la présente prévision d’avril 2020 augmente de plus de 300 %. Par rapport à la prévision de mars 2020 (LFR 1), la présente prévision augmente de plus de 130 %.

2.   Le détail de la révision de la première LFR du 23 mars 2020

Le tableau suivant décompose le solde public effectif entre la prévision de la LFI pour 2020, celle de la LFR 1 pour 2020 et, enfin, la prévision du présent PLFR.

L’Évolution des prÉvisions de DÉficit public pour 2020

(en % du PIB)

Déficit public

Écart par rapport

au PLFR 2

Déficit effectif

PLFR 2

9,0

 

LFR 1

3,9

+ 5,1

LFI 2020

2,2

+ 6,8

dont déficit conjoncturel

PLFR 2

5,3

 

LFR 1

1,3

+ 4,0

LFI 2020

– 0,1

+ 5,4

dont déficit structurel

PLFR 2

2,0

 

LFR 1

2,2

– 0,2*

LFI 2020

2,2

– 0,2*

dont mesures exceptionnelles et temporaires

PLFR 2

1,7

 

LFR 1

0,4

+ 1,3

LFI 2020

0,1

+ 1,6

* Effet de base 2019 ; la révision du déficit structurel de 2019 de 2,2 % à 2,0 % par le présent PLFR traduit en réalité une stabilité du déficit structurel entre 2019 et 2020.

Source : présent projet de loi de finances rectificative, première loi de finances rectificative pour 2020 et loi de finances initiale pour 2020.

On observe que le présent PLFR ajuste significativement les prévisions de la première LFR, publiée le 23 mars dernier seulement.

Le choc économique se traduirait d’emblée par une aggravation de 4 points de PIB supplémentaires du solde conjoncturel. Comme la fiche n° 1 le montre, la dégradation de la conjoncture économique – en particulier le coût économique du confinement de la population – a été revue à la hausse en un mois. L’estimation de la croissance a été dégradée de 7 points de PIB par rapport à la LFR 1, ce qui a un effet direct sur le montant des recettes perçues.

En deuxième lieu, les mesures exceptionnelles et temporaires prises par le Gouvernement pour lutter contre la crise sanitaire et contre ses effets récessifs correspondent à 1,3 point de PIB supplémentaire. Le plan de soutien de près de 11,5 milliards d’euros adopté en LFR 1 est donc significativement augmenté, pour atteindre 42 milliards d’euros.

Cette montée en charge massive, qui ne concerne que les mesures budgétaires ayant un effet sur le solde public, est détaillée dans le tableau ci-après.

montÉe en charge du plan de soutien budgÉtaire

Mesures ayant un impact sur le solde public

(en milliards d’euros)

Nature du soutien

Coût LFR 1

Coût PLFR 2

Montée en charge

Activité partielle

8,5

24,0

+ 15,5

Dépenses de santé exceptionnelles

2,0

8,0

+ 6,0

Fonds de solidarité pour les entreprises *

1,1

6,8

+ 5,8

Ouverture de crédits supplémentaires d’urgence

0

2,5

+ 2,5

Autres mesures **

0

0,5

+ 0,5

Total

11,5

41,8

+ 30,3

* Effort public uniquement.

** Décalage de l’entrée en vigueur d’un volet de la réforme de l’assurance chômage et prolongation de droits pour les demandeurs d’emploi.

Source : commission des finances

Ces données sont proches de celles fournies par le Gouvernement dans le programme de stabilité de l’année 2020. Un tableau plus complet chiffrant l’intégralité du plan de soutien à l’économie est disponible à la fin de l’introduction générale du rapport.

II.   LE NOUVEAU SOLDE PUBLIC ET SES DÉCOMPOSITIONS

Deux décompositions peuvent apporter des précisions utiles pour apprécier la nouvelle prévision de solde public attachée au présent PLFR.

La première décomposition, qui est aussi celle requise eu égard aux engagements européens de la France, distingue les effets conjoncturels, structurels et les effets exceptionnels et temporaires jouant sur le niveau du solde public.

La seconde décomposition distingue les déficits budgétaires de l’État, des administrations de sécurité sociale et des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Le point de comparaison choisi est celui de la LFI 2020 : elle s’appuie sur des données de prévision construites sur un scénario sans référence à la crise actuelle. La dégradation de l’état des finances publiques à compter de ce point de comparaison fournit donc un aperçu utile du coût, à date, de la crise sur les finances publiques.

A.   DÉCOMPOSITION PAR NATURE

1.   Le déficit conjoncturel reflète la chute de l’activité économique

L’impact direct de la propagation de l’épidémie de Covid-19, couplé avec les mesures de protection sanitaire, se traduisent par des effets récessifs de grande envergure. La contraction du PIB, évaluée à 8 % en 2020 par le Gouvernement dans le présent PLFR, se traduit par une hausse massive du déficit conjoncturel (5,4 points de PIB) par rapport aux projections de la LFI (excédent conjoncturel de 0,1 point de PIB).

Rappelons que le solde conjoncturel est le solde reflétant les dépenses et les recettes publiques directement affectées par la conjoncture économique. Il se distingue du déficit structurel, qui isole les effets du cycle économique et reflète donc le niveau des recettes et des dépenses directement liées aux politiques publiques menées par le Gouvernement.

L’aggravation du déficit conjoncturel traduit la forte progression de l’écart de production, qui est la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel. Ce dernier peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([13]).

Comme les facteurs de production sont actuellement fortement sous-employés, voire à l’arrêt dans certains secteurs économiques, le niveau du PIB effectif se détache fortement du PIB potentiel. La contraction du PIB se traduit mécaniquement par des pertes de recettes des prélèvements obligatoires, donc par l’apparition d’un déficit de nature conjoncturelle ([14]).

2.   L’absence de conséquence de la crise sur le solde structurel est maintenue

Les premières mesures de soutien budgétaire adoptées en LFR 1 se sont traduites par une hausse du déficit lié aux mesures exceptionnelles et temporaires (voir ci-dessous). Cette catégorie de solde permet d’isoler les mesures, en dépenses et en recettes, qui sont directement l’effet de choix de politiques budgétaires, mais qui, en raison de leur caractère non pérenne, ne doivent pas être rattachées au déficit structurel. Comme son nom l’indique, ce dernier doit refléter les effets des politiques structurelles, de moyen et de long terme, menées par le Gouvernement.

Le renforcement de ces mesures de soutien budgétaire par le présent PLFR n’affecte donc pas le déficit structurel prévu en 2020 : il est maintenu à 2,0 points de PIB, au niveau de 2019 ([15]).

3.   L’augmentation sensible du coût des mesures exceptionnelles et temporaires montre la force de la riposte budgétaire

La LFI 2020 prévoyait des mesures exceptionnelles et temporaires de basse intensité, à hauteur de 0,1 point de PIB. Le caractère ponctuel de ces mesures, à l’impact positif ou négatif sur les finances publiques, explique qu’elles soient écartées du calcul du solde structurel et du solde conjoncturel.

C’est parce que le plan budgétaire de lutte contre l’épidémie et contre ses effets récessifs n’a pas vocation à se prolonger – à ce stade – au-delà de l’exercice 2020 que le Gouvernement a comptabilisé ces dépenses parmi les mesures exceptionnelles et temporaires. Ce choix cohérent se traduit par une hausse substantielle du déficit issu des mesures exceptionnelles et temporaires en 2020, à 1,7 point de PIB.

Ce solde se décompose en réalité en 1,9 point de PIB de lutte contre la crise actuelle, en partie compensées par le produit d’une amende de 2,1 milliards d’euros infligée au groupe Airbus dans le cadre d’une convention judiciaire d'intérêt public (CJIP), perçue au mois de janvier 2020.

B.   DÉCOMPOSITION PAR SECTEUR D’ADMINISTRATION PUBLIQUE

La LFI 2020 montrait une décomposition contrastée du solde public effectif selon les catégories d’APU : l’État devait supporter une grande partie du déficit public, tandis que les administrations de sécurité sociale présentaient un excédent budgétaire et que les administrations publiques locales étaient proches de l’équilibre.

Solde public par sous-secteur LFI 2020

(en points de PIB)

Sous-secteur

2017

2018

2019

2020*

État

– 2,8

– 3,0

– 3,5

– 3,0

Organismes divers d’administration centrale

– 0,1

– 0,1

– 0,1

– 0,1

Administrations publiques locales

0,0

0,1

0,1

0,2

Administrations de sécurité sociale

0,3

0,5

0,5

0,7

Solde public

– 2,7

– 2,5

– 3,1

– 2,2

* Hors reprise de dette de SNCF Réseau (25 milliards d’euros), retraitée en dépense publique de l’État.

Source : Rapport économique, social et financier annexé au PLF 2020.

Comme le montre le tableau suivant, le plan de soutien proposé par le présent PLFR, en complément de celui porté par la LFR 1, confirme que l’État supporte une grande partie de l’effort budgétaire de ce plan de soutien, soit 59 %, tandis que les ASSO en supportent 39 % et les APUL, 2 %. En revanche, compte tenu des importantes pertes de recettes (impôts et cotisations sociales) consécutives à la crise, son coût global est supporté par les trois catégories d’administrations publiques dans des proportions qu’il n’est pas possible de décrire précisément en l’absence de décomposition des soldes publics par sous-secteur d’APU.

Impact sur le solde public des mesures exceptionnelles

(en milliards d’euros)

Mesures exceptionnelles

Impact
sur le solde public

dont administration publique centrale

dont administrations de sécurité sociale

dont administrations publiques locales

Activité partielle

24

16,0

8,0

Dépenses de santé

8,0

8,0

Fonds de solidarité pour les entreprises *

6,8

6,3

0,5

Ouverture de crédits supplémentaires d’urgence

2,5

2,5

Autres mesures **

0,5

0,5

Total

41,8

24,8

16,5

0,5

* Effort public uniquement.

** Décalage de l’entrée en vigueur d’un volet de la réforme de l’assurance chômage et prolongation de droits pour les demandeurs d’emploi.

Note méthodologique : le chiffrage présenté relatif à l’activité partielle ne présente pas le seul effet des mesures nouvelles (réglementaires et législatives) annoncées ou proposées par le Gouvernement, mais les dépenses supplémentaires liées au dispositif par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2020. En effet, à droit constant, la situation de crise entraîne mécaniquement une hausse des dépenses d’activité partielle. S’ajoutent à cet effet mécanique des mesures de renforcement de l’activité partielle et d’incitation à recourir à ce dispositif, sans que le départ entre ce qui relève de l’effet mécanique et ce qui relève des mesures nouvelles puisse être présenté.

Source : commission des finances.

1.   Le déficit budgétaire de l’État

Le solde prévu pour 2020 se dégraderait de 90,3 milliards d’euros par rapport à la LFI de 2020. Cette aggravation du déficit de l’État le porte à un niveau de 183,5 milliards d’euros. Par rapport à la LFR 1, le déficit de l’État se dégrade de 74,4 milliards d’euros.

Cette nouvelle aggravation du déficit de l’État se répartit de la façon suivante :

– 38,5 milliards d’euros de dépenses supplémentaires sur le champ du budget général de l’État et 1,6 milliard d’euros de dépenses des comptes spéciaux ;

– 32,2 milliards d’euros de perte de recettes fiscales et 2,2 milliards d’euros de recettes non fiscales, du fait de l’aggravation de la conjoncture économique.

Le commentaire de l’article d’équilibre et de l’état A annexé au présent PLFR fournit une analyse plus détaillée de l’évolution des recettes.

S’agissant des dépenses de l’État, l’ouverture de crédits à hauteur de 38,5 milliards d’euros sur le champ du budget général de l’État, hors mission Remboursements et dégrèvements, se décompose ainsi :

– une augmentation de 36 milliards d’euros des crédits de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, dont 20 milliards d’euros au titre du soutien en fonds propres des entreprises stratégiques, de 10,5 milliards d’euros au titre de l’activité partielle et de 5,5 milliards d’euros au titre du fonds de solidarité à destination des petites entreprises en difficulté ; – une ouverture de crédits de 2,5 milliards d’euros pour abonder la dotation prévue par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances pour faire face à des dépenses accidentelles ou imprévisibles, étant précisé par le présent PLFR que ces crédits ont vocation à abonder les programmes de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire.

La première LFR avait augmenté les crédits du budget général de 6,25 milliards d’euros, augmentant d’autant la norme de dépenses pilotables de l’État ([16]). Le présent PLFR aurait dû conduire à majorer de 38,5 milliards d’euros supplémentaires la norme de dépenses pilotable de l’État.

Toutefois, le Gouvernement explique dans l’exposé général des motifs de ce deuxième PLFR que la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire doit être exclue de la norme de dépenses pilotables de l’État compte tenu de son caractère exceptionnel et temporaire. En revanche, ces agrégats sont inclus dans l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE).

Parallèlement, ce PLFR propose l’annulation de 2 milliards d’euros de crédits sur la mission Engagements financiers de l’État pour tenir compte de l’actualisation des prévisions d’inflation. En effet, environ 200 milliards d’euros d’encours de dette de l’État sont indexés sur l’inflation hors tabac.

2.   Le déficit des administrations de sécurité sociale

Le déficit des administrations de sécurité sociale (ASSO) se creusera en raison de l’impact mécanique sur les recettes et les dépenses de la dégradation de la conjoncture et en raison des mesures d’urgence mises en place pour atténuer les effets de la crise.

a.   D’importantes pertes de recettes à attendre de la crise

Dans le contexte actuel, les prévisions de perte de recettes des administrations de sécurité sociale sont nécessairement affectées d’un grand degré d’incertitude. Le Gouvernement ne fournit d’ailleurs pas d’estimation de cette perte de recettes dans le présent PLFR. Il est toutefois acquis que la chute d’activité entraînera des baisses de recettes massives pour les ASSO.

● Le Gouvernement prévoit en effet que le PIB diminuera de 6,7 % en valeur nominale en 2020 ([17]) et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB serait de 1,1 ([18]).

En 2018, les recettes des administrations de sécurité sociale issues des impôts et cotisations se sont élevées à 569,7 milliards d’euros ([19]). Hors effets de mesures nouvelles et à supposer que l’élasticité à la croissance du PIB des prélèvements obligatoires des ASSO ait été unitaire en 2019 ([20]) et que les recettes issues des prélèvements obligatoires affectés à la sécurité sociale aient une élasticité à la croissance du PIB égale à celle de l’ensemble des prélèvements obligatoires, elles diminueraient spontanément d’environ 40 milliards d’euros en 2020.

Cet ordre de grandeur est toutefois à prendre avec une grande précaution, car il résulte de l’application d’hypothèses incertaines qui ne tiennent pas compte de la spécificité de la crise actuelle.

● Parmi les spécificités actuelles, il est à noter que les recettes des administrations de sécurité sociale vont être affectées par l’application massive du dispositif d’activité partielle. En effet, l’indemnité d’activité partielle étant exonérée de cotisations sociales et de retraite complémentaire, le recours massif à ce dispositif, s’il permet le maintien dans l’emploi (et donc le maintien à terme de cotisations), prive momentanément les administrations de sécurité sociale d’une partie de leurs ressources. Dans la même logique, l’augmentation des arrêts maladie aura un impact baissier sur les recettes des administrations de sécurité sociale. Dans une note du 25 mars 2020 ([21]), l’Unédic estime ainsi à 600 millions d’euros la perte de recettes liées aux arrêts maladies pour les mois de mars et d’avril 2020 et entre 300 et 740 millions d’euros la perte de recettes liée à l’application de l’activité partielle pour la même période (en plus de l’augmentation de ses dépenses liées à la prise en charge partielle du dispositif).

b.   Un accroissement sensible des dépenses

Les dépenses des ASSO dans leur ensemble sont moins sensibles que les recettes à la conjoncture. Elles sont toutefois nettement plus sensibles que les dépenses des autres administrations publiques. Surtout, les mesures d’urgence prises depuis la fin du mois de mars, à la fois dans leur volet sanitaire et économique, vont avoir un impact important.

● Certaines des mesures d’urgence du Gouvernement sont financées par les ASSO. Il en va ainsi de l’activité partielle que l’Unédic finance à hauteur d’un tiers. Le présent PLFR estime la contribution de l’Unédic au dispositif à hauteur de 8 milliards d’euros. Outre cette contribution, les dépenses de l’Unédic augmenteront en raison du report au 1er septembre 2020 de l’entrée en vigueur de certaines des nouvelles règles d’indemnisation du chômage qui devaient être appliquées à compter du 1er avril 2020 ([22]). Selon la note de l’Unédic précitée, le report de ces règles devrait engendrer une dépense supplémentaire pour le régime d’assurance chômage d’environ 150 millions d’euros. Les dispositions prises par ordonnance ([23]) de prolongation ou de garantie de la continuité des droits des assurés auraient en outre un coût d’environ 20 millions d’euros au titre du mois de mars et de 120 millions d’euros au titre du mois d’avril. Outre ces mesures nouvelles, la crise va avoir un impact sur les dépenses d’assurance chômage, dans la mesure où le nombre de demandeurs retrouvant un emploi est certainement désormais en diminution. Symétriquement, il est à craindre que le nombre de personnes passant de l’emploi au chômage augmente également.

● Les mesures d’urgence du volet sanitaire vont accroître les dépenses de l’objectif national d’assurance maladie. Le présent PLFR prévoit une augmentation de 8 milliards d’euros des dépenses de santé. Ce montant est supérieur de 6 milliards d’euros au montant estimé par le précédent PLFR.

En effet, le premier PLFR avait « intégré une enveloppe à 2 milliards d’euros dans le domaine de la santé, permettant de couvrir les achats de matériel (masques), les indemnités journalières et la reconnaissance de l’engagement des professionnels » ([24]) sans que la ventilation de cette dotation soit précisée. Un arrêté du 20 mars 2020 fixant le montant pour l’exercice 2020 du financement de l’Agence nationale de santé publique avait accordé à l’agence une dotation exceptionnelle de 860 millions d’euros « au titre de la prévention épidémique et la constitution de stocks stratégiques ». Toutefois, cet arrêté a été abrogé par un arrêté du 30 mars 2020 ([25]) qui a fixé le niveau de cette dotation à 4 milliards d’euros, rendant caduque l’estimation du premier PLFR.

L’augmentation des dépenses de santé aura certainement pour conséquence que l’ONDAM fixé en loi de financement de la sécurité sociale sera dépassé pour la première fois depuis 2009. Le ministre des solidarités et de la santé a indiqué que l’ONDAM progresserait de plus de 7 % en 2020. Ce taux serait le plus élevé depuis 2002 ([26]).

c.   L’augmentation du besoin de financement des administrations de sécurité sociale

La dégradation de la situation financière des administrations de sécurité sociale conduit à une augmentation de leurs besoins de financement.

L’ordonnance du 25 mars 2020 relative à la garantie de financement des établissements de santé et aux régimes complémentaires obligatoires de sécurité sociale ([27]) prise sur habilitation de l’article 11 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, a ainsi ouvert la possibilité à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) de consentir des prêts et avances d’une durée inférieure à un an aux établissements de santé et aux organismes gérant des régimes complémentaires obligatoires de sécurité sociale.

En outre, pris en application de la procédure d’urgence prévue à l'article LO. 111-9-2 du code de la sécurité sociale, un décret du 25 mars 2020 ([28]) a relevé le plafond du montant des avances de trésorerie auxquelles le régime général de sécurité sociale peut recourir de 49,1 à 70 milliards d’euros, soit une augmentation de 20,9 milliards d’euros.

Enfin, l’article 8 du présent PLFR prévoit également d’augmenter de 5 milliards d’euros le plafond de la garantie accordée par l’État à l’Unédic pour les emprunts obligataires qu’elle émettra en 2020 pour le fixer à 7 milliards d’euros, compte tenu des besoins de financement nouveaux.

3.   Le déficit des collectivités territoriales et de leurs groupements

S’il est encore trop tôt pour estimer précisément l’impact global de la crise économique actuelle sur le solde des administrations publiques locales, plusieurs constats concernant les recettes et les dépenses des collectivités locales peuvent dès à présent être réalisés.

● Les recettes des départements et des régions, essentiellement fiscales et sensibles à la conjoncture, pourraient nettement diminuer en 2020 et 2021. En effet, près de 74 % des recettes totales des régions et 70 % des recettes totales des départements proviennent des impôts et taxes, avec une forte prédominance pour ces deux catégories de collectivité territoriale des impôts économiques tels que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), les taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), la taxe sur les certificats d’immatriculation ainsi que les droits de mutation à titre onéreux (DMTO). De manière annexe, des variations négatives affecteront également la taxe d’aménagement, la taxe sur les conventions d’assurance (TSCA) ou encore la taxe sur la consommation finale d’électricité (TCFE).

L’impact de la crise sur les recettes de la CVAE ne devrait toutefois intervenir qu’à partir de 2021, voire 2022 du fait des mécanismes d’acomptes et de reversement : ce délai offre une certaine flexibilité et un temps d’adaptation à l’État et aux administrations publiques locales, en particulier pour les régions pour lesquelles cette cotisation représente 34 % des recettes fiscales. Pour les départements, un retournement de tendance du marché immobilier conduirait à une dégradation de leur situation financière dès 2020 (les DMTO représentant 25 % de leurs recettes fiscales), en particulier dans un contexte de hausse potentielle de leurs dépenses sociales (notamment du revenu de solidarité active – RSA). Sur ce point, l’Assemblée des départements de France (ADF) a indiqué au Rapporteur général qu’elle estime qu’en « raison du quasi-gel des transactions immobilières durant la période de confinement associé à une reprise potentiellement ralentie en termes de volume et d’un effet prix sur les biens, [les DMTO] pourraient subir une diminution de – 35 % dès 2020 ». Elle rappelle également que « pour mémoire, les DMTO avaient baissé de – 11 % en 2008 et de – 27 % en 2009 (avant de rebondir + 35 % en 2010 et + 16 % en 2011) ».

Les recettes fiscales des collectivitÉs
territoriales en 2018

(en milliards d’euros)

Catégories de collectivités territoriales

Recettes totales hors emprunts

Impôts et taxes

Part des impôts et taxes dans les recettes totales

Concours de l’État

Part des concours dans les recettes totales

Bloc communal

125,67

69,76

55,5 %

22,41

32,1 %

Départements

67,54

47,28

70,0 %

10,36

21,9 %

Régions

32,19

23,80

73,9 %

1,92

8,1 %

Ensemble

225,4

140,84

62,5 %

34,69

26,6 %

Note : bloc communal = communes et groupements à fiscalité propre. Les recettes des collectivités territoriales sont constituées des impôts et taxes, des concours de l’État, ainsi que des subventions reçues et participations et des ventes de biens et de services.

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, septembre 2019.

L’impact de la crise économique sur les recettes fiscales des départements et régions devrait être atténué par différents mécanismes :

– une partie de la TICPE affectée aux régions résulte de transferts de compétences et ne devrait pas être affectée par les fluctuations des recettes nationales : il est prévu que lorsque le produit de TICPE ne permet pas de couvrir le droit à la compensation constitutionnellement garanti, l’État doit procéder à l’attribution d’une fraction supplémentaire de TICPE (leurs montants ne peuvent se situer en deçà du niveau des compensations historiques) ;

– la baisse de TICPE devrait ainsi uniquement concerner la part dite « Grenelle » (faculté de majoration supplémentaire des tarifs de TICPE applicables dans chaque région pour le financement des infrastructures de transport durable) ainsi que la majoration supplémentaire des tarifs de TICPE dans la région d’Île-de-France et destinée à Île-de-France Mobilités (IDFM) : ces deux parts ne disposent pas de mécanismes de garantie et varient en fonction de la consommation. Pour 2020, la prévision de TICPE dite « Grenelle » versée aux régions était estimée à 593 millions d’euros pour 2020 et celle versée à IDFM à 100 millions d’euros ;

– la part de TVA affectée aux régions, en substitution de l’ancienne dotation globale de fonctionnement (DGF), bénéficie d’un mécanisme de garantie de non-baisse de cette fraction par rapport à son niveau 2017 (soit 4 025 millions d’euros) ;

– les recettes des DMTO font l’objet d’un mécanisme de mise en réserve par le Comité des finances locales (CFL) pour permettre un surcroît d’alimentation en période de crise (120 millions d’euros seraient mis en réserve à ce jour).

Il convient toutefois de souligner la situation particulière de la Collectivité de Corse et des régions ou collectivités uniques d’outre-mer qui devront faire face à des pertes spécifiques de droits sur les tabacs, de taxe sur le transport public aérien et maritime, ou encore de taxe spéciale sur les consommations de carburants et d’octroi de mer.

L’impact de la crise économique sur les recettes fiscales régionales
par Régions de France (avril 2020)

Sur la base des évaluations provisoires réalisées par Régions de France et transmises au Rapporteur général, la perte des recettes fiscales pour les régions pourrait s’élever à 700 millions d’euros en 2020 (pertes de TVA, de TICPE et de taxe sur les certificats d’immatriculation), auxquels il conviendrait d’ajouter entre 1,9 et 3,8 milliards d’euros de perte de CVAE en 2021. Les pertes de recettes fiscales concerneraient en particulier :

– dès 2020, la TVA avec une perte comprise entre 228 et 504 millions d’euros, ce qui rendrait nécessaire l’activation du mécanisme de garantie (la part versée aux régions ne pouvant pas être inférieure au montant de la DGF 2017) ;

– dès 2020, la part dite « Grenelle » de la TICPE avec une baisse comprise entre 23 et 87 millions d’euros ;

– dès 2020, la taxe sur les certificats d’immatriculation avec une baisse comprise entre 90 et 336 millions d’euros ;

– à compter de 2021, la CVAE avec une baisse comprise entre 1,9 milliard et 3,8 milliards d’euros.

Régions de France précise qu’il s’agit de données provisoires en cours d’approfondissement.

En comparaison, les entités du bloc communal seront moins affectées par la crise sanitaire, car une grande part de leurs recettes n’est pas soumise au cycle économique : seulement 56 % des recettes totales du bloc communal sont issues des impôts et taxes, avec une forte prédominance des impôts utilisant une base foncière tels que la taxe d’habitation (TH), la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) et la cotisation foncière des entreprises (CFE). Ainsi, 76 % des recettes fiscales du bloc communal sont assises sur la valeur foncière des locaux présents sur leur territoire. Les montants de la plupart de ces impositions sont notifiés par les services fiscaux aux collectivités territoriales et leur versement est garanti (les impayés étant pris en charge par l’État).

À noter toutefois que certaines composantes de la CFE dépendent du chiffre d’affaires réalisé au cours de l’année N – 2 (notamment le barème de la base minimum de CFE, qui représente jusqu’à 15 % du produit de cet impôt) et que près de 6 % des recettes du bloc communal sont issues de la CVAE (avec une affectation aux intercommunalités). De manière plus annexe, des variations négatives affecteront également la taxe d’aménagement, les recettes tarifaires ainsi que les recettes domaniales des communes et intercommunalités (droits de place, redevance d’occupation du domaine public).

RÉpartition des impÔts et taxes par catÉgorie
de collectivitÉs territoriales en 2018

Pour le bloc communal

(en pourcentage)

 

Pour les départements

(en pourcentage)

 

Pour les régions

(en pourcentage)