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N° 3011

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 27 mai 2020

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019 (n° 2899),

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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 Pages

introduction

fiche 1 : Le dÉficit de l’État en 2019

I. Il existe plusieurs mesures du dÉficit de l’État

A. La comptabilitÉ budgétaire

B. La comptabilité générale

C. La comptabilité nationale

D. Les clÉs de passage entre les différentes mesures du déficit de l’État

1. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale

2. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité générale

II. Le DÉFICIT PUBLIC ne dÉpasse pas la barre des 3 %

A. L’évolution sur longue période

B. L’analyse du déficit public de 2019

1. Un déficit public moins élevé que prévu

2. Un déficit de lÉtat supérieur au déficit public

C. un déficit public essentiellement d’origine structurelle

1. Notions sur les déficits structurel et conjoncturel

2. La composante structurelle

a. Décomposition du solde public de 2019

b. Analyse de l’ajustement structurel et de l’effort structurel

c. Avis du Haut Conseil des finances publiques

III. le déficit budgétaire de l’État est en hausse

A. La formation du solde budgétaire 2019

B. L’analyse dexécution à exécution

C. L’analyse de lÉcart par rapport aux prÉvisions

fiche 2 : Les recettes de l’État En 2019

I. Les recettes fiscales de létat

A. Montant global

B. Retraitements nécessaires pour une juste analyse économique des recettes fiscales de l’État

C. Examen général des recettes fiscales nettes du budget général de létat

1. Analyse dexécution à exécution

a. Une évolution spontanée qui se maintient à un niveau élevé

b. Les mesures fiscales nouvelles se neutralisent en 2019

c. Des mesures de périmètre et de transfert significatives

2. Analyse par rapport à la prévision

D. Examen impôt par impôt

1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

a. Analyse d’exécution à exécution

b. Analyse de l’écart avec la prévision

2. L’impôt sur le revenu (IR)

a. Analyse d’exécution à exécution

b. Analyse de l’écart avec la prévision

3. L’impôt sur les sociétés (IS)

a. Analyse d’exécution à exécution

b. Analyse de l’écart avec la prévision

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

a. Analyse d’exécution à exécution

b. Analyse de l’écart avec la prévision

II. Les recettes non fiscales de l’État

A. Les dividendes et recettes assimilées

B. Les autres recettes non fiscales

1. Les produits du domaine de l’état

2. Les produits de la vente de biens et services

3. Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières

4. Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite

Fiche 3 : les dÉpenses de l’État

I. une augmentation des dépenses de l’État traduisant les priorités fixées par la loi de finances

A. L’évolution des dépenses par mission budgétaire

1. Une augmentation des dépenses du budget général

2. Un niveau de dépenses budgétaires inférieur de 2,3 milliards d’euros à la loi de finances initiale

B. L’augmentation des dépenses d’intervention et des dépenses de personnel

1. L’augmentation des dépenses d’intervention (+ 6,1 milliards d’euros)

2. L’augmentation des dépenses de personnel (+ 2,0 milliards d’euros) malgré la légère diminution des effectifs

a. Des dépenses de personnel en augmentation, mais inférieures à la prévision de la loi de finances initiale

b. Le respect du plafond d’emplois de l’État en 2019

c. Un schéma d’emplois en diminution et inférieur à la prévision de la loi de finances initiale

3. La stabilité des dépenses de fonctionnement et des subventions pour charges de service public

4. La légère augmentation des dépenses d’investissement (+ 0,6 milliard d’euros)

5. La diminution marquée de la charge de la dette de l’État (– 1,3 milliard d’euros)

II. Le respect des normes de dépenses

A. Une sous-exécution de la norme de dépenses pilotables à hauteur de 1 milliard d’euros

B. Un objectif de dépenses totales de l’état respecté

III. La progression des restes à payer

Fiche 4 : les modifications de crédits intervenues au cours de l’exercice 2019

I. La poursuite de l’assainissement de l’exécution budgétaire

A. Le faible taux de mise en réserve des crédits en 2019

1. Des taux de mise en réserve des crédits élevés entre 2012 et 2017

2. L’abaissement à 3 % du taux de mise en réserve des crédits hors titre 2 depuis 2018

B. L’absence de décret d’avance pour la deuxième année consécutive et le faible impact des décrets d’annulation

1. L’absence de décret d’avance en 2019 pour la deuxième année consécutive

2. Les décrets d’annulation : de relativement faibles montants annulés

II. Les modifications apportées par la loi de finances rectificative pour 2019

A. Un niveau relativement élevé de mouvements de crédits en LFR

B. les mouvements de crédits sur les missions du budget général

1. Les ouvertures de crédits

2. Les annulations de crédits

III. Les modifications réglementaires

A. Les fonds de concours et attributions de produits

B. La poursuite de la baisse des reports de crédits

C. Les autres mouvements réglementaires

IV. Les modifications proposées par le présent projet de loi de règlement

A. Les annulations portant sur le budget général

1. Les annulations d’autorisations d’engagement sur le budget général

2. Les annulations de crédits de paiement sur le budget général

B. Les mouvements de crédits relatifs aux budgets annexes et comptes spéciaux

Fiche 5 : la dette de l’état

I. L’augmentation de l’endettement de l’état en 2019

A. Une augmentation de l’encours légèrement moins rapide qu’en 2018

1. L’accroissement de l’encours total de la dette négociable de l’État

2. La composition de la dette négociable

B. Un besoin de financement de l’ÉTAT infÉRIEUR AUX PRÉVISIONS

C. Les ressources de financement de l’état

1. Un niveau élevé et en progression d’émissions de titre à moyen et long terme

2. La poursuite de la politique de diminution de l’encours de titres à court terme

3. Le rebond du montant des primes à l’émission

4. La forte croissance des dépôts des correspondants du Trésor

5. L’augmentation des disponibilités du Trésor

II. Une charge de la dette en diminution et inférieure à la prévision

A. La baisse de la charge de la dette de l’état

B. Une charge de la dette inférieure aux prÉvisions de la loi de finances initiale

fiche 6 : La comptabilité générale de lÉtat

I. Le bilan de lÉtat : une situation nette patrimoniale nÉgative pour près de 1 370 milliards deuros

A. Environ 1 080 milliards deuros dactif

1. Des immobilisations, en hausse, qui constituent lessentiel de lactif

2. Un actif circulant qui progresse du fait de l’augmentation des créances

3. Une trésorerie disponible qui poursuit son augmentation

B. Un passif de près de 2 450 milliards d’euros

1. Un passif principalement constitué de dettes financières

2. Des dettes non financières en forte progression

3. Des provisions pour risques et charges en légère hausse

4. Une trésorerie passive substantielle

II. Le compte de résultat de létat : un résulTat patrimonial négatif de 84,6 milliards deuros

A. Le cycle de fonctionnement

B. Le cycle d’intervention

C. Le cycle financier

D. Les produits régaliens nets

III. Les engagements hors bilan

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Auditions de la commission

Audition de M. Christian CHARPY, prÉsident de la premiÈre chambre de la Cour des comptes, sur le rapport de la Cour des comptes relatif aux rÉsultats de la gestion budgÉtaire de l’exercice 2019 et sur la certification des comptes de l’État pour l’exercice 2019

Audition de MM. Gérald DARMANIN, ministre de l’action et des comptes publics, et Olivier DUSSOPT, secrÉtaire d’État auprÈs du ministre de l’action et des comptes publics, sur le projet de loi de rÈglement du budget et d’approbation des comptes pour l’annÉe 2019

examen en commission

Discussion générale

EXAMEN des articles

Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2019

Article 1er Résultats du budget de l’année 2019

Article 2 Tableau de financement de l’année 2019

Article 3 sultat de l’exercice 2019 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

Article 4 Budget général  Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

Article 5 Budgets annexes  Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et de crédits de paiement

Article 6 Comptes spéciaux  Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes

Après l’article 6

Article additionnel après l’article 6 Disposition de coordination relative à la liste des annexes générales au projet de loi de finances

Après l’article 6


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   introduction

Le projet de loi de règlement 2019 (PLR 2019) est présenté dans un contexte d’intensification du temps parlementaire consacré à l’exécution budgétaire.

Le contexte de l’examen du PLR 2019

En premier lieu, pour la troisième année consécutive, sont organisées plusieurs sessions de travail concomitantes à l’examen du projet de loi de règlement : le « Printemps de l’évaluation » comprend ainsi la tenue, par la commission des finances, de commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP) au cours desquelles les rapporteurs spéciaux présentent l’exécution des missions dont ils ont la charge ainsi que leurs travaux d’évaluation.

Une partie de ces travaux porte, cette année, sur l’exécution budgétaire en cours, eu égard à la crise du Covid-19 : les rapporteurs spéciaux ont eu la tâche d’établir un premier bilan de l’exécution des crédits qu’ils rapportent dans le cadre de la crise sanitaire. Celle-ci, par les contraintes matérielles qu’elle emporte et par les nécessités liées à l’action gouvernementale, justifie que les ministres compétents ne soient pas auditionnés, cette année, en commission pour rendre compte de leur gestion.

En second lieu, cette année, le dépôt du projet de loi de règlement a encore été avancé : il a été adopté par le Conseil des ministres le 2 mai, soit deux semaines en amont par rapport à 2019 et trois semaines par rapport à 2018. Ce temps supplémentaire laissé au Parlement pour organiser ses travaux d’examen ne se fait pas au détriment de la qualité du texte. En particulier, l’exposé général des motifs du PLR a été augmenté de nombreuses informations supplémentaires, facilitant la compréhension des grands enjeux de l’exécution 2019.

De même, l’avancée de la date de dépôt du PLR contraint également le dépôt synchrone, par la Cour des comptes, du Rapport sur le budget de l’État (RDBE), de l’acte de certification des comptes de l’État et des 61 notes d’exécution budgétaire (NEB). Cette contrainte supplémentaire ne s’est en rien traduite par une perte de la valeur ajoutée que ces documents apportent à l’évaluation parlementaire.

Les rapporteurs spéciaux ont pu mettre à profit ce temps supplémentaire pour renforcer le contrôle qu’ils exercent sur l’exécution budgétaire et sur la gestion de la crise du Covid-19. Ces travaux ont donné lieu à la rédaction de quarante-cinq rapports, annexés au présent rapport général. Ils ont été présentés en commission des finances, lors des CEPP qui ont eu lieu les 2 et 3 juin. Ils doivent également donner lieu à la publication d’un rapport de synthèse de la commission des finances.

Le projet de loi de règlement comprend sept articles, dont un article liminaire, qui seront présentés ci‑après. Il est accompagné de :

– cinquante-deux rapports annuels de performances (RAP) portant sur les missions du budget général, les budgets annexes, les comptes d’affectation spéciale, les comptes de concours financiers, les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ;

– deux annexes qui développent l’examen des opérations en recettes et en dépenses liées au budget général, ainsi qu’aux comptes spéciaux et aux budgets annexes ;

– le compte général de l’État, son rapport de présentation (publié ultérieurement), le rapport sur le contrôle interne comptable de l’État et de ses organismes publics, ainsi que la balance générale des comptes de l’État.

L’exécution 2019

En 2019, le rétablissement des comptes publics se poursuit, une fois isolé le coût temporaire du cumul du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et de l’allègement de charges sociales qui s’y substitue à compter de 2019.

Ainsi, le déficit public s’établit à 2,1 % du PIB ([1]), après 2,5 % en 2018, soit la troisième année de baisse consécutive. L’ajustement structurel du pays est de 0,1 point de PIB, grâce à un effort structurel en dépense qui compense les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, dont la baisse se poursuit à plusieurs titres (suppression du deuxième tiers de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages les moins aisés, trajectoire de diminution de l’impôt sur les sociétés, exonération fiscale et sociale sur les heures supplémentaires).

L’année 2019 confirme la stabilisation du ratio de dette publique à 98,1 % du PIB, au même niveau qu’en 2018, après 98,3 % du PIB en 2017.

Du côté des recettes, les faits marquants de l’exercice 2019 portent d’abord sur la mise en place, réussie à tous égards, du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu. Le succès technique de l’opération se couple avec une meilleure efficacité de l’impôt : le taux de recouvrement sur le champ du prélèvement à la source est désormais de 99,1 %, contre une prévision initiale de 97,0 %. La possibilité laissée aux ménages de moduler leur taux de prélèvement, à la hausse ou à la baisse, a été plus utilisée que prévue – se traduisant d’ailleurs en 2019 par une perte de recettes par rapport aux prévisions. Les ménages ont adopté ce nouvel outil fiscal.

Deuxième fait marquant de l’exercice, en raison de son ampleur, la mise en place d’allègements généraux de charges sociales, en substitution du CICE, a été intégralement compensée par l’État aux administrations de sécurité sociale. Ceci se traduit par un transfert du produit net de la TVA, et donc par une perte de recettes pour l’État de 31,2 milliards d’euros supplémentaires. Désormais, à compter de 2019, c’est plus du quart du produit de la TVA qui est transféré à d’autres administrations publiques que l’État.

En troisième lieu, l’année 2019 a été marquée par un dynamisme marqué des recettes fiscales. Ceci se révèle dans l’écart entre la prévision de la loi de finances initiale pour 2019 (LFI 2019) et le montant des recettes effectivement perçues, soit une hausse de 7,8 milliards d’euros. L’impôt sur le revenu a ainsi rapporté 1,3 milliard d’euros de plus que prévu, et l’impôt sur les sociétés, 2,0 milliards d’euros. D’autres recettes, notamment celles issues d’impositions sur le capital (droits de donation et de succession, PFU, impôt sur la fortune immobilière) ont rapporté 4,5 milliards d’euros de plus qu’initialement prévu.

Enfin, les recettes non fiscales ont été notamment marquées par la cession de la majorité des parts détenues par l’État dans le groupe La Française des jeux, dans le cadre d’une privatisation suivie d’une entrée en bourse. Cette cession a permis d’engranger 1,9 milliard d’euros de recettes supplémentaires.

S’agissant des dépenses, l’exercice 2019 reflète les priorités fixées par le Gouvernement et le législateur. Les dépenses de l’État ont en effet augmenté de 6 milliards d’euros (+ 1,8 %) à périmètre constant, hors fonds de concours et attributions de produits, sous l’effet en particulier de l’augmentation du coût de la prime d’activité (+ 4 milliards d’euros) découlant de sa revalorisation et du financement des politiques publiques prioritaires et de l’augmentation des crédits de la mission Défense (+ 1,6 milliard d’euros).

L’analyse de la gestion confirme une programmation et une exécution budgétaires assainies, renforçant ainsi la portée de l’autorisation parlementaire de dépenser. D’abord, les normes de dépenses fixées en LFI 2019 ont été respectées. La norme de dépenses pilotables a en particulier été sous-exécutée à hauteur de 1 milliard d’euros. Ensuite, le taux de mise en réserve des crédits autres que les crédits de dépenses de personnel a été maintenu au niveau historiquement faible de 3 %. Enfin, pour la deuxième année consécutive, aucun décret d’avance n’a été publié, le précédent exercice sans décret d’avance remontant pourtant à 1985. Les décrets d’annulation ont en outre été d’un faible niveau et ont opéré des mouvements d’une portée seulement technique.

L’encours de la dette de l’État a augmenté de 66 milliards d’euros en 2019, en raison principalement de l’augmentation du déficit à financer. Cependant, l’évolution favorable des taux d’intérêt et de l’inflation explique la diminution de 1,3 milliard d’euros de la charge de la dette de l’État, qui s’est établie à un niveau inférieur de 1,8 milliard d’euros aux prévisions de la LFI.

Sur le volet de la performance, l’analyse des indicateurs montre une amélioration du taux d’atteinte des cibles qui dépasse désormais 55 %. En parallèle, la qualité du dispositif de performance a été améliorée, le taux d’indicateur non rempli diminuant à moins de 15 %.


  1  

   fiche 1 : Le dÉficit de l’État en 2019

La loi de règlement arrête le déficit public – toutes administrations publiques confondues – et le déficit de l’État. Le premier est mesuré selon les principes de la comptabilité nationale et le second selon ceux de la comptabilité budgétaire et générale. Ces différents types de comptabilité ont des objets différents.

le déficit en 2019

Déficit public

(toutes administrations publiques)

Comptabilité nationale

72,8 milliards d’euros

soit 3,0 % du PIB

 

Déficit de l’État

Comptabilité budgétaire

92,7 milliards d’euros

Comptabilité générale

84,6 milliards d’euros

Comptabilité nationale

83,4 milliards d’euros

Source : INSEE et présent projet de loi de règlement. Les comptes nationaux 2019, publiés par l’INSEE postérieurement au dépôt du PLR, font apparaître un déficit public de 72,7 milliards d’euros et un déficit de l’État de 83,5 milliards d’euros.

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et de vérifier si la France respecte ses engagements européens.

La mesure du solde de l’État selon les principes de la comptabilité budgétaire permet d’appréhender son besoin de financement annuel.

La mesure du résultat patrimonial permet de déterminer la part de la variation annuelle du patrimoine de l’État qui résulte de la différence entre ses produits et ses charges comptables.

I.   Il existe plusieurs mesures du dÉficit de l’État

Historiquement, les lois de règlement ont d’abord porté sur la comptabilité budgétaire, qui est une comptabilité de caisse. Ensuite, la comptabilité générale a permis d’avoir une approche plus économique de la situation financière et patrimoniale de l’État. Enfin, la comptabilité nationale permet une approche harmonisée avec les autres États de l’Union européenne et d’agréger le solde de l’État avec celui des autres administrations publiques locales et de sécurité sociale.

A.   La comptabilitÉ budgétaire

Traditionnellement, l’examen de la loi de règlement avait pour but de débattre uniquement de l’exécution du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui d’une comptabilité très commentée car elle permet de constater le niveau de recettes, en particulier fiscales, et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépenses.

La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la LOLF ([2]). Son article 28 précise que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de lannée au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de lannée au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Les résultats du budget de l’État pour 2018 sont arrêtés par l’article 1er du présent projet de loi de règlement. Le déficit budgétaire forme, avec l’amortissement de la dette, le besoin de financement de l’État arrêté à l’article 2. Le suivi des autorisations de dépenses et des éventuels reports du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux est assuré par les articles 4, 5 et 6.

B.   La comptabilité générale

Depuis 2006, une comptabilité générale de l’État est annexée au projet de loi de règlement. Cette comptabilité dite d’engagements est tenue selon les mêmes principes qu’une comptabilité d’entreprise : un compte de résultat de l’année en cours est rattaché au bilan de l’État, et une annexe est également prévue pour détailler et justifier la nomenclature comptable. Les charges et les produits sont rattachés à l’exercice durant lequel les droits et obligations sont nés, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement effective.

Article 30 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

« La comptabilité générale de l’État est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement.

« Les règles applicables à la comptabilité générale de l’État ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son action.

« Elles sont arrêtées après avis d’un comité de personnalités qualifiées publiques et privées dans les conditions prévues par la loi de finances. Cet avis est communiqué aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et publié. »

La comptabilité générale permet d’appréhender également des produits et charges qui ne donnent pas lieu à des flux de trésorerie, et qui ne sont donc pas retracés par la comptabilité budgétaire, comme les dotations aux amortissements et aux provisions ou l’état des stocks. Elle retrace aussi les opérations de nature patrimoniale (immobilisations, créances, dettes, etc.), qui ne sont pas décrites en loi de finances, et qui n’ont pas d’impact sur le solde public en comptabilité nationale. La comptabilité générale offre ainsi la possibilité de mesurer les variations annuelles du patrimoine de l’État.

Elle fait généralement l’objet de peu de commentaires dans le débat public, malgré l’enrichissement de l’information dont elle est à l’origine.

Les résultats des comptes de l’État pour 2018 sont arrêtés par l’article 3 du présent projet de loi de règlement.

La comptabilité générale de l’État est analysée de façon plus détaillée dans la fiche 6 du présent rapport. Seul est rappelé ici le résultat patrimonial, c’est-à-dire la différence entre les produits et les charges de l’année 2019.

Le résultat patrimonial 2019 s’établit à – 84,6 milliards d’euros, en détérioration de 32,9 milliards d’euros par rapport à 2018, en raison de la baisse importante des produits fiscaux : en particulier, la transformation du CICE en allégements de charges sociales s’est traduit par un transfert de 32,1 milliards d’euros de produit net de TVA aux administrations de sécurité sociale.

Le résultat de l’État depuis 2017

(en milliards d’euros)

Poste

Exercice 2019

Exercice 2018

Exercice 2017

 

Cycle

de fonctionnement

Charges (a)

271,7

266,0

268,8

Produits (b)

77,1

77,1

73,1

Charges nettes (I =a-b)

194,6

188,9

195,7

 

Cycle

d’intervention

Charges (a)

205,3

193,1

190,5

Produits (b)

43,0

38,4

39,0

Charges nettes (II = a-b)

162,4

154,7

151,4

 

Cycle

Financier

Charges (a)

49,7

57,3

51,7

Produits (b)

27,2

34,8

35,0

Charges nettes (III = a-b)

22,5

22,5

16,7

 

Total des charges nettes (A = I + II + III)

379,5

366,1

363,8

 

Produits régaliens nets (B)

294,9

314,3

302,8

 

Résultat (B-A)

 84,6

 51,9

 61,1

Source : lois de règlement 2017 et 2018 et présent projet de loi de règlement.

C.   La comptabilité nationale

Enfin, depuis 2013, l’examen du projet de loi de règlement permet, sur le fondement de l’article liminaire, de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

La comptabilité nationale est établie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale présentés dans l’article liminaire sont abondamment commentés, en particulier le niveau de déficit exprimé en pourcentage du PIB, qui joue un rôle essentiel dans le cadre de l’examen et de la comparaison des finances publiques au niveau européen.

D.   Les clÉs de passage entre les différentes mesures du déficit de l’État

1.   De la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale

Selon la comptabilité nationale ([3]), le déficit de l’État s’établit à 83,4 milliards d’euros, soit un écart de 9,7 milliards d’euros avec le déficit budgétaire, qui s’établit à – 92,7 milliards d’euros.

Cet écart se justifie par trois opérations principales :

– certaines opérations budgétaires sont comptabilisées en opérations financières au sens de la comptabilité nationale, et sont placées ainsi hors du périmètre des « dépenses maastrichtiennes » (comptant pour le calcul du déficit public), ce qui améliore le déficit de 0,7 milliard d’euros en comptabilité nationale. Il s’agit par exemple du remboursement de la dette de l’État aux fournisseurs d’électricité au titre des retards pris sur la compensation des charges de service public d’électricité (1,6 milliard d’euros en 2019, constatés en dépenses budgétaires sur le compte d’affectation spéciale Transition énergétique). Inversement, le produit de cessions de titres de participation, notamment 1,9 milliard d’euros de recettes issues de la privatisation de La Française des jeux, n’améliore pas le déficit au sens de la comptabilité nationale ;

– le rattachement comptable de droits constatés à l’exercice 2019 dégrade le solde de 2,2 milliards d’euros au sens de la comptabilité nationale : par exemple, les crédits d’impôts (décaissés en 2020 pour un droit constaté en 2019) sont rattachés à 2019 en comptabilité nationale ;

– enfin, la charge d’intérêts constatée en comptabilité nationale est plus faible à hauteur de 9,7 milliards d’euros, du fait d’un traitement comptable différent, notamment en matière d’échelonnement des frais financiers des obligations assimilables du Trésor.

2.   De la comptabilité budgétaire à la comptabilité générale

Selon la comptabilité générale, le résultat patrimonial de l’État, qui est la somme de ses charges et de ses produits mesurés dans le compte de résultat, s’établit à – 84,6 milliards d’euros, soit un écart de 8,1 milliards d’euros avec le déficit budgétaire.

Cela se justifie par plusieurs mouvements contraires, dont les principaux sont les trois suivants :

– certaines opérations comptables comme l’étalement dans le temps des primes d’émission et des décotes appliquées aux obligations assimilables du trésor (OAT) permettent de dégager en 2019 une trésorerie supplémentaire de 7,1 milliards d’euros en comptabilité générale ;

– la prise en compte des immobilisations incorporelles et corporelles de l’État, soit le montant des investissements consentis pour maintenir et renouveler les actifs de l’État (patrimoine immobilier et infrastructures, par exemple), permet de comptabiliser une appréciation de l’actif de l’État de 4,6 milliards d’euros – la comptabilité budgétaire traite ces opérations simplement comme des dépenses ;

– le rattachement des produits à l’exercice, avant leur encaissement ou leur décaissement, se traduit au total par une perte de recettes de 3,2 milliards d’euros. Cette approche est la plus pertinente économiquement : elle permet, par exemple, d’annuler le décalage de la perception du 12e mois d’impôt sur le revenu de décembre 2019, perçu en 2020, qui implique une « perte » de recettes d’IR en 2019 de 5,1 milliards d’euros en comptabilité budgétaire. Ce produit, dû au titre de 2019, est rattaché à l’exercice 2019 en comptabilité générale.

II.   Le DÉFICIT PUBLIC ne dÉpasse pas la barre des 3 %

A.   L’évolution sur longue période

Selon l’article liminaire du présent projet de loi de règlement, le déficit public 2019 serait finalement de 3,0 % du PIB, contre une prévision initiale de 3,1 %. Pour la troisième année consécutive, le déficit public ne dépasse pas les 3 %. Hors effet de transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisses de cotisations sociales (voir ci-après), le déficit public 2019 atteint 2,1 % du PIB.

Le dÉficit public depuis 1974

(en % du PIB)

(en grisé, les soldes supérieurs à 3 % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

+ 0,1

– 2,9

– 1,6

– 1,1

– 1,8

– 0,5

– 0,4

– 2,4

– 2,8

– 2,5

– 2,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

– 3,0

– 3,2

– 2,0

– 2,6

– 1,8

– 2,4

– 2,9

– 4,6

– 6,4

– 5,4

– 5,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

– 3,9

– 3,7

– 2,4

– 1,6

– 1,3

– 1,4

– 3,2

– 4,0

– 3,6

– 3,4

– 2,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

– 2,6

– 3,3

– 7,2

– 6,9

– 5,2

– 5,0

– 4,1

– 3,9

– 3,6

– 3,5

– 2,9

 

 

 

 

 

 

Année

2018

2019

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Solde

– 2,3

– 3,0

 

 

 

Source : INSEE, base 2014, présent PLR.

Un pic de déficit public a été atteint en 2009 avec un déficit de 7,2 % du PIB à la suite de la crise financière de 2008. La France a connu neuf années consécutives de déficit supérieur à 3 % du PIB au titre des exercices 2008 à 2016.

L’année 2017 a marqué un retour du déficit sous la barre des 3 % du PIB, ce qui a permis au Conseil de l’Union européenne de clôturer la procédure de déficit excessif dont la France faisait l’objet lors de sa réunion du 22 juin 2018.

B.   L’analyse du déficit public de 2019

Le solde public est déficitaire à hauteur de 3,0 % du PIB. Il se décomposerait en deux tiers de déficit de nature structurelle (2,0 %) et un tiers de déficit issu de mesures exceptionnelles et temporaires (1,0 %).

Ce coût des mesures exceptionnelles et temporaires de 1 point de PIB s’explique principalement par le cumul ponctuel du coût du CICE et de l’allègement de charges sociales qui le remplace à compter de 2019.

1.   Un déficit public moins élevé que prévu

La LFI 2019 prévoyait un déficit public de 3,2 % du PIB. La loi de finances rectificative pour 2019 ([4]) (LFR 2019) adoptée en fin d’année avait réduit la prévision de déficit public à 3,1 % du PIB. L’ajustement était marginal : cette diminution se justifiait par une amélioration du solde structurel de 0,1 point, contrebalancée par une augmentation de même niveau du solde conjoncturel. La différence de solde public s’explique par des effets d’arrondis.

En exécution le déficit public s’est finalement élevé à 3,0 % du PIB, soit 0,2 point de moins que prévu en LFI et 0,1 point de moins que prévu en LFR. Ces évolutions positives s’expliquent par une dynamique exceptionnelle des recettes (voir fiche 2) et une bonne tenue des dépenses, dans un contexte de faibles charges d’intérêt de la dette publique (voir fiche 3).

Évolution du solde public

(en points de PIB)

 

Exécution 2018

LFI 2019

LFR 2019

Exécution 2019

Solde effectif

– 2,3

– 3,2

– 3,1

– 3,0

Solde conjoncturel

0,0

0,1

0,0

0,0

Solde structurel

– 2,2

– 2,3

– 2,2

– 2,0

Solde des mesures temporaires et exceptionnelles

– 0,1

– 0,9

– 0,9

– 1,0

Source : lois de finances pour 2019 et présent projet de loi de règlement.

2.   Un déficit de l’État supérieur au déficit public

Le déficit public 2019 s’élève, toutes APU, à 3,0 % du PIB, mais s’explique surtout par le déficit budgétaire de l’État (3,4 % du PIB, voir ci-après le 4.). Les administrations publiques locales sont à l’équilibre tandis que les administrations de sécurité sociale ont renforcé leur position excédentaire.

La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années : le déficit de l’État est depuis trois ans supérieur au déficit public.

La principale explication porte sur le fait que l’État finance la plupart des politiques publiques prioritaires du Gouvernement, et compense largement celles dont le coût repose sur d’autres administrations publiques.

En particulier, les allégements de cotisations sociales décidées en 2019, en substitution au CICE, impliquent une hausse significative des transferts de l’État aux ASSO, à hauteur de 31,2 milliards d’euros supplémentaires. Comme le relève la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire relative aux recettes fiscales ([5]), c’est désormais plus du quart du produit net de TVA (soit 41,5 milliards d’euros) qui est transféré à d’autres administrations publiques que l’État pour compenser le coût de ses politiques publiques.

Ainsi, le solde des ASSO est passé d’un déficit de 2,2 milliards d’euros en 2016 à un excédent de 14 milliards en 2019.

De même, l’État assume une partie non négligeable des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux : 18,9 milliards d’euros en 2019, après 15,7 milliards d’euros en 2018. Cette tendance se poursuit avec la montée en puissance du dégrèvement sur la taxe d’habitation (TH) sur les résidences principales résultant de sa suppression par étapes pour 80 % des ménages : les remboursements et dégrèvements de TH ont augmenté de 3,9 milliards d’euros à ce titre, pour atteindre 10,6 milliards d’euros en 2019.

Les APUL connaissaient un excédent depuis 2016, grâce à un important ralentissement de leurs dépenses. L’année 2019 est marquée par un retour à un léger déficit, à hauteur de 0,1 % du PIB, dû à un cycle politico-électoral propice à une accélération de l’investissement public. En effet, selon l’INSEE ([6]) , la progression des recettes des administrations publiques locales (+ 3,1 % par rapport à 2018) est moins dynamique que les dépenses (+ 4,5 %), principalement du fait des dépenses d’investissement (+ 15 %).

Le tableau de synthèse ci-dessous est extrait de l’exposé des motifs du présent projet de loi de règlement.

Décomposition du solde public par sous-secteur d’administration

depuis 2016

(en milliards d’euros et en pourcentage de PIB)

C.   un déficit public essentiellement d’origine structurelle

1.   Notions sur les déficits structurel et conjoncturel

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire, dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période de reprise de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à 1 point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([7]). Ce volet préventif prévoit ainsi que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

Les modalités de calcul des différentes composantes du déficit sont complexes mais dépendent essentiellement de la notion d’écart de production, c’est-à-dire de la différence entre la production effective et la production potentielle.

Méthode de calcul des composantes structurelle et conjoncturelle du déficit public

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit public fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » (1).

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes définies dans l’annexe 2 au rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Un écart de production négatif surestimé conduit à surestimer la composante conjoncturelle du déficit et à sous-estimer sa composante structurelle.

L’écart de production évolue chaque année à hauteur de la différence entre la croissance effective et l’hypothèse de croissance potentielle définie, au même titre que le PIB potentiel, comme la croissance maximale au-delà de laquelle apparaissent des tensions inflationnistes.

Par voie de conséquence, une surestimation de la croissance potentielle aboutit à creuser l’écart de production et à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

(1) Banque de France, « La croissance potentielle. Une notion déterminante mais complexe », Focus n° 13, mars 2015.

Le calcul du solde structurel repose sur des hypothèses de croissance potentielle et d’écarts de production qui ont été fixées par la LPFP pour les années 2018 à 2022.

HypothÈses initiales d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 1,1

– 0,7

– 0,2

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ces hypothèses avaient été jugées « réalistes » par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans son avis portant sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([8]).

2.   La composante structurelle

a.   Décomposition du solde public de 2019

L’article liminaire fixe la décomposition du solde public de la manière suivante :

Décomposition du solde public pour 2019

(en points de PIB)

Solde public

– 3,0

Solde structurel

– 2,0

Solde conjoncturel

0

Mesures ponctuelles et temporaires

– 1,0

Source : article liminaire du présent projet de loi de règlement.

L’avancée de la date du dépôt du projet de loi de règlement implique que le Gouvernement n’a pas pu tenir compte des comptes nationaux de la Nation publiés par l’INSEE le 29 mai 2020.

Le solde conjoncturel serait nul en 2019 : l’écart de production confirme sa fermeture en 2019, ce qui signifie que le PIB effectif serait au niveau du PIB potentiel de l’économie française. Il en est déduit un solde conjoncturel équilibré. En d’autres termes, depuis deux ans, les effets de la crise ont cessé de peser sur le déficit public. Celui-ci serait désormais essentiellement d’origine structurelle, hors mesures exceptionnelles.

Le déficit public lié aux mesures exceptionnelles et temporaires est particulièrement élevé en 2019. Cela tient à une importante mesure exceptionnelle relative à la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales. Cette mesure dégrade temporairement le solde public de 0,9 point de PIB.

La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales

Institué par l’article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’IS ou de l’impôt sur le revenu (IR) d’après leur bénéfice réel. Son taux a varié au fil des années. Il était de 4 % pour les salaires versés en 2013. Il a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014, puis à 7 % pour les salaires versés en 2017, avant de revenir à 6 % pour les salaires versés en 2018.

Le président de la République s’était engagé à transformer le CICE en baisse de cotisations sociales. Conformément à cet engagement, l’article 86 de la loi de finances pour 2018 a supprimé le CICE et l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu de nouvelles exonérations de cotisations sociales pour les employeurs comprenant deux volets :

– une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie sur les salaires jusqu’à 2,5 SMIC, soit une sorte « d’équivalent-CICE » ;

– et un renforcement de l’allégement général, par une réduction de près de 10 points des charges au niveau du SMIC.

En 2019, année de mise en place de ces nouveaux allégements, les entreprises éligibles continuent de bénéficier du CICE acquis au titre des exercices antérieurs, notamment en 2018. Il en résulte un « double coût » assumé par l’État et traité en mesure exceptionnelle dans la décomposition du solde public pour 2019.

En neutralisant cette mesure exceptionnelle, le solde public pour 2019 ressort à 2,1 % du PIB, en baisse de 0,4 point par rapport à 2018 : les efforts de réduction du déficit public se poursuivent donc à un rythme équivalent à celui connu en moyenne au cours de la dernière décennie.

Cette neutralisation permet également de constater que la composante structurelle représente désormais la quasi-totalité du déficit public.

b.   Analyse de l’ajustement structurel et de l’effort structurel

L’ajustement structurel, à savoir l’évolution du déficit structurel entre 2018 et 2019, s’élèverait à 0,1 point de PIB, soit un passage de 2,2 % à 2,0 points de PIB ([9]).

Toutefois, il est principalement positif grâce à l’élasticité positive des prélèvements obligatoires, qui implique que le surcroît de recettes tiré de la bonne conjoncture économique est supérieur à la croissance (cf. fiche 2). Cette contribution à l’ajustement structurel est de 0,3 point de PIB.

En écartant la composante non discrétionnaire – c’est-à-dire qui ne résulte pas de l’action directe des pouvoirs publics – de l’ajustement structurel, il est possible d’approcher l’effort structurel, moins important que prévu dans la LPFP, notamment du fait, en recettes, d’un effort structurel négatif, lié à une baisse des prélèvements obligatoires de 0,4 point de PIB. Cet écart représente l’effet de l’évolution de la politique budgétaire du Gouvernement pour répondre à la crise sociale née fin 2018, qui a conduit à annuler des hausses et à créer de nouvelles baisses de prélèvements obligatoires.

Impact financier des mesures de pouvoir d’achat
annoncÉes en dÉcembre 2018 par rapport À l’Équilibre financier du PLF
et du PLFSS pour 2019

(en milliards d’euros)

Mesure

Impact financier

Annulation de la hausse de la fiscalité énergétique

3,9

Revalorisation de la prime d’activité

2,8

Élargissement du périmètre du chèque-énergie et de la prime à la conversion

0,4

Avancement au 1er janvier de l’exonération de cotisations sociales et de l’exonération d’impôt sur le revenu sur les heures supplémentaires

2,4

Rétablissement d’un taux de CSG à 6,6 % sur certaines pensions de retraite et d’invalidité

1,4

Prime exceptionnelle de pouvoir d’achat

-

Total

10,9

Source : Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2019.

c.   Avis du Haut Conseil des finances publiques

Dans son avis du 27 avril 2020 ([10]), le Haut Conseil des finances publiques constate que les déficits structurels de 2018 et de 2019, « ne s’écartent pas de manière importante de ceux prévus par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) de janvier 2018 », en 2018 comme en 2019 et en moyenne sur ces deux années.

Trajectoire des finances publiques de la loi de programmation
des finances publiques pour les années 2018 à 2022

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2019 (exécuté)

2020

2021

2022

Solde public effectif

– 2,9

– 2,8

– 2,9

– 3,0

– 1,5

– 0,9

– 0,3

Solde structurel

– 2,2

– 2,1

– 1,9

– 2,0

– 1,6

– 1,2

– 0,8

Dépense publique (hors crédits d’impôts)

54,7

54

53,4

54,0

52,6

51,9

51,1

Taux de prélèvements obligatoires

44,7

44,3

43,4

44,1

43,7

43,7

43,7

Dette publique

96,7

96,9

97,1

98,1

96,1

94,2

91,4

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et présent PLR.

En conséquence, il n’y a donc pas lieu de déclencher le mécanisme de correction prévu par l’article 23 de la loi organique (voir encadré ci-dessous).

Selon le HCFP, cette amélioration du solde structurel est toutefois « imputable à des facteurs qui ne résultent pas de l’action des pouvoirs publics et notamment à une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB supérieure à l’unité ».

Loi organique  2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (extraits)

I. ― En vue du dépôt du projet de loi de règlement, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants, au sens du II, que fait apparaître la comparaison des résultats de l’exécution de l’année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques. Cette comparaison est effectuée en retenant la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé à cette même loi.

Cet avis est rendu public par le Haut Conseil des finances publiques et joint au projet de loi de règlement. Il tient compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l’article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, précité, de nature à justifier les écarts constatés.

Lorsque l’avis du Haut Conseil identifie de tels écarts, le Gouvernement expose les raisons de ces écarts lors de l’examen du projet de loi de règlement par chaque assemblée. Il présente les mesures de correction envisagées dans le rapport mentionné à l’article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée.

II. ― Un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l’ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu’il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives.

Note : En 2018, l’écart avec la LPFP est proche de 0 ; en 2019, il est de 0,1 point de PIB. En moyenne sur deux ans, compte tenu des arrondis, cet écart est donc de 0,1 point de PIB, inférieur à 0,25 point.

III.   le déficit budgétaire de l’État est en hausse

Le déficit budgétaire de l’État s’établit à 92,7 milliards d’euros, soit 16,7 milliards d’euros de plus qu’en 2018. Toutefois, il s’améliore de 15 milliards d’euros par rapport à la prévision de la LFI 2019.

Sur moyenne période, le déficit budgétaire de l’État repart significativement à la hausse depuis deux ans alors qu’il était en baisse constante depuis 2009.

Le déficit budgétaire de l’État depuis 2009

(en milliards d’euros)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

– 138,0

– 113,8*

– 90,7

– 87,2

– 74,9

– 73,6*

– 70,5

– 69,1

– 67,7

– 76,0

– 92,7

* hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

Source : lois de règlement de 2009 à 2018, présent projet de loi de règlement.

A.   La formation du solde budgétaire 2019

Le tableau d’équilibre ci-dessous permet de détailler la formation du solde budgétaire et son évolution.

Évolution du solde budgétaire

(en millions d’euros)

 

Exécution 2018

LFI 2019

Exécution 2019

Recettes fiscales nettes

295 390

273 532

281 289

Recettes non fiscales

13 886

12 487

13 967

à déduire : PSR (UE)

20 645

21 443

21 025

à déduire : PSR (CT)

40 325

40 575

40 890

Recettes nettes

248 306

224 001

233 341

Dépenses nettes

325 214

332 667

330 254

Solde du budget général

– 76 908

– 108 667

– 96 912

Solde des budgets annexes

+ 82

+ 4

+ 164

Solde des comptes spéciaux

+ 823

+ 985

+ 4 062

Solde général

– 76 004

– 07 678

– 92 686

Source : Cour des comptes (RDBE)

Le niveau du déficit budgétaire résulte :

– de dépenses nettes du budget général qui se sont élevées à 392,2 milliards d’euros, en y incluant les prélèvements sur recettes (voir fiche 3) ;

– de recettes nettes du budget général qui ressortent à 295,3 milliards d’euros (voir fiche 2) ;

– et du solde des budgets annexes et comptes spéciaux qui s’établit à 4,2 milliards d’euros.

B.   L’analyse d’exécution à exécution

Le déficit budgétaire s’élève, en 2019, à 92,7 milliards d’euros. Ce déficit est en hausse de 16,7 milliards d’euros par rapport à 2018. Cela s’explique principalement par le coût du cumul, en 2019, du CICE et des allègements de cotisations sociales qui le remplacent, qui a conduit à une double charge pour le budget de l’État.

En effet, en 2019, les dépenses augmentent de 6,0 milliards d’euros, de façon cohérente avec l’évolution de la norme de dépenses pilotables, mais les recettes chutent de 13,9 milliards d’euros, malgré une évolution spontanée beaucoup plus dynamique que prévu. Le coût du CICE en 2019, qui pèse sur les recettes d’IS à hauteur de 19,2 milliards d’euros, se cumule avec un transfert de TVA de 31,2 milliards d’euros aux administrations de sécurité sociale pour compenser le coût des allègements de cotisations sociales.

passage du solde 2018 au solde 2019

(en milliards d’euros)

 

2018

Variation

2019

 

2018

Variation

2019

Dépenses

du budget général (I)

386,2

+ 6,0

392,2

Recettes

du budget général (II)

309,3

– 14,0

295,3

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

325,2

+ 5,1

330,3

Recettes fiscales nettes

295,4

– 14,1

281,3

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

20,6

+ 0,4

21,0

Recettes non fiscales

13,9

+ 0,1

14,0

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

40,3

+ 0,6

40,9

Soldes des budgets annexes et des comptes spéciaux (III)

+ 0,9

+ 3,3

+ 4,2

Déficit à financer

(I − II  III)

76,0

+ 16,7

92,7

Source : loi de règlement pour 2018 et présent projet de loi de règlement.

C.   L’analyse de l’Écart par rapport aux prÉvisions

Le déficit budgétaire 2019 est inférieur de 15 milliards d’euros au montant initialement attendu en LFI 2019, ce qui se justifie par les mouvements suivants :

– les recettes fiscales ont été beaucoup plus dynamiques que prévu (+ 7,8 milliards d’euros) et les recettes non fiscales ont également augmenté par rapport à la prévision (+ 1,5 milliard d’euros) ;

– les dépenses nettes du budget général sont légèrement inférieures à la prévision initiale (– 2,5 milliards d’euros), grâce notamment à de moindres charges de la dette (– 1,8 milliard d’euros) ;

– le solde des comptes spéciaux (comptes d’affectation spéciale, comptes de commerce, comptes de concours financiers) est en amélioration de 3,1 milliards d’euros par rapport à la prévision de la LFI, principalement grâce aux recettes de la privatisation de La Française des jeux (+ 1,9 milliard d’euros) ;

– certaines mesures temporaires ou de trésorerie (coût du CICE en 2019, perte de recettes d’IR décalées en 2020) ont été moins coûteuses que prévu (amélioration du solde de 1,1 milliard d’euros) mais la prime d’activité a été plus coûteuse que prévu (dégradation du solde de 0,8 milliard d’euros).

passage du solde LFI 2019 au solde constaté en 2019

(en milliards d’euros)

 

LFI 2019

Variation

Exécution

2019

 

LFI 2019

Variation

Exécution

2019

Dépenses du budget général (I)

394,7

– 2,5

392,2

Recettes du budget général (II)

286,0

+ 9,3

295,3

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

332,7

– 2,4

330,3

Recettes fiscales nettes

273,5

+ 7,8

281,3

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

21,4

– 0,4

21,0

Recettes non fiscales

12,5

+ 1,5

14,0

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

40,6

+ 0,3

40,9

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

1,0

+ 3,1

+ 4,2

Déficit à financer

(I − II  III)

107,7

 15,0

92,7

Source : loi de finances initiale pour 2018 et présent projet de loi de règlement.

 


  1  

   fiche 2 : Les recettes de l’État En 2019

Les recettes diminuent de 14 milliards d’euros par rapport à 2018. Toutefois, le dynamisme des recettes a été « exceptionnel » ([11]) en 2019.

L’importante baisse des recettes de nature fiscale s’explique par le transfert de recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) aux administrations de sécurité sociale, en compensation du coût des allègements de cotisations sociales. Cette perte de recettes s’élève à 31,2 milliards d’euros.

En contrepartie, le dynamisme des autres recettes fiscales de l’année 2019 contribue à compenser le coût de ce transfert : 17,1 milliards d’euros de recettes fiscales supplémentaires ont été engrangées par rapport à 2018.

Le caractère exceptionnel de ce dynamisme se révèle dans l’écart entre la prévision de la LFI 2019 et le montant des recettes effectivement perçues, soit une hausse de 7,8 milliards d’euros. L’impôt sur le revenu a ainsi rapporté 1,3 milliard d’euros de plus que prévu, et l’impôt sur les sociétés, 2,0 milliards d’euros. D’autres recettes, notamment celles d’impositions du capital (droits de donation et de succession, PFU, impôt sur la fortune immobilière) ont rapporté 4,5 milliards d’euros de plus qu’initialement prévu.

Les recettes non fiscales se sont élevées à 14,0 milliards d’euros en 2019, au même niveau qu’en 2018 (13,9 milliards d’euros).

Recettes nettes du budget général de l’État en 2019
par rapport à 2018 et aux prévisions des lois de finances pour 2019

(en milliards d’euros)

Recettes du budget général de l’État

hors fonds de concours

Exécution
2019

Écart
par rapport
à 2018

Écart
par rapport
aux prévisions

LFI 2019

LFR 2019

Total

295,3

 14,1

+ 9,2

+ 1,6

dont impôt sur le revenu (IR)

71,7

– 1,3

+ 1,3

– 0,9

dont impôt sur les sociétés (IS)

33,5

+ 6,1

+ 2

+ 1,7

dont taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

129,0

– 27,8

– 0,2

– 0,2

dont taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

13,4

– 0,3

+ 0,1

0

dont autres recettes fiscales

33,7

+ 9,1

+ 4,5

+ 1,5

Sous-total recettes fiscales nettes

281,3

 14,1

+ 7,8

+ 2,1

dont recettes non fiscales

14,0

+ 0,1

+ 1,5

–0,5

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances relatives à l’année 2018.

Enfin, les prélèvements sur recettes (PSR) au bénéfice de l’Union européenne et des collectivités territoriales doivent être déduits du montant total des recettes fiscales et non fiscales. Les PSR s’élèvent à 61,9 milliards d’euros en 2019, soit une perte de recettes de 0,9 milliard d’euros de plus qu’en 2018.

Le montant des recettes nettes de l’État s’établit donc, en 2019, à 233,4 milliards d’euros, contre 248,3 milliards d’euros en 2018.

I.   Les recettes fiscales de l’état

Les 281,3 milliards d’euros de recettes fiscales nettes constituent la majeure partie des recettes du budget général de l’État.

A.   Montant global

Recettes fiscales nettes du budget général de l’État depuis 2008

(en milliards d’euros)

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

260,0

214,3

237,0*

255,0

268,4

284,0

274,3

280,1

284,1

295,6

295,4

281,3

* Le montant de l’année 2010 n’inclut pas le rendement de 16,6 milliards d’euros des impôts locaux affectés transitoirement à l’État cette année-là.

Source : commission des finances.

Les recettes sont dites « nettes » car elles sont présentées après déduction des remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État. Ces remboursements et dégrèvements font l’objet d’une mission spécifique du budget général ([12]).

Remboursements et dégrèvements

En 2019, le montant des recettes fiscales brutes du budget général a été de 421,4 milliards d’euros. Les remboursements et dégrèvements se sont élevés à 140,1 milliards d’euros, si bien que les recettes fiscales nettes du budget général se sont établies à 281,3 milliards d’euros.

L’État procède à des remboursements et dégrèvements d’impôts pour diverses raisons : les régularisations de trop-versés lorsqu’un contribuable a payé plus d’acomptes que l’impôt réellement dû ; le droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui place certaines entreprises en situation créditrice vis-à-vis de l’État lorsque le montant de la TVA collectée est inférieur au montant de la TVA déductible ; les crédits d’impôt lorsque ceux-ci dépassent le montant de l’impôt dû ; ou encore les corrections d’erreurs à la suite d’une réclamation ou d’un contentieux.

Les remboursements et dégrèvements intervenus en 2019 se décomposent ainsi :

– 74,7 milliards au titre de la mécanique de certains impôts, dont 57,1 milliards d’euros au titre des crédits de TVA et 17,3 milliards d’euros de remboursements d’excédents d’impôt sur les sociétés ;

– 32,7 milliards d’euros au titre de soutien à des politiques publiques via des remboursements de crédits d’impôt qui excédent l’impôt dû (principalement au titre du CICE) ;

– 13,9 milliards d’euros au titre de la gestion des impôts (corrections d’erreurs, décisions de justice, remboursements par application des conventions fiscales internationales), dont 3,7 milliards d’euros au titre des derniers remboursements de la taxe de 3 % sur les montants distribués ;

– et 18,9 milliards d’euros de remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.

B.   Retraitements nécessaires pour une juste analyse économique des recettes fiscales de l’État

Les recettes fiscales nettes du seul budget général ne rendent pas compte du montant total des recettes fiscales nettes affectées à l’État.

Le montant de 281,3 milliards d’euros est celui qui figure dans le tableau d’équilibre des ressources et des dépenses et à l’article 1er du présent projet de loi de règlement. Cette présentation budgétaire est toutefois incomplète, pour deux raisons :

– la présentation budgétaire déduit du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux ;

– la présentation budgétaire écarte les recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État.

Concernant les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, la Cour des comptes a renouvelé sa critique et recommandé que les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ne soient plus déduits des recettes fiscales brutes de l’État ([13]). En effet, ceux-ci n’ont pas de rapport avec la mécanique des impôts d’État : il n’est donc pas logique de les soustraire du rendement brut des impôts d’État. Selon la Cour des comptes, les dégrèvements et remboursements des impôts locaux devraient figurer en dépenses.

Cette observation de la Cour des comptes est d’autant plus pertinente que les dégrèvements des impôts locaux ont eu tendance à croître ces dernières années sous l’effet de plusieurs réformes. Cette tendance se poursuit avec la montée en puissance du dégrèvement sur la taxe d’habitation (TH) pour les résidences principales résultant de sa suppression par étapes pour 80 % des ménages : les remboursements et dégrèvements de TH ont augmenté de 3,9 milliards d’euros à ce titre en 2019, pour atteindre 10,6 milliards d’euros. Au total, le montant des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux s’élève à 18,9 milliards d’euros, après 15,7 milliards d’euros en 2018.

Concernant la fiscalité affectée aux comptes spéciaux et budgets annexe, l’omission de cette fraction de la fiscalité est regrettable compte tenu de l’importance qu’ont prise certains de ces impôts dans la période récente, en particulier la TICPE affectée au compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique.

Ainsi, le rendement de la fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux de la comptabilité budgétaire de l’État s’est élevé à 10,3 milliards d’euros en 2019 ([14]), une proportion stable par rapport à 2018 (10,5 milliards d’euros).

Impôts affectÉs À des budgets annexes et comptes spÉciaux de l’État

(en millions d’euros)

Budget annexe (BA)

Compte daffectation spéciale (CAS)

Impôt affecté

Rendement 2019

BA

Contrôle et exploitation aériens

Taxe de l’aviation civile

487

Frais d’assiette et recouvrement sur taxes perçues pour le compte de tiers

7

CAS

Aides à lacquisition de véhicules propres

Produit de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules

493

CAS

Développement agricole et rural

Taxe sur le chiffre d’affaires des exploitations agricoles

143

CAS

Financement des aides aux collectivités pour lélectrification rurale

Contribution des gestionnaires de réseaux publics de distribution

378

CAS

Financement national du développement et de la modernisation de lapprentissage

Fraction du quota de la taxe d’apprentissage

1 732

CAS

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

Contribution de solidarité territoriale

16

Taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires

226

Fraction de la taxe d’aménagement du territoire

117

CAS

Transition énergétique

Fraction de la taxe intérieure sur les produits énergétiques

6 717

Fraction de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes

1

Total

10 317

Source : Annexe « Développement des opérations constatées aux comptes spéciaux et aux budgets annexes » du présent projet de loi de règlement.

Au total, si l’on réintègre les recettes affectées aux budgets annexes et comptes spéciaux (10,3 milliards d’euros) ainsi que les dégrèvements et remboursements d’impôts locaux (18,9 milliards d’euros), le montant réel des recettes fiscales nettes de l’État ne serait donc pas de 281,3 milliards d’euros mais de 310,5 milliards d’euros.

Dans l’analyse qui suit, et pour plus de clarté, la présentation budgétaire du projet de loi de règlement est retenue.

C.   Examen général des recettes fiscales nettes du budget général de l’état

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État sont analysées par rapport à l’exécution constatée en 2018 ainsi que par rapport aux prévisions de la LFI et de la LFR de l’année 2019.

1.   Analyse d’exécution à exécution

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État diminuent de 14,1 milliards d’euros par rapport à 2018, passant de 295,4 milliards d’euros à 281,3 milliards d’euros. C’est la première fois que les recettes fiscales nettes diminuent depuis 2009.

Évolution des recettes fiscales nettes du budget général

(en milliards d’euros)

Exécution

2018

Évolution

spontanée

Mesures fiscales

Mesures
de périmètre

Exécution

2019

295,4

+ 9,4

– 0,5

– 23,0

281,3

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2019 : recettes fiscales de l’État, mai 2020.

L’évolution spontanée de ces recettes aurait dû permettre un produit de + 9,4 milliards en l’absence de mesures nouvelles et de périmètre. Ce dynamisme des recettes a permis d’absorber une partie du coût important du transfert de TVA ayant permis de financer les allègements de charges sociales se substituant au CICE.

Les mesures nouvelles s’annulent quasiment : le dynamisme des recettes d’impôt sur les sociétés (+ 3,5 milliards d’euros) compense la baisse des recettes d’impôt sur le revenu (– 3,9 milliards d’euros). Ces éléments sont décrits ci-après.

Lévolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre, l’évolution spontanée d’un impôt est de 2 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 102 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Les mesures fiscales

Les mesures fiscales sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais qui produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances. Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures fiscales ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.

L’examen du rendement des mesures fiscales permet de mesurer l’impact des réformes décidées par le Parlement. Par exemple, si du fait des mesures fiscales le rendement d’un impôt augmente de 3 et que celui-ci bénéficie par ailleurs d’une évolution spontanée de 2 %, son rendement passera de 100 à 105. L’impact des mesures fiscales dans la hausse n’est alors que de 3 sur 5.

Les mesures de périmètre et de transfert

Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.

Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un produit de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de 5.

a.   Une évolution spontanée qui se maintient à un niveau élevé

L’évolution spontanée a été en 2019 supérieure à celle de l’activité économique, ce qui signale un dynamisme particulier des recettes fiscales qui se maintient depuis 2017. Avec 9,4 milliards d’euros, cette évolution est de 3,2 % alors que le PIB a progressé en valeur de 2,8 % (1,3 % de croissance économique et 1,5 % d’évolution des prix, dit déflateur du PIB).

Il s’ensuit que l’élasticité des recettes fiscales du budget général de l’État ressort en 2019 à 1,1.

Notion d’élasticité

L’élasticité du rendement d’un impôt est égale au rapport entre le taux d’évolution spontanée et le taux de croissance du PIB en valeur. Lorsque le rendement d’un impôt évolue dans les mêmes proportions que le PIB en valeur, son élasticité est égale à l’unité.

Par exemple, si la croissance du PIB est de 1 % et que l’élasticité est de 1, alors l’évolution spontanée de l’impôt est de 1 %. En revanche, si l’élasticité est de – 0,5, l’évolution spontanée est de – 0,5 % bien que le PIB ait crû en valeur de 1 %.

La structure de notre législation fiscale fait qu’en période de faible croissance l’élasticité a tendance à être faible voire négative, tandis qu’en période de reprise l’élasticité est supérieure à l’unité. En effet, l’impôt sur le revenu est progressif et l’impôt sur les sociétés a pour assiette le bénéfice fiscal. Il s’ensuit que le rendement de ces impôts diminue ou progresse proportionnellement davantage que l’évolution des revenus et de l’activité économique.

Il s’agit de la quatrième année consécutive durant laquelle l’élasticité des recettes fiscales est supérieure à l’unité.

élasticitÉ des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral de l’État
sur la pÉriode 2008-2019

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

+ 1,0

+ 4,5

+ 1,6

+ 1,6

– 0,2

– 0,6

– 0,4

+ 0,9

+ 1,2

+1,8

+1,8

+ 1,1

Source : commission des finances.

b.   Les mesures fiscales nouvelles se neutralisent en 2019

Les mesures fiscales nouvelles se traduisent par de moindres recettes, à hauteur de 12,7 milliards d’euros, et par des recettes supplémentaires, à hauteur de 12,2 milliards d’euros.

Près de 40 % du coût des mesures de baisse des recettes, soit 5,2 milliards d’euros, résulte en fait d’un effet de trésorerie lié au lancement du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu : seuls 11 mois de recettes d’impôt ont été effectivement perçus en 2019 ; un contrecoup positif sera constaté en 2020, année pendant laquelle 13 mois de recettes seront donc perçus.

Environ 30 % du coût des mesures de 2019 tient à la poursuite de la suppression de la taxe d’habitation pour les 80 % des ménages les moins aisés, soit 3,6 milliards d’euros en 2019.

Le solde des baisses de recettes comprend notamment les moindres recettes entraînées par l’exonération d’IR sur les heures supplémentaires (1 milliard d’euros), la poursuite de la baisse de l’impôt sur les sociétés (0,8 milliard d’euros) ou encore la suppression de la taxe sur les risques systémiques (0,3 milliard d’euros).

Au contraire, les mesures ayant permis d’engranger des recettes supplémentaires sont les suivantes :

– un effet de trésorerie, lié à l’extinction du coût du contentieux de l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes. Le reliquat de ce contentieux ayant été réglé en 2018, le niveau des recettes fiscales sur lequel pesait ce coût augmente mécaniquement à même hauteur, soit 4,2 milliards d’euros ;

– une hausse de l’impôt sur les sociétés, liée à la transformation du CICE en allègements de charges sociales : la suppression du crédit d’impôt a augmenté la base imposable de l’IS, pour un gain de 2 milliards d’euros ;

– la mise en place du prélèvement à la source a permis un gain de recettes sur l’IR de 2 milliards d’euros, essentiellement du fait de la taxation des revenus exceptionnels de 2018 et d’une amélioration du taux de recouvrement de l’impôt ;

– plusieurs autres mesures, comme la modification des règles du 5e acompte d’IS (1,5 milliard d’euros), la réforme du crédit d’impôt pour la transition énergétique (0,8 milliard d’euros) ou la baisse du taux du CICE applicable à 2018 (décaissé en 2019) pour 1,5 milliard d’euros.

c.   Des mesures de périmètre et de transfert significatives

L’exercice 2019 est marqué par une mesure de périmètre particulièrement significative : le transfert aux administrations de sécurité sociale d’un montant de 31,2 milliards d’euros de recettes de TVA, se traduisant donc par une perte de recettes équivalente pour le budget de l’État.

Cette mesure est partiellement compensée par deux mesures de périmètre ayant un effet positif sur le montant des recettes fiscales du budget général :

– l’affectation à l’État de certains prélèvements sociaux au détriment des administrations de sécurité sociale dans le cadre d’une mise en conformité avec le droit de l’Union européenne ([15]), à hauteur de 7,8 milliards d’euros ;

– la rebudgétisation de la taxe sur les transactions financières, auparavant affectée à l’Agence française de développement, pour 0,3 milliard d’euros.

En net, ces mesures ont réduit le montant des recettes fiscales du budget général de l’État de 23 milliards d’euros.

2.   Analyse par rapport à la prévision

Les recettes fiscales nettes du budget général sont nettement supérieures aux prévisions (+ 7,8 milliards d’euros par rapport à la LFI et + 2,1 milliards d’euros par rapport à la LFR).

Écart des recettes fiscales nettes du budget général 2019
par rapport aux prévisions

(en milliards d’euros)

Exécution 2019

 

 

LFI 2019

LFR 2019

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR

281,3

273,5

279,2

+ 7,8

+ 2,1

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2019 et présent projet de loi de règlement.

Cet écart se justifie principalement par un dynamisme accru des recettes par rapport à celui anticipé en LFI. L’impôt sur le revenu a ainsi rapporté 1,3 milliard d’euros de plus que prévu, et l’impôt sur les sociétés, 2,0 milliards d’euros. De même, les impositions du capital (droits de donation et de succession, PFU, impôt sur la fortune immobilière), très sensibles à la conjoncture économique, ont rapporté 2,8 milliards d’euros supplémentaires, selon la décomposition suivante, fournie de manière novatrice par l’exposé des motifs du présent PLR :

– les droits de donations et de successions ont rapporté 1,2 milliard d’euros supplémentaire dans un contexte de dynamisme du marché immobilier et du marché des actions ;

– l’impôt sur la fortune immobilière a permis d’améliorer les recettes de 0,6 milliard d’euros de plus que prévu, grâce au dynamisme du marché immobilier et des recettes issues du contrôle fiscal ;

– les prélèvements de solidarité relatifs aux revenus du patrimoine et aux revenus de placement sont supérieurs de 0,6 milliard d’euros par rapport à la LFI ;

– les retenues et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers ont augmenté de 0,5 milliard d’euros par rapport à la prévision initiale ;

D.   Examen impôt par impôt

Les quatre principaux impôts (TVA, IR, IS, TICPE) représentent à eux seuls un rendement net de 247,6 milliards d’euros, soit 87 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État.

Ces différents impôts sont présentés par ordre d’importance sur le plan du rendement budgétaire. Comme précédemment pour l’ensemble des recettes fiscales, le rendement de chaque impôt pour 2019 est analysé par rapport à l’exécution constatée en 2018 ainsi que par rapport aux prévisions des lois de finances relatives à l’année 2019.

1.   La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

La TVA est un impôt d’État partagé avec la sécurité sociale et les régions. Elle joue de façon croissante un rôle de variable d’ajustement dans les transferts entre l’État et les autres administrations publiques.

Rendement net de la TVA depuis 2010

(en milliards d’euros)

Année

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

État

127,3

131,9

133,4

136,3

138,3

141,8

144,4

152,4

156,7

129,0

Sécurité sociale

8,5

10,1

10,6

9,2

12,7

11,8

11,2

11,5

10,3

41,5

Régions

4,2

4,3

Total

135,9

142,0

144,0

145,5

151,0

153,6

155,6

163,9

171,2

174,7

Source : Conseil des prélèvements obligatoires et présent projet de loi de règlement.

a.   Analyse d’exécution à exécution

Les recettes de TVA affectées à l’État sont en baisse de 27,7 milliards d’euros par rapport à 2018, ce qui se justifie principalement par une importante mesure de transfert aux administrations de sécurité sociale (voir ci-dessus).

Net de cette mesure de transfert, le produit de la TVA aurait augmenté en 2019, du fait d’une évolution spontanée positive de 2 % (+ 3,2 milliards d’euros), et de mesures fiscales antérieures à la LFI 2019 pour un montant de 0,2 milliard d’euros.

Des recettes nettes de TVA 2018 aux recettes nettes de tva 2019 (part État)

(en milliards d’euros)

Exécution

2018

Évolution

spontanée

Mesures

fiscales

Mesures

de périmètre

Exécution

2019

156,7

+ 3,2

+ 0,2

– 31,2

129,0

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2019 : recettes fiscales de l’État, mai 2020 et exposé des motifs du présent projet de loi de règlement.

b.   Analyse de l’écart avec la prévision

L’évaluation du rendement de la TVA en LFI et en LFR 2019 s’est révélée proche du montant effectivement exécuté, du fait de deux mouvements contraires.

En effet, le surcroît de recettes de TVA lié au dynamisme économique (+ 3,5 milliards d’euros par rapport à la prévision de la LFI) est compensé par un montant de remboursements et de dégrèvements plus élevé que prévu (– 3,7 milliards d’euros).

Écart des recettes nettes de TVA 2019 par rapport aux prévisions (PART État)

(en milliards d’euros)

Exécution 2019

 

 

LFI 2019

LFR 2019

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR

129,0

129,2

129,2

– 0,2

– 0,2

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2019 et présent projet de loi de règlement.

2.   L’impôt sur le revenu (IR)

Contrairement à la TVA ou à la TICPE, l’IR est affecté intégralement à l’État. Son rendement a contribué à hauteur de près de 25 % aux recettes fiscales nettes du budget général. Il a augmenté de plus de 15 milliards d’euros en une décennie.

Rendement net de l’IR depuis 2009

(en milliards d’euros)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Rendement net

55,1

55,1

58,5

59,5

67,0

69,2

69,3

71,8

73,0

73,0

71,7

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

a.   Analyse d’exécution à exécution

Le rendement de l’IR est en baisse, à 71,7 milliards d’euros. L’évolution spontanée positive ne permet que de compenser partiellement les mesures fiscales de 2019. La mise en place du prélèvement à la source (PAS) entraîne la perception de l’impôt dû pour 11 des 12 mois de l’année ([16]), soit une perte de recettes de 5,2 milliards d’euros.

Cette perte de recettes est compensée par une amélioration du taux de recouvrement de l’IR et l’imposition de revenus exceptionnels taxés au titre de l’année 2018, deux effets liés au PAS et qui ont rapporté 2 milliards d’euros supplémentaires. La bonne évolution spontanée de l’IR est également un effet de la mise en place du PAS : le prélèvement de l’impôt est désormais contemporain de la perception du salaire, or la croissance de la masse salariale a été très dynamique en 2019.

Les autres mesures fiscales de l’année 2019 ou ayant un effet en 2019 sont les suivantes :

– exonération des heures supplémentaires (– 1 milliard d’euros) ;

– réforme du crédit d’impôt pour la transition énergétique (+ 0,8 milliard d’euros) ;

– mise en œuvre du prélèvement forfaitaire unique (– 0,3 milliard d’euros).

En somme, en neutralisant l’effet de trésorerie lié à la perception du mois de décembre 2019, le rendement de l’IR aurait augmenté en 2019, de 3,9 milliards d’euros.

Des recettes nettes d’IR 2018 aux recettes nettes d’IR 2019

(en milliards d’euros)

Exécution

2018

Évolution

spontanée

Mesures

fiscales

Mesures
de périmètre

Exécution

2019

73,0

+ 2,7

– 4,0

0

71,7

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2019 : recettes fiscales de l’État, mai 2020 et exposé des motifs du présent projet de loi de règlement.

Aucune mesure de périmètre ou de transfert n’est à signaler, l’IR demeurant affecté en totalité à l’État.

b.   Analyse de l’écart avec la prévision

Le rendement effectif de l’IR en 2019 est meilleur que la prévision de la LFI, mais moindre que celle de la LFR.

Concernant la LFI, l’écart tient à deux effets déjà mentionnés : l’amélioration du taux de recouvrement (99,1 % contre 97,0 % prévu en LFI), et par l’imposition d’un montant élevé de revenus exceptionnels au titre de 2018.

Concernant la LFR, la moins-value découle d’un recours plus important que prévu à la modulation à la baisse, par les ménages, du taux de taxation des revenus.

Écart des recettes nettes d’IR 2019 par rapport aux prévisions

(en milliards d’euros)

Exécution 2019

 

 

LFI 2019

LFR 2019

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR

71,7

70,4

72,6

+1,3

– 0,9

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2019 et présent projet de loi de règlement.

3.   L’impôt sur les sociétés (IS)

Le rendement de l’IS a représenté 12 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État. Il a diminué de plus d’un tiers en dix ans.

Rendement net de l’IS depuis 2009

(en milliards d’euros)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Rendement net

55,1

51,4

53,0

41,3

47,2

35,3

33,5

30,0

35,7

27,4

33,5

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

a.   Analyse d’exécution à exécution

Le rendement net de l’IS augmente fortement en 2019 (+ 6,1 milliards d’euros) pour s’établir à 33,5 milliards d’euros.

Des recettes nettes d’IS 2018 aux recettes nettes d’IS 2019

(en milliards d’euros)

Exécution

2018

Évolution

spontanée

Mesures
fiscales

Mesures
de périmètre

Exécution

2019

27,4

+ 2,6

+ 3,5

0

33,5

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2019 : recettes fiscales de l’État, mai 2020.

L’évolution spontanée de l’IS, particulièrement forte (+ 9,5 %), tient au bon dynamisme de l’économie française en 2019.

Le coût de la poursuite de trajectoire de baisse de l’IS, qui a entraîné une perte de recettes de 0,8 milliard d’euros, est principalement compensé par les mesures fiscales suivantes :

 une augmentation de l’assiette de l’IS liée à la transformation du CICE en allègements de charges sociales (+ 2,0 milliards d’euros) ;

 une baisse du taux 2018 du CICE (+ 1,5 milliard d’euros) ;

 l’effet de la modification des règles de perception du 5e acompte (+ 1,5 milliard d’euros).

Aucune mesure de périmètre ou de transfert n’est à signaler, l’IS demeurant affecté en totalité à l’État.

b.   Analyse de l’écart avec la prévision

Le rendement de l’IS a été sous-estimé en LFI et en LFR. Selon l’exposé des motifs du présent projet de loi de règlement, cela tient principalement à des éléments imprévisibles :

– le décalage avec la LFI, de 2 milliards d’euros, tient à des plus-values relatives à des contentieux individuels plus élevés que prévu ;

– le décalage avec la LFR tient à un effet de calendrier : une restitution d’IS, liée à un contentieux, sera finalement décaissée en 2020.

Écart des recettes nettes d’IS 2019 par rapport aux prévisions

(en milliards d’euros)

Exécution 2019

 

 

LFI 2019

LFR 2019

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR

33,5

31,4

31,8

+ 2,0

+ 1,7

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2019 et présent projet de loi de règlement.

4.   La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

Le produit de la TICPE est partagé entre l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent essentiellement de compenser des transferts de compétences.

En 2019, le produit de TICPE affecté à l’État dépasse désormais les 20 milliards d’euros, mais seulement 13,4 milliards sont affectés au budget général ([17]) , soit 5 % des recettes nettes du budget général de l’État.

a.   Analyse d’exécution à exécution

Le montant de la part du produit de TICPE revenant au budget général de l’État diminue de 0,3 milliard d’euros en 2019 par rapport à 2018. Cela représente le montant de l’évolution spontanée de cet impôt (­ 1,9 %). Cette évolution ne tient pas à l’effet de la conjoncture économique mais aux modalités de calcul des fractions de TICPE affectées au CAS Transition énergétique (augmentation de 0,1 milliard d’euros) et à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF, hausse de 0,2 milliard d’euros).

Des recettes nettes de TICPE 2018 aux recettes nettes de TICPE 2019

(en milliards d’euros)

Exécution

2018

Évolution

spontanée

Mesures

fiscales

Mesures
de périmètre

Exécution

2019

13,7

– 0,3

0

0

13,4

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2019 : recettes fiscales de l’État, mai 2020 et exposé des motifs du présent projet de loi de règlement.

b.   Analyse de l’écart avec la prévision

Le produit de la TICPE affecté au budget général de l’État en 2019 a été correctement estimé en LFR ; l’écart est faible avec la LFI (0,2 milliard d’euros) et se justifie par l’évolution de la consommation de carburant.

Écart des recettes nettes de TICPE 2019 par rapport aux prévisions

(en milliards d’euros)

Exécution 2019

 

 

LFI 2019

LFR 2019

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR

13,4

13,2

13,4

+ 0,2

0

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2019 et présent projet de loi de règlement.

II.   Les recettes non fiscales de l’État

Avec 14 milliards d’euros en 2019, les recettes non fiscales constituent une part non négligeable des recettes nettes du budget général de l’État (près de 5 %). Elles se révèlent être stables d’année en année (+ 0,1 milliard d’euros par rapport à 2018).

Recettes non fiscales du budget général de l’État en 2019 par rapport à 2018 et aux prévisions de la loi de finances pour 2019

(en milliards d’euros)

Recettes non fiscales du budget général de l’État

Exécution

2019

Écart

par rapport

à 2018

Écart

par rapport

à la LFI

Total

14,0

+ 0,1

+ 1,5

Dividendes et recettes assimilées

5,7

– 0,1

– 0,5

Produits du domaine de l’État

0,7

– 0,5

+ 0,1

Produits de la vente de biens et services

1,8

+ 0,3

+ 0,5

Remboursement des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières

0,7

+ 0,2

+ 0,2

Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite

2,0

+ 0,5

+ 0,6

Divers

3,1

– 0,4

+ 0,6

Source : présent projet de loi de règlement et loi de finances pour 2019.

A.   Les dividendes et recettes assimilées

Les dividendes et recettes assimilées représentent plus du tiers des recettes non fiscales du budget général de l’État avec 5,7 milliards d’euros en 2019. Ce montant est stable par rapport à 2018 (– 0,1 milliard d’euros).

Les dividendes sont affectés au budget général de l’État. En revanche, les opérations patrimoniales – c’est-à-dire essentiellement les ventes et les achats de titres, ainsi que l’affectation des produits de cession – relèvent du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État.

Le dividende versé par la Banque de France (3,1 milliards d’euros, après 2,2 milliards d’euros en 2018) et celui versé par la Caisse des dépôts et consignations (0,8 milliard d’euros, après 1 milliard d’euros en 2018) constituent les deux principales ressources de la catégorie.

La hausse du dividende de la Banque de France par rapport à 2018 (+ 0,9 milliard d’euros) et par rapport à la LFI 2019 (+ 0,3 milliard d’euros) s’explique par l’accroissement des intérêts sur les titres détenus dans le cadre de la politique monétaire de la BCE et la hausse des taux d’intérêt américains.

En outre, en 2019, 47 entreprises non financières ont versé 1,7 milliard d’euros de dividendes (– 0,2 milliard d’euros par rapport à 2018) dont 433,1 millions pour Engie, 249 millions d’euros pour Orange et 185,4 millions d’euros pour Aéroports de Paris. Bpifrance a rapporté 165 millions d’euros de dividendes à l’État en 2019.

B.   Les autres recettes non fiscales

1.   Les produits du domaine de l’état

Les produits du domaine de l’État se sont élevés à 0,7 milliard d’euros, soit 0,5 milliard d’euros de moins qu’en 2018.

Cela s’explique par deux mouvements baissiers, en partie seulement compensés par la dynamique des autres lignes relatives au domaine de l’État. Tout d’abord, la baisse des recettes issues des redevances d’usage des fréquences radioélectriques (– 0,7 milliard d’euros) : le solde du produit de la cession de fréquence sur la bande 700 MHz, intervenue en 2015 pour 2,8 milliards d’euros, a été encaissé en 2018.

L’autre poste de recettes majeur en matière de domaine de l’État était le règlement des « loyers budgétaires », à savoir les loyers payés par les ministères civils et le ministère des armées (1 milliard d’euros en 2018). Cette méthode de comptabilisation est abandonnée en 2019, d’où une baisse de cette recette de 0,9 milliard d’euros – le reliquat étant dû aux loyers réglés par le ministère des armées, l’abandon des loyers budgétaires étant prévu pour 2020 pour ce ministère.

2.   Les produits de la vente de biens et services

Les produits de la vente de biens et services ont progressé de 0,3 milliard d’euros en 2019, pour s’établir à 1,8 milliard d’euros. Il s’agit principalement des frais d’assiette et de recouvrement des impôts et taxes recouvrés par l’État pour le compte d’autres personnes morales, notamment les collectivités territoriales et l’Union européenne.

En outre, les ventes de quotas d’émissions de gaz à effet de serre sur le marché européen ont été très dynamiques en 2019 et ont dépassé le plafond légal d’affectation à l’Agence nationale de l’habitat. Le reliquat de 0,3 milliard d’euros a été versé au budget général.

3.   Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières

Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières se sont élevés à 0,7 milliard d’euros, en hausse de 0,2 milliard d’euros du fait de remboursement de créances consenties dans le cadre du programme d’investissement d’avenir. Les autres recettes proviennent principalement des intérêts des prêts à des banques et des États étrangers.

4.   Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite

Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite affectés au budget général de l’État se sont élevés à 2 milliards d’euros en 2019, soit une hausse de 0,5 milliard d’euros : d’importantes amendes de l’autorité de la concurrence ont été encaissées, notamment un versement de 0,5 milliard d’euros par la société Google dans le cadre d’une convention judiciaire d’intérêt public.

*

*     *

 


  1  

   Fiche 3 : les dÉpenses de l’État

Les dépenses de l’État ont augmenté de 6 milliards d’euros (+ 1,8 %) à périmètre constant, hors fonds de concours et attributions de produits, sous l’effet en particulier de l’augmentation du coût de la prime d’activité. Les normes de dépenses fixées en loi de finances initiale (LFI) ont été respectées.

I.   une augmentation des dépenses de l’État traduisant les priorités fixées par la loi de finances

A.   L’évolution des dépenses par mission budgétaire

1.   Une augmentation des dépenses du budget général

● Les dépenses du budget général de l’État ont augmenté de 6,3 milliards d’euros à champ courant entre 2018 et 2019 pour s’établir à 336,1 milliards d’euros, soit une hausse de 1,9 %.

Évolution des dépenses des missions (périmètre courant)

(Crédits de paiement en millions d’euros)

Note : le tableau correspond à la consommation de l’ensemble des crédits au titre de ces missions, y compris fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après la loi de règlement pour 2018 et le présent projet de loi de règlement.

À champ constant, c’est-à-dire hors effets de périmètre (– 1,1 milliard d’euros) et de transferts (+ 0,3 milliard d’euros), la croissance des dépenses du budget général y compris fonds de concours et attributions de produits s’établit à 2,2 % en 2019, après 0,4 % en 2018 ([18]). Les dépenses du budget général ont donc progressé plus vite que l’inflation (+ 1,1 %).

● Pour un détail de l’exécution budgétaire par mission ou par programme, il est renvoyé aux travaux des rapporteurs spéciaux en annexe du présent rapport. Les augmentations de crédits observées reflètent les priorités fixées par le Gouvernement et par le législateur.

Les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances consommés en 2019 augmentent ainsi de 4,9 milliards d’euros par rapport à 2018 (+ 24,5 %), en raison principalement du renforcement de la prime d’activité par le décret du 21 décembre 2018 ([19]) et de la revalorisation du montant de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) à 860 euros par mois au 1er novembre 2018 et à 900 euros au 1er novembre 2019 ([20]).

Les crédits de la mission Défense consommés en 2019 augmentent de 1,6 milliard d’euros (+ 3,6 %), conformément aux orientations de la loi du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense ([21]) (LPM).

Les crédits de la mission Enseignement scolaire consommés en 2019 augmentent de 1,1 milliard d’euros en raison principalement de l’amélioration du niveau de rémunération de l’emploi moyen et de l’effort consenti en faveur du premier degré d’enseignement et de l’inclusion scolaire.

Les crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables ont augmenté de 0,8 milliard d’euros en 2019 (+ 6,0 %) à périmètre courant. Une partie de cette hausse a pour origine le transfert et la dynamique des dépenses de la prime à la conversion du compte d’affectation spéciale Aide à l’acquisition de véhicules propres au programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission. À périmètre constant, les dépenses de la mission sont en hausse de 3,4 %, en raison notamment de l’élargissement du nombre de bénéficiaires du chèque énergie et de l’augmentation des dépenses en matière de péréquation dans les zones non interconnectées.

Les crédits de la mission Sécurités ont augmenté de 0,6 milliard d’euros en 2019 (+ 2,9 %) au titre notamment des mesures nouvelles relatives aux rémunérations des forces de sécurité intérieure et à la poursuite du plan de recrutement de 10 000 policiers et gendarmes supplémentaires entre 2018 et 2022.

● À l’inverse, les crédits de la mission Engagements financiers de l’État, composés à 99 % des crédits finançant la charge de la dette et de la trésorerie de l’État, ont diminué de 1,5 milliard d’euros en 2019 (– 3,6 %), l’effet volume défavorable (augmentation de l’encours de dette) ayant été compensé par un effet taux et un effet inflation favorables ([22]).

De même, les crédits de la mission Travail et emploi ont diminué de 0,8 milliard d’euros (– 5,1 %). Cette baisse résulte principalement de la réduction du nombre de contrats aidés par rapport à 2018. Le nombre de contrats aidés a en effet diminué de 48 280 par rapport à 2018, correspondant à une moindre dépense de 0,7 milliard d’euros ([23]). L’exercice 2019 marque la poursuite de la diminution entamée en 2017.

Les diminutions observées à champ courant sur les missions Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales et Gestion des finances publiques et des ressources humaines s’expliquent principalement par des mesures de périmètre ([24]).

2.   Un niveau de dépenses budgétaires inférieur de 2,3 milliards d’euros à la loi de finances initiale

Pour une analyse détaillée des écarts à l’exécution par mission ou par programme, il est renvoyé aux travaux des rapporteurs spéciaux.

● En 2019, les dépenses nettes du budget général – hors fonds de concours et attributions de produits et hors mission Remboursements et dégrèvements – se sont établies à 330,3 milliards d’euros, soit un niveau inférieur de 2,3 milliards d’euros (0,7 %) aux crédits ouverts par la LFI (332,7 milliards d’euros). Ce résultat, qui traduit une « exécution conforme au vote du Parlement » selon l’expression utilisée par la Cour des comptes ([25]), recouvre des dépassements sur certaines missions et des sous-exécutions sur d’autres.

Missions dont l’exécution s’écarte le plus de la LFI

(crédits de paiement en millions d’euros, sauf indication contraire)

Missions

Exécution 2018

Exécution 2019

Écart exécution 2018 et 2019

En %

Action et transformation publiques

2

55

+ 54

+ 2 907,0 %

Action extérieure de l’État

2 963

2 819

– 144

– 4,9 %

Administration générale et territoriale de l’État

2 822

2 826

+ 4

+ 0,1 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

3 442

2 944

– 498

– 14,5 %

Aide publique au développement

2 633

2 992

+ 360

+ 13,7 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 433

2 299

– 133

– 5,5 %

Cohésion des territoires

17 826

17 580

– 246

– 1,4 %

Conseil et contrôle de l’État

665

686

+ 21

+ 3,2 %

Culture

2 913

2 947

+ 34

+ 1,2 %

Défense

43 287

44 866

+ 1 579

+ 3,6 %

Direction de l’action du Gouvernement

1 386

1 243

– 143

– 10,3 %

Écologie, développement et mobilité durables

13 517

14 325

+ 807

+ 6,0 %

Économie

1 812

1 786

– 26

– 1,4 %

Engagements financiers de l’État

42 119

40 585

– 1 534

– 3,6 %

Enseignement scolaire

71 661

72 716

+ 1 055

+ 1,5 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

10 762

10 325

– 437

– 4,1 %

Immigration, asile et intégration

1 555

1 839

+ 284

+ 18,3 %

Investissement d'avenir

1 113

1 020

– 94

– 8,4 %

Justice

8 606

8 925

+ 319

+ 3,7 %

Médias, livre et industries culturelles

547

577

+ 29

+ 5,3 %

Outre-mer

2 114

2 407

+ 293

+ 13,9 %

Pouvoirs publics

992

991

– 

Recherche et enseignement supérieur

27 579

27 964

+ 385

+ 1,4 %

Régimes sociaux et de retraite

6 448

6 186

– 262

– 4,1 %

Relations avec les collectivités territoriales

3 572

3 440

– 132

– 3,7 %

Remboursements et dégrèvements

125 727

140 064

+ 14 337

+ 11,4 %

Santé

1 338

1 355

+ 17

+ 1,3 %

Sécurités

19 884

20 469

+ 585

+ 2,9 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

19 847

24 711

+ 4 864

+ 24,5 %

Sport, jeunesse et vie associative

936

998

+ 62

+ 6,6 %

Travail et emploi

14 949

14 193

– 756

– 5,1 %

Total

455 449

476 133

20 684

4,5 %

Total hors Remboursements et dégrèvements

329 722

336 069

6 347

1,9 %

Missions  exécution supérieure à la LFI

LFI 2019

Exécution 2019

Écart

En % LFI

Solidarité, insertion et égalité des chances

23 899

24 703

804

3,4 %

Cohésion des territoires

16 390

17 080

689

4,2 %

Travail et emploi

12 451

12 577

126

1,0 %

Sécurités

20 135

20 253

118

0,6 %

Immigration, asile et intégration

1 688

1 794

105

6,2 %

Missions  exécution inférieure à la LFI

LFI 2019

Exécution 2019

Écart

En % LFI

Engagements financiers de l'État

42 471

40 574

– 1 897

– 4,5%

Recherche et enseignement supérieur

28 147

27 821

– 326

– 1,2%

Action et transformation publiques

312

52

– 260

– 83,2%

Défense

44 354

44 123

– 231

– 0,5%

Outre-mer

2 576

2 385

– 191

– 7,4%

Note : hors fonds de concours et attributions de produits.

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019, avril 2020, p. 118, d’après les données issues de Chorus.

● Deux missions concentrent une proportion importante des sur-exécutions. La sur‑exécution constatée sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances correspond principalement à la dynamique plus forte qu’escomptée des dépenses relatives à la prime d’activité (+ 0,8 milliard d’euros).

La sur-exécution constatée sur la mission Cohésion des territoires (+ 0,7 milliard d’euros) a pour principale explication le report de la réforme des modalités de calcul des aides personnelles au logement (+ 0,6 milliard d’euros).

● En sens inverse, la majeure partie des sous-exécutions est concentrée en montant sur la mission Engagements financiers de l’État (– 1,9 milliard d’euros) et plus précisément sur les crédits évaluatifs du programme « Charge de la dette et de la trésorerie de l’État » (– 1,9 milliard d’euros), en raison d’une inflation plus faible qu’anticipé, du maintien à un faible niveau des taux d’intérêt à court terme et des taux d’intérêt à long terme inférieurs à la prévision initiale.

Les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur ont été consommés à un niveau inférieur de 326 millions d’euros aux crédits ouverts en LFI. La loi de finances rectificative (LFR) pour 2019 avait procédé à l’annulation de 309,3 millions d’euros de crédits de paiement, portant principalement sur la réserve de précaution initiale des programmes concernés, sur les crédits de projets immobiliers non consommés et devenus sans objet, sur les crédits du Centre national d’études spatiales (CNES) et sur les crédits de fonctionnement des établissements d’enseignement supérieur et de recherche agricoles grâce à une maîtrise accrue des dépenses. Ces annulations ont porté à hauteur de 50 millions d’euros sur le CNES, mais l’opérateur a bénéficié en parallèle d’une subvention exceptionnelle du ministère de la défense à hauteur de 80 millions d’euros en provenance de la mission Défense. La Cour des comptes s’est toutefois étonnée de ce procédé, relevant qu’il ne permet pas la bonne information du Parlement ([26]).

B.   L’augmentation des dépenses d’intervention et des dépenses de personnel

À champ constant, les dépenses du budget général augmentent de 7,3 milliards d’euros et de 6 milliards d’euros hors fonds de concours et attributions de produits.

évolution des Dépenses nettes du budget général de l’état par nature

(crédits de paiement en milliards d’euros, sauf mention contraire)

Dépenses du budget général de l’État

Exécution 2018
(format 2019)

Exécution 2019

Évolution 2018-2019

En valeur

En %

Pouvoirs publics

1,0

1,0

Personnel

129,6

131,6

+ 2,0

+ 1,6%

Fonctionnement de l’État

24,6

24,5

– 0,1

– 0,4%

Subventions pour charges de service public

29,2

29,0

– 0,2

– 0,7%

Charge de la dette

41,5

40,3

– 1,2

– 2,9%

Investissement

11,8

12,4

+ 0,6

+ 5,1%

Intervention

89,7

95,8

+ 6,1

+ 6,8%

Opérations financières

1,5

1,5

Dépenses nettes

328,8

336,1

+ 7,3

+ 2,2%

Dont fonds de concours et attributions de produits

4,5

5,8

+ 1,3

+ 28,9%

Dépenses nettes, hors fonds de concours et attributions de produits

324,3

330,3

+ 6,0

+ 1,8%

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019, p. 90.

1.   L’augmentation des dépenses d’intervention (+ 6,1 milliards d’euros)

Les dépenses d’intervention ont crû de 6,1 milliards d’euros en 2019.

Cette augmentation résulte d’abord de la dynamique liée à la prime d’activité (+ 4,0 milliards d’euros), en lien avec la réforme intervenue en décembre 2018. Elle a entraîné une revalorisation de 90 euros du montant du bonus individuel de la prime à compter du 1er janvier 2019 et une augmentation du nombre de foyers bénéficiaires de 53 % entre juin 2018 et juin 2019. Le montant total consacré au dispositif a atteint 9,6 milliards d’euros en 2019.

Les dépenses d’AAH ont également augmenté, à hauteur de 0,6 milliard d’euros (+ 7,1 %). Cette augmentation s’explique à la fois par les mesures de revalorisation intervenues en 2019 (voir supra) et par l’augmentation du nombre de bénéficiaires. Le nombre de bénéficiaires a ainsi augmenté de 4,9 % entre juin 2018 et juin 2019 pour s’établir à 1,2 million environ ([27]). La dynamique de l’AAH est tirée par l’« AAH-2 », c’est-à-dire le dispositif s’adressant aux personnes dont le taux d’incapacité permanente est compris entre 50 et 80 % et qui présentent une restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi, selon l’article L. 821-2 du code de la sécurité sociale. Le nombre de bénéficiaires de ce second volet a en effet augmenté de 9,2 % entre juin 2018 et juin 2019. Le Rapporteur général rappelle que la Cour des comptes a récemment publié un rapport sur l’AAH dans lequel elle souligne que l’AAH-2 est une « source d’incertitude voire de risque budgétaire », compte tenu du manque de connaissances précises sur les causes de l’évolution du nombre de bénéficiaires ([28]).

Les dépenses relatives à la prime à la conversion se sont accrues de 117 % entre 2018 et 2019 pour s’établir à 0,8 milliard d’euros ([29]), tandis que les dépenses liées au chèque énergie ont été tirées par l’augmentation du nombre de bénéficiaires (+ 58 %).

En sens inverse, la diminution du nombre de contrats aidés a entraîné une moindre dépense de 0,7 milliard d’euros, et l’extinction progressive de l’aide à l’embauche pour les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME) explique une diminution de l’ordre de 0,6 milliard d’euros. Enfin, de moindres dépenses ont été constatées s’agissant de l’allocation spécifique de solidarité (ASS), à hauteur de 0,3 milliard d’euros.

2.   L’augmentation des dépenses de personnel (+ 2,0 milliards d’euros) malgré la légère diminution des effectifs

a.   Des dépenses de personnel en augmentation, mais inférieures à la prévision de la loi de finances initiale

Les dépenses de personnel du budget général de l’État, nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits, ont augmenté de 2 milliards d’euros en 2019 (+ 1,6 %). Elles se sont élevées à 131,2 milliards d’euros ([30]), après 129,2 milliards d’euros en 2018. Les dépenses de rémunération ont représenté 88,6 milliards d’euros et les contributions de l’État employeur au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions 42,8 milliards d’euros.

Hors contribution au CAS Pensions, les dépenses de personnel ont progressé de 1,4 milliard d’euros (+ 1,6 %), soit une évolution en retrait par rapport à 2018 (+ 1,9 %) et par rapport à 2017 (+ 3,7 %). Cette augmentation s’explique principalement ([31]) par des mesures catégorielles (+ 0,7 milliard d’euros), notamment en raison de l’application des mesures du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) reportée de 2018 à 2019, et par le glissement vieillesse technicité (GVT) (+ 0,4 milliard d’euros).

Les dépenses de personnel ont été inférieures aux crédits prévus par la LFI, qu’il s’agisse des dépenses de rémunération (– 0,10 milliard d’euros) ou des dépenses de contributions au CAS Pensions (– 0,36 milliard d’euros), en raison notamment de sous-consommations du ministère des armées (– 0,1 milliard hors contributions au CAS Pensions) et du ministère de l’action et des comptes publics (– 0,1 milliard hors contributions au CAS Pensions) et d’assiettes de cotisations au CAS Pensions plus réduites que prévues.

b.   Le respect du plafond d’emplois de l’État en 2019

Le plafond d’emplois de l’État avait été fixé à 1 953 516 équivalents temps plein travaillés (ETPT) par la LFI (y compris budgets annexes). Il a été relevé à 1 953 810 ETPT par la LFR.

La consommation d’emplois s’est établie à 1 930 810 ETPT, à un niveau inférieur de 23 528 ETPT au plafond (écart de 1,2 %). Les emplois consommés sont en légère augmentation de 7 033 par rapport à 2018 (+ 0,4 %).

La distinction entre les ETP et les ETPT

Les équivalents temps plein (ETP) correspondent aux effectifs physiques, c’est-à-dire aux agents rémunérés, corrigés de la quotité de temps travaillé. Ils ne tiennent pas compte de la durée d’emploi sur l’année.

Exemple : un agent à temps partiel, à 70 % (quotité de travail : 70 %) correspond à 0,7 ETP, qu’il ait travaillé 8 ou 12 mois dans l’année.

Les équivalents temps plein travaillés (ETPT) correspondent aux effectifs physiques pondérés par la quotité de travail des agents (temps plein, temps partiel, etc.) et la période d’activité sur l’année.

Exemple : un agent à temps partiel, à 70 %, qui a travaillé du 1er juillet au 31 décembre correspond à 0,35 ETPT (1 × 0,7 × 6 mois/12 mois = 0,35 ETPT).

Les consommations d’emplois et les plafonds des autorisations d’emplois sont exprimés en ETPT. À l’inverse, les schémas d’emplois sont exprimés en ETP.

Ainsi, les schémas demplois traduisent les flux d’entrées et de sorties, tandis que les plafonds demplois illustrent le stock d’emplois.

N.B. : depuis l’exercice 2015, les modalités de décompte des emplois sont homogènes entre l’État et ses opérateurs : la fixation d’un plafond d’emplois en ETPT et une trajectoire de schémas d’emplois en ETP.

 

Consommation d’emplois par ministère en 2019

(en équivalents temps plein travaillés – ETPT)

Ministère

Consommation des emplois 2018

Plafond 2019
(LFI+LFR)

Transferts en gestion 2019

Consommation des emplois 2019

Écart au plafond après transferts

Consommation 2019/2018

Action et comptes publics

123 484

123 501

17

121 499

– 2 019

– 1 985

Agriculture et alimentation

30 327

30 232

3

30 150

– 85

– 177

Armées

268 195

271 268

2

268 996

– 2 274

+ 801

Cohésion des territoires

300

564

– 273

270

– 21

– 30

Culture

10 922

10 829

– 15

10 633

– 181

– 289

Économie et finances

12 751

12 608

– 2

12 424

– 182

– 327

Éducation nationale

1 004 436

1 024 061

39

1 012 500

– 11 600

+ 8 064

Enseignement supérieur, recherche et innovation

7 317

7 298

– 2

7 041

– 255

– 276

Europe et affaires étrangères

13 437

13 598

13 598

+ 161

Intérieur

281 824

287 291

145

282 569

– 4 867

+ 745

Justice

83 552

86 452

38

85 341

– 1 149

+ 1 789

Outre-mer

5 474

5 548

5 437

– 111

– 37

Services du Premier ministre

11 135

11 608

– 26

11 334

– 248

+ 199

Solidarités et santé

9 858

9 519

32

9 467

– 84

– 391

Transition écologique et solidaire

40 250

39 373

29

39 287

– 115

– 963

Travail

8 977

8 852

13

8 769

– 96

– 208

Total budget général

1 912 239

1 942 602

1 919 315

 23 287

+ 7 076

Pilotage et ressources humaines

579

663

527

– 136

– 52

Soutien aux prestations de l'aviation civile

10 431

10 545

10 440

– 105

+ 9

Total budget annexes

11 010

11 208

10 967

 241

 43

Total général

1 923 249

1 953 810

1 930 282

 23 528

+ 7 033

Source : présent projet de loi de règlement.

L’exercice 2019 marque la poursuite de la tendance au ralentissement de la progression de la consommation des emplois au niveau de l’État, la progression en 2019 étant inférieure de plus de 40 % à celle constatée en 2018 et trois fois moindre que celle constatée en 2017.


évolution de la consommation d’emplois
par rapport à l’exercice précédent

(en ETPT)

Source : commission des finances, d’après les projets de lois de règlement.

L’article 11 de la LPFP ([32]) prévoit que le plafond des autorisations d’emplois de l’État prévu en LFI « ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d’emplois constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l’incidence des schémas d’emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus ». Cette disposition a pour objet de renforcer la portée des plafonds d’autorisation d’emplois de la LFI en diminuant la vacance sous plafond.

En 2019, l’écart entre la consommation d’emplois et le plafond s’est établi à 1,2 %, après 1,3 % en 2018 et 1,5 % en 2017. La tendance est donc à la réduction de la vacance sous plafond, sans néanmoins que l’objectif de 1 % de la LPFP en vigueur soit atteint.

c.   Un schéma d’emplois en diminution et inférieur à la prévision de la loi de finances initiale

La LFI prévoyait une baisse nette de 1 571 ETP sur le périmètre du budget général et des budgets annexes. En 2019, l’exécution du schéma d’emplois a été de – 3 601 ETP à périmètre constant, après une hausse de 206 ETP en 2018.

Les décalages dans la comptabilisation entre ETP et ETPT

Il existe des décalages dans la comptabilisation des créations d’emploi en ETP et leur concrétisation en ETPT.

La comptabilisation en ETP révèle le solde entre les entrées et les sorties d’agents au cours d’un exercice en prenant en compte la quotité de travail des agents.

Exemple : en cas de 70 départs à la retraite d’agents à temps plein au cours d’une année N, qui voit également l’arrivée de 100 agents à temps plein, le solde s’établit à + 30 ETP.

La comptabilisation en ETPT calcule les créations de poste au prorata de la quotité de travail des agents et de la période d’activité sur l’année.

Les recrutements d’agents à temps plein réalisés le 1er juillet comptent pour seulement 0,5 ETPT.

Exemple : en cas de 70 départs à la retraite d’agents à temps plein au cours d’une année N, le 1er juillet, et de l’arrivée de 100 agents à temps plein à la même date, le résultat est de + 15 ETPT (– 35 ETPT et + 50 ETPT).

Les deux méthodes de comptabilisation des emplois sont complémentaires, l’une présente une approche en termes de flux (ETP) et l’autre une approche en termes de stock (ETPT). Cette distinction sert donc à apprécier plus finement les conséquences des recrutements et leur traduction dans les données.

En 2019, pour la première fois depuis 2014, le schéma d’emplois réalisé traduit une baisse des effectifs (– 3 601 ETP), après quatre exercices d’augmentation (pour un total de + 32 684 ETP).

Exécution du schéma d’emplois depuis 2009

Source : commission des finances, d’après les projets de loi de règlement.

La réduction des effectifs constatée en 2019 est d’une ampleur supérieure à celle prévue en LFI (– 1 569 ETP).

La baisse constatée résulte notamment de la diminution des effectifs sur le champ du ministère de l’éducation nationale (– 3 816 ETP contre – 1 800 ETP prévus en LFI). Cette diminution intervient après plusieurs années de hausses successives. Ainsi, entre 2012 et 2017, les effectifs du ministère ont augmenté de 46 292 ETP. En 2018, les effectifs ont augmenté de 839 ETP, alors que la LFI prévoyait une stagnation des emplois. Lors de la présentation du présent projet de loi en commission des finances, le Gouvernement a indiqué qu’une partie de la sous-exécution du schéma d’emplois s’explique par une « contrainte frictionnelle », renvoyant à « des difficultés de recrutement au sein du ministère de l’éducation nationale concernant 1 000 ETP sur un total de plus d’un million » ([33]). La masse salariale du ministère est toutefois en augmentation de 1,1 milliard d’euros (+ 1,7 %), l’effet du schéma d’emplois étant plus que compensé par l’effet du GVT.

Le ministère de l’action et des comptes publics a contribué à hauteur de 2 082 ETP (135 ETP de plus que prévu en LFI) à la réduction des emplois constatée, sous l’effet des réformes en cours dans ce ministère. D’après l’analyse de la Cour des comptes ([34]), le faible écart constaté en 2019 entre la prévision et l’exécution résulte de difficultés de recrutement.

Schémas d’emplois des ministères

(en ETP)

Désignation du ministère ou du budget annexe

Schémas d'emplois réalisés en 2018

Schémas d'emplois prévus en LFI 2019

Schémas d'emplois réalisés en 2019

Action et comptes publics

– 1 902

– 1 947

– 2 082

Agriculture et alimentation

– 131

– 140

– 138

Armées

346

466

999

Cohésion des territoires

– 18

– 15

– 7

Culture

– 110

– 50

– 69

Économie et finances

– 206

– 280

– 351

Éducation nationale

839

– 1 800

– 3 815

Enseignement supérieur, recherche et innovation

139

– 24

Europe et affaires étrangères

– 108

– 130

– 160

Intérieur

1 452

2 153

2 128

Justice

1 136

1 300

1 086

Outre-mer

– 3

23

– 37

Services du Premier ministre

111

181

170

Solidarités et santé

– 274

– 250

– 270

Transition écologique et solidaire

– 801

– 811

– 808

Travail

– 223

– 233

– 185

Budget général (1)

247

 1 533

 3 563

Contrôle et exploitation aériens

– 41

– 38

– 38

Publications officielles et information administrative

2

Budgets annexes (2)

 41

 36

 38

Total général (1 + 2)

206

 1 569

 3 601

Source : commission des finances, d’après le présent projet de loi de règlement.

En sens inverse, les ministères de l’intérieur, de la justice et des armées enregistrent des schémas d’emplois positifs conformément aux orientations définies par le Gouvernement et le législateur.

3.   La stabilité des dépenses de fonctionnement et des subventions pour charges de service public

Les dépenses de fonctionnement de l’État et les dépenses de subventions pour charges de service public sont en légère diminution (– 0,1 milliard d’euros à champ constant), mais ont été exécutées à un niveau supérieur à la prévision de la LFI (+ 1,7 milliard d’euros). Les subventions aux opérateurs ont légèrement diminué à champ constant (– 0,2 milliard d’euros).

4.   La légère augmentation des dépenses d’investissement (+ 0,6 milliard d’euros)

À champ constant, les dépenses d’investissement ont augmenté de 0,6 milliard d’euros en 2019 (+ 5,1 %), dans la lignée de l’augmentation constatée en 2018 (+ 0,7 milliard d’euros).

La hausse s’explique principalement par les investissements de la mission Défense qui représentent 79 % des investissements de l’État en 2019. Elle a pour origine le renouvellement des moyens de la dissuasion et d’armements conventionnels et le maintien en condition opérationnelle de l’équipement de défense.

5.   La diminution marquée de la charge de la dette de l’État (– 1,3 milliard d’euros)

La charge de la dette et de la trésorerie de l’État a diminué 1,3 milliard d’euros en raison de la baisse de l’inflation et de l’environnement de taux bas (voir supra).

Cette situation s’explique en partie par la politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE) et par la bonne perception de la signature française par les investisseurs.

Évolution de la charge de la dette et de la trÉSORERIE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

 

Exécution

2014

Exécution

2015

Exécution

2016

Exécution

2017

Exécution

2018

LFI
2019

Exécution

2019

Écart à

la LFI

Écart à lexécution

2018

Charge de la dette

42,29

41,18

40,41

40,65

40,47

41,11

39,10

– 2,01

– 1,38

Trésorerie

0,87

0,96

1,04

1,05

1,07

0,96

1,16

+ 0,20

+ 0,10

Ensemble

43,2

42,1

41,5

41,7

41,5

42,2

40,3

 1,8

 1,3

N.B. : hors swaps.

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État.

Compte tenu du niveau de son besoin de financement, la charge d’intérêt de la dette est particulièrement sensible à une augmentation des taux d’intérêt. D’après l’Agence France Trésor (AFT), un choc de 1 % du niveau des taux d’intérêt sur l’ensemble de la courbe de taux accroîtrait la charge de la dette de 2 milliards d’euros la première année, de 4,8 milliards d’euros la deuxième année et de 12 milliards d’euros la cinquième année.

II.   Le respect des normes de dépenses

L’exercice 2019 est le deuxième exercice d’application des normes définies par l’article 9 de la LPFP. Les deux normes de dépenses avaient été respectées en 2018 ; elles l’ont également été en 2019.

La définition des normes de dépenses par l’article 9 de la LPFP

Afin de distinguer plus clairement un périmètre de dépenses conventionnellement à la main du gestionnaire et le périmètre de l’ensemble des dépenses de l’État, l’article 9 de la LPFP 2018-2022 a défini une norme de dépenses pilotables, qui est incluse dans l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE). Ces normes ne constituent pas des plafonds de dépenses inscrits dans le dispositif des lois de finances. Elles sont toutefois présentées à titre informatif par le Gouvernement, à la fois en programmation et en exécution, dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances et dans celui du projet de loi de règlement.

La norme de dépenses pilotables de l’État inclut : les dépenses du budget général hors les missions Remboursements et dégrèvements et Investissements d’avenir, hors la charge de la dette et hors les contributions au CAS Pensions, les plafonds des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale, les dépenses de budgets annexes hors contributions au CAS Pensions, les dépenses des CAS hors les CAS Pensions, Participations financières de l’État et hors programmes de désendettement, ou programmes portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers, et les dépenses du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public.

L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) inclut, outre l’agrégat précédent : les dépenses d’investissements d’avenir et la charge de la dette, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane, le CAS Pensions et les programmes des comptes spéciaux portant à titre principal des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers.

A.   Une sous-exécution de la norme de dépenses pilotables à hauteur de 1 milliard d’euros

● La norme de dépenses pilotables s’est élevée à 261,8 milliards d’euros en 2019, soit un niveau inférieur de 1,0 milliard d’euros au niveau prévu en LFI (262,9 milliards d’euros) et supérieur de 5,3 milliards d’euros à la norme exécutée en 2018.

Pour financer les mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages de décembre 2018, le Premier ministre avait annoncé des économies en exécution de 1 à 1,5 milliard d’euros ([35]). Le Gouvernement avait finalement retenu la fourchette haute dans le programme de stabilité présenté à la Commission européenne en avril 2019 ([36]) et dans le rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques de juin 2019 ([37]). En définitive, les économies réalisées sous la norme de dépenses pilotables ont donc été inférieures de 0,5 milliard d’euros à l’objectif du programme de stabilité, mais sont dans l’intervalle présenté par le Gouvernement en décembre 2018. Rappelons toutefois que le déficit public constaté en 2019 est inférieur aux prévisions de la LFI, ce qui montre que les mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages ont été financées, conformément à l’engagement du Gouvernement.

Exécution 2019 de la norme de dépenses pilotables

(en milliards d’euros)

 

Exécution 2018

LFI 2019

Exécution 2019

Écart à la LFI

Écart à l'exécution 2018

Crédits budgétaires sous norme

240,3

246,3

246,1

– 0,2

5,8

Taxes et recettes affectées

9,1

9,5

9,4

– 0,1

0,3

Comptes spéciaux sous norme

11

10,9

10,2

– 0,7

– 0,8

Budgets annexes sous norme

2,0

2,0

1,9

– 0,1

– 0,1

Retraitement des flux internes au budget de l'État

– 5,8

– 5,8

– 5,8

– 

Norme de dépenses pilotables

256,5

262,9

261,8

 1,0

5,3

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019, p. 113, d’après les données de la direction du budget.

● La sous-exécution de la norme tient majoritairement à la sousconsommation des comptes spéciaux sous norme, en particulier le CAS Transition énergétique dont les charges ont été revues à la baisse de 0,6 milliard d’euros. Les dépenses du CAS financent les compensations dues aux opérateurs, évaluées chaque année par la Commission de régulation de l’énergie (CRE), en contrepartie des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables. Comme le constate la Cour des comptes ([38]), la CRE a revu à la baisse le montant des compensations en raison de la hausse des prix de marché, de l’ampleur inférieure aux prévisions des dispositifs de soutien à l’effacement et à la production de biométhane et de la météorologie défavorable à l’éolien durant l’été 2018.

Dans le champ des crédits budgétaires, la sous-exécution s’explique notamment par la montée en charge plus lente que prévue des dispositifs de la mission Action et transformation publiques (– 0,3 milliard d’euros). Ils portent principalement sur le programme « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux » (– 88,6 millions d’euros) qui finance la rénovation des cités administratives dans un objectif d’amélioration de leur performance énergétique et le programme « Fonds pour la transformation de l’action publique » (– 122,4 millions d’euros) qui finance des projets d’amélioration de l’action publique devant entraîner des économies pérennes à moyen terme.

● Le Rapporteur général constate avec satisfaction que les contournements de la norme de dépenses pilotables dont la Cour des comptes fait l’inventaire chaque année sont en forte diminution depuis 2017. Ils se sont établis à 0,3 milliard d’euros en 2019, après 0,7 milliard d’euros en 2018 et 3 milliards d’euros en 2017. Ils prennent trois formes principales : des affectations de recettes à la place de crédits budgétaires ; des mesures de périmètre mal comptabilisées et une contraction des recettes et des dépenses ([39]).

B.   Un objectif de dépenses totales de l’état respecté

L’ODETE a été exécuté à hauteur de 431,3 milliards d’euros soit une augmentation de 6,0 milliards d’euros par rapport à 2018. Ce niveau reste toutefois inférieur à la prévision de la LFI de 2,8 milliards d’euros, en raison principalement d’un niveau de charge de la dette inférieur de 1,8 milliard d’euros à la prévision et de la sous-exécution de la norme de dépenses pilotables (voir supra).

L’exécution de l’objectif de dépenses totales de l’état

(en milliards d’euros)

 

Exécution 2018

LFI 2019

Exécution 2019

Écart à la LFI

Écart à l'exécution 2018

Norme de dépenses pilotables

256,5

262,9

261,8

– 1,0

5,3

Investissements d'avenir

1,1

1,0

1,0

– 

– 0,1

Charge de la dette

41,5

42,1

40,3

– 1,8

– 1,2

CAS Pensions hors programme 743*

56,7

57,3

57,3

– 

0,6

Prélèvements sur recettes

65,2

66,3

66,2

– 0,1

1,1

Comptes spéciaux inclus dans l'objectif

4,4

4,5

4,7

0,2

0,4

Objectif de dépenses totales de l’État (Odete)

425,4

434,1

431,3

– 2,8

6,0

* Programme « Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions ».

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019, p. 113, d’après les données de la direction du budget.

III.   La progression des restes à payer

● Après la stabilisation constatée en 2018, le montant des restes à payer a fortement progressé en 2019. Les restes à payer désignent la différence entre les engagements juridiques réalisés, c’est-à-dire les autorisations d’engagement consommées et les paiements opérés, qui se traduisent par une consommation de crédits de paiement.

En 2019, les restes à payer se sont établis à 127 milliards d’euros, en augmentation de 8 milliards d’euros par rapport à 2018. Les hausses de restes à payer portent principalement sur les missions Défense (+ 6,5 milliards d’euros) et Aide publique au développement (+ 1 milliard d’euros).

S’agissant de la mission Défense, ils correspondent :

– au lancement de marchés verticalisés et pluriannuels dans le cadre de la nouvelle politique du maintien en condition opérationnelle, entraînant une contribution du programme « Préparation et emploi des forces » de 4,2 milliards d’euros à l’augmentation des restes à payer ;

– au lancement en 2019 de programmes d’armements pour le renouvellement et la modernisation des forces armées à horizon 2030, entraînant une contribution du programme « Équipement des forces » de 2,2 milliards d’euros à l’accroissement des restes à payer.

S’agissant de la mission Aide publique au développement, les restes à payer constitués portent sur le programme « Solidarité à l’égard des pays en développement » (1,2 milliard d’euros). Ils ont pour origine l’augmentation de plus d’un milliard d’euros en 2019 des AE consommés sur ce programme, au titre de l’aide-projet, principal dispositif de l’aide bilatérale. Selon le Gouvernement, la croissance des restes à payer devrait se poursuivre sur ce programme.

● Le compte général de l’État pour 2018 a acté une modification dans la mise en œuvre de la comptabilité générale de l’État ayant pour effet de différencier la notion de restes à payer de la comptabilité du projet de loi de règlement de celle d’« engagements relatifs à des opérations pour lesquelles le service fait n’est pas intervenu » de la comptabilité générale. Cette dernière notion s’appuie sur la notion de restes à payer, mais, désormais, avec des retraitements de deux ordres :

– les avances versées, qui minorent le montant des restes à payer, sont réintégrées dans l’évaluation des engagements ;

– les opérations ayant donné lieu à la comptabilisation d’une charge à payer ou d’une dette fournisseur sont exclues.

En comptabilité générale, ces engagements se sont élevés à 70,7 milliards d’euros au 31 décembre 2019, dont 56,4 milliards d’euros au titre de la mission Défense et 14,3 milliards d’euros au titre des autres missions. Ils sont en augmentation de 7,3 milliards d’euros par rapport à l’exercice précédent.

● Le Rapporteur général rappelle que l’article 17 de la LPFP prévoit que le niveau des restes à payer ne doit pas excéder le niveau constaté fin 2017. L’article 8 de la LPM a exclu a posteriori la mission Défense de cette exigence. Le changement comptable décrit ci-dessus rend difficile le contrôle de l’application de ces dispositions, le compte général de l’État ne présentant pas le montant des restes à payer par ministère, mais seulement celui des engagements budgétaires relatifs à des opérations pour lesquelles le service fait n’est pas intervenu.

Au 31 décembre 2017 et selon la nouvelle comptabilisation présentée dans le compte général de l’État pour 2018, ces engagements s’élevaient à 60,5 milliards d’euros, dont 48,2 milliards d’euros au titre de la mission Défense et 12,3 milliards d’euros au titre des autres missions. Sur la base de cette définition des engagements, l’article 17 de la LPFP n’a donc pas été respecté.


—  1  —

   Fiche 4 : les modifications de crédits intervenues au cours de l’exercice 2019

L’exécution 2019 s’inscrit dans la lignée de l’exécution 2018 en ce qu’elle est marquée par la poursuite de l’amélioration de la qualité de la gestion.

En effet, aucun décret d’avance n’est intervenu en 2019, comme en 2018. Trois décrets d’annulation à caractère technique ont été pris en 2019 et une loi de finances rectificative a procédé à des ouvertures et des annulations de crédits en fin d’année.

Mouvements affectant le plafond de crédits du budget général

(en millions d’euros)

Note : hors mission Remboursements et dégrèvements et hors fonds de concours et attributions de crédits. À noter que les trois décrets d’annulation pris au titre de l’exercice 2019 ont annulé des crédits ouverts par fonds de concours, qui ne sont donc pas retracés dans ce graphique.

Source : commission des finances.

Au total, les dépenses nettes du budget général se sont élevées à 330,3 milliards deuros (hors mission Remboursements et dégrèvements, hors fonds de concours et attributions de produits), inférieures de 2,3 milliards d’euros au niveau de la loi de finances initiale (LFI).

I.   La poursuite de l’assainissement de l’exécution budgétaire

La réserve de précaution est un dispositif prévu par le III de l’article 14 et le 4° bis de l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([40]) Elle consiste à rendre indisponibles des crédits pour le responsable de programme. On parle de « gels » de crédits, voire de « surgels » lors de mises en réserve intervenues en cours de gestion, après la mise en réserve initiale.

La réserve de précaution répond à une double logique :

– une logique « d’auto-assurance » destinée à responsabiliser les gestionnaires en cas d’aléas de gestion ;

– et une logique de modération du rythme de consommation de crédits.

A.   Le faible taux de mise en réserve des crédits en 2019

1.   Des taux de mise en réserve des crédits élevés entre 2012 et 2017

L’exercice 2019 s’inscrit dans la continuité de l’exercice 2018 durant lequel la pratique de la mise en réserve de crédits a été assainie et rendue plus conforme à l’esprit de la LOLF.

Entre 2012 et 2017, le taux de mise en réserve des crédits sur les dépenses hors dépenses de personnel a été progressivement augmenté. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ([41]) prévoyait un taux de mise en réserve pour chaque programme de 0,5 % sur les crédits de dépenses de personnel et d’au moins 5 % sur les crédits ouverts pour les autres dépenses. Le Gouvernement a appliqué un taux de gel de 6 % dès l’exercice 2013.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([42]) a prévu un taux de mise en réserve de 6 % en moyenne pour les dépenses autres que les dépenses de personnel et de 0,5 % pour les dépenses de personnel sur l’ensemble des programmes du budget général dotés de crédits limitatifs. À partir de 2015, le Gouvernement avait appliqué un taux de mise en réserve initiale de 8 % pour les crédits autres que de personnel. En outre, pour les exercices 2016 et 2017, le Gouvernement avait décidé de procéder au gel des reports de crédits sur le budget général, hors les dépenses de personnel.

En lien avec les éléments d’insincérité qu’elle a alors identifiés, la Cour des comptes avait critiqué l’utilisation que faisait le Gouvernement de la réserve de précaution, considérant qu’elle a été « détournée de son objectif au profit de la couverture, en exécution, de sous-budgétisations » ([43]).

2.   L’abaissement à 3 % du taux de mise en réserve des crédits hors titre 2 depuis 2018

Pour rendre à la réserve de précaution son rôle premier d’assurance contre les aléas de gestion et dans le contexte de budgétisations initiales plus sincères, le Gouvernement a diminué le taux de mise en réserve des crédits pour les dépenses hors titre 2.

Il a ainsi été abaissé à 3 % en 2018 et a été inchangé en 2019. L’abaissement de ce taux n’a pas été obstacle à une consommation des crédits conforme à la prévision de la LFI et à l’absence de décret d’avance, grâce à des budgétisations initiales plus sincères.

Évolution de l’utilisation de la réserve de précaution

(en milliards d’euros et en crédits de paiement, hors crédits de personnel)

Réserve

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Réserve initiale* [A]

5 001

6 229

5 926

6 909

8 382

9 332

9 836

3 912

4 019

« Surgels » [B] (y compris fin de gestion)

469

1 565

2 054

1 792

2 132

5 199

4 505

678

1 569

Réserve après « surgels » [C] = [A] + [B]

5 470

7 793

7 979

8 701

10 515

14 531

14 341

4 590

5 588

Dégels : crédits rendus disponibles [D] (y compris fin de gestion)

3 708

4 461

4 767

4 317

6 491

8 680

10 139

2 250

3 039

Crédits conservés en réserve ou définitivement annulés

[E] = [C] - [D]

1 762

3 332

3 212

4 384

4 024

5 850

4 202

2 341

2 549

Pourcentage de mobilisation de la réserve de précaution [D] / [C]

68 %

57 %

60 %

50 %

62 %

60 %

71 %

49 %

54 %

* La réserve initiale correspond à la réserve théorique, déduction faite des dégels systématiques de début de gestion.

Source : Gouvernement.

La réserve de précaution a été mobilisée en 2019 à hauteur de 2,5 milliards d’euros, soit 54 % de la mise en réserve totale au cours de l’exercice.

B.   L’absence de décret d’avance pour la deuxième année consécutive et le faible impact des décrets d’annulation

L’absence de décret d’avance en 2018 était une première depuis 1985. Cette pratique respectueuse de l’autorisation du Parlement en matière budgétaire a été réitérée en 2019, ce dont on ne peut que se réjouir. Les décrets d’annulation de crédits n’ont procédé qu’à des annulations techniques de faible ampleur.

1.   L’absence de décret d’avance en 2019 pour la deuxième année consécutive

● La pratique d’ouverture de crédits par décret d’avance porte une atteinte à l’autorisation parlementaire en matière budgétaire encadrée par l’article 13 de la LOLF. Le Gouvernement peut ainsi majorer le niveau des plafonds des programmes dotés de crédits limitatifs fixé par le législateur en ouvrant des crédits supplémentaires par des décrets d’avance dits « gagés » à condition de respecter plusieurs conditions :

– le caractère d’urgence des actions pour lesquelles ces crédits sont rendus disponibles ;

– le respect de l’équilibre budgétaire, ce qui implique que les ouvertures prévues soient compensées ou « gagées » par des annulations de crédits à due concurrence ;

– le respect du plafond d’ouverture de crédits de l’article 13 de la LOLF (1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année) ;

– le respect du plafond d’annulation des crédits prévu à l’article 14 de la LOLF (le montant cumulé des crédits annulés par décrets d’annulation ou par décrets d’avance ne peut excéder 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances relatives à l’année en cours) ;

– les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat font connaître leur avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification qui leur est faite du projet de décret d’avance.

● Pour la première fois depuis 1985 et après des niveaux élevés d’ouvertures de crédits par décrets d’avance lors des exercices précédents, le Gouvernement n’a pas pris de décret d’avance en 2018 grâce à une programmation initiale plus sincère. Cette bonne pratique s’est poursuivie en 2019.

 

l’Évolution des crÉDITS OUVERTS PAR DÉCRET D’AVANCE

(en millions d’euros pour l’échelle de gauche)

DA = décrets d’avance

Source : commission des finances, d’après les projets de loi de règlement et d’après le site Légifrance.

Les ouvertures de crédits en cours de gestion ont donc été opérées par la loi de finances rectificative de fin d’année, c’est-à-dire par le législateur lui-même.

2.   Les décrets d’annulation : de relativement faibles montants annulés

Le Gouvernement a pris trois décrets d’annulation de crédits en 2019, les 7 février ([44]), 19 juillet ([45]) et 12 décembre ([46]), pour montant total de 121,4 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 74,3 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Ce montant est supérieur aux annulations intervenues par décret en 2018 (30 millions d’euros en AE et 16 millions d’euros en CP), mais inférieur à la moyenne constatée entre 2012 et 2018 (201,2 millions d’euros en AE et 155,9 millions d’euros en CP).

 

Annulations de crédits issues de décrets d’annulation

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Ces annulations à caractère technique ont été réalisées à la demande des ministères concernés. Elles ont été destinées à permettre le remboursement de trop-perçus sur fonds de concours au bénéfice de tiers.

Annulations par les décrets d’annulation par mission

(en millions d’euros, sauf mention contraire)

Mission

AE annulées

CP annulés

% des annulations (CP)

Administration générale et territoriale de l’État

0,02

0,02

0,0 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

0,2

0,2

0,2 %

Cohésion des territoires

46,4

0,0

0,0 %

Culture

0,3

0,3

0,4 %

Défense

0,5

0,5

0,6 %

Direction de l’action du Gouvernement

0,2

0,2

0,3 %

Écologie, développement et mobilité durables

68,3

68,1

91,7 %

Immigration, asile et intégration

3,9

3,9

5,2 %

Recherche et enseignement supérieur

0,1

0,1

0,1 %

Sport, Jeunesse et vie associative

0,5

 

0,0 %

Travail et emploi

1,1

1,1

1,4 %

Total

121,4

74,3

100,0 %

Source : commission des finances.

II.   Les modifications apportées par la loi de finances rectificative pour 2019

Sur le modèle appliqué en 2018, l’absence de décret d’avance en 2019 a conduit à un dépôt anticipé du projet de loi de finances rectificative (PLFR) de fin d’année pour garantir de bonnes conditions de fin de gestion, notamment le financement de la prime d’activité et des payes des fonctionnaires de certains ministères en fin d’année. Le PLFR pour 2019 a ainsi été déposé le 7 novembre 2019 à l’Assemblée nationale.

La loi de finances rectificative pour 2019 ([47]) a également la particularité de ne contenir que des dispositions budgétaires ou de fin de gestion, conformément à l’engagement du Gouvernement de ne pas introduire de dispositions fiscales qui auraient pu figurer en LFI. Il s’est agi d’en revenir à l’esprit de la LOLF, ce dont le Rapporteur général se réjouit. Il rappelle à ce titre que la mission d’information sur l’application de la LOLF – dont il a été le rapporteur – a préconisé de restreindre le champ organique du collectif de fin d’année aux opérations de fin de gestion ([48]).

A.   Un niveau relativement élevé de mouvements de crédits en LFR

La LFR de fin d’année a procédé à l’annulation nette de 1,5 milliard d’euros de crédits (hors mission Remboursements et dégrèvements). Les ouvertures de crédits de paiement se sont élevées à 2,8 milliards d’euros, soit un niveau inférieur à la moyenne constatée pour les années 2012 à 2018 (3,1 milliards d’euros).

Les annulations de crédits se sont établies à 4,3 milliards d’euros, niveau nettement supérieur à la moyenne des années 2012 à 2018 (2,5 milliards d’euros). Elles ont toutefois porté à hauteur de 1,6 milliard d’euros sur les crédits évaluatifs finançant la charge de la dette de l’État.

 

Ouvertures et annulations de crédits sur le budget général en LFR
de fin d’année

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Mouvements

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Ouvertures

849

3 581

791

1 712

4 785

5 595

3 439

2 130

2 778

Annulations

– 1 478

– 2 083

– 4 738

– 2 733

– 2 644

– 3 219

– 85

– 2 050

– 4 297

Écart plafonds

PLFR/LFI

– 629

1 498

– 3 947

– 1 021

2 141

2 376

3 353

80

– 1 519

Note : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : LFR de fin d’année pour les années 2009 à 2019.

Le tableau suivant retrace les mouvements de crédits opérés par la LFR.

ouvertures et annulations des autorisations d’engagement

(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement

Loi de finances initiale n° 20181317 du 28 décembre 2018

Loi de finances rectificative
 2019-1270 du 2 décembre 2019

Total des lois de finances

Ouver-tures

Annula-tions

Total net

Budget général

 

 

 

 

 

Dépenses brutes

483 101

10 209

6 153

4 056

487 157

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

135 882

7 744

592

7 152

143 034

Dépenses nettes

347 219

2 465

5 561

– 3 096

344 123

Fonds de concours

5 309

5 309

Total des dépenses du budget général y compris fonds de concours

352 528

2 465

5 561

 3 096

349 432

Budgets annexes

 

 

 

 

 

Total des dépenses des budgets annexes y compris fonds de concours

2 358

28

 28

2 330

Comptes spéciaux

 

 

 

 

 

Comptes d’affectation spéciale

80 929

156

920

– 764

80 165

Comptes de concours financiers

127 109

100

714

– 614

126 495

Total des dépenses des comptes spéciaux

208 038

256

1 634

 1 378

206 660

Total général des autorisations d’engagement

562 924

2 721

7 223

 4 502

558 422

 

ouvertures et annulations des crÉdits de paiement

(en millions d’euros)

Crédits de paiement

Loi de finances initiale n° 20181317 du 28 décembre 2018

Loi de finances rectificative
 2019-1270 du 2 décembre 2019

Total des lois de finances

Ouver-tures

Annula-tions

Total net

Budget général

 

 

 

 

 

Dépenses brutes

468 550

10 522

4 889

5 633

474 183

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

135 882

7 744

592

7 152

143 034

Dépenses nettes

332 668

2 778

4 297

– 1 519

331 149

Fonds de concours

5 337

5 337

Total des dépenses du budget général y compris fonds de concours

338 005

2 778

4 297

 1 519

336 486

Budgets annexes

 

 

 

 

 

Total des dépenses des budgets annexes y compris fonds de concours

2 348

18

 18

2 330

Comptes spéciaux

 

 

 

 

 

Comptes d’affectation spéciale

81 029

154

1 080

– 926

80 103

Comptes de concours financiers

127 254

924

– 924

126 330

Comptes de commerce (solde)

– 46

– 46

Comptes d’opérations monétaires (solde)

– 79

– 79

Total des dépenses des comptes spéciaux

208 158

154

2 004

 1 850

206 308

Total général des crédits de paiement

548 511

2 932

6 319

 3 387

545 124

Source : présent projet de loi de règlement.

B.   les mouvements de crédits sur les missions du budget général

1.   Les ouvertures de crédits

La LFR a procédé à des ouvertures de CP nettes des annulations sur sept missions du budget général (Cohésion des territoires, Conseil et contrôle de lÉtat, Immigration, asile et intégration, Sécurités, Solidarité, insertion et égalité des chances, Sport, jeunesse et vie associative, Travail et emploi).

Elles ont principalement porté sur les missions suivantes :

– Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 819 millions d’euros) essentiellement pour financer la dynamique imprévue de la prime d’activité ;

– Cohésion des territoires (+ 749 millions d’euros) en raison du report de la réforme du mode de calcul des aides personnalisées au logement et au titre de l’hébergement d’urgence ;

– Sécurités (+ 154 millions d’euros) pour financer les dépenses de personnel liées à l’impact du protocole catégoriel signé en 2018, à la mobilisation importante des forces de police lors des mouvements sociaux de 2019 et au paiement d’une partie du stock des heures de récupération (au titre des heures supplémentaires effectuées) pour les fonctionnaires actifs de la police nationale en décembre 2019 ;

– Immigration, asile et intégration (+ 79 millions d’euros) pour financer les besoins liés à l’accueil des demandeurs d’asile, principalement au titre de l’allocation pour demandeur d’asile (ADA).

2.   Les annulations de crédits

Les annulations nettes de crédits ont porté sur 21 missions (Action et transformation publiques, Action extérieur de lÉtat, Administration générale et territoriale de lÉtat, Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, Aide publique au développement, Anciens combattants, Culture, Défense, Direction de laction du Gouvernement, Écologie, développement et mobilité durables, Économie, Engagements financiers de lÉtat, Enseignement scolaire, Gestion des finances publiques et des ressources humaines, Investissements davenir, Justice, Médias, livre et industries culturelles, Outre-mer, Recherche et enseignement supérieur, Régimes sociaux et de retraite, Santé). Il est renvoyé aux travaux des rapporteurs spéciaux pour le détail de l’exécution 2019 sur chacun des programmes du budget général.

Les annulations ont principalement porté sur les missions suivantes :

– Engagements financiers de l’État (– 1,7 milliard d’euros), en raison d’une charge d’intérêt de la dette de l’État inférieure à la prévision initiale ;

– Recherche et enseignement supérieur (– 309 millions d’euros), principalement sur la réserve de précaution initiale des programmes concernés, sur les crédits de projets immobiliers non consommés et devenus sans objet, sur les crédits du Centre national d’études spatiales (CNES) et sur les crédits de fonctionnement des établissements d’enseignement supérieur et de recherche agricoles grâce à une maîtrise accrue des dépenses. Ces annulations ont porté à hauteur de 50 millions d’euros sur le CNES, mais l’opérateur a bénéficié en parallèle d’une subvention exceptionnelle du ministère de la défense à hauteur de 80 millions d’euros en provenance de la mission Défense ;

– Action et transformation publiques (– 202 millions d’euros) en raison du décalage des échéanciers de paiement associés à certaines opérations immobilières du programme « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants », de besoins inférieurs au niveau escompté sur le programme « Fonds de transformation pour l’action publique » et d’une montée en charge plus lente que prévue du programme « Fonds d’accompagnement interministériel Ressources humaines » ;

– Outre-mer (– 176 millions d’euros) au titre d’une compensation à la sécurité sociale des allégements de cotisations sociales plus faible que prévue, de la baisse du montant de crédits nécessaires pour financer certains projets immobiliers et du moindre décaissement des crédits au titre du fonds exceptionnel d’investissement (FEI).

III.   Les modifications réglementaires

Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement adoptés en loi de finances initiale ont fait l’objet de modifications par voie réglementaire, par reports de crédits d’un exercice à l’autre, par décrets de transfert, de virement, de répartition et par l’affectation de fonds de concours ou l’attribution de produits. Les deux tableaux suivants présentent une vision exhaustive de l’ensemble de ces modifications réglementaires intervenues au cours de l’exercice 2019. Ils présentent également les ajustements du présent projet de loi compte tenu des consommations constatées.

 


modifications apportées aux lois de finances initiale et rectificative
par les mesures réglementaires et le projet de loi de rÈglement

(en millions deuros)

AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

Budget ou compte

Prévisions des lois de finances initiale et rectificative

Reports de la gestion précédente

Virements

Transferts

Répartitions

Fonds de concours et attribu-tions de produits

Reprise d’AE

Crédits ouverts

Reports à la gestion suivante

Situation avant l’interven-tion
du projet de loi de règlement

Projet de loi de règlement

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Consommation

Ajustements de crédits

Ouvertures

Annulations

BUDGET GÉNÉRAL

Dépenses brutes

487 157

21 550

334

– 334

293

– 293

110

– 110

6 347