—  1  —

N° 3399

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2020.

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2021 (n° 3360)

 

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN,

Rapporteur général

Député

 

——

 

ANNEXE N° 32
 

 

POUVOIRS PUBLICS

 

 

 

 

Rapporteur spécial : M. Christophe NAEGELEN

 

Député

____


—  1  —

SOMMAIRE

___

Pages

PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Principales Recommandations

DonnÉes clÉs

Introduction

PremiÈre partie : la prÉsidence de la RÉpublique

1. L’exercice 2020 et la crise sanitaire

a. Les opérations immobilières

b. Les déplacements présidentiels

c. La sous-consommation globale des crédits pour 2020 sera sans doute du même niveau que celle de 2019

2. Le budget prévisionnel pour 2021

3. La question des dépenses engagées au titre de la protection fonctionnelle

DEUXIÈME PARTIE : LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

I. L’ASSEMBLÉE NATIONALE

A. Un exercice fortement marqué par la crise sanitaire

B. Le budget pour 2021

1. Les dépenses de fonctionnement

a. Les charges parlementaires

b. Les charges de personnel

i. Les personnels statutaires

ii. Les personnels contractuels

c. Les charges sociales et diverses

d. Les autres dépenses de fonctionnement

2. Des dépenses d’investissement maintenues à un niveau élevé

II. Le SÉnat

1. Le Sénat au titre de sa mission institutionnelle

2. Le jardin du Luxembourg

3. Le musée du Luxembourg

4. La perspective triennale

III. La ChaÎne parlementaire

A. La ChaÎne parlementaire-AssemblÉe nationale (LCP-AN)

1. Une chaîne de petite taille engagée dans une transformation en média global

2. Le budget pour 2021

3. Les perspectives à moyen et long terme

B. Public SÉnat

TroisiÈme partie : le Conseil constitutionnel

1. L’activité du Conseil constitutionnel

2. Le budget du Conseil et la question de sa certification

3. Les dépenses relatives aux membres : consolider la base juridique de la rémunération et supprimer la possibilité de cumul avec une pension de retraite

4. Les dépenses de personnel

5. Les dépenses de fonctionnement et d’investissement

QuatriÈme partie : La Cour de justice de la RÉpublique

1. Une institution en sursis prolongé

2. L’activité de la Cour de justice de la République

3. Le projet de budget pour 2021

4. Une légère augmentation de crédits à prévoir pour faire face à un afflux de plainte sans précédent

Examen en commission

Liste des personnes auditionnÉes par lE rapporteur spéciaL


  PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

– Les crédits de la mission Pouvoirs Publics sont presque intégralement reconduits à l’identique :

● les dotations de la Présidence de la République, des assemblées parlementaires et des deux chaînes parlementaires ne connaissent aucune variation ;

● la dotation du Conseil constitutionnel baisse légèrement, afin de prendre en compte l’extinction du budget consacré au contrôle de la consultation relative au référendum d’initiative partagée.

– Pour la Présidence de la République et les deux assemblées, la crise sanitaire s’est traduite par de moindres dépenses. La sous-exécution prévisible des budgets laissera en conséquence quelques marges de manœuvre pour l’exécution 2021, même si des rattrapages seront nécessaires en matière d’investissement.

– Du fait du nombre de requêtes liées à la gestion de la crise sanitaire, la Cour de justice de la République devra disposer en 2021 de ressources supplémentaires pour couvrir les frais de justice induits par l’instruction des affaires.

– LCP-AN fait face à des coûts fixes (loyer et coût de diffusion) qui s’élèvent à près du quart de son budget.

 

   Principales Recommandations

S’agissant du Conseil constitutionnel :

– Faire certifier annuellement les comptes du Conseil constitutionnel par la Cour des comptes, selon la procédure qui s’applique à l’Assemblée nationale et au Sénat.

– Clarifier les bases juridiques de la rémunération des membres et supprimer la possibilité de cumul entre cette rémunération et une pension de retraite.

 

S’agissant de La Chaîne parlementaire :

– Permettre à LCP-AN de diffuser des messages d’intérêt général, voire, de façon encadrée, des messages publicitaires, afin d’accroître ses recettes propres.

– Adosser LCP-AN et Public Sénat à la future holding France Médias et leur donner une direction unique, tout en conservant des rédactions distinctes.

– Étudier la possibilité d’intégrer des locaux mis à la disposition de LCP-AN dans le schéma immobilier de l’Assemblée nationale.

 

S’agissant de la Cour de justice de la République :

– Un financement supplémentaire de 130 000 euros devra être prévu en 2021 pour couvrir les frais de justice liés à l’instruction des nombreuses requêtes liées à la gestion de la crise sanitaire.

 

 


—  1  —

   DonnÉes clÉs

Mission Pouvoirs publics
RÉcapitulation des crÉdits par dotation

(en euros)

Numéro et intitulé de la dotation

Ouverts en LFI pour 2020

Demandés pour 2021

Évolution

501 – Présidence de la République

105 316 000

105 300 000

– 0,02 %

511 – Assemblée nationale

517 890 000

517 890 000

0 %

521 – Sénat

323 584 600

323 584 600

0 %

541 – La Chaîne parlementaire

34 289 162

34 289 162

0 %

LCP-AN

16 641 162

16 641 162

0 %

Public Sénat

17 648 000

17 648 000

0 %

531 – Conseil constitutionnel

12 504 229

12 019 229

– 3,88 %

533 – Cour de justice de la République

871 500

871 500

0 %

Total pour la mission

994 455 491

993 954 491

– 0,05 %

Source : annexe au PLF pour 2021.

Évolution des dotations de la prÉsidence de la rÉpublique,
de l’assemblÉe nationale et du sÉnat de 2010 à 2021

(en millions d’euros)

Source : annexes aux PLF pour 2010 à 2021.

 

 

 

Évolution des dotations de la chaÎne parlementaire
et du conseil constitutionnel de 2010 à 2021

(en millions d’euros)

Source : annexes aux PLF pour 2010 à 2021.

 

 

 

 

 

 


—  1  —

   Introduction

Les crédits de la mission Pouvoirs publics, qui représentent un peu moins 0,2 % du budget général de l’État ne connaissent quasiment aucune évolution en 2021 (– 0,05 %). Ils sont répartis comme suit.

Évolution DES CRÉDITS DE LA MISSION Pouvoirs publics de 2020 à 2021 (AE = CP)

(en millions d’euros)

Programmes de la mission

LFI

PLF 2021

Évolution (en %)

Présidence de la République

105,316

105,300

– 0,02 %

Assemblée nationale

517,890

517,890

0 %

Sénat

323,585

323,585

0 %

La Chaîne parlementaire

dont LCP-AN

dont Public Sénat

34,289

 16,641

  17,648

34,289

  16,641

  17,648

0 %

0 %

0 %

Conseil constitutionnel

12,504

12,019

– 3,88 %

Cour de justice de la République

0,872

0,872

0 %

Total pour la mission

994,455

993,954

– 0,0 %5

Source : annexe au PLF pour 2021.

Le tableau ci-dessous montre que les variations restent très limitées depuis 2013.

crÉdits de la mission pouvoirs publics de 2013 à 2021

(en euros)

Ouverts en

LFI pour 2013

Ouverts en

LFI pour 2014

Ouverts en

LFI pour 2015

Ouverts en

LFI pour 2016

Ouverts en

LFI pour 2017

Ouverts en LFI pour 2018

Ouverts en LFI pour 2019

Ouverts en LFI pour 2020

Demandés en PLF pour 2021

991 265 739

989 987 362

988 015 262

987 745 724

990 920 236

991 742 491

991 344 491

994 455 491

993 954 491

Source : annexes budgétaires 2013-2021.

Comme les années précédentes, la Présidence de la République, l’Assemblée nationale et le Sénat prévoient de prélever sur leurs disponibilités pour équilibrer leur budget 2021, mais dans une moindre proportion qu’en prévision 2020, ainsi qu’on le voit dans le tableau ci-après.

 

 

Évolution en 2021 des prÉLÈvements prÉvisionnels sur disponibilitÉs

(en euros)

 

Prélèvement prévu en 2020

Prélèvement prévu en 2020

Progression 2020-2021

Part du prélèvement dans les recettes totales en 2021

Présidence de la République

4 000 000

2 500 000

– 37,5 %

2,29 %

Assemblée nationale

49 070 306

42 897 616

– 12,58 %

7,65 %

Sénat

30 662 224

20 983 192

– 31,57 %

6,00 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

 

*

*     *

 

Il convient de rappeler que les pouvoirs constitutionnels sont explicitement exclus du dispositif de performance prévue par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Leur autonomie quant à l’utilisation de leur dotation, qui est, selon le Conseil constitutionnel, une garantie du principe fondamental de séparation des pouvoirs ([1]), est donc préservée.

Les procédures de contrôle interne et externe de leurs comptes sont fonction des choix de leurs instances de gouvernance. C’est par exemple par une décision intervenue en 2007 que la Présidence de la République soumet tous les ans ses comptes à un contrôle de la Cour des comptes, et c’est également par choix que l’Assemblée nationale et le Sénat font certifier leurs comptes par la Cour ou procéder à des audits externes.

Pour autant, les pouvoirs que l’article 57 de la LOLF confère aux rapporteurs spéciaux permettent de questionner de façon approfondie les institutions concernées et de rendre publics des éléments qui ne pourraient l’être autrement. L’examen de la mission Pouvoirs publics lors de la discussion budgétaire permet une analyse de leurs budgets. Il contribue ainsi à la vérification de la bonne utilisation des deniers publics et à l’amélioration de la transparence dans le fonctionnement des institutions.

 


—  1  —

   PremiÈre partie : la prÉsidence de la RÉpublique

La dotation demandée par la présidence de la République est inchangée par rapport à 2020, à 105,3 millions d’euros.

Cette stabilité tient à une volonté de maîtrise des dépenses, avec un budget prévisionnel 2021 en baisse de 1,33 million d’euros (– 1,2 %) en CP par rapport au budget initial pour 2020.

Elle est aussi le fait d’une exécution des crédits de 2020 rendue plus aisée par les moindres dépenses induites par la crise sanitaire. La Présidence estimait, au début du mois d’octobre 2020, qu’« un moindre engagement des dépenses, consécutif à la contraction du programme de déplacements et d’évènements du Président de la République au printemps 2020, devrait vraisemblablement contribuer à limiter » le prélèvement sur trésorerie de 4 millions d’euros prévu dans le budget initial.

1.   L’exercice 2020 et la crise sanitaire

L’année 2019 avait vu s’achever la réorganisation des services de la Présidence. L’exercice 2020 est marqué par l’achèvement, avec un retard dû à la crise, d’opérations immobilières, et par une sous-consommation logique, au premier semestre, des crédits prévus pour les déplacements présidentiels.

La réorganisation des services de la Présidence

Les services de la Présidence de la République ont achevé une importante transformation de leur organisation. Pour rappel, les quatre grandes directions qui ont été créées à partir des dix-sept services existants sont les suivantes :

● la direction de la sécurité de la Présidence de la République (DSPR), composée de gendarmes et de policiers, assure l’ensemble des missions liées à la sécurité et la sûreté des personnes et des infrastructures, ainsi que la protection rapprochée du Président lors de ses déplacements, tant en France qu’à l’étranger ;

● la direction des opérations (DIROP) a en charge la préparation et la mise en œuvre de l’ensemble des événements liés à l’agenda national et international du Président de la République, qu’il s’agisse de réceptions au palais de l’Élysée, de grandes cérémonies ou de déplacements, en France et à l’étranger ;

● la direction de la communication (DIRCOM) pilote l’ensemble des actions de communication, qu’il s’agisse des relations avec la presse et les médias, des relations avec les citoyens (courrier, standard téléphonique, réseaux sociaux), ainsi que les activités numériques, photographiques et scénographiques ;

● la direction des ressources et de la modernisation (DRM) rassemble l’ensemble des fonctions support : ressources humaines et action sociale, patrimoine, achats et finances, informatique, réseaux et numérique, ainsi qu’une mission archives et mémoire.

a.   Les opérations immobilières

L’exercice 2020 est marqué par la livraison, avec un retard de trois mois dû à la crise sanitaire (fin octobre au lieu de fin juillet), des locaux rénovés du palais de l’Alma où seront logés les services de la communication directe et les fonctions support. L’emménagement est prévu à la mi-novembre, pour un fonctionnement opérationnel à partir du 5 janvier 2021.

Pour 2021 et début 2022, les principales étapes du schéma directeur immobilier sont les suivantes :

– construction d’une nouvelle crèche (en substitution de celle implantée au 14 rue de l’Élysée) sur le site de l’Alma, pour un marché notifié de 2,6 millions d’euros ;

– mise aux normes des cuisines de l’hôtel de Marigny ;

– aménagement de l’hôtel de Marigny pour y relocaliser l’état-major particulier du Président de la République, actuellement logé au 14 rue de l’Élysée.

Le bâtiment du 14 rue de l’Élysée sera restitué à l’État propriétaire, conformément à l’engagement pris auprès de la direction de l’immobilier de l’État.

Contrairement aux assemblées parlementaires, la Présidence de la République n’est pas propriétaire des locaux qu’elle occupe.

Les immeubles occupés par la Présidence de la République, tous classés monuments historiques, sont mis à sa disposition par l’État via le ministère de culture et son opérateur, l’OPPIC (Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture), sous la supervision de la direction de l’immobilier de l‘État.

La répartition des coûts correspond à celle qui existe entre un propriétaire et un occupant : en l’occurrence, 5,2 millions d’euros annuels en investissement pour l’OPPIC (dépense imputée sur le budget de la culture) et 1 million pour la Présidence de la République. C’est par exemple l’OPPIC qui a financé la restauration des décors du salon doré de l’Hôtel d’Évreux, pour un montant de 930 000 euros hors taxes.

Cependant, le financement des différentes phases du schéma directeur immobilier en cours a nécessité un montage particulier faisant appel au compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Ce montage est ainsi décrit par la Présidence dans ses réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur :

« Afin de permettre le financement, dès 2019, de la première phase dont le coût est évalué à environ 13 millions d’euros TTC, la présidence de la République a fait part de sa volonté de restituer à l’État propriétaire une de ses emprises immobilières située 14 rue de l’Élysée et évaluée par la direction de l’immobilier de l’État (DIE) à 27 millions d’euros (estimation réalisée le 29 janvier 2018).

« Cette démarche a été conduite en concertation avec la DIE et la direction du budget dans le cadre du compte d’affectation spéciale 723 (Gestion du patrimoine immobilier de l’État).

« La seconde phase du schéma a donc été conçue en tenant compte des financements infra :

« – le reliquat du produit de la valorisation du 14 rue de l’Élysée (14 millions d’euros) - CAS 723 ;

« – les crédits annuels d’investissement de l’OPPIC/département des résidences présidentielles (5,2 millions d’euros par an sur 4 ans, soit 20,8 millions d’euros) - BOP 175 ;

« – les crédits annuels d’investissement de la présidence en matière patrimoniale (évalués à 1 million par an sur 4 ans, soit 4 millions d’euros) - dotation PR.

« Cela représente au total près de 39 millions d’euros. »

b.   Les déplacements présidentiels

Ils étaient budgétés à hauteur de 15,7 millions d’euros en 2020. Au premier semestre, les déplacements effectués et la consommation de ces crédits s’établissaient comme suit :

dÉplacements prÉsidentIels au premier semestre 2020

Destination

Date

Type d’aéronef

OMAN

09/01/2020

Falcon

PAU

14/01/2020

Falcon

BERLIN

19/01/2020

Falcon

CALAIS

20/01/2020

Falcon

ISRAËL

23/01/2020

A330

ANGOULÊME

30/01/2020

Falcon

POLOGNE

04/02/2020

Falcon

ANNECY

13/02/2020

Falcon

BERLIN

15/02/2020

Falcon

MULHOUSE

18/02/2020

Falcon

BRUXELLES

21/02/2020

Falcon

CLERMONT-FERRAND

26/02/2020

Falcon

NAPLES

28/02/2020

Falcon

MULHOUSE

25/03/2020

Falcon

ANGERS

31/03/2020

Falcon

MARSEILLE

09/04/2020

Falcon

BRETAGNE

22/04/2020

Falcon

ETAPLES - LE TOUQUET

26/05/2020

Falcon

MARCY L'ETOILE

16/06/2020

Falcon

LONDRES

18/06/2020

Falcon

LA HAYE

23/06/2020

Falcon

BERLIN

29/06/2020

Falcon

MAURITANIE / SÉNÉGAL

30/06/2020

Falcon

 

 

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Le document ci-après, transmis à votre rapporteur, détaille cette moindre consommation ainsi que le pilotage qui a été fait des crédits non consommés.

Source : Présidence de la République.

c.   La sous-consommation globale des crédits pour 2020 sera sans doute du même niveau que celle de 2019

Les graphiques ci-dessous montrent qu’à la fin du mois de septembre, en dépit du « creux » constaté au premier semestre, le niveau de dépenses de la Présidence de la République rejoint celui constaté en 2019, moyennant des rattrapages et des redéploiements de crédits. En tout état de cause, un « atterrissage » budgétaire en deçà de la prévision initiale est très probable.

 

Source : Présidence de la République.

2.   Le budget prévisionnel pour 2021

Conformément au schéma triennal 2020-2022, le projet de budget de la Présidence de la République pour 2021 est en légère diminution (– 1,2 %)

Les quatre grands postes de dépenses (personnel, fonctionnement, déplacements présidentiels et investissement) sont tous prévus à un niveau inférieur à 2020.

Le tableau ci-après met en regard le budget prévisionnel 2020 et celui de 2021.

Budgets 2020 et 2021 de la prÉsidence de la RÉpublique

Source : annexe au PLF pour 2021.

S’agissant des dépenses de personnel, il convient de noter les réponses au questionnaire budgétaire font état de 792 ETP à la Présidence de la République en juillet 2020, comptait, soit une situation quasi identique à celle de juillet 2019 (795 ETP). Pour autant, il est indiqué dans l’annexe au projet de loi de finances que « la Présidence de la République fixe un objectif-cible de 825 ETP ». Les dépenses de personnel exécutées en 2019 ayant été de 70,97 millions d’euros, soit un niveau très proche de la prévision 2021 (71,09 %), il convient de s’interroger sur la trajectoire d’emploi qui sera suivie en 2021. Une augmentation 15 ou 20 ETP pour atteindre la cible aurait pour effet d’accroître la masse salariale sensiblement au-delà du montant budgété.

Il est rappelé que le personnel de la Présidence était composé en juillet 2020 de 79,5 % d’agents mis à disposition par des départements ministériels, des collectivités territoriales et des organismes publics, et de 20,5 % d’agents contractuels recrutés en direct par la présidence.

Le personnel mis à disposition l’est contre remboursement à partir du budget de la présidence, sur la base de conventions qui en précisent les modalités : transmission d'un état de remboursement pour contrôle, suivi de l'émission d'un titre de perception ou de factures. Les contractuels sont rémunérés directement sur le budget de la présidence.

La ventilation des personnels en juillet 2020 s’établissait comme suit :

RÉPARTITION DU PERSONNEL PAR SERVICE au 1er juillet 2020

(en ETP)