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Logo2003modifN° 3296

 

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le 2 septembre 2020

 

RAPPORT

FAIT

 

Au nom de la commission denquête (1)

sur les obstacles à lindépendance du pouvoir judiciaire

Président

M. Ugo BERNALICIS,

 

Rapporteur

M. Didier PARIS,

 

Députés.

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(1) La composition de cette commission d’enquête figure au verso de la présente page.


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La commission denquête est composée de : M. Ugo Benalicis, président ; M. Didier Paris, rapporteur ; MM. Vincent Bru, Olivier Marleix, Mme Naïma Moutchou, M. Bruno Questel, vice-présidents ; MM. Ian Boucard, Fabrice Le Vigoureux, Mmes Laurianne Rossi, Cécile Untermaier, secrétaires ; M. Erwan Balanant, Mme Aurore Bergé, MM. Jean-Michel Clément, Michel Delpon, Mme Coralie Dubost, M. Fabien Gouttefarde, Mme Émilie Guerel, MM. Dimitri Houbron, Guillaume Larrivé, Fabien Matras, Pierre Morel-À-L’Huissier, Sébastien Nadot, Stéphane Peu, Éric Poulliat, Hervé Saulignac, Antoine Savignat, Guillaume Vuilletet, Michel Zumkeller, membres.


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SOMMAIRE

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Pages

Avant-propos de M. le Président Ugo Bernalicis.................... 7

Rapport de M. Didier Paris, rapporteur.............................. 23

INTRODUCTION..................................................... 23

Avant propos de M. le Président Ugo Bernalicis

Rapport de M. Didier Paris, rapporteur

I. Au-delà de sa reconnaissance, lindépendance de la justice doit voir ses garanties renforcées

A. Une indépendance institutionnelle consacrée aux niveaux constitutionnel et conventionnel

1. La justice judiciaire

a. Une indépendance consacrée par la Constitution

b. Une protection différenciée selon les fonctions

c. Lindispensable alignement du statut des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège

d. Laffermissement du rôle du CSM

2. La justice administrative

a. Une consécration constitutionnelle et conventionnelle

b. Les garanties accordées aux membres du Conseil dÉtat et aux magistrats des tribunaux et cours administratives dappel

3. La Cour de justice de la République

a. Dune procédure dexception devant une juridiction dexception pour les ministres ayant commis des faits pénalement répréhensibles dans lexercice de leurs fonctions…

b. … à une procédure dexception devant une juridiction de droit commun

B. Une indépendance personnelle garantie par les règles déontologiques

1. Des textes fondateurs en matière de déontologie des magistrats

a. La justice judiciaire

b. La justice administrative

2. La prévention des conflits dintérêts et les obligations déclaratives des magistrats

a. La déclaration dintérêts

b. Lentretien de déontologie

c. Les règles de déport

3. La formation des magistrats, garantie de leur indépendance

II. Lautorité judiciaire doit disposer de moyens adaptés pour son fonctionnement et pour les enquêtes quelle dirige

A. les moyens financiers : pour des règles dorganisation budgétaire plus rationnelles et efficaces

1. Lindépendance financière de la justice, condition dune indépendance effective

a. Lexigence européenne dun budget et dune autonomie suffisants des juridictions

b. Des moyens suffisants et la maîtrise de ceux-ci sont nécessaires à un environnement de travail serein pour les magistrats, condition dune justice indépendante

c. Labsence de maîtrise des moyens peut restreindre le juge dans lexercice de son office

2. Le budget de la justice connaît depuis quelques années une importante augmentation

a. Leffort budgétaire de la France pour la justice est tendanciellement moins important que dans dautres pays européens

b. Depuis 2017, le budget de la justice en France a très sensiblement augmenté

3. Lautonomie de décision de linstitution judiciaire doit être renforcée

a. En dépit des avantages certains quelle présente, la maquette budgétaire de la mission Justice doit être modifiée pour mieux identifier la justice judiciaire

b. Un processus de décision budgétaire qui doit mieux associer les acteurs du monde judiciaire

4. Une autonomie de gestion des juridictions à affirmer

a. Simplifier la chaîne de responsabilité budgétaire et comptable

b. Mettre en œuvre un dialogue de gestion plus efficace et équilibré

c. Donner aux gestionnaires publics les outils permettant de les responsabiliser

d. Renforcer les pouvoirs des directeurs de greffe

B. La direction des enquÊtes : des rapports satisfaisants entre les magistrats et la police judiciaire

1. Le contrôle de laction de la police judiciaire relève de lautorité judiciaire

a. Le contrôle par le parquet durant la phase denquête

b. La direction par le juge dinstruction pendant la phase dinstruction

2. Lappartenance administrative de la police judiciaire au ministère de lIntérieur nempêche pas lautorité judiciaire de mener sa mission en toute indépendance

a. Les services denquête sont fonctionnellement rattachés au ministère de lIntérieur

b. Ce rattachement a pu faire naître une incertitude sur la possibilité pour lautorité judiciaire dexercer son activité en toute indépendance

c. Ce rattachement hiérarchique napparaît toutefois pas comme un obstacle à lindépendance de lautorité judiciaire

III. Laffermissement de lindépendance de la justice suppose une plus grande transparence

A. la clarification des relations avec le pouvoir exÉcutif

1. Une politique pénale définie par le Gouvernement et mise en œuvre par le parquet

a. La politique pénale est définie par le Gouvernement, qui en est responsable devant le Parlement

b. La politique pénale est mise en œuvre par le parquet

2. Les instruments de la conduite de la politique pénale

a. Au sein de lexécutif

b. Les instructions

c. La remontée de linformation

3. Le cas particulier du parquet national financier

B. le renforcement des droits de la dÉfense par Un encadrement plus strict de la conduite des enquÊtes

1. Lenquête préliminaire

a. Des « fadettes »

b. Des suspensions denquêtes en période électorale

c. De la durée des enquêtes préliminaires

2. Linformation judiciaire

C. lAmélioration de linformation des citoyens

1. Les médias jouent un rôle fondamental dans linformation des citoyens

2. Ce rôle fondamental peut toutefois constituer un risque pour lindépendance de la justice

a. Les médias font peser une forte pression sur les magistrats, qui peut nuire à leur indépendance

b. Les médias peuvent devenir un instrument de violation du secret de lenquête

3. La réflexion sur le rapport des magistrats aux médias ainsi que sur léquilibre entre secret de lenquête et de linstruction et droit à linformation doit dès lors être poursuivie

a. Réaffirmer le secret de lenquête et de linstruction tout en consacrant un droit à linformation

b. Contrôler plus strictement le respect du secret de lenquête et de linstruction

c. Poursuivre la formation à la communication et créer des postes de magistrats spécialisés dans ce domaine

d. Vers des règles plus strictes sagissant des réseaux sociaux ?

D. la justice au cœur de la cité

1. Poursuivre louverture du recrutement des magistrats

2. Mieux associer les citoyens au fonctionnement de la justice

EXAMEN du rapport

Synthèse des propositions

Contributions

I. Contribution présentée par MM. Olivier Marleix, Antoine Savignat et Ian Boucard, au nom du groupe Les Républicains

II. Contribution présentée par Mme Cécile Untermaier, au nom du groupe Socialistes et apparentés

III. Contribution présentée par M. Ugo Bernalicis

IV. Contribution présentée par M. Sébastien Nadot, non-inscrit

ANNEXES

I. Comptes rendus des auditions

II. compte rendu de l’Entretien du président et du rapporteur, avec M. Robert Badinter, ancien garde des sceaux, ministre de la Justice (le jeudi 11 juin 2020)

III. Contributions écrites en réponse à un questionnaire du rapporteur


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   Avant propos de M. le Président Ugo Bernalicis

Je souhaite avant tout remercier mon équipe d’attachés parlementaires et particulièrement Antoine Béchet. L’accomplissement de ce travail ne serait pas possible sans l’aide de ces travailleuses et travailleurs de l’ombre que sont les attachés, les administrateurs et tous ceux qui concourent au bon fonctionnement de l’Assemblée. Notre commission d’enquête a été percutée comme toute la société par la Crise de la Covid 19, et nos travaux ont pu être maintenu grâce à leur professionnalisme et leur dévouement au fonctionnement de notre démocratie.

Avant de rentrer dans le vif du sujet, je souhaite également indiquer à la lectrice et au lecteur qu’à la fin de cet avant-propos figureront la liste des propositions que je formule en tant que président de la commission ainsi que mon avis succinct sur les propositions du rapporteur Didier Paris. Par ailleurs, une contribution plus large et plus détaillée figure en annexe du présent rapport. Je vous invite à la consulter ainsi que celles de mes collègues qui ont bien voulu contribuer.

L’état actuel de la Justice inspire beaucoup de choses mais assez peu la confiance. Les enquêtes d’opinion le démontrent à l’envie. Tantôt, car elle est perçue comme partiale. Ces vers de La Fontaine résonnent encore à travers le temps : « Selon que vous serez puissant ou misérable, les jugements de cour vous rendront blanc ou noir ». Tantôt, car elle est perçue comme inutile par des classements sans suite sans enquête, ou trop lente et trop déconnectée de la réalité et du vécu, que ce soit des auteurs ou des victimes au pénal, ou des parties au civil. Et quand il sagit des affaires politico-financières, son indépendance est quasi-systématiquement mise en cause, que les liens avec le pouvoir en place soient réels ou fantasmés. La faute au parquet à la française et son lien hiérarchique avec le ministre, dit-on. Lien défendu par une grande partie des magistrats et des organisations politiques comme nécessaire pour assumer la conduite de la politique par le garde des Sceaux, responsable devant le Parlement. Néanmoins, les responsables politiques dénoncent quasi systématiquement des instrumentalisations quand ils sont mis en cause. De quoi semer le doute.

Une chose est sûre, il existe des marges de progression substantielles pour donner au ministère de la Justice et à la fonction de juger la légitimité et lautorité qui sont nécessaires dans un régime démocratique et républicain.

Mais lindépendance dans tout ça ? Car cest bien lobjet de cette commission denquête sur les obstacles à lindépendance du pouvoir judiciaire. Indépendance de qui ? De quoi ? Du gouvernement en place ? Des politiques en général ? Des milieux économiques ? Des journalistes ? Est-il souhaitable davoir une justice complétement indépendante, coupée du reste de la société ? Et puis, il est vrai que dans la cinquième République il nexiste pas de pouvoir judiciaire. On parle dautorité judiciaire en France, notamment pour la distinguer dun service public comme les autres. Le pouvoir étant réservé au législatif et à lexécutif. Pourtant, cest un véritable pouvoir que celui de juger. Et nul ne saventurerait à contester la nécessaire séparation des pouvoirs dans un État de droit. Que penser alors de la Constitution actuelle qui confie au président de la République, chef de lexécutif, le soin de garantir lindépendance de la dite autorité judiciaire ?  Le constitutionnaliste Guy Carcassonne a commenté sur le sujet « autant proclamer que le loup est garant de la sécurité de la bergerie ».

Ce sont tous ces questionnements qui ont été soulevés, discutés, contestés au fil des huit mois de cette commission denquête extraordinaire. Extraordinaire, car cest la première fois que linstitution judiciaire dans son entièreté et son rôle constitutionnel est lobjet dune commission denquête parlementaire. Extraordinaire aussi car la quasi-totalité des auditions ont été publiques et filmées et resteront disponibles sur internet pour tout citoyen désireux de mieux comprendre la justice de son pays par-delà lanalyse livrée dans ce rapport avec le rapporteur ou le président que je suis. Extraordinaire enfin, car traversée par la pandémie du coronavirus/covid-19 qui a quelque peu désorganisé nos travaux, mais na rien enlevé à lamplitude de ces derniers.

Cette commission denquête est celle issue du droit de tirage du groupe parlementaire de la France insoumise, dont je suis membre. Nous avons sollicité cette commission denquête à plusieurs titres. Dabord, parce que nous avons subi des perquisitions inédites pour une organisation politique faisant figure de principale opposante politique à la gauche de léchiquier politique et face au président de la République, Emmanuel Macron. Si nous pensons quil y a un problème avec le fonctionnement de la Justice, nous avons souhaité lanalyser à froid et en tirer des propositions politiques. Pas pour nous-même, mais dans lintérêt de toutes et tous. Ensuite, parce que plusieurs éléments troublants sont venus alimenter des doutes sur linstitution judiciaire. Le traitement hors du commun du mouvement des gilets jaunes en est un exemple criant. La justice pénale a été la continuité des desiderata de lexécutif en assurant elle aussi le maintien de lordre, que ce soit au parquet sous limpulsion dune circulaire de politique pénale, ou que ce soit au siège par la sévérité des jugements prononcés. Or, ce nest pas son rôle dans un État de droit au regard de la théorie de la séparation des pouvoirs. Enfin, les régulières fuites judiciaires dans la presse ainsi que le procès de Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, devant la Cour de justice de la République pour avoir transmis des informations à Thierry Solère, alors député, concernant une enquête judiciaire en cours le concernant, ont fini de nous convaincre que la simple affirmation « la justice est indépendante et impartiale en France » ne suffisait pas à elle-même.

Il faut avouer quà lissue de cette commission denquête, jen ai autant appris lors des auditions que par les nombreux témoignages informels en dehors de celles-ci. Ce fut pour moi la démonstration du caractère inabouti du pouvoir de contrôle parlementaire et singulièrement celui des oppositions. On ne nous dit pas tout devant les commissions denquête parlementaires, quand bien même les audités lèvent la main et jurent de « dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité ». Finalement, le grand nombre est tenu à lécart de la réalité du fonctionnement du monde judiciaire, pour le meilleur et pour le pire. Entre la fin des auditions et la rédaction de cet avant-propos, Mediapart a rendu publiques des interceptions judiciaires de conversations de Bernard Squarcini en 2013, alors directeur central du renseignement intérieur. On y apprend sans ambage que la remontée dinformation côté ministère de lIntérieur au profit de lexécutif se fait bien plus efficacement et plus précisément quau ministère de la Justice sur toutes les affaires sensibles, entrant même dans le détail des enquêtes. Au détour dun échange, on constate que des magistrats sont souvent au carrefour de violations du secret de lenquête. Le scandale de la collecte des fadettes des principaux avocats et magistrats de la place parisienne par le parquet national financier qui a éclaté pendant les travaux de notre commission ne font pas oublier le point de départ de cet acte denquête : qui est le magistrat qui a renseigné lancien président de la République Nicolas Sarkozy sur laffaire en cours qui porte le nom de son alias, Paul Bismuth ? Tout cela tranche avec les auditions pour la plupart très convenues des magistrats occupant les plus hautes fonctions dans le pays.

À la question « Est-ce que cela coûte, et combien, dêtre indépendant ? », le juge dinstruction honoraire Renaud Van Ruymbeke me répond sans détour « On fait une croix sur sa carrière, terme que je nai dailleurs jamais aimé ». Cest un magistrat du siège qui parle, statutairement plus indépendant quau parquet. De cet autre côté, cest le propos liminaire de lancienne procureure nationale financière, Éliane Houlette, qui est le plus évocateur. Elle développe de la sorte : « Pour reprendre lexpression dun professeur de droit public, Mme Letteron, “ lindépendance sexerce donc dans la dépendance. Je partage totalement cette analyse. Le principe de lindépendance est posé, mais cest une indépendance sous contrôle. Le parquet – cest une réalité objective – est sous le contrôle du pouvoir exécutif. » Lorsquon nous expose que la modification constitutionnelle visant à inscrire dans notre loi suprême la nécessité davoir un avis conforme du Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) serait de nature à garantir lindépendance pour les magistrats du parquet, alors même que cest déjà la pratique depuis plus de 10 ans, cela semble le minimum attendu. Le rapporteur, quant à lui, propose une modification un peu plus ambitieuse : aligner purement et simplement les règles disciplinaires et de nomination du parquet sur celles du siège, renforçant ainsi le pouvoir du CSM au détriment de limmixtion de lexécutif dans le fonctionnement judiciaire. La subtilité, qui nen est pas une, réside dans le fait de savoir qui propose et qui confirme. Un simple avis conforme pour le parquet aurait pour conséquence de laisser intégralement le pouvoir de proposition dans les mains de lexécutif. En alignant sur les règles du siège, le pouvoir de proposition pour les chefs de juridiction côté parquet serait entre les mains du CSM et non plus de lexécutif. Ce serait une petite révolution pour lexécutif et le judiciaire. Dans la continuité de cette réflexion, il mapparaît nécessaire que les remontées dinformation dans les affaires individuelles cessent. Et je ne le dis pas que pour le ministère de la Justice, pour lequel il existe un minimum de cadre avec une circulaire de 2014, mais également pour le ministère de lIntérieur. Les interceptions judiciaires des conversations de Bernard Squarcini nous apprennent crûment que le respect du secret de lenquête et de linstruction sont des fables et que lexécutif est tenu informé de tous les éléments pouvant avoir une importance politique ou médiatique. Bien loin des histoires de remontées dinformation uniquement pour des questions dordre public. Ces remontées dinformation au mieux ne servent à rien pour lexécutif, au pire elles mettent les ministres dans une situation délicate, car ils nont pas le droit de divulguer ou dutiliser les informations quils ont à leur disposition. Le procès de Jean-Jacques Urvoas, et sa condamnation devant la cour de justice de la République en est une parfaite illustration. Christiane Taubira, ancienne garde des Sceaux, que nous avons interrogé sur le sujet a commencé sa réponse par la phrase suivante : « Incontestablement, certaines informations mettent le garde des Sceaux dans lembarras. »

Mais faut-il une indépendance totale de la Justice ? Sur ce thème lextrême opposé est souvent mis en avant comme un repoussoir : le gouvernement des juges. Il est largement admis que la souveraineté résidant dans le peuple, les magistrats, nétant élus par personne, nont pas à interférer avec le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Une magistrature en dehors de tout contrôle nest pas souhaitable. Et un simple auto-contrôle ne semble pas apporter le maximum de garanties démocratiques. Dès lors, la justice étant rendue au nom du peuple français, ce dernier semble le plus à même de sassurer de ce contrôle. Dabord par lui-même directement. Mais comment faire ? Le modèle des procès dassises nous offre un exemple concret et plébiscité par la communauté juridique comme mettant en acte lidéal de justice. Voilà donc une direction intéressante à emprunter : mettre des citoyens tirés au sort et impliqués dans le monde judiciaire en situation davoir un droit de regard sur le fonctionnement de notre système judiciaire. Cest dailleurs lesprit qui a prévalu aux différentes réformes de la composition du CSM. Avec une limite tout de même, les personnalités extérieures à la magistrature étant largement désignées par lexécutif ou le législatif. Il faudrait donc élargir le nombre global de membres du CSM afin dy introduire une part substantielle de citoyens et de représentants dassociations. Le conseil supérieur de la magistrature est en effet la clé de voûte la plus à même de garantir lindépendance et limpartialité de la justice au nom du peuple français. Dès lors, sa présidence pourrait être dévolue plutôt au ministre de la Justice, responsable devant le Parlement plutôt que le président de la République, irresponsable par nature. Le CSM ainsi renouvelé pourrait proposer au ministre de la Justice des orientations de politique pénale. Le ministre aurait alors tous les éléments à sa disposition pour faire un projet de loi de politique pénale débattu et voté par le Parlement. Le ministre aurait donc la légitimité dun vote démocratique pour faire respecter la politique pénale par linstitution judiciaire, à la différence des circulaires de politique pénale qui sapparentent davantage au fait du prince. Ainsi, les nécessaires interactions entre les différents pouvoirs seraient effectives tout en garantissant leur séparation réciproque.

Il est à noter à ce moment du développement quil existe des juges élus, ceux des prudhommes et des tribunaux de commerce. Ils offrent un exemple concret dune interaction aboutie dune partie du corps social avec la fonction de juger. Ils ne sont pas des magistrats professionnels et pour autant, ils rendent des jugements globalement bien acceptés. Évidemment, des marges de progression sont souhaitables, également sur des enjeux dindépendance et les dispositions récentes sur les questions de déontologie lillustrent. Mais lélection des juges ne présente pas les inconvénients quon voudrait bien lui prêter. Peut-être est-il à réfléchir dans une certaine mesure à un système mixte entre magistrats professionnels et magistrats non-professionnels. Une nouvelle fois, lexemple des procès dassises est une démonstration que cest possible et que cela fonctionne.

Venons-en à la question budgétaire. Elle ne faisait pas lunanimité dans notre commission quant à la pertinence de lier les questions dindépendance et budgétaire. En effet, lindépendance est souvent conçue comme une problématique statutaire et juridique. Pourtant, la totalité des magistrats auditionnés ont pu à la fois pointer le manque chronique des moyens de la justice judiciaire et le lien direct avec la notion dindépendance. À lissue de nos travaux tout le monde est dorénavant convaincu que lindépendance ne sexerce que dans le cadre des moyens fournis. Quand les dossiers saccumulent, quand le rythme devient effréné, comment peut-on alors faire preuve de sérénité pour assumer et assurer pleinement son indépendance ? Cette question vaut pour lenquête ou linstruction, en matière pénale ou civile, jusquau jugement. Comment faire une enquête complète à charge et à décharge quand le temps manque, quand la disponibilité des enquêteurs nest pas celle souhaitée, ou quand les expertises se font rares ou coûteuses ? Comment assurer la collégialité dans les formations de jugement quand les effectifs sont à los ? Comment exécuter la peine la plus adaptée à la personne reconnue coupable quand les alternatives à la prison se font rares ? Il ne suffit donc pas dêtre indépendant dans les textes pour avoir les moyens de lêtre dans les faits. Dailleurs, la dépendance aux services enquêteurs en matière judiciaire est un sujet en soi que nous verrons un peu plus loin.

Chaque année, on nous explique que le budget de la Justice augmente et quil na jamais été aussi élevé. Cest vrai si lon sarrête aux apparences. Quentend-on par Justice ? Il sagit dune mission budgétaire au sens de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) qui regroupe en réalité plusieurs programmes budgétaires. Six au total : Justice judiciaire, Administration pénitentiaire, Protection judiciaire de la jeunesse, Accès au droit et à la justice, Conduite et pilotage de la politique de la justice, Conseil supérieur de la magistrature. Voici la ventilation budgétaire pour lannée 2020 en loi de finances initiale :

Ce tableau nous éclaire sur plusieurs points dont :

La hausse de 5 % des crédits de paiement par an sur la mandature prévue et votée dans la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ne se traduit pour lannée 2020 que par une hausse de 3,66 % comme lindique la dernière colonne à la dernière ligne.

La hausse est ventilée de manière complètement hétérogène entre les programmes. On peut constater que le programme 166Justice judiciaire naugmente que de 0,32 % tandis que le programme 107 Administration pénitentiaire augmente de 5,5 %.

Laction 02 Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales est même en diminution de 2,18 %. Cette diminution est essentiellement due à des économies sur les frais de justice … Qui ne seront donc pas redéployées au profit de la justice pénale. Pourtant, elle en aurait bien besoin.

On comprend ainsi mieux pourquoi les magistrats auditionnés continuent de se plaindre du manque de crédits malgré les annonces très médiatiques daugmentation substantielle du budget. Il se trouve par ailleurs quun excellent rapport intitulé Quelle indépendance financière pour lautorité judiciaire ? a été remis par le professeur Michel Bouvier au premier président de la Cour de cassation dalors, Bertrand Louvel. Rapport dans lequel on apprend par le biais de la proposition n°11 que le ministère de la Justice ne fait pas de comptabilité analytique. Par-delà les aspects techniques, budgétaires et comptables, cest la capacité pour la justice judiciaire à assurer son indépendance qui est questionnée. Deux propositions retiennent mon attention particulièrement :

Proposition n° 18 : Séparer la mission « Justice » en deux missions distinctes, lune regroupant les crédits de la « Justice judiciaire » (programmes 166 et 335 et éventuellement en tout ou partie 101), la seconde réunissant les crédits nécessaires à l« Administration de la justice » (programmes 107, 182 et 310)

Proposition n° 20 : Doter le Conseil supérieur de la magistrature dune nouvelle compétence davis en matière budgétaire sur le projet de loi de finances de lannée, requis au stade de lélaboration des crédits (au moment du débat dorientation des finances publiques) et portant, par ailleurs, sur les conditions dexécution de la loi de finances ; créer un jaune budgétaire comportant notamment ces avis.

Ces propositions seraient de nature à la fois à clarifier les données du débat budgétaire et à davantage reconnaître et responsabiliser le CSM dans sa mission de garantie de lindépendance de la justice, y compris sous langle budgétaire. Elles empêcheraient par ailleurs une ventilation quasi-systématiquement défavorable à la justice judiciaire au profit de ladministration pénitentiaire. La plupart des propositions du rapport du professeur Michel Bouvier ont dailleurs eu lassentiment du rapporteur qui les a fait siennes et je men réjouis.

Le budget, ce sont aussi les effectifs de magistrats, de greffiers et de fonctionnaires. On entend souvent la communication politique nous apporter comme un graal la résorption des postes vacants de magistrats pour atteindre leffectif cible. Afin de pointer la problématique de fond sans trop développer, voici ce que me répondait Nicole Belloubet, alors garde des Sceaux le 22 octobre 2019 en commission des lois lors dune discussion sur le budget 2020 : « Monsieur Bernalicis, leffectif cible concernant notamment les magistrats est-il leffectif idéal ? Je ne le crois pas. Je suis parfaitement lucide : les tâches des magistrats évoluent sans cesse. Cest la raison pour laquelle, prenant appui sur le rapport de la Cour des comptes, nous avons décidé, avec le directeur des services judiciaires, de réfléchir, avec les représentants des magistrats, les conférences et les organisations syndicales, à lélaboration dune nouvelle clé de répartition, qui concerne aussi bien les magistrats que les greffiers. » Je confirme quil est grand temps de refaire le point sur les besoins humains au sein du ministère de la Justice au regard de ses missions. Rappelons simplement ici que la France compte deux fois moins de magistrats par habitant quen Allemagne. Par-delà les magistrats, les effectifs de greffiers sont encore bien en deçà de lobjectif cible, lui-même en deçà des besoins. Là où la tentation semble grande de les exclure dun certain nombre dactes et de procédures, il faut rappeler que leur rôle est précisément de garantir le bon déroulement de la procédure. Leur rôle dauthentification des actes établis par le magistrat fait deux des acteurs indispensables dans la manifestation de lindépendance et de limpartialité de la justice. Leur nombre et leur rôle devraient être drastiquement renforcés.

Il y a beaucoup de modifications à apporter à linstitution judiciaire pour lui permettre de bien instruire et de bien juger. Dans ce cadre, il est évident que la comparution immédiate nest pas une bonne justice. Cest une justice rapide, certes, mais au détriment de beaucoup dautres principes. Prendre le temps de juger sans pour autant subir des délais trop longs, cest encore une affaire de moyens. Ajouter du contradictoire dans les procédures prend également du temps. Mettre en œuvre un maximum de collégialité est également chronophage pour le magistrat si les assesseurs ne veulent pas simplement survoler le dossier… On voit donc bien comment laugmentation substantielle des moyens serait de nature à améliorer le traitement judiciaire et donc à susciter davantage de respect et de confiance par les citoyens. Les décisions sen trouvant alors dautant plus admises. Le magistrat pourrait faire vivre pleinement son indépendance et son impartialité. En matière pénale, particulièrement, il est nécessaire de retrouver ce temps si précieux afin de rendre la justice plus humaine, bien loin du suivi statistique du “taux de réponse pénale”. On ne juge pas des affaires, on juge des êtres humains avant tout. Il ne faudrait pas loublier dans le tumulte de lapplication dogmatique du new public management. La place de lavocat doit être réaffirmée et les moyens dy avoir accès également. Pas dindépendance de la justice possible sans égal accès aux moyens de droit.

Les moyens de la police judiciaire – qui ne concerne pas que la police nationale et la gendarmerie puisque bien dautres agents de lÉtat ont des qualifications judiciaires, comme les agents des douanes par exemple – doivent pouvoir être largement mis à disposition des magistrats. Il réside aujourdhui une tension dans laffectation des ressources de police entre police administrative et police judiciaire. Cest pourquoi nous pensons judicieux de rattacher tout ou partie de la police judiciaire au parquet et à linstruction par voie de détachement ou de mise à disposition. Charge ensuite aux magistrats darbitrer entre eux lutilisation des moyens qui sont aujourdhui arbitrés par la hiérarchie policière. Lexemple de la lutte contre la délinquance économique et financière illustre parfaitement bien ce problème. Pour le haut du spectre des affaires les plus importantes, on voit une augmentation continuelle du nombre daffaires en cours par le parquet national financier avec une stagnation des effectifs de police dans les offices centraux de police judiciaire notamment, qui sont eux-mêmes sollicités par les procureurs de la République de leur ressort. Lorsquune politique pénale est définie et votée par le Parlement, dans notre esprit il est alors indispensable que la discussion sur les moyens intègre les polices. Cela frise lévidence et pourtant, lorganisation institutionnelle et les discussions budgétaires nintègrent quà la marge cette dimension. Ce serait là une révolution que davoir à nouveau un corps des inspecteurs de police. Rappelons que cest Charles Pasqua qui la fait disparaître en 1995. Depuis, la qualité dofficier de police judiciaire est devenue une qualification en plus du grade de gardien de la paix. La complexification de la procédure, la faible valorisation de celle-ci, le manque de formation initiale et continue ont conduit à un désamour pour la fonction judiciaire dans la police. Cest aujourdhui une crise majeure des vocations dans la police sur ce sujet. En se rapprochant des magistrats qui sont en charge de la conduite des enquêtes, la fonction dofficier de police judiciaire peut ainsi retrouver toute sa grandeur, bien loin des procédures à la chaîne pour usage simple de produits stupéfiants.

La participation citoyenne doit être le corollaire dune réforme en profondeur de linstitution judiciaire pour une justice pleinement rendue au nom du peuple français. Non pas par citoyennisme béat, mais bien pour rétablir et ancrer durablement la confiance des Françaises et des Français dans la Justice. Cest la condition de sa légitimité et de lacceptation des décisions rendues. Nous avons vu plus haut comment la participation pourrait intégrer la gouvernance de la justice par le biais dune refonte majeure du CSM. Nous devons aller bien au-delà en inventant les formes permettant aux citoyens dintégrer les discussions concernant le fonctionnement des juridictions elles-mêmes. Nous mettons sur la table la proposition dériger les conseils de juridiction en véritables conseils dadministration permettant la collégialité de la prise de décision au niveau de chaque tribunal. Cela permettrait à la fois à toute la communauté judiciaire de se retrouver dans un cadre démocratique formel et de donner toute la légitimité au service public de proximité quest la justice. On pense notamment aux associations daide aux victimes qui pourraient ainsi faire valoir les dysfonctionnements du quotidien auxquels sont confrontés une partie des justiciables. En matière civile, cela permettrait également de faire connaître les difficultés rencontrées par les parties. Les représentants des avocats auraient toute leur place en tant quauxiliaire de justice au contact des justiciables. Tout cela ne se ferait pas en défiance avec les autorités constituées présentes dans les conseils de juridiction comme lautorité préfectorale, les services de police, ou les élus locaux, mais bien en complémentarité.

Dès lors, la justice avec toutes ces propositions serait dotée dun pouvoir. Et surtout de contre-pouvoirs. Car ce qui a été pris pour beaucoup comme une erreur dans lintitulé de la commission denquête “sur les obstacles à lindépendance du pouvoir judiciaire” nen était pas une. Aujourdhui la formulation d« autorité » en lieu et place de “pouvoir” permet à des politiques et des magistrats peu scrupuleux de se jouer des règles dun État de droit sans pour autant être inquiétés, ou que très rarement. Il est certain que ce nest pas dans notre culture française que de séparer aussi nettement le judiciaire et lexécutif. Quoi que… cest oublier que les fondements de notre système judiciaire sont issus de la grande révolution de 1789 et plus précisément des lois daoût 1790. Rappelons quà lépoque, les juges étaient élus pour être directement responsables devant le peuple et indépendants des autres pouvoirs. Les propositions que nous formulons sont donc pour un retour au peuple dans le fonctionnement judiciaire et un contrôle plus étroit de la magistrature qui ne soit pas lexclusivité de lexécutif. Pas de pouvoir sans responsabilité. Celle des magistrats doit pouvoir être engagée. Ils ne sont pas au-dessus des lois, ceci étant dune banale évidence une nouvelle fois. Et pourtant, limpression que cest le cas est un ressenti bien partagé. Par ailleurs, la saisine directe du CSM par le justiciable, rendue possible par la réforme constitutionnelle de 2008, a produit quelques effets. Mais le faible taux de prise en compte des plaintes montre toute la limite du système. Dailleurs, seul le justiciable partie au procès peut saisir le CSM. Le simple citoyen qui assure à laudience et constate par exemple des manquements déontologiques na aucunement le droit de saisir le CSM. Autre bizarrerie, les magistrats eux-mêmes ne peuvent pas le saisir quand ils constatent des manquements de certains de leurs collègues ou supérieurs hiérarchiques. Le rapporteur propose dailleurs quils puissent le faire et je suis parfaitement daccord avec cette proposition. Mais alors à quoi servirait un ministre de la Justice avec une magistrature aussi indépendante ? Il pourrait dès lors se concentrer sur les lois en vigueur et les propositions de réforme afférentes pour pouvoir déterminer la politique de son ministère selon les orientations gouvernementales. Puis sassurer du respect de ces mêmes lois tant dans le fonctionnement courant en saisissant le CSM autant que de besoin, notamment sur lorganisation des moyens nécessaires au bon fonctionnement du service public de la justice. Le garde des Sceaux conduirait alors la politique votée par le Parlement, lui-même renforcé par cette nouvelle organisation institutionnelle. Le ministre aurait toute la force et la légitimité de la loi avec lui.

Ce rapport et ces propositions mettent tous les sujets sur la table. Je nai pas la prétention daffirmer que ces propositions résoudraient tous les problèmes. Mais elles permettent dorénavant aux uns et aux autres de se positionner et surtout de faire en sorte que la justice ne soit pas lapanage dune élite éclairée qui décide des évolutions loin du peuple. De toute évidence, dans notre esprit politique, une telle réforme de la justice ne pourra se faire que dans un grand rendez-vous entre le peuple et ses institutions par le biais dune assemblée constituante pour une VIe République. Noublions pas que la justice est rendue au nom du peuple, seul souverain légitime en démocratie et en République.

Concernant les propositions du rapporteur, je soutiens globalement les propositions qui portent les numéros 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, 12, 14, 15, 16, la première partie de la 17, 18, 19, 20, 21, 22, 28, 31, 33, 34, 35, 36, 37, 38 et 40. Un certain nombre de propositions vont dans le bon sens mais je formule des propositions plus ambitieuses. Elles portent les numéros 5, 8, 13, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 32 et 41. Je suis en désaccord avec les propositions numéro 11, la deuxième partie de la 17 et la numéro 39 qui visent surtout à remettre en cause lanonymat et le pseudonymat sur les réseaux sociaux.

Enfin, voici la liste des propositions concrètes que jémets et dont vous retrouverez le détail en annexe du présent rapport :

I. Sortir de lambiguïté pour garantir une justice républicaine indépendante

Proposition FI n°1 : Modifier la Constitution afin d’y inclure les notions suivantes : « La Justice est rendue au nom du peuple. Le pouvoir de rendre la Justice est confié à des juges impartiaux, inamovibles, qui ne sont soumis qu’à la loi. Ce pouvoir judiciaire constitue un ordre autonome et indépendant de tout autre pouvoir. »

Proposition FI n°2 : Modifier l’article 64 de la Constitution pour supprimer la mention selon laquelle le président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire au profit du Conseil supérieur de la magistrature (CSM).

Proposition FI n°3 : Suppression de l’article 17 de la Constitution pour supprimer la grâce présidentielle, qui permet au Président de la République de supprimer ou de réduire la peine d’un condamné. Les grâces ne doivent relever que de la loi.

Proposition FI n°4 : Tenir un débat annuel sur la jurisprudence dans les commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat sur la base des rapports d’activité de la Cour de cassation et du Conseil d’État. Le législateur pourra ainsi apprécier les évolutions jurisprudentielles devant être précisées ou non dans la loi.

Proposition FI n°5 : Création d’une saisine du Conseil supérieur de la magistrature, par le président de la République, le ministre de la Justice, le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat, par 60 sénateurs ou 60 députés visant à contrôler le fonctionnement de la justice. Le CSM peut dans ce cadre formuler des recommandations ou toute sanction disciplinaire qu’il jugera utile. La saisine ne peut cependant intervenir dans le cadre d’une instance en cours.

Proposition FI n°6 : Supprimer la catégorie de membre de droit du Conseil constitutionnel.

Proposition FI n°7 : Réformer la procédure de nomination des membres du Conseil constitutionnel afin de le confier au pouvoir législatif en associant le Conseil supérieur de la magistrature.

Proposition FI n°8 : Réformer la composition du CSM, en permettant aux greffiers, avocats, notaires, huissiers, universitaires, représentants d’associations de lutte contre la pauvreté, contre la corruption, et d’aide aux victimes, des justiciables comme des personnes condamnées et aux citoyens-jurés d’y accéder.

Proposition FI n°9 : Supprimer le pouvoir du ministre de la Justice de proposition des magistrats du parquet.

Proposition FI n°10 : Confier le pouvoir disciplinaire au Conseil supérieur de la magistrature. Le ministre de la Justice doit disposer de la possibilité de saisir le CSM sur des faits pouvant relever du disciplinaire et dont il aurait eu la connaissance.

Proposition FI n°11 : Doter le Conseil supérieur de la magistrature de la compétence de nommer les magistrats du siège et du parquet, ainsi que des moyens actuellement dévolus à la Sous-direction des ressources humaines de la magistrature (SDRHM) la direction des services judiciaires (DSJ) du ministère de la Justice.

Proposition FI n°12 : Re-définir et encadrer strictement les conditions de mobilité des magistrats en administration centrale ou en fonction de cabinet ministériel.

Proposition FI n°13 : Rattacher l’inspection générale de la Justice (IGJ) au Conseil supérieur de la magistrature. Le ministre de la Justice continue d’avoir la possibilité de saisir l’inspection pour toute problématique interne au ministère ou mission de prospective.

Proposition FI n°14 : Réformer la procédure disciplinaire des magistrats du siège et du parquet afin de renforcer le contradictoire.

Proposition FI n°15 : Unifier le corps des magistrats administratifs de la première instance à la cassation.

Proposition FI n°16 : Créer un groupe de travail visant à réformer le Conseil d’État afin de reconnaître pleinement ses fonctions juridictionnelles, et de réfléchir au positionnement institutionnel de ses fonctions de conseil du Gouvernement.

Proposition FI n°17 : Développer des modules de formation communs pour les magistrats de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif afin de faciliter les échanges et l’unité des ordres juridictionnels.

Proposition FI n°18 : Créer un Conseil supérieur de la magistrature administrative et transférer la mission de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) au Conseil supérieur de la magistrature administrative.

II. Garantir lindépendance de la justice en recentrant sur les missions dun magistrat du peuple

Proposition FI n°19 : Supprimer la mention à l’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 qui place les magistrats du parquet premiers « sous lautorité » du garde des Sceaux, ministre de la Justice. Les magistrats sont soumis à l’autorité de la loi, proposée à la fois par le Gouvernement et les parlementaires et votée définitivement par le pouvoir législatif.

Proposition FI n°20 : Mettre en place un collège des procureurs et des avocats généraux visant à proposer une politique pénale au ministre de la Justice qui présentera un projet de loi de politique pénale, qui sera débattue et votée par le Parlement. Cette loi aura vocation à évoluer dans le temps en suivant la procédure législative ordinaire, bien loin des circulaires de politique pénale issues du fait du prince.

Proposition FI n°21 : Interdire les instructions individuelles du ministre de la Justice aux magistrats du parquet dans les procédures civiles.

Proposition FI n°22 : Mettre fin aux remontées d’informations judiciaires dans les dossiers individuels à destination de l’exécutif, sauf celles qui appellent une intervention directe de l’exécutif (comme les catastrophes ou les attaques terroristes massives) et de limiter l’information du ministère de la Justice à des rapports généraux de politique pénale. Ces mesures s’appliquent tout autant au ministère de la Justice, qu’au ministère de l’Intérieur.

Proposition FI n°23 : Dans le cadre d’instances en cours, les parlementaires et membres des exécutifs nationaux et locaux peuvent intervenir par le biais d’interventions volontaires. Ces interventions ainsi que les réponses éventuelles sont versées au dossier. Elles ont pour but de renforcer l’effectivité sociale du droit en encadrant les prises de paroles des personnalités politiques dans des procès en cours, qui peuvent avoir un retentissement national ou local tout en préservant par une procédure l’indépendance des magistrats.

Proposition FI n°24 : Supprimer les médailles et décorations décernées aux magistrats par l’exécutif.

Proposition FI n°25 : Consacrer l’autonomie de décision du magistrat du parquet, qui ne doit être soumis, dans le traitement des dossiers qui lui sont confiés, qu’au respect de la légalité et des directives générales de politique pénale déterminées par la loi et adaptées localement par le procureur.

Proposition FI n°26 : Clarifier les règles de répartition des services, de l’attribution et du dessaisissement des dossiers.

Proposition FI n°27 : Développer le recours à la collégialité et favoriser la mise en œuvre d’un travail véritablement collectif pour l’ensemble des fonctions de magistrat du siège et du parquet.

Proposition FI n°28 : Mener des actions de communication lorsque des mises en cause sont portées contre la Justice ou des magistrats. Cette communication doit être réalisée par le CSM en réponse à des critiques générales dirigées contre l’institution judiciaire et par les chefs de cours et de juridictions en réaction à des critiques ciblées contre un magistrat ou le déroulement d’une procédure.

Proposition FI n°29 : Renforcer les moyens des préparations publiques que sont les Instituts d’études judiciaires sur l’ensemble du territoire, afin de démocratiser l’accès à l’École nationale de la magistrature.

Proposition FI n°30 : Mettre en place un groupe de travail visant à refondre les contenus des concours d’accès à la profession de magistrat.

Proposition FI n°31 : Développer l’effectivité du droit à la formation continue pour les magistrats.

Proposition FI n°32 : Interdire les relations de l’École nationale de la magistrature avec les instituts privés de formation afin d’assurer l’égalité républicaine d’accès à la magistrature.

Proposition FI n°33 : Confier au Conseil supérieur de la magistrature une mission équivalente à celle de la HATVP pour les fonctionnaires.

III. Repenser une juridiction indépendante au nom du peuple

Proposition FI n°34 : Rationaliser la présentation budgétaire de la Justice autour de deux missions « justice judiciaire » et « administration de la Justice ».

Proposition FI n°35 : Simplifier la carte budgétaire des juridictions sur la base d’un budget opérationnel de programme (BOP) par cour d’appel et réformer la carte des pôles Chorus pour tendre vers l’objectif d’une cour d’appel, structure de gestion, un BOP et un pôle unique Chorus.

Proposition FI n°36 : Doter l’ensemble des juridictions d’un modèle comptable performant avec la création d’une comptabilité analytique, alimentée par les données issues de la comptabilité d’exercice.

Proposition FI n°37 : Associer le Conseil supérieur de la magistrature et les juridictions judiciaires à l’appréciation des besoins en personnel et dans l’adéquation des choix à faire en fonction des profils de poste et créer un jaune budgétaire comportant notamment ces avis.

Proposition FI n°38 : Soumettre le budget des services judiciaires à l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature.

Proposition FI n°39 : Mettre en place un groupe de travail visant à ériger en établissement public sui generis l’ensemble des juridictions de tous les degrés (tribunaux judiciaires, cours d’appel, Cour de cassation), doté d’un conseil d’administration permettant d’associer à leur gestion les magistrats, personnels judiciaires, et l’ensemble des partenaires de la Justice (barreau, services d’enquêtes, collectivités locales, …), ainsi que des associations d’usagers.

Proposition FI n°40 : Élargir la composition des conseils de juridiction en associant systématiquement les parlementaires, les représentants des collectivités territoriales, les représentants des professionnels du droit, les associations partenaires régulières des juridictions et les citoyens jurés du ressort, dont les pouvoirs seront également élargis.

Proposition FI n°41 : Mettre en place un groupe de travail sur l’étendue des pouvoirs des chefs de juridiction et de cour.

Proposition FI n°42 : Mettre en place un groupe de travail visant à définir des critères objectifs et préétablis tenant seulement compte de la bonne administration de la Justice, pour l’affectation des juges, leur désignation pour statuer dans les différents types d’affaires et la distribution de ces affaires dans les différentes formations de jugement.

IV. Reconstruire une justice indépendante comme garantie pour le justiciable

Proposition FI n°43 : Positionner le parquet dans les salles d’audience au-dessus des parties et en-dessous des juges du siège.

Proposition FI n°44 : Faire évoluer les mécanismes de récusation en donnant à une formation collégiale la responsabilité d’accepter ou non la récusation. Dans ce cadre, il peut être envisager à titre expérimental d’y associer des citoyens jurés.

Proposition FI n°45 : Développer la publicité des débats en envisageant notamment des mises en ligne accessibles des vidéos des audiences.

Proposition FI n°46 : Arrêter les expérimentations des cours criminelles et développer le recours aux jurys populaires pour certains délits.

Proposition FI n°47 : Associer les jurés tirés au sort et régulièrement retenus de chaque ressort de cours d’assise pour produire un document public sur le fonctionnement de la Justice et ses moyens.

Proposition FI n°48 : Mettre en place un système d’élection au sein des jurés afin de désigner un collège des jurés, qui aura en charge de donner un avis simple auprès du CSM sur le budget de la Justice, et sur les affectations des magistrats.

Proposition FI n°49 : Mettre en place un statut des greffiers afin de clarifier le rôle des greffiers et des greffiers en chef au sein du fonctionnement des juridictions et un recueil des obligations déontologiques des personnels de greffe.

Proposition FI n°50 : Mettre en place un groupe travail visant à clarifier les fonctions de « magistrat coordonnateur de service » et de directeurs de greffes.

Proposition FI n°51 : Fonctionnariser les greffes des tribunaux de commerce en lieu et place du système actuel dans une réforme visant à la transformation de la Justice commerciale en un véritable service public.

Proposition FI n°52 : Inscrire dans la Constitution le droit pour tout citoyen à une défense, comme dans la Constitution italienne.

Proposition FI n°53 : Faire une réforme de l’aide juridictionnelle afin de relever les seuil d’accès et de permettre une rétribution conséquente des avocats.

Proposition FI n°54 : Faire une réforme visant à assurer la protection du secret professionnel des avocats.

Proposition FI n°55 : Encadrer strictement les legaltech et la Justice prédictive.

Proposition FI n°56 : Créer un groupe de travail visant à évaluer la gestion et la maîtrise des logiciels informatiques par le ministère de la Justice.

Proposition FI n°57 : Obliger la consultation du Conseil supérieur de la magistrature et la présentation d’un rapport devant le Parlement pour tout développement des outils numériques de la Justice.

V. Réinvestir le rôle du juge, gardien des libertés individuelles

Proposition FI n°58 : Mettre fin à la politique du chiffre et supprimer les primes aux résultats, notamment l’indemnité de responsabilité et de performance des commissaires (IRP) et les primes de résultats exceptionnels (PRE).

Proposition FI n°59 : Mettre en place un groupe de travail pour réformer la doctrine d’emploi des entités du parquet chargées du traitement en temps réel.

Proposition FI n°60 : Mettre en place un groupe de travail visant à distinguer, dans l’organisation administrative, les fonctions de police administrative et les fonctions de police judiciaire.

Proposition FI n°61 : Expérimenter le détachement d’officiers de police judiciaire auprès des juridictions, sur la base du volontariat et pour une période de trois ans renouvelable.

Proposition FI n°62 : Rattacher les services de police judiciaire spécialisés à l’autorité judiciaire.

Proposition FI n°63 : Expérimenter la présence physique du parquet dans les commissariats, afin de conduire l’enquête préliminaire et d’assurer le contrôle de l’action judiciaire.

 

 


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   Rapport de M. Didier Paris, rapporteur

 

 

 

 

 

 

 

 

 

MESDAMES, MESSIEURS,

Selon un sondage réalisé par l’IFOP pour le magazine lExpress, rendu public le 30 octobre 2019, 53 % des Français seulement déclarent faire confiance à la justice, qu’ils trouvent lente, complexe et opaque. Le même sondage indique que moins d’un Français sur deux (45 %) estime que les magistrats sont indépendants du pouvoir politique et que seulement 51 % considèrent qu’ils le sont à l’égard des intérêts économiques.

Dans le même temps, les attaques dénonçant une politisation de la justice et le manque d’indépendance du parquet se sont multipliées ces derniers mois, tout comme les prises à partie de magistrats.

Si ces attaques s’inscrivent dans une longue tradition de défiance entre les politiques et les juges, celle des citoyens est nouvelle.

C’est dans ce contexte que M. Ugo Bernalicis a déposé, le 3 décembre 2019, une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire et que M. Jean-Luc Mélenchon, président du groupe La France insoumise, a indiqué, lors de la Conférence des Présidents du même jour, qu’il faisait usage, pour cette proposition, du droit de tirage que le deuxième alinéa de l’article 141 du Règlement de l’Assemblée nationale reconnaît à chaque président de groupe d’opposition ou de groupe minoritaire, une fois par session ordinaire ([1]).

Visant le pouvoir judiciaire, l’intitulé même de la commission d’enquête soulève des difficultés d’ordre juridique.

En effet, la théorie de la séparation des pouvoirs, élaborée par Locke et Montesquieu, distingue les différentes fonctions de l’État – législative, exécutive et judiciaire –, afin de limiter l’arbitraire et d’empêcher les abus qui découleraient de l’exercice de missions souveraines. Elle repose sur le principe selon lequel chacune de ces fonctions doit être exercée par des organes distincts, indépendants les uns des autres, tant par leur mode de désignation que par leur fonctionnement. L’objectif fixé par Montesquieu est en effet d’aboutir à l’équilibre des différents pouvoirs, « pour quon ne puisse pas abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ».

Cependant, faisant écho à ces principes de philosophie politique, la Constitution de la Vème République, qui consacre, en son article 64, l’indépendance de l’autorité judiciaire, en faisant du Président de la République son garant, se garde bien d’affirmer l’existence d’un pouvoir judiciaire. Ce dernier a en effet été disqualifié durablement par le souvenir des parlements de l’Ancien Régime et le dogme de la primauté de la loi, si bien que, dans la conception restrictive de la justice héritée de la Révolution française, la fonction de juger est confiée à une autorité plutôt qu’à un pouvoir. La Constitution de la Vème République, dont le titre VIII est relatif à l’autorité judiciaire, reste fidèle à cette acception de la justice : si les juges exercent leurs fonctions « au nom du peuple français », ils n’en sont pas pour autant les représentants au même titre que les membres du Parlement ou du Gouvernement, et ne peuvent donc constituer un pouvoir propre.

Aussi, la notion de pouvoir judiciaire sera-t-elle entendue, conformément à l’exposé des motifs de la proposition de résolution, comme recouvrant la justice judiciaire, la justice administrative et la Cour de justice de la République.

Le principe d’indépendance de la justice, qui vise à garantir la possibilité de prendre des décisions à l’abri de toute instruction ou pression, s’entend, de manière traditionnelle, par rapport aux pouvoirs législatif et exécutif. Dans le premier cas, elle résulte d’une double interdiction : celle faite aux juges de se substituer au législateur en rendant des décisions générales et impersonnelles – les arrêts de règlement – et celle faite au législateur d’intervenir – sauf impérieux motif d’intérêt général – dans une affaire judiciaire en cours en adoptant une loi rétroactive ou de validation. Dans le second cas, elle est garantie par la séparation des fonctions administratives et judiciaires ainsi que par diverses règles statutaires.

Dans une conception plus contemporaine, l’indépendance de la justice vaut également à l’égard des parties et, plus largement, à l’égard de la société – en particulier de pressions exercées par des groupes sociaux, économiques et culturels ou des médias.

L’indépendance se distingue enfin de la notion d’autonomie, qui est la capacité à déterminer ses propres règles, et de l’impartialité, dont l’importance est notamment consacrée par la Convention européenne des droits de l’homme et qui désigne l’absence de préjugés qui doit caractériser les décisions d’un magistrat.

La commission d’enquête s’est fixée comme objectifs de mieux identifier les obstacles et de faire des préconisations pour garantir une plus grande indépendance de la justice.

 

À l’issue des cinquante auditions auxquelles la commission d’enquête a procédé, lui permettant de recueillir l’avis de tous les acteurs – magistrats, greffiers, justiciables, auxiliaires de justice, policiers et gendarmes, ministres –, votre rapporteur formule donc 41 propositions destinées à renforcer les garanties de l’indépendance de la justice, permettre à l’autorité judiciaire de disposer de moyens adaptés pour son fonctionnement et pour les enquêtes qu’elle dirige et, enfin, assurer une plus grande transparence de la justice.

Alors que la demande de justice est plus que jamais présente dans notre société, dont le niveau d’exigence morale s’est considérablement renforcé et qui n’a certainement jamais eu autant besoin de transparence et de confiance dans ses institutions, ces propositions poursuivent un objectif fondamental : faire en sorte que les citoyens aient la certitude que la décision du magistrat est juste, impartiale et qu’elle est prise à l’abri de toute pression.


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I.   Au-delà de sa reconnaissance, l’indépendance de la justice doit voir ses garanties renforcées

Si l’indépendance de la justice est reconnue dans ses dimensions institutionnelle et personnelle, ses garanties doivent encore être affermies.

A.   Une indépendance institutionnelle consacrée aux niveaux constitutionnel et conventionnel

L’indépendance de la justice est affirmée tant par la Constitution de la Vème République que par la Convention européenne des droits de l’homme et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Ainsi, l’article 64 de la Constitution consacre l’indépendance de l’autorité judiciaire, en faisant du Président de la République son garant, et pose le principe de l’inamovibilité des magistrats du siège. Le Conseil constitutionnel considère en outre que les principes d’indépendance et d’impartialité résultent de l’article 16 de la Déclaration de 1789, aux termes duquel « Toute société dans laquelle la garantie des droits nest pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, na point de Constitution ». Il en déduit qu’ils sont applicables à toutes les juridictions ([2]) et que ni le législateur, ni le Gouvernement, non plus qu’aucune autorité administrative ne peuvent empiéter sur les fonctions des juges ([3]).

L’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme prévoit que « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ». La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) s’attache à quatre critères pour juger de l’indépendance des juges : leur mode de désignation, la durée de leur mandat, l’existence de garanties contre les pressions extérieures et l’apparence ou non d’indépendance.

La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dispose, en son article 47, que « Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de lUnion ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. » Pour la Cour de justice, l’exigence d’indépendance s’entend comme requérant que l’instance concernée exerce ses fonctions en toute autonomie, sans être soumise à aucun lien hiérarchique ou de subordination à l’égard de quiconque et sans recevoir d’ordres ou d’instructions de quelque origine que ce soit, et visant une égale distance par rapport aux parties au litige et à leurs intérêts respectifs au regard de l’objet de celui‑ci ([4]).

1.   La justice judiciaire

Les juridictions de l’ordre judiciaire sont compétentes pour régler les litiges opposant les personnes privées et pour sanctionner les auteurs d’infractions aux lois pénales.

Comprenant plus de 30 000 membres – dont 8 300 magistrats et 12 800 greffiers environ – la justice judiciaire est organisée selon trois niveaux :

– les juridictions du premier degré, dont 168 tribunaux judiciaires, 134 tribunaux de commerce, 210 conseils de prudhommes et 6 tribunaux du travail ;

– 36 cours d’appel et le tribunal supérieur d’appel de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

– la Cour de cassation.

a.   Une indépendance consacrée par la Constitution

L’indépendance de l’autorité judiciaire est affirmée par l’article 64 de la Constitution, qui dispose que « Le Président de la République est garant de lindépendance de lautorité judiciaire. Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature. Une loi organique porte statut des magistrats. Les magistrats du siège sont inamovibles. »

Le Conseil constitutionnel a précisé que l’autorité judiciaire « comprend à la fois les magistrats du siège et du parquet » ([5]).

L’article 65 de la Constitution définit par ailleurs la composition du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ([6]) et ses missions en matière de nomination des magistrats et de pouvoir disciplinaire ainsi que de consultation.

b.   Une protection différenciée selon les fonctions

Fondé sur le titre VIII de la Constitution relatif à l’autorité judiciaire, le statut des magistrats est régi par l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, qui organise le déroulement de la carrière des magistrats du parquet et du siège.

Au-delà du principe de l’unité du corps judiciaire qui permet à chaque magistrat, au cours de sa carrière, d’être nommé à des fonctions du siège et du parquet, et des règles communes à ces magistrats en matière d’incompatibilités, d’obligations, d’avancement et d’irresponsabilité, il existe des différences notables entre le statut des magistrats du siège et celui des magistrats du parquet.

Ces différences trouvent leur origine dans la distinction qui est opérée dans l’exercice de leur mission d’application du droit :

– les magistrats du siège – les juges – sont chargés de dire le droit en rendant des décisions de justice ;

– les magistrats du parquet – les procureurs – ont pour fonction de veiller, au nom de la société et dans l’intérêt général, à l’application de la loi.

Les magistrats du siège bénéficient d’un statut protecteur reposant sur :

– des règles de nomination : ils sont nommés par le président de la République, sur proposition du garde des Sceaux, après avis conforme du CSM ou, pour les chefs de juridiction et les magistrats du siège de la Cour de cassation, sur proposition du CSM ;

– un régime disciplinaire, dans lequel le CSM est compétent pour prononcer les sanctions et où les juges du siège ne peuvent pas être révoqués, suspendus ou mis à la retraite d’office sans garanties procédurales prévues par le statut des magistrats ;

– la règle de l’inamovibilité : les juges du siège ne peuvent pas être mutés, même avec un avancement, sans leur consentement. Cette règle constitue l’une des traductions concrètes du principe d’indépendance de l’autorité judiciaire. Elle est en effet destinée à éviter les pressions hiérarchiques ou politiques sur les décisions des juges du siège.

Les magistrats du parquet ne bénéficient pas des mêmes garanties que ceux du siège.

Ils sont en effet soumis à un principe hiérarchique qui découle de la nature même de leurs fonctions, puisqu’ils sont notamment chargés de l’application de la politique pénale que le Gouvernement détermine et conduit en application de l’article 20 de la Constitution.

Ce principe se traduit dans le pouvoir confié au garde des Sceaux de nommer les magistrats du parquet, sur un avis simple du CSM – qui est toutefois systématiquement suivi depuis 2008 – et de les sanctionner, le CSM n’émettant qu’un simple avis en matière disciplinaire, ainsi que dans celui de conduire la politique pénale déterminée par le Gouvernement et de veiller à la cohérence de son application sur le territoire. Toutefois, ce pouvoir est limité, depuis 2013 ([7]), à un pouvoir d’instruction générale et le ministre de la Justice ne peut ni substituer sa décision à celle des magistrats du parquet ni annuler ou réformer les actes pris par eux. Votre rapporteur y reviendra plus en détail (cf. infra).

Par ailleurs, le principe de subordination hiérarchique des magistrats du parquet ne fait obstacle ni à leur liberté de parole à l’audience, ni au pouvoir propre du procureur de la République d’exercer l’action publique.

En revanche, et contrairement aux juges du siège, ces magistrats ne bénéficient pas de la garantie d’inamovibilité.

Le statut des magistrats du parquet fait l’objet d’appréciations différentes par les juges.

– La Cour européenne des droits de l’homme

Les développements récents de la jurisprudence de la CEDH ([8]) déniant aux magistrats du parquet la qualité d’autorité judiciaire au sens de l’article 5 § 3 de la Convention ([9]) ont été perçus, au moins symboliquement, comme illustrant la nécessité de renforcer les garanties d’indépendance du parquet à l’égard de l’exécutif.

La Cour de cassation s’est ralliée à la position de la CEDH dans plusieurs arrêts, en prenant soin de relier l’impossibilité de qualifier le ministère public d’autorité judiciaire au sens de l’article 5 § 3 à son défaut d’indépendance et d’impartialité ([10]).

Toutefois, les arrêts rendus par la CEDH et par la Cour de cassation ne remettent pas en cause le statut des magistrats du parquet dans toutes ses implications, mais uniquement en ce quil ne présente pas les garanties suffisantes pour leur permettre dassurer le contrôle de la légalité dune arrestation et dune détention au sens de larticle 5 § 3, dès lors que leur fonction de poursuite ne leur permet pas den juger de façon impartiale.

– La Cour de justice de l’Union européenne

La CJUE a considéré, le 12 décembre 2019 ([11]), que le parquet français présentait « une garantie suffisante dindépendance pour émettre des mandats darrêt européens ». Selon la Cour, les magistrats du parquet français disposent du pouvoir d’apprécier de manière indépendante, notamment par rapport au pouvoir exécutif, la nécessité de l’émission d’un mandat d’arrêt européen et son caractère proportionné et exercent ce pouvoir objectivement, en prenant en compte tous les éléments à charge et à décharge. Leur indépendance n’est pas remise en cause par le fait qu’ils sont chargés de l’action publique, que le ministre de la Justice peut leur adresser des instructions générales de politique pénale et qu’ils sont placés sous la direction et le contrôle de leurs supérieurs hiérarchiques, eux-mêmes membres du parquet.

– Le Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions de l’article 5 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958, qui prévoient que les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des Sceaux, assurent une conciliation équilibrée entre le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire et les prérogatives que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution, et qu’elles ne méconnaissent pas la séparation des pouvoirs ([12]).

c.   L’indispensable alignement du statut des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège

Alors que l’on assiste depuis une vingtaine d’années à un accroissement continu des prérogatives du parquet, avec notamment le développement des procédures rapides de traitement des affaires pénales ([13]), l’octroi de nouveaux moyens d’enquête en matière de lutte contre le terrorisme et le crime organisé, jusque-là principalement réservés à l’instruction ([14]) ou encore l’élargissement du champ de l’ordonnance pénale et l’assouplissement des conditions de recours à la composition pénale ([15]), ce mouvement doit nécessairement s’accompagner d’une extension des garanties relatives à l’indépendance des membres du parquet.

Outre quil sinscrirait dans lesprit de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de lhomme, ce renforcement des garanties permettrait de mieux affirmer lunité du corps judiciaire sans renoncer à la conception française du ministère public. L’unité du corps judiciaire a été consacrée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 22 juillet 2016 ([16]). Le Conseil, se fondant sur l’alinéa 1er de l’article 64 de la Constitution, qui dispose que « le Président de la République est garant de lindépendance de lautorité judiciaire », a en effet considéré qu’« il découle de lindépendance de lautorité judiciaire, à laquelle appartiennent les magistrats du parquet, un principe selon lequel le ministère public exerce librement, en recherchant la protection des intérêts de la société, laction publique devant les juridictions pénales ».

L’affermissement de l’indépendance du parquet est souhaité par l’ensemble des magistrats qui ont été entendus par la commission d’enquête. Comme l’a souligné M. Rémi Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris ([17]), « aujourdhui, en labsence de révision constitutionnelle, le parquet est régulièrement attaqué pour un prétendu défaut dindépendance par rapport au siège. Il existe beaucoup de suspicion, de soupçons infondés qui résultent dune lecture caricaturale. Cette situation est difficile à vivre au quotidien pour les magistrats du parquet dont la formation est identique à celle de leurs collègues du siège. Cette différence de statut est aujourdhui une difficulté. À terme, si la constitution névolue pas, la profession pourrait ne plus être attractive. »

Cette réforme est également attendue par les justiciables, dans la mesure où, ainsi que l’a relevé M. Peimane Ghaleh-Marzban, directeur des services judiciaires, « lacceptabilité du système pour les citoyens, et les magistrats, réside dans la croyance que les nominations ne sont pas faites sur des considérations qui pourraient être politiques, ou dappartenance à telle ou telle école de pensée, ou même par rapport à un comportement » ([18]). L’approfondissement des garanties relatives à l’indépendance du parquet peut contribuer à rendre l’impartialité de la justice insoupçonnable pour les justiciables et, par conséquent, à renforcer leur confiance dans les institutions judiciaires. Comme l’a indiqué M. Jean-Paul Sudre, membre du Conseil supérieur de la magistrature, « la confiance du citoyen dans la justice passe par des modes de nomination garantissant totalement lindépendance des magistrats au service de lautorité judiciaire » ([19]).

Le renforcement des garanties relatives à l’indépendance des magistrats du parquet suppose, à tout le moins, de renforcer les pouvoirs du CSM à l’égard des magistrats du parquet en :

– transformant l’avis simple sur leurs nominations en un avis conforme à l’instar de ce qui prévaut pour les magistrats du siège n’occupant pas les fonctions hiérarchiques les plus élevées, ces derniers faisant l’objet de propositions de nomination par le CSM ;

– lui conférant le rôle de conseil de discipline à l’égard de ces mêmes magistrats, comme c’est le cas actuellement pour les magistrats du siège.

Tel est l’objectif poursuivi par le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique (n° 2203, XVème législature), déposé sur le Bureau de l’Assemblée le 29 août 2019, qui reprend lui-même les propositions relatives à l’indépendance des magistrats du parquet contenues dans les projets de révision de la Constitution présentés en 1998, 2013 et 2018, qui n’ont pu aboutir pour des raisons politiques.

Cette réforme s’inscrirait dans la lignée des révisions constitutionnelles de 1993 et de 2008, qui ont progressivement affirmé la compétence du CSM en matière de nomination et de discipline des membres du parquet.

La reconnaissance progressive de la compétence du CSM en matière de nomination et de discipline des magistrats du parquet

 La révision constitutionnelle de 1993

La loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 a étendu les attributions du CSM aux magistrats du parquet, de telle sorte qu’il donne son avis sur leurs nominations – à l’exception des emplois de procureur général près la Cour de cassation et de procureur général près une cour d’appel –, et sur les sanctions disciplinaires les concernant.

Elle a par ailleurs renforcé ses attributions à l’égard des magistrats du siège, en remplaçant l’avis simple du CSM par un avis conforme et en élargissant le pouvoir de proposition aux nominations des présidents de tribunal de grande instance.

 La révision constitutionnelle de 2008

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a étendu l’avis simple du CSM aux nominations aux postes de procureurs généraux.

Elle constitutionnaliserait la pratique, constante depuis 2008, du respect, par le garde des Sceaux, des avis de la formation compétente en matière de nomination des magistrats du parquet, qu’ont rappelée notamment M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation et président de la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet, et M. Peimane Ghaleh-Marzban, directeur des services judiciaires.

L’adoption de ce projet de loi constitutionnelle permettrait d’éviter tout retour à la pratique dite du « passer outre » qui était fréquente jusqu’en 2007 – le ministre de la Justice avait ainsi passé outre l’avis du CSM dans 9 cas sur 10 en 2006 et dans 9 cas sur 14 en 2007. Comme l’a souligné M. Peimane Ghaleh-Marzban, « aujourdhui, les ministres respectent lavis simple, mais peut-être un jour y en aura-t-il qui agiront différemment, et il serait bien de le prévenir » ([20]).

« Cest bien parce quil sagit dune pratique prétorienne qui pourrait être remise en cause par un pouvoir politique qui serait moins respectueux de la séparation des pouvoirs quil faut absolument poursuivre cette révision constitutionnelle », a souligné M. François Molins.

Toutefois, comme l’a également relevé M. François Molins, « lavis conforme donné par le CSM ne suffira pas à tout régler aujourdhui, parce quon a trop attendu et cest devenu le minimum minimorum » ([21]).

Aussi, votre rapporteur est-il convaincu qu’il faut aller plus loin dans le renforcement des garanties relatives à l’indépendance des membres du parquet.

Votre rapporteur rejette lidée dinstaurer un procureur général de la Nation qui soutiendrait la politique pénale appliquée par les procureurs généraux et les parquets.

Il partage en effet l’avis de M. Robert Badinter, ancien garde des Sceaux, qui « demeure très hostile à lidée dun grand inquisiteur, procureur général de la Nation. Ce ministre de la justice bis exercerait le pouvoir le plus important, celui de laction publique, tout en étant irresponsable. Je sais bien que les grands parquetiers, de tout temps, en ont rêvé, mais Dieu merci, il y a pour les grands magistrats des postes internationaux à pourvoir ! » ([22]) et considère qu’il revient au pouvoir politique, et non à un procureur général de la Nation, d’assumer la responsabilité politique de la politique pénale et d’en rendre compte devant le Parlement.

En revanche, votre rapporteur, convaincu quil faut « extraire le venin de la suspicion » ([23]), défend lidée dun alignement total du mode de nomination et du régime disciplinaire des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège.

Ainsi, les membres du parquet :

– seraient nommés par le président de la République sur proposition du garde des Sceaux après avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature ou, pour les chefs de juridiction et les magistrats du siège de la Cour de cassation, sur proposition de ce Conseil supérieur ;

– relèveraient, en matière disciplinaire, de la formation du CSM compétente à l’égard des magistrats du parquet qui statuerait, sous la présidence du procureur général près la Cour de cassation, en tant que conseil de discipline de ces derniers.

Proposition n° 1 : aligner le mode de nomination et le régime disciplinaire des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège.

Cette proposition va dans le sens de lunité du corps judiciaire, qui a été consacrée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 22 juillet 2016 ([24]), et à laquelle la plupart des magistrats entendus se sont dits très attachés.

En effet, une séparation des magistrats du siège et des magistrats du parquet qui s’accompagnerait de la création de deux corps et de deux formations distincts entraînerait un véritable bouleversement de la magistrature.

Au-delà, cette séparation constituerait un premier pas, majeur et sans doute irrémédiable, vers l’instauration d’un système procédural de type accusatoire, dont les conséquences sont encore loin d’être mesurées.

Il apparaît, en outre, que l’unité du corps judiciaire est nécessaire.

Comme l’a souligné Mme Nicole Belloubet, ancienne garde des Sceaux, « le magistrat qui exerce les fonctions de procureur défend un intérêt public particulier, qui nest pas celui des parties. Le magistrat du siège, de la même manière, doit porter un jugement impartial, qui nest pas celui des parties. Lun comme lautre ne sont pas dans lintérêt des parties. Cest la raison pour laquelle, lunité du corps est nécessaire », avant d’ajouter que « le parquet à la française fonctionne très bien, il laisse le magistrat du parquet totalement libre dans les situations individuelles » ([25]).

Une troisième justification à l’unité du corps des magistrats réside dans le fait que les magistrats doivent comprendre et pouvoir exercer les deux grandes fonctions que sont le siège et le parquet.

Si votre rapporteur nest pas favorable à une scission du corps des magistrats, il sinterroge néanmoins sur lopportunité damener, après une première période dexercice professionnel (qui pourrait être fixée à une dizaine dannées, correspondant globalement à laccession au 1er grade) chaque magistrat à opter, pour le reste de sa carrière, pour lune ou lautre des fonctions.

Lors de l’entretien du 11 juin 2020, M. Robert Badinter, ancien garde des Sceaux, s’est déclaré très favorable à une telle mesure.

D’un côté, la plupart des magistrats qui ont procédé à de tels mouvements ont défendu la possibilité de les effectuer car ils considèrent que c’est un élément d’enrichissement de leur carrière. M. Rémy Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris, a ainsi relevé que les passages du siège au parquet « représentent la garantie de sadapter et dintégrer les contraintes des autres » ([26]). On peut d’ailleurs observer, comme l’a fait M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, que ces mouvements ne sont pas si fréquents et qu’ils ne concernent « en pratique que 13 à 15 % des effectifs du corps – cette mobilité est dailleurs rapidement suivie dune spécialisation –, et que la séparation est absolue dans lexercice judiciaire, cette mixité que les magistrats défendent à juste titre » ([27]).

De l’autre, les passages du siège au parquet peuvent être interprétés comme un facteur de risque pour l’indépendance et être une source de confusion pour le justiciable. On peut penser qu’après une dizaine d’années de carrière, le magistrat est en mesure de choisir sa voie. Comme l’a reconnu M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris, « dans les dix premières années de sa carrière, il est parfaitement normal quun magistrat recherche sil est plus à laise dans les fonctions du siège ou du parquet. Il faut exercer au parquet pour comprendre son fonctionnement. À un certain stade de la carrière, au moment où lon accède à lavancement, donc grosso modo à lissue des dix premières années, il vaudrait mieux que les choix sopèrent de manière nette, entre siège ou parquet. Les parcours seraient moins brouillés, et le logiciel siège ou le logiciel parquet ne changerait pas en permanence, surtout dans une même juridiction ou dans des juridictions limitrophes, ce qui, à mes yeux, pose problème. » ([28])

Proposition n° 2 : fixer une durée maximum (pouvant correspondre à l’accession au 1er grade, soit une dizaine d’années) au-delà de laquelle les magistrats devront choisir de poursuivre leur carrière dans les fonctions du siège ou celles du parquet.

d.   L’affermissement du rôle du CSM

Outre le renforcement des prérogatives du Conseil supérieur de la magistrature à l’égard des membres du parquet, votre rapporteur considère comme pleinement justifié de faciliter l’accès au CSM en cas de manquement à l’indépendance de l’autorité judiciaire et de renforcer ses moyens d’investigation.

 

Aux termes de l’article 65 de la Constitution, le CSM peut être saisi :

– dans sa formation plénière, par le Président de la République, de demandes d’avis formulées en sa qualité de garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire ;

– dans sa formation plénière, par le ministre de la Justice, des questions relatives à la déontologie des magistrats et de toute question relative au fonctionnement de la justice ;

– dans ses formations disciplinaires, par le ministre de la Justice, par les premiers présidents de cours d’appel ou les présidents de tribunaux supérieurs d’appel, par les procureurs généraux près les cours d’appel ou les procureurs près les tribunaux supérieurs d’appel, ou encore, depuis la révision constitutionnelle de 2008, par tout justiciable, sous réserve que la commission d’admission des requêtes juge la saisine recevable, de faits motivant des poursuites disciplinaires contre un magistrat du siège ou du parquet.

Comme l’a souligné M. Jean-Paul Sudre, membre du CSM, « en létat de larticle 65 de la Constitution, le Conseil ne peut se prononcer doffice en matière datteinte à lindépendance que si le président de la République le lui demande, et il ne peut pas se prononcer sur des questions de déontologie ou de fonctionnement des juridictions si la garde des Sceaux ne le saisit pas. Cest un véritable obstacle à lindépendance, au regard des normes internationales en cette matière et de la situation des Conseils européens comparables au nôtre. » ([29])

Pour surprenantes quelles soient, labsence de possibilité de saisine du CSM par un magistrat en cas datteinte à son indépendance ou à son impartialité (alors que tout justiciable peut saisir le Conseil supérieur en cas de faits motivant des poursuites disciplinaires à légard dun magistrat du siège ou du parquet), ainsi que labsence de reconnaissance de la capacité du CSM de se saisir doffice de toute question relative à lindépendance de lautorité judiciaire, conduisent, dans les faits, le CSM à recourir à des expédients.

Ainsi, Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation et présidente du CSM, a-t-elle expliqué qu’« alors quun magistrat de Monaco estimait que son indépendance était mise en cause. Nous nous sommes emparés de la question et nous avons écrit au Président de la République. » ([30])

 

 

De même, M. Jean-Paul Sudre, membre du CSM, a-t-il indiqué qu’« actuellement, le CSM contourne [l’absence de capacité d’auto-saisine] en se prononçant par des communiqués de presse quand cela est nécessaire, mais seul un pouvoir davis spontané serait à la hauteur de lenjeu » ([31]).

Partageant l’avis de Mme Chantal Arens, selon laquelle le CSM peut « rendre des avis et [s’] auto-saisir s[il constate] un problème majeur. Cela a été fait sous le précédent mandat. Mais (…) cest quand même mieux quand lÉtat le reconnaît », votre rapporteur considère comme essentiel d’inscrire dans la Constitution que tout magistrat doit pouvoir saisir le CSM s’il estime que son indépendance ou son impartialité est mise en cause.

Proposition n° 3 : inscrire dans la Constitution que tout magistrat doit pouvoir saisir le CSM s’il estime que son indépendance ou son impartialité est mise en cause.

Comme l’ont relevé Mme Katia Dubreuil, présidente du Syndicat de la magistrature, et M. Jacky Coulon, secrétaire général de l’Union syndicale des magistrats, il est fâcheux que la révision constitutionnelle de 2008 ait eu pour conséquence de supprimer la possibilité, pour le CSM, de se saisir des questions relatives à l’indépendance de l’autorité judiciaire ([32]).

Aussi, votre rapporteur propose-t-il de conférer au CSM le pouvoir de se saisir de toute question relative à l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Proposition n° 4 : inscrire dans la Constitution que le CSM peut se saisir, d’office, de toute question relative à l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Pour assurer ses fonctions, le CSM ne dispose que de peu de moyens : outre ses 22 membres, il n’a à sa disposition que son secrétariat général, qui est composé de 22 équivalents temps plein annuel travaillé, dont quatre magistrats, et le service d’aide et de veille déontologique, qui repose sur trois magistrats.

Or, ses missions en matière de nomination et de discipline des magistrats requièrent des moyens supplémentaires pour être menées dans des conditions optimales. Comme l’a indiqué M. Didier Guérin, membre du CSM, « nous avons connu, au début de notre mandat, dune juridiction dans laquelle il y avait des difficultés. Après que linformation nous a été donnée de manière quelque peu chaotique, nous nous sommes déplacés à trois magistrats et nous avons fait le tour de la juridiction pour savoir ce qui sétait passé ; il va sans dire que ce déplacement nous a été utile pour la nomination dun chef de juridiction. Lenseignement à tirer de cet épisode est que sans attendre lapplication des réformes de fond envisagées, le CSM pourrait obtenir davoir recours pour des missions ponctuelles à des inspecteurs de la justice mis à sa disposition et qui, pour ces missions, nauraient de compte à rendre à nul autre quau Conseil. » ([33])

M. Georges Bergougnous, membre du CSM, a cependant indiqué que « nous avons un groupe de travail qui nous permet, en liaison avec linspection générale et donc nécessairement avec lautorisation de la garde des Sceaux, dobtenir des informations sur le fonctionnement des cours dappel ou des tribunaux ; pour peu que linspection dispose de ces éléments, elle nous les fait parvenir ». ([34])

Compte tenu de limportance accrue des missions du CSM en matière de nomination et de discipline des magistrats, votre rapporteur considère, au-delà même de la pratique heureuse du groupe de travail, que le Conseil doit bénéficier du recours à un corps dinspection.

Plutôt que d’envisager la création d’un corps qui soit directement rattaché au CSM, votre rapporteur considère qu’une solution plus expédiente consisterait à ce que, sur demande du CSM, le ministre de la Justice puisse mettre, temporairement, à sa disposition des membres de l’inspection générale de la Justice.

Proposition n° 5 : prévoir que le ministre de la Justice puisse mettre, temporairement, à disposition du CSM, sur sa demande, des membres de l’inspection générale de la justice.

2.   La justice administrative

Dotée d’effectifs à hauteur de 4 100 – dont 232 membres en activité au Conseil d’État, 1 220 magistrats dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel et 2 667 agents –, la justice administrative est chargée de trancher les litiges opposant une personne privée à l’État, à une collectivité territoriale, à un établissement public ou à un organisme privé chargé d’une mission de service public.

Elle comporte trois niveaux de juridictions :

– les tribunaux administratifs, au nombre de quarante-deux, sont les juridictions compétentes de droit commun en première instance. Vient s’y ajouter la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), juridiction administrative spécialisée qui statue en premier et dernier ressort sur les recours formés contre les décisions de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ;

– les cours administratives d’appel, au nombre de huit (neuf à compter de 2021), sont compétentes pour statuer en appel ;

– le Conseil d’État, juridiction suprême de l’ordre administratif, est, à titre principal, le juge de cassation des arrêts rendus par les cours administratives dappel et par la CNDA.

Outre sa mission de juge suprême de l’administration, le Conseil d’État exerce deux missions essentielles : conseiller le Gouvernement pour la préparation des projets de textes et gérer l’ensemble de la juridiction administrative.

a.   Une consécration constitutionnelle et conventionnelle

Le principe d’indépendance de la justice administrative n’est pas inscrit formellement dans la Constitution française.

« Il nest [d’ailleurs] pas fait état, dans la Constitution, du rôle du Conseil dÉtat ou de la juridiction administrative en tant que juge », comme l’a souligné M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État ([35]).

En effet, la Constitution mentionne le seul Conseil d’État, à trois reprises à titre principal : à propos de sa consultation obligatoire sur les projets de loi (article 39) et sur les projets d’ordonnance (article 38) et à propos de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), comme filtre obligatoire, au même titre que la Cour de cassation, pour le renvoi au Conseil constitutionnel (article 61-1).

Cependant, l’indépendance de la justice administrative a été reconnue par le Conseil constitutionnel, sur le fondement d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République au sein de la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’État ([36]).

« Cest le Conseil constitutionnel qui tire de toute la tradition républicaine, ininterrompue depuis 1872, le principe dindépendance de la juridiction administrative, qui a la même valeur quune disposition textuelle de la Constitution et qui ne pourrait être modifié que par un changement de la Constitution », a expliqué M. Bruno Lasserre ([37]).

La justice administrative est, comme la justice judiciaire, placée sous les exigences d’indépendance et d’impartialité consacrées, dans leur champ respectif, par la Convention européenne des droits de l’homme et la Charte des droits fondamentaux.

b.   Les garanties accordées aux membres du Conseil d’État et aux magistrats des tribunaux et cours administratives d’appel

Constituant un corps distinct de celui des magistrats administratifs, les membres du Conseil d’État n’ont pas la qualité de magistrat. Leur recrutement s’effectue par le concours de l’École nationale d’administration et par le concours complémentaire des tribunaux et des cours administratives d’appel, ainsi que par le tour extérieur, au choix du Gouvernement ([38]).

Si l’article L. 131-2 du code de justice administrative prévoit que les membres du Conseil d’État exercent leurs fonctions en toute indépendance ([39]), leur statut, inscrit au titre III du livre Ier du même code ([40]) ne leur confère que des garanties juridiques limitées. Ainsi, l’inamovibilité ne leur est pas expressément garantie.

Toutefois, plus que des textes, le statut et les garanties d’indépendance des membres du Conseil d’État découlent de l’autorité de son vice-président et du poids de la tradition. Certaines de ces garanties résultent en effet, selon M. Bruno Lasserre, « de ce que lon peut appeler des conventions, cest-à-dire des usages et des pratiques, qui sont systématiquement respectés et qui constituent des garanties dautant plus fortes quil est plus difficile de modifier un usage que damender un texte » ([41]).

Ainsi, l’inamovibilité des membres du Conseil d’État résulte de l’existence d’un corps propre au Conseil d’État, puisque nul ne peut être affecté en dehors de son corps sans son accord.

De même, la gestion du Conseil d’État est assurée en interne et l’avancement de ses membres s’effectue exclusivement à l’ancienneté ([42]).

 

Enfin, les nominations et affectations dans certaines fonctions, lorsqu’elles prennent la forme de décrets ou d’arrêtés ministériels, suivent systématiquement les propositions faites par le bureau du Conseil d’État, qui réunit les présidents de section et le vice-président.

La Cour européenne des droits de l’homme a reconnu que si « linamovibilité des membres du Conseil dÉtat nest pas prévue par les textes », elle « se trouve garantie en pratique comme est assurée leur indépendance par des usages anciens tels que la gestion de linstitution par le bureau du Conseil dÉtat, sans ingérences extérieures (…) ou lavancement à lancienneté, garant de lautonomie tant à légard des autorités politiques quà légard des autorités du Conseil dÉtat elles-mêmes » ([43]).

L’autorité disciplinaire est le vice-président et l’instance disciplinaire qui doit être consultée pour les sanctions au-delà d’un certain niveau est la commission supérieure du Conseil d’État ([44]).

Recrutés parmi les anciens élèves de l’ENA, par concours spécifique ou par la voie du détachement, les juges composant les tribunaux et cours administratives d’appel forment un corps unique. Leur carrière se déroule indifféremment dans l’un ou l’autre des deux degrés de juridiction.

L’article L. 231-1-1 du code de justice administrative prévoit que ces magistrats exercent leurs fonctions en toute indépendance. Ils doivent s’abstenir de tout acte ou comportement à caractère public incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions. Ils ne peuvent se prévaloir, à l’appui d’une activité politique, de leur appartenance à la juridiction administrative.

 

Les représentants du syndicat de la juridiction administrative et de l’Union syndicale des magistrats administratifs ([45]) ont souligné, qu’à la différence des magistrats de l’ordre judicaire, les magistrats administratifs ne prêtent pas serment lors de leur nomination à leur premier poste et ne portent pas la robe dans l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles.

Leurs valeurs symboliques ont pourtant une réelle portée sur l’affirmation de l’indépendance et de l’impartialité du juge dans sa double dimension institutionnelle et personnelle, tant à l’égard du magistrat lui-même que des justiciables.

Votre rapporteur suggère donc d’étendre aux magistrats administratifs la prestation de serment, complétée de la référence à l’indépendance comme proposée dans la proposition n° 12 (voir infra), et le port de la robe.

Proposition n° 6 : Instaurer pour les magistrats administratifs une prestation de serment dans les mêmes conditions et termes que les magistrats de l’ordre judiciaire.

Proposition n° 7 : Instaurer le port de la robe pour les magistrats administratifs dans l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles.

L’article L. 231-3 du même code pose un principe d’inamovibilité : lorsqu’ils exercent leurs fonctions de magistrat dans une juridiction administrative, ils ne peuvent recevoir, sans leur consentement, une affectation nouvelle, même en avancement. Ces dispositions ne font pas obstacle à un déplacement d’office pour raison disciplinaire avec alors des garanties procédurales. De même, il ne peut être mis fin à des détachements dans le corps que sur demande des intéressés ou pour motif disciplinaire.

La gestion de leur carrière et les procédures disciplinaires sont assurées par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel ([46]).

3.   La Cour de justice de la République

a.   D’une procédure d’exception devant une juridiction d’exception pour les ministres ayant commis des faits pénalement répréhensibles dans l’exercice de leurs fonctions…

Introduits par la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, les articles 68-1 et 68-2 ont créé la Cour de justice de la République pour juger les ministres qui ont commis des crimes ou des délits dans l’exercice de leurs fonctions.

Ces dispositions s’inscrivent dans la tradition française qui consiste, depuis la Révolution française, à soumettre la responsabilité pénale des ministres à des juridictions d’exception.

 

Le régime de responsabilité pénale des ministres au fil du temps

Sous chaque régime depuis 1789, les lois constitutionnelles ont prévu une juridiction spéciale, à l’exception de la IIIème République, qui certes confia au Sénat, constitué en Haute Cour de justice, le soin de juger les ministres mais avec la compétence concurrente des juridictions pénales ordinaires.

Aussi, depuis la Révolution française, un seul ministre, M. Charles Baihaut, a été condamné, en 1893, par une juridiction de droit commun – la cour d’assises de la Seine – pour une infraction commise alors qu’il était ministre, dans l’affaire du canal de Panama.

Sous la Vème République, la responsabilité pénale des membres du Gouvernement était traitée, jusqu’en 1993, en même temps que celle du Président de la République, par l’article 68 de la Constitution, qui prévoyait la compétence de la Haute Cour de justice, composée de membres du Parlement.

La conjugaison des obstacles intrinsèques de la procédure – les conditions de saisine de la Haute Cour rendaient impossible le jugement des ministres et transformaient ce privilège de juridiction en impunité de fait – et de la jurisprudence de la Cour de cassation rendait toute responsabilité pénale illusoire. De fait, aucune des dix procédures engagées de 1980 à 1992 n’a abouti à la réunion effective de la Haute Cour de justice.

Après plusieurs tentatives infructueuses de renvoi devant la Haute Cour de plusieurs anciens ministres cités dans l’affaire du sang contaminé, la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 a introduit dans la Constitution de 1958 un titre X, consacré à la responsabilité pénale des membres du Gouvernement, qui prévoit, en ses articles 68-1 et 68-2, le régime de la responsabilité pénale des ministres et la compétence de la Cour de justice de la République. Ce titre X a été complété par un article 68-3, introduit par la loi constitutionnelle du 4 août 1995, qui reprend le deuxième alinéa de l’article 93 prévu par la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, qui vise à soumettre à la Cour de justice de la République les faits antérieurement commis à son entrée en vigueur.

La Cour de justice de la République est une juridiction pénale d’exception puisque, liée par la définition des crimes et délits ainsi que par la détermination des peines telles qu’elles résultent de la loi, elle soustrait à la compétence des juridictions de droit commun les membres du Gouvernement quand ils commettent des infractions dans l’exercice de leurs fonctions.

Il ne s’agit pas d’une juridiction souveraine, car ses décisions (arrêts de la commission d’instruction et de la formation de jugement) sont, conformément au 7e Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, susceptibles de pourvoi devant la Cour de cassation.

Sous un intitulé unique, la Cour de justice de la République renvoie à trois organes distincts – la commission des requêtes, la commission d’instruction et la Cour en tant que formation de jugement – appelés à intervenir successivement et correspondant, comme l’a rappelé M. Dominique Pauthe, président de la Cour de justice de la République, « aux trois fonctions assignées à linstitution et aux trois phases de la procédure pénale, lexercice de poursuites, linstruction préalable et le jugement » ([47]).

Alors que la commission des requêtes, chargée d’apprécier l’opportunité des poursuites ([48]), est composée de sept magistrats issus des juridictions judiciaires, administratives et financières ([49]) et la commission d’instruction, qui cumule les attributions d’un juge d’instruction et celles d’une chambre de l’instruction, comprend trois magistrats de la Cour de cassation ([50]), la formation de jugement de la Cour de justice de la République présente la particularité d’être une juridiction mixte, composée d’une majorité de parlementaires – douze – et d’une minorité de juges professionnels – trois.

Si cette composition ne semble pas soulever de difficultés au regard de la jurisprudence de la CEDH, qui a accepté de considérer un organe comme indépendant, alors même que les juges sont désignés par le pouvoir exécutif ou par le pouvoir législatif ([51]), elle suscite des interrogations quant au principe de séparation des pouvoirs.

« La Cour de justice de la République, en raison de sa composition mixte de magistrats et de membres du Parlement, était critiquée, incomprise et perçue comme un privilège de juridiction », a relevé M. Jean-François de Montgolfier, directeur des affaires civiles et du Sceau ([52]).

Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, est allée plus loin, en affirmant qu’il était possible « dévoquer un soupçon de corporatisme, puisque cette juridiction compte en son sein douze parlementaires qui pourraient être tentés dêtre bienveillants vis-à-vis de ministres ayant eux-mêmes été parlementaires auparavant » ([53]).

Outre les critiques relatives à la composition de sa formation de jugement, la Cour de justice de la République, et en particulier sa commission d’instruction, sont confrontées au reproche récurrent de la lenteur de leurs procédures.

Il apparaît en effet que la procédure devant la Cour de justice de la République dure plusieurs années. Si les plaintes sont traitées par la commission des requêtes dans un délai d’un à deux mois, la procédure d’instruction peut durer de quelques mois à plusieurs années, la commission d’instruction étant tributaire, le cas échéant, des investigations qui peuvent être accomplies par les juges d’instruction de droit commun. Ensuite, le délai de jugement est, en moyenne, de six mois.

Ainsi, dans la procédure concernant MM. Édouard Balladur et François Léotard, poursuivis pour complicité et recel d’abus de biens sociaux dans le cadre du financement de la campagne électorale présidentielle de 1995, la commission d’instruction a été saisie en 2014, l’arrêt de mise en accusation est intervenu en 2019 et la procédure est actuellement en cours d’audiencement devant la Cour de justice de la République.

Mme Janine Drai, présidente de la commission d’instruction, a toutefois relativisé ces délais en notant qu’« à la décharge de la Cour de justice de la République, il faut rappeler quelle nest pas, en général, saisie immédiatement mais après que les juridictions de droit commun ont estimé que laffaire relevait de sa compétence, cest-à-dire, souvent, à la fin de linstruction de droit commun, lorsque le rôle du ministre a été clairement défini » avant d’ajouter qu’une autre origine de ces délais est à rechercher dans le fait que « les magistrats de la commission dinstruction doivent mener en parallèle leurs activités de conseillers à la Cour de cassation pour lesquelles ils ne disposent daucune décharge » et avant de conclure que « la longueur des délais sexplique par le fait que les procédures pénales sont souvent longues, en raison des recours, du silence de certains mis en examen ou de la complexité des faits, autant déléments qui ne sont pas spécifiques à la Cour de justice de la République » ([54]).

Se pose, par ailleurs, la problématique récurrente de la double saisie puisqu’en parallèle de la procédure menée devant la CJR, peuvent se dérouler les poursuites devant les juridictions ordinaires, source de complexités procédurales et de confusions dans l’esprit du public.

« Lessentiel des critiques formulées par ses détracteurs à la Cour de justice de la République porte sur laboutissement des affaires dont celle-ci est saisie » ([55]), a souligné M. Dominique Pauthe, son président.

Tout d’abord, peu d’affaires aboutissent.

Ainsi, depuis 1993, sur les 1 566 requêtes émanant de plaintes de particuliers ou d’associations ou correspondant à des saisines d’office ou demandes d’avis du procureur général à la suite de décisions d’incompétence de juridictions du droit commun dont la commission des requêtes a été saisie, elle a émis 46 avis favorables à la saisine de la commission d’instruction. Sur les 46 saisines de la commission d’instruction, moins de la moitié ont donné lieu à l’ouverture d’informations, 10 ont abouti à un arrêt de renvoi devant la formation de jugement ([56]) et 8 anciens ministres ont été jugés ([57]).

Ensuite, le sens de certaines décisions peut susciter des interrogations, à tel point que M. Jean-Baptiste Parlos, ancien président de la Cour de justice de la République, a relevé que « pour résumer de manière un peu triviale la problématique de la Cour de justice de la République, je dirais quelle donne limpression que les affaires concernant les ministres sy résolvent par de petits arrangements entre amis » ([58]).

Sur les huit ministres renvoyés, à un ou plusieurs titres, devant la formation de jugement :

– trois ont fait l’objet d’une relaxe ([59]) ;

– trois d’une condamnation à des peines d’emprisonnement avec sursis ([60]) ;

– deux d’une déclaration de culpabilité assortie d’une dispense de peine ([61]).

b.   … à une procédure d’exception devant une juridiction de droit commun

La nécessité de rapprocher du droit commun la responsabilité pénale des membres du Gouvernement et les critiques que suscitent la composition de la Cour de justice de la République, la lenteur de sa procédure ainsi que le sens de certaines de ses décisions justifient pleinement la suppression de cette juridiction dexception.

En effet, comme l’a souligné Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, « le sens de lhistoire nest plus au privilège de juridiction ni aux juridictions dexception. Ces concepts, lorsquils sont mis en œuvre, favorisent le soupçon chez le citoyen. » ([62])

Aussi, votre rapporteur plaide-t-il en faveur d’une adoption rapide des dispositions contenues dans l’article 8 du projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique, déposé sur le Bureau de l’Assemblée le 29 août 2019, qui ont pour objet de substituer la cour d’appel de Paris à la Cour de justice de la République pour connaître des seuls actes accomplis par des ministres dans l’exercice de leurs fonctions, à l’exception des actes détachables.

Ce projet de loi constitutionnelle présente en effet lavantage de supprimer la Cour de justice de la République au profit dune juridiction de droit commun tout en prenant en considération limpact de la mise en cause pénale dun ministre sur le fonctionnement de la vie administrative et politique du pays ainsi que le risque dinstrumentalisation à des fins politiques des questions de responsabilité pénale, en prévoyant de maintenir le filtre de la commission des requêtes. Comme l’a relevé M. Robert Badinter, ancien garde des Sceaux, « les filtres sont essentiels pour protéger les ministres des passions du public » ([63]).

La cour d’appel de Paris statuerait, en outre, en premier et dernier ressort. Comme l’a indiqué M. Jean-François de Montgolfier, directeur des affaires civiles et du Sceau, « on juge ainsi le plus vite possible et on évite que la longueur de la procédure soit instrumentalisée pour mettre en cause durablement des hommes politiques ou des ministres » ([64]).

Proposition n° 8 : procéder, rapidement, à la réforme constitutionnelle prévue en 2019, visant à substituer la cour d’appel de Paris à la Cour de justice de la République pour connaître des seuls actes accomplis par des ministres dans l’exercice de leurs fonctions, à l’exception des actes détachables.

B.   Une indépendance personnelle garantie par les règles déontologiques

L’indépendance revêt également une dimension personnelle. Le juge doit être, mais doit aussi apparaître, aux yeux du justiciable, le plus neutre et le plus impartial possible. Ce sont les notions d’indépendance ou d’impartialité objectives et subjectives qui entrent en jeu.

« La plus grande tentation datteinte à lindépendance est de faire passer ses convictions, ses passions et ses croyances avant son devoir dimpartialité. Lindépendance est aussi une obligation, pour le juge, de sextraire de ses propres appartenances, déterminismes et convictions, pour raisonner en droit et de manière impartiale. Le juge doit sarracher à ce qui le détermine comme individu et citoyen », a souligné M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État ([65]).

La déontologie, qui repose sur un ensemble de règles et d’obligations d’éthique professionnelle, doit contribuer à assurer cette dimension personnelle de l’indépendance du juge.

Depuis 2010, la diffusion et le renforcement des règles déontologiques ont contribué à « une véritable révolution culturelle » au sein de la justice, et singulièrement de la justice judiciaire, comme l’a reconnu M. Stéphane Noël, président du tribunal judiciaire de Paris ([66]). En effet, selon M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, « dans les années 1980 et 1990, la déontologie était perçue par les magistrats comme une entrave à leur indépendance, un moyen de coercition susceptible dêtre utilisé par le pouvoir politique » ([67]).

1.   Des textes fondateurs en matière de déontologie des magistrats

La justice, tant judiciaire qu’administrative, s’est dotée de textes destinés à préciser les obligations déontologiques des magistrats.

a.   La justice judiciaire

En application de l’article 20-2 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 ([68]), le CSM a élaboré et rendu public, en 2010, un recueil des obligations déontologiques des magistrats, qu’il a entièrement refondu en 2019.

Conformément au souhait du législateur organique, ce recueil ne constitue pas un code de déontologie ayant force réglementaire et dont le contenu serait figé.

Il énonce des principes de conduite professionnelle, articulés autour des grandes valeurs qui doivent structurer le comportement de tout magistrat : l’indépendance, l’impartialité, l’intégrité, la loyauté, la conscience professionnelle, la dignité, le respect et l’attention portés à autrui, la réserve et la discrétion.

Le recueil comprend aussi des fiches exposant, de façon thématique, les bonnes pratiques, les commentaires et les recommandations destinés à guider les magistrats dans leur réflexion déontologique.

Par ailleurs, en application du décret n° 2016-514 du 26 avril 2016, le Conseil national des tribunaux de commerce a élaboré et rendu public, en 2018, un recueil des obligations déontologiques du juge du tribunal de commerce à destination des juges commerciaux qui ne sont pas des magistrats professionnels mais sont élus, bénévoles et peuvent exercer concomitamment une activité industrielle ou commerciale et des responsabilités au sein d’instances syndicales ou représentatives ([69]).

Ce recueil aborde les principes directeurs d’une déontologie de la justice commerciale avant de décliner les obligations déontologiques du juge du tribunal de commerce en distinguant les valeurs fondamentales consacrées par la loi (indépendance, dignité, impartialité, intégrité, probité et devoir de réserve) et les obligations déontologiques majeures (légalité et compétence, secret et confidentialité, loyauté, diligence, disponibilité et attention à autrui).

M. Jérôme Prince, président du tribunal de commerce de Dijon, s’est félicité de la mise en place de ce recueil « remarquable, puisque lon y trouve tout. Cette bible permet de montrer au juge que tel ou tel principe nest pas une invention du président ou une marque de zèle, mais une obligation de base. » ([70])

b.   La justice administrative

En 2011, la juridiction administrative s’est dotée, en dehors de tout cadre législatif, d’une charte de déontologie énonçant les principes déontologiques et les bonnes pratiques relatifs à l’exercice des fonctions de membre de la juridiction administrative.

Puis, en 2017, le vice-président du Conseil d’État a, conformément à l’article L. 134-1 du code de justice administrative qui lui en faisait l’obligation ([71]), établi une nouvelle charte de déontologie, qui a été complétée en 2018 afin d’y inclure des recommandations propres à l’usage des réseaux sociaux par les membres de la juridiction administrative.

La charte de déontologie dessine les lignes de force de l’éthique des pratiques professionnelles des membres du Conseil d’État et des magistrats administratifs qui reposent sur l’indépendance et l’impartialité, la prévention des conflits d’intérêts dans l’exercice de leurs fonctions, le devoir de réserve dans l’expression publique, le secret et la discrétion professionnels et l’obligation d’exclusivité.

« Elle règle notamment la question de la dualité de fonction confiée au Conseil dÉtat, celle de juge et celle de conseil, en prévoyant des cloisons très claires et étanches entre les fonctions, pour préserver limpartialité du juge, qui, in fine, décide », comme l’a indiqué M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État ([72]).

La charte comprend également les avis et recommandations du collège de déontologie, pour répondre aux interrogations nouvelles auxquelles peuvent être confrontés les membres du Conseil d’État et les magistrats administratifs dans l’ensemble de leurs activités.

Ces textes – qu’ils prennent le nom de recueil ou de charte – ont diffusé dans les juridictions une véritable culture de la déontologie qui, en permettant aux communautés juridictionnelles de réfléchir sur leurs pratiques et de clarifier les exigences déontologiques qui y sont attachées, traduit une véritable « intériorisation » par chacun de leurs membres de ces exigences.

2.   La prévention des conflits d’intérêts et les obligations déclaratives des magistrats

Si la justice judiciaire et la justice administrative étaient déjà dotées de règles tendant à garantir l’impartialité des décisions de justice (comme celles relatives au déport et à la récusation, aux incompatibilités ou encore à la collégialité), le législateur a, en 2016, prévu des instruments de prévention et de règlement des conflits d’intérêts ainsi que des obligations déclaratives s’inspirant des mesures déontologiques applicables aux principaux responsables publics depuis 2013 ([73]).

a.   La déclaration d’intérêts

Les lois de 2016 ont donné, à la justice judiciaire et à la justice administrative, une définition du conflit d’intérêts entendu comme « toute situation dinterférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer lexercice indépendant, impartial et objectif dune fonction ».

Ces mêmes lois ont instauré, pour les magistrats de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif, une obligation de déclaration d’intérêts, à effectuer dans les deux mois suivant leur affectation, sous peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.

Le contenu de la déclaration dintérêts

La déclaration d’intérêts comporte les éléments suivants :

1) Les activités professionnelles donnant lieu à rémunération ou gratification exercées à la date de la nomination ou au cours des cinq dernières années précédant la déclaration ;

2) Les activités de consultant exercées à la date de l’installation/la nomination ou au cours des cinq années précédant la date de la déclaration ;

3) La participation aux organes dirigeants d’un organisme public ou privé ou d’une société à la date de l’installation/la nomination et au cours des cinq années précédant la date de la déclaration ;

4) Les participations financières directes dans le capital d’une société à la date de l’installation/la nomination ;

5) Les activités professionnelles exercées à la date de l’installation/la nomination par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin :

6) Les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts exercées à la date de l’installation/la nomination par le déclarant ainsi que, pour les magistrats de l’ordre administratif, par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin ;

7) Les fonctions et mandats électifs exercés à la date de l’installation/la nomination par le déclarant ainsi que, pour les magistrats de l’ordre administratif, par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin.

Si la liste des rubriques à remplir est, dans l’ensemble, identique pour les magistrats de l’ordre judiciaire (y compris les juges commerciaux) et pour ceux de l’ordre administratif, il convient de relever que, dans la déclaration d’intérêts que doit remplir le magistrat de l’ordre administratif s’ajoute l’obligation de déclarer les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts et les fonctions et mandats électifs exercés par son conjoint, son partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou son concubin.

Compte tenu du fait que les risques liés à l’exercice de fonctions bénévoles ou de mandats électifs par le conjoint d’un magistrat sont identiques, qu’il relève de l’ordre judiciaire ou administratif, votre rapporteur propose d’aligner les rubriques de la déclaration d’intérêts des magistrats judiciaires sur celles de la déclaration d’intérêts des magistrats administratifs.

Proposition n° 9 : compléter les rubriques de la déclaration d’intérêts que doit remplir le magistrat judiciaire sur le modèle de la déclaration d’intérêts du magistrat administratif afin de prévoir l’obligation de déclarer les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts et les fonctions et mandats électifs exercés par son conjoint, son partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou son concubin.

Toute modification substantielle des intérêts fait l’objet d’une déclaration complémentaire actualisant la déclaration et indiquant la nature et la date de l’événement ayant conduit à la modification.

La déclaration d’intérêts est annexée au dossier de l’intéressé selon des modalités garantissant sa confidentialité, sous réserve de sa consultation par les personnes autorisées à y accéder.

Lorsqu’une procédure disciplinaire est engagée à l’égard d’un magistrat judiciaire, le Conseil supérieur de la magistrature et le garde des Sceaux peuvent obtenir communication de la déclaration. Cette déclaration d’intérêts peut également être communiquée à l’inspection générale de la justice dans le cadre de l’enquête dont elle peut être saisie par le ministre de la justice.

Lorsqu’une procédure disciplinaire est engagée à l’égard d’un magistrat administratif, le garde des Sceaux et la commission de la déontologie peuvent obtenir communication de la déclaration d’intérêts.

Il en est de même pour le garde des Sceaux et la commission nationale de discipline, lorsqu’une procédure disciplinaire est engagée à l’égard d’un juge commercial.

 

b.   L’entretien de déontologie

La remise de la déclaration d’intérêts donne lieu à un entretien déontologique avec l’autorité à laquelle la déclaration a été remise, ayant pour objet de prévenir tout éventuel conflit d’intérêts et d’inviter, s’il y a lieu, à mettre fin à une situation de conflit d’intérêts.

À l’issue de l’entretien, la déclaration peut être modifiée par le déclarant. Toute déclaration complémentaire peut donner lieu à un entretien déontologique. L’entretien peut être renouvelé à tout moment à la demande du déclarant ou de l’autorité.

L’autorité à laquelle la déclaration a été remise peut solliciter l’avis du collège de déontologie – de la juridiction judiciaire ou de la juridiction administrative – sur la déclaration lorsqu’il existe un doute sur une éventuelle situation de conflit d’intérêts. Lorsque l’avis est sollicité par un président de section, il est également porté à la connaissance du vice-président du Conseil d’État. Lorsqu’il est sollicité par un président de tribunal administratif ou de cour administrative d’appel, il est aussi porté à la connaissance du président de la mission d’inspection des juridictions administratives.

L’autorité compétente reçoit le membre de l’organisation juridictionnelle concernée. Une discussion s’engage à partir de la déclaration d’intérêts, au cours de laquelle l’autorité compétente rappelle les exigences déontologiques et cherche à identifier, le cas échéant, les risques de conflits d’intérêts.

M. Stéphane Noël, président du tribunal judiciaire de Paris, a ainsi expliqué que, lors de cet entretien, le président de la juridiction « senquiert notamment de [la] connaissance [des magistrats] du recueil des obligations déontologiques des magistrats, désormais largement diffusé par lENM sous différents supports, et des formations quils auraient suivies en la matière. Jassure la diffusion et la connaissance de ce recueil au travers de lentretien déontologique. Il marrive parfois aussi, lorsque des événements me sont signalés par des plaintes de particuliers ou par des courriers davocats, de reprendre les magistrats concernés sur le respect de la politesse, de la délicatesse et de certains principes fondamentaux dont lapplication a pu sémousser dans un contexte particulier. Il sagit de comportements qui appellent non pas une sanction disciplinaire mais un rappel sur la déontologie. » ([74])

L’entretien est très important pour les deux parties.

Pour le membre de l’organisation juridictionnelle, la déclaration d’intérêts et l’entretien déontologique sont l’occasion d’une « introspection ».

Mme Ophélie Thielen, secrétaire générale de l’Union syndicale des magistrats administratifs, a ainsi reconnu que « cet entretien déontologique obligatoire, qui concerne aussi les activités du conjoint, permet de réfléchir, voire de pré-identifier des incompatibilités possibles auxquelles le magistrat naurait pas nécessairement pensé et qui, dès lors, sont inscrites dans un document » ([75]).

Ce travail d’introspection revêt une importance accrue dans le cas des juges commerciaux. Comme l’a souligné M. Georges Richelme, président de la Conférence générale des juges consulaires de France, « la déclaration dintérêts permet au juge de réfléchir avant de sengager, dans la mesure où les règles déontologiques ne sont pas toujours évidentes pour un magistrat non professionnel. Après avoir été élu, le juge doit désormais sentretenir avec son président et lui remettre sa déclaration dintérêts ». M. Jérôme Prince, président du tribunal de commerce de Dijon, a confirmé ces propos en ajoutant « quavoir formalisé un rendez-vous de déontologie lors du dépôt de la déclaration dintérêts permet de faire prendre conscience au juge de ses responsabilités » ([76]).

Pour l’autorité compétente, cet échange permet d’appréhender de manière approfondie la situation du membre afin de pouvoir parer, plus tard, à tout risque en termes d’indépendance. Comme l’a souligné M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État, l’autorité « va lire la déclaration et commenter avec lintéressé tous les problèmes potentiels que peut susciter lexercice dactivités passées, encore en cours, ou même les activités exercées par le conjoint. Cest au cours de ce dialogue que nous réglons les cas où lintéressé devra sabstenir de siéger pour certaines affaires, aussi bien pour les formations consultatives que juridictionnelles. Si un doute existe, nous pouvons saisir le collège de déontologie, qui va émettre un avis et préciser les règles du jeu. » ([77])

Au total, « ces moments déchange sont toujours assez riches, parce que les collègues vont évoquer spontanément des situations où ils ont besoin dun éclairage sur un éventuel conflit dintérêts. La question est généralement : ʺ Pensez-vous que je puisse juger cette affaire ? ʺ Je leur dis que le simple fait de poser cette question indique un problème. Avoir de tels débats est excellent », comme l’a souligné M. Jean-Michel Hayat, premier président de la Cour d’appel de Paris ([78]).


Au Conseil d’État, l’entretien est, en principe réalisé, par le président de section. Une possibilité de délégation est toutefois prévue à la section du contentieux ([79]). Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, l’entretien est, en principe, conduit par le président de la juridiction, qui peut néanmoins en déléguer la réalisation à son premier vice-président ([80]).

Au sein de la magistrature judiciaire, l’entretien déontologique est, en principe, mené par le chef de juridiction. Toutefois, la possibilité de déléguer la conduite de l’entretien déontologique est prévue, afin d’alléger la charge des chefs des juridictions les plus importantes ([81]). Cependant, aucune délégation n’est possible pour la conduite de l’entretien déontologique des premiers présidents des cours d’appel, des procureurs généraux près les cours d’appel et des présidents ou des procureurs de la République.

Compte tenu de l’importance que revêt l’entretien déontologique, qui constitue un temps d’échange privilégié avec le chef de juridiction et un moment où ce dernier peut appeler l’attention du magistrat sur son devoir de vigilance en matière d’impartialité, d’indépendance et d’observation des règles déontologiques, votre rapporteur considère, à l’instar de M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris, qu’il ne faut pas déléguer cet entretien.

Proposition n° 10 : supprimer la possibilité de déléguer la conduite de l’entretien de déontologie.

c.   Les règles de déport

Les magistrats doivent veiller à prévenir ou à faire cesser immédiatement les situations de conflit d’intérêts.

 

 

 

Le code de la justice administrative précise que le membre du Conseil d’État ou le magistrat qui estime se trouver dans une situation de conflit d’intérêts s’abstient de participer au jugement de l’affaire concernée. Son remplacement est assuré en application des règles de suppléance prévues par le code de justice administrative ([82]).

De même, dans le cadre des fonctions consultatives du Conseil d’État, le membre du Conseil d’État qui estime se trouver dans une situation de conflit d’intérêts s’abstient de participer aux délibérations.

Le président de la formation de jugement ou le président de la cour administrative d’appel ou du tribunal administratif peut également, à son initiative, inviter à ne pas siéger un de ses membres dont il estime, pour des raisons qu’il lui communique, qu’il se trouve dans une situation de conflit d’intérêts. Si le membre concerné n’acquiesce pas à cette invitation, la formation de jugement, la cour administrative d’appel ou le tribunal administratif se prononce, sans sa participation. S’il y a lieu, son remplacement est assuré en application des règles de suppléance prévues par le code de justice administrative.

« En matière de déport, la pratique au sein de la juridiction administrative est plutôt marquée par une extrême prudence dans lidentification de causes personnelles dincompatibilité avec certains dossiers ou matières » et « les déports étaient déjà systématiques » avant l’entrée en vigueur de la loi de 2016, comme l’a souligné Mme Ophélie Thielen, secrétaire générale de l’Union syndicale des magistrats administratifs ([83]).

En revanche, l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ne précise pas les règles en matière de déport. Le recueil de déontologie se contente d’indiquer que « Le magistrat se déporte, sans attendre une éventuelle demande de récusation lorsquune situation fait naître, dans son esprit, dans celui des parties ou du public un doute légitime sur son impartialité ou lexistence dun conflit dintérêts ».

Toutefois, M. Stéphane Noël, président du tribunal judiciaire de Paris, a souligné que « ces pratiques sont désormais bien instituées : ce qui pouvait jadis être toléré par habitude ou parce quil nétait pas dusage dy prêter attention fait désormais lobjet dune considération beaucoup plus sérieuse de la part des chefs de juridiction » ([84]).

M. Stéphane Noël a ajouté qu’« il est possible que le magistrat connaisse directement ou indirectement une affaire ou lune des parties. Il a alors lobligation déontologique de se déporter. Sil a eu le temps dexaminer le dossier, il se déporte avant le procès. Mais il peut aussi ne découvrir quà laudience, sil na pas eu connaissance du dossier en tant quassesseur, que la victime est un commerçant de sa rue, ou un voisin, ou quelle a des liens de parenté avec des proches. Il pourra alors se déporter le jour même de laudience. »

Les parties peuvent également demander la récusation du juge si elles considèrent qu’il n’offre pas toutes les garanties pour juger en toute impartialité. Cela fait l’objet d’une appréciation par le chef de juridiction et le chef de cour.

Compte tenu du droit qui est ouvert aux justiciables de récuser un juge, votre rapporteur sinterroge sur la possibilité qui est aujourdhui ouverte à ces mêmes justiciables de mettre en cause, en saisissant le CSM, limpartialité du juge, après le jugement, alors quils nont pas fait valoir leur droit de récusation et quils connaissent la composition de la formation de jugement et les motifs de sa saisine.

C’est pourtant ce qui s’est passé dans la procédure disciplinaire dont ont fait l’objet un président de chambre et des conseillers à la Cour de cassation devant le CSM en 2019 ([85]).

En effet, les plaignants, qui n’avaient pas demandé la récusation des trois magistrats de la chambre sociale de la Cour de cassation concernés, ont saisi, postérieurement à l’arrêt rendu par cette même chambre sociale le 28 février 2018 – qui était en défaveur des plaignants –, le CSM en vue d’une procédure disciplinaire au motif principal que ces magistrats, qui avaient participé à des journées d’études organisées par des filiales de la société en cause dans l’affaire, se seraient mis en situation de conflit d’intérêts, de violation du devoir d’impartialité et d’absence de déport lors du jugement concernant la société mère.

Tout en reconnaissant l’existence d’un lien d’intérêts entre les magistrats et l’une des parties au pourvoi qu’ils jugeaient qui aurait dû les conduire à faire usage de la règle du déport, le CSM a conclu à l’absence de faute disciplinaire.

Cette affaire suscite plusieurs interrogations, résumées par M. Jean-Guy Huglo, doyen de la chambre sociale de la Cour de cassation, et l’un des magistrats mis en cause : « Lorsque le justiciable est parfaitement informé de la cause de récusation, lorsquil est parfaitement informé de la composition de la formation, ne serait-ce que parce que cest lui-même qui a demandé le renvoi devant une formation élargie (…), lorsque laffaire est plaidée, quil est présent à laudience et quil se garde bien de faire valoir son droit de récusation, peut-on admettre quil attende le prononcé de la décision et, en fonction du sens de la décision – cest là que se trouve le point important et problématique – suscite une campagne de presse chez certains médias et introduise une plainte disciplinaire ? » ([86]).

Aussi, votre rapporteur considère-t-il comme justifié de prévoir, à l’article 63 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, un nouveau cas d’irrecevabilité pour les plaintes déposées par les justiciables devant le CSM. Ainsi, à peine d’irrecevabilité, une plainte ne pourrait être dirigée contre un juge, postérieurement à l’audience de jugement, pour un motif d’impartialité, dès lors que le plaignant n’a pas fait valoir son droit de récusation et qu’il connaît la composition de la formation de jugement et les motifs de sa saisine.

Proposition n° 11 : prévoir un nouveau cas d’irrecevabilité pour les plaintes déposées par les justiciables devant le CSM, qui viseraient, après l’audience de jugement, un juge pour un motif d’impartialité, dès lors que le plaignant n’a pas fait valoir son droit de récusation et qu’il connaît la composition de la formation de jugement et les motifs de sa saisine.

3.   La formation des magistrats, garantie de leur indépendance

Si l’indépendance des magistrats est garantie statutairement, dire le droit de manière indépendante est également un état d’esprit, un savoir-être et un savoir-faire qui doivent être enseignés, cultivés et approfondis tout au long de la carrière.

Ainsi, l’International Organization for Judicial Training (IOJT), qui rassemble plus de 150 centres de formation judiciaire sis au sein de 79 États
– dont l’École nationale de la magistrature –, a adopté, le 8 novembre 2017, une déclaration des principes de la formation judiciaire, dont l’article 1er énonce que « la formation judiciaire joue un rôle fondamental pour garantir lindépendance de la justice ».

Comme l’a exposé M. Olivier Leurent, directeur de l’École nationale de la magistrature, « lenseignement du savoir être et des règles déontologiques, qui inclut celui de lindépendance, est devenu, depuis quelques années, depuis, disons-le, laffaire Outreau, un fil rouge, de la première journée de formation initiale à lÉcole à la dernière journée. » ([87])

Aussi, l’École nationale de la magistrature présente-t-elle la « capacité à identifier, sapproprier et mettre en œuvre les règles déontologiques » comme l’une des treize capacités fondamentales que les magistrats stagiaires doivent acquérir et mettre en pratique au cours de leur formation.

Dans le cadre de la formation initiale des auditeurs de justice, les programmes pédagogiques de l’ensemble des voies de formation comprennent des enseignements ayant trait au statut et à la déontologie du corps de la magistrature. L’ENM organise ainsi des séquences sur les notions de déontologie professionnelle et d’indépendance, sur l’interférence des émotions du magistrat avec son impartialité, sur la gestion des réseaux sociaux ou encore sur le service d’aide et de veille déontologique qui, depuis trois ans, est mis à la disposition des auditeurs de justice. Elle propose également une réflexion sur l’engagement public du magistrat et sur la liberté d’expression publique au regard de l’obligation de réserve.

Par ailleurs, l’ENM veille à ce que l’approche déontologique ne soit pas uniquement théorique mais également pratique. Ainsi, des ateliers de déontologie sont animés par des chefs de juridiction et les auditeurs de justice sont placés dans des situations concrètes.

L’École veille également à développer, chez les auditeurs de justice, le réflexe de la collégialité face au risque d’atteinte à leur indépendance.

Dans le cadre de la formation continue des magistrats, l’accent est également mis sur la déontologie. Comme l’a souligné M. Olivier Leurent, « Depuis une dizaine dannées, tous les changements de fonction font lobjet dune formation obligatoire dun mois réparti entre quinze jours de formation théorique dans la nouvelle fonction et quinze jours de formation pratique sous forme de stages. À chaque changement de fonction, les questions de déontologie propres à la fonction future sont abordées. ».

Si les notions d’indépendance et d’impartialité figurent en bonne place dans les enseignements dispensés par l’ENM, votre rapporteur relève avec étonnement qu’elles sont absentes du serment que prête le magistrat. En effet, selon les termes consacrés par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, le magistrat « jure de bien et fidèlement remplir ses fonctions, de garder le secret des délibérations et de se conduire en tout comme un digne et loyal magistrat ».

L’absence de référence à la notion d’indépendance est d’autant plus surprenante qu’il y est fait mention dans le serment de l’avocat, qui jure, comme avocat, d’exercer ses fonctions avec « dignité, conscience, indépendance, probité et humanité ».

Votre rapporteur propose, par conséquent, d’inscrire l’indépendance et l’impartialité dans le serment du magistrat en prévoyant que le magistrat se conduise en tout comme « un magistrat indépendant, impartial, digne et loyal ».

Proposition n° 12 : compléter le serment du magistrat pour prévoir qu’il se conduise comme « un magistrat indépendant, impartial, digne et loyal ».

 


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II.   L’autorité judiciaire doit disposer de moyens adaptés pour son fonctionnement et pour les enquêtes qu’elle dirige

A.   les moyens financiers : pour des règles d’organisation budgétaire plus rationnelles et efficaces

La commission d’enquête a fait le choix de s’intéresser à une thématique souvent oubliée lorsqu’il est question d’indépendance de la justice : les moyens financiers et les modalités de gestion budgétaire nécessaires à l’exercice d’une justice indépendante.

S’il est régulièrement question des moyens alloués à la justice, l’indépendance financière a également une dimension qualitative, qualifiée d’« autonomie financière » dans le rapport du professeur Michel Bouvier Quelle indépendance financière pour lautorité judiciaire ?, publié en juillet 2017 ([88]). Se borner à l’aspect quantitatif, selon le professeur Bouvier, ne peut « que maintenir lautorité judiciaire dans une relation de dépendance ». Cette autonomie financière de la justice comporte deux aspects :

– d’abord une autonomie de décision financière à l’égard de l’allocation des crédits, qui suppose la possibilité pour l’institution de détenir en tout ou partie la capacité de définir et de décider de son budget. Cette autonomie doit être différenciée d’une indépendance totale, qui supposerait des ressources propres ;

– ensuite, une autonomie de gestion, qui consiste à transférer à l’institution judiciaire la gestion de son budget. Selon M. Bouvier, cette autonomie nécessite « pour être effective, non seulement une législation qui responsabilise les gestionnaires mais également lutilisation par eux doutils de gestion, donc leur formation à cette utilisation » ([89]) .

Convaincu, à l’issue des travaux de la commission d’enquête, que cette dimension financière est une composante à part entière de l’indépendance de la justice, votre rapporteur souhaite optimiser la gestion des moyens, de l’organisation et de la prise de décisions budgétaires.

 

1.   L’indépendance financière de la justice, condition d’une indépendance effective

Le lien entre indépendance financière et indépendance de la justice peut à première vue ne pas paraître direct. Pourtant, les différentes auditions conduites par la commission denquête ont permis de mettre en évidence que la première est une condition de la deuxième. Ainsi que l’a exprimé Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation, « je lie indépendance juridictionnelle et indépendance fonctionnelle. (…) Un magistrat le perçoit très aisément : pour administrer la justice, il faut avoir la liberté dobtenir des moyens et de les affecter dans de bonnes conditions. » ([90])

a.   L’exigence européenne d’un budget et d’une autonomie suffisants des juridictions

Les instances européennes ont rappelé que des moyens suffisants et l’autonomie financière des juridictions étaient une condition de l’indépendance de la justice.

Dans sa recommandation CM/Rec(2010)12, Sur les juges : indépendance, efficacité et responsabilités, le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a affirmé que « chaque État devrait allouer aux tribunaux les ressources, les installations et les équipements adéquats pour leur permettre de fonctionner dans le respect des exigences énoncées à larticle 6 de la Convention [européenne de sauvegarde des droits de l’homme] et pour permettre aux juges de travailler efficacement. ([91]) (…) Le pouvoir dun juge de statuer dans une affaire ne devrait pas être uniquement limité par la contrainte dune utilisation efficace des ressources. » ([92])

Par ailleurs, parmi les critères adoptés par la Commission européenne pour la démocratie par le droit, dite Commission de Venise, pour déterminer si un État peut être qualifié d’État de droit, figure la question de savoir si l’autonomie budgétaire et l’autonomie financière de la justice sont garanties. La Commission de Venise pose ainsi la question suivante : « Lautonomie financière de la justice est-elle garantie ? En particulier, les tribunaux disposent-ils de ressources suffisantes, et le budget comporte-t-il une rubrique spéciale pour la justice, avec interdiction à lexécutif de la réduire (…) ? » ([93]).

 


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Lors de son audition, Mme Joëlle Munier, présidente de la Conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires, affirmait que notre justice judiciaire ne disposait pas « dun fonctionnement sur le plan budgétaire entièrement conforme à ces prescriptions » ([94])

b.   Des moyens suffisants et la maîtrise de ceux-ci sont nécessaires à un environnement de travail serein pour les magistrats, condition d’une justice indépendante

La grande majorité des personnes auditionnées par la commission d’enquête s’est dit convaincue que de bonnes conditions matérielles étaient nécessaires à la conduite indépendante de son office par le juge. Des conditions de travail dégradées nuisent en effet à un exercice serein de la justice.

Témoignant de la situation à la cour d’appel de Paris, M. Jean-Michel Hayat, son premier président, indiquait à la commission d’enquête : « nous sommes enkystés dans des dossiers que nous narrivons pas à traiter, parce que nous ne sommes pas assez nombreux. Cela fait que la justice ne fonctionne pas bien, ce qui forcément remet en cause le fondement même de notre mission, la recherche la vérité et laffirmation de la justice pour la recherche des responsabilités (…) Je laffirme : lindépendance passe aussi par des moyens qui permettent deffectuer son travail. Les magistrats doivent disposer du temps nécessaire pour étudier les dossiers, ne pas être toujours dans le stress de deux ou trois audiences collégiales par semaine, dans lesquelles il faut étudier des dossiers très complexes. » ([95]) M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, soulignait quant à lui que « lindépendance de la justice gagnerait à une meilleure identification et à un ciblage des budgets affectés aux services judiciaires et à ladministration des juridictions » ([96]).

Pour Mme Véronique Malbec, secrétaire générale du ministère de la Justice, « lindépendance de la justice, comprise comme lindépendance de la prise de décision juridictionnelle, nécessite des moyens (…) suffisants pour ne pas être entravée » ([97]).

M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, qui avait en 2016 parlé de « clochardisation » de la justice pour alerter sur le manque de moyens alloués aux tribunaux rappelait ainsi lors de son audition par la commission d’enquête que « Marc Aurèle écrit quun juge doit être serein pour juger ; des conditions de travail déplorables ne le permettent pas. » ([98])

c.   L’absence de maîtrise des moyens peut restreindre le juge dans l’exercice de son office

Lors de son audition par la commission d’enquête, Mme Joëlle Munier insistait aussi sur la nécessité de « percevoir les possibles atteintes à lindépendance tant en amont de la décision de justice – prévention, frais de justice, police judiciaire – quen aval, sur lexécution » ([99]).

En amont de la décision de justice, le lien entre indépendance financière et indépendance de la justice s’incarne notamment au travers de la problématique des frais de justice, c’est-à-dire l’ensemble des frais occasionnés par un procès, et notamment ceux y étant directement liés, comme les frais d’huissier et les frais d’expertise. M. Alain Richard, secrétaire général adjoint de l’UNSA services judiciaires, soulignait ainsi que « des moyens sont nécessaires pour payer les frais de justice, les experts, et pour faire des analyses. Or en cours dannée, le budget nest plus suffisant. À force davoir attendu leur règlement, beaucoup dexperts ne répondent même plus aux sollicitations des magistrats enquêteurs. Cest gravissime, car cela signifie que, selon que vous saisissez la justice en mars ou en octobre, vous ne recevez pas le même traitement judiciaire. En effet, de décembre à mars, il ny a plus dargent dans les caisses ! ». ([100]) Depuis 2006, les crédits budgétaires destinés aux frais de justice sont limitatifs, alors qu’ils étaient auparavant évaluatifs ([101]). Ces crédits s’inscrivent donc désormais dans une enveloppe et leur consommation ne peut dépasser le montant de celle-ci. Certains acteurs s’interrogent sur cette évolution : « on peut se demander si certaines expertises ne sont pas refusées aux victimes pour des raisons économiques et financières, ce qui viendrait tarir une partie de lindépendance du juge » ([102]) a indiqué à la commission M. Jérôme Moreau, trésorier de France victimes. La secrétaire générale du ministère de la Justice et le directeur des services judiciaires ont cependant assuré lors de lors audition ne jamais avoir limité les frais de justice et ne pas avoir d’exemple d’un magistrat dont l’action aurait été entravée pour cette raison. La recherche de l’optimisation et de l’efficience des frais de justice est, selon eux, compatible avec la garantie de l’indépendance de la justice ([103]).

 

 


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Votre rapporteur est particulièrement sensible à cette question, qui se double d’une difficulté quant au nombre d’experts disponibles, en particulier s’agissant de certains domaines, tels que l’aéronautique. Moins les experts sont nombreux, et plus la question de leur indépendance se pose. Les crédits destinés aux frais de justice doivent être suffisants pour permettre une justice efficace et indépendante de contingences financières excessives, mais les expertises réalisées doivent rester proportionnées aux enjeux des affaires en cause.

En aval de la décision de justice, le juge peut être conduit à revoir sa décision faute de moyens suffisants et/ou faute de maîtrise sur ceux-ci. Lors de son audition, Mme Munier a pu donner à la commission plusieurs exemples concrets. Ainsi, un juge des enfants qui sollicite les services de la protection judiciaire de la jeunesse pour rechercher des solutions alternatives à l’incarcération peut se voir dans l’obligation de revoir sa décision faute de moyens suffisants. Les moyens des lieux d’accueil possibles dépendant en effet du programme « Protection judiciaire de la jeunesse », il arrive que « les services de la protection judiciaire indiquent au juge des enfants quils nont pas de solution alternative, non pas parce quil ny en a pas correspondant à la personnalité de ce mineur, aux faits commis ou au parcours établi, mais parce quil ny a pas de place ; et il ny a pas de place parce quil ny a pas de financements suffisants. » ([104]). Votre rapporteur fait siens les propos de Mme Munier qui considère que cela constitue « une atteinte à la décision juridictionnelle, donc à lacte de juger du juge des enfants, qui, ne pouvant prendre une décision alternative à lincarcération, va décider lincarcération » ([105]).

Le fonctionnement budgétaire actuel de la justice judiciaire pèse ainsi directement sur l’exercice de l’activité de juger.

2.   Le budget de la justice connaît depuis quelques années une importante augmentation

a.   L’effort budgétaire de la France pour la justice est tendanciellement moins important que dans d’autres pays européens

Lors de son audition, Mme Véronique Malbec, secrétaire générale du ministère de la justice, a reconnu que le budget de la justice restait bien inférieur à celui de certains de nos voisins. Encore votre rapporteur souhaite-t-il souligner que la stricte comparaison budgétaire ne traduit parfois qu’imparfaitement la réalité dans des modes procéduraux ou d’organisation judiciaire très différents d’un pays à l’autre.

Dans son étude Systèmes judiciaires européens – Efficacité et qualité de la justice de 2018 ([106]), la commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) indique ainsi que le budget du système judiciaire ([107]) par habitant en 2016 était, en valeur absolue, de 65,9 euros en France contre 78,7 euros au Royaume-Uni, 82,3 euros en Belgique, 122 euros en Allemagne et près de 215 euros en Suisse. Au total, 19 pays sur les 47 étudiés dans le rapport ([108]) allouent à leur système judiciaire un montant par habitant supérieur à celui alloué par la France. La moyenne européenne du budget consacré au système judiciaire par habitant en 2016 pour les États ou entités ayant répondu est ainsi de 64 euros. L’analyse de l’effort budgétaire fait par chaque pays, c’est-à-dire en rapportant les chiffres ci-dessus à la richesse totale du pays, aboutit à un constat similaire. Selon l’analyse de la CEPEJ, l’effort budgétaire de la France est modéré par rapport à sa richesse, contrairement à des pays comme l’Espagne par exemple.

budgets alloués aux systèmes judiciaires par habitant

au regard du pib en 2016

Source : Étude du CEPEJ, « Systèmes judiciaires européens – Efficacité et qualité de la justice », 2018

b.   Depuis 2017, le budget de la justice en France a très sensiblement augmenté

Depuis 2017, le budget tant de la mission Justice dans son ensemble que du programme « Justice judiciaire » a très sensiblement augmenté. Le budget de la mission est ainsi de 9,4 milliards d’euros pour 2020, dont 3,5 milliards pour la justice judiciaire, contre 8,54 milliards d’euros et 3,21 milliards d’euros respectivement pour 2017 ([109]).

Par ailleurs, la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 ([110]) et de réforme pour la justice a inscrit l’évolution du budget de la justice dans une logique pluriannuelle, permettant ainsi une meilleure visibilité et une assurance d’un budget en hausse dans un contexte budgétaire contraint.

évolution des crédits de la mission Justice (hors charges de pensions) prévue par la loi de programmation du 23 mars 2019

(en milliards d’euros courants)

2018

2019

2020

2021

2022

7,0

7,3

7,7

8,0

8,3

Le budget du ministère de la justice qui était en 2017 de 6,7 milliards d’euros hors charges de pensions ([111]) devrait ainsi augmenter au total de 1,6 milliard d’euros entre 2017 et 2022, soit une augmentation de près de 25 %. Votre rapporteur se félicite de cette augmentation et souhaite que sa trajectoire puisse être respectée.

Proposition n° 13 : poursuivre la trajectoire d’augmentation des moyens alloués à la justice.

3.   L’autonomie de décision de l’institution judiciaire doit être renforcée

a.   En dépit des avantages certains qu’elle présente, la maquette budgétaire de la mission Justice doit être modifiée pour mieux identifier la justice judiciaire

Les moyens destinés à la justice judiciaire sont inscrits, au sein du budget de l’État, dans la mission ([112]) Justice.

Relevant du seul ministère de la Justice, cette mission comprend six programmes :

– « Justice judiciaire » (P. 166) ;

– « Administration pénitentiaire » (P. 107) ;

– « Protection judiciaire de la jeunesse » (P. 182) ;

– « Accès au droit et à la justice » (P. 101) ;

– « Conduite et pilotage de la politique de la justice » (P. 310) ;

– « Conseil supérieur de la magistrature » (P. 355).

La structure actuelle de la mission budgétaire Justice s’explique, selon les services du ministère de la Justice, par plusieurs raisons.

En premier lieu, il existe un « continuum entre la justice pénale et les services qui assurent la préparation des décisions pénales et leur exécution » ([113]). La structure actuelle de la mission permet au Parlement d’avoir une vision d’ensemble sur le fonctionnement de la justice. Certains indicateurs de performance du programme « Justice judiciaire », par exemple l’objectif de renforcement de l’efficience de la réponse pénale, le sens et l’efficacité de la peine ([114]), ne peuvent être dissociés des objectifs et indicateurs d’autres programmes de la mission, notamment le programme « Administration pénitentiaire ».

En deuxième lieu, un certain nombre de fonctions support ([115]) au profit des différentes directions du ministère sont mutualisées et portées par un seul programme « Conduite et pilotage de la justice ». Un changement de structure de la mission conduirait à ne conserver ce programme que dans une seule des missions résultant du changement, nuisant à la vision générale ou à créer un autre programme portant les dépenses des fonctions supports au sein de chaque mission, ce qui serait selon le ministère de la Justice « budgétairement et fonctionnellement incohérent ».

En troisième et dernier lieu, la scission de l’actuel budget de la justice en plusieurs missions priverait « le ministère de la Justice dune souplesse de fonctionnement dans le cadre de la gestion infra-annuelle. Lexistence dune mission unique permet en effet de redéployer des marges qui peuvent apparaître sur lun ou lautre des programmes ». Par exemple, en 2019, « 100 emplois de la direction de ladministration pénitentiaire, pour lesquels les recrutements ne pouvaient être réalisés, ont pu être transférés dès lautomne 2019 à la direction des services judiciaires pour anticiper le recrutement des greffiers prévu en 2020 ».

Ainsi, les services du ministère de la Justice jugent pour le moment « inopportun de dissocier la justice judiciaire de la mission justice (…) si lon souhaite conserver une cohérence à lexamen du budget ». Cette position est partagée par la direction du budget qui considère que « lexistence dune seule mission correspondant au ministère de la justice permet dapprécier les crédits dévolus à ce ministère au global et de manière cohérente et rationnelle, favorisant aussi les coopérations entre ses différentes composantes » ([116]).

La mission Justice telle qu’elle existe présente deux défauts :

– sa maquette semble conduire à un fléchage de la progression des crédits de la mission vers l’administration pénitentiaire ;

– la répartition des dotations au sein de la mission rend difficile l’appréhension des moyens consacrés à la justice judiciaire.

Tout d’abord, la maquette budgétaire actuelle tend à favoriser la préemption des moyens supplémentaires accordés à la mission Justice par l’administration pénitentiaire au détriment des juridictions judiciaires.

L’article 97 de la loi de finances pour 2020 ([117]) ouvre pour l’année 2020 un budget pour la Justice de 9,11 milliards d’euros en autorisations d’engagements (AE) et 9,39 milliards d’euros en crédits de paiement (CP).

Budget 2020 de la mission Justice, par programme

(en millions d’euros)

Programmes

AE

CP

Justice judiciaire (P. 166)

3 610,31

3 500,59

Administration pénitentiaire (P. 107)

3 582,39

3 958,79

Protection judiciaire de la jeunesse (P. 182)

930,93

893,59

Accès au droit et à la justice (P. 101)

530,51

530,51

Conduite et pilotage de la politique de la justice (P. 310)

452,27

500,50

Conseil supérieur de la magistrature (P. 355)

5,97

4,91

Total Mission Justice

9 112,39

9 388,91

Source : Loi de finances initiale pour 2020

Cependant, en 2020, comme les années précédentes, la progression des moyens de la mission Justice bénéficie, à titre principal, à ladministration pénitentiaire et, à titre résiduel, à la justice judiciaire.

Ainsi, alors que les crédits de paiements de la mission ont augmenté de 332 millions d’euros (+ 3,7 %), ceux inscrits sur le programme « Administration pénitentiaire » ont progressé de 209 millions (+ 5,55 %), représentant plus de 60 % de l’augmentation totale, tandis que ceux consacrés au programme « Justice judiciaire » enregistraient une quasi-stabilisation (+ 12 millions d’euros soit + 0,33 %).

De même, sur les 1 520 emplois créés en 2020, 1 000 sont destinés à l’administration pénitentiaire et 384 à la justice judiciaire (dont 100 postes de magistrats).

Cette préemption des moyens, si elle s’explique par la nécessité d’améliorer la qualité du parc pénitentiaire, est toutefois déplorée par de nombreux acteurs.

Pour Mme Nina Milesi, secrétaire nationale de l’Union syndicale des magistrats, « La mission Justice comporte six programmes dont les poids respectifs sont très divers et dont un seul est relatif à la justice judiciaire. Ladministration pénitentiaire bénéficie toujours prioritairement des moyens supplémentaires alloués au ministère de la justice. Sagissant dune autorité régalienne, nous estimons que le budget des juridictions judiciaires devrait être différencié de ceux consacrés à ladministration pénitentiaire et à la protection judiciaire et de la jeunesse (PJJ). Nous souhaiterions donc bénéficier dune mission distincte. » ([118])

Par ailleurs, le programme « Justice judiciaire » ne permet pas une vision complète des moyens consacrés à la justice judiciaire

Représentant un peu plus d’un tiers des crédits (3,5 milliards d’euros en crédits de paiement et 3,6 milliards en autorisations d’engagement) de la mission Justice, le programme « Justice judiciaire », dont le directeur des services judiciaires est responsable, est composé de sept actions qui retracent les moyens budgétaires et humains destinés aux juridictions, mais également ceux consacrés aux écoles de formation des magistrats et des personnels de greffe, au casier judiciaire national ou encore à la direction des services judiciaires.

Budget 2020 du programme 166 « Justice judiciaire », par action

(en millions d’euros)

Actions

AE

CP

Action 01 : Traitement et jugement des contentieux civils

1 026,32

1 026,32

Action 02 : Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales

1 214,84

1 214,84

Action 03 : Cassation

60,85

60,85

Action 05 : Enregistrement des décisions judiciaires

13,00

13,00

Action 06 : Soutien

1 117,77

1 008,05

Action 07 : Formation

155,18

155,18

Action 08 : Support à l’accès au droit et à la justice

21,99

21,99

Total

3 609,96

3 500,24

Source : Projet annuel de performances Justice, annexé au PLF 2020.

Cependant, pour avoir une vision complète des moyens destinés aux juridictions judiciaires, il convient également de tenir compte de certaines dotations – en particulier celles prévues au titre du plan de transformation numérique du ministère doté d’une enveloppe globale de plus de 175 millions d’euros – inscrites au sein du programme support « Conduite et pilotage de la politique de justice » qui est géré par le secrétariat général du ministère.

Selon l’acception – plus ou moins stricte – retenue des moyens consacrés aux juridictions judiciaires, il convient également d’ajouter :

– les moyens dévolus au Conseil supérieur de la magistrature, qui dispose, depuis la loi de finances pour 2012, de son propre programme, doté de près de 5 millions d’euros en paiements et de près de 6 millions en engagements ;

– les crédits inscrits sur le programme « Accès au droit et à la justice » (530 millions d’euros).

La grande majorité des acteurs du monde judiciaire a indiqué souhaiter une révision de la maquette de la mission Justice, et la création d’une mission consacrée exclusivement à la justice judiciaire.

Votre rapporteur recommande ainsi de modifier l’architecture du budget de la justice en remplaçant l’actuelle mission Justice par deux missions distinctes :

– une mission Justice judiciaire, qui regrouperait les trois programmes concernant directement le fonctionnement des juridictions judiciaires : le programme 166, « Justice judiciaire », le programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature » ainsi qu’une partie du programme 101 « Accès au droit et à la justice » ;

– une mission Administration de la justice, qui regrouperait les programmes touchant aux politiques publiques périphériques à la justice : les actuels programmes 107, « Administration pénitentiaire », 182, « Protection judiciaire de la jeunesse » et 301 « Conduite et pilotage de la justice » et les crédits restant du programme 101 « Accès au droit et à la justice ».

Proposition n° 14 : modifier la maquette budgétaire de l’actuelle mission Justice afin de créer une mission consacrée uniquement à la justice judiciaire.

b.   Un processus de décision budgétaire qui doit mieux associer les acteurs du monde judiciaire

La discussion budgétaire, qui aboutit au projet de loi de finances, rassemble plusieurs acteurs :

– le secrétaire général du ministère de la Justice, qui est le responsable de la fonction financière ministérielle. Il assume le pilotage transversal des six programmes du ministère de la Justice, en s’appuyant sur une vision d’ensemble des politiques publiques. Il représente le ministère auprès des autres administrations, en particulier la direction du budget lors des négociations budgétaires et assure la gestion des crédits liés aux politiques transversales du ministère (action sociale, informatique, immobilier, etc.). Le secrétariat général est en outre responsable du programme « Conduite et pilotage de la politique de justice » ;

– le directeur des services judiciaires, responsable du programme « Justice judiciaire ». En étroite concertation avec le secrétariat général, la direction des services judiciaires, qualifiée par la direction du budget de « direction métier », prépare les documents budgétaires, est force de proposition pour la budgétisation de mesures nouvelles et porte son projet auprès de la direction du budget. La direction des services judiciaires joue également un rôle essentiel en gestion, comme il sera développé infra ;

– les services de la direction du budget, notamment le sous-directeur de la 8ème sous-direction et le personnel du bureau justice et médias.

L’autorité judiciaire est assimilée aux autres administrations de l’État et ne fait l’objet d’aucun traitement particulier dans le cadre du processus budgétaire – contrairement à la justice administrative ou la justice financière ([119]).

Les juridictions administratives et financières, comme le Conseil d’État et la Cour des comptes, disposent en effet d’un programme propre qui fait partie de la mission Conseil et contrôle de l’État, directement rattachée au Premier ministre. La juridiction administrative dispose par ailleurs d’un seul budget, qui est fongible, alloué à l’ensemble de la juridiction administrative. Le secrétaire général du Conseil d’État répartit ce budget entre toutes les juridictions, c’est-à-dire entre les 42 tribunaux administratifs, les huit cours administratives d’appel, la Cour nationale du droit d’asile et le Conseil d’État. À l’automne, il tient des conférences budgétaires avec chaque chef de juridiction, dans lesquelles ils discutent des besoins et des objectifs de la juridiction. Il s’intéresse aux indicateurs d’activité dont la juridiction doit rendre compte. Ces conférences conduisent à l’attribution d’une masse budgétaire pour chaque juridiction, accompagnée de lettres de cadrage pour fixer le cadre de fonctionnement de chaque juridiction.

Le total du budget de la juridiction administrative est de 440 millions d’euros en 2020. Le Conseil d’État gère toutes les fonctions support : immobilier, ressources humaines, paiement des salaires des magistrats, informatique, lancement des chantiers numériques, etc., en liaison avec les équipes des tribunaux et des cours. Tout est mis en commun.

 

M. Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général du Conseil d’État a indiqué lors de son audition que « le mode de gestion du budget de la juridiction administrative fait que nous entretenons une discussion directe avec le ministère du budget pour préciser les besoins et la demande de budget que nous faisons. » ([120])

Votre rapporteur souhaite ainsi mieux assurer la « participation de linstitution judiciaire aux prises de décisions budgétaires nationales » selon les mots du professeur Bouvier, participation qui constitue selon ce dernier une condition essentielle de l’autonomie de décision des juridictions.

À cette fin, votre rapporteur soutient l’idée d’instaurer un « dialogue de décision » – dont la dénomination fait écho au dialogue de gestion déjà existant au stade de l’exécution du budget. Ce dialogue associerait le ministère de la Justice et les conférences de chefs de cour et de juridiction sur les orientations retenues par le Gouvernement. Il pourrait se dérouler au moment du dépôt de la lettre de cadrage du Premier ministre.

Proposition n° 15 : instaurer un « dialogue de décision » entre l’administration centrale et les conférences de chefs de cour et de juridiction sur les orientations budgétaires retenues par le Gouvernement.

Le Conseil supérieur de la magistrature pourrait également être associé à ce processus, en étant doté dune compétence davis budgétaire. Selon le professeur Bouvier, cet avis « pourrait être requis au stade de lélaboration du budget, par exemple au moment du débat dorientation budgétaire portant sur le budget de lÉtat, et également au moment de lexécution de la loi de finances » ([121]).

Selon la direction des services judiciaires et le secrétariat général du ministère de la justice, doter le CSM de cette compétence d’avis n’est toutefois pas possible en l’état actuel de la Constitution, les compétences du CSM étant définies par celle-ci. Les services du ministère soulignent également la question de légitimité démocratique que poserait un tel avis au regard de l’organisation d’un service public ([122]). Si l’indépendance de la justice est un principe fondamental, les aspects budgétaires et comptables relèvent plutôt d’une approche organisationnelle de la justice comme service public, qui relève du Gouvernement en application de l’article 20 de la Constitution.

 

Cette évolution est toutefois souhaitée par un grand nombre d’acteurs. L’Union syndicale des magistrats demande ainsi « la modification des textes relatifs à la compétence du CSM et le contenu de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) » ([123]), et la Conférence des premiers présidents de cour d’appel propose que le CSM soit consulté préalablement à l’élaboration du budget ([124]).

Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation, souligne qu’une telle consultation serait bénéfique aussi bien aux décideurs publics, dans la mesure où le CSM est « un point dobservation de linstitution judiciaire. Lorsqu[‘il se déplace] dans les juridictions, [il observe] ce quil se passe. À cet égard, il serait intéressant que le CSM puisse intervenir [dans la procédure budgétaire] », mais également à l’activité du CSM. Elle indiquait ainsi à la commission d’enquête : « Depuis que je préside la formation " siège " du CSM, jai invité le directeur des services judiciaires à nous parler des moyens du ministère de la justice. En effet, il est très difficile de procéder à des nominations de présidents ou de premiers présidents sans connaître les moyens affectés aux juridictions. » ([125])

Votre rapporteur est favorable à l’instauration d’un tel avis, qui porterait sur les crédits envisagés pour la mission Justice judiciaire dont il propose la création et qui, sans être contraignant, serait de nature à permettre des ajustements pertinents et à enrichir les débats parlementaires, notamment.

Proposition n° 16 : soumettre pour avis l’avant-projet de budget de la justice au Conseil supérieur de la magistrature.

4.   Une autonomie de gestion des juridictions à affirmer

a.   Simplifier la chaîne de responsabilité budgétaire et comptable

La chaîne budgétaire et comptable des juridictions est composée de nombreux acteurs dont les champs de compétences couvrent des zones géographiques différentes. Outre les acteurs de l’administration centrale évoqués supra qui interviennent principalement au moment de l’établissement du budget, de nombreux acteurs territoriaux interviennent au stade de la gestion.

 Les cours dappel

La déclinaison du programme « Justice judiciaire » en budgets opérationnels de programmes (BOP) et en unités opérationnelles (UO) est la suivante.

Détail des BOP et des UO du programme « Justice judiciaire »