— 1 —
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUINZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2020.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2021 (n° 3360)
PAR M. Laurent SAINT-MARTIN,
Rapporteur général
Député
——
ANNEXE N° 32
POUVOIRS PUBLICS
Rapporteur spécial : M. Christophe NAEGELEN
Député
____
— 1 —
SOMMAIRE
___
Pages
PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
PremiÈre partie : la prÉsidence de la RÉpublique
1. L’exercice 2020 et la crise sanitaire
a. Les opérations immobilières
b. Les déplacements présidentiels
2. Le budget prévisionnel pour 2021
3. La question des dépenses engagées au titre de la protection fonctionnelle
DEUXIÈME PARTIE : LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES
A. Un exercice fortement marqué par la crise sanitaire
1. Les dépenses de fonctionnement
ii. Les personnels contractuels
c. Les charges sociales et diverses
d. Les autres dépenses de fonctionnement
2. Des dépenses d’investissement maintenues à un niveau élevé
1. Le Sénat au titre de sa mission institutionnelle
A. La ChaÎne parlementaire-AssemblÉe nationale (LCP-AN)
1. Une chaîne de petite taille engagée dans une transformation en média global
3. Les perspectives à moyen et long terme
TroisiÈme partie : le Conseil constitutionnel
1. L’activité du Conseil constitutionnel
2. Le budget du Conseil et la question de sa certification
5. Les dépenses de fonctionnement et d’investissement
QuatriÈme partie : La Cour de justice de la RÉpublique
1. Une institution en sursis prolongé
2. L’activité de la Cour de justice de la République
3. Le projet de budget pour 2021
Liste des personnes auditionnÉes par lE rapporteur spéciaL
PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL – Les crédits de la mission Pouvoirs Publics sont presque intégralement reconduits à l’identique : ● les dotations de la Présidence de la République, des assemblées parlementaires et des deux chaînes parlementaires ne connaissent aucune variation ; ● la dotation du Conseil constitutionnel baisse légèrement, afin de prendre en compte l’extinction du budget consacré au contrôle de la consultation relative au référendum d’initiative partagée. – Pour la Présidence de la République et les deux assemblées, la crise sanitaire s’est traduite par de moindres dépenses. La sous-exécution prévisible des budgets laissera en conséquence quelques marges de manœuvre pour l’exécution 2021, même si des rattrapages seront nécessaires en matière d’investissement. – Du fait du nombre de requêtes liées à la gestion de la crise sanitaire, la Cour de justice de la République devra disposer en 2021 de ressources supplémentaires pour couvrir les frais de justice induits par l’instruction des affaires. – LCP-AN fait face à des coûts fixes (loyer et coût de diffusion) qui s’élèvent à près du quart de son budget. |
S’agissant du Conseil constitutionnel : – Faire certifier annuellement les comptes du Conseil constitutionnel par la Cour des comptes, selon la procédure qui s’applique à l’Assemblée nationale et au Sénat. – Clarifier les bases juridiques de la rémunération des membres et supprimer la possibilité de cumul entre cette rémunération et une pension de retraite.
S’agissant de La Chaîne parlementaire : – Permettre à LCP-AN de diffuser des messages d’intérêt général, voire, de façon encadrée, des messages publicitaires, afin d’accroître ses recettes propres. – Adosser LCP-AN et Public Sénat à la future holding France Médias et leur donner une direction unique, tout en conservant des rédactions distinctes. – Étudier la possibilité d’intégrer des locaux mis à la disposition de LCP-AN dans le schéma immobilier de l’Assemblée nationale.
S’agissant de la Cour de justice de la République : – Un financement supplémentaire de 130 000 euros devra être prévu en 2021 pour couvrir les frais de justice liés à l’instruction des nombreuses requêtes liées à la gestion de la crise sanitaire. |
— 1 —
Mission Pouvoirs publics (en euros)
Source : annexe au PLF pour 2021.
Évolution des dotations de la prÉsidence de la rÉpublique, (en millions d’euros)
Source : annexes aux PLF pour 2010 à 2021.
Évolution des dotations de la chaÎne parlementaire (en millions d’euros)
Source : annexes aux PLF pour 2010 à 2021.
|
— 1 —
Les crédits de la mission Pouvoirs publics, qui représentent un peu moins 0,2 % du budget général de l’État ne connaissent quasiment aucune évolution en 2021 (– 0,05 %). Ils sont répartis comme suit.
Évolution DES CRÉDITS DE LA MISSION Pouvoirs publics de 2020 à 2021 (AE = CP)
(en millions d’euros)
Programmes de la mission |
LFI |
PLF 2021 |
Évolution (en %) |
Présidence de la République |
105,316 |
105,300 |
– 0,02 % |
Assemblée nationale |
517,890 |
517,890 |
0 % |
Sénat |
323,585 |
323,585 |
0 % |
La Chaîne parlementaire dont LCP-AN dont Public Sénat |
34,289 16,641 17,648 |
34,289 16,641 17,648 |
0 % 0 % 0 % |
Conseil constitutionnel |
12,504 |
12,019 |
– 3,88 % |
Cour de justice de la République |
0,872 |
0,872 |
0 % |
Total pour la mission |
994,455 |
993,954 |
– 0,0 %5 |
Source : annexe au PLF pour 2021.
Le tableau ci-dessous montre que les variations restent très limitées depuis 2013.
crÉdits de la mission pouvoirs publics de 2013 à 2021
(en euros)
Ouverts en LFI pour 2013 |
Ouverts en LFI pour 2014 |
Ouverts en LFI pour 2015 |
Ouverts en LFI pour 2016 |
Ouverts en LFI pour 2017 |
Ouverts en LFI pour 2018 |
Ouverts en LFI pour 2019 |
Ouverts en LFI pour 2020 |
Demandés en PLF pour 2021 |
991 265 739 |
989 987 362 |
988 015 262 |
987 745 724 |
990 920 236 |
991 742 491 |
991 344 491 |
994 455 491 |
993 954 491 |
Source : annexes budgétaires 2013-2021.
Comme les années précédentes, la Présidence de la République, l’Assemblée nationale et le Sénat prévoient de prélever sur leurs disponibilités pour équilibrer leur budget 2021, mais dans une moindre proportion qu’en prévision 2020, ainsi qu’on le voit dans le tableau ci-après.
Évolution en 2021 des prÉLÈvements prÉvisionnels sur disponibilitÉs
(en euros)
|
Prélèvement prévu en 2020 |
Prélèvement prévu en 2020 |
Progression 2020-2021 |
Part du prélèvement dans les recettes totales en 2021 |
Présidence de la République |
4 000 000 |
2 500 000 |
– 37,5 % |
2,29 % |
Assemblée nationale |
49 070 306 |
42 897 616 |
– 12,58 % |
7,65 % |
Sénat |
30 662 224 |
20 983 192 |
– 31,57 % |
6,00 % |
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
*
* *
Il convient de rappeler que les pouvoirs constitutionnels sont explicitement exclus du dispositif de performance prévue par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Leur autonomie quant à l’utilisation de leur dotation, qui est, selon le Conseil constitutionnel, une garantie du principe fondamental de séparation des pouvoirs ([1]), est donc préservée.
Les procédures de contrôle interne et externe de leurs comptes sont fonction des choix de leurs instances de gouvernance. C’est par exemple par une décision intervenue en 2007 que la Présidence de la République soumet tous les ans ses comptes à un contrôle de la Cour des comptes, et c’est également par choix que l’Assemblée nationale et le Sénat font certifier leurs comptes par la Cour ou procéder à des audits externes.
Pour autant, les pouvoirs que l’article 57 de la LOLF confère aux rapporteurs spéciaux permettent de questionner de façon approfondie les institutions concernées et de rendre publics des éléments qui ne pourraient l’être autrement. L’examen de la mission Pouvoirs publics lors de la discussion budgétaire permet une analyse de leurs budgets. Il contribue ainsi à la vérification de la bonne utilisation des deniers publics et à l’amélioration de la transparence dans le fonctionnement des institutions.
— 1 —
PremiÈre partie : la prÉsidence de la RÉpublique
La dotation demandée par la présidence de la République est inchangée par rapport à 2020, à 105,3 millions d’euros.
Cette stabilité tient à une volonté de maîtrise des dépenses, avec un budget prévisionnel 2021 en baisse de 1,33 million d’euros (– 1,2 %) en CP par rapport au budget initial pour 2020.
Elle est aussi le fait d’une exécution des crédits de 2020 rendue plus aisée par les moindres dépenses induites par la crise sanitaire. La Présidence estimait, au début du mois d’octobre 2020, qu’« un moindre engagement des dépenses, consécutif à la contraction du programme de déplacements et d’évènements du Président de la République au printemps 2020, devrait vraisemblablement contribuer à limiter » le prélèvement sur trésorerie de 4 millions d’euros prévu dans le budget initial.
1. L’exercice 2020 et la crise sanitaire
L’année 2019 avait vu s’achever la réorganisation des services de la Présidence. L’exercice 2020 est marqué par l’achèvement, avec un retard dû à la crise, d’opérations immobilières, et par une sous-consommation logique, au premier semestre, des crédits prévus pour les déplacements présidentiels.
La réorganisation des services de la Présidence
Les services de la Présidence de la République ont achevé une importante transformation de leur organisation. Pour rappel, les quatre grandes directions qui ont été créées à partir des dix-sept services existants sont les suivantes :
● la direction de la sécurité de la Présidence de la République (DSPR), composée de gendarmes et de policiers, assure l’ensemble des missions liées à la sécurité et la sûreté des personnes et des infrastructures, ainsi que la protection rapprochée du Président lors de ses déplacements, tant en France qu’à l’étranger ;
● la direction des opérations (DIROP) a en charge la préparation et la mise en œuvre de l’ensemble des événements liés à l’agenda national et international du Président de la République, qu’il s’agisse de réceptions au palais de l’Élysée, de grandes cérémonies ou de déplacements, en France et à l’étranger ;
● la direction de la communication (DIRCOM) pilote l’ensemble des actions de communication, qu’il s’agisse des relations avec la presse et les médias, des relations avec les citoyens (courrier, standard téléphonique, réseaux sociaux), ainsi que les activités numériques, photographiques et scénographiques ;
● la direction des ressources et de la modernisation (DRM) rassemble l’ensemble des fonctions support : ressources humaines et action sociale, patrimoine, achats et finances, informatique, réseaux et numérique, ainsi qu’une mission archives et mémoire.
a. Les opérations immobilières
L’exercice 2020 est marqué par la livraison, avec un retard de trois mois dû à la crise sanitaire (fin octobre au lieu de fin juillet), des locaux rénovés du palais de l’Alma où seront logés les services de la communication directe et les fonctions support. L’emménagement est prévu à la mi-novembre, pour un fonctionnement opérationnel à partir du 5 janvier 2021.
Pour 2021 et début 2022, les principales étapes du schéma directeur immobilier sont les suivantes :
– construction d’une nouvelle crèche (en substitution de celle implantée au 14 rue de l’Élysée) sur le site de l’Alma, pour un marché notifié de 2,6 millions d’euros ;
– mise aux normes des cuisines de l’hôtel de Marigny ;
– aménagement de l’hôtel de Marigny pour y relocaliser l’état-major particulier du Président de la République, actuellement logé au 14 rue de l’Élysée.
Le bâtiment du 14 rue de l’Élysée sera restitué à l’État propriétaire, conformément à l’engagement pris auprès de la direction de l’immobilier de l’État.
Contrairement aux assemblées parlementaires, la Présidence de la République n’est pas propriétaire des locaux qu’elle occupe.
Les immeubles occupés par la Présidence de la République, tous classés monuments historiques, sont mis à sa disposition par l’État via le ministère de culture et son opérateur, l’OPPIC (Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture), sous la supervision de la direction de l’immobilier de l‘État.
La répartition des coûts correspond à celle qui existe entre un propriétaire et un occupant : en l’occurrence, 5,2 millions d’euros annuels en investissement pour l’OPPIC (dépense imputée sur le budget de la culture) et 1 million pour la Présidence de la République. C’est par exemple l’OPPIC qui a financé la restauration des décors du salon doré de l’Hôtel d’Évreux, pour un montant de 930 000 euros hors taxes.
Cependant, le financement des différentes phases du schéma directeur immobilier en cours a nécessité un montage particulier faisant appel au compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État.
Ce montage est ainsi décrit par la Présidence dans ses réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur :
« Afin de permettre le financement, dès 2019, de la première phase dont le coût est évalué à environ 13 millions d’euros TTC, la présidence de la République a fait part de sa volonté de restituer à l’État propriétaire une de ses emprises immobilières située 14 rue de l’Élysée et évaluée par la direction de l’immobilier de l’État (DIE) à 27 millions d’euros (estimation réalisée le 29 janvier 2018).
« Cette démarche a été conduite en concertation avec la DIE et la direction du budget dans le cadre du compte d’affectation spéciale 723 (Gestion du patrimoine immobilier de l’État).
« La seconde phase du schéma a donc été conçue en tenant compte des financements infra :
« – le reliquat du produit de la valorisation du 14 rue de l’Élysée (14 millions d’euros) - CAS 723 ;
« – les crédits annuels d’investissement de l’OPPIC/département des résidences présidentielles (5,2 millions d’euros par an sur 4 ans, soit 20,8 millions d’euros) - BOP 175 ;
« – les crédits annuels d’investissement de la présidence en matière patrimoniale (évalués à 1 million par an sur 4 ans, soit 4 millions d’euros) - dotation PR.
« Cela représente au total près de 39 millions d’euros. »
b. Les déplacements présidentiels
Ils étaient budgétés à hauteur de 15,7 millions d’euros en 2020. Au premier semestre, les déplacements effectués et la consommation de ces crédits s’établissaient comme suit :
dÉplacements prÉsidentIels au premier semestre 2020
Destination |
Date |
Type d’aéronef |
OMAN |
09/01/2020 |
Falcon |
PAU |
14/01/2020 |
Falcon |
BERLIN |
19/01/2020 |
Falcon |
CALAIS |
20/01/2020 |
Falcon |
ISRAËL |
23/01/2020 |
A330 |
ANGOULÊME |
30/01/2020 |
Falcon |
POLOGNE |
04/02/2020 |
Falcon |
ANNECY |
13/02/2020 |
Falcon |
BERLIN |
15/02/2020 |
Falcon |
MULHOUSE |
18/02/2020 |
Falcon |
BRUXELLES |
21/02/2020 |
Falcon |
CLERMONT-FERRAND |
26/02/2020 |
Falcon |
NAPLES |
28/02/2020 |
Falcon |
MULHOUSE |
25/03/2020 |
Falcon |
ANGERS |
31/03/2020 |
Falcon |
MARSEILLE |
09/04/2020 |
Falcon |
BRETAGNE |
22/04/2020 |
Falcon |
ETAPLES - LE TOUQUET |
26/05/2020 |
Falcon |
MARCY L'ETOILE |
16/06/2020 |
Falcon |
LONDRES |
18/06/2020 |
Falcon |
LA HAYE |
23/06/2020 |
Falcon |
BERLIN |
29/06/2020 |
Falcon |
MAURITANIE / SÉNÉGAL |
30/06/2020 |
Falcon |
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
Le document ci-après, transmis à votre rapporteur, détaille cette moindre consommation ainsi que le pilotage qui a été fait des crédits non consommés.
Source : Présidence de la République.
c. La sous-consommation globale des crédits pour 2020 sera sans doute du même niveau que celle de 2019
Les graphiques ci-dessous montrent qu’à la fin du mois de septembre, en dépit du « creux » constaté au premier semestre, le niveau de dépenses de la Présidence de la République rejoint celui constaté en 2019, moyennant des rattrapages et des redéploiements de crédits. En tout état de cause, un « atterrissage » budgétaire en deçà de la prévision initiale est très probable.
Source : Présidence de la République.
2. Le budget prévisionnel pour 2021
Conformément au schéma triennal 2020-2022, le projet de budget de la Présidence de la République pour 2021 est en légère diminution (– 1,2 %)
Les quatre grands postes de dépenses (personnel, fonctionnement, déplacements présidentiels et investissement) sont tous prévus à un niveau inférieur à 2020.
Le tableau ci-après met en regard le budget prévisionnel 2020 et celui de 2021.
Budgets 2020 et 2021 de la prÉsidence de la RÉpublique
Source : annexe au PLF pour 2021.
S’agissant des dépenses de personnel, il convient de noter les réponses au questionnaire budgétaire font état de 792 ETP à la Présidence de la République en juillet 2020, comptait, soit une situation quasi identique à celle de juillet 2019 (795 ETP). Pour autant, il est indiqué dans l’annexe au projet de loi de finances que « la Présidence de la République fixe un objectif-cible de 825 ETP ». Les dépenses de personnel exécutées en 2019 ayant été de 70,97 millions d’euros, soit un niveau très proche de la prévision 2021 (71,09 %), il convient de s’interroger sur la trajectoire d’emploi qui sera suivie en 2021. Une augmentation 15 ou 20 ETP pour atteindre la cible aurait pour effet d’accroître la masse salariale sensiblement au-delà du montant budgété.
Il est rappelé que le personnel de la Présidence était composé en juillet 2020 de 79,5 % d’agents mis à disposition par des départements ministériels, des collectivités territoriales et des organismes publics, et de 20,5 % d’agents contractuels recrutés en direct par la présidence.
Le personnel mis à disposition l’est contre remboursement à partir du budget de la présidence, sur la base de conventions qui en précisent les modalités : transmission d'un état de remboursement pour contrôle, suivi de l'émission d'un titre de perception ou de factures. Les contractuels sont rémunérés directement sur le budget de la présidence.
La ventilation des personnels en juillet 2020 s’établissait comme suit :
RÉPARTITION DU PERSONNEL PAR SERVICE au 1er juillet 2020
(en ETP)
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
Enfin, les recettes de la Présidence sont retracées dans le tableau ci-après, qui fait apparaître la diminution du prélèvement sur des fonds propres ([2]) :
Recettes prÉvisionnelles de la prÉsidence en 2020 et 2021
Source : annexe au PLF pour 2021.
3. La question des dépenses engagées au titre de la protection fonctionnelle
Dans son rapport sur l’exécution des crédits de la Présidence de la République en 2019 ([3]), la Cour des comptes relève une augmentation importante des dépenses de protection juridique :
« Le nombre de conventions actives en 2019 (une seule en 2018) est de 14. Elles correspondent à un montant plafonné de 630 000 euros. Les dépenses de protection juridique fonctionnelle effectivement acquittées se sont élevées à 159 766 euros contre 2 352 euros en 2018.
« Une provision de 481 538 euros a été effectuée dans les comptes. Sur les 14 affaires, les trois plus importantes, représentant 63 % du montant provisionné, relèvent de mandatures précédentes. »
L'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et la circulaire d’application FP n° 2158 du 5 mai 2008 relative à la protection fonctionnelle des agents publics de l’État prévoient en effet une prise en charge des frais d’avocats liés à la protection juridique des fonctionnaires ou contractuels qui en font la demande, en raison de leur mise en cause dans le cadre de leurs fonctions. Le montant de ces dépenses est plafonné par des conventions spécifiques conclues avec les avocats des intéressés.
Dans une note publiée par l’Observatoire de l’éthique publique ([4]), M. Emmanuel Aubin écrit :
« Si la protection fonctionnelle est une obligation pour l’État et donc pour l’Élysée, la préservation d’une certaine éthique pourrait toutefois amener à refuser ou faire cesser la prise en charge des frais de justice des collaborateurs du Président de la République qui devraient être, à l’aune de la protection fonctionnelle, des agents publics comme les autres. »
Il relève qu’un des bénéficiaires de cette prise en charge est M. Claude Guéant, ancien directeur de cabinet, dans le cadre de l’affaire dite « des sondages de l’Élysée ». Parmi les propositions qu’il formule, deux semblent particulièrement pertinentes :
– prévoir une clause de « revoyure » dans la décision de prise en charge des frais de justice afin de vérifier effectivement dans le délai de 4 mois suivant la décision de prise en charge des frais de justice l’absence de faute personnelle commise par le collaborateur afin de rendre possible, si tel n’est pas le cas, la cessation de la protection fonctionnelle conformément à la jurisprudence administrative ;
– modifier la législation pour rendre possible le remboursement des frais de justice en cas de condamnation définitive pour un grave manquement d’un collaborateur du Président de la République en intégrant la possibilité de récupérer les sommes versées dans le dispositif de prise en charge.
Interrogés par le rapporteur, le directeur de cabinet du Président de la République, M. Patrick Strzoda, et le directeur des ressources et de la modernisation, M. Jean Salomon, ont précisé que 90 % des affaires étaient antérieures au présent mandat et que les 10 % restants relevaient du « contentieux RH » ([5]). Le choix a été fait par la Présidence, dans un contexte de judiciarisation de la vie publique, de provisionner un montant important pour parer à toute éventualité.
Le rapporteur se rendra dans les prochains mois à la Présidence de la République pour consulter l’ensemble des dossiers et délivrera ses conclusions dans le cadre du Printemps de l’évaluation.
— 1 —
DEUXIÈME PARTIE : LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES
Le montant à inscrire dans le projet de loi de finances au titre des dotations des assemblées parlementaires et de La Chaîne parlementaire est inchangé par rapport à 2020. Comme il est indiqué dans l’annexe au PLF pour 2021, « les deux Assemblées ont décidé, pour la dixième année consécutive, de reconduire leurs demandes de crédits aux mêmes montants en euros courants que ceux affectés pour l’année précédente. Cette stabilisation correspond à une réduction en euros constants (le maintien en valeur nominale correspond à une diminution en termes réels de l’ordre de 9 % entre 2012 et 2021). »
Le budget de l’Assemblée nationale pour 2021 est en légère diminution. Il s’inscrit dans un contexte encore incertain en ce qui concerne l’exécution 2020, compte tenu des effets de la crise sanitaire à la fois sur l’activité législative et de contrôle et sur les opérations d’investissement.
A. Un exercice fortement marqué par la crise sanitaire
Au 30 juin 2020, le montant total des dépenses de l’Assemblée s’établissait à 251,57 millions d’euros (44,26 % du budget), en baisse de 6,55 millions par rapport à la même période en 2019 (258,1 millions, soit 45,43 % du budget).
Le taux de consommation des crédits de fonctionnement était globalement en ligne avec la prévision, puisqu’il s’établissait à 46,40 % à mi-année (contre 46,58 % un an plus tôt).
La crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19 a en revanche fortement freiné l’effort d’investissement : la consommation des crédits de la section d’investissement n’atteint ainsi que 9,21 % du montant des crédits ouverts au 30 juin 2020 (contre 22,62 % un an plus tôt). Même si le calendrier de la restauration de la couverture de l’hémicycle et de la salle des Conférences a été réajusté pour tenir compte de la tenue d’une session à l’été 2020, et l’estimation de son coût a été réévaluée de 3,45 à 3,75 millions d’euros. La réparation de l’Hôtel de Lassay initialement prévue en 2020-2021, a été reportée à 2022.
Il est indiqué dans les réponses au questionnaire budgétaire que « les investissements immobiliers réalisés en 2020 devraient être inférieurs de 9 millions d’euros par rapport au montant prévu dans le cadre de la précédente programmation (16 millions d’euros au lieu de 24,8 millions d’euros), tandis que le montant des investissements prévus en 2021 est porté à 21,8 millions d’euros au lieu de 18 millions d’euros (soit + 3,8 millions d’euros, correspondant en partie à des reports de 2020) ».
Logiquement, les crédits alloués aux voyages et déplacements et les charges de représentation sont très fortement sous-exécutés au premier semestre.
Les consommations de crédits au 30 juin 2020 s’établissent comme suit.
Consommation des crÉditS de l’AssemblÉe nationale au 30 juin 2020
(en euros)
|
|
Budget |
Réalisé |
Taux de consommation |
A - SECTION DE FONCTIONNEMENT |
|
|
|
|
|
Total de la section |
535 693 806 |
248 557 148 |
46,40 % |
60 |
Achats de biens et fournitures |
7 218 500 |
2 170 196 |
30,06 % |
61-62 |
Services extérieurs |
33 206 800 |
9 863 845 |
29,70 % |
63 |
Impôts et taxes |
4 204 000 |
2 500 141 |
59,47 % |
64 |
Charges de personnel |
172 900 500 |
86 625 230 |
50,10 % |
|
dont Charges de rémunération |
114 592 000 |
58 656 085 |
51,19 % |
|
dont Personnels statutaires |
99 040 000 |
50 792 778 |
51,29 % |
|
Personnels contractuels |
12 675 000 |
6 346 176 |
50,07 % |
|
Personnels contractuels de la Présidence |
2 277 000 |
1 087 689 |
47,77 % |
|
Autres |
600 000 |
429 442 |
71,57 % |
|
Charges sociales et diverses |
58 308 500 |
27 969 145 |
47,97 % |
65 |
Charges parlementaires |
317 539 006 |
147 383 410 |
46,41 % |
|
dont Indemnités parlementaires |
51 041 687 |
25 461 821 |
49,88 % |
|
Charges sociales |
71 572 206 |
35 498 126 |
49,60 % |
|
Secrétariat parlementaire |
169 250 203 |
81 500 869 |
48,15 % |
|
Voyages et déplacements |
6 349 000 |
1 247 941 |
19,66 % |
|
Charges de représentation |
5 955 410 |
125 971 |
2,12 % |
|
Autres charges |
13 370 500 |
3 548 683 |
26,54 % |
6769 |
Charges exceptionnelles et imprévues |
625 000 |
14 326 |
2,29 % |
|
|
|
|
|
B - SECTION D'INVESTISSEMENT |
|
|
|
|
|
Total de la section |
32 682 500 |
3 010 463 |
9,21 % |
|
Investissements du SAIP |
24 813 500 |
1 396 910 |
5,63 % |
|
Investissements du SSI* |
6 845 000 |
1 611 636 |
23,54 % |
|
Autres dépenses d'investissement |
624 000 |
1 917 |
0,31 % |
|
Dépenses imprévues et non affectées |
400 000 |
0 |
0,00 % |
|
|
|
|
|
C - DÉPENSES BUDGÉTAIRES TOTALES (A+B) |
568 376 306 |
251 567 612 |
44,26 % |
|
D - RECETTES BUDGÉTAIRES PROPRES |
1 416 000 |
699 124 |
49,37 % |
|
E - SOLDE BUDGÉTAIRE (D+F-C) |
-49 070 306 |
267 021 512 |
|
|
F- DOTATION DE L'ÉTAT |
517 890 000 |
517 890 000 |
|
|
* y compris téléphonie à partir de 2018 |
||||
Source : réponses au questionnaire budgétaire. |
Le budget préparé par le collègue des questeurs et adopté par le bureau de l’Assemblée nationale le 30 juin 2020 prévoit un total de dépenses de 562,62 millions d’euros, soit un montant inférieur de 1,01 % à celui du budget initial pour 2020.
Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des charges et des ressources.
Évolution du budget de l’assemblÉe nationale de 2019 À 2021
(en euros)
|
|
Budget |
Réalisé |
Taux exécution |
Budget |
Budget |
Var. budget 2021/2020 |
|
|
|
Δ absolu |
Δ % |
|||||
A - SECTION DE FONCTIONNEMENT |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total de la section |
540 882 079 |
523 966 898 |
96,87 % |
535 693 806 |
532 761 616 |
-2 932 190 |
-0,55 % |
60 |
Achats de biens et fournitures |
7 492 500 |
6 472 994 |
86,39 % |
7 218 500 |
7 090 000 |
-128 500 |
-1,78 % |
61+62 |
Services extérieurs |
31 923 300 |
31 130 029 |
97,52 % |
33 206 800 |
34 110 000 |
903 200 |
2,72 % |
63 |
Impôts et taxes |
4 187 000 |
4 186 388 |
99,99 % |
4 204 000 |
4 218 300 |
14 300 |
0,34 % |
64 |
Charges de personnel, dont |
171 080 800 |
171 818 094 |
100,43 % |
172 900 500 |
172 895 000 |
-5 500 |
0,00 % |
|
Charges de rémunération |
115 192 000 |
116 371 732 |
101,02 % |
114 592 000 |
112 461 000 |
-2 131 000 |
-1,86 % |
|
Charges sociales et diverses |
55 888 800 |
55 446 362 |
99,21 % |
58 308 500 |
60 434 000 |
2 125 500 |
3,65 % |
65 |
Charges parlementaires, dont |
325 768 479 |
310 303 876 |
95,25 % |
317 539 006 |
313 843 316 |
-3 695 690 |
-1,16 % |
|
Indemnités parlementaires |
51 139 921 |
50 963 981 |
99,66 % |
51 041 687 |
51 014 520 |
-27 167 |
-0,05 % |
|
Charges sociales |
74 428 006 |
72 562 649 |
97,49 % |
71 572 206 |
69 432 706 |
-2 139 500 |
-2,99 % |
|
Secrétariat parlementaire |
170 485 142 |
165 865 412 |
97,29 % |
169 250 203 |
168 155 190 |
-1 095 013 |
-0,65 % |
|
Voyages et déplacements |
6 458 000 |
6 209 542 |
96,15 % |
6 349 000 |
6 562 500 |
213 500 |
3,36 % |
|
Charges de représentation |
6 669 410 |
4 473 323 |
67,07 % |
5 955 410 |
6 870 400 |
914 990 |
15,36 % |
|
Autres charges |
16 588 000 |
10 228 970 |
61,66 % |
13 370 500 |
11 808 000 |
-1 562 500 |
-11,69 % |
67-69 |
Charges exceptionnelles et imprévues |
430 000 |
55 517 |
12,91 % |
625 000 |
605 000 |
-20 000 |
-3,20 % |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
B - SECTION D'INVESTISSEMENT |
27 254 000 |
22 937 253 |
84,16 % |
32 682 500 |
29 861 500 |
-2 821 000 |
-8,63 % |
|
|
Investissements immobiliers |
18 000 000 |
17 441 940 |
96,90 % |
24 813 500 |
21 773 500 |
-3 040 000 |
-12,25 % |
|
Investissements informatiques |
8 346 262 |
5 017 090 |
60,11 % |
6 845 000 |
7 615 000 |
770 000 |
11,25 % |
|
Autres investissements |
908 000 |
478 222 |
52,67 % |
1 024 000 |
473 000 |
-551 000 |
-53,81 % |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
C - DÉPENSES BUDGÉTAIRES TOTALES (A + B) |
568 136 079 |
546 904 151 |
96,26 % |
568 376 306 |
562 623 116 |
-5 753 190 |
-1,01 % |
|
D - RECETTES BUDGÉTAIRES PROPRES |
3 179 800 |
6 234 007 |
192,46 % |
1 416 000 |
1 835 500 |
419 500 |
29,63 % |
|
E - DOTATION DE L'ÉTAT |
517 890 000 |
517 890 000 |
|
517 890 000 |
517 890 000 |
0 |
0,00 % |
|
E - SOLDE BUDGÉTAIRE (D + HISSÉ) |
-47 066 279 |
-22 780 144 |
|
-49 070 306 |
-42 897 616 |
6 172 690 |
-12,58% |
Source : Assemblée nationale.
Le prélèvement sur les réserves, dont la valeur liquidative était de 274,1 millions d’euros au 30 juin 2020, est donc prévu à près de 43 millions d’euros.
Le graphique suivant permet de suivre l’évolution de la dépense depuis 2012, année depuis laquelle la dotation n’a plus évolué.
Évolution des dÉpenses de l’AssemblÉe nationale depuis 2012
(en millions d’euros)
Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.
1. Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement constituent l’essentiel de la dépense budgétaire totale (94,6 % dans le budget pour 2021 contre 94 % dans le budget pour 2020). Pour 2021, elles sont prévues en légère baisse de 0,55 % (– 2,93 millions d’euros). Pour autant, la progression entre le réalisé 2019 et la prévision 2021 s’établit à 1,68 %.
Elles sont prévues à 313,8 millions d’euros, en baisse de 3,70 millions d’euros (– 1,16 %) par rapport au budget :
– les dépenses d’indemnités parlementaires, qui incluent également les prestations familiales et le supplément familial, seraient quasi stables, à 51,01 millions d’euros en 2021 contre 51,04 millions d’euros en 2020 ;
– les dépenses de charges sociales devraient diminuer, passant de 71,57 millions d’euros en 2020 à 69,43 millions d’euros en 2021 (– 2,99 %), sous l’effet de la baisse prévue (de 66,22 à 64,37 millions d’euros) de la contribution d’équilibre à la caisse de pension des anciens députés en raison de la diminution estimée des effectifs de la caisse en 2021 ;
– les charges de secrétariat parlementaire, qui regroupent les contributions aux frais de secrétariat des groupes politiques et des députés ainsi que les crédits au titre de l’avance de frais de mandat, sont prévus en très légère diminution (168,16 millions d’euros en 2021 contre 169,25 millions d’euros en 2020, soit – 0,65 %) ;
– les charges de voyages et déplacements sont évaluées à 6,56 millions d’euros en 2021 contre 6,35 millions d’euros en 2020, en hausse de 3,36 % du fait de l’évolution des coûts de transport ferroviaires ;
– les charges de représentation de l’Assemblée nationale connaîtront une progression notable (+ 15,36 %), passant de 5,96 millions d’euros en 2020 à 6,87 millions d’euros en 2021, du fait d’une opération internationale exceptionnelle, la réunion conjointe, le 18 janvier 2021, de l’Assemblée nationale et du Bundestag à Versailles, dans le même format que la célébration du 40e anniversaire du traité de l’Élysée intervenue en 2003 ;
– les crédits de la dotation matérielle des députés (DMD), sont fixés à 60 % du montant annuel maximum théorique de l’enveloppe (11,15 millions d’euros), soit 6,69 millions d’euros, en repli de 20 % par rapport au montant prévu pour 2020 (8,36 millions) année pour laquelle avait été retenu le taux de 75 % du maximum théorique. En 2019 en effet, le taux de consommation de ces crédits avait ainsi atteint 54,14 % de l’enveloppe maximale ;
– enfin, les crédits pour frais d’hébergement des députés sont reconduits au niveau de 2020, soit 2,19 millions d’euros.
Les charges de personnel sont stables à 172,89 millions, d’euros contre 172,90 millions dans le budget pour 2020. Cette stabilité recouvre toutefois une évolution marquée : la baisse des effectifs et de la masse salariale des personnels statutaires et la hausse concomitante des effectifs et de la masse salariale des personnels contractuels.
La rémunération des fonctionnaires de l’Assemblée nationale, baisse de 5,34 millions d’euros (– 5,4 %) par rapport au budget pour 2020. Compte tenu de la stabilité attendue du point d’indice, cette baisse est due, pour une très large part, à la poursuite du mouvement de réduction des effectifs statutaires (leur nombre passerait en effet de 958 au 31 décembre 2020 à 921 au 31 décembre 2021, soit une baisse de 3,9 %).
Le tableau ci-dessous retrace l’évolution du nombre de fonctionnaires présents dans les services depuis 2013.
Évolution des effectifs de fonctionnaires rÉMUNÉRÉs
à l’AssemblÉe nationale
Chiffres constatés au 1er janvier de chaque année.
Source : bilans sociaux de l’Assemblée nationale, annexe au PLF pour 2021.
Il est à noter que l’effectif des fonctionnaires de l’Assemblée nationale est désormais inférieur l’effectif des fonctionnaires du Sénat, prévu à 987 emplois fin 2021.
ii. Les personnels contractuels
Inversement, le coût des personnels contractuels hors présidence, à hauteur de 15,61 millions d’euros, est en forte hausse (+ 3,02 millions d’euros, soit + 24 %). Leur nombre passerait en effet de 271 au 31 décembre 2020 à 303 ([6]) au 31 décembre 2021, soit + 11,8 %, du fait du remplacement par des agents contractuels de certains fonctionnaires partant à la retraite, ainsi que de créations de poste correspondant à des besoins nouveaux (notamment au sein du service des systèmes d’information et du service de la communication et de l’information multimédia).
c. Les charges sociales et diverses
Elles connaissent une nouvelle progression marquée en 2021 (+ 3,6 %, à 60,43 millions d’euros), principalement sous l’effet de la progression de la contribution d’équilibre à la caisse de retraites du personnel. Compte tenu de la diminution du nombre de fonctionnaires en activité et du nombre de points à rémunérer, qui tend à réduire l’assiette des cotisations, la progression réglementaire du taux du prélèvement sur les traitements est insuffisante pour compenser la baisse des recettes hors subventions ([7]).
En revanche, la contribution de l’Assemblée nationale au fonds de sécurité sociale du personnel devrait connaître une diminution de 2,6 % (3,27 millions d’euros en 2021 contre 3,35 millions en 2020).
d. Les autres dépenses de fonctionnement
Elles sont prévues à 46,02 millions d’euros contre 45,10 millions dans le budget 2020, soit une progression de 2 %, principalement sous l’effet de la hausse des charges d’entretien et de réparation des installations générales et des charges extérieures de maintenance informatique.
2. Des dépenses d’investissement maintenues à un niveau élevé
Les dépenses d’investissement sont estimées à 29,86 millions d’euros en 2021, en baisse de 2,82 millions d’euros (– 8,63 %) par rapport au budget. Malgré cette baisse, le niveau des dépenses reste élevé du fait, d’une part, du report ou du glissement calendaire de certaines grandes opérations immobilières et, d’autre part, de projets d’investissements informatiques en croissance (+ 11,25 % à 7,62 millions d’euros).
Le budget comprend une partie importante des travaux de grandes opérations de rénovation qui auraient dû être réalisés et payés en 2020, conformément à la programmation pluriannuelle des travaux immobiliers des travaux 2018-2021, et qui seront reportés en 2021 en raison de la crise sanitaire. C’est notamment le cas de deux opérations importantes qui devaient débuter en 2020 et dont le calendrier est appelé à être décalé partiellement sur 2021 :
– la rénovation de l’ensemble immobilier de Broglie, à hauteur de 12,75 millions d’euros au lieu de 9,3 millions initialement prévus en 2021, le coût total de l’opération s’élevant désormais, au vu des offres des entreprises, à 27,58 millions d’euros alors que l’estimation initiale présentée au Bureau en décembre 2017 se montait à 22 millions d'euros ;
– les couvertures de l’Hémicycle et de la salle des Conférences, pour un montant de 1,79 million d’euros en 2021 après réévaluation du coût total de l’opération à 3,88 millions d’euros.
Si des augmentations de coûts liés à l’aléa de la crise sanitaire peuvent en effet exister, le rapporteur s’interroge sur les choix effectués s’agissant de l’Hôtel de Broglie et sur le dérapage de 25 % par rapport au projet initial. Peut-être aurait-il été judicieux, au lieu de l’aménagement de 69 doubles bureaux qui a été retenu, de prévoir des bureaux avec possibilité de couchage, ce qui aurait permis de limiter le coût de la dotation logement et d’amortir plus rapidement l’investissement.
II. Le SÉnat
Par respect des prérogatives budgétaires des assemblées parlementaires, il est de tradition, s’agissant de la mission Pouvoirs publics, que le rapporteur spécial ne procède pas à l’examen détaillé des crédits de l’assemblée dont il n’est pas membre. Le rapporteur renvoie donc, pour plus de précisions, à la présentation figurant en annexe du projet de loi de finances pour 2021 et au rapport de son homologue du Sénat.
Depuis l’adoption par le bureau du Sénat le 17 mars 2016 d’une révision de son règlement budgétaire et comptable, les projets de budget s’inscrivent dans un cadre pluriannuel triennal.
En 2021, la dotation demandée est maintenue au même montant, soit 323 584 600 euros (montant inchangé depuis 2012).
Le tableau ci-après retrace l’évolution des charges et des ressources.
ÉVOLUTION DU BUDGET du SÉnat (ensemble des trois actions)
(en euros)
Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.
Le graphique suivant permet de suivre l’évolution de la dépense depuis 2012.
Évolution des dÉpenses du SÉnat depuis 2012 et en prÉvision 2020 et 2021
Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.
Depuis l’exercice 2011, la dotation affectée au Sénat ainsi que le budget de celui-ci sont répartis en trois actions : l’action 01 Sénat au titre de sa mission institutionnelle, Jardin du Luxembourg et l’action 03 Musée du Luxembourg.
1. Le Sénat au titre de sa mission institutionnelle
Le budget de l’action Sénat au titre de sa mission institutionnelle, en diminution de 2,71 % en 2021, est détaillé dans le tableau ci-après.
Budget du SÉnat au titre de sa mission institutionnelle
(en euros)
Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.
Le prélèvement sur les disponibilités est prévu à hauteur de 20 millions d’euros. Les immobilisations financières mobilisables du Sénat représentaient 133 millions d’euros à la fin de l’exercice 2019.
Le Jardin du Luxembourg fait partie du domaine immobilier géré par le Sénat ouvert au public.
Le budget pour 2021 est fixé à 12,95 millions d’euros, en légère baisse alors qu’il avait connu une hausse significative, imputable à titre principal à la rénovation de la fontaine Médicis (XVIIe siècle).
La gestion du musée du Luxembourg a été confiée en 2010 à la Réunion des musées nationaux (RMN) dans le cadre d’une délégation de service public, renouvelée en 2019. Cette nouvelle délégation prévoit une redevance d’exploitation dont la partie fixe est de 150 000 euros, alors que la précédente délégation prévoyait une redevance d’exploitation fixe de 235 000 euros.
La prévision de dépenses d’investissement engagées par le Sénat en 2021, de 70 000 euros, est inférieure au niveau de 2018, 2019 et de 2020 (150 000 euros).
Les dépenses de fonctionnement sont portées à 98 200 euros afin de financer des études préalables à des rénovations.
Depuis 2015, chaque projet de budget est inscrit dans une perspective triennale comprenant l’année du projet et les deux suivantes. La période 2021-2022 sera marquée par la poursuite du programme d’investissement de grande ampleur lancé en 2017 et par la diminution des disponibilités du Sénat que ce programme induit.
Conclusion de la commission commune des crédits
sur le projet de budget du Sénat pour 2021
La capacité de l’institution à entretenir son patrimoine dans sa dimension historique et patrimoniale continuera à constituer une charge particulière.
L’exercice de projection pluriannuelle interroge la soutenabilité d’un modèle qui repose sur la poursuite du programme d’investissement nécessaire à l’entretien du Palais grâce à des ressources propres du Sénat. Ces ressources propres évaluées depuis 2018 à 133 M€ de fonds propres vont s’amenuiser, à partir de 2021 lorsque les investissements déjà engagés par le Sénat reprendront après les reports Covid de 2020 et une année 2019 à très faible prélèvement sur disponibilités (0,99 M€) en exécution.
L’établissement d’une analyse budgétaire fonctionnelle sous la forme d’une action spécifique permettant d’identifier les travaux relevant de la mission d’entretien patrimonial confié au Sénat par la Nation permettrait de mieux appréhender les besoins de financement nouveaux suscités par cet entretien.
La Chaîne parlementaire a été créée par la loi n° 99-1174 du 30 décembre 1999 qui dispose que La Chaîne parlementaire remplit une mission de service public, d’information et de formation des citoyens à la vie publique, par des programmes parlementaires, éducatifs et civiques. Elle diffuse les émissions conçues et réalisées par deux sociétés de programmes, l’une pour l’Assemblée nationale (LCP–AN), l’autre pour le Sénat (Public Sénat), qui partagent le 13e canal de la TNT (télévision numérique terrestre). Ces sociétés de programmes, ainsi que les émissions qu’elles diffusent, ne relèvent pas du champ de compétence du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA).
Sur le plan financier, chaque société de programmes conclut annuellement avec l’assemblée dont elle relève une convention précisant les modalités d’exécution de sa mission, ainsi que le montant de la participation financière dont elle est dotée par cette assemblée. Cette dotation est inscrite au sein de la mission Pouvoirs publics.
Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des dotations attribuées à chacune des sociétés de programmes entre 2012 et 2021.
rÉpartition de la dotation de la chaÎne parlementaire
(en euros)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019, et 2021 |
|
LCP-AN |
17 180 154 |
16 641 162 |
16 641 162 |
16 641 162 |
16 641 162 |
16 641 162 |
16 641 162 |
16 641 162 |
|
Public Sénat |
17 857 000 |
17 857 000 |
18 569 000 |
18 848 000 |
18 848 000 |
18 246 000 |
18 046 000 |
17 647 000 |
|
Total |
35 037 514 |
34 498 162 |
35 210 162 |
35 489 162 |
35 489 162 |
34 887 162 |
34 687 162 |
34 287 162 |
|
Source : annexes aux projets de loi de finances.
A. La ChaÎne parlementaire-AssemblÉe nationale (LCP-AN)
La dotation de LCP-AN est reconduite à l’identique depuis 2013, à 16,64 millions d’euros. Elle est cette année inférieure de 1 million d’euros à celle de Public Sénat, pour un même temps d’antenne=.
1. Une chaîne de petite taille engagée dans une transformation en média global
En 2018, une nouvelle stratégie fait de la transformation de la chaîne en média global (à l’instar de toutes les chaînes publiques) une priorité. L’enjeu est de parvenir, à dotation constante, à amener LCP-AN à être présente sur tous les écrans – télévision, mobile, ordinateur –, sur les principaux réseaux sociaux (création d’une chaîne Youtube notamment) et en replay par l’intermédiaire des fournisseurs d’accès à l’internet, ce qui suppose de dégager de marges pour financer les investissements nécessaires à l’atteinte de cet objectif.
À cette fin, deux grands axes ont été définis :
– multiplier des coproductions avec une détention des droits, ce qui augmente leurs prix ;
– réinternaliser la production pour développer un catalogue devenant à terme une source de revenus pour LCP-AN.
Ces axes sont en conformité avec la stratégie éditoriale adoptée par la chaîne :
– consacrer au moins 50 % de son temps d’antenne aux travaux et événements parlementaires ;
– renforcer l’offre patrimoniale en matière de documentaires et de magazines d’information pour en détenir les droits ;
– se positionner en offre alternative lors de grands moments politiques au cours desquels la chaîne ne peut rivaliser du fait de sa taille et de ses moyens ;
– développer la place du parlementaire en intégrant une vision « citoyenne » des grands débats nationaux ;
– créer des événements antenne autour de débats citoyens majeurs ;
La spécificité de la chaîne est bien ancrée dans le paysage audiovisuel. Si l’audience moyenne (0,3 %) reste modeste, les grands rendez-vous politiques (questions au Gouvernement, élections) attirent un public important.
Le budget pour 2021 est prévu en augmentation de 2,30 %.
Le tableau ci-après en retrace les principales évolutions par rapport à 2020.
Budget 2021 de La chaÎne parlementaire – AssemblÉe nationale ([8])
(en euros)
Source : Assemblée nationale.
Parmi les coûts fixes les plus importants, et en augmentation d’année en année, on distingue
– le coût de diffusion, qui représente les frais d’émission sur le territoire national par la TNT, à 3,45 millions d’euros (+4,4 %) ;
– les loyers et charges des 750 m2 de locaux occupés par la chaîne dans un immeuble proche de l’Assemblée nationale, à 522 000 euros (+ 0,4 %).
À eux seuls, ces frais représentent 23 % du budget total et 24 % de la dotation, alors même que la diffusion sur la TNT n’est plus qu’un aspect parmi d’autres de l’activité de la chaîne.
Par ailleurs, on constate une progression continue de la masse salariale (+ 3,2 % de 2020 à 2021, et + 6,0 % entre le réalisé 2019 et la prévision 2022). À l’évidence, une piste d’économie réside dans un rapprochement avec Public Sénat permettant d’avoir un seul président, un seul secrétariat général et des fonctions support mutualisées.
3. Les perspectives à moyen et long terme
Plus généralement, LCP-AN est un média « de niche » jouissant d’une bonne image auprès du public, diffusant des programmes de grande qualité et engagé dans une politique active de transformation pour avoir une existence sur l’ensemble des réseaux sociaux.
Compte tenu du maintien de la dotation au même niveau, il convient de lui donner des marges de manœuvre sans lesquelles l’accomplissement de sa mission de service public risque d’être altéré.
Le rapporteur recommande donc :
– de permettre à LCP-AN de diffuser des messages d’intérêt général, voire, de façon encadrée, des messages publicitaires ([9]), afin d’accroître ses recettes propres ;
– d’adosser LCP-AN et Public Sénat à la future holding France Médias afin de ramener à un niveau acceptable leurs coûts de diffusion ;
– de donner à LCP-AN et à Public Sénat une direction et un secrétariat général uniques, tout en conservant des rédactions distinctes et autonomes.
– d’étudier la possibilité d’intégrer des locaux mis à la disposition de LCP-AN dans le schéma immobilier de l’Assemblée nationale ([10]) ;
Les trois premières recommandations supposent des modifications législatives dont le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et à la souveraineté culturelle à l'ère numérique pourrait être le véhicule. Le texte a été adopté le 5 mars 2020, en première lecture, par la commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale, sans que ces sujets aient été évoqués. Il n’a malheureusement pas été inscrit, depuis cette date, à l’ordre du jour de la séance publique.
B. Public SÉnat
Pour les raisons déjà évoquées concernant le Sénat, le rapporteur ne fera qu’un résumé rapide du projet de budget de la chaîne Public Sénat pour 2021.
La dotation à Public Sénat est inchangée par rapport à 2020, à 17,65 millions d’euros.
Le projet de budget total de la chaîne augmente (+ 1,94 %) et s’élève à 18,62 millions d’euros. Les ressources prévues, outre la dotation qui représente 95 % du montant total, reposent sur des produits d’exploitation (parrainages et coproductions), pour 432 000 euros, et un financement complémentaire (le cas échéant recours à l’emprunt).
Le budget d’exploitation s’élève à 17,56 millions d’euros et se construit selon les éléments suivants :
– le coût de grille, pour 10 890 000 € (– 3,53 %) : il s’agit de la principale dépense d’exploitation (62 % du total) qui comprend notamment les dépenses de personnel (la masse salariale représentant 43 % du total des charges d’exploitation). Sa diminution reflète l’internalisation de la régie de production auparavant assurée par un prestataire externe ;
– les coûts de diffusion pour un montant de 3,37 millions, en hausse de 4,7 % par rapport à 2020 en raison d’une hausse des frais de diffusion TNT ;
– les frais généraux (coûts opérationnels et charges de structure) pour 2,47 millions d’euros, qui intègrent notamment les loyers et charges des locaux ;
– les impôts et taxes pour 802 000 euros ;
Le budget d’investissement s’établit à un total de 1,06 million d’euros.
Compte tenu des données fournies dans l’annexe budgétaire par Public Sénat, il est possible de comparer plusieurs composantes des budgets des deux chaînes :
Comparaison des budgets de LCP-AN et de Public SÉnat pour 2021
(en million d’euros)
|
LCP-AN |
Public Sénat |
Dépenses d’exploitation |
15,74 |
17,56 |
dont coût de grille |
8,65 |
10,89 |
dont masse salariale |
5,34 |
7,55 |
dont coût de diffusion |
3,45 |
3,37 |
Dépenses d’investissement |
1,38 |
1,06 |
Dépenses totales |
17,17 |
18,86 |
Dotation de l’État |
16,64 |
17,65 |
Ressources propres |
0,06 |
0,43 |
Source : données de l’annexe au PLF pour 2021.
— 1 —
TroisiÈme partie : le Conseil constitutionnel
La dotation demandée par le Conseil constitutionnel pour 2021 s’établit à 12 019 229 euros, soit un montant en retrait de 485 000 euros par rapport à 2020.
On peut observer que la hausse avait été de 785 000 euros de 2020 correspondant au budget annexe mis en place pour financer les opérations de contrôle de la consultation relative au référendum d’initiative partagée ([11]).
En conséquence, la dotation s’établit à 300 000 euros au-dessus de celle des années non électorales 2018 et 2019.
1. L’activité du Conseil constitutionnel
À l’exception des tâches de contrôle électoral, l’activité du Conseil connaît des variations de faible ampleur.
Le nombre des questions prioritaires de constitutionnalité transmises au Conseil constitutionnel s’est maintenu à un niveau élevé depuis la mise en application de cette procédure introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. En 2019, le nombre de QPC traitées a été de 61. Au 30 juin 2020, ce nombre était de 27. Cependant, compte tenu du fort ralentissement de l’activité parlementaire au premier semestre de 2020, le Conseil n’avait rendu au 30 juin que trois décisions sur des lois ordinaires.
Le nombre d’audiences et de délibérés du Conseil sur trois ans est retracé ci-dessous
Source : Conseil constitutionnel.
Le tableau ci-dessous montre que les délais moyens des décisions sont contenus très en deçà des délais impartis par les dispositions constitutionnelles et organiques.
DÉlais moyens entre les saisines et les dÉcisions (2000 – 30 juin 2020)
Type de décisions
|
Délai moyen en jours |
Délai imparti |
Contrôle de constitutionnalité |
|
|
Délai moyen pour les DC |
17 |
|
DC-traite (Traités) |
41 |
|
DC-règlement (Règlements) |
16 |
|
DC-LO (Lois organiques) |
16 |
|
DC-loi (Lois ordinaires) |
16 |
30 ([12]) |
LP (Lois du pays) |
57 |
90 ([13]) |
Question prioritaire de constitutionnalité |
74 ([14]) |
90 ([15]) |
|
|
|
Autres compétences |
|
|
AN (élections législatives) |
107 |
- |
SEN (élections sénatoriales) |
126 |
- |
L (Déclassements) |
18 |
30 ([16]) |
LOM (Déclassements outre-mer) |
69 |
90 ([17]) |
I (Incompatibilités) |
52 |
- |
D (Déchéances) |
38 |
- |
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
2. Le budget du Conseil et la question de sa certification
Le tableau ci-dessous retrace l’évolution du budget et de la dotation du Conseil de 2013 à 2021.
Évolution du budget et de la dotation du conseil constitutionnel
(en euros)
|
2013 exécution |
2014 exécution |
2015 exécution |
2016 exécution |
2017 exécution |
2018 exécution |
2019 exécution |
2020 prévision |
2021 prévision |
Total charges |
9 415 957 |
9 875 690 |
9 488 524 |
10 711 765 |
11 585 960 |
13 085 098 |
12 803 166* |
12 004 729 |
12 019 229 |
Dotation |
10 888 000 |
10 776 000 |
10 190 000 |
9 920 462 |
13 696 974 |
11 719 229 |
11 719 229 |
12 504 229 |
12 019 229 |
* Prévision actualisée en cours d’année 2019 ; la prévision initiale était égale à la dotation, à 11 719 229 euros.
Source : annexes aux projets de loi de règlement 2012 à 2019 ; annexes aux projets de loi de finances pour 2020 et 2021.
Comme ses prédécesseurs, le rapporteur spécial regrette que le projet de budget du Conseil constitutionnel fasse toujours l’objet d’une présentation indigente dans l’annexe au projet de loi de finances : quelques lignes de commentaire seulement et une présentation par actions dont le contenu est peu précis.
Néanmoins, le Conseil constitutionnel transmet aux rapporteurs spéciaux, notamment dans ses réponses au questionnaire budgétaire, des éléments plus détaillés, parmi lesquels une présentation de son budget par nature des dépenses qui figure ci-après.
Évolution Du BUDGET DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
(par nature de dépenses)
(en euros)
|
2019 |
2020 |
2021 |
Évolution 2020/2021 |
|
exécution |
prévision |
prévision |
|
Membres |
2 283 484 |
2 362 180 |
2 362 180 |
0 % |
Traitements |
1 814 072 |
1 810 030 |
1 810 030 |
|
Charges sociales |
411 736 |
417 150 |
417 150 |
|
Frais de déplacement |
57 675 |
135 000 |
135 000 |
|
Personnels |
6 153 961 |
6 715 458 |
6 540 515 |
– 2.61 % |
Traitements personnels permanents |
3 423 621 |
3 779 000 |
3 779 000 |
|
Traitements personnels occasionnels |
112 230 |
244 280 |
238 215 |
|
Traitements personnels d’entretien |
115 041 |
125 000 |
125 000 |
|
Charges sociales |
1 000 151 |
1 152 900 |
1 152 900 |
|
Formation |
131 291 |
50 000 |
40 000 |
|
Transports et déplacements |
84 470 |
140 000 |
70 000 |
|
Indemnités de transports (remb. IdF) |
38 108 |
50 000 |
34 300 |
|
Action sociale |
179 065 |
105 000 |
84 000 |
|
Garde républicaine |
1 070 000 |
1 017 000 |
1 017 000 |
|
Fonctionnement |
1 366 878 |
1 366 878 |
1 224 534 |
– 10.41 % |
Fonctionnement stricto sensu |
218 907 |
239 000 |
218 000 |
|
Mobilier, matériel, fournitures |
46 869 |
49 300 |
46 000 |
|
Parc automobile |
42 895 |
83 900 |
42 000 |
|
Informatique |
375 128 |
165 800 |
165 000 |
|
Frais postaux et de télécommunications |
41 400 |
99 020 |
73 000 |
|
Entretien du bâtiment |
276 896 |
85 000 |
85 000 |
|
Documentation |
133 798 |
148 000 |
130 000 |
|
Manifestations |
46 222 |
60 000 |
45 000 |
|
Actions de communication, publicité, publications et relations publiques |
181 967 |
326 900 |
326 934 |
|
Charges externes |
147 583 |
94 000 |
94 000 |
|
Investissement |
2 145 682 |
1 274 713 |
1 892 000 |
+ 48.43% |
Immobilisations incorporelles et corporelles |
2 849 320 |
1 269 713 |
1 891 500 |
|
Restauration de mobilier |
4 730 |
5 000 |
5 000 |
|
Élections |
|
|
0 |
ns |
TOTAL |
|
|
12 019 229 |
|
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
Par ailleurs, les réserves du Conseil s’établissaient au 31 décembre 2019 à 2,86 millions d’euros.
Le rapporteur s’interroge sur les procédures d’élaboration, de contrôle et de validation des budgets du Conseil constitutionnel. Dans une réponse au questionnaire budgétaire, il est indiqué que : « en accord avec la Cour des comptes, les comptes du Conseil constitutionnel sont certifiés par le Conseiller financier, Président de chambre honoraire à la Cour des comptes, à qui il revient d’en vérifier la régularité et la sincérité. »
Pour autant, cette procédure ne saurait s’apparenter à la certification des comptes de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui fait l’objet d’un rapport délibéré par la Cour des comptes et donne lieu à des recommandations. Il est souhaitable qu’une telle certification annuelle soit également appliquée aux comptes du Conseil afin de renforcer la transparence et d'améliorer la gestion et la présentation comptable de l’institution.
3. Les dépenses relatives aux membres : consolider la base juridique de la rémunération et supprimer la possibilité de cumul avec une pension de retraite
Ces dépenses ne connaissent aucune variation entre la prévision 2020 et la prévision 2021.
Le nouveau projet de loi constitutionnelle adopté en conseil des ministres le 29 août 2019 prévoit, comme le précédent, la suppression de l’alinéa 2 de l’article 56 de la Constitution, aux termes duquel les anciens Présidents de la République font de droit partie à vie du Conseil constitutionnel, tout en conservant une mesure transitoire selon laquelle : « Les dispositions de l’article 56 de la Constitution, dans leur rédaction résultant de la présente loi constitutionnelle, ne sont pas applicables aux anciens Présidents de la République qui ont siégé au Conseil constitutionnel l’année précédant la délibération en conseil des ministres du projet de la présente loi constitutionnelle. » Pour mémoire, M. Nicolas Sarkozy ne siège plus au Conseil depuis janvier 2013 et M. François Hollande n’a pas souhaité y siéger.
Une note de Mme Elina Lemaire publiée le 26 juin 2020 par l’Observatoire de l’éthique publique ([18]) et intitulée « Propositions pour une réforme du régime indemnitaire des membres du Conseil constitutionnel » met en cause le fondement légal de la rémunération des membres et l’opacité de son montant.
Mme Lemaire démontre que le régime indemnitaire dont bénéficient les membres repose sur une lettre du 16 mars 2001 de la secrétaire d’État au budget, Mme Florence Parly. Cette lettre avait un double objet :
– soumettre l’intégralité de l’indemnité des membres du Conseil constitutionnel à l’impôt sur le revenu, ce qui n’était pas le cas auparavant ;
– compenser le manque à gagner résultant de l’augmentation de l’impôt acquitté par un relèvement de ladite indemnité.
Or, poursuit Mme Lemaire, « ni un secrétaire d’État au budget, ni aucun membre du gouvernement, n’est compétent pour définir l’indemnité des membres du Conseil constitutionnel, en fixer le montant ou en créer une nouvelle. En application des dispositions de la Constitution (article 63), seul le législateur organique est en effet compétent en la matière. Cette indemnité est – en principe – fixée par l’article 6 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, aux termes duquel : ‘‘Le président et les membres du Conseil constitutionnel reçoivent respectivement une indemnité égale aux traitements afférents aux deux catégories supérieures des emplois de l’État classés hors échelle’’. »
Il conviendrait donc qu’une disposition organique vienne donner une base juridique à la rémunération des membres, que l’on choisisse, comme cela a pu être suggéré, sur la rémunération des ministres (environ 9 940 euros bruts) ou sur celle du Président de la République (15 000 euros bruts).
Le présent rapport pourra apporter une contribution à ce travail de clarification et de transparence, puisque le rapporteur spécial a demandé au Conseil de lui transmettre le bulletin de paie anonymisé d’un membre.
Ce bulletin, couvrant le mois de septembre 2020, a été transmis immédiatement au rapporteur.
Comme on le voit ci-après, la rémunération s’élève à 15 000 euros bruts (dont 43 % de traitement indiciaire et 57 % d’indemnités) et 13 267 euros nets.
détail de la Rémunération mensuelle d’un membre du conseil constitutionnel (bulletin de paie du mois de septembre 2020)
Code |
Rubriques |
Nbre ou Base |
Taux |
Montant |
Taux |
Montant |
290 410 600 1195 |
Indice Majoré Traitement Brut Indemnité de Résidence Indemnités |
1 369,00
6 415,17 |
3,000 |
6 415,17 192,46 8 391,65 |
|
|
3 500 3 590 3 600 3 620 3 650 3 690 3 700 3 760 3 770 3 780 3 800 |
TOTAL BRUT SS Maladie SS Vieillesse / Tr.A SS Vieillesse / Brut Contribution Solidarité Autonomie F.N.A.L. Accident Travail R.D.S. CSG non Déductible CSG Déductible Transport |
14 999,28 3 428,00 14 999,28 14 999,28 14 999,28 14 999,28 14 783,26 14 783,26 14 783,26 14 999,28 |
6,900 0,400
0,500 2,400 6,800 |
14 999,28
236,53 60,00
73,92 354,80 1 005,26 |
13,000 8,550 1,900 0,300 0,500 1,100
2,950 |
1 949,91 293,09 284,99 45,00 75,00 164,99
442,48 |
5 010 |
TOTAL RETENUES |
|
|
1 730,51 |
|
3 255,46 |
5 100 |
Net imposable |
|
|
13 697,49 |
|
|
5 504 |
Net à payer avant Impôt sur le revenu |
|
|
13 268,77 |
|
|
Source : Conseil constitutionnel.
Il appartiendra au législateur, par une proposition ou un projet de loi organique, de donner une assise juridique viable à cette rémunération.
Par ailleurs, le décret du 27 février 2020 relatif aux modalités de rémunération des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes vient d’établir un principe de non-cumul avec les pensions de retraite. Il dispose en effet que « lorsque les membres d’une administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante sont titulaires d’une ou plusieurs pensions de retraite de droit direct, le montant de l’indemnité de fonction prévue à l’article 2 est réduit à due concurrence du montant de la ou des pensions perçues chaque année. »
Il semble nécessaire de transposer ce principe aux membres du Conseil constitutionnel, comme le faisait d’ailleurs une récente proposition de loi ([19]) de M. Thierry Benoit cosignée par 163 députés de tous horizons, dont votre rapporteur.
Le non-cumul peut être établi soit par une diminution à due concurrence de l’indemnité de fonction, comme le fait le décret précité, soit, de manière plus simple, par la suspension du versement de la ou les pensions de retraite pendant la durée du mandat.
Au 1er janvier 2021, le Conseil constitutionnel comptera, hors membres, 76 collaborateurs rémunérés à titre principal par l’institution, soit 70,90 ETP.
Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des effectifs du Conseil.
Évolution des effectifs du Conseil Constitutionnel
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 (prév) |
Catégorie A |
18 |
17 |
21 |
24 |
23 |
27 |
26 |
27 |
30 |
33 |
39 |
45 |
46 |
Catégorie B |
16 |
14 |
15 |
16 |
17 |
14 |
12 |
14 |
12 |
11 |
13 |
11 |
12 |
Catégorie C |
18 |
18 |
19 |
21 |
21 |
20 |
23 |
23 |
26 |
25 |
21 |
20 |
18 |
Total |
52 |
49 |
55 |
61 |
61 |
61 |
61 |
64 |
68 |
69 |
70 |
76 |
76 |
Chiffres au 1er janvier de chaque année.
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
Les personnels de catégorie A sont pour une part non négligeable issus d’autres institutions et en situation de mise à disposition ou de détachement. Le Conseil précise que le recours aux CDI est désormais exceptionnel car il n’est pas possible à l’institution, eu égard à sa taille et en l’absence de corps rattaché, d’offrir de véritables perspectives de carrière à ses collaborateurs. Pour cette même raison, les différents recrutements s’opèrent en principe pour une durée maximale de 3 à 5 ans.
Par ailleurs, la politique de rémunération des personnels contractuels du Conseil (part traitement et part indemnitaire) a fait l’objet d’un audit. Un référentiel des rémunérations de ces personnels a été établi. À compter de 2020, est prévue la mise en place d’une part de rémunération indemnitaire variable inspirée du RIFSEEP dans la fonction publique ([20]).
Le tableau ci-après détaille la répartition des effectifs du Conseil.
RÉpartition des effectifs du Conseil constitutionnel
|
|
01/01/2020 |
31/12/2020 |
Service |
Statut |
Nombre |
Nombre |
Service de la Présidence |
Détaché |
1 |
1 |
CDD |
1 |
1 |
|
MAD |
1 |
1 |
|
Secrétariat général |
Détaché |
1 |
1 |
CDD |
1 |
1 |
|
Service administratif et financier |
Détaché |
8 |
7 |
CDI |
17 |
17 |
|
CDD |
5 |
6 |
|
Service juridique |
Détaché |
5 |
5 |
Cumul d’activité |
3 |
3 |
|
CDI |
2 |
2 |
|
CDD |
3 |
4* |
|
MAD |
2 |
2 |
|
Service documentation |
Détaché |
0 |
0 |
CDI |
5 |
4 |
|
CDD |
1 |
3 |
|
Service informatique |
Détaché |
2 |
2 |
CDI |
2 |
2 |
|
CDD |
5** |
5 |
|
Service des relations extérieures |
Détaché |
1 |
1 |
CDI |
3 |
3 |
|
CDD |
1 |
1 |
|
Service communication |
Détaché |
1 |
1 |
CDI |
1 |
1 |
|
CDD |
3 |
3 |
|
Total |
|
75 |
76 |
* L’un de ces agents se consacrant spécialement à la préparation de la prochaine génération d’outils destinés au RIP.
** Trois de ces agents se consacrant spécialement à la préparation de la prochaine génération d’outils destinés au RIP.
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
5. Les dépenses de fonctionnement et d’investissement
Après les hausses constatées de 2015 à 2018, les dépenses de fonctionnement sont relativement contenues en 2018 et 2019, ainsi que le montre le tableau suivant.
DÉpenses de fonctionnement du Conseil constitutionnel de 2015 à 2020
(informatique, automobile, entretien, fluides, taxes et maintenance)
(en euros)
|
Informatique |
Parc automobile |
Entretien du bâtiment |
Fluides, taxes, maintenance |
2015 |
168 318,08 |
73 566,69 |
87 148,14 |
323 730,81 |
2016 |
234 943,13 |
93 528,79 |
94 735,36 |
262 354,29 |
2017 |
421 967,77 |
74 724,70 |
79 394,60 |
301 956,51 |
2018 |
508 844,44 |
86 196,96 |
140 307,81 |
325 534,10 |
2019 |
338 315,00 |
42 895,00 |
276 896,00 |
258 530,00 |
2020 (prév.) |
288 650,00 |
83 900,00 |
85 000,00 |
315 197,00 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
En prévision pour 2021, les dépenses de fonctionnement globales sont prévues en baisse de plus de 10 %. La ligne « Actions de communication, publicité, publications et relations publiques » est cependant maintenue à un niveau élevé (326 000 euros) alors que la dépense s’établissait à 182 000 euros en 2019.
S’agissant des investissements, prévus en hausse de plus de 600 000 euros en 2021, soit + 48,43 %, le Conseil fournit peu de détails sur leur ventilation. La réponse au questionnaire budgétaire indique seulement :
« Les dépenses d’investissement, en augmentation, correspondent pour une part significative à des investissements informatiques destinés notamment à garantir la sécurité du système d’information du Conseil. Il s’y ajoute l’enjeu de refonte des outils de gestion des décisions afin de permettre au Conseil de se prémunir contre toute solution de continuité qui résulterait de l’interruption de leur maintenance.
« Au titre du plan d’action d’économies d’énergie et de développement durable 2020-2022 du Conseil, les deux principaux axes d’investissement seront la modernisation des équipements de climatisation – ventilation – chauffage et de certaines huisseries. »
Faute d’une documentation budgétaire précise, le rapporteur reste réservé quant à la construction de ces prévisions de dépenses.
— 1 —
QuatriÈme partie : La Cour de justice de la RÉpublique
Juridiction prévue par les articles 68-1 et 68-2 de la Constitution (issus de la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993), la Cour de justice de la République est compétente pour juger les membres du Gouvernement pour les « actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis ».
La Cour est composée de trois formations distinctes aux compétences clairement définies : la commission des requêtes ([21]) (qui reçoit les plaintes et apprécie les suites à leur donner), la commission d’instruction ([22]) (qui procède à tous les actes qu’elle juge utiles à la manifestation de la vérité) et la formation de jugement ([23]) (qui juge sur renvoi de la commission d’instruction).
1. Une institution en sursis prolongé
Dans son discours devant le Congrès du Parlement le 3 juillet 2017, le Président de la République Emmanuel Macron s’est prononcé explicitement en faveur de la suppression de la Cour de justice de la République : « Les ministres eux-mêmes doivent devenir comptables des actes accomplis dans leurs fonctions ordinaires. C’est pour cette raison que je souhaite la suppression de la Cour de justice de la République. Il faudra trouver la bonne organisation, mais nos concitoyens ne comprennent plus pourquoi seuls les ministres pourraient encore disposer d’une juridiction d’exception. »
De fait, un large consensus existe en faveur cette suppression.
Le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique déposé le 29 août 2019 sur le bureau de l’Assemblée nationale après l’interruption, en juillet 2018, du précédent projet, comporte un article prévoyant la suppression de la Cour de justice de la République, rédigé dans les mêmes termes.
Article 8 du projet de loi constitutionnelle
pour un renouveau de la vie démocratique
Les articles 68‑1 à 68‑3 de la Constitution sont remplacés par un article 68‑1 ainsi rédigé :
« Art. 68‑1. – Les membres du Gouvernement sont responsables, dans les conditions de droit commun, des actes qui ne se rattachent pas directement à l’exercice de leurs attributions, y compris lorsqu’ils ont été accomplis à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions.
« Ils sont pénalement responsables des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis. Leur responsabilité ne peut être mise en cause à raison de leur inaction que si le choix de ne pas agir leur est directement et personnellement imputable.
« Ils sont poursuivis et jugés devant les formations compétentes, composées de magistrats professionnels, de la cour d’appel de Paris.
« Le ministère public, la juridiction d’instruction ou toute personne qui se prétend lésée par un acte mentionné au deuxième alinéa saisit une commission des requêtes comprenant trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont l’un préside la commission, deux membres du Conseil d’État et deux magistrats de la Cour des comptes. La commission apprécie la suite à donner à la procédure et en ordonne soit le classement, soit la transmission au procureur général près la cour d’appel de Paris qui saisit alors la cour.
« La loi organique détermine les conditions d’application du présent article. »
Il est à noter que le nouveau dispositif maintient le filtre de la commission des requêtes. Rien ne permet d’affirmer qu’il pourrait représenter un gain en termes de coût pour le budget de l’État.
2. L’activité de la Cour de justice de la République
En 2019, la commission des requêtes a été saisie de 41 plaintes mettant en cause à 48 reprises des membres du Gouvernement dont, à 42 reprises, des membres du Gouvernement en exercice.
En 2020, au 1er août, elle a été saisie de 143 plaintes (dont 95 en rapport avec la crise sanitaire) mettant en cause à 226 reprises des membres du Gouvernement dont, à 220 reprises, ceux en exercice au 1er janvier 2020.
Les ministres le plus souvent mis en cause sont M. Édouard Philippe (61 fois), Mme Agnès Buzyn (34 fois), M. Olivier Véran (33 fois) et Mme Nicole Belloubet (32 fois).
Après jonction de plaintes, 10 affaires relatives à la crise sanitaire étaient en cours d’instruction.
Il a été précisé au rapporteur qu’au 8 octobre 2020, 165 requêtes avaient été enregistrées – soit 22 de plus qu’au 1er août –, dont 110 dossiers en lien avec la pandémie.
En 2019, la formation de jugement de la Cour de justice de la République s’est réunie du 24 au 30 septembre et a condamné M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des sceaux, à une peine d’un mois d’emprisonnement avec sursis et à 5 000 euros d’amende pour violation du secret professionnel.
En 2021, elle se réunira à partir du 19 janvier jusqu’au 11 février 2021 afin d’examiner l’affaire dite de Karachi mettant en cause MM. Édouard Balladur, ancien Premier ministre, et François Léotard, ancien ministre de la défense.
3. Le projet de budget pour 2021
La dotation demandée pour 2021 est reconduite à l’identique, à hauteur de 871 500 euros
Le tableau ci-après présente l’évolution des dotations et des budgets prévisionnels et exécutés de la Cour depuis 2015.
Évolution des dÉpenses de la cour de justice de la rÉpublique depuis 2015
(en euros)
|
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
2021 |
Loyer et charges locatives |
445 557 |
439 971 |
447 708 |
447 012 |
476 880 |
453 000 |
477 000 |
Indemnités des magistrats |
120 948 |
129 834 |
135 890 |
133 975 |
118 414 |
135 000 |
135 000 |
Autres dépenses de fonctionnement |
90 421 |
100 126 |
95 725 |
105 736 |
90 045 |
144 000 |
118 000 |
Frais de justice |
10 |
0 |
470 |
122 |
1 017 |
68 000 |
70 000 |
Frais de procès |
0 |
71 453 |
0 |
0 |
19 560 |
71 500 |
71 500 |
Total |
656 936 |
741 384 |
679 793 |
686 724 |
705 916 |
871 500 |
871 500 |
Source : annexes aux projets de loi de règlement et aux projets de loi de finances.
On le voit, les budgets de la Cour de justice de la République sont largement calculés, mais l’écart entre la prévision et la réalisation n’emporte aucune conséquence puisque les sommes non utilisées sont reversées au budget de l’État. L’exercice 2019 a ainsi donné lieu à un reversement de 155 583 euros.
Les frais de personnel se limitent aux versements d’indemnités aux magistrats composant la Cour, pour un montant prévisionnel de 135 000 euros.
Les magistrats siégeant dans les différentes formations de la Cour sont des magistrats qui continuent d’exercer leurs fonctions dans leur juridiction d’origine (essentiellement la Cour de cassation et dans une moindre mesure le Conseil d’État et la Cour des comptes) : ils sont donc rémunérés par celles-ci. En revanche, ils perçoivent des indemnités au titre de leur activité pour la Cour. Ce régime indemnitaire des magistrats est déterminé par le décret n° 95-692 du 9 mai 1995.
La commission des requêtes se réunit de huit à dix fois par an. Le rythme de réunion de la commission d’instruction dépend, quant à lui, des besoins des instructions en cours.
Le greffier en chef de la Cour de cassation est de droit le greffier en chef de la Cour de justice de la République. Il met à disposition de celle-ci le personnel nécessaire au fonctionnement du greffe. Ces personnels (au 1er janvier 2020, un agent de catégorie A, un agent de catégorie B et trois agents de catégorie C à temps plein) sont rémunérés par la Cour de cassation et ne perçoivent aucune indemnité versée par la Cour de justice de la République. Les mises à disposition ne donnent pas lieu à remboursement de la part de la Cour de justice de la République.
Comme chaque année, la principale charge assumée par la Cour concerne le loyer et les charges locatives de l’hôtel particulier de 818 m2 qu’elle occupe rue de Constantine, dans le 7e arrondissement de Paris.
Il est indéniable que le coût de l’hébergement de la Cour est élevé, au regard du caractère très spécifique et restreint de son champ de compétences et de son activité. Compte tenu de la faible probabilité d’une suppression prochaine de cette instance, le rapporteur recommande que soient étudiées les possibilités de relogement dans les locaux du Palais de justice de l’île de la Cité, dans le cadre des réaménagements et réaffectations en cours.
4. Une légère augmentation de crédits à prévoir pour faire face à un afflux de plainte sans précédent
Comme il a été indiqué plus haut, du fait de la multiplication des procédures liées à la gestion de la crise sanitaire, le nombre de requêtes est d’ores et déjà quatre fois plus élevé que la moyenne des dernières années. Des instructions ont été déclenchées, donnant lieu à des perquisitions.
Dans ce contexte, le président de la Cour, M. Dominique Pauthe a indiqué au rapporteur que « le montant des frais de justice susceptibles d’être engagés sur l’année 2021, particulièrement par la commission d’instruction, peut être estimé à 200 000 euros (l’allocation actuelle étant de 70 000 euros) ».
La CJR reversant en fin d’année l’intégralité du reliquat de ses crédits au budget de l’État, elle ne dispose pas de « réserves ». Il conviendrait donc que le Gouvernement prévoie par amendement les 130 000 euros supplémentaires qui seront nécessaires au bon fonctionnement de l’institution en 2021.
— 1 —
Au cours de sa réunion du 21 octobre 2020, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Pouvoirs publics.
Suivant la recommandation du rapporteur spécial, la commission a adopté les crédits de la mission Pouvoirs publics, sans modification.
Le compte rendu de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.
*
* *
— 1 —
Liste des personnes auditionnÉes
par lE rapporteur spéciaL
Présidence de la République
– M. Patrick Strzoda, directeur de cabinet du Président de la République
– M. Jérôme Rivoisy, directeur général des services
– M. Jean Salomon, directeur des ressources et de la modernisation
Assemblée nationale
– M. Florian Bachelier, premier questeur
– M. Bruno Vieillefosse, directeur général des services administratifs
Conseil constitutionnel
– M. Laurent Fabius, président
– M. Jean Maïa, secrétaire général
Cour de justice de la République
– M. Dominique Pauthe, président
LCP-Assemblée nationale
– M. Bertrand Delais, président‑directeur général
– Mme Corinne Guis, secrétaire générale
Observatoire de l’éthique publique
– M. René Dosière, président
([1]) V. les décisions n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, considérant 25, et n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001, considérant 47.
([2]) Ces fonds propres s’élevaient à 16 838 362,85 euros au 31 décembre 2019
([3]) Cour des comptes, Les comptes et la gestion des services de la présidence de la République (exercice 2019), juillet 2020.
([4]) Emmanuel Aubin, La prise en charge par l’Élysée des frais de justice de ses collaborateurs : toujours plus ? https://www.observatoireethiquepublique.com/wp-content/uploads/Position-paper-OEP6.pdf
([5]) Ils ont également précisé que M. Alexandre Benalla avait fait une demande de prise en charge de ses frais de justice au titre de la protection fonctionnelle, mais que cette demande avait été rejetée.
([6]) Exprimés en effectifs physiques.
([7]) À ce sujet, il est intéressant de citer la conclusion de la commission commune des crédits sur le projet de budget de l’Assemblée nationale : « Alors que les charges de retraite des députés et des personnels représentaient 19,7 % des dépenses de l’Assemblée nationale en 2012, ce ratio était de 22,6 % en 2019. Si elles n’en constituent que 21,3 % dans le budget initial pour 2021, il faut tenir compte de l’écart usuel entre la prévision et l’exécution, qui minore leur poids réel. Ce poids accru est un enjeu de premier ordre pour l’Assemblée nationale car, contrairement au Sénat où les caisses de retraite ne sont pas dans le périmètre budgétaire et sont adossées à des réserves, les charges de retraite font partie intégrante de son budget. »
([8]) Le budget présenté est le budget révisé. Ce dernier tient compte de l’impact de la Covid-19 sur les comptes de la chaîne. Les économies engendrées par la crise sanitaire sont supérieures de 3 000 euros aux surcoûts.
([9]) L’article 45-2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication dispose que : « La Chaîne parlementaire ne diffuse aucun message publicitaire et aucune émission de téléachat. ».
([10]) Cette hypothèse avait été envisagée dans les projets d’aménagement de l’Hôtel de Broglie, mais elle a été repoussée, au profit semble-t-il de l’aménagement d’une crèche.
([11]) Le bilan de ces opérations est effectué dans la décision n° 2019-1-9 RIP du 18 juin 2020. Le Conseil précise, dans une réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial : « Quoique le Conseil ne dispose pas d’une comptabilité analytique permettant d’imputer ses dépenses aux différentes missions qui sont les siennes, il apparaît que le surcroît de dépenses résultant de l’ensemble de ces travaux est au moins du montant de la dotation spéciale reçue. »
([12]) L’alinéa 3 de l’art. 61 de la Constitution du 4 octobre 1958 : « (…) le Conseil Constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours. ».
([13]) Art. 105 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : « Le Conseil constitutionnel se prononce dans les trois mois de sa saisine. »
([14]) Lissé sur la somme des QPC sur 10 ans, ce délai moyen est stable. Cependant, il est constaté un délai de traitement de 74,86 jours au 2ème semestre 2019 et de 81 sur le premier semestre de l’année 2020. Cette augmentation de la durée moyenne du temps de traitement, bien que de courte durée, pourrait se répercuter sur les délais de l’année prochaine.
([15]) Art. 23-10 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de trois mois à compter de sa saisine (…) »
([16]) Art. 25 de l’ordonnance précitée : « Le Conseil constitutionnel se prononce dans le délai d'un mois. Ce délai est réduit à huit jours quand le Gouvernement déclare l'urgence. »
([17]) Art. 12 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française : « Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de trois mois. »
([18]) https://www.observatoireethiquepublique.com/propositions-pour-une-reforme-du-regime-indemnitaire-des-membres-du-conseil-constitutionnel/
([19]) Assemblée nationale, Proposition de loi visant à interdire le cumul d'une pension de retraite et d'une indemnité d'activité pour les personnes nommées au Conseil constitutionnel et dans les agences de l'État, n° 1803 rectifié, déposée le mercredi 27 mars 2019.
([20]) Régime indemnitaire des fonctionnaires de l'État.
([21]) La commission des requêtes est composée de trois magistrats du siège hors hiérarchie à la Cour de cassation, de deux conseillers d’État et de deux conseillers maîtres à la Cour des comptes désignés pour cinq ans.
([22]) La commission d’instruction est composée de trois membres titulaires et de trois membres suppléants désignés pour trois ans parmi les magistrats du siège hors hiérarchie à la Cour de Cassation.
([23]) La formation de jugement est composée de quinze juges – douze juges parlementaires (six députés et six sénateurs) élus par leur assemblée respective et trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont l’un préside la Cour de justice.