deuxième partie : analyse des crÉdits par programme
et compte d’affectation spÉciale
Les crédits seront analysés selon leur ordre d’importance financière.
I. Le programme 345 Service public de l’Énergie : des coÛts au plus haut, des amÉliorations limitÉes et des dÉsÉquilibres À corriger dans l’intÉrÊt des finances publiques
2020-2021 - Évolution des dÉpenses du programme 345
(en millions d’euros)
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LFI 2020
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PLF 2021
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Évolution en valeur absolue
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Évolution 2020-2021
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AE
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CP
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AE
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CP
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AE
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CP
|
AE
|
CP
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Programme 345
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2 596,2
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2 673,2
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9 149,4
|
9 149,4
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6 553,2
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6 476,2
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+ 252,4 %
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+ 242,3 %
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Soutien aux énergies renouvelables électriques en métropole continentale (action 9)
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5 684,5
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5 684,5
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Les évolutions en valeur absolue et en pourcentage des actions ne sont pas pertinentes compte tenu des modifications substantielles apportées à leur contenu.
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Soutien à l’injection de biométhane (action 10)
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543,8
|
543,8
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Soutien dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain (action 11)
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2 136,8
|
2 136,8
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Soutien à la cogénération au gaz naturel et autres moyens thermiques (action 12)
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677,6
|
677,6
|
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Soutien aux effacements de consommation (action 13)
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6
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6
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Dispositions sociales pour les consommateurs en situation de précarité énergétique (action 14)
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28,3
|
28,3
|
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Frais divers (action 15)
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72,4
|
72,4
|
Source : projet annuel de performance.
Les montants inscrits dans le PLF au titre du soutien aux énergies renouvelables se caractérisent à la fois par leur coût historiquement élevé et par des fragilités et des déséquilibres manifestes.
A. Des charges du service public de l’énergie au plus haut
Le programme 345 finance la compensation par l’État des charges du service public que le code de l’énergie assigne aux entreprises du secteur de l’électricité (articles L. 121-7, L. 121-8 et L. 121-8-1) et du gaz (L. 121-36).
Pour le secteur de l’électricité, ces charges « regroupent les surcoûts résultant des mécanismes de soutien aux énergies renouvelables et à la cogénération, les surcoûts liés à la péréquation tarifaire dans les zones non interconnectées (ZNI), les surcoûts liés à certains dispositifs sociaux bénéficiant aux ménages en situation de précarité et les surcoûts liés au soutien à l’effacement ».
Pour le secteur du gaz, ces charges concernent « les surcoûts liés à certains dispositifs sociaux bénéficiant aux clients en situation de précarité et les surcoûts résultant de l’obligation d’achat de biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel » ([10]). En 2021, 167 opérateurs auront des charges à compenser.
1. Des charges au plus haut
Le PLF prévoit un crédit de 9 149,4 millions d’euros pour financer les charges prévisionnelles de service public de l’énergie au titre de 2021. Ces charges correspondent à une partie du montant actualisé de la prévision établie par la Commission de régulation de l’énergie dans sa délibération n° 2020-177 du 15 juillet 2020 pour les charges de service public pour 2021.
Toutes les charges du service public de l’énergie ne sont en effet pas incluses dans ce coût de 9 142,4 millions d’euros. Des charges complémentaires devront être versées au titre de 2021 à hauteur de 1 425 millions d’euros par le biais du prochain projet de loi de finances rectificative pour 2020 et / ou d’un projet de loi de finances rectificatives pour 2021 et/ou du projet de loi de finances pour 2022. Ce montant additionnel est consécutif à l’exposition de l’État à la fluctuation des prix de l’énergie durant la crise sanitaire dont le rapporteur spécial a rendu compte dans son rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019 ([11]).
Le tableau suivant présente les coûts agrégés de l’ensemble des charges de service public de l’énergie pour 2021 :
charges de service public de l’énergie pour 2021
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Nature des charges
|
Montant
(en millions d’euros)
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Support budgétaire
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Charges au titre de 2021
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9 135,4
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Projet de loi de finances pour 2020 (programme 345)
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Frais de gestion Caisse des dépôts et consignation et Powernext ([12])
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+ 0,7
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Frais financiers
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- 8,4
|
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Régularisation 2020
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921,2
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Projet de loi de finances rectificative pour 2020
ou
projet de loi de finances rectificative pour 2021
ou
projet de loi de finances pour 2022
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Régularisation 2019
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490,7
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Reliquats
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21,6
|
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Total des charges à compenser en 2021
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10 561,3
|
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Source : commission des finances (d’après les données de la Commission de régulation de l’énergie).
Bien que partiel, le coût des charges de service public de l’énergie inscrites dans le projet de loi de finances est le plus élevé atteint à ce jour et confirme la croissance tendancielle de leur coût qui a été presque multiplié par six depuis 2003 :
Source : commission des finances (d’après les chiffres arrondis de la Commission de régulation de l’énergie). Le chiffre de 9 135 millions d’euros en 2021 correspond aux charges hors frais de gestion.
La croissance tendancielle des charges de service public de l’énergie est appelée à se poursuivre puisque, selon le Comité de gestion des charges de service public de l’électricité, sur les 140 à 154 milliards d’euros (hors biométhane injecté) d’engagements pris entre le début des années 2000 et la fin 2019, entre 102 et 116 milliards d’euros restent à payer sur une période s’étendant - à l’heure actuelle - jusqu’en 2046.
Ces estimations ne prennent par ailleurs pas en compte le coût des nouveaux contrats engagés à compter du 1er janvier 2020 pour respecter les objectifs de développement des énergies renouvelables électriques figurant dans la programmation pluriannuelle de l’énergie qui entend porter à 33 % la part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie en 2030, contre 17,2 % fin 2019. Le coût complémentaire lié à l’atteinte de cet objectif est estimé, pour la seule métropole, « entre 21 et 61 Md€ sur l’ensemble de la durée des contrats de soutien, selon l’évolution des coûts de production des différentes filières concernées et des prix de marché de l’électricité » ([13]).
2. La répartition des charges de service public de l’énergie en 2021 et les causes de leur croissance attendue
Les charges de service public de l’énergie attendues en 2021 sont réparties entre sept postes budgétaires.
a. La répartition des charges de service public de l’énergie
Les 9 149,4 millions d’euros inscrits au PLF se répartissent comme suit :
● 5 684,5 millions d’euros au titre du soutien aux énergies renouvelables électriques en métropole continentale (action 9). Ces dépenses concernent l’éolien terrestre (1 763,4 millions d’euros), le solaire photovoltaïque (2 901,3 millions d’euros), les bio-énergies (dont le bio‑gaz et le bois‑énergie) (712,6 millions d’euros) et d’autres énergies ([14]) (307,1 millions d’euros). Aucune dépense n’est encore prévue en faveur de l’éolien en mer (les premiers parcs ne seront pas mis en service avant 2022) ;
● 2 136,7 millions d’euros au titre du soutien dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain ([15]) (action 11). Ces dépenses financent principalement la péréquation tarifaire entre ces territoires et la métropole ;
● 677,6 millions d’euros au titre du soutien à la cogénération au gaz naturel et (production combinée de chaleur et d’électricité à partir de gaz naturel ou d’autres ressources comme la biomasse ([16])) et d’autres moyens thermiques (gaz de mines et diesel) (action 12). Ce coût est appelé à décroître dans la mesure où le dispositif de soutien à la cogénération a été abrogé en août 2020. Seule l’exécution des contrats déjà signés sera poursuivie ;
● 543,8 millions d’euros au titre du soutien à l’injection de biométhane (action 10) ;
● 72,4 millions d’euros au titre des frais divers (action 15) incluant les frais financiers et de gestion des contrats, les frais de service de la caisse des dépôts et consignation et les frais de mise aux enchères des garanties d’origine ;
● 28,3 millions d’euros au titre des dispositions sociales pour les consommateurs en situation de précarité énergétique (compensation des versements au fonds de solidarité logement, dispositif d’affichage déporté de la consommation d’énergie, tarification spéciale « produit de première nécessité » et services liés à la fourniture des bénéficiaires du chèque énergie) (action 14) ;
● 6 millions d’euros au titre du soutien aux effacements de consommation ([17])(action 13).
b. Un coût en croissance de 12 %
Les charges du service public de l’énergie inscrites au PLF sont en croissance de 12 % par rapport à la prévision initiale de 2020.
Le projet annuel de performance justifie cette évolution par trois éléments : le développement du parc de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables soutenues en métropole, l’augmentation du nombre d’installations injectant du biométhane et la hausse des charges dans les zones non interconnectées.
Le développement du parc de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables soutenues en métropole est réel : comme le rappelle la CRE dans l’annexe 1 de sa délibération n° 2020‑177 du 15 juillet 2020 relative à l’évaluation des charges de service public de l’énergie pour 2021, « la quantité prévisionnelle d’énergie soutenue en 2021 s’élève à 70,8 TWh [térawatt-heure], [et] augmente très fortement entre 2019 et 2021 (+ 9,3 TWh soit + 15 %) ». Le surcoût correspondant est estimé à 517,2 millions d’euros.
L’augmentation du nombre d’installations injectant du biométhane est également attestée. La CRE souligne que « les acheteurs prévoient une multiplication par 4,8 du nombre d’installations entre le 31 décembre 2019 et le 31 décembre 2021, qui se traduit par une multiplication par 4,9 du volume injecté ». Ce surcoût s’établit à 436,1 millions d’euros. Le montant de ces charges correspond à une prévision de production de l’ordre de 6 TWh en 2021, soit le niveau de production que la programmation pluriannuelle de l’énergie envisageait d’atteindre en 2023. L’ensemble des projets n’iront cependant pas à leur terme et le MTE envisage une modification des modalités de soutien à la filière dans des conditions interpellant le rapporteur spécial.
Le projet d’arrêté Biométhane : une réorientation préoccupante
Un projet d’arrêté abrogeant l’arrêté du 23 novembre 2011 fixant les conditions d’achat du biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel a été récemment mis en discussion et a fait l’objet d’un avis favorable de la Commission de régulation de l’énergie et d’un avis défavorable du Conseil supérieur de l’énergie.
Ce projet d’arrêté prévoit de restreindre l’éligibilité à l’arrêté tarifaire aux installations dont la capacité maximale de production est inférieure à 300 Nm3/h (normo mètre cube par heure) représentant une production de l’ordre de 25 GWh (gigawatt-heure) par an. Les installations de taille supérieure seront soutenues par appel d’offres. Par ailleurs, comme le souligne la CRE, « le niveau du soutien baisse de 1 à 15 % [par rapport au tarif actuel] pour les méthanisations suivant leur taille et leurs intrants » ([18]), les baisses les plus importantes affectant les exploitations dont la capacité de production est la plus réduite.
En septembre 2020, lors de la réunion du Conseil supérieur de l’énergie à laquelle il a participé, le rapporteur s’est opposé à ce projet d’arrêté en raison des menaces qu’il fait peser sur la « méthanisation à la française » reposant sur un large réseau d’exploitations agricoles de dimension limitée. Il conteste notamment la volonté de réserver une part importante des volumes soutenus aux appels d’offres auxquels les agriculteurs ne sauront répondre sur un pied d’égalité avec les grands groupes.
Le développement de la filière du bio-méthane doit se faire en conservant à l’esprit la nécessité de soutenir le secteur agricole et de favoriser l’implantation de structures de taille réduite mieux acceptées dans les territoires.
Sur ce sujet, le rapporteur est favorable à des soutiens alternatifs au biométhane et a noté avec satisfaction l’adoption d’un amendement au projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique visant à élever de 40 à 60 % le taux de réfaction appliqué au tarif de raccordement au réseau gazier ([19]).
La hausse du soutien dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain est estimée à 73,2 millions d’euros constitue le troisième élément expliquant la croissance des charges du service public de l’énergie en 2020. Cette évolution tient principalement au développement de nouvelles installations renouvelables dans ces territoires.
Outre leur progression tendancielle, les charges du service public de l’énergie prévue en 2021 se caractérisent également par des améliorations limitées et des déséquilibres persistants devant être corrigés dans l’intérêt des finances publiques.
B. Des améliorations limitées, des déséquilibres persistants à corriger dans l’intérêt des finances publiques
1. Des améliorations limitées
La gestion des charges de service public de l’énergie a été améliorée en deux points. En premier lieu, et comme cela est indiqué précédemment, l’ensemble de ces charges ont été regroupées dans le programme 345. En second lieu, les modalités de rémunération de certaines installations de production électrique dans les ZNI ont été adaptées.
Depuis plusieurs années, le rapporteur plaidait, avec d’autres intervenants, en faveur de l’actualisation de l’arrêté du 23 mars 2006 relatif au taux de rémunération du capital immobilisé pour les installations de production électrique, pour les infrastructures visant la maîtrise de la demande d’électricité, ainsi que pour les ouvrages de stockage pilotés par le gestionnaire de réseau dans les ZNI. Depuis treize ans, ce texte prévoyait un taux de rémunération uniforme de 11 % ne prenant pas en compte les différences entre les technologies mises en œuvre et les spécificités de chaque territoire.
Le rapporteur note donc avec satisfaction la publication de l’arrêté du 6 avril 2020 modifiant les modalités de détermination ce taux de rémunération et retenant une approche individualisée reposant sur l’analyse des risques de chaque projet, sur l’examen des technologies déployées et sur l’analyse des spécificités de chaque territoire. Cette évolution est susceptible de favoriser une meilleure maîtrise des charges de service public de l’énergie dans les ZNI.
2. Des déséquilibres à corriger dans l’intérêt des finances publiques
Trois déséquilibres préjudiciables aux finances publiques mériteraient encore d’être corrigés : l’absence de couverture complète contre les prix négatifs sur les marchés de l’énergie, l’absence de clause systématique de revoyure dans les contrats soutenant les énergies renouvelables et la charge financière anormalement élevée représentée par les contrats photovoltaïques antérieurs au moratoire de 2011.
a. L’absence de couverture complète contre les prix négatifs sur les marchés de l’énergie
Lors de l’examen du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019, le rapporteur a souligné la croissance du nombre d’épisodes de prix négatifs observés, les risques induits pour le budget de l’État et les lacunes de la réglementation en ce domaine ([20]). Il rappelle qu’en période de prix négatifs, l’Etat supporte un double coût. D’une part, il est tenu de verser au titulaire du contrat la rémunération prévue et, d’autre part, il doit vendre à perte électricité produite sur le marché.
Ces épisodes ne sont plus exceptionnels. Si, en 2018, 11 heures de prix négatifs ont été observées, 27 l’ont été en 2019 et 87 heures l’ont été du 1er janvier au 30 août 2020, dont 82 heures durant la période du premier état d’urgence sanitaire. Le coût correspondant est difficile à estimer mais peut-être évalué aux environs de 8 millions d’euros sur les huit premiers mois de l’année 2020.
Depuis la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, le code de l’énergie prévoit une protection partielle contre les épisodes de prix négatifs. Les énergies renouvelables supportées par des contrats de complément de rémunération prévoient que ce complément n’est pas versé en période de prix négatif et que, dans la limite d’un certain volume horaire, l’intéressé ne doit injecter aucune électricité dans le réseau. En contrepartie, une prime spécifique peut lui être versée.
Cette disposition protectrice ne concerne cependant qu’un nombre limité de contrats. Ainsi, selon EDF-OA, sur les 1 503 contrats éoliens en cours d’exécution au printemps 2020, seuls 123 étaient concernés par ce dispositif. Si l’application des règles de recevabilité financière applicable aux amendements parlementaires ne permet pas au rapporteur de proposer d’étendre cette protection à tous les contrats existants ([21]), il souhaite que le Gouvernement prenne une initiative en ce sens pour compléter la couverture du budget de l’État contre les prix négatifs. Cette précaution est nécessaire dans la mesure où le développement des énergies renouvelables devrait conduire à accroître le nombre d’épisodes de prix négatifs. En Allemagne, 211 heures de prix négatifs ont été observées en 2019 et 249 heures l’ont été depuis le 1er janvier 2020.
b. L’absence de clause systématique de revoyure dans les contrats soutenant les énergies renouvelables
Le rapporteur regrette également l’absence de clause systématique de revoyure dans les contrats soutenant les énergies renouvelables. Ainsi, lorsque l’Etat s’engage à soutenir une filière, il s’engage sur une durée longue (15 ou 20 ans) sans prévoir systématiquement une possibilité de renégocier les termes du contrat au bout de quelques années dans l’hypothèse où l’évolution des techniques de production ou des coûts de financement serait particulièrement favorable à l’exploitant et porterait son taux de retour sur investissement bien au-delà des prévisions sur lesquelles il a fondé son projet. Ce choix est discutable alors même que ces contrats comportent une part élevée d’incertitude tenant à l’évolution des technologies et des modalités de financement des projets. Qui peut prédire aujourd’hui avec certitude l’évolution du coût des techniques de méthanisation, de l’hydrogène, des techniques solaires ou éoliennes dans les quinze ou vingt années à venir ?
L’inclusion d’une clause de revoyure n’est pas aujourd’hui systématique dans les contrats soutenant les énergies renouvelables ([22]). Le rapporteur entend déposer un amendement proposant de prévoir automatiquement cette disposition dans tous les contrats de longue durée.
Cet amendement ne viserait pas à abaisser le taux de retour sur investissement de l’exploitant en deçà de son niveau initial mais à prévoir un mécanisme de partage des gains entre l’État et l’exploitant lorsque ce taux est majoré, en cours d’exécution du contrat en raison d’une rupture technologique ou financière non‑anticipable au moment de la signature du contrat.
– L’absence de clause de revoyure explique également le poids financier anormalement élevé représenté par les contrats photovoltaïques antérieurs au moratoire décidé par le décret n° 2010‑1510 du 9 décembre 2010.
c. La charge financière anormalement élevée représentée par les contrats photovoltaïques antérieurs au moratoire de 2011
Le rapporteur avait déjà souligné ce point dans son rapport sur le
PLF 2020 ([23]) et avait, sans succès, déposé un amendement invitant le Gouvernement à remettre au Parlement « un rapport étudiant l’intérêt pour les finances publiques et les conditions juridiques d’une résiliation ou d’une renégociation des contrats d’obligation d’achat de l’électricité produite par certaines installations utilisant l’énergie radiative du soleil conclus avant le moratoire décidé par le décret n° 2010 1510 du 9 décembre 2010 » ([24]). Cette démarche a suscité l’intérêt du Comité de gestion des charges de service public de l’électricité et de la Commission de régulation de l’énergie ([25]).
Le rapporteur rappelle que si ces contrats ont soutenu le lancement d’une filière (et non d’une industrie) photovoltaïque française, le coût unitaire d’achat de l’électricité produite est déraisonnable puisqu’il s’établit en moyenne à 510 euros par MWh alors que le coût de soutien du photovoltaïque post 2010 s’élève entre 81 et 91 euros par MWh et que le dernier appel d’offres attribué en octobre 2020 pour les centrales solaires au sol repose sur un prix de 57 euros par MWh. La charge annuelle des contrats photovoltaïques antérieurs au moratoire de décembre 2010 s’élève ainsi à 2 milliards d’euros par an alors que ces contrats ne représentent, selon la Cour des comptes ([26]), que 0,7 % de l’électricité produite. La charge totale de ces contrats représente 40 milliards d’euros dont 16,5 milliards d’euros ont été dépensés et 23,5 milliards d’euros restent à payer d’ici 2029.
Cette anomalie financière doit être corrigée en réduisant la durée d’une partie de ces contrats tout en assurant l’indemnisation préalable de leurs titulaires. À ce titre, le rapporteur observe que le Gouvernement avait, semble-t-il, envisagé de procéder à la renégociation de ces contrats en réduisant leur durée dans le but d’économiser une partie du coût de soutien. Cette disposition ne figure cependant pas dans le projet de loi de finances soumis à l’Assemblée nationale.
Si un amendement du Gouvernement sur ce sujet est toujours possible, le rapporteur entend déposer son propre amendement dès l’examen des crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables par la commission des finances.
II. Le programme 174 Énergie, climat et après-mines : des crÉdits en progression et appelÉs À Être complÉtÉs dans le cadre du plan de relance
Le PLF prévoit un crédit de 2 466,8 millions d’euros en CP et 2 554,2 millions d’euros en AE au titre du programme 174 Énergie, climat et après mines, soit un montant en progression d’un peu plus de 2,5 % par rapport à celui figurant dans la LFI 2019 (2 398,8 millions d’euros en CP et 2 488,6 millions d’euros en AE). Les fonds mobilisés dans le cadre de la mission Plan de relance complètent ces montants.
Les crédits du programme 174 sont répartis entre les six actions suivantes :
2020-2021 - Évolution des dÉpenses du programme 174
(en millions d’euros)
|
|
LFI 2020
|
PLF 2021
|
Évolution en valeur absolue
|
Évolution
2020-2021
|
|
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
|
Programme 174
|
2 488,6
|
2 398,8
|
2 554,2
|
2 466,8
|
+ 65,6
|
+ 68
|
+2,6 %
|
+ 2,8 %
|
|
Politique de l’énergie (action 1)
|
44,5
|
14,5
|
79,5
|
89,5
|
+ 35
|
+ 75
|
+ 78,5%
|
+ 517,7%
|
|
Accompagnement transition énergétique (action 2)
|
1 271,9
|
1 212,2
|
1 593,6
|
1 495,9
|
+ 321,7
|
+ 283,7
|
+ 25,3 %
|
+ 23,4 %
|
|
Aides à l’acquisition de véhicules propres (action 3)
|
797
|
797
|
507
|
507
|
– 290
|
– 290
|
– 36,4 %
|
– 36,4 %
|
|
Gestion économique et sociale de l’après- mines (action 4)
|
339,8
|
316,9
|
315,9
|
315,9
|
– 23,9
|
– 1
|
– 7 %
|
– 7 %
|
|
Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l’air (action 5)
|
33,9
|
56,7
|
56,7
|
57
|
+ 22,8
|
+ 0,3
|
+ 67,3 %
|
+ 68,3 %
|
|
Soutien (action 6)
|
1,5
|
1,5
|
1,5
|
1,5
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Source : projet annuel de performance.
Le programme 174 réunit des dépenses hétérogènes à vocation sociale, territoriale et fonctionnelle qui seront analysées par ordre d’importance financière.
A. L’action 2 Accompagnement de la transition énergétique : une action marquée par l’accentuation des dépenses de MaPrimeRénov’ soutenant la rénovation énergétique des logements du parc privé
L’action 2 Accompagnement de la transition énergétique réunit les crédits finançant le chèque énergie et la prime à la transition énergétique communément appelée MaPrimeRénov’. Les montants dédiés au chèque énergie sont légèrement supérieurs aux crédits dédiés à MaPrimeRénov’.
1. Le chèque énergie : une dépense en retrait
L’action n° 2 prévoit le financement du chèque énergie à hauteur de 755,8 millions d’euros en CP et 853,6 millions d’euros en AE, soit un montant en retrait par rapport aux crédits figurant dans la LFI pour 2020 (822,1 millions d’euros en CP [- 66,3 millions d’euros] et 881,9 millions d’euros en AE [- 28,3 millions d’euros]) afin de tenir compte du taux de consommation réel de ce chèque.
Le chèque énergie est un titre spécial de paiement permettant, en application de l’article L. 124-1 du code de l’énergie, « aux ménages dont le revenu fiscal de référence est, compte tenu de la composition du ménage, inférieur à un plafond ([27]) d’acquitter tout ou partie du montant des dépenses d’énergie relatives à leur logement ou des dépenses qu’ils assument pour l’amélioration de la qualité environnementale ou la capacité de maîtrise de la consommation d’énergie de ce logement ».
En 2020, le nombre de ménages bénéficiant du chèque énergie est estimé à 5,5 millions pour une aide d’un montant moyen d’environ 200 euros. Le taux d’utilisation du chèque énergie, bien qu’en progrès, (79,3 % pour les chèques 2019 ([28])), n’est toujours pas satisfaisant même si le contexte sanitaire a pu perturber l’utilisation des chèques en 2020.
Le rapporteur note cependant avec satisfaction que le projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique, en cours d’adoption par le Parlement, a prévu de faciliter l’utilisation du chèque énergie par les résidents en foyer logement.
2. MaPrimeRénov’ : un premier bilan nuancé, un élargissement important mais sous budgété
Le PLF prévoit un crédit de 740 millions d’euros en CP et en AE pour financer MaPrimeRénov’, soit un montant en forte progression par rapport aux 575 millions d’euros ouverts par la loi de finances initiale pour 2020 (390 millions d’euros) complétée par la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 (+ 185 millions d’euros).
En complément des montants soutenant ce dispositif, la mission Plan de relance comprend d’autres crédits dédiés à la rénovation thermique des bâtiments publics, à la réhabilitation lourde des logements sociaux, à la rénovation énergétique de TPE/PME et à la rénovation énergétique des logements privés (cf. infra). En 2021, l’action n° 1 Rénovation énergétique du programme 362 Écologie prévoit ainsi un crédit de 915 millions d’euros en CP destiné à soutenir MaPrimeRénov’ en complément des crédits inscrits sur le programme 174.
Le renforcement de la prime de transition énergétique constitue une des principales mesures du PLF.
Créée en 2020 dans le cadre de la réforme du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), MaPrimeRénov’ visait initialement à encourager les travaux de rénovation énergétique engagés par des ménages modestes et très modestes (c’est-à-dire ceux appartenant aux quatre premiers déciles de revenus) résidant dans des locaux du parc privé en tant que propriétaires occupants. Dans ce cadre, une aide – dont le montant forfaitaire varie selon la nature des équipements installés et le niveau de revenu du ménage ([29]) – est versée au moment de la réalisation des travaux et non plus (comme cela était le cas pour le CITE) de manière décalée.
Ce dispositif, géré par l’Agence nationale de l’habitat (Anah), a fusionné avec le programme « Habiter mieux agilité » administré par ce même opérateur et s’est partiellement substitué au CITE. Tous les travaux pouvant bénéficier de la Prime Rénov’ sont éligibles au dispositif des Certificats d’économie d’énergie.
a. Un premier bilan nuancé : une mauvaise budgétisation, un frein brutal sur les travaux d’isolation par l’extérieur laissant le risque de fraude impuni
Le bilan de la première année d’exécution de MaPrimeRénov’ est nuancé. La LFI pour 2020 a financé ce dispositif à hauteur de 390 millions d’euros et un objectif d’attribution de 200 000 primes était fixé. Si le bilan de la première année d’exécution de cette prime est peu éloigné des prévisions en termes de volumes il est en revanche décevant en termes de coût et imprécis en termes d’efficacité.
Selon les données recueillies par le rapporteur auprès de l’Anah, le nombre de primes distribuées en 2020 devrait être inférieur aux prévisions puisque, d’ici au 31 décembre, 150 000 propriétaires devraient être aidés pour environ 180 000 « gestes de travaux » (une même prime pouvant couvrir plusieurs « gestes ») ([30]). Si ce volume est inférieur aux premières prévisions, il peut néanmoins être considéré comme étant en phase avec les objectifs en raison du ralentissement causé par le contexte sanitaire.
Le coût du dispositif apparaît en revanche nettement plus élevé que prévu. Les crédits ouverts en LFI (390 millions d’euros) ont dû être complétés en cours d’exercice (à hauteur de 185 millions d’euros) par la loi n° 2020‑935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020. Un montant proche de 575 millions d’euros devrait ainsi être dépensé en 2020. Interrogée sur ce point, Mme Valérie Mancret‑Taylor, directrice générale de l’Anah, a expliqué cette dépense supérieure aux prévisions, d’une part, par une forte demande sur les équipements les plus onéreux (et les plus performants écologiquement ([31])) et, d’autre part, par des tensions inflationnistes observées jusqu’en juillet 2020 sur les travaux (non forfaitisés) d’isolation thermique par l’extérieur.
Les travaux d’isolation thermique par l’extérieur
D’avril à septembre 2020, les travaux les plus fréquemment financés par MaPrimeRénov’ ont été les travaux d’isolation des murs par l’extérieur (21 % des dossiers pour une prime moyenne estimée à 13 574 euros), le changement de chaudière à gaz et l’installation de chaudière à très haute performance énergétique (THPE) (20 % des dossiers pour une prime moyenne estimée à 1 036 euros) et la pose d’une pompe à chaleur air / eau (19 % des dossiers pour une prime moyenne estimée à 3 554 euros).
Les travaux d’isolation thermique par l’extérieur ont fait l’objet d’une forte correction financière en juillet 2020 après des soupçons de fraude. Le barème des aides applicables aux travaux d'isolation thermique par l'extérieur a ainsi été abaissé par un arrêté du 13 juillet 2020 qui a introduit un plafond de 100 m2 de surface éligible à l’aide et a réduit le montant de l’aide pour les ménages modestes (en l’abaissant de 75 à 60 euros par m²) et très modestes (en l’abaissant de 100 à 75 euros / m2).
Selon un communiqué de presse de l’Anah du 13 juillet 2020, cette mesure a sanctionné une « recrudescence de pratiques commerciales agressives et frauduleuses, ainsi qu’un début de dérive inflationniste (hausse injustifiée des devis) ».
Le nombre très important de demandes de primes de ce type en île‑de‑France a notamment laissé craindre des fraudes importantes et impunies. La révision des critères et l’abaissement soudains de la rémunération de ces travaux ont cependant pénalisé très fortement certains artisans dont les pratiques étaient hors de cause.
En définitive, en 2020, MaPrimeRénov’ devrait donc être proche de ses objectifs quantitatifs mais pour un coût 50 % plus élevé que prévu.
L’efficacité complète de ce dispositif reste cependant à évaluer afin de connaître le type d’équipements installés par tranche de revenu, la répartition territoriale des aides accordées, le coût de la tonne de CO2 évitée par équipement installé, l’articulation de ce dispositif avec celui des certificats d’économie d’énergie, la nature et la fréquence des fraudes constatées ou l’évolution du reste à charge des ménages entre MaPrimeRénov’ et le CITE ([32]). L’Anah a indiqué au rapporteur qu’un bilan serait effectué sur tout ou partie de ces points fin 2020.
Dans le PLF, le Gouvernement propose cependant de modifier en profondeur MaPrimeRénov’ sans avoir établi une évaluation complète des premiers résultats de ce dispositif, ce que le rapporteur regrette.
b. Une prime élargie et des crédits accrus
Lors de l’examen du PLF 2020, le Gouvernement avait envisagé une extension progressive de MaPrimeRénov’ en ouvrant en 2021 son bénéfice aux ménages disposant de revenus intermédiaires (c’est-à-dire ceux appartenant aux cinquième, sixième, septième et huitième déciles de revenus) et en réservant son accès aux seuls propriétaires occupants. Le PLF s’écarte de l’évolution envisagée initialement et modifie en profondeur les critères d’accès à ce dispositif.
Quatre adaptations principales sont projetées :
– le Gouvernement propose d’ouvrir MaPrimeRénov’ à l’ensemble des ménages (y compris - mais pour les seules rénovations globales - aux « hauts revenus » appartenant aux neuvième et dixième déciles de revenus) et à certaines copropriétés pour des travaux dans les parties communes ([33]) ;
– il est envisagé d’ouvrir cette aide aux propriétaires-bailleurs (et non plus seulement aux propriétaires occupant leur logement) sans condition particulière sur les loyers pratiqués et dans la limite de trois logements mis en location par propriétaire bailleur ;
– il est proposé d’encourager les rénovations globales et non plus de se limiter aux rénovations « par geste » (ou par étape) ;
– des bonifications peuvent être accordées en cas :
● de rénovation globale permettant un gain énergétique de plus de 55 % ;
● de « sortie de passoire énergétique » (conduisant à quitter les catégories de logements F ou G) ;
● d’atteinte de la qualification Bâtiment basse consommation (correspondant aux catégories de logements A ou B) ;
● d’accompagnement d’un ménage par une assistance à maîtrise d’ouvrage durant les travaux (à hauteur de 150 euros).
Ces ajustements sont portés par les crédits de la mission Plan de relance et leur application doit, en principe, n’être que temporaire et rester limitée à la période 2021-2022.
Le montant de l’aide varie selon le revenu fiscal de référence de chaque ménage ([34]) et le gain énergétique consécutif aux travaux réalisés. Cinq profils distincts sont déterminés : un pour les copropriétés et quatre pour les particuliers (MaPrimeRénov’ bleu, jaune, violet et rose). Pour chacun des profils des particuliers, les montants minimums et maximums des aides s’échelonnent ainsi :
Les codes couleurs MaPrimeRénov’
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MPR bleu
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MPR jaune
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MPR violet
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MPR rose
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Montant minimum
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500 €
(audit énergétique)
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400 €
(audit énergétique)
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300 €
(audit énergétique)
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500 €
(bonus BBC ou sortie de passoire)
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Montant maximum
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10 000 € (chaudière à granulés)
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8 000 € (chaudière à granulés)
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4 000 € (chaudière à granulés)
Et 7 000 € pour une rénovation globale
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3 500 €
(sortie de « passoire thermique »)
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Les aides MaPrimeRénov’ demeurent cumulables avec les certificats d’économie d’énergie, avec l’aide « Habiter mieux sérénité » de l’Anah (pour les profils bleu et jaune engageant une rénovation globale), avec les aides des collectivités locales et avec les aides d’Action logement. Un simulateur électronique permet, depuis le site www.faire.gouv.fr, d’estimer le montant de l’aide proposée.
Ces différentes modifications sont appelées à prendre effet au 1er janvier 2021 mais les travaux ayant fait l’objet d’un devis signé après le 1er octobre 2020 seront éligibles au dispositif ainsi modifié.
Un objectif de versement de 502 000 primes est fixé en 2021 (470 000 primes auprès de particuliers et 32 000 primes en faveur de copropriétés) ([35]) incluant un sous-objectif de 80 000 logements sortis du statut de « passoire thermique ».
c. Un dispositif intéressant mais porteur d’incertitudes
Le rapporteur soutient la volonté d’encourager les travaux de rénovation énergétique et accueille favorablement certains aspects de la réforme proposée notamment l’ouverture aux propriétaires bailleurs et l’effort de lisibilité accompli au moyen de la définition de codes couleur.
Le dispositif modifié suscite néanmoins plusieurs réserves et interrogations sur sa lisibilité, son périmètre, ses modalités de gestion, son montant et sur la nature de l’effort financier réellement effectué par l’État.
S’agissant de la lisibilité du dispositif, celle-ci pâtit de la coexistence avec les certificats d’économie d’énergie dont la nature est mal connue par nos concitoyens, voire suscite leur méfiance. Le recours à des mandataires est utile pour faciliter la bonne compréhension des différentes aides mais suppose la poursuite du renforcement du contrôle de leur activité pour prévenir les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre des CEE « Coups de pouce » ([36]).
La lisibilité du dispositif pourrait, selon le rapporteur, être encore améliorée en faisant figurer l’information sur les codes couleurs dans l’avis d’imposition des particuliers.
S’agissant du périmètre du dispositif, le rapporteur s’interroge sur l’intérêt de restreindre à la rénovation globale les possibilités de soutien aux travaux engagés par les ménages appartenant aux neuvième et dixième déciles. Une définition moins restrictive permettrait des travaux plus importants.
S’agissant des modalités de gestion du dispositif, le rapporteur s’interroge sur la capacité de l’Anah à faire face au prochain élargissement de MaPrimeRénov’. Lors de leur audition, la Fédération française du bâtiment et la Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment ont souligné que si, après des débuts difficiles, cet opérateur est parvenu, en 2020, à instruire dans les délais les demandes reçues, il connaît en revanche des difficultés pour diligenter les paiements. De nombreux retards sont observés. Dans ces conditions, et même si le PLF prévoit de relever de 145 à 174 ETPT le plafond d’emplois de l’Anah ([37]), la capacité de cet opérateur à faire face à l’afflux de dossiers attendus est incertaine d’autant que l’instruction des demandes souffre du taux élevé d’incomplétude des dossiers reçus (estimée à 50 % par l’Anah). Cette préoccupation est d’autant plus forte que le nombre de contrôles réalisés sur les travaux effectués est aujourd’hui limité (seuls 225 logements ont été contrôlés dont 212 présentent des résultats conformes) et devra être accru.
Le rapporteur s’interroge également sur le montant des crédits soutenant MaPrimeRénov’. Il note ainsi qu’en 2020, 575 millions d’euros devraient financer 150 000 primes versées à des ménages modestes ou très modestes, soit une dépense moyenne proche de 3 800 euros par prime. En 2021, 1 655 millions d’euros sont prévus au titre du programme 174 (740 millions d’euros) et du programme 362 (915 millions d’euros) pour financer 502 000 primes, soit une dépense moyenne proche de 3 300 euros par prime.
En 2021, le montant moyen dépensé par l’État par prime sera donc 500 euros plus faible qu’en 2020 alors même que MaPrimeRénov’ s’adressera à un public plus large (incluant tous les ménages y compris, sous certaines conditions, les ménages les plus aisés et certaines copropriétés). Certes, les montants accordés au titre de MaPrimeRénov’ pourront être complétés par des fonds provenant des certificats d’économie d’énergie mais cela était déjà le cas en 2020 pour les ménages modestes et très modestes. Le rapporteur craint donc une sous-budgétisation de MaPrimeRénov’ en 2021.
Le rapporteur nuance enfin la nature de l’effort budgétaire réellement accompli en faveur de la rénovation énergétique. Si les 1 655 millions d’euros prévus en 2021 représentent incontestablement un soutien important, ce montant est inférieur au montant du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) acquitté en 2017 (1 682 millions d’euros) et 2018 (1 948 millions d’euros) ([38]). L’effort accompli s’apparente donc plus à une remise à niveau budgétaire qu’à un effort budgétaire sans précédent.
B. L’action n° 3 Aides à l’acquisition de véhicules propres : des dépenses peu lisibles
Le PLF prévoit un crédit de 507 millions d’euros en CP et en AE au titre de l’action n° 3 finançant les aides à l’acquisition de véhicules propres c’est-à-dire la prime à la conversion (à hauteur de 128 millions d’euros) et le bonus écologique (à hauteur de 379 millions d’euros). En complément, la mission Plan de relance prévoit un crédit de 1 280 millions d’euros en AE et 732 millions d’euros en CP au titre de l’aide à l’achat de véhicules propres sans distinguer cependant le montant des crédits affectés au financement de la prime à la conversion et ceux attachés au financement du bonus écologique. Le montant total des moyens attachés au financement de ces deux dispositifs en 2021 n’est donc pas clairement déterminé.
1. La prime à la conversion automobile : un dispositif utile appelé à être restreint
La prime à la conversion vise à accélérer le renouvellement du parc automobile en soutenant le remplacement des véhicules les plus anciens et les plus polluants par des véhicules plus récents et moins polluants, neufs ou d’occasion. L’attribution de cette prime est soumise au respect de conditions de ressources (revenu fiscal de référence inférieur à 13 489 euros par part) et de conditions relatives au véhicule à mettre au rebut et à celui à acquérir.
L’objectif de primes à la conversion devant être attribuées en 2021 n’est pas encore connu. La cible à définir sera cependant en ligne avec l’objectif d’un million de primes devant être versées sur le quinquennat. Fin 2020, entre 865 et 895 000 primes devraient avoir été attribuées depuis 2017.
nombre de primes à la conversion attribuÉes depuis 2017
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2017
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2018
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2019
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2020
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Total :
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Nombre de primes versées
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9 739
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256 914
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349 017
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Entre 250 000 et 280 000 (prévision)
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Entre 865 970 et 895 670
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Source : DGEC.
En 2020, la prime à la conversion a connu trois barèmes différents. Le barème applicable du 1er janvier au 31 mai 2020 était restrictif et résultait du décret n° 2019-737 du 16 juillet 2019. Le barème applicable du 1er juin au 2 août 2020, pris dans le cadre du plan de soutien à l’automobile annoncé en mai 2020, était très favorable et a permis la distribution de 200 000 primes en deux mois, ce qui a soutenu efficacement le secteur automobile ([39]). Le barème applicable depuis le 3 août 2020 résulte du décret n° 2020-955 du 31 juillet 2020 et revient, peu ou prou aux conditions en vigueur le 1er janvier 2020 et prévoyant une prime comprise entre 1 500 et 5 000 euros selon les caractéristiques du véhicule mis en destruction, du véhicule acquis et du revenu fiscal de référence de l’acquéreur.
Les critères appelés à être appliqués en 2021 ne sont pas encore tous connus dans le détail mais il est acquis, selon le ministère de la transition écologique, qu’ « à compter du 1er janvier 2021, la prime à la conversion sera réservée aux véhicules les moins polluants et ne concernera plus les modèles diesel » ([40]). Ainsi, à partir du 1er janvier 2021, seuls les véhicules électriques, les véhicules hybrides rechargeables et les véhicules Crit’Air 1 pourront être acquis au moyen de la prime à la conversion, ce qui exclut de facto les véhicules diesel (qui bénéficie notamment, au mieux, d’une qualification Crit’Air 2). En revanche, la liste des véhicules pouvant être mis en destruction pour bénéficier de la prime, devrait être étendue pour y inclure les véhicules Crit’air 3, c’est-à-dire les véhicules essence immatriculés entre le 1er janvier 1997 et le 31 décembre 2005 et les véhicules diesel immatriculés entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2010. La moitié du parc automobile français devrait ainsi être éligible à cette prime. Le Gouvernement a également annoncé travailler sur un mécanisme de micro‑crédit permettant aux ménages modestes de bénéficier d’un prêt garanti par l’État dans le but de remplacer un vieux véhicule par un véhicule plus récent.
Aucune modification ne devrait en revanche être apportée à la valeur maximale des véhicules pouvant être acquis au moyen de la prime à la conversion alors que les plafonds actuels (50 000 euros TTC pour un véhicule thermique et 60 000 euros TTC pour les véhicules électriques et hybrides rechargeables) sont excessifs et devraient être abaissés à 40 000 euros TTC.
Si le rapporteur soutient la mesure visant à instituer un dispositif de micro‑crédit en faveur des ménages modestes, il déplore en revanche - sur la forme et sur le fond - les modifications devant être introduites à compter du 1er janvier 2021.
Sur la forme, il regrette que le Gouvernement ait fait connaître ses intentions sans attendre la publication de trois études censées éclairer la décision publique. Ces trois rapports concernent une évaluation de la prime à la conversion versée en 2019 (Commissariat général au développement durable), une étude comparant l’incidence des moteurs diesel les plus récents et des moteurs thermiques en termes de pollution (IFP Énergies nouvelles) et un examen des possibles évolutions des dispositifs de bonus, de prime à la conversion et de malus écologique (rapport à remettre au Parlement en application de l’article 61 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020).
Le rapporteur déplore également que certaines observations formulées par la Cour des comptes dans un récent rapport sur les politiques de lutte contre la pollution de l’air n’aient pas été retenues. Ainsi, il est regrettable que les dispositifs d’aide à l’acquisition de véhicules propres (dont la prime à la conversion) ne comportent pas de paramètres liés aux émissions de polluants atmosphériques mais uniquement des critères d’émission de CO2 ([41]).
Sur la forme, le rapporteur regrette donc la précipitation du Gouvernement. Sur le fond, il déplore le retrait des véhicules Crit’air 2 de la liste des véhicules neufs pouvant être acquis au moyen de la prime à la conversion. Cette mesure est inadaptée aux territoires ruraux où la question de la pollution atmosphérique ne se pose pas dans les mêmes termes qu’en milieu urbain. Par ailleurs, cette mesure pénalisera les constructeurs automobiles français à l’heure où ils font face à contexte difficile.
2. Le bonus écologique : un soutien élevé mais appelé à se réduire
Le programme 174 prévoit un montant de 379 millions d’euros au titre du bonus écologique destiné à soutenir l’achat de véhicules électriques neufs. Ce montant est en retrait par rapport au crédit de 395 millions d’euros inscrit en LFI 2020 mais une partie des crédits de la mission Plan de relance soutiendra, pour un montant non déterminé (cf. supra), ce dispositif.
Dans sa version actuelle, le bonus écologique permet aux particuliers (sans condition de ressources), aux personnes morales justifiant d’un établissement en France et aux administrations de l’État, de recevoir une aide financière lors de l’achat ou de la location longue durée d’un véhicule électrique neuf (voiture, camionnette, scooter, motos, quadricycle) pour un montant variable selon les caractéristiques et le prix du véhicule. Dans certaines circonstances, l’aide peut être cumulée avec la prime à la conversion. Ce bonus peut également être versé pour l’achat d’un vélo à assistance électrique en complément d’une aide d’une collectivité territoriale.
Montant du bonus ÉCologique À la date du 1er octobre 2020
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Voiture ou camionnette
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2 roues (3 roues ou quadricycle) à moteur
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Vélo à assistance électrique
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Montant
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Entre 2 000 et 7 000 euros
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Entre 100 et 900 euros
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200 euros
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Source : servicepublic.fr.
Les conditions du bonus écologique sont appelées à être modifiées à compter du 1er janvier 2021 ([42]). Le montant du bonus sera abaissé de 7 000 à 6 000 euros pour les particuliers et reviendra au niveau proposé en janvier 2020 avant l’engagement du plan de relance automobile. Le bonus pour les flottes d’entreprise sera ramené à 4 000 euros. En revanche, un bonus de 1 000 euros sera institué pour soutenir l’achat d’une voiture ou d’une camionnette électrique d’occasion et une bonification particulière de 1 000 euros pour l’achat d’un véhicule neuf sera introduite outre-mer pour tenir compte du prix plus élevé des véhicules dans ces territoires.
Aucune modification ne devrait en revanche être apportée à la valeur maximale des véhicules pouvant être acquis au moyen du bonus écologique qui reste, hors véhicule fonctionnant à l’hydrogène, fixée à 60 000 euros TTC (ce coût incluant le coût d’achat ou de location de la batterie, si nécessaire). Le rapporteur considère que ce coût est excessif et devrait être ramené à 40 000 euros TTC.
Le tableau suivant récapitule ces différents éléments :
Montant du bonus Écologique À compter du 1er janvier 2020
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Véhicule électrique neuf
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Véhicule hybride rechargeable neuf de moins de 50 000 euros avec une autonomie supérieure à 50 kilomètres
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Véhicule électrique d’occasion
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Moins de 45 000 euros
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Entre 45 000 et 60 000 euros
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Plus de 60 000 euros (véhicules fonctionnant à l’hydrogène et camionnettes uniquement)
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Personne physique
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6 000 euros
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2 000 euros
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2 000 euros
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1 000 euros
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1 000 euros
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Personne morale
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4 000 euros
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2 000 euros
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2 000 euros
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1 000 euros
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Bénéficiaire en outre-mer
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+ 1 000 euros
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-
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Source : ministère de la transition écologique, dossier de presse du 12 octobre 2020.
Les montants proposés devraient être réduits de 1 000 euros à compter du 1er janvier 2022.
Recommandation : exclure les véhicules de plus de 40 000 euros TTC du bénéfice de la prime à la conversion et du bonus écologique
C. L’action 4 Gestion économique et sociale de l’après‑mines : la poursuite de la réduction des crédits pour des motifs démographiques
Le PLF prévoit un crédit de 315,9 millions d’euros en CP et en AE au titre de l’action de Gestion économique et sociale de l’après-mines qui est principalement dédiée au financement de trois organismes versant des prestations diverses aux retraités et ayants droit du régime social des mineurs : l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), la Caisse nationale de retraite des industries électriques et gazières (CNIEG) et la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM). Comme lors des exercices précédents, les crédits dévolus à cette action sont en baisse (– 24 millions d’euros) en raison de la réduction progressive du nombre de bénéficiaires.
Le premier poste de dépenses concerne le financement, à hauteur de 267,7 millions d’euros, de l’ANGDM, un établissement public à caractère administratif créé par la loi n° 2004-105 du 3 février 2004 en vue de garantir les droits des mineurs et de leurs ayants droit en cas de cessation définitive d’activité d’une entreprise minière ou d’une ardoisière. Cet établissement, placé sous le contrôle de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) du ministère de la transition écologique, finance différentes prestations (chauffage, logement, préretraites, retraites, etc.) dont certaines étaient prévues par le statut du mineur. En 2020, l’ANGDM gérait les droits de moins de 95 000 personnes contre 160 433 en 2010. L’âge moyen des bénéficiaires est élevé et leur nombre devrait se réduire aux environs de 65 000 en 2025.
Le rapporteur note que les tensions sur les comptes de l’ANGDM deviennent préoccupantes. L’exercice 2019 s’est traduit par un résultat déficitaire de 30,44 millions d’euros (contre 2 millions d’euros en 2018) en raison d’une réduction en cours d’exercice de la subvention de l’État qui représente 90 % des recettes de l’établissement. L’exercice 2020 devrait être déficitaire d’environ 10 millions d’euros et la trésorerie de l’établissement devrait s’élever à environ 12 millions d’euros fin 2020, soit à peine quinze jours de dépenses. Si le rapporteur entend que l’État s’attache à limiter la trésorerie de ses opérateurs, il importe néanmoins que l’ANGDM conserve un niveau de trésorerie suffisant pour lui permettre d’exercer correctement ses activités.
Les autres crédits de l’action 4 sont dédiés au financement :
– des coûts de structure de la liquidation des mines de potasse d’Alsace et des dépenses liées à la réalisation des travaux de fermeture du site de Stocamine (29,1 millions d’euros en AE et en CP) ;
– des contentieux liés à la reconnaissance de maladies professionnelles de l’ancien établissement Charbonnages de France dont les droits et obligations ont été transférés à l’État le 1er janvier 2018 (9,65 millions d’euros en CP et en AE) ;
– du remboursement des pensions versées par la Caisse nationale des industries électriques et gazières pour le compte de l’État aux anciens agents français des établissements publics, offices et sociétés concessionnaires de l’électricité et du gaz d’Algérie, du Maroc et de Tunisie (6,1 millions d’euros en AE et en CP). Ce dispositif concerne 1 535 pensionnés dont 1 527 vivent à l’étranger et doivent transmettre annuellement un certificat de vie signé par le consulat de France ou l’autorité locale compétente du pays de résidence ;
– de la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines chargée de la couverture sociale des anciens mineurs et de leurs familles (1,01 million d’euros en AE et en CP).
D. Les autres dépenses du programme 174 : l’action 1 Politique de l’énergie, l’action 5 Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l’air, l’action 6 Soutien
Les actions 1 Politique de l’énergie, l’action 5 Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l’air, l’action 6 Soutien regroupe des dépenses hétérogènes pour un montant cumulé s’élèvent à 147,55 millions d’euros en CP et 137,95 millions d’euros en AE.
1. L’action 1 Politique de l’énergie
L’action 1 Politique de l’énergie s’établit à 89,5 millions d’euros en CP et 79,5 millions d’euros en AE et est en nette croissance par rapport à 2020 (+14,5 millions d’euros en CP et +44,5 millions d’euros en AE). Cette évolution s’explique par le transfert sur cette action de plusieurs dépenses précédemment situées dans le programme 345 (médiateur de l’énergie et frais de support des contentieux fiscaux liés à la contribution au service public de l’énergie) ou dans le CAS Transition énergétique (études techniques, financières et juridiques préalables au lancement d’appels d’offres relatifs aux éoliennes en mer et financement d’interconnexions).
Cette action finance principalement :
● Les études techniques, juridiques et financières conduites par la DGEC dans le domaine de l’énergie (35,2 millions d’euros en AE et en CP) en vue de déterminer notamment les sites devant accueillir des énergies renouvelables (notamment les éoliennes en mer) ;
● Le fonds d’interconnexion (21 millions d’euros en AE et en CP) des réseaux européens soutenant le projet « Celtic » de ligne en courant continu entre le Finistère et le sud de l’Irlande ;
● Les dépenses d’accompagnement de la fermeture des centrales à charbon (Cordemais, Gardanne, Le Havre et Saint-Avold) et de la centrale nucléaire de Fessenheim (7 millions d’euros en AE et 17 millions d’euros en CP) et l’accompagnement social de la fermeture des centrales à charbon (2,3 millions d’euros en AE et en CP) ;
● Le médiateur de l’énergie (5,5 millions d’euros en AE et en CP) qui est une autorité publique indépendante disposant, en application de l’article L. 122‑1 du code de l’énergie, d’une double compétence tendant, d’une part, à recommander des solutions aux litiges entre les personnes physiques ou morales et les entreprises du secteur de l’énergie et, d’autre part, de participer à l’information des consommateurs d’énergie sur leurs droits ;
● Une subvention pour charges de service public en faveur de l’agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (2,63 millions d’euros en AE et en CP) soutenant la réalisation de l’inventaire national des déchets radioactifs ainsi que « l’intervention dans le cadre d’activités d’assainissement de sites ou de reprises de déchets orphelins lorsque le principe « pollueur payeur » ne peut être appliqué, soit parce qu’il ne peut y avoir de responsable identifié, soit parce que celui-ci est insolvable » ([43]) ;
● Le traitement du contentieux de la contribution au service public de l’électricité (5 millions d’euros en CP et en AE).
2. Les actions 5 Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l’air et 6 Soutien
L’action n° 5 Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l’air (56,6 millions d’euros en CP et 57 millions d’euros en AE) assure le financement de mesures en matière de surveillance de la qualité de l’air et de lutte contre l’effet de serre.
Les mesures en faveur de la surveillance de la qualité de l’air (40,3 millions d’euros en AE et en CP) financent principalement le soutien aux associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (32 millions d’euros en AE et en CP), le fonctionnement du laboratoire central de surveillance de la qualité de l’air (5,5 millions d’euros en AE et en CP), la surveillance du marché automobile (4,4 millions d’euros en AE et en CP) et le Centre interprofessionnel d’étude de la pollution atmosphérique (1,4 million d’euros en AE et en CP).
Parmi ces dépenses, le rapporteur souligne l’augmentation des crédits d’environ 10 millions d’euros par rapport à 2020 en faveur des associations agréées de surveillance de la qualité de l’air et du laboratoire central de surveillance de la qualité de l’air. Cette évolution s’explique par la compensation d’une baisse attendue des recettes liées à la taxe générale sur les activités polluantes (dont une partie est affectée au financement de ces structures) et par l’extension des missions de ces entités. En complément de leurs activités actuelles, plusieurs nouvelles compétences ont été fixées notamment en matière de surveillance des particules ultrafines.
Les mesures en faveur de la lutte contre l’effet de serre (9,7 millions d’euros en AE et 10,05 millions d’euros en CP) concernent principalement des études portant sur la lutte contre le changement climatique, le contrôle des certificats d’économie d’énergie (engagement d’un marché de contrôle passé par le Pôle national des certificats d’économies d’énergie) et le financement de la participation de la France aux travaux du sixième cycle du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC).
L’action 6 Soutien (1,45 million d’euros en AE et en CP) prend en charge des dépenses de fonctionnement de la DGEC ne relevant pas de l’action 1 Politique de l’énergie, par exemple des frais de communication, formation, d’investissements informatiques ou de contentieux de la DGEC.
E. Les dépenses fiscales rattachées au programme 174
Le programme 174 sert de support à 36 dépenses fiscales dont le coût cumulé est estimé à 3 365 millions d’euros (cette estimation étant cependant partielle en raison de l’absence de chiffrage de certaines dépenses fiscales). Ce montant, en retrait par rapport à 2020 (3 758 millions d’euros, - 393 millions d’euros) est réparti entre :
– 28 dépenses fiscales principales sur impôts d’État (coût estimé : 2 081 millions d’euros dont 600 millions d’euros au titre du tarif réduit du gazole non routier) ;
– 3 dépenses fiscales principales sur impôts locaux prises en charge par l’État (coût non estimé, dernier coût connu : 110 millions d’euros [2019]) ;
– 2 dépenses fiscales subsidiaires sur impôts d’État (coût estimé : 1 284 millions d’euros dont 1 230 millions d’euros au titre du taux de 5,5 % pour les travaux d’amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi que sur les travaux induits qui leur sont indissociablement liés) ;
– 3 dépenses fiscales subsidiaires sur impôts locaux prises en charge par l’État (coût non estimé, dernier coût connu : 110 millions d’euros [2019]).
Le crédit d’impôt pour la transition énergétique relève des dépenses fiscales principales sur impôts d’État. Si ce dispositif arrivera à échéance le 31 décembre 2020, il coûtera néanmoins 390 millions d’euros en 2021 au titre du crédit d’impôt attaché aux travaux réalisés en 2020.
Par ailleurs, l’article 12 du PLF crée un nouveau crédit d’impôt relatif à l’acquisition et à la pose de systèmes de charge pour véhicules électriques. Si ce crédit d’impôt prolonge – dans la limite de 300 euros par système de charge installé ([44]) – l’éligibilité antérieure de cette dépense au CITE, il en modifie également la nature puisque cette mesure est désormais ouverte à l’ensemble des bâtiments et non plus seulement (comme cela était le cas dans le CITE) à ceux faisant l’objet d’une opération de rénovation énergétique.
Le coût de la dépense fiscale correspondante n’est pas estimé par le projet annuel de performance mais le rapport portant évaluations préalables des articles du PLF mentionne un coût d’un million d’euros par an ([45]). Ce crédit d’impôt est envisagé pour trois ans, soit jusqu’au 31 décembre 2023.
Le tableau suivant présente les principales dépenses fiscales enregistrées :
DÉpenses fiscales rattachÉes au programme 174 – Chiffrage 2018-2020
(en millions d’euros)
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Principales dépenses fiscales sur impôts d’État (28) :
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Chiffrage
2019
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Chiffrage
2020
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Chiffrage
2021
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Tarif réduit du gazole non routier autre que celui utilisé pour les usages agricoles
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1 130
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1 130
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600
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Tarif réduit pour le gaz naturel et le méthane utilisés dans les installations grandes consommatrices d’énergie et soumises au régime des quotas d’émission de gaz à effet de serre du dispositif ETS
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470
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427
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467
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Crédit d’impôt pour la transition énergétique – Impôt sur le revenu
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1 132
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1 080
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390
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Tarif réduit de taxe intérieure sur la consommation pour l’E85, carburant essence comprenant entre 65 % et 85 % d’éthanol
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185
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170
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185
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Principale dépense fiscale sur impôts locaux, prise en charge
par l’État (3)
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Dégrèvement égal au quart des dépenses à raison des travaux d’économie d’énergie, sur la cotisation de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les organismes HLM et les SEM
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110
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0
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0
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Principales dépenses fiscales subsidiaires sur impôts d’État (2)
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Taux de 5,5 % pour les travaux d’amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi que sur les travaux induits qui leur sont indissociablement liés
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1 235
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1 120
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1 230
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Tarif réduit (remboursement) pour les carburants utilisés par les taxis
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59
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60
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54
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Principale dépense fiscale subsidiaire sur impôts locaux prise en charge par l’État (3)
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Dégrèvement égal au quart des dépenses à raison des travaux d’économie d’énergie, sur la cotisation de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les organismes HLM et les SEM
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110
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0
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0
|
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Source : projet annuel de performance.
Le rapport précité sur l’impact environnemental du budget comporte, pour la première fois, une évaluation de l’efficacité des dépenses fiscales sur la base de six objectifs environnementaux (cf. supra). Sur les 36 dépenses fiscales rattachées au programme 174, 29 sont analysées et sont ainsi réparties :
– 14 dépenses fiscales ont un impact environnemental défavorable, la dépense fiscale dont le coût est le plus élevé étant le tarif réduit du gazole non routier autre que celui utilisé pour les usages agricoles (600 millions d’euros en 2021) ;
– 11 dépenses fiscales ont un impact environnemental favorable, la dépense fiscale dont le coût est le plus élevé étant le crédit d’impôt pour la transition énergétique (390 millions d’euros en 2021) ;
– 4 dépenses fiscales ont un impact environnemental neutre (ou mixte), la dépense fiscale dont le coût est le plus élevé étant le tarif réduit de taxe intérieure sur la consommation pour l’E85, carburant essence comprenant entre 65 % et 85 % d’éthanol (185 millions d’euros en 2021).
III. Le CAS Financement des aides aux collectivitÉs pour l’Électrification rurale : des dÉpenses stabilisÉes dans la mission MAIS APPELÉes À BÉNÉFICIER D’UN CONCOURS DE LA MISSION plan de relance
Le CAS Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale vise à soutenir les collectivités territoriales et leurs représentants dans la conduite de projets d’électrification en milieu rural et outre-mer.
Le PLF dote ce CAS d’un montant de 360 millions d’euros en dépenses et de 377 millions d’euros en recettes ([46]), soit une reconduction des crédits accordés en 2020. Le niveau supérieur des recettes par rapport aux dépenses s’explique par la volonté de poursuivre la démarche d’apurement des restes à payer (cf. infra).
Les dépenses sont réparties entre deux programmes dédiés à l’électrification rurale (programme 793) et aux opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées (programme 794). Le contenu de ces programmes est légèrement modifié puisque le programme 793 est enrichi d’un nouveau sous-programme de « sécurisation des fils nus » regroupant deux précédents sous-programmes.
Comme les années précédentes, la part des crédits affectés au programme 793 est largement dominante (98,2 %).
2020-2021 - Évolution des crÉdits de paiement du CAS
(en millions d’euros)
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LFI 2020
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PLF 2021
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Évolution en valeur absolue
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Évolution 2020-2021
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AE
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CP
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AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
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|
CAS
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360
|
360
|
360
|
360
|
-
|
-
|
-
|
-
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Programme 793 Électrification rurale
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355,2
|
355,2
|
353,5
|
353,5
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-18,3
|
- 18,3
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- 0,5 %
|
- 0,5 %
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Programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité (…)
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4,8
|
4,8
|
6,5
|
6,5
|
+ 2,72,7
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+ 2,7
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+ 35,4 %
|
+ 35,4 %
|
Source : projet annuel de performance.
La mission Plan de relance est appelée à compléter les actions du CAS puisqu’elle comporte une action d’« amélioration de la résilience des réseaux électriques et [de] transition énergétique en zone rurale » dotée d’un crédit de 50 millions d’euros en AE de 20 millions d’euros de CP en 2021 (cf. infra). Le rapporteur regrette l’absence de rattachement direct de ces dépenses au CAS.
A. Le programme 793 Électrification rurale : des crédits en légère baisse, des restes à payer élevés
Le PLF prévoit un crédit de 353,5 millions d’euros en AE et en CP au titre du programme 793, soit un montant en léger recul (- 1,7 million d’euros) par rapport à 2020. Ces fonds soutiennent des actions visant au renforcement et à la sécurisation des réseaux de distribution d’électricité.
La maîtrise d’ouvrage de ces travaux est assurée par des autorités organisatrices de la distribution d’électricité (AODE) constituées de communes, d’établissements publics de coopération intercommunale et de syndicats d’électricité.
Le rapporteur souligne de nouveau les questions posées par le niveau élevé des reports de crédits et des restes à payer (607,8 millions en septembre 2020) observés sur ce compte. Si une partie de cette situation s’explique par la nature pluriannuelle des travaux et des paiements engagés, ces reports trouvent principalement leur origine dans des engagements pris par EDF avant la création du CAS en 2012 et dont la prise en charge n’a pas encore été soldée.
Si le MTE a engagé un travail d’apurement des autorisations d’engagement ([47]), celui-ci manque de visibilité puisque, contrairement à une récente préconisation de la Cour des comptes, aucun plan d’apurement pluriannuel de ce déséquilibre ne figure dans le PLF ().
B. Le programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées : des crédits croissants mais limités
Le programme 794 soutient des actions situées dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain dans le but « de favoriser la production d’électricité via les énergies renouvelables, en évitant des extensions trop coûteuses du réseau de distribution » (). Le PLF prévoit un crédit de 6,5 millions d’euros au profit de ces travaux, en croissance par rapport à 2020 (+ 1,7 million d’euros).
Deux nouvelles actions sont créées à compter de 2021. L’action 7 Transition énergétique a pour objet l’installation sur les réseaux en basse tension de dispositifs intelligents de gestion de la demande en puissance ou de stockage. L’action 8 Appel à projets innovants doit permettre la réalisation d’opérations exceptionnelles présentant un caractère innovant pour la distribution d’électricité.
Si le principe de l’accroissement des moyens de ce programme n’est pas contestable, le rapporteur souligne néanmoins les difficultés observées dans les exercices précédents à consommer les crédits ouverts. En 2018, 7,2 millions d’euros de crédits avaient été ouverts et 1 million d’euros a été consommé en CP. En 2019, 4,8 millions d’euros de crédits ont été ouverts et 1,6 million a été consommé.
Le rapporteur note cependant qu’en réponse à ses interrogations la DGEC a indiqué, d’une part, que les échanges avec les syndicats d’électrification ultra marin s’étaient intensifiés et, d’autre part, que les importants travaux d’électrification du cirque de Mafate (La Réunion) ont débuté, après plusieurs années d’instruction, en 2020 ce qui devrait favoriser une consommation significative des crédits du programme 794 en 2021.
troisième partie : les crÉdits du plan de relance qui auraient pu Être rattachÉs au programme 174, au programme 345 et au CAS FACÉ
Le 15 juillet 2020, lors de la déclaration de politique générale du Gouvernement, M. Jean Castex, Premier ministre, a indiqué que « le plan de relance sera un accélérateur puissant de la transition écologique » ([50]). Conformément à cette intention, le plan de relance prévoit que 30 % de ses crédits (30 milliards sur 100 milliards d’euros) seront mobilisés en faveur de l’écologie ([51]). Les mesures ainsi financées sont pour partie réunies dans une mission budgétaire dédiée (la mission Plan de relance) placée sous l’autorité du ministère de l’économie, des finances et de la relance.
L’usage des 30 milliards d’euros ainsi dédiés à l’écologie est réparti entre neuf items comportant 31 actions ([52]) :
– la rénovation énergétique,
– la biodiversité et la lutte contre l’artificialisation,
– la décarbonation de l’industrie,
– l’économie circulaire et les circuits courts,
– la transition agricole,
– la mer,
– les infrastructures et la mobilité vertes,
– les technologies vertes,
– les actions de BPI France.
La mission budgétaire Plan de relance, dotée de 36 358,8 millions d’euros en AE et de 21 991,9 millions d’euros en CP, repose sur une architecture construite autour de trois programmes (programmes Écologie [362], Compétitivité [363] et Cohésion [364]).
Une partie des actions du programme 362 Écologie aurait pu être rattachée, en totalité ou en partie, au programme 174 Énergie, climat et après mines de la mission Écologie, mobilité et développement durables, au programme 345 Service public de l’énergie ou au CAS FACÉ. Il aurait pu en aller ainsi pour les actions d’aide à la rénovation énergétique des logements privés, d’aide à l’achat de véhicules propres (bonus et prime à la conversion), de développement de l’hydrogène vert et de renforcement de la résilience des réseaux électriques.
Le contenu de ces quatre mesures, dont le montant sur la durée d’application du plan de relance (2020-2022) est estimé à 5 950 millions d’euros et dont le montant inscrit dans la mission Plan de relance au titre de l’exercice 2021 s’établit à 5 330 millions d’euros en AE et 1 872 millions d’euros CP est exposé ci-après.
I. Les crÉdits du plan de relance qui auraient pu Être rattachÉs au programme 174 : l’aide À la rÉnovation énergÉtique des logements privÉs et l’Aide À l’achat de vÉhicules propres
A. L’aide à la rénovation énergétique des logements privés
Dans son rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019, le rapporteur observait que « la volonté de soutenir la rénovation énergétique est partagée par l’ensemble des acteurs publics mais [que] les financements ne sont pas à la hauteur des enjeux » ().
Le rapporteur accueille donc favorablement la mesure d’« aide à la rénovation énergétique des logements privés » figurant dans l’action 1 Rénovation énergétique du programme 362 Écologie. Dotée d’un crédit de 2 000 millions d’euros en AE et de 915 millions d’euros en CP en 2021, cette mesure vise à « amplifier et […] accroître l’efficacité des aides à la rénovation énergétique des bâtiments privés » ().
Cette même action est complétée par des mesures de rénovation thermique des bâtiments publics (3 700 millions d’euros en AE et 1 600 millions d’euros en CP), de rénovation énergétique et réhabilitation lourde des logements sociaux (500 millions d’euros en AE et 250 millions d’euros en CP) et de rénovation énergétique de TPE/PME (95 millions d’euros en AE et 27 millions d’euros en CP).
L’aide à la rénovation énergétique des logements privés vise à étendre de manière temporaire, sur la durée du plan de relance (2021-2022) le dispositif MaPrimeRénov’ à tous les propriétaires (bailleurs ou occupants) et à certaines copropriétés dans les conditions présentées précédemment.
B. L’aide à l’achat de véhicules propres (bonus, prime à la conversion)
L’action 7 Infrastructures et mobilité vertes du programme 362 Écologie comprend une sous-action d’aide à l’achat de véhicules propres dotée d’un crédit de 1 280 millions d’euros en AE et de 732 millions d’euros en CP en 2021.
Si le projet annuel de performance de la mission Plan de relance apporte peu de précision sur le détail des mesures envisagées, le dossier de présentation de ce même plan précise que ces crédits répondent aux quatre objectifs suivants () :
– faire évoluer le bonus électrique en lien avec les propositions formulées par la Convention citoyenne pour le climat afin d’accompagner le développement des véhicules les moins émetteurs () ;
– faire évoluer la prime à la conversion des véhicules légers ;
– instituer une prime à la conversion et à l’acquisition des véhicules lourds dans le but de promouvoir l’achat d’un véhicule électrique ou hydrogène avec mise au rebut d’un vieux véhicule polluant ;
– accélérer le déploiement des bornes de recharge, avec l’objectif de porter le nombre de points de recharge de véhicules électriques ouverts au public à 100 000 dès la fin de l’année 2021.
Le rapporteur accueille plutôt favorablement ces propositions mais s’interroge sur le flou entourant leur contenu et leur financement. Aucune information précise n’est par exemple aujourd’hui disponible sur la création d’une prime à la conversion et à l’acquisition des véhicules lourds (). Les montants de la mission Plan de relance apportant un financement complémentaire à la prime à la conversion et au bonus écologique ne sont par ailleurs pas distingués.
II. Les crÉdits du plan de relance qui auraient pu Étre rattachÉs au programme 345 : le soutien à l’hydrogÈne vert
L’action 8 Énergies et technologies vertes du programme 362 Écologie prévoit un crédit de 2 000 millions d’euros en AE et 205 millions d’euros en 2021 au titre du soutien au développement de la filière « hydrogène vert » afin que notre pays se positionne « à la pointe des technologies de production d’hydrogène renouvelable et bas carbone en vue d’atteindre la neutralité carbone avant 2050 et de créer de la valeur sur le territoire » ([58]).
Ces montants s’inscrivent dans le cadre d’un plan plus global de soutien à l’hydrogène appelé à être doté de 7 milliards d’euros d’ici 2030.
L’hydrogène et la transition écologique
L’hydrogène est un gaz léger aujourd’hui utilisé comme composant chimique dans l’industrie pétrolière (raffinage) et chimique (production d’engrais et d’ammoniac). L’hydrogène ainsi utilisé est produit par une technique d’extraction du gaz naturel (le vaporeformage) dégageant d’importants volumes de CO2 peu compatibles avec l’objectif de lutte contre le réchauffement climatique. La consommation et la production française d’hydrogène (proches de 900 000 tonnes par an) sont à l’origine d’environ 9 millions de tonnes de CO2 par année.
L’évolution des techniques de production d’hydrogène (par recours à l’électrolyse de l’eau) permettrait de réduire les émissions de CO2 des industries lourdes utilisant aujourd’hui l’hydrogène et d’étendre l’usage de ce gaz à de nouveaux secteurs d’activité pour lesquels la réduction des émissions de CO2 est difficile (transport routier, transport ferroviaire, chimie, sidérurgie). L’hydrogène « vert » ainsi produit pourrait également servir à stocker de l’électricité, notamment d’origine renouvelable. La production d’hydrogène par électrolyse de l’eau est cependant bien plus onéreuse (de 3 à 4 euros le kilo) que celle par vaporéformage (de 1 à 2 euros le kilo).
Source : stratégie nationale pour le développement de l’hydrogène décarboné en France et Les échos ([59]).
Les mesures prises en France font écho au récent soutien à l’hydrogène annoncé en Allemagne (pour un montant de 9 milliards d’euros d’ici 2030) et à celui devant être présenté sous peu en Espagne et au Royaume-Uni. Le plan annoncé est nettement plus ambitieux que le premier plan de soutien à l’hydrogène présenté en 2018 et doté d’un budget de 100 millions d’euros dont la consommation, initialement prévue sur un an, avait ensuite été étalée sur
trois ans ([60]).
Le rapporteur soutient la volonté de promouvoir la constitution d’une filière industrielle de l’hydrogène en France mais pointe trois ambiguïtés et faiblesses qu’il importe de lever.
En premier lieu, il observe que le dévoilement, à l’automne 2020, d’un important plan de soutien à l’hydrogène s’écarte des hypothèses de soutien à ce secteur figurant dans la programmation pluriannuelle de l’énergie publiée au printemps 2020. En outre, les hypothèses de production et de consommation électriques figurant dans cette même PPE ne prennent pas en compte les importants besoins en électricité attachés au développement attendu de la production d’hydrogène. Ces discordances posent la question de la nécessaire actualisation d’une PPE frappée d’obsolescence quelques mois à peine après sa présentation.
En deuxième lieu, le rapporteur invite le Gouvernement à préciser la nature de l’énergie électrique appelée à soutenir le développement de l’hydrogène en indiquant si celle-ci devrait (ou non) provenir essentiellement de la production nucléaire ou de la production électrique d’origine renouvelable. Un flou existe sur ce point. Les dix-sept pages de la stratégie nationale pour le développement de l’hydrogène décarboné en France ne comportent ainsi pas le mot « nucléaire ».
Le rapporteur considère pourtant qu’une association, exclusive ou prédominante, de l’hydrogène aux énergies renouvelables électriques constituerait une grave erreur. Certes, l’électricité renouvelable aujourd’hui non utilisée (par exemple celle produite la nuit par les éoliennes) pourrait servir à la production d’hydrogène ou être stockée par de l’hydrogène, mais l’intermittence, les perspectives de développement et le coût élevé de la production électrique renouvelable ne permettront pas de répondre de manière satisfaisante aux besoins de consommation électrique attachés au développement de l’hydrogène.
Le rapporteur invite le Gouvernement à adosser prioritairement l’hydrogène à la production électrique d’origine nucléaire. Plus sûre techniquement ([61]), cette solution serait financièrement plus économe et pourrait favoriser le développement de réacteurs de petite taille dédiés à la production d’hydrogène.
Enfin, le rapporteur rappelle que la technique de l’hydrogène vert n’est pas une technologie mature et que tout soutien de l’État à la filière devrait comprendre une clause de revoyure permettant de rediscuter éventuellement des conditions du soutien accordé dans l’hypothèse où l’évolution des techniques de production ou des coûts de financement seraient particulièrement favorables à l’exploitant (cf. supra).
III. Les crÉdits du plan de relance qui auraient pu Être rattachÉs au CAS FACÉ : l’amÉlioration de la rÉsilience des rÉseaux
L’action 7 Infrastructures et mobilité vertes du programme 362 Écologie prévoit une sous-action Résilience des réseaux électriques dotée d’un crédit de 50 millions d’euros en AE de 20 millions d’euros de CP.
Cette mesure vise, selon le dossier de présentation de ce plan « à augmenter les investissements dans le réseau de distribution spécifiquement en zone rurale en améliorant sa résilience, notamment face aux événements climatiques et en développant les investissements en faveur de la transition énergétique » ([62]). Il s’agit d’affecter des crédits à plusieurs opérations relevant de la transition écologique dont la résorption de fils nus ou l’enfouissement du réseau de distribution en milieu rural pour réduire son exposition aux intempéries.
Le projet annuel de performance précise que « les autorités organisatrices de la distribution d’électricité soumettront des projets au ministère de la transition écologique suivant la procédure usuelle du compte d’affectation spéciale relatif au « Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale ».
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