RAPPANR5L15B3399-tIII

Article additionnel après l’article 42
Exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties des immeubles mis à la disposition des établissements publics d’enseignement supérieur

La commission examine l’amendement II-CF181 de Mme Patricia Lemoine.

Mme Patricia Lemoine. Il s’agit de prévoir un dégrèvement exceptionnel et ciblé de la taxe sur les bureaux (TSB) et sur les surfaces de stationnement pour tenir compte de la baisse d’activité des entreprises pendant le confinement. Seules seraient éligibles les entreprises qui ont connu une baisse de leur chiffre d’affaires de 45 % entre le 1er mars et le 31 mai 2020 par rapport à la même période l’année précédente.

Ce dégrèvement s’élèverait à un sixième de la taxe en question afin d’aider certains secteurs durement touchés en ciblant des taxes de production décorrélées de l’évolution du chiffre d’affaires.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Des aides existent pour accompagner les entreprises dans cette crise et ce n’est pas une exonération de TSB qui aurait les effets les plus significatifs.

Par ailleurs, cette taxe est affectée à des projets très importants qui ne doivent pas être ralentis, je pense notamment aux chantiers conduits par la Société du Grand Paris (SGP). Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF181.

Elle examine les amendements identiques II-CF182 de Mme Patricia Lemoine et II‑CF1307 de M. Jean-Marc Zulesi.

Mme Patricia Lemoine. Il s’agit d’accélérer l’installation de bornes de recharge dans les parcs de stationnement public et de répondre à l’objectif gouvernemental de créer 100 000 bornes de recharge publiques d’ici à la fin de 2021. L’article 12 du PLF prévoit un dispositif pour les particuliers, qu’il convient donc d’étendre.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je partage cet objectif et les incitations à ce type d’investissement doivent se poursuivre, dans un sens plus national que local, la TSB ayant un « tropisme » francilien, mais l’affectation de cette taxe à la SGP me conduit encore une fois à émettre un avis défavorable.

La commission rejette les amendements identiques II-CF182 et II‑CF1307.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements II-CF1165 de M. Jean-Louis Bricout, II-CF1412 de M. Bruno Fuchs et II‑CF1450 de M. Thibault Bazin.

Elle examine l’amendement II-CF87 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Il convient de préciser la notion de serrage des récoltes permettant de bénéficier de l’exonération permanente de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les bâtiments ruraux affectés de manière permanente et exclusive à un usage agricole.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Demande de retrait ou avis défavorable.

Il s’agirait d’une distinction particulièrement difficile à appliquer pour l’administration fiscale ; mais nous pourrons en parler en séance publique avec le ministre.

Surtout, nous avons adopté en 2019 une mesure particulièrement favorable aux activités accessoires agricoles qui devrait nous satisfaire collectivement, même si elle ne répond pas complètement au souhait exprimé par votre amendement.

La commission rejette l’amendement II-CF87.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette successivement l’amendement II-CF85 de Mme Lise Magnier, les amendements II‑CF88 de Mme Lise Magnier et II-CF71 de M. Marc Le Fur, et l’amendement II‑CF41 de M. Fabrice Brun.

La commission examine l’amendement II-CF90 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Il convient d’exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) les immeubles qui appartiennent aux organismes privés non lucratifs gestionnaires d’établissements et de services dans le domaine médico‑social.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ferai une réponse globale à ce sujet, puisque des amendements seront aussi discutés sur la taxe d’habitation (TH).

Un problème important se pose à mes yeux : les cas de figure étant très divers, une exonération générale me semble impossible. Cela reviendrait de surcroît à assumer des baisses de recettes pour les collectivités. Parfois, une telle exonération serait justifiée, mais dans de très nombreux cas, pas du tout. Par effet domino, une discussion sur une application au secteur privé non lucratif rejaillirait sur l’ensemble du secteur privé – la question de l’égalité devant l’impôt se poserait – et nous ne parviendrions pas à créer un dispositif équitable et cohérent.

M. Charles de Courson. Un problème se pose en effet avec les organismes à but non lucratif, qui ne sont pas traités de la même façon que les établissements publics. Il se pose pour les établissements sanitaires et sociaux mais, aussi, pour les établissements d’enseignement privés, dont peu de gens savent qu’ils paient l’imposition foncière, à la différence des établissements scolaires publics.

Pourrait-on au moins engager un travail à ce propos, monsieur le rapporteur général ? Là, nous bricolons, mais ce ne sera pas possible de poursuivre indéfiniment.

M. Laurent-Saint-Martin, rapporteur général. Vous avez raison : le problème du secteur privé non lucratif dépasse la seule fiscalité locale. Les établissements de santé privés non lucratifs ont souvent des contraintes de services comparables à celles du secteur public, à quoi s’ajoutent les contraintes du secteur privé, que ce secteur peut d’ailleurs satisfaire puisqu’il n’a ni le même fonctionnement ni les mêmes obligations.

Cet « entre-deux » fait que le secteur privé non lucratif se trouve souvent dans des situations embarrassantes. Elles ne se régleront pas par un bricolage de la fiscalité locale, quand bien même le symbole politique pourrait être fort.

Je suis d’accord pour que nous travaillions ensemble, avec nos collègues de la commission des affaires sociales. Le modèle que nous évoquons est bien utile mais il est en effet soumis à des contradictions ou à des difficultés de gestion qu’il convient de clarifier.

M. le président Éric Woerth. C’est une bonne idée. Ce secteur souffre d’une forme d’injustice et il convient de voir ce qu’il en est au-delà du champ fiscal pour avoir une idée globale de la situation. Je rejoins donc la proposition du rapporteur général.

L’amendement II-CF90 est retiré.

M. le président Éric Woerth. Nous venons de refuser l’entrée de la salle à plusieurs députés. J’applique strictement les règles définies en Conférence des présidents pour respecter les consignes sanitaires. Les députés qui ne sont pas membres de notre commission ne sont pas autorisés à siéger. Toutefois, pour atténuer l’effet de ces restrictions, la Conférence des présidents a également décidé que les amendements qui ont été déposés par n’importe quel député peuvent être repris, même par ceux qui n’en sont pas cosignataires. Cela peut ainsi permettre d’assurer leur discussion, même en l’absence de cosignataires.

La commission examine les amendements identiques II-CF246 de Mme Jeanine Dubié, II-CF398 de M. Jean-Noël Barrot, II-CF710 de M. Daniel Labaronne et II-CF1420 de M. Thibault Bazin.

M. François Pupponi. Je suis d’accord avec le rapporteur général : il est urgent de travailler sur ces questions.

Lorsqu’il existe des inégalités de traitement entre des organismes privés et publics, nous devrons faire en sorte que les collectivités locales puissent faire leurs choix librement en matière d’exonérations, lesquelles ne sont de toute façon plus compensées par l’État. Aux collectivités de voir si elles veulent ou non se priver de recettes pour favoriser l’activité économique, sanitaire et sociale.

M. Christophe Jerretie. Il est en effet urgent de travailler sur cette question. L’État ne compensant plus les exonérations, les collectivités doivent décider elles-mêmes de leur politique en la matière. Le groupe du Mouvement Démocrate et Démocrates apparentés est prêt à se joindre à la réflexion proposée.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Même avis que précédemment.

M. Alexandre Holroyd. Je m’associe à ce qui vient d’être dit.

Je souhaite que, d’ici à la séance publique, le rapporteur général demande au ministre des éléments chiffrés. J’ai essayé de voir ce qu’il en est du nombre d’établissements concernés et des sommes que cela représente mais les chiffres diffèrent grandement en fonction des sources.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous avez raison. Il est difficile d’avoir les chiffres mais cela s’explique aussi en raison de la disparité des situations. Nous allons travailler d’ici à la séance publique avec l’administration pour disposer du chiffrage le plus précis possible.

Les amendements identiques II-CF246, II-CF398, II-CF710 et II-CF1420 sont retirés.

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La commission examine l’amendement II-CF1379 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Il s’agit de faciliter les opérations immobilières des établissements publics d’enseignement supérieur.

L’article 154 de la loi de finances pour 2018 a unifié la législation applicable aux droits réels portant sur des immeubles universitaires. Cet amendement vise à maintenir le régime d’exonération sur le foncier bâti en prévoyant qu’il sera désormais applicable aux immeubles de l’État sur lesquels ont été délivrés des titres constitutifs de droits réels.

Par ailleurs, il est confirmé que les délibérations prises en application de l’ancienne rédaction resteront applicables aux contrats en cours jusqu’à leur terme ainsi qu’aux nouveaux titres constitués depuis le 1er janvier 2018.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis favorable à cet amendement utile de coordination.

La commission adopte l’amendement II-CF1379 (amendement 3138).

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Article additionnel après l’article 42
Abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties dans le cadre
d’un bail réel solidaire

Elle examine les amendements identiques II-CF127 de Mme Lise Magnier, II-CF136 de Mme Marie-Christine Dalloz et II-CF419 de M. Bertrand Pancher.

Mme Lise Magnier. Il s’agit d’offrir la possibilité aux collectivités qui le souhaitent d’appliquer aux méthaniseurs dits non agricoles les exonérations de taxe foncière et de cotisation foncière des entreprises prévues pour la méthanisation agricole.

Mme Marie-Christine Dalloz. Les collectivités territoriales doivent en effet bénéficier d’une telle possibilité.

M. Charles de Courson. Un argument supplémentaire : la distinction entre méthaniseurs agricoles et non agricoles est très subtile puisqu’elle repose sur un pourcentage des approvisionnements qui font tourner le méthaniseur. Méthaniseur agricole ou non, les collectivités locales doivent avoir le choix d’exonérer ou pas.

J’ajoute que, depuis des années, nous discutons du statut fiscal des équipements des méthaniseurs, l’administration fiscale ayant considéré que les cuves sont des biens immobiliers. Certains projets ont ainsi été déstabilisés a posteriori lorsque leurs promoteurs ont découvert qu’ils paieraient une taxe foncière considérable. Nous avons essayé de les assimiler aux bâtiments agricoles et on nous a expliqué que, s’il en allait de la sorte, tout l’édifice fiscal s’effondrerait. Cet amendement simplifierait tout de même un peu les choses.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La distinction entre méthaniseurs industriels et agricoles est tout à fait fondée. L’Agence de la transition écologique (ADEME) propose des financements importants pour aider les installations de méthanisation non agricole, et l’électricité issue de biogaz injectée sur le réseau à partir d’unités de méthanisation est quant à elle achetée à des tarifs favorables.

L’environnement fiscal, réglementaire et tarifaire me semble donc plutôt bon. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements identiques II-CF127, II-CF136 et II-CF419.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF26 de M. Marc Le Fur.

La commission examine les amendements identiques II-CF128 de Mme Lise Magnier et II-CF420 de M. Bertrand Pancher.

Mme Lise Magnier. Afin d’accompagner le développement des réseaux de chaleur produite à partir de chaleur renouvelable et de récupération, cet amendement permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de leur appliquer une exonération.

M. François Pupponi. C’est toujours le problème de la liberté de choix des collectivités locales. Il faudra bien accepter l’un ou l’autre de ces amendements afin qu’elles puissent assumer des choix pour leur développement, en l’occurrence dans le domaine environnemental.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable.

Il faut parvenir à trouver le bon point d’équilibre entre la liberté des collectivités pour délibérer sans pour autant encourager une spécialisation sur un certain nombre d’activités, sinon, certaines incitations seront trop fortes pour certains secteurs par rapport à d’autres et les collectivités elles-mêmes rencontreront des difficultés.

L’article 42 propose des avancées aux collectivités qui le souhaitent en matière d’exonération de la contribution économique territoriale afin de favoriser les relocalisations industrielles. Il me semble que le message est assez clair. Je propose que l’on en reste à peu près à ce niveau-là, sinon, je crains que nous ne construisions une usine à gaz. En temps de crise, nous n’avons pas intérêt à complexifier les dispositifs.

M. François Pupponi. Je suis d’accord avec vous s’agissant de la spécialisation mais adoptons un principe de base. Nous serons confrontés à une crise économique importante et les collectivités doivent pouvoir choisir d’aider les entreprises de leur territoire. Si elles décident une exonération et, donc, de se priver de recettes, c’est leur choix, et elles l’assumeront devant les électeurs.

M. le président Éric Woerth. C’était le sens d’un certain nombre d’amendements dont nous avons discuté dans les projets de loi de finances rectificative pour 2020 successifs : liberté de choix pour les collectivités, même sans compensation de la part de l’État, ce qui me semble aller dans le bon sens, le principal argument étant celui de l’autonomie de décision.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suis d’accord avec vous. Il importe que les choix soient effectués en responsabilité et qu’ils ne donnent pas lieu systématiquement à une demande de compensation.

Depuis la première loi de finances rectificative pour 2020, la situation n’est pas claire : si nous souhaitons nous diriger vers l’autonomie fiscale des collectivités – je suis d’ailleurs de moins en moins contre – ; il faut que ces dernières l’assument. Les réserves formulées par M. Coquerel ne sont du reste pas totalement infondées : l’autonomie fiscale est le meilleur moyen pour que les territoires se fassent concurrence. En l’état, ce serait inconstitutionnel et il faudrait procéder d’une main tremblante.

De plus, les possibilités de délibération offertes aux collectivités locales fonctionnent. Dans le troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020, nous avons voté la possibilité d’exonération de cotisation foncière des entreprises, et c’est ce qu’ont fait un tiers des EPCI malgré un délai très bref.

Mme Véronique Louwagie. Je suis très heureuse de votre évolution, monsieur le rapporteur général.

On peut faire confiance aux élus locaux car ils font preuve de sens des responsabilités.

La discussion du premier projet de loi de finances rectificative pour 2020 s’est faite dans un contexte particulier, où les collectivités avaient particulièrement besoin de soutien. Il n’est pas possible de le faire valoir pour discuter d’une manière générale de ce principe d’autonomie.

M. Charles de Courson. L’argument de la mise en concurrence vaut pour des entreprises mobiles mais pas pour des réseaux de chaleur. Dans ce cas, il ne tient pas, même s’il était valable pour les amendements précédents.

M. le président Éric Woerth. Beaucoup d’amendements en ce sens ont été discutés dans le cadre des PLFR successifs. Il serait curieux de juger que l’État serait responsable en décidant de compenser ou non les exonérations et que les collectivités ne le seraient pas. Tout le passé témoigne du contraire.

M. Jean-Paul Mattei. La question de la concurrence est un faux débat. Elle s’exerce à tous les niveaux, systématiquement : sur les équipements sportifs, le prix des cantines, celui des terrains attractifs, etc.

Une certaine autonomie des collectivités me paraît aller dans le bon sens dès lors qu’il n’y a pas de compensation. Il faut faire confiance aux élus, qui sont souvent très raisonnables.

M. le président Éric Woerth. La concurrence est déjà effective, notamment à travers les taux.

M. Jean-Louis Bricout. Autant le principe d’autonomie me semble de bon aloi, autant tous les territoires ne sont pas forcément logés à la même enseigne. L’État doit être aussi le garant de la cohésion des territoires, qui est si précieuse. Faisons donc preuve de prudence !

La commission rejette les amendements identiques II-CF128 et II-CF420.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette les amendements II-CF77 de Mme Lise Magnier et II-CF1451 et II-CF1452 de M. Thibault Bazin.

Elle est saisie des amendements identiques II-CF464 de M. François Pupponi et II‑CF1161 de M. Jean-Louis Bricout.

M. François Pupponi. En cas de démolition-reconstruction de logements locatifs dans le cadre d’une convention ANRU, le nouvel immeuble ne peut pas bénéficier d’exonération de taxe foncière. Nous proposons de laisser aux collectivités locales la liberté d’exonérer cette nouvelle construction.

M. Jean-Louis Bricout. Les nouveaux immeubles ne peuvent bénéficier de l’exonération de taxe foncière prévue par les conventions ANRU si la construction démolie en avait bénéficié et si la commune compte plus de 50 % de logements sociaux.

Ces amendements donnent aux collectivités locales la possibilité de déroger à cette disposition, afin de leur laisser plus de libertés en matière de logement social.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La limitation des exonérations de taxe foncière vise à préserver les ressources des collectivités. Jusqu’où pousser l’autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales ? Les exonérations de taxe foncière n’étant pas entièrement compensées par l’État, il faut prévoir des limites pour préserver les ressources des collectivités locales.

De plus, ces amendements s’appliqueraient rétroactivement depuis 2017, ce n’est pas acceptable. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements identiques II-CF464 et II‑CF1161.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement II‑CF1453 de M. Thibault Bazin.

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Elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF465 de M. François Pupponi, II-CF1409 de Mme Lise Magnier et II-CF1162 de M. Jean‑Louis Bricout.

M. François Pupponi. Le mécanisme de bail réel solidaire favorise les opérations d’accession très sociale à la propriété. Un abattement de 30 % sur la taxe foncière peut être appliqué dans ce cadre, nous proposons de permettre aux collectivités d’augmenter ce taux.

M. Jean-Louis Bricout. Nous souhaitons encourager les opérations de bail réel solidaire en permettant aux collectivités de relever l’abattement de taxe foncière sur ces opérations, de manière facultative et sur délibération.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il faut être vigilant aux ressources des collectivités locales. Il faut être prêt à assumer qu’adopter des mesures de cet ordre puisse nous conduire à constater, à la lecture d’un rapport de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, que les ressources des collectivités territoriales sont en souffrance.

Je ne m’oppose pas à la modulation du taux de l’abattement pour les baux réels solidaires, c’est un motif légitime. La rédaction de l’amendement II-CF1409 me semble préférable, elle est plus souple et plus facilement applicable. Mais restons prudents : notre rôle est de préserver les finances publiques de l’État, mais aussi de veiller à celles des collectivités territoriales.

L’amendement II-CF465 est retiré.

La commission adopte l’amendement II-CF1409 (amendement 3139). En conséquence, l’amendement II‑CF1162 tombe.

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Article additionnel après l’article 42
Exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les propriétés faisant l’objet d’une obligation réelle environnementale

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF1619 de M. Daniel Labaronne.

Elle est saisie de l’amendement II-CF1650 de Mme Marie-Ange Magne.

Mme Marie-Ange Magne. La révision des valeurs locatives professionnelles a entraîné une forte augmentation de la taxe foncière des hippodromes, ces derniers étant désormais imposés au titre de la taxe sur le foncier bâti. À titre d’exemple, le petit hippodrome de Saint-Ouen-sur-Gartempe, en Haute-Vienne, verra sa taxe foncière passer de 1 200 euros en 2016 à plus de 16 000 euros en 2026. En organisant trois courses par an, il ne survivra pas. C’est le cas de nombreux autres petits hippodromes associatifs ; malgré leur classement en exploitation commerciale, ils dégagent de faibles recettes. Depuis deux ans, des discussions se tiennent entre Bercy et la Fédération nationale des courses hippiques, mais rien n’a changé.

Je propose que la surface des pistes des hippodromes soit requalifiée en foncier non bâti, puisqu’aucune construction en maçonnerie n’y est présente.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les discussions sont en cours entre la direction générale des finances publiques et la Fédération nationale des courses hippiques. Il est préférable d’interroger le ministre en séance sur l’état d’avancement de ces discussions, qui doivent aboutir avant de trouver une issue législative. Je vous propose de retirer cet amendement et de le déposer en séance publique.

L’amendement II-CF1650 est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF736 et II‑CF735 de M. Philippe Chassaing.

M. Philippe Chassaing. Les parcelles agricoles laissées à l’abandon se multiplient car la définition des friches est floue, et le recensement effectif de l’enfrichement de nos territoires a pris du retard.

Le code rural prévoit l’obligation de procéder à la remise en valeur de ces friches, mais en l’absence de sanctions, cette obligation à la charge des propriétaires est rarement respectée.

L’amendement II-CF736 propose de responsabiliser les propriétaires en augmentant de 30 % la taxe sur le foncier non bâti sur les terrains devant être remis en valeur. L’amendement II-CF735 confie à un décret en Conseil d’État le soin de fixer cette majoration.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ne crois pas que l’outil fiscal doive être utilisé comme une sanction ; c’est l’objet des amendes administratives.

Avis défavorable, nous pourrons trouver en séance les meilleures manières de pénaliser le non-respect de ces obligations.

La commission rejette successivement les amendements II-CF736 et II‑CF735.

Elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF86 de Mme Lise Magnier, II-CF108 de M. Julien Dive, II-CF1364 de M. Charles de Courson, II-CF1405 et II‑CF1407 de Mme Patricia Lemoine.

Mme Lise Magnier. La baisse des impôts de production votée en première partie ne bénéficie pas aux agriculteurs, qui exploitent majoritairement des surfaces non bâties et des bâtiments agricoles.

Nous proposons de les aider en augmentant le taux d’exonération permanente des parts communale et intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

M. Charles de Courson. Il y a un problème d’égalité entre le secteur agricole et le secteur industriel et commercial. Nous avons décidé de réduire de moitié le montant de la CVAE et de la taxe sur le foncier des bâtiments industriels, mais aucune mesure ne porte sur le foncier non bâti.

Tout le monde l’a oublié, mais sous Jacques Chirac, un abattement de 20 % avait été décidé en réponse aux protestations croissantes dans les campagnes contre l’augmentation du foncier non bâti. Il faut rétablir la parité entre le secteur agricole et les autres.

Le foncier non bâti est l’équivalent pour les exploitations agricoles de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la cotisation foncière des entreprises (CFE). Nous proposons de porter de 20 % à 50 % le taux d’exonération des surfaces non bâties. À grands traits, le coût serait d’environ 250 millions d’euros.

Aujourd’hui, le propriétaire peut répercuter sur l’exploitant la taxe sur le foncier non bâti. En l’absence de disposition particulière dans le bail, cette répercussion est plafonnée à 80 %, mais de plus en plus de propriétaires demandent à leur locataire de prendre en charge 100 % de la taxe, bien que cette pratique ne soit pas légale. Ce sont donc les exploitants agricoles qui paient l’essentiel de la taxe sur le foncier non bâti.

La mesure que nous proposons rétablirait l’égalité entre le secteur agricole et le secteur commercial et industriel.

Mme Patricia Lemoine. Nous souhaitons également augmenter l’exonération des parts communale et intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties de 20 % à 50 % pendant deux ans, pour venir en aide au secteur agricole.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) bénéficie d’abord à des communes rurales, elle ne concerne pas les gros EPCI. Eu égard à son impact sur les collectivités, je ne suis pas certain que cet outil soit le plus pertinent ; nous devrions y réfléchir à deux fois.

Vous avez raison, monsieur de Courson, les impôts de production affectent plus le secteur industriel et commercial que le secteur agricole. Mais il faut considérer la vue d’ensemble : les exonérations de charges sociales décidées dans la troisième loi de finances rectificative pour 2020 concernent aussi l’agriculture, et le plan de relance prévoit des crédits importants pour l’agroécologie et les investissements dans le secteur agricole. Nous ne délaissons pas le secteur primaire, bien au contraire. Mais les mesures décidées ne sont pas de nature fiscale, comme pour l’industrie, car les enjeux et la mobilité des moyens de production ne sont pas les mêmes. Les leviers à actionner sont différents, et je ne pense pas qu’il faille baisser la TFNB. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Il est vrai que techniquement, la part du foncier non bâti dans les recettes fiscales locales est plus importante dans les communes rurales que dans les communes urbaines. Il reste que, si nous avons essayé de rétablir la parité entre l’agriculture et le commerce et l’industrie s’agissant des exonérations de cotisations sociales, nous ne l’avons pas fait pour les impôts de production.

Ces amendements sont très logiques : la taxe de production, pour l’agriculture, c’est la TFNB. C’est l’équivalent de l’ancienne taxe professionnelle, devenue CVAE et CFE. Les abattements que nous proposons seront compensés pour les communes, comme nous avons compensé l’effet de l’abattement de 20 %. Je rappelle par ailleurs qu’en Corse, l’abattement est déjà de 100 %.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les exploitations agricoles ne paient pas de CFE…

M. Charles de Courson. Parce qu’elles paient le foncier non bâti !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il est donc évident que les articles 3 et 4 du PLF pour 2021 concernent très peu les exploitations agricoles, exonérées de CFE. Elles paient la TFNB, mais d’autres entreprises paient la TFPB. La fiscalité des exploitations agricoles ne deviendra pas comparativement plus lourde après la baisse des impôts de production.

La commission rejette successivement les amendements II-CF86, II-CF108, II-CF1364, II-CF1405 et II‑CF1407.

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Elle examine l’amendement II-CF1381 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Je propose d’étendre aux intercommunalités la possibilité d’exonérer de TFNB les propriétés qui font l’objet d’une obligation réelle environnementale.

Mon amendement précise la durée de l’exonération, les modalités de délibération pour instituer l’exonération, et les modalités déclaratives. Il prévoit que les délibérations prises en application de la rédaction antérieure continuent à produire leurs effets tant qu’elles ne sont pas rapportées ou modifiées.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cette exonération existe déjà pour les communes, il n’y a pas de raison de faire une distinction pour les EPCI. Avis favorable, cet amendement est bienvenu.

La commission adopte l’amendement II-CF1381 (amendement 3140).

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Article additionnel après l’article 42
Extension de la période d’application de la part incitative de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères

Elle en vient à l’amendement II-CF62 de Mme Frédérique Lardet.

Mme Frédérique Lardet. Afin de favoriser la mise sur le marché et l’affectation à la résidence principale de logements sur tout le territoire, je propose de renforcer le dispositif de la taxe d’habitation sur les logements vacants, en y assujettissant les logements vacants depuis une année, au lieu de deux actuellement.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cet amendement aligne le délai requis pour appliquer la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV) à celui qui s’applique à la taxe annuelle sur les logements vacants (TLV). De fait, il supprime toute distinction entre ces deux taxes, qui se distinguent uniquement par cette différence de délai.

Je n’y suis pas favorable, car les situations ne sont pas les mêmes. Les zones tendues ont leur justification, il ne faut pas supprimer totalement ces différences de zonage.

Par ailleurs, cet amendement aboutit à une hausse d’impôts, ou au moins à un durcissement des conditions permettant d’échapper à la THLV. Je comprends son intérêt pour les collectivités, mais nous nous sommes engagés à ne pas augmenter les impôts des particuliers. En outre, il est nécessaire de maintenir la distinction entre TLV et THLV. La lutte contre l’artificialisation des sols doit passer par d’autres moyens. Avis défavorable.

M. Christophe Jerretie. L’évolution de la THLV mérite toute notre attention. Nous assistons depuis quelques années à une augmentation du nombre de résidences secondaires soumises à la THLV, ce qui n’incite pas à la mise en location des logements.

La commission rejette l’amendement II-CF62.

Elle est saisie de l’amendement II-CF1342 de M. Xavier Roseren.

M. Xavier Roseren. Le taux très élevé de résidences secondaires dans les communes touristiques entraîne une forte tension immobilière qui se traduit par des hausses de prix importantes. Dans la vallée de Chamonix, le taux de résidences secondaires est supérieur à 60 % et les prix de l’immobilier sont parmi les plus élevés de France, ce qui entraîne une baisse de la population permanente.

Je propose donc d’étendre la possibilité de majorer la taxe d’habitation sur les résidences secondaires aux communes classées stations de tourisme. Il y va du maintien des populations de montagne en zone rurale. Cette solution existe pour les zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants, mais pas pour les zones tendues de montagne.

Cet amendement n’entraîne aucune dépense fiscale pour l’État : les maires décideront de l’opportunité de l’appliquer.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les zones tendues ont leur raison d’être. En modifiant ces outils, nous risquons de supprimer la justification du zonage. M. Jerretie a raison : depuis que nous avons permis la majoration de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS), nous constatons des difficultés avec la TLV et la THLV.

Assujettir à la majoration de la THRS les résidences secondaires dans des communes classées stations de tourisme n’est pas la solution. Ces communes sont classées car elles attirent les touristes, il est donc normal que les loyers y soient plus élevés. La distinction entre des zones tendues et des zones touristiques répond à une logique, et les différents impôts qui s’y appliquent sont cohérents. Prenons garde de ne pas déstabiliser cet équilibre car nous risquons d’induire des comportements contre-productifs de la part des propriétaires, qui pourraient être tentés de laisser les logements vacants.

M. Charles de Courson. J’étais opposé à la création de la taxe sur les logements vacants. Les majorations sont insuffisantes pour inciter les propriétaires à louer. Il serait intéressant d’analyser l’incidence de la surtaxation des logements touristiques sur le problème des logements vacants.

Nous avons erré fiscalement dans ces affaires. Le problème de fond est réel, mais ce n’est pas du tout l’outil adapté pour résoudre ces problèmes. Nous devrions créer un groupe de travail pour étudier ces problèmes.

Mme Frédérique Lardet. L’agglomération du Grand Annecy, que je préside, est située en zone tendue, le programme local de l’habitat y est très contraignant. Or sur une grande partie du territoire, 50 % des logements construits deviennent des résidences secondaires, inoccupées l’essentiel de l’année.

La majoration n’a peut-être pas été utile. J’ai déposé un amendement prévoyant une majoration pour l’ensemble des zones tendues : c’est un cri du cœur pour appeler l’attention du Gouvernement.

Dans le Grand Annecy, il faut construire 1 900 logements par an. Mais comme la moitié des constructions deviennent des résidences secondaires car le territoire est attractif pour y passer les vacances, nous n’y arrivons pas. Quels dispositifs pourrions-nous mettre en place pour que l’ensemble des logements créés soient occupés par des actifs ?

M. le président Éric Woerth. Les communes touristiques apprécient aussi que des personnes y établissent leur résidence secondaire. Il n’est pas possible d’avoir le beurre et l’argent du beurre : les résidences secondaires acquittent une taxe d’habitation, souvent majorée, et entraînent très peu de dépenses en services publics. Par ailleurs, les communes peuvent agir sur leur politique de construction : elles ne sont pas obligées de proposer de grands terrains.

M. Xavier Roseren. Nous n’avons pas d’outils pour favoriser l’habitat permanent dans les zones de montagne. Les stations touristiques perdent des résidents permanents. Il faut trouver des solutions avec le Gouvernement.

M. François Pupponi. N’accordez pas les permis de construire !

M. le président Éric Woerth. Il existe mille outils : la construction, les plans locaux d’urbanisme. Il est possible de construire plus de logements sociaux, ça ne tient qu’à vous.

La commission rejette l’amendement II-CF1342.

Elle est saisie, en discussion commune, des amendements II-CF899 de M. Paul Molac, des amendements identiques II-CF1390 de M. Christophe Jerretie et II-CF1601 de Mme Christine Pires Beaune, ainsi que de l’amendement II-CF63 de Mme Frédérique Lardet.

M. François Pupponi. Le président Woerth a raison. Il est urgent de créer un groupe de travail afin d’identifier les solutions pour ces zones touristiques où la pression foncière est très forte.

Des remèdes existent : la préemption, les permis de construire, le code de l’urbanisme et la surtaxation de ceux qui font de la spéculation et concurrencent souvent illégalement l’activité hôtelière. Certains achètent des résidences secondaires pour les louer très cher, sans toujours les déclarer, ce qui pose un problème de concurrence illégale. Nous ne pouvons plus nous contenter de déposer des amendements d’appel : essayons de trouver des solutions, charge aux collectivités locales de les mettre en œuvre.

M. Christophe Jerretie. L’amendement II-CF1390 ouvre la possibilité de majorer la taxe d’habitation sur les résidences secondaires dans les zones urbaines denses classées A. Il ne vise pas à agir sur la situation du logement, sa finalité est budgétaire.

Cette mesure permettrait à certaines collectivités, dont la ville de Paris, de bénéficier de financements complémentaires. Elle pourrait rapporter jusqu’à 40 millions d’euros aux métropoles pour gérer les conséquences de la crise, et n’a aucun impact budgétaire pour l’État.

Mme Claudia Rouaux. Il est difficilement acceptable de voir des résidences fermées dans des zones où le marché locatif est très tendu. Les collectivités doivent inciter les propriétaires à louer leurs biens C’est pourquoi nous proposons une majoration de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires allant de 5 % à 100 %.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous n’avons pas supprimé la taxe d’habitation sur les résidences principales pour la reporter sur les résidences secondaires. Vous proposez une hausse d’impôt, même si vous en laissez la décision aux collectivités.

Dans des villes comme Paris, faire passer la majoration de THRS de 60 % à 100 % ne choquerait pas, car on peut considérer que les foyers qui y possèdent une résidence secondaire pourraient assumer cette charge. Mais laisser cette liberté à l’échelle nationale est plus compliqué.

Il serait intéressant, dans le cadre d’un groupe de travail, d’étudier les effets de la majoration de 5 % à 60 % de la THRS. Vingt communes ont choisi d’appliquer ce dernier taux : lesquelles, pour quel impact, et quelles sont les conséquences sur le comportement des propriétaires ? Cette recherche ne devrait pas concerner les seules zones touristiques.

M. le président Éric Woerth. La taxe d’habitation sur les résidences principales a été supprimée – contre l’avis du groupe Les Républicains. Mais ce n’est pas pour décider ensuite une explosion de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires ! On a encore le droit, en France, d’avoir une résidence secondaire où l’on veut ! Majorer la taxe d’habitation de 100 % revient presque à contester ce droit.

Il y plus de 3 millions de résidences secondaires en France. Ce n’est pas négligeable, d’autant qu’elles apportent des ressources aux territoires touristiques. On souhaite développer le tourisme, mais on cherche ensuite à taxer les résidences secondaires. Faites attention à ce genre de raisonnement, plein de contradictions.

M. Charles de Courson. Notre commission pourrait travailler à rétablir un lien entre le taux de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires – qui seront les seules concernées à terme – et le foncier bâti. Cela éviterait que certains conseils municipaux soient tentés par des stratégies complètement folles, consistant à matraquer fiscalement les propriétaires de résidences secondaires, qui ne votent pas dans la commune.

Quand il n’y aura plus de taxe d’habitation sur la résidence principale, dans trois ans, comment sera régulé le système ?

La commission rejette successivement l’amendement II-CF899, les amendements identiques II-CF1390 et II-CF1601, ainsi que l’amendement II-CF63.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement II‑CF1370 de M. Jean-Félix Acquaviva.

Elle est saisie des amendements identiques II-CF244 de Mme Jeanine Dubié, II‑CF397 de M. Jean-Noël Barrot, II-CF709 de M. Daniel Labaronne et II‑CF1404 de M. Vincent Ledoux.

M. Charles de Courson. Nous avons eu un débat sur l’exonération de taxe d’habitation, dont bénéficient les EHPAD mais pas les établissements à but non lucratif. Nous avons fini par les en exonérer.

L’amendement II-CF244 étend cette logique à toutes les structures privées non lucratives sanitaires, sociales et médico-sociales. Le Sénat avait adopté cette position.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette les amendements identiques II-CF244, II‑CF397, II-CF709 et II-CF1404.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement II‑CF1298 de Mme Sophie Mette.

Elle en vient à l’amendement II-CF1514 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Cet amendement vise à annuler la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales pour les 20 % des contribuables les plus riches.

Non seulement cette mesure ampute les recettes de l’État, mais elle rend l’impôt toujours moins redistributif alors que les plus favorisés devraient continuer à faire preuve de solidarité quand la pauvreté explose.

En raison de la suppression totale de la taxe d’habitation, les 20 % de foyers les plus riches bénéficieront d’un gain moyen d’environ 1 158 euros. Ils capteront à eux seuls 44,6 % des 17,6 milliards d’euros amputés au budget de l’État du fait de cette réforme. À l’autre extrémité, les 16 % de foyers les plus défavorisés ne bénéficieront d’aucune baisse d’impôt car ils sont déjà exonérés de taxe d’habitation. La plupart des baisses d’impôts pour les ménages ont bénéficié aux citoyens les plus riches ; vous continuez dans cette voie.

De plus, la suppression de la taxe d’habitation réduit le peu d’autonomie fiscale des collectivités. Cette réforme injuste imposera une double peine à nos concitoyens puisqu’ils souffriront aussi de la baisse des dépenses publiques, qui constituent la seule richesse de certains.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ne reviendrai pas sur le débat autour de la taxe d’habitation et la décision du Conseil constitutionnel. Mais je pointe une incohérence. Lorsque nous avons décidé, dans le PLF pour 2018, que la suppression de la taxe d’habitation ne s’appliquerait pas aux 20 % des ménages les plus aisés, on nous avait rétorqué – à juste titre d’ailleurs – qu’une personne touchant un peu plus de 2 000 euros par mois n’était pas très fortunée, et qu’il n’y avait de raison qu’elle paie une taxe d’habitation dont les autres ne s’acquitterait plus. Est-il cohérent de nous reprocher maintenant de la supprimer pour tous ?

En outre, parler des « plus fortunés » pour qualifier un célibataire qui gagne un peu plus de 2 000 euros par mois ne convient pas. Il est normal que l’ensemble des Français bénéficie de la fin de cet impôt sur les résidences principales, dans un souci de justice.

La suppression de la taxe d’habitation a également été décidée car les bases locatives cadastrales dataient de 1970, rendant incohérent le niveau de cette taxe entre deux villes. Il n’est pas normal qu’elle soit proportionnellement plus chère à Aubervilliers que dans le seizième arrondissement de Paris. Cette injustice s’applique à tous les Français, quels que soient leurs revenus.

M. Éric Coquerel. Ce que vous dites est vrai, mais il suffisait de réviser la base locative au lieu de supprimer la taxe. Lorsqu’on veut tuer le cheval, on n’essaie pas de le guérir !

Certes, parmi les 20 % de Français les plus privilégiés, il faut distinguer ceux qui gagnent 2 000 euros par mois de ceux qui en gagnent 100 000. Mais le dispositif que vous proposez concerne tout le monde, y compris ceux qui ont largement gagné depuis trois ans grâce à vos cadeaux fiscaux qui avantagent les plus favorisés de nos concitoyens, tous les chiffres le montrent. Et plus le niveau de revenu augmente, plus vos réformes sont avantageuses !

Vous pourriez au moins décider d’un moratoire sur cette mesure qui ne figurait même pas dans le programme d’Emmanuel Macron, alors que l’État a besoin de ces recettes pour assurer la solidarité dans un pays où la pauvreté explose.

La commission rejette l’amendement II-CF1514.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement II‑CF1021 de M. Jérôme Nury.

Elle est saisie de l’amendement II-CF110 de Mme Patricia Lemoine.

Mme Patricia Lemoine. Pour les EPCI qui ont fusionné en 2017 dans le cadre de la rationalisation de la carte intercommunale, nous proposons de retenir 2019 comme année de référence pour la compensation de la taxe d’habitation, au lieu de 2017.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable, nous ne souhaitons pas revenir sur l’année retenue pour la compensation aux EPCI de la suppression de la taxe d’habitation.

La commission rejette l’amendement II-CF110.

Elle est saisie des amendements identiques II-CF1334 de Mme Marie‑Christine Dalloz et II-CF1349 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Marie-Christine Dalloz. Dans la troisième loi de finances rectificative pour 2020, l’article 11 permet aux communes et aux EPCI à fiscalité propre d’octroyer, au titre de 2020, un dégrèvement des deux tiers du montant de la CFE pour les secteurs les plus touchés par la pandémie.

L’effet pratique de cette mesure est limité en raison des activités retenues et des délais imposés. Nous proposons de mettre en place une franchise de 3 000 euros sur la CFE.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La possibilité de dégrèvement de CFE que nous avons proposée aux collectivités a bien fonctionné : un tiers des EPCI l’a appliquée.

Votre amendement souligne que les impôts de production sont trop élevés. Avec les 10 milliards d’euros de baisse proposés aux articles 3 et 4 du présent projet de loi de finances, les dégrèvements de CFE prévus par l’article 11 de la troisième loi de finances rectificative et l’article 42 du présent projet qui permet aux communes qui le souhaitent d’exonérer les entreprises de contribution économique territoriale, nous créons un mouvement massif de baisse des impôts de production. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Les commerçants acquittent des montants de CFE assez faibles, et ne bénéficient pas tous de la mesure prévue par l’article 11. La liste des activités concernées comprend les secteurs liés au tourisme et à l’événementiel, mais pas les fleuristes ou les libraires, dont nous nous préoccupons aujourd’hui.

Les collectivités n’ont pas la possibilité d’exonérer ces commerces de CFE pour l’année 2020, ni de leur propre chef, ni en appliquant les mesures de la troisième loi de finances rectificative. Faire des listes très précises aboutit à exclure beaucoup de monde et à créer des frustrations. Les commerces auront du mal à payer le dernier acompte de CFE le 15 décembre, en pleine fermeture.

J’y reviendrai à l’occasion de l’examen du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020, ces amendements répondent en grande partie aux mécontentements justifiés qui apparaissent.

La commission rejette les amendements identiques II-CF1334 et II-CF1349.

Elle examine les amendements identiques II-CF1333 de Mme Marie‑Christine Dalloz et II-CF1348 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. La CFE pour les établissements industriels est déterminée par la méthode comptable, controversée mais très difficile à remettre en cause. Elle a pour effet de fixer des valeurs locatives très importantes. Pour y remédier, un abattement de 30 % a été décidé. Je propose de le porter à 50 % pour corriger les effets dévastateurs de cette méthode de calcul de la valeur locative.

Je regrette que l’amendement précédent n’ait pas été retenu, car il permettait de toucher toutes les PME et les TPE et corrigeait le coût de gestion important de la CFE dans les très petites entreprises.

Tout le monde reconnaît que la méthode retenue aujourd’hui n’est pas pertinente et ne correspond pas à la réalité.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’article 4 de ce projet de loi de finances a réduit de moitié les valeurs locatives pour les secteurs industriels. Procédons par étapes. Nous avons été offensifs sur la baisse des impôts de production, y compris sur la réduction des valeurs locatives. Les mesures adoptées répondent à la problématique que vous soulevez ; avis défavorable.

De nombreuses aides sont octroyées aux petits commerces pour faire face à la crise ; ainsi les libraires sont exonérés de CFE. Un tiers des EPCI ont appliqué les dégrèvements de CFE prévus dans la troisième loi de finances rectificative, et l’article 42 de ce projet de loi de finances exonère de CET les nouvelles implantations, mais il est vrai qu’il ne s’applique pas aux commerces installés. Toutes ces mesures paraissent suffisantes.

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le rapporteur général, vous n’avez pas parlé des amendements : il faudrait corriger les modalités de détermination des valeurs locatives. Ce qui est prévu dans la première partie du PLF n’est pas une correction mais un abattement de moitié, qui réduira d’autant les impôts de production.

Vous avez dit que certains secteurs profiteront des mesures prévues pour les petits commerces, mais on ne peut pas raisonner seulement de cette manière : il y a vraiment un besoin pour toutes les activités économiques. Quand il faut payer 500 ou 700 euros de CFE, c’est beaucoup à l’heure actuelle. Une franchise de 3 000 euros aurait eu l’avantage de concerner toutes les TPE et PME.

M. le président Éric Woerth. Le Gouvernement pourrait dire – ce n’est pas à moi de le faire – que la décision de porter le plafond du fonds de solidarité à 10 000 euros permet de couvrir d’une certaine manière des frais qui n’auraient pas été pris en compte, mais je crois que ce n’est pas l’objectif : il s’agit de mettre de côté des charges – on le fait pour les salariés, les baux et les charges sociales. On devrait faire de même pour les charges fiscales. Il manque une disposition, forfaitaire ou non, pour des impositions qui peuvent être d’un montant faible mais lourd, malgré tout, pour le contribuable.

La commission rejette les amendements identiques II-CF1333 et II-CF1348.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF253 de M. Pierre-Yves Bournazel.

Elle est saisie de l’amendement II-CF102 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Cet amendement vise à clarifier et à simplifier l’imposition des sociétés civiles de moyens (SCM). Elles seraient soumises à la CFE sur la base de la valeur locative totale des locaux, et non plus seulement des parties communes, comme c’est le cas actuellement. Les membres d’une SCM ne seraient plus imposés au titre de la CFE que dans l’hypothèse où ils exercent dans un local situé en dehors de la société. Cela éviterait des contentieux et faciliterait le travail de l’administration fiscale, qui a affaire à une vraie usine à gaz. Nous reviendrions ainsi sur la loi de finances pour 2011, qui a compliqué la situation.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le principe de la SCM, vous le savez, est de mettre en commun des moyens. Elle ne sert pas, en tant que telle, à exercer une activité. La distinction actuelle me semble donc normale et cohérente. Sur le fond, je ne suis donc pas d’accord avec votre amendement. Sur la forme, la question relève plutôt de la doctrine fiscale. Il faudrait peut-être redéposer l’amendement en séance pour voir si une modification du Bulletin officiel des finances publiques pourrait être acceptée par le Gouvernement.

M. Mohamed Laqhila. Lorsque la taxe professionnelle existait, un médecin détenant 40 % d’une SCM était soumis à la CFE pour 40 % de la valeur locative totale des locaux. On distingue à l’heure actuelle les parties communes et celles à usage privatif. C’est à n’y rien comprendre. Je vous propose de revenir à un mode de calcul beaucoup plus simple.

Mme Véronique Louwagie. Je rejoins M. Laqhila. Les SCM n’ont pas d’activité : elles ont pour objet de mettre en commun des moyens, comme peuvent le faire aussi un groupement d’intérêt économique, une société en participation ou une société de fait. Il n’est pas logique que la loi s’applique de la manière actuelle. Les associés d’une SCM paient la CFE sur l’ensemble des moyens utilisés par la structure. C’est un sujet qui mérite une réflexion – nous pourrions retravailler sur ce point d’ici à la séance.

M. le président Éric Woerth. Absolument. C’est une question technique, mais qui touche beaucoup de gens.

L’amendement II-CF102 est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements II‑CF1291 de Mme Véronique Louwagie et II-CF1620 de M. Daniel Labaronne.

Mme Véronique Louwagie. J’ai déjà déposé mon amendement en première partie, mais je veux revenir sur la notion d’immobilisation industrielle, qui conduit à des requalifications pour des entrepôts, des bâtiments, des infrastructures ou des aménagements, et ensuite à des contentieux. Une demi-réponse a déjà été apportée : un seuil plancher, en deçà duquel aucun local ne peut être qualifié d’industriel, a été fixé à 500 000 euros, mais je considère que ce n’est pas suffisant. Un groupe de travail créé par le Gouvernement pour travailler ce sujet, en 2018, avait retenu un montant d’un million d’euros. Le groupe de travail n’avait pas sorti ce chiffre de son chapeau : cela permettrait d’apporter une véritable réponse. Je propose donc de faire passer le seuil de 500 000 à un million d’euros.

M. Daniel Labaronne. Je propose de porter à 750 000 euros le seuil à partir duquel une requalification peut avoir lieu. Nous l’avions fixé à 500 000 euros, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, à l’issue du groupe de travail qui a été cité, mais c’est un peu insuffisant. Il serait préférable de remonter légèrement le seuil. C’est important, car cela freine l’investissement des PME dans la modernisation de leurs entrepôts, ce qui est dommage. Nous en aurons besoin lors de la reprise de l’activité économique.

M. le président Éric Woerth. C’est un vaste débat…

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous l’avons eu en première partie. Je vous invite à retirer ces amendements si vous voulez en discuter de nouveau avec le Gouvernement en séance. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Nous revenons souvent sur les mêmes sujets, peut-être parce que nous ne les traitons jamais assez bien. Cela devrait être une question réglée.

La commission rejette successivement les amendements II-CF1291 et II‑CF1620.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF857 de M. Fabrice Brun.

Elle est saisie des amendements identiques II-CF200 de Mme Marie‑Christine Dalloz, II-CF248 de Mme Jeanine Dubié, II-CF509 de Mme Laure de La Raudière, II-CF518 de M. Vincent Descoeur, II-CF1437 de M. Thibault Bazin et II‑CF1463 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Marie-Christine Dalloz. Le nombre de stations radioélectriques de téléphonie mobile installées dans les zones de montagne a significativement augmenté du fait de leur exonération au titre de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) : depuis 2017, 5 114 nouveaux sites 4G ont été activés en zone de montagne. Si nous voulons vraiment aller jusqu’au bout dans ce domaine, il faut impérativement prolonger cette exonération. Je propose que ce soit pour une durée de seulement deux ans, comme vous le préconisez pour ce genre de mesures, monsieur le rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avons de véritables difficultés avec cette imposition – et pas seulement en matière de téléphonie mobile. Ce qui m’ennuie, néanmoins, est que des travaux sont en cours. À la suite d’un amendement déposé par M. Bothorel, un rapport devait nous être remis au 30 juin dernier, mais cela n’a pas été fait, pour des raisons que l’on peut comprendre, s’agissant en particulier des travaux d’inspection à mener. Il faut que le Gouvernement nous apporte des éclaircissements sur le calendrier, à la fois dans ce domaine et pour l’IFER en général.

Des discussions étant en cours avec les opérateurs, je vous demande de retirer vos amendements. Ne légiférons pas tout de suite. Par ailleurs, je pense qu’il faudrait une révision complète de cette imposition, qui pose différents problèmes. S’agissant des zones de montagne, j’ai bien conscience que le dispositif actuel s’arrête à la fin de l’année 2020. Il faut que le Gouvernement nous dise ce qu’il compte faire.

Mme Marie-Christine Dalloz. Pour résumer, vous êtes conscient qu’il faut interroger le Gouvernement. Je vais maintenir mon amendement. Il ne sera pas adopté, et je le redéposerai en séance pour avoir l’avis du ministre.

La commission rejette les amendements identiques II-CF200, II-CF248, II‑CF509, II‑CF518, II-CF1437 et II-CF1463.

M. le président Éric Woerth. Mes chers collègues, nous poursuivons maintenant l’examen des articles non rattachés de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2021.

La commission est saisie de trois amendements identiques II-CF514 de M. Vincent Descoeur, II-CF523 de Mme Laure de la Raudière et II-CF599 de M. Xavier Batut.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement II-CF514 vise à introduire une exemption de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux – IFER mobile – pour les stations radioélectriques 5G qui seront construites entre le 1er janvier 2021 et le 31 décembre 2025, afin de garantir les conditions d’un déploiement rapide et effectif de la 5G. J’ai conscience que cette proposition peut être source de polémiques, mais je la défends ardemment.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Comme tout à l’heure, je vous invite à retirer ces amendements afin d’en débattre plus largement en séance publique, lorsque le Gouvernement aura annoncé les mesures qu’il compte prendre pour les travaux et, plus spécifiquement, pour l’IFER mobile qui pèse sur les opérateurs.

Les amendements II-CF514 et II-CF599 sont retirés.

La commission rejette l’amendement II-CF523.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements II-CF507 de Mme Laure de La Raudière et II-CF516 de M. Vincent Descoeur ainsi que les amendements II-CF1296 et II-CF1295 de Mme Véronique Louwagie.

* *

Elle passe à l’amendement II-CF101 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Cet amendement devrait intéresser les entreprises. Dans ma circonscription, elles sont pénalisées deux fois. Elles doivent en effet payer la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) alors que la collectivité a supprimé le service de ramassage des ordures, ce qui les oblige à rémunérer des sociétés privées pour le faire. L’amendement vise à corriger cette iniquité fiscale.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. En fait, vous décrivez la différence entre la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) et la TEOM… Nous avons eu ce débat lors des précédentes lois de finances rectificatives.

La TEOM est une taxe à laquelle est en principe assujetti tout redevable de la taxe foncière sur le bâti dans la commune où fonctionne le service, indépendamment de l’usage que ce redevable fait du service de collecte des déchets. Un particulier ou une entreprise doit payer ses impôts même s’il n’utilise pas les services publics : c’est le principe de l’impôt.

Si une collectivité souhaite que ses habitants rémunèrent précisément le service assuré, elles peuvent toujours instituer la redevance d’enlèvement des ordures ménagères, la REOM. Avis défavorable.

M. Mohamed Laqhila. Certes mais, en l’espèce, le service existait et a été supprimé. Nous faisons bien la différence entre la TEOM et la REOM, mais la suppression de ce service conduit à imposer doublement les entreprises puisqu’elles doivent faire appel à des sociétés privées.

M. le président Éric Woerth. Les entreprises peuvent choisir d’utiliser un service privé. Beaucoup sont dans ce cas.

M. Charles de Courson. Il faut reconnaître que la TEOM a un statut étrange. Juridiquement, c’est une recette du budget général, mais il est possible, afin de suivre les ressources et les dépenses en la matière, d’individualiser les opérations en annexe au budget. Cette annexe est obligatoire pour les communes de plus de 3 500 habitants ou les EPCI comprenant au moins une commune de plus de 3 500 habitants. Cependant, les juges administratifs ont censuré des taux de TEOM manifestement excessifs – dépassant de 10 à 15 % le montant des dépenses y afférentes.

Notre collègue a raison : il n’est pas possible, aujourd’hui, d’exonérer de cette taxe les habitants d’une commune qui n’auraient pas accès au service d’enlèvement des ordures, au motif qu’il s’agit d’un impôt. Il faudrait leur en donner la possibilité.

Par ailleurs, il serait intéressant d’intenter un recours devant le Conseil constitutionnel pour savoir dans quelle mesure on peut créer un impôt plus ou moins affecté sans mettre en place le service concerné – je dis bien plus ou moins car, juridiquement, le budget annexe n’est pas toujours obligatoire.

La commission rejette l’amendement II-CF101.

Elle examine l’amendement II-CF78 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Cet amendement, dans le même esprit que le précédent, vise à accorder une exonération de fait de TEOM aux entreprises qui justifient du recours aux services d’un établissement privé pour la collecte et le traitement de leurs déchets.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Même avis que sur le précédent.

La commission rejette l’amendement II-CF78.

Elle est saisie, en discussion commune, des amendements identiques II‑CF370 de Mme Patricia Lemoine et II-CF412 de M. Bertrand Pancher ainsi que de l’amendement II‑CF1557 de M. Jean-René Cazeneuve.

Mme Patricia Lemoine. L’amendement II-CF370 vise à faciliter la mise en place de la part incitative de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères en permettant aux structures de l’expérimenter non pas pendant cinq ans, délai trop court au regard du retard accumulé, mais pendant dix ans.

M. Charles de Courson. L’amendement II-CF412 a le même objet. Reste qu’il est beaucoup moins facile de soumettre des immeubles de vingt étages à une redevance incitative que dans les zones pavillonnaires ou rurales comme chez moi, où la mesure s’est révélée très efficace – même si cela a fortement réagi au départ, comme toujours…

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Prolonger l’expérimentation de la TEOM incitative me semble une bonne idée : je vous propose un compromis entre la durée actuelle de cinq ans et celle de dix ans, en adoptant l’amendement II-CF1557 de M. Jean-René Cazeneuve qui propose sept ans. Je vous invite par conséquent à retirer vos amendements.

Les amendements identiques II-CF370 et II-CF412 sont retirés.

La commission adopte l’amendement II-CF1557 (amendement 3143).

* *

Article additionnel après l’article 42
Suppression des taxes en matière funéraire

Puis elle examine l’amendement II-CF413 de M. Bertrand Pancher.

M. François Pupponi. Il s’agit de faciliter la mise en place de la part incitative de la TEOM en permettant aux structures qui le souhaitent de ne la développer que sur certaines parties de leur territoire en se fondant sur des critères objectifs liés aux caractéristiques des zones.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Votre amendement pose deux problèmes : il ne prévoit aucune limite de temps et il crée une rupture d’égalité en proposant une application partielle. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF413.

Elle est saisie, en discussion commune, des amendements identiques II‑CF589 de Mme Émilie Cariou et II-CF1261 de M. François Pupponi et des amendements identiques II-CF1225 de M. François Pupponi, II-CF1227 de Mme Émilie Bonnivard, II‑CF1262 de Mme Marie-Christine Dalloz et II-CF1280 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Émilie Cariou. L’amendement II-CF589 vise à permettre aux départements qui le souhaitent d’augmenter le taux départemental des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), pour faire face à la chute des recettes de DMTO et à l’augmentation des dépenses sociales en 2020.

Mme Marie-Christine Dalloz. Le taux marginal de DMTO autorisé pour les départements est de 4,5 %. J’étais en session lundi au conseil départemental : on constate un réel effet de ciseaux entre la baisse des recettes de DMTO et la hausse spectaculaire des dépenses liées au RSA. Selon l’étude de M. Cazeneuve, les recettes de DMTO chuteraient en moyenne de 25 % mais certains départements peuvent être plus touchés que d’autres. Dans le Jura, la perte de recettes devrait être de l’ordre de 20 %.

Les départements perdant tout pouvoir fiscal à partir de 2021, augmenter la capacité de relever le taux de DMTO de 0,2 point, comme je le propose dans l’amendement II-CF1262, est le seul moyen que nous avons trouvé pour générer des recettes supplémentaires.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les taux de DMTO en France sont déjà relativement élevés par rapport à d’autres pays. Je comprends qu’il faille augmenter les recettes des collectivités, mais une augmentation de 0,2 ou 0,3 % pourrait figer la mobilité résidentielle et freiner encore le marché immobilier au moment même où l’on prépare la relance. Les départements n’ont pas été oubliés, des mesures d’accompagnement ont été prises, notamment dans la LFR 3. Les départements peuvent ainsi demander des avances de DMTO, et une disposition du PLFR 4, qui vient de nous être présenté, prévoit de leur accorder une aide de 200 millions d’euros. Nous sommes bien soucieux de préserver leurs ressources, mais il ne faut pas le faire par des moyens qui pourraient avoir des effets négatifs sur le marché immobilier. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements identiques II‑CF589 et II‑CF1261 et les amendements identiques II-CF1225, II-CF1227, II‑CF1262 et II-CF1280.

Elle examine les amendements identiques II-CF1226 de M. François Pupponi, II‑CF1229 de Mme Émilie Bonnivard, II-CF1257 de M. Thibault Bazin, II-CF1264 de Mme Marie-Christine Dalloz et II-CF1281 de Mme Véronique Louwagie.

M. François Pupponi. Mon amendement II-CF1226 propose de revenir à l’état du droit initial en matière de compensation du RSA en abrogeant l’article 196 de la loi de finances pour 2020.

Mme Marie-Christine Dalloz. Au fil des années, on s’est éloignés de l’esprit qui avait présidé à l’allocation de nouvelles ressources aux départements destinées à assurer un meilleur financement des trois allocations individuelles de solidarité, pour ne plus faire référence qu’au RSA, ce qui était une erreur. Mon amendement II-CF1226 propose également de revenir au droit initial.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. On ne peut approuver un tel retour en arrière et revenir à une incertitude juridique qui était source de contentieux : c’est précisément pour éviter ce risque que la loi de finances initiale pour 2020 avait sécurisé juridiquement cette compensation. La difficulté que vous pointez, vous qui connaissez bien les départements, tient tout simplement à l’effet de ciseaux de cette crise, entre la hausse des dépenses sociales et la baisse des DMTO. C’est la raison pour laquelle l’État a décidé d’aider directement et massivement les départements, mais c’est un autre sujet que celui de votre amendement. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements identiques II-CF1226, II‑CF1229, II-CF1257, II-CF1264 et II-CF1281.

Elle en vient aux amendements, en discussion commune, II-CF272 et II‑CF271 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Le Gouvernement souhaite relancer l’économie en soutenant en particulier la rénovation énergétique des bâtiments.

Le premier amendement vise à appliquer aux acquisitions d’immeubles, lorsque l’acquéreur s’engage à transformer ou à rénover, y compris en cas de rénovation à neuf, le taux réduit de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement de 0,7 % au lieu du taux de droit commun fixé à 3,8 %, en conditionnant cet avantage au respect d’un niveau de performance énergétique globale fixée par décret, qui pourrait renvoyer au label « Haute performance énergétique rénovation, HPE rénovation 2009 » ou au label « Bâtiment basse consommation énergétique rénovation, BBC rénovation 2009 ».

Le second tend à permettre au conseil départemental d’opter pour une fiscalité incitative en réduisant le taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement, en principe fixé à 3,8 %, jusqu’à 0,7 %.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Pourquoi passer par une baisse de DMTO quand nous disposons d’un outil qui s’adresse directement aux ménages, en l’occurrence MaPrimRénov’ ? Plus généralement, le projet de loi de finances pour 2021 consacre plus de 5,5 milliards d’euros à l’amélioration du parc de logements, en particulier la rénovation thermique : un bel effort d’investissement a été réalisé. Il me paraît préférable de poursuivre dans cette direction en privilégiant les mécanismes d’aides et de subventions directes plutôt que des réductions de DMTO.

La commission rejette successivement les amendements II-CF272 et II‑CF271.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF1537 de Mme Anne-Laure Cattelot.

Elle est saisie, en discussion commune, des amendements identiques II‑CF463 de M. François Pupponi, II-CF970 de M. Stéphane Peu, II-CF1164 de M. Jean-Louis Bricout, II‑CF1455 de M. Thibault Bazin ainsi que de l’amendement II-CF1454 de M. Thibault Bazin.

M. François Pupponi. Afin de favoriser les opérations d’accession à la propriété destinées aux ménages modestes, l’amendement II-CF463 vise à permettre aux conseils départementaux qui le souhaitent d’exonérer de droits d’enregistrement les ventes de logements réalisées dans ce cadre, sous réserve du respect des conditions qui s’imposent aux organismes HLM en matière d’accession sociale à la propriété.

M. Fabien Roussel. L’amendement II-CF970 vise également à favoriser les opérations d’accession à la propriété destinées aux ménages modestes.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement II-CF1164 a été très bien défendu par mes collègues.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. En utilisant cet outil, vous allez par définition toucher les départements les plus pauvres, qui sont déjà les plus fragiles. Ajoutons que la politique publique d’aménagement de l’espace et de l’habitat relève plutôt du bloc communal. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements identiques II‑CF463, II-CF970, II-CF1164 et II‑CF1455 ainsi que l’amendement II-CF1454.

Elle passe aux amendements identiques II-CF972 de M. Stéphane Peu et II‑CF1166 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Fabien Roussel. Face aux difficultés d’accès au logement des personnes les plus démunies, l’union sociale pour l’habitat a proposé un dispositif visant à développer l’intervention des organismes HLM dans le parc privé.

Reprenant le modèle du dispositif Solibail, cette proposition consiste à faire porter des logements privés dans le diffus sur une période de dix ans par des organismes HLM en vue de les louer à des associations agréées d’intervention locative et d’éviter de recourir à des places d’hébergement en hôtel, inadaptées à la vie quotidienne.

Pour soutenir ce dispositif, notre amendement II-CF972 propose d’exonérer, de manière facultative, de taxe de publicité foncière ou de droits d’enregistrement, sur décision des conseils départementaux, les acquisitions de logements réalisées dans ce cadre par les organismes HLM.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement II-CF1166 est identique. L’idée est de faire porter des logements privés dans le diffus sur une période de dix ans, éventuellement reconductible, par des organismes HLM en vue de les louer à des associations agréées d’intermédiation locative afin de libérer des places d’hébergement dans le cadre de parcours d’insertion. Selon les chiffres du ministère du logement, le coût moyen en intermédiation locative est de 6,65 euros par jour et par personne, à comparer aux 17,08 euros par jour et par personne pour une nuit à l’hôtel.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cette proposition revient régulièrement. La période de six ans semble trop courte pour justifier une exonération totale de DMTO. Par ailleurs, les finances départementales sont déjà assez tendues et cette exonération risque de toucher en premier lieu les départements les plus pauvres. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements identiques II-CF972 et II-CF1166.

La commission examine les amendements identiques II‑CF466 de M. François Pupponi, II‑CF969 de M. Stéphane Peu et II‑CF1163 de M. Jean‑Louis Bricout.

M. François Pupponi. Le mécanisme du bail réel solidaire a permis de favoriser des opérations d’accession à la propriété très sociale de personnes très défavorisées en instituant une dissociation de la propriété du foncier et du bâti. Toutefois, ces montages impliquent plusieurs mutations successives soumises aux droits d’enregistrement et à la taxe de publicité foncière. Certes, la loi a déjà permis de limiter les taxations, mais l’amendement II-CF466 vise à soumettre les acquisitions immobilières réalisées par les organismes de foncier solidaire (OFS) au seul droit fixe de 125 euros.

M. Fabien Roussel. L’amendement II‑CF969 propose également de soumettre les acquisitions immobilières réalisées par les OFS au droit fixe de 125 euros,

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ces opérations bénéficient déjà de dispositions fiscales très favorables : taux de TVA réduit sur la livraison des terrains à bâtir, exonération de la taxe de publicité foncière pour la conclusion de bail réel solidaire, abattement de 30 % sur la base de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Nul besoin de passer par de l’exonération de DMTO. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements identiques II‑CF466, II‑CF969 et II‑CF1163.

Elle passe à l’examen de l’amendement II‑CF183 de Mme Patricia Lemoine.

Mme Patricia Lemoine. L’amendement vise à rééchelonner la montée progressive en charge de la taxe annuelle sur les surfaces de stationnement (TASS), en prorogeant jusqu’à 2021 la réduction de 50 % sur le tarif au mètre carré prévue en 2020, puis en décalant à 2022 la réduction de 25 % prévue en 2021, pour tenir compte de la crise sanitaire et du confinement, à l’origine d’une baisse de fréquentation très importante des parcs de stationnement, parfois de l’ordre de 90 %. Les charges de fonctionnement sont restées les mêmes, alors que les recettes ont été fortement réduites.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le problème est que cette taxe est directement affectée au budget des régions, qui ont, nous l’avons suffisamment montré, besoin de compensations et d’être accompagnées financièrement. Tout amendement qui viendrait pénaliser leurs recettes – en l’occurrence celles de l’Île-de-France – et donc leur budget est donc orthogonal à ce que nous faisons depuis le PLFR 3 pour les collectivités. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II‑CF183.

* *

La commission examine l’amendement II‑CF1703 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cet amendement, qui s’inscrit dans la série des suppressions de petites taxes, concerne cette fois la taxe funéraire, que j’avais déjà proposé de supprimer l’an dernier et que je trouve injuste, puisqu’elle dépend du lieu où le défunt est enterré : c’est une question de justice territoriale. Les communes pourraient compenser sa perte par une hausse des concessions funéraires à due concurrence.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur, votre exposé des motifs précise que le produit de cette taxe est de 5,8 millions d’euros, dont plus du quart concerne une seule commune. Est-ce Paris ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Non, c’est Marseille.

M. Charles de Courson. À quoi sert cette taxe ? Est‑elle affectée ou non, d’ailleurs ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le produit de cette taxe vient alimenter les recettes fiscales de la commune. Vous pouvez parfaitement compenser sa perte par une hausse des concessions. C’est la perception même de cette taxe que je conteste. C’est une mauvaise taxe, avec un mauvais rendement, et injuste.

M. le président Éric Woerth. Il est vrai qu’on peut augmenter le prix des concessions.

La commission adopte l’amendement II‑CF1703 (amendement 3144).

* *

Article additionnel après l’article 42
Assouplissement des règles de fixation du tarif applicable aux établissements non classés pour la taxe de séjour

Puis elle est saisie, en discussion commune, des amendements identiques II‑CF1335 de Mme Marie‑Christine Dalloz et II‑CF1350 de Mme Véronique Louwagie, ainsi que de l’amendement II‑CF1294 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Marie-Christine Dalloz. Dans la droite ligne du rapporteur général, je vous propose moi aussi de supprimer une petite taxe…

La taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) a remplacé la taxe sur la publicité frappant les affiches, réclames et enseignes lumineuses (TSA), la taxe sur les emplacements publicitaires fixes (TSE) et la taxe sur les véhicules publicitaires. Elle pèse lourd sur nos entreprises, qui n’ont pas besoin de cela. Mon amendement II‑CF1335 vise donc à supprimer la TLPE pour réduire la pression fiscale sur les entreprises.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement II‑CF1350 vient d’être défendu.

L’amendement II‑CF1294 a trait au même sujet, mais selon un prisme différent, puisqu’il vise à supprimer la déclaration annuelle que les entreprises doivent effectuer pour chacun de leurs établissements situés sur le territoire des communes appliquant la taxe locale sur la publicité extérieure. Je vous propose que les entreprises n’aient à produire cette déclaration qu’en cas de modification de la visibilité extérieure, autrement dit si elles installent, remplacent ou suppriment un dispositif publicitaire. C’est une mesure de simplification, qui permettrait de réduire les coûts pour les entreprises et les collectivités locales.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les collectivités peuvent adopter un abattement compris entre 10 % et 100 % de la taxe due pour l’année 2020, afin d’alléger les charges des entreprises. La charge administrative me semble par ailleurs assez gérable pour ces dernières, les communes et les EPCI qui instituent la taxe prévoyant des modèles simples de déclaration. Même si je comprends votre finalité et que je suis toujours assez favorable à l’allégement de la fiscalité des petites entreprises, la suppression d’une telle taxe ne me semble pas la priorité. Il faut trouver un équilibre entre finances locales et finances des entreprises. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Combien rapporte la TLPE ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Deux cents millions d’euros.

M. le président Éric Woerth. Ce n’est plus vraiment une petite taxe…

La commission rejette successivement les amendements identiques II‑CF1335 et II‑CF1350, ainsi que l’amendement II‑CF1294.

Elle examine, en discussion commune, l’amendement II‑CF1317 de M. Olivier Falorni, les amendements identiques II‑CF245 de Mme Jeanine Dubié et II‑CF840 de M. Hervé Saulignac, ainsi que l’amendement II‑CF55 de Mme Frédérique Lardet.

M. François Pupponi. L’amendement II CF1317 vise à supprimer la possibilité de recouvrer la taxe de séjour (TS) sur les hébergements touristiques de manière forfaitaire, au profit du seul système de recouvrement de la taxe au réel.

M. Jean-Louis Bricout. Le calcul de la taxe de séjour forfaitaire sur les hébergements touristiques est déterminé en fonction de la capacité d’accueil de l’hébergement, indépendamment du nombre de personnes réellement hébergées. Afin de rétablir une certaine équité, l’amendement II-CF840 vise à supprimer la possibilité pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale à vocation touristique de recouvrer la taxe de séjour sur les hébergements touristiques de manière forfaitaire, au profit du seul système de recouvrement au réel. En remplaçant un système de taxe de séjour par un autre, cette mesure ne supprime pas de recettes pour les collectivités territoriales concernées ; elle induit des variations en fonction de la fréquentation effective.

Mme Frédérique Lardet. L’amendement II‑CF55 est la conclusion d’un long travail mené avec la fédération nationale de l’hôtellerie de plein air (FNHPA) et l’association nationale des élus des territoires touristiques (ANETT). La crise sanitaire a montré que la taxe de séjour forfaitaire n’avait plus lieu d’être et qu’elle était très handicapante, puisqu’elle continue d’être payée même s’il n’y a plus aucun client. Ce dispositif, très peu utilisé par les communes, doit être retiré au profit de la seule taxe de séjour au réel. Nous proposons d’appliquer cette suppression à partir du 1er janvier 2022, afin de laisser aux communes le temps de s’adapter, mais nous prévoyons une exception pour les ports de plaisance, aucune solution n’ayant encore été trouvée à leur sujet avec les associations d’élus.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Seulement 5 % des communes ont opté pour la taxe de séjour forfaitaire. Nous avons déjà eu ce débat lors du PLFR 3 : il me semblerait un peu expéditif de la supprimer en temps de crise. Le système pourra être repensé dans sa globalité un peu plus tard. Je ne vois pas trop ce que ce que vos amendements apporteraient réellement. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Effectivement, c’est mieux de calculer la taxe de séjour au réel. Mais l’État n’a-t-il pas prévu de compenser, dans le cadre du prélèvement sur recettes instauré par la LFR 3, les pertes de recettes de la taxe de séjour forfaitaire pour l’année 2020 ?

Mme Émilie Bonnivard. Il faut distinguer la difficulté ponctuelle de cette année, avec une perception injuste sur une activité qui n’a pas pu avoir lieu, et la question de fond de la taxe forfaitaire. Peu de communes appliquent ce dispositif : or ce sont généralement de petites communes qui le font par simplicité : la mise en place de la taxe au réel, bien qu’elle soit ainsi plus juste et plus rémunératrice, exige un certain investissement en temps et des moyens humains.

La commission rejette successivement l’amendement II‑CF1317 et les amendements identiques II‑CF245 et II‑CF840 ainsi que l’amendement II‑CF55.

* *

Elle examine, en discussion commune, les amendements identiques II‑CF1260 de M. François Pupponi, II‑CF1491 de M. Benoit Simian et II‑CF1600 de Mme Christine Pires Beaune, ainsi que l’amendement II‑CF1490 de M. Benoit Simian.

M. François Pupponi. L’amendement II-CF1260 vise à donner plus de latitude aux collectivités locales pour fixer le taux de la taxe de séjour.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement II-CF1600 concerne les meublés de tourisme non classés, de type Airbnb, afin de mettre en adéquation la taxe de séjour avec la réalité du marché local. Il renforce la proportionnalité des tarifs de la taxe de séjour avec le prix de la nuitée, tout en conservant pour les collectivités la possibilité d’encadrer ces tarifs suivant les particularités des territoires concernés.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il peut en effet y avoir un certain intérêt à autoriser les collectivités à augmenter le taux de leur taxe de séjour : cela pourrait notamment permettre, dans certaines communes très touristiques, d’aligner le prix des hébergements, en particulier de ceux des plateformes en ligne, avec les hôtels de luxe notamment, dont la taxe de séjour est plus élevée que celle des plus chics des hébergements des plateformes. Pour des raisons d’équité et parce que cela augmentera les recettes des collectivités, je donnerai un avis favorable aux amendements identiques.

M. Charles de Courson. Pourquoi pas ? Néanmoins, l’écart de 1 à 10 % est énorme. Ne pourriez-vous pas sous-amender, monsieur le rapporteur général, afin de réduire l’écart de 1 à 5 %, par exemple ? Il me semblerait plus raisonnable de le limiter plus fortement

Mme Émilie Bonnivard. Il n’y a donc plus de plafond ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le plafond pourrait être fixé par les collectivités, à 4 euros au plus. C’est un alignement vers le haut.

M. le président Éric Woerth. Les 4 euros sont un maximum correspondant à la classification « palace ». Actuellement, la taxe de séjour sur les meublés de tourisme non classés ne peut dépasser 2,3 euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le montant actuel de la taxe de séjour est l’application d’un taux compris entre 1 et 5 % du coût de la nuitée par personne. Nous souhaitons qu’il puisse aller jusqu’à 10 %, tout en prévoyant la possibilité d’un plafond à 4 euros.

La commission adopte les amendements identiques II‑CF1260, II‑CF1491 et II‑CF1600 (amendement 3142).

En conséquence, l’amendement II‑CF1490 tombe.

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Article additionnel après l’article 42
Relèvement de l’abattement sur la capacité d’accueil de l’hébergement au titre de la taxe de séjour forfaitaire

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements II‑CF1447, II‑CF1448 et II‑CF1449 de M. Thibault Bazin.

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La commission passe à l’examen, en discussion commune, des amendements identiques II‑CF57 de Mme Frédérique Lardet et II‑CF189 de Mme Émilie Bonnivard, ainsi que de l’amendement II‑CF56 de Mme Frédérique Lardet.

Mme Frédérique Lardet. Ce sont deux amendements de repli, puisque mon amendement II‑CF55 sur la suppression de la taxe de séjour forfaitaire n’a pas été adopté. Je propose d’augmenter l’abattement prévu dans le calcul de cette taxe à 80 % dans l’amendement II‑CF57 et à 70 % dans l’amendement II‑CF56.

Mme Émilie Bonnivard. Si j’ai quelques doutes sur la suppression de la taxe de séjour forfaitaire, en revanche il serait intéressant de corriger ses effets négatifs, dans la mesure où elle peut être mal évaluée par rapport à la réalité de la fréquentation touristique sur une année. L’amendement II-CF189 laisse ainsi la possibilité à l’EPCI ou à la commune d’augmenter son abattement pour mieux s’adapter à la réalité de la fréquentation touristique.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Pensez-vous que les communes vont se saisir de cette possibilité ? J’en doute. Mais je n’ai rien contre le principe et je veux bien vous donner un avis favorable.

M. Charles de Courson. L’abattement actuel peut aller jusqu’à 50 %. Vous nous proposez d’aller jusqu’à 80 %. Un abattement de 50 % correspond à une fermeture de six mois dans l’année ; 80 %, cela veut dire plus de neuf mois… N’est‑ce pas excessif ?

Mme Frédérique Lardet. Mes amendements portant sur une modification de la taxe de séjour forfaitaire sont étudiés en ce moment par les associations d’élus. Plusieurs d’entre elles nous ont fait part de leur retour positif, y compris sur la suppression complète. Je redéposerai mes amendements en séance, dans la mesure où la majorité des associations d’élus y sont favorables.

La commission adopte les amendements identiques II‑CF57 et II‑CF189 (amendement 3141).

En conséquence, l’amendement II‑CF56 tombe.

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Article 43
Adaptation de la taxe d’aménagement en vue de lutter contre l’artificialisation des sols

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette les amendements identiques II‑CF1326 de Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas et II‑CF1386 de Mme Michèle de Vaucouleurs.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette également les amendements identiques II‑CF1325 de Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas et II‑CF1385 de Mme Michèle de Vaucouleurs.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements II‑CF40 et II‑CF68 de M. Marc Le Fur.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette enfin l’amendement II‑CF1517 de M. Christophe Jerretie.

Elle est saisie de l’amendement II‑CF1587 de M. Benoit Potterie.

Mme Patricia Lemoine. Cet amendement vise à supprimer l’assujettissement à la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) des petits commerces organisés en succursales.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Permettez-moi, madame la députée, de faire une réponse générale sur la TASCOM, qui sera utile pour les amendements suivants. Plus le temps passe et plus ce sujet devient sensible, dans un contexte de concurrence avec les plateformes de e‑commerce, notamment celles qui ne sont pas taxées et qui utilisent des entrepôts. Faut-il supprimer la TASCOM ? Faut-il la supprimer pour certains commerces ? Faut-il la diminuer ou, à l’inverse, taxer les entrepôts ? Ce débat n’est pas simple ; aucune solution ne me semble évidente à terme. Le produit de la TASCOM, c’est un milliard d’euros pour les collectivités territoriales et deux cents millions d’euros pour l’État. Une telle somme mérite réflexion… La supprimer ne serait pas très raisonnable pour les comptes publics et mettrait vent debout les collectivités. Augmenter la taxation sur les entrepôts, nous en avons déjà parlé. Les propositions qui circulent actuellement laissent une possibilité aisée de contournement. Par exemple, si nous voulions taxer les entrepôts mais pas la grande distribution, il suffirait à des acteurs du e‑commerce d’avoir également un magasin ou un showroom pour s’en exonérer.

Nous avons régulièrement ces débats depuis plusieurs mois, sans qu’une solution se dessine. Benoît Potterie a travaillé sur la TASCOM avec les corps d’inspection concernés et lui-même reconnaît qu’il n’y a pas de solution évidente, sinon la suppression de la taxe. Le plus simple et le plus efficace, c’est de mieux taxer les géants du numérique, y compris Amazon. Cela passe par une poursuite de la taxation des services numériques et des marketplaces, comme nous avons commencé à le faire avec la taxe sur les services numériques (TSN). Mais à ce stade, supprimer la TASCOM me paraît totalement déraisonnable au regard des finances des collectivités locales, et taxer les entrepôts serait inopérant. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II‑CF1587.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II‑CF1585 de M. Benoit Potterie.

La commission examine, en discussion commune, les amendements II‑CF1708 de M. Éric Woerth, II‑CF591 de Mme Émilie Cariou, II‑CF1647 de M. Dominique Potier, les amendements identiques II‑CF1319 de Mme Émilie Bonnivard, II‑CF1330 de Mme Marie‑Christine Dalloz et II‑CF1344 de Mme Véronique Louwagie, ainsi que les amendements II‑CF74 de M. Marc Le Fur et II‑CF1586 de M. Benoît Potterie.

M. le président Éric Woerth. Mon amendement II‑CF1708 concerne également la TASCOM, parce qu’il faudra bien faire quelque chose à un moment : il propose d’élargir son assiette aux surfaces des entrepôts au départ desquels sont livrés des biens à des consommateurs, personnes physiques ou personnes morales. L’entrepôt, lorsqu’il est le dernier maillon avant le client, est en réalité porteur d’une action commerciale. Pour les entrepôts qui ont une double activité, qui livrent à la fois des magasins physiques et des magasins en ligne, il est prévu de tenir compte de la fraction du chiffre d’affaires correspondant à la vente en ligne pour le calcul de la taxe sur l’entrepôt.

Il me semble que cet amendement résout une partie des questions d’équité. On hésite depuis près de trois ans. Soit nous proposons quelque chose, soit c’est le Gouvernement. Mais nous n’allons pas continuer ainsi.

Mme Émilie Cariou. L’amendement II‑CF591 vise également à rétablir l’équité entre la taxation des entrepôts de e‑commerce et celle des grandes surfaces qui travaillent en France depuis des années et y paient leurs impôts et toutes les taxes locales. J’ai entendu votre avis, monsieur le rapporteur général, mais il y a urgence à rétablir au moins un peu d’équité fiscale sur ce sujet, que l’on peut appréhender plus facilement que celui, plus complexe, de l’impôt sur les sociétés. Nous proposons d’assujettir les entrepôts de e‑commerce aux mêmes conditions que les entrepôts des grandes surfaces.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement II‑CF1647 cible les entrepôts qui ne sont pas intégrés à des commerces de détail et au départ desquels des biens stockés sont livrés directement ou indirectement, par le biais d’entrepôts de transit, à destination de toute personne physique ou morale non assujettie à la TVA, à la suite d’une commande effectuée par voie électronique. La précision de la surface plancher – 400 mètres carrés – peut être modifiée, si elle ne vous semble pas pertinente. Il me semble que cette définition correspond bien à ce qu’est un entrepôt de e‑commerce.

Mme Émilie Bonnivard. Avec la grogne des petits commerçants à l’égard des grandes surfaces, le sujet est d’actualité. La distorsion de concurrence avec le e‑commerce devient insupportable pour nos concitoyens. L’amendement II‑CF1319 vise à soumettre à une taxation les entrepôts du e‑commerce, pour faire respecter un principe d’équité fiscale. Les entreprises commerciales sont soumises à quatre-vingt-dix taxes et supportent une fiscalité très lourde, notamment foncière, alors que les entrepôts du e‑commerce en sont exemptés. Nous avons failli à agir sur leur imposition. Nous avons un outil entre nos mains ; utilisons‑le dès maintenant !

Mme Véronique Louwagie. Si nous avons ce débat régulièrement, le sujet préoccupe désormais tous les bancs. C’est dire que nous avons un vrai souci. Il n’y a pas de solution idéale pour rétablir l’équité, mais il faut que nous avancions. L’amendement II‑CF1344 vise ainsi à assujettir la surface de stockage des entrepôts à la TASCOM, en exonérant les entreprises qui, au sein de leur groupe, ont une surface de vente physique supérieure à leur surface de stockage.

Mme Patricia Lemoine. L’amendement II‑CF1586 vise également à corriger la distorsion de concurrence, en intégrant les drive dans l’assiette de la taxe, puisque les établissements ne pratiquant que le drive ne sont pas assujettis à la TASCOM.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vos amendements ont le mérite d’y aller franchement. À ce stade, je conserve un avis défavorable. Je pense qu’il faut pousser le Gouvernement à avoir une discussion, mais je me méfie d’une chose – et cela n’a rien d’un chantage à l’emploi : la TASCOM est un impôt de production, et baisser les impôts de production d’un côté pour les augmenter de l’autre n’est pas un signal fiscal formidable… Par ailleurs, augmenter la fiscalité des entrepôts fait courir un risque de délocalisation, notamment dans les zones limitrophes : je ne suis pas certain que les élus alsaciens qui ont des entrepôts Amazon verront vos amendements d’un bon œil… Il faut agir avec doigté, en concertation avec les acteurs. Une telle distorsion fiscale n’est assurément pas tenable, d’autant moins ces temps-ci. Cela étant, il est de notre responsabilité de ne pas céder à un automatisme pour la fiscalité des entrepôts, en se disant que tout sera réglé. Je pense sincèrement que cela peut créer des problèmes. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. S’il s’agit d’un impôt de production et qu’il n’a pas été supprimé, puisqu’il est injuste, il faut le corriger… La distorsion de concurrence est claire, visible, il faut simplement oser ! L’argument frontalier ne tient pas : il n’y a pas que les entrepôts, il y a aussi les buralistes, et tous les travailleurs transfrontaliers. Ces amendements ne vont pas bouleverser toute la fiscalité ; ce n’est pas un problème politique, au sens partisan du terme. Au moment où la société réclame de plus en plus d’équité, voter un amendement de cette nature aurait un certain panache, me semble-t-il. Au Gouvernement d’organiser ensuite sa bonne application.

Mme Émilie Cariou. Je vais dans le même sens que M. Woerth sur ce sujet. À un moment donné, il faut avancer. Amazon peut largement payer la TASCOM.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ce n’est pas une question de moyens.

Mme Émilie Cariou. Ils ont besoin d’entrepôts sur notre territoire : la force de frappe d’Amazon, c’est la logistique. Admettons que l’un de leurs entrepôts ferme, il nous reste tout notre réseau de grande distribution, qui sait numériser et qui maille tout le territoire. Les parts de marché, Amazon les a bien prises à quelqu’un : à la grande distribution et à la vente à distance traditionnelle. Amazon ne pourrait pas tout piloter depuis l’étranger.

Dernier argument : dès que l’on a imposé une régulation fiscale, une régulation sur les données personnelles, sur le respect de la vie privée, les GAFA l’ont appliquée : ils sont assez légalistes. Si l’on change la loi, ils devront l’appliquer. Tentons le coup et avançons sur la TASCOM !

M. Jean-Louis Bricout. Je rejoins l’avis du président Woerth et d’Émilie Cariou : il faut envoyer un message au petit commerce. La concurrence est déjà féroce : elle est souvent liée au comportement d’achat, ce qui est difficile à réguler. Il faut calmer l’ardeur de ces grands groupes, le temps que le petit commerce puisse s’organiser, par exemple avec les marketplaces, comme je le disais tout à l’heure.

Je ne crois pas à l’argument selon lequel les groupes relocaliseraient : je ne les vois pas raser leurs entrepôts pour les reconstruire de l’autre côté de la frontière. Et si la taxe les freinait pour installer d’autres entrepôts en France, ce serait presque tant mieux. Il est temps de se pencher sur la question et d’envoyer un message à nos petits commerçants.

M. Charles de Courson. Quel est l’ordre de grandeur du produit ? Nous sommes presque tous d’accord sur la nécessité de baisser les taxes de production ; là, on les augmente… Ajoutons que nous avons voté l’abattement de 50 % sur la cotisation foncière des entreprises (CFE) et le foncier bâti qui, d’après ce que l’on m’a expliqué, s’applique aux grands entrepôts d’Amazon.

M. le président Éric Woerth. Bien sûr !

M. Charles de Courson. Tout cela fait un peu bizarre… On prend des mesures de baisse d’un côté, et on étend la TASCOM de l’autre. A-t-on une idée de ce que donne le solde de tout cela ? Je suis prêt à voter pour, mais comme un amendement d’appel : si le Gouvernement n’est pas d’accord, nous lui demanderons ce qu’il propose.

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le rapporteur général, vous avez reconnu qu’il y avait une distorsion de concurrence, mais la difficulté est de savoir ce que l’on fait.

N’oublions pas que l’opinion publique s’est mobilisée sur la situation du petit commerce et des grandes surfaces, et qu’elle continue de le faire sur les distorsions de concurrence entre l’e-commerce des grandes surfaces et le commerce physique. Le Parlement doit avoir le courage de prendre cela en compte, d’apporter une réponse et de pousser le Gouvernement, sous peine de voir nos concitoyens se désintéresser des urnes. Adopter l’amendement II-CF1708 permettrait, lors du débat en séance, de pousser le Gouvernement à avancer sur ce sujet.

M. Alexandre Holroyd. Je rejoins mes collègues sur le constat, mais aussi le rapporteur général sur l’attitude à tenir et sa vision du problème.

Nous parlons tous d’Amazon comme si la mesure l’affecterait directement et uniquement. En l’occurrence, ce n’est pas le cas. Elle toucherait également des players français, qui ont des marges moins élevées et du retard en termes de numérisation, et dont les entrepôts sont parfois moins efficaces et moins efficients. Leur rentabilité en souffrirait autrement plus que celle d’Amazon. Il faut mener une réflexion pour déterminer qui serait réellement affecté par cette mesure, et ne pas partir du postulat qu’Amazon en pâtirait davantage que les autres.

Par ailleurs, pour certains commerces multi-canal, il sera très difficile de distinguer entre ce qui relève du commerce physique ou de l’e-commerce. Autant de problèmes dont nous devons discuter en séance.

Pour ce qui est de ces amendements, je rejoins le rapporteur général et je serais tenté de ne pas les voter car ils ne remplissent pas leur fonction. Nous n’avons pas les outils nécessaires pour être sûrs qu’ils soient efficaces. En revanche, il faut que nous ayons le débat en séance.

M. le président Éric Woerth. Comme l’année dernière, et comme il y a deux ans…

M. Daniel Labaronne. La question des entrepôts est redoutable, sous bien des aspects. Il y a peu, nous avons discuté de la requalification des entrepôts d’établissements commerciaux en bâtiments industriels. On nous a dit qu’il n’était pas grave de laisser une incertitude juridique autour de ce qu’est une activité industrielle dans un entrepôt.

Il y a eu aussi une proposition de loi instaurant un moratoire sur l’implantation de nouveaux entrepôts logistiques destinés aux opérateurs du commerce en ligne.

Là, on propose d’étendre la TASCOM aux entrepôts.

Ne pourrait-on pas avoir un travail sérieux sur les entrepôts, qui aborde tous les aspects de la question, avant de se précipiter pour taxer les uns ou arrêter le développement des entrepôts logistiques ?

Si on a une ambition industrielle, on doit avoir une ambition logistique car la logistique est le maillon indispensable de l’activité industrielle et commerciale. On parle beaucoup d’Amazon, mais Cdiscount, Showroomprivé, Vesper, ManoMano, La Redoute sont des établissements français, dont les activités d’e-commerce sont elles aussi lourdement affectées.

Comme nous l’avons fait s’agissant de la requalification des établissements commerciaux en bâtiments industriels, je propose de créer un vrai groupe de travail avec les parties prenantes, avec Bercy, pour mener une réflexion sur l’ensemble des aspects liés aux entrepôts dans notre économie. Ils sont un maillon essentiel de l’ambition industrielle que nous portons.

M. le président Éric Woerth. Les entrepôts dont il est question ne sont pas les mêmes que les entrepôts industriels. Par ailleurs, on peut créer tous les groupes de travail que l’on veut mais il en existe déjà un sur le sujet, piloté par Benoit Potterie.

Je parle d’entrepôt lorsqu’il s’agit d’un lieu de stockage, le dernier avant le client. Quand il y a un magasin, c’est différent. Si vous avez une activité en ligne et une autre, physique, l’entrepôt sert aux deux dans la plupart des cas : il suffit de calculer la taxe sur l’entrepôt en proportion du chiffre d’affaires provenant de la vente en ligne. Cela n’a rien de compliqué.

Mme Émilie Bonnivard. Nous ne sommes pas dans la précipitation : cela fait des années que nous sommes dans l’incapacité de répondre à cette difficulté. Nos concitoyens nous interpellent tous les jours. J’en ai assez de leur répondre que je suis dans l’incapacité de répondre à leur demande de justice et d’équité. L’impuissance du politique devient insupportable. Nous faisons toujours le même constat, celui de problèmes que nous n’arrivons pas à résoudre et qui sont explosifs en termes de conséquences sociales.

Lorsque le prix du gazole a été augmenté, on n’a pas pris la peine de créer des groupes de travail pour prendre une décision, très compliquée, et qui a conduit aux conséquences que l’on sait. Nous avons réglé le problème ensemble, cela a été difficile, il a fallu revenir dessus, mais il n’y a pas eu besoin de groupe de travail, ni de réflexion sur les conséquences.

Là, nous sommes face à une demande d’équité, de justice sociale. Nous sommes tous d’accord, il faut absolument que nous arrivions à y répondre. Je rejoins parfaitement ce qu’a dit Émilie Cariou sur la capacité de ces entreprises à s’acquitter de ces taxes.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Madame Bonnivard, monsieur Pupponi, vous étiez membres de ce groupe de travail consacré à la taxe sur les surfaces commerciales, que présidait M. Potterie. Pouvez-vous nous dire ce que sont ses conclusions ? Nous parlons d’un sujet terriblement complexe, où les variables sont nombreuses. Voter un amendement pour alourdir la fiscalité sur les entrepôts, y compris lorsqu’ils comprennent des showrooms, et aller en séance avec, cela peut être un acte politique. Comprenez qu’à ce stade, mon avis ne peut être favorable.

M. le président Éric Woerth. Nous ne bougerons pas beaucoup là-dessus, comme sur tout le commerce. En dehors de l’urgence, ça devient une habitude de ne pas bouger et de demander des rapports ou des groupes de travail… Si l’on n’est pas au pied du mur, on ne prend pas de décision.

La commission rejette successivement les amendements II‑CF1708, II‑CF591, II‑CF1647, les amendements identiques II‑CF1319, II‑CF1330 et II‑CF1344, ainsi que les amendements II‑CF74 et II‑CF1586.

Résumé du dispositif proposé

Le présent article propose trois modifications de la taxe d’aménagement.

En premier lieu, il élargit l’emploi de la part départementale de la taxe à l’acquisition de terrains pour les convertir en espaces naturels (« renaturation »).

En deuxième lieu, il substitue à une double exonération facultative (qui peut être instituée librement par les collectivités territoriales bénéficiaires de la taxe) des places de stationnement annexes à des logements aidés ou annexes à des immeubles d’habitation, une exonération obligatoire des places de stationnement situées dans le plan vertical bâti d’un immeuble.

En troisième lieu, il assouplit le cadre légal de la faculté de majoration des taux de la part communale de la taxe, en élargissant les travaux qui peuvent la motiver et en supprimant l’exigence de proportionnalité actuellement prévue entre la majoration adoptée et le coût, pour les constructeurs et aménageurs, des équipements qu’il est prévu de financer par la majoration.

Dernières modifications intervenues

L’article 28 de la quatrième loi de finances rectificative pour 2010 a refondu la fiscalité de l’urbanisme et de l’aménagement en créant la taxe d’aménagement, substituée à la taxe locale d’équipement et à un ensemble de taxes et participations additionnelles d’urbanisme.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. L’État du droit

A. La taxe d’amÉnagement

Les travaux d’infrastructure et les équipements collectifs réalisés par les collectivités publiques dans les zones en voie d’urbanisation entraînent, à la charge des collectivités intéressées, des dépenses généralement considérables. Ces dépenses profitent directement aux propriétaires des terrains situés dans ces zones.

Il a ainsi paru légitime, dans un but d’équité, d’imposer la participation financière des constructeurs ou des propriétaires aux charges d’équipements publics générées pour les collectivités territoriales par le développement de l’urbanisation. Plusieurs systèmes ont été successivement imaginés. La taxe d’aménagement est l’aboutissement d’une longue évolution.

La taxe locale d’équipement (TLE) avait été créée par la loi n° 67‑1254 d’orientation foncière du 30 décembre 1967. Cette taxe s’appliquait de plein droit dans les communes de plus de 10 000 habitants et pouvait être instituée facultativement dans les autres communes. Elle avait pour objectif de remplacer une multitude de participations financières exigibles à l’occasion d’une opération de construction. Néanmoins, d’autres participations ont à nouveau été instituées depuis, écornant son caractère de recette unique de substitution.

La loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 a substitué la taxe d’aménagement à la taxe locale d’équipement, dans un but de rationalisation et de simplification de la fiscalité de l’urbanisme ([49]). Cette taxe s’est substituée à compter du 1er mars 2012 à la taxe locale d’équipement et à diverses autres taxes ([50]). Elle a été complétée, notamment, par le versement pour sous-densité dont l’objectif était de lutter contre l’étalement urbain ([51]).

La taxe d’aménagement s’applique aux opérations d’aménagement et aux opérations de construction, de reconstruction et d’agrandissement des bâtiments, installations ou aménagements de toute nature soumises à un régime d’autorisation prévu par le code de l’urbanisme, sous réserve des exonérations ([52]).

La taxe d’aménagement est due par le bénéficiaire de l’autorisation de construire ou d’aménager ([53]).

Le fait générateur de la taxe d’aménagement est la date de délivrance de l’autorisation d’urbanisme ([54]).

Elle s’applique sur l’ensemble du territoire national. C’est un impôt local composé de trois parts : une part communale ou intercommunale, une part départementale, et une part régionale spécifique à la région Île‑de‑France.

Pour le bloc communal, le caractère obligatoire de la taxe d’aménagement est lié à l’existence d’un document d’urbanisme (plutôt qu’à un seuil de population, comme c’était le cas pour la TLE) ([55]).

Elle est instituée de plein droit dans :

– les communes dotées d’un plan local d’urbanisme (PLU) ou couvertes par un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI), ou dotées d’un plan d’occupation des sols (POS) ;

– dans les communautés urbaines, les métropoles et la métropole de Lyon, sauf renonciation expresse.

Elle s’applique alors sur l’ensemble du territoire de la commune ou dans l’ensemble des communes membres de l’EPCI.

Elle est instituée par délibération du conseil municipal dans les autres communes ou, dans les EPCI compétents en matière de PLU en lieu et place des communes qu’ils regroupent et avec leur accord, par délibération de leur organe délibérant ([56]).

Les délibérations par lesquelles la commune ou l’EPCI institue la taxe est valable pour une durée minimale de trois ans.

Des reversements du produit de la taxe peuvent être prévus entre les intercommunalités et leurs communes membres compte tenu de la charge des équipements relevant de leurs compétences respectives. La délibération prévoyant les conditions de reversement peut intervenir ou être modifiée à tout moment. Il a été soutenu qu’une absence de reversement ou un reversement estimé insuffisant pourraient être contestés sur le fondement de l’enrichissement sans cause ([57]).

La part départementale, en revanche, est facultative ([58]). Elle est instituée par délibération et s’applique alors dans toutes les communes du département. Cette part se substitue à la fois à la taxe départementale des espaces naturels sensibles et à la taxe pour le financement des conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement.

La part de la taxe d’aménagement, versée à la région Île-de-France, est instituée par délibération du conseil régional ([59]). Elle s’applique dans toutes les communes de la région Île‑de‑France.

RÉpartition du produit fiscal de la taxe d’amÉnagement en 2019

(en millions d’euros et en %)

Source : données OFGL.

Au total, en 2019, le produit de la taxe d’aménagement s’est élevé à 1 785 millions d’euros.

Plus précisément, le produit de la taxe d’aménagement affectée en section d’investissement (essentiellement les parts du bloc communal et de la région Île‑de‑France) a augmenté de + 7,2 % entre 2019 et 2018. Le produit affecté en section de fonctionnement (principalement la part départementale de la taxe) s’est contracté de – 2,4 %.

L’impact de la crise sanitaire et économique
sur les recettes de taxe d’aménagement

Dans son rapport du 29 juillet 2020 sur l’impact de la crise du Covid-19 sur les finances locales, notre collègue Jean René Cazeneuve estime que la crise n’aura pas d’effet sur le produit versé aux collectivités en 2020. En effet, le reversement aux collectivités du produit recouvré intervient 12 puis 24 mois après la délivrance du permis de construire.

Il relève néanmoins que le confinement a pu entraîner le report ou l’annulation de projets de construction ainsi qu’un délai plus important dans l’instruction des opérations d’urbanisme.

Cette baisse sera répercutée dans les versements aux collectivités en 2021 et, éventuellement, en 2022.

Si le produit fiscal devrait demeurer stable en 2020, par rapport à 2019, le report des projets et des instructions conduirait à une baisse sensible du produit à compter de 2021, équivalent à deux mois de perte (‑ 17 %). Le rebond interviendrait en 2022, avec une croissance de 10 % du produit. Il reste possible que l’impact soit plus diffus entre 2021 et 2022.

B. Les emplois de la taxe d’aménagement

La taxe d’aménagement ne constitue pas une recette libre d’emploi pour les collectivités bénéficiaires. Les emplois possibles sont encadrés par la loi. La précision et la normativité du cadre législatif diffèrent néanmoins selon le niveau de collectivité.

1. Les parts communale ou intercommunale et régionale : un cadre souple

Le produit de la part communale ou intercommunale est affecté en section d’investissement du budget des communes ou des EPCI. Il a pour objet de contribuer à la réalisation des objectifs fixés à l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme, c’est-à-dire notamment de financer les opérations relatives au développement et au renouvellement urbains, à la lutte contre l’étalement urbain et à la revitalisation des centres urbains et ruraux, à la gestion économe et à la protection des espaces naturels, à la sauvegarde des espaces urbains remarquables, à la sécurité et à la salubrité publiques, à la prévention des risques naturels prévisibles, à la protection des milieux naturels et des paysages, à la lutte contre le changement climatique et à la promotion d’une société inclusive ([60]).

Ces dispositions apparaissent larges et revêtues d’un caractère juridiquement peu normatif. La part du bloc communal est d’ailleurs instituée de plein droit dans de nombreuses communes et dans certains EPCI (voir supra). Pour cette part, la loi encadre en réalité bien plus précisément les possibilités de majoration du taux (voir infra).

Le produit de la part régionale de la taxe est également affecté en section d’investissement (en l’occurrence, du budget de la région Île-de-France). Cette taxe est instituée « en vue de financer des équipements collectifs, principalement des infrastructures de transport, rendus nécessaires par l’urbanisation. » ([61])

Le cadre d’emploi de la part régionale est également relativement souple.

2. La part départementale : un cadre strict

En revanche, la part départementale de la taxe d’aménagement est une recette de fonctionnement. Elle a pour objet de financer :

– la politique de protection des espaces naturels sensibles ([62]). La liste des utilisations possibles de la fraction de la part départementale de la taxe d’aménagement affectée aux espaces naturels sensibles est limitative car cette taxe constitue une recette de nature fiscale. Néanmoins, s’agissant d’une recette de fonctionnement, cette fraction peut, par exemple, financer les charges salariales des agents en charge de la politique des espaces naturels sensibles ([63]) ;

– diverses dépenses à portée environnementale portant notamment sur l’acquisition, l’aménagement, l’entretien ou la gestion de terrains, d’espaces naturels, de sentiers, de sites Natura 2000, de bois et forêts, de sites destinés à la préservation de la ressource en eau, ou encore de dépenses de travaux contribuant à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques ([64]) ;

– les dépenses des conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement.

Un tableau annexe au budget du département dresse le bilan des recettes et des emplois de la part départementale de la taxe d’aménagement affectée aux espaces naturels sensibles ([65]).

Globalement, les emplois de la part départementale apparaissent encadrés plus précisément et strictement que pour les autres parts de la taxe.

Le Gouvernement a pu ainsi préciser que l’utilisation de la fraction de la part départementale affectée à la politique de protection des espaces naturels sensibles « ne peut être interprétée que de manière stricte et restrictive, conformément à une jurisprudence administrative fiscale constante. » ([66])

La direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) et l’Assemblée des départements de France (ADF) ont mené une enquête conjointe sur la période 2001‑2015. Il en résultait que les départements ont perçu sur ces années 3 milliards de taxe d’aménagement, et financé 2,7 milliards d’euros de dépenses. Il restait donc, en 2016, 300 millions d’euros de recettes non utilisées au titre de la politique des espaces naturels sensibles. Selon l’évaluation préalable, le taux de consommation a pu dépasser 100 % des recettes annuelles depuis, mais certains départements continuent à sous‑utiliser leurs recettes.

Recettes inutilisées au titre de la politique des espaces naturels sensibles sur la période 2001‑2016

Réserve

Source : rapport sur la taxe d’aménagement, statistiques de l’année 2016, ministère de la Cohésion des territoires.

taux de consommation annuel de la part départementale
pour les espaces naturels sensibles en 2016

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Source : rapport sur la taxe d’aménagement, statistiques de l’année 2016, ministère de la Cohésion des territoires.

C. L’assiette de la taxe d’aménagement

L’assiette de la taxe est différente pour les constructions, d’une part, et pour les aménagements et installations, d’autre part ([67]).

1. Les constructions

Pour les constructions, c’est la surface de plancher fiscale, ou surface taxable, qui sert de base de calcul ([68]). Elle est multipliée par une valeur forfaitaire par mètre carré fixée par la loi, pour obtenir l’assiette de la taxe.

Cette valeur forfaitaire a été fixée initialement en 2011 et est révisée chaque année par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme en fonction du dernier indice du coût de la construction (ICC) publié par l’Insee ([69]) ;

L’assiette résulte donc du produit de la surface taxable par la valeur annuelle forfaitaire par mètre carré.

valeur forfaitaire de la surface taxable à la taxe d’amÉnagement

(en euros par mètre carré)

	Hors Île‑de‑France	Île‑de‑France	Indices du coût de la construction (Insee)
Rappel de la valeur 2011	660	748	1 517
Valeur 2020 (arrondie à l’euro inférieur)	759	860	1 746

Source : article 1er de l’arrêté du 23 décembre 2019 relatif à l’actualisation annuelle des tarifs pour le mètre carré de la taxe d’aménagement.

Ces valeurs forfaitaires ne sont pas liées au coût de revient réel de la construction.

La croissance du produit fiscal dépend donc de celle de la surface taxable, c’est-à-dire de la dynamique de construction dans la commune ou le département.

L’indice du coût de la construction

L’indice du coût de la construction (ICC) est un indice trimestriel, de référence 100 au quatrième trimestre 1953, date de sa création. L’ICC mesure l’évolution du prix de production dans la construction des bâtiments neufs à usage principal d’habitation non communautaire en France métropolitaine. Il est calculé par l’Insee en collaboration avec le ministère de la Transition écologique et solidaire. Il paraît et est publié au Journal officiel vers la fin du troisième mois suivant le trimestre sous revue.

Bien que consacrée par l’usage, la dénomination « indice du coût de la construction » est impropre puisque c’est un indice de prix de production, fondé sur l’observation des marchés de construction conclus entre les maîtres d’ouvrage et les entreprises assurant les travaux de bâtiment, à l’exclusion des autres composantes qui entrent dans le prix de revient des logements (charge foncière, frais annexes de promotion, frais financiers, etc.).

Le coût de la construction proprement dit est appréhendé par d’autres indicateurs, notamment l’indice du coût de production dans la construction de bâtiments publié par l’Insee.

Source : Insee.

Indice du coût de la construction (ICC) de 2014 à 2019

ICC

Source : Insee.

Certains locaux font l’objet d’un abattement – non modifiable par les collectivités – de 50 % ([70]) :

– les logements aidés par l’État (logements sociaux, logements foyers et hébergements d’urgence, notamment), et leurs annexes ;

– les cent premiers mètres carrés des locaux d’habitation et leurs annexes à usage d’habitation principale, cet abattement ne pouvant être cumulé avec l’abattement précédent ;

– les locaux à usage industriel ou artisanal et leurs annexes, les entrepôts et hangars non ouverts au public faisant l’objet d’une exploitation commerciale et les parcs de stationnement couverts faisant l’objet d’une exploitation commerciale.

Le montant de la taxe résulte du produit du taux par l’assiette ainsi obtenue.

Illustration du calcul de la taxe pour une construction

Soit un immeuble collectif de 30 logements non aidés de 3 200 m² situé hors Île-de-France et un taux communal de 5 % en 2019, Les logements bénéficient de l’abattement applicable aux 100 premiers mètres carrés des logements aidés et aux locaux d’habitation.

3 000 m² × 379,5 €* × 5 % = 56 925 €

(30 × 100 m²)

200 m² × 759 €* × 5 % = 7 590 €

TOTAL = 56 100 €

* valeur actualisée de la surface taxable hors Île-de-France.

2. Les installations et aménagements

Pour les installations et aménagements, l’assiette varie en fonction de la nature des équipements concernés. Une valeur est déterminée forfaitairement par la loi par catégorie d’installation ou d’aménagement considéré ([71]).

Valeur forfaitaire des installations et aménagements

Catégorie d’installation ou d’aménagement	Valeur forfaitaire
Emplacement de tentes, caravanes et résidences mobiles de loisir	3 000 euros par emplacement
Emplacements des habitations légères de loisir	10 000 euros par emplacement
Piscines	200 euros par mètre carré
Éoliennes d’une hauteur supérieure à 12 mètres	3 000 euros par éolienne
Panneaux photovoltaïques au sol	10 euros par mètre carré
Aires de stationnement non comprises dans la surface taxable, par emplacement	2 000 euros par emplacement, jusqu’à 5 000 euros par délibération de l’organe délibérant, sans qu’une motivation soit exigée. Cette valeur forfaitaire sert également d’assiette départementale et d’assiette à la part de la région Île‑de‑France.

Source : article L. 331‑13 du code de l’urbanisme.

Pour une piscine d’une superficie de bassin de 30 mètres carrés, l’assiette de la taxe est égale à 30 × 200 euros = 6 000 euros.

D. Le taux de la taxe d’amÉnagement

1. Les taux de base

La taxe d’aménagement est un outil de la politique d’aménagement du territoire, par ses possibilités de modulation : taux, sectorisation et exonérations.

S’agissant du taux de la taxe, il est fixé, pour chacune des parts, par les collectivités bénéficiaires.

Les taux de la part du bloc communal sont fixés dans une fourchette comprise entre 1 % et 5 % ([72]). Ils ne peuvent donc être inférieurs à 1 % Ils peuvent, le cas échéant comporter deux décimales après la virgule.

Dans les communes ou les EPCI où la taxe est instituée de plein droit et en l’absence de toute délibération fixant le taux, ce dernier est fixé à 1 %.

Alors que le taux applicable pour la taxe locale d’équipement était uniforme à l’intérieur de son champ territorial d’application, le taux de la taxe d’aménagement peut être modulé par secteur territorial au sein de la commune ou de l’EPCI.

Cette différenciation géographique des taux doit permettre de mieux répartir entre les constructions le coût ainsi financé des équipements publics.

La sectorisation peut s’appliquer à toutes les communes, qu’elles soient ou non dotées d’un document d’urbanisme. Elle doit figurer sur un document graphique qui fait partie de la délibération instaurant des taux sectorisés, et annexée au document d’urbanisme (PLU ou POS) ou, à défaut, faire l’objet d’un affichage en mairie.

La définition du secteur géographique de chaque taux est libre. Le Gouvernement recommande cependant de respecter les limites parcellaires cadastrales ([73]).

La commune n’a pas obligation de motiver sa sectorisation lorsque le taux est fixé entre 1 % et 5 %. Cette sectorisation doit cependant répondre à une différence de situation matérielle, « selon les aménagements à réaliser » ([74]).

En effet, la sectorisation des taux ne doit pas conduire à une rupture d’égalité devant la charge de l’impôt : ainsi, à l’intérieur d’un même secteur comportant les mêmes équipements publics, il ne peut y avoir des taux différents selon les parcelles puisque tous les constructeurs doivent contribuer également au financement des mêmes équipements publics ([75]).

Pour les constructions situées « à cheval » sur deux secteurs, le taux le moins élevé doit être appliqué ([76]). Les constructions situées sur le territoire de deux communes sont, quant à elles, taxées selon le taux propre à chaque commune, au prorata de la surface taxable située sur chaque commune.

En 2016, 2 393 communes avaient instauré des secteurs (8,7 % des communes ayant institué la taxe d’aménagement). La part des communes qui instituent des secteurs est donc relativement faible. En moyenne, une commune délimite trois secteurs.

L’EPCI compétent en matière de plan local d’urbanisme et bénéficiant d’un transfert de compétences pour la taxe d’aménagement peut, comme une commune, instituer des secteurs correspondant à une commune ou, dans une commune, définir plusieurs secteurs, voire même créer des secteurs situés sur deux communes.

En 2016, 25 106 communes ont un taux unique sur leur territoire. Le taux moyen des communes sans secteur était de 2,7 %.

Taux moyen en 2016 de la part communale
pour les communes sans secteur

Carte communes sans secteur

Source : rapport sur la taxe d’aménagement, statistiques de l’année 2016, ministère de la Cohésion des territoires.

S’agissant du taux de la part départementale, il ne peut excéder 2,5 % ([77]). Il est unique sur l’ensemble du département.

Taux de la part départementale en 2016

Source : rapport sur la taxe d’aménagement, statistiques de l’année 2016, ministère de la Cohésion des territoires.

Le taux de la part régionale ne peut excéder 1 %. Il peut être différent selon les départements ([78]). Toutefois, d’après le rapport statistique du ministère de la Cohésion des territoires, sur la base des données de l’année 2016, le taux est de 1 % dans tous les départements de la région Île‑de‑France.

Les communes ou les EPCI bénéficiaires de la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménagement fixent, par délibération adoptée avant le 30 novembre, les taux applicables à compter du 1er janvier de l’année suivante ([79]).

Les taux des parts départementales et régionales sont fixés dans les mêmes délais.

Les délibérations fixant les taux sont valables pour une période d’un an. Elles sont reconduites de plein droit pour l’année suivante si une nouvelle délibération n’a pas été adoptée dans les délais prévus.

2. La faculté de majorer le taux de la part du bloc communal

Le taux de la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménagement peut être augmenté jusqu’à 20 % dans certains secteurs par une délibération motivée, « si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d’équipements publics généraux de superstructure est rendue nécessaire en raison de l’importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs. » ([80])

Dans le cas où cette majoration est instituée, la loi prévoit qu’il « ne peut être mis à la charge des aménageurs ou constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans ces secteurs ou, lorsque la capacité des équipements excède ces besoins, la fraction du coût proportionnelle à ceux-ci. » Cette disposition est conçue comme une garantie pour les aménageurs et constructeurs, et était déjà présente dans le régime de la TLE.

La faculté de prévoir un taux majoré a été prévue afin de financer tous les équipements publics importants nécessaires sur le secteur, en remplacement des anciennes participations d’urbanisme supprimées : « cette disposition ne vise pas à alourdir la pression fiscale sur la construction, mais à faire de la taxe d’aménagement l’instrument souple de la politique de l’urbanisme communale […] Cette majoration exceptionnelle n’est donc pas un prélèvement cumulatif, mais une incitation à ce que les communes et les EPCI utilisent davantage la souplesse du taux de cette taxe pour financer des travaux exceptionnels, plutôt que l’instauration d’une kyrielle de participations diverses qui alourdissent la gestion de l’ensemble. » ([81])

Aucun délai légal n’est néanmoins imparti pour la réalisation de ces aménagements.

Les dispositions législatives relatives à la majoration du taux de taxe d’aménagement jusqu’à 20 % ont été précisées par circulaire.

Les précisions apportées par la circulaire du 18 juin 2013
sur les secteurs à taux majoré et les équipements ainsi financés

D’après la circulaire du 18 juin 2013 :

– les secteurs à taux majoré sont ceux qui sont non équipés ou insuffisamment équipés ;

– les « travaux substantiels » mentionnés par le code de l’urbanisme sont des travaux importants de création ou de renforcement d’infrastructures de voirie ou de réseaux (notamment en eau potable, électricité, assainissement, éclairage public, station d’épuration, etc.) ;

– les « équipements généraux » sont des équipements de superstructure pouvant profiter à l’ensemble des habitants de la collectivité mais nécessaires à la satisfaction des besoins des habitants et usagers des constructions attendues dans le secteur (exemples : marché couvert, salle des fêtes, salle de sport, piscine, parking, bibliothèques, gare RER ou TER, etc.)

Les équipements pris en compte dans les délibérations de majoration des taux doivent plus généralement répondre à deux principes :

– le principe de nécessité implique que la réalisation des équipements doit être rendue nécessaire pour le fonctionnement du secteur urbain considéré ;

– le principe de proportionnalité implique que seule la part du coût de la fraction de l’équipement utile au secteur peut lui être imputée.

La loi dispose également que la majoration du taux ne peut conduire à mettre à la charge des redevables que « le coût des équipements publics à réaliser ». la circulaire précise que ces termes doivent être nuancés : il peut s’agir de travaux prévus dans le futur mais également de travaux qui viennent d’être réalisés et destinés dans ces deux hypothèses à répondre aux besoins des futurs usagers de la zone.

La circulaire précise en outre la portée de l’obligation légale de motivation des délibérations de majoration de taux. La motivation doit porter :

– sur la notion de travaux substantiels d’équipements publics, qui justifie l’adoption de taux majorés ;

– sur les besoins futurs des habitants ou usagers du secteur, ce qui renvoie aux deux principes évoqués supra.

En revanche, il n’est pas nécessaire, dans la délibération, d’établir une estimation précise, ni de produire un avant‑projet sommaire des travaux. Il convient seulement d’indiquer la nécessité de réaliser certains équipements publics importants pour accueillir les futurs habitants ou usagers du secteur, et d’énumérer ces équipements. La motivation doit donc être suffisamment précise pour que soit objectivement déterminable le taux de majoration de taxe d’aménagement appliqué.

La délibération doit par ailleurs justifier que le taux retenu ne finance que la quote‑part du coût des équipements publics nécessaires aux futurs habitants ou usagers du secteur d’aménagement.

Si aucun délai n’est légalement imparti pour la réalisation des aménagements, la circulaire appelle l’attention des collectivités sur les risques contentieux pouvant résulter de l’absence de réalisation des équipements promis et pour lesquels le montant de la part communale de la taxe d’aménagement aura été fortement majoré.

Elle précise enfin que le taux majoré ne se justifie plus quand les équipements publics l’ayant justifié sont réalisés et financés.

En 2016, le taux moyen des secteurs était de 6,8 %. 1 181 communes avaient institué des secteurs à des taux supérieurs à 5 % dont 403 avec un taux maximal de 20 %. Les taux communaux dans les communes avec secteurs restent donc relativement bas au regard de l’amplitude offerte par la loi.

Au total, en prenant en compte toutes les communes qui ont institué la taxe, d’après l’évaluation préalable, un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) a recensé un taux moyen de taxe d’aménagement de 3,4 %.

Répartition des communes sans secteur selon leur taux en 2016

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Répartition des communes avec secteurs selon leurs taux en 2016

Taux avec secteurs

Source : rapport sur la taxe d’aménagement, statistiques de l’année 2016, ministère de la Cohésion des territoires.

Taux moyen en 2016 de la part communale
des communes qui POSSÈDENT des secteurs

Carte communes avec secteur

Source : rapport sur la taxe d’aménagement, statistiques de l’année 2016, ministère de la Cohésion des territoires.

On observe les plus forts taux en Île‑de‑France et dans le sud‑est de la France.

Le produit de la part du bloc communal (1 164 millions d’euros en 2019, voir supra) contribue à hauteur de 4 % au budget d’équipement du bloc communal. Le montant moyen liquidé de taxe d’aménagement par commune est modeste : 27 000 euros en 2016. La majorité des communes ont des montants liquidés inférieurs à 5 000 euros. De grandes collectivités dépassent cependant le million d’euros : Marseille, Toulouse, Strasbourg, Nantes, Lyon ou Montpellier, par exemple.

montants liquidés sur la part communale de la taxe d’aménagement

Montants liquidés

Source : rapport sur la taxe d’aménagement, statistiques de l’année 2016, ministère de la Cohésion des territoires.

D’après l’évaluation préalable, 70 % du produit de la part communale est issu de territoires où aucun taux majoré n’a été instauré « ce qui démontre la faible pénétration de cet outil auprès des collectivités notamment les plus petites ».

Synthèse du rÉgime des taux de la taxe d’amÉnagement

	Part du bloc communal	Part départementale	Part régionale
Taux	Entre 1 % et 5 %	Entre 0 et 2,5 %	Entre 0 et 1 %
Différenciation géographique	Faculté de différencier les taux par secteurs	Taux unique sur l’ensemble du département	Faculté de différencier les taux par département
Majoration	Au-delà de 5 %, et jusqu’à 20 %, par délibération motivée pour financer certains équipements dans un ou plusieurs secteurs	–	–

Source : commission des finances.

E. Les exonÉrations de la taxe d’amÉnagement

Les exonérations de taxe d’aménagement sont fixées aux articles L. 331‑7 à L. 331‑9 du code de l’urbanisme. Selon le cas, elles s’appliquent de plein droit, ou peuvent être votées par les organes délibérants des collectivités ou groupements bénéficiaires de la taxe.

Les ExonÉrations de taxe d’amÉnagement

Base légale dans le code de l’urbanisme	Dispositifs
Exonérations de plein droit de la part communale ou intercommunale
1° de l’article L. 331‑7	Exonération des constructions et aménagements destinés à être affectés à un service public ou d’utilité publique, régalien ou concurrentiel, et y compris si le service public est confié à un organisme de droit privé. La liste de ces constructions et aménagements est fixée à l’article R. 331‑4.
2° de l’article L. 331‑7	Exonération des constructions de locaux d’habitation ou d’hébergement financés par un prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) ou des logements locatifs très sociaux, en outre‑mer (LLTS).
3° de l’article L. 331‑7	Dans les exploitations et coopératives agricoles, est exonérée la surface de plancher : – des serres de production ; – des locaux destinés à abriter les récoltes, à héberger les animaux à ranger et à entretenir le matériel agricole ; – des locaux de production et de stockage des produits à usage agricole ; – des locaux de transformation et de conditionnement des produits provenant de l’exploitation. Cette disposition prévoit également, dans les centres équestres de loisir, l’exonération des surfaces des bâtiments affectés aux activités équestres. Les surfaces correspondant à des bureaux ou à une activité commerciale y sont taxables.
4° de l’article L. 331‑7	Exonération des constructions et aménagements réalisés dans les périmètres des opérations d’intérêt national (OIN). Ce dispositif se justifie pour éviter des doubles impositions quand des aménageurs réalisent les équipements publics en lieu et place des collectivités et quand ils cèdent la charge foncière à des acquéreurs qui s’acquittent ainsi de leurs obligations de participer au financement des équipements publics dès lors que le prix d’acquisition inclut le coût de ces équipements publics. L’article R* 331‑5 du code de l’urbanisme précise que cette exonération s’applique lorsque l’aménageur ou constructeur, autre qu’une collectivité territoriale, réalise ou prend en charge certains équipements.
5° de l’article L. 331‑7°	Exonération des constructions et aménagements réalisés dans les zones d’aménagement concerté (ZAC). L’article R*. 331‑6 du code de l’urbanisme prévoit les équipements qui doivent être pris en charge par l’aménageur ou le constructeur, selon qu’il s’agisse d’une zone de rénovation urbaine ou une autre ZAC.
6° de l’article L. 331‑7	Exonération des constructions et aménagements réalisés dans les périmètres délimités par une convention de projet urbain partenarial (PUP). Le PUP a été créé par l’article 43 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, et constitue une forme de participation au financement des équipements publics. L’exonération est valable pour la durée de la convention, qui ne peut elle-même avoir une durée supérieure à dix ans (article L. 332‑11‑4 du code de l’urbanisme).
7° de l’article L. 331‑7	Exonération des aménagements prescrits par un plan de prévention des risques naturels prévisibles, un plan de prévention des risques technologiques ou un plan de prévention des risques miniers, sur des biens construits ou aménagés avant l’approbation de l’un de ces plans et mis à la charge des propriétaires ou exploitants de ces biens.
8° de l’article L. 331‑7	Exonération pour la reconstruction à l’identique (même destination, même aspect extérieur, même surface de plancher, mêmes dimensions et même implantation) d’un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans, et si la construction précédente avait été régulièrement autorisée. Exonération de la reconstruction de locaux sinistrés (incendie, inondation, tempête, catastrophe technologique, attentat, etc.) sur d’autres terrains de la même commune ou d’une commune limitrophe, sous les conditions cumulatives que le terrain d’implantation a été reconnu comme extrêmement dangereux et classé inconstructible et pourvu que le contribuable justifie que les indemnités versées en réparation des dommages occasionnés à l’immeuble ne comprennent pas le montant de taxe d’aménagement normalement exigible sur ces constructions.
9° de l’article L. 331‑7	Exonération des constructions dont la surface est inférieure ou égale à 5 mètres carrés. Il s’agit d’une mesure de simplification. Les constructions d’une surface supérieure à 5 m² sont imposées pour la totalité de leur surface.
Exonérations de plein droit des parts départementales et régionales
Article L. 331‑8	Exonération des parts départementale et régionale pour les mêmes constructions que celles exonérées de part communale ou intercommunale, à l’exception de celles situées dans les périmètres d’opération d’intérêt national (OIN), dans les zones d’aménagement concerté (ZAC) ou dans le périmètre d’un projet urbain partenarial (PUP).
Exonérations facultatives, totale ou partielle, des parts communale ou intercommunale, départementale et régionale
1° de l’article L. 331‑9	Exonération des locaux d’habitation et d’hébergement aidés. Il s’agit des logements et hébergements sociaux qui ne bénéficient pas de l’exonération – obligatoire– prévue au 2° de l’article L. 331‑7 du code de l’urbanisme.
2° de l’article L. 331‑9	Exonération, dans la limite de 50 % de leur surface, des surfaces des locaux à usage d’habitation principale bénéficiant d’un prêt à taux zéro plus (PTZ+), hors surface des 100 premiers mètres carrés bénéficiant de l’abattement de 50 % prévu au 2° de l’article L. 331‑12 du code de l’urbanisme.
3° de l’article L. 331‑9	Exonération des locaux à usage industriel ou artisanal et de leurs annexes, des entrepôts et hangars non ouverts au public faisant l’objet d’une exploitation commerciale et des parcs de stationnement couverts faisant l’objet d’une exploitation commerciale. En revanche, les aires de stationnement extérieures, bien qu’étant des annexes des locaux précités, sont exclues de cette exonération.
4° de l’article L. 331‑9	Exonération des commerces de détail d’une surface de vente inférieure à 400 mètres carrés.
5° de l’article L. 331‑9	Exonération des immeubles classés parmi les monuments historiques ou inscrits à l’inventaire supplémentaire des monuments historiques
6° de l’article L. 331‑9	Exonération des surfaces annexes à usage de stationnement des locaux d’habitation et d’hébergement aidés (mentionnés au 1° du même article).
7° de l’article L. 331‑9	Exonération des surfaces à usage de stationnement, annexes aux immeubles autres que d’habitations individuelles. Le stationnement intérieur des maisons individuelles reste en effet taxable. Les parcs de stationnement couverts faisant l’objet d’une exploitation commerciale ne sont pas exonérés car ils constituent des constructions spécifiques à usage de stationnement, et non des annexes.
8° de l’article L. 331‑9	Les abris de jardin, les pigeonniers et les colombiers soumis à déclaration préalable.
9° de l’article L. 331‑9	Les maisons de santé (dont la définition est précisée à l’article L. 6323‑3 du code de la santé publique).

Source : commission des finances.

La délibération prévoyant l’exonération doit intervenir avant le 30 novembre, pour être applicable à compter du 1er janvier de l’année suivante. Elle est valable pour une durée d’un an et reconduite de plein droit jusqu’à l’intervention d’une délibération contraire ([82]).

Les catégories fixées par l’article L. 331-9 du code de l’urbanisme sont strictement limitatives, ce qui interdit de prévoir des exonérations autres que celles qui y sont listées. Au sein d’une même catégorie, l’exonération s’applique de manière unique et uniforme. Par exemple, il est interdit d’exonérer les locaux artisanaux mais pas les locaux industriels, puisqu’ils relèvent de la même catégorie (visée au 3° de l’article L. 331-9) ([83]).

Contrairement à ce qui est prévu en matière de taux, il n’y a pas de sectorisation géographique possible en matière d’exonération. Les exonérations sont de portée générale et s’appliquent sur la totalité du territoire de la collectivité ou EPCI compétent.

Les exonérations facultatives peuvent néanmoins être totales ou partielles. Afin de garantir l’égalité de traitement des citoyens devant l’impôt, l’exonération partielle ne peut être exprimée qu’en pourcentage de la surface. Ainsi, il ne peut y avoir d’exonérations différentes (progressives ou dégressives) par tranches de superficie, ou d’exonérations en deçà d’un seuil fixé par délibération. Il est donc impossible pour une collectivité d’apprécier la surface à partir de laquelle elles souhaitent exonérer l’une des catégories de construction ou d’aménagement concernée ([84]).

D’après le rapport statistique du ministère de la Cohésion des territoires, précité, en 2016, plus de 12 500 communes ont instauré une ou plusieurs exonérations facultatives, 81 % sont des exonérations totales. Les exonérations les plus utilisées étaient celles en faveur des abris de jardin, pigeonniers et colombiers (8° de l’article L. 331‑9), de la construction de logements locatifs sociaux (1°), de l’accession à la propriété des primo‑accédants (2°) et du commerce de proximité (3°).

Cette même année, 75 départements ont instauré une ou plusieurs exonérations facultatives. 87 % de ces exonérations étaient totales. Les départements recourent surtout aux exonérations pour la construction de logements locatifs sociaux et pour les surfaces créées dans les immeubles classés ou inscrits (5°).

Exonérations FACULTATIVES sur la part communale en 2016

Exo facultatives

Source : rapport sur la taxe d’aménagement, statistiques de l’année 2016, ministère de la Cohésion des territoires.

Exonérations FACULTATIVES sur la part départementale en 2016

Exo départements

Source : rapport sur la taxe d’aménagement, statistiques de l’année 2016, ministère de la Cohésion des territoires.

Le numéro de l’exonération dans les graphiques correspond à sa numérotation dans l’article L. 331‑9 du code de l’urbanisme. Ainsi, « EF1 » signifie « exonération facultative du 1° de l’article L. 331‑9 » et correspond à l’exonération des locaux d’habitation et d’hébergement aidés, présentée dans le tableau supra. L’exonération EF3 vise les locaux à usage industriel, et EF3 bis les locaux à usage artisanal, les deux étant prévus par le 3° de l’article L. 331‑9.

L’exonération des maisons de santé ne figure pas sur les graphiques, car le 9° de l’article L. 331‑9 du code de l’urbanisme a été introduit par la loi de finances pour 2016. Or, ces données datent de 2016. Le recul était donc insuffisant.

F. Le cas particulier des places de stationnement

Au regard de l’ensemble de ces dispositions relatives à l’assiette, le régime des places de stationnement, notamment, apparaît particulièrement complexe.

synthèse de l’imposition des places de stationnement
À la taxe d’amÉnagement

Base légale au sein du code de l’urbanisme	Type de stationnement	Mode de calcul de la taxe
Article L. 331‑10 (valeur forfaitaire de la surface taxable)	Places de stationnement situées dans un espace totalement clos et couvert	Selon le nombre de mètres carrés
6° de l’article L. 331‑13 (valeur forfaitaire de l’installation ou aménagement)	Places de stationnement situées à l’air libre ou dans un espace non totalement clos et couvert	Selon le nombre d’emplacements
3° de l’article L. 331‑12 (valeur forfaitaire de la surface taxable, abattue de 50 %)	Places de stationnement dans un parc de stationnement couvert (totalement clos ou non) et faisant l’objet d’une exploitation commerciale	Selon la surface du parc de stationnement

Source : commission des finances à partir du fascicule 605 « taxe d’aménagement », Jurisclasseur, Pierre Galan.

À ces règles d’assiette, s’ajoute la faculté pour les collectivités d’exonérer les emplacements de stationnement, soit en tant que surface annexe à un local d’habitation ou d’hébergement aidé, soit en tant qu’annexe à un immeuble autre qu’une habitation individuelle. Les espaces de stationnement intérieur des habitations individuelles non aidées ainsi que les parcs de stationnement couverts ne sont pas exonérés (voir supra).

Comme le relève l’étude d’impact, il résulte de ces dispositions une différence de taxation importante entre le stationnement extérieur et le stationnement intégré au bâti.

S’il s’agit d’un stationnement extérieur (deuxième ligne du tableau de synthèse supra), il est taxé au nombre d’emplacements, multiplié par la valeur forfaitaire des places de stationnement (2 000 euros par emplacement, jusqu’à 5 000 euros par délibération de l’organe délibérant, voir supra).

S’il s’agit d’un espace de stationnement intégré à la construction (première ligne du tableau), deux cas se présentent :

– si la construction est une maison individuelle ou un immeuble d’activité, l’emplacement de stationnement est constitutif de surface taxable, et donc taxé en fonction du nombre de mètres carrés ;

– si la construction est une maison individuelle bénéficiaire de prêts aidés ou un immeuble de logements collectifs, il peut bénéficier de l’un des deux cas d’exonération facultative.

Pour un taux de part communale de 2,7 %, l’évaluation préalable propose cet exemple de taxation :

– trois places de stationnement en extérieur, taxées au nombre de places, avec une taxation égale à 2 000 ([85]) x 2,7 % = 162 euros ;

– un espace de stationnement intégré à la construction, de 50 mètres carrés, hors exonération, avec une taxation égale à 50 x 759 ([86]) x 2,7 % = 1 024 euros.

La différence de taxation est de l’ordre de un à six, en défaveur des espaces de stationnement intégrés aux constructions, notamment en l’absence d’exonération.

II. Le dispositif proposÉ

A. Trois modifications de la taxe d’amÉnagement pour lutter contre l’artificialisation des sols

1. L’élargissement des emplois de la part départementale

En premier lieu, le 1° du présent article prévoit un nouveau cas d’emploi possible de la part départementale.

Il est ainsi prévu que les départements pourront instituer la taxe d’aménagement pour l’acquisition de terrains nus, bâtis, aménagés et de gisements artificialisés en vue d’y réaliser des travaux :

– de transformation ;

– le cas échéant, de dépollution ;

– d’entretien ;

– et d’aménagement.

Ces travaux doivent permettre la conversion des terrains et gisements acquis en espaces naturels par un département, une commune, un EPCI ou un opérateur public. Plusieurs opérateurs sont mentionnés, de manière non exhaustive :

– le conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres ;

– les établissements publics fonciers ;

– l’agence des espaces verts de la région d’Île‑de‑France.

Cette modification serait applicable dès l’année 2021 afin de permettre aux départements de mener ou de contribuer à des opérations de renaturation au moyen des recettes perçues à compter de cette date. Les recettes de part départementale perçues les années antérieures, mais non encore utilisées, pourront être affectées à de telles opérations.

2. L’exonération obligatoire des places de stationnement intégrées au bâti dans le plan vertical

En deuxième lieu, le 2° du présent article intègre dans la liste des exonérations obligatoires de part communale et intercommunale, « les surfaces annexes, à usage de stationnement, aménagées au‑dessus ou en dessous des immeubles ou intégrées au bâti, dans un plan vertical. »

Le 3° opère une coordination pour prévoir que cette exonération est également applicable à la part départementale et à la part régionale et au versement pour sous‑densité. Toutefois, cette imposition est supprimée par l’article 44 du présent projet de loi de finances.

Le 4° abroge par coordination les deux exonérations facultatives des surfaces à usage de stationnement (surfaces annexes à usage de stationnement des immeubles, y compris des logements sociaux, voir supra), celles‑ci étant englobées dans la nouvelle exonération obligatoire.

Cette mesure serait applicable à compter du 1er janvier 2022. Selon l’évaluation préalable, la mesure nécessite une évolution en 2021 des outils informatiques actuels de liquidation. Les exonérations facultatives abrogées à partir de 2022 seront donc toujours applicables en 2021.

3. L’élargissement des motifs de majoration des taux et des emplois de la part du bloc communal

En troisième lieu, le 5° du présent article propose une nouvelle rédaction des dispositions relatives à la faculté de majorer le taux de la part du bloc communal.

Cette faculté est élargie, car il pourrait désormais y être recouru si la réalisation de « travaux substantiels de restructuration ou de renouvellement urbain est rendue nécessaire pour renforcer l’attractivité des zones concernées et réduire les incidences liées à l’accroissement local de la population. »

Cette hypothèse s’ajoute à celle des travaux substantiels de voirie et de réseaux, et à celle de la création d’équipements publics généraux, déjà prévues par le droit.

Il est en outre précisé que, d’une manière générale, les travaux invoqués pour majorer le taux « visent notamment les travaux de recomposition et d’aménagement des espaces publics permettant d’améliorer la qualité du cadre de vie, de lutter contre les îlots de chaleur urbains, de renforcer la biodiversité ou de développer l’usage des transports collectifs et des mobilités actives. »

Parallèlement, l’exigence de proportionnalité, qui implique que seule la part du coût de la fraction de l’équipement utile au secteur peut être imputée à l’aménageur ou au constructeur, est supprimée.

Cet élargissement serait applicable à compter du 1er janvier 2022, « pour permettre aux collectivités d’adapter les délibérations au nouveau cadre légal » pendant l’année 2021. Elle concernera donc les délibérations prises en 2021 pour fixer les taux 2022.

B. L’impact budgÉtaire et Économique

1. L’impact de l’élargissement des emplois de la part départementale aux opérations de renaturation

Cette disposition tend à faciliter les opérations de renaturation et de transformation des espaces naturels laissés en friche. Elle pourrait conforter le financement de ces opérations, qui apparaît « fragile », selon l’évaluation préalable. L’élargissement des emplois prévus dans la loi pour la part départementale de la taxe d’aménagement pourrait donc constituer un apport de financement appréciable pour les opérations de renaturation. Elle améliorerait le taux d’utilisation des recettes de la part départementale et réduirait les recettes en réserve.

2. L’impact de l’exonération obligatoire des places de stationnement intégrées au bâti dans le plan vertical

D’après l’évaluation préalable, la surface consacrée au stationnement des voitures doit être réduite. La fiscalité de l’aménagement peut contribuer à cet objectif.

La différence de taxation entre le stationnement en extérieur et le stationnement en intérieur présentée supra peut décourager la réalisation d’emplacements de stationnement intégrés aux constructions, dès lors que « le surcoût fiscal s’ajoute au coût de construction important de ce type de projets, estimé entre 10 000 et 30 000 euros par place de stationnement ». Selon l’étude d’impact, le dispositif actuel d’exonération, créé pour cette raison, « apparaît aujourd’hui insuffisant parce qu’il est facultatif : en 2016, environ 3 % des communes et deux départements seulement avaient fait le choix de cette exonération. »

En outre, le dispositif actuel d’exonération ne distingue pas entre le stationnement adossé au bâti ([87]), consommateur d’espace au sol, et le stationnement placé dans la verticalité du bâtiment.

En remplaçant la faculté d’exonérer les espaces de stationnement intégrés à une construction par une exonération obligatoire, prévue par la loi, des espaces de stationnement intégrés dans la verticalité du bâti, le présent article réduira donc le coût fiscal de ces emplacements de stationnement. Il devrait donc soutenir la construction de ces emplacements qui consomment moins d’espace au sol et favorisent la densification urbaine.

En revanche, les emplacements de stationnement qui sont intégrés à une construction, mais pas situés dans la verticalité du bâti, et ceux annexes à une habitation individuelle constituant un logement aidé, qui peuvent bénéficier d’une exonération facultative aujourd’hui, ne seraient pas couverts par la nouvelle exonération qui la remplace.

La moindre recette locale due à cette mesure s’établirait entre 15 et 23 millions d ‘euros par an à compter de 2022.

3. L’impact de l’élargissement des motifs de majoration des taux et des emplois de la part du bloc communal

D’après l’évaluation préalable, l’encadrement légal des motifs de majoration du taux de la part du bloc communal « apparaît aujourd’hui trop contraint et source d’insécurité juridique pour les collectivités. »

En outre, « les domaines d’affectation actuels – voirie, réseaux, équipements publics généraux –ne permettent pas aux communes de réaliser en toute sécurité juridique les travaux nécessaires à l’ensemble des aspects du renouvellement urbain pour une densité de qualité ». Certaines initiatives auraient ainsi pu être découragées.

Le présent article, en insérant la possibilité d’utiliser les fonds collectés par la majoration du taux pour les travaux de restructuration et de renouvellement urbain, et en supprimant l’exigence de proportionnalité entre la majoration du taux et le coût des équipements publics pour les constructeurs et aménageurs, assouplit le cadre légal actuel et favorise donc le financement de tels travaux par le bloc communal. Il supprime une disposition en théorie protectrice pour les constructeurs et aménageurs, mais en pratique source d’insécurité juridique pour les collectivités.

La mesure de l’impact budgétaire est difficile du fait du manque de données (sur le produit actuel issu des taux majorés et sur la surface construite concernée par de tels taux). Dans l’hypothèse où le rythme futur de construction se maintient au rythme de 2019, « un succès maximal de la mesure serait que [..] 10 % des opérations de construction seraient concernées par une majoration de taux ». Le surcroît de recettes budgétaire s’établirait ainsi :

Augmentation du produit de la part communale

(en millions d’euros)

	2021	2022	2023	2024
Surcroît de recettes pour le bloc communal	–	80	160	224

Source : évaluation préalable.

4. L’impact global du dispositif

L’effet du présent article serait globalement positif pour l’environnement et devrait favoriser la densité urbaine et, corrélativement, la lutte contre l’artificialisation des sols.

S’agissant d’une mesure de pure fiscalité locale, elle n’a pas d’impact budgétaire pour l’État.

En revanche, l’effet budgétaire cumulé serait globalement positif pour les collectivités territoriales, l’effet anticipé en moindres recettes de l’exonération obligatoire de certains emplacements de stationnement étant inférieur à l’effet positif de l’élargissement de la faculté de majoration du taux.

Effet cumulÉ du présent article
sur le produit fiscal de la taxe d’aménagement

(en millions d’euros)

	2021	2022	2023	2024
Surcroît de recettes pour le bloc communal	–	60	140	204

Source : évaluation préalable.

* *

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF51 de M. Marc Le Fur.

Puis elle est saisie, en discussion commune, des amendements II-CF84 de Mme Lise Magnier et II-CF1552 de Mme Nathalie Sarles.

M. Hervé Pellois. L’amendement II-CF1552 a pour objet d’exclure les entrepôts logistiques destinés aux opérateurs du commerce en ligne du bénéfice de l’abattement fiscal de 50 % de la taxe d’aménagement. Ce dispositif, qui visait en 2010 à ne pas renchérir le coût de la fiscalité par rapport au régime de l’ancienne taxe locale d’équipement, ne se justifie plus aujourd’hui. Cette niche fiscale, défavorable à l’environnement, présente des externalités négatives très importantes.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La taxe d’aménagement (TA) n’est acquittée qu’une seule fois. Il ne faut pas l’assimiler à une mesure négative pour l’environnement puisqu’elle peut favoriser des projets de rénovation ou de réhabilitation. Elle n’est donc pas systématiquement contraire au respect de l’environnement.

Je serai donc défavorable à l’ensemble des amendements qui proposent d’étendre ou de supprimer des abattements ou des exonérations. La taxe d’aménagement doit être maintenue telle qu’elle est. L’article 43 vise à en élargir les emplois, notamment ceux de la part départementale, et ne concerne pas les abattements. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements II-CF84 et II‑CF1552.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF1422 de M. Thibault Bazin.

Elle examine ensuite les amendements identiques II-CF1382 de M. Charles de Courson et II-CF1488 de M. Benoit Simian.

M. Charles de Courson. Les collectivités territoriales peuvent exonérer de la taxe d’aménagement les établissements industriels et le petit commerce, entre autres, mais elles ne peuvent pas zoner, c’est-à-dire délimiter des secteurs d’exonération à l’intérieur d’une commune. Il s’agit donc d’ouvrir aux assemblées locales la possibilité d’exonérer un secteur de leur commune, si elles le souhaitent.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je donnerai un avis défavorable à ces amendements. Si le but est la revitalisation des centres-villes et l’installation de commerces, utilisons les outils qui les favorisent, à savoir les programmes Action cœur de ville ou Petites villes de demain. Cela ne résout pas tout, mais il y a des outils de politique publique à décliner dans les territoires. Dans ma circonscription, par exemple, les communes ne s’en saisissent pas assez alors qu’elles pourraient y être éligibles. Nous nous en faisons les intermédiaires. Nous devrions déjà mieux faire descendre dans les territoires les dispositifs que l’administration et le Gouvernement proposent, plutôt que d’exonérer certains locaux de la TA. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Cela n’a rien d’automatique : c’est une liberté que l’on donne aux collectivités locales. À elles de décider, dans le cadre de leur politique d’urbanisme commercial, si elles utiliseront cet outil ou pas. Votre argument n’est pas fondé : est-ce à dire que vous n’avez pas confiance dans les élus ? Quant aux dispositifs Action cœur de ville et Petites villes de demain, ils ne concernent guère que 120 villes pour le premier et environ 10 000 villes pour le second.

La commission rejette les amendements identiques II-CF1382 et II-CF1488.

Elle examine ensuite les amendements identiques II-CF1383 de M. Charles de Courson et II-CF1493 de M. Benoit Simian.

M. Charles de Courson. Il s’agit là encore de donner davantage de liberté aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), qui recourent à la majoration facultative de la taxe d’aménagement, en les autorisant à prévoir une augmentation différente pour les logements et les locaux d’entreprise, afin que l’effet de la majoration du taux soit adapté aux caractéristiques de chaque marché. Actuellement, la taxe d’aménagement taxe tout, les constructions de logements comme les constructions à caractère industriel ou commercial. Cet amendement donnerait aux conseils municipaux et communautaires une certaine souplesse pour mener leur politique.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Pourquoi ? Vous êtes contre la liberté ?

La commission rejette les amendements identiques II-CF1383 et II-CF1493.

Elle est saisie des amendements identiques II-CF1217 de Mme Lise Magnier, II‑CF1355 de Mme Véronique Louwagie, II-CF1416 de Mme Sylvia Pinel et II-CF1435 de M. Thibault Bazin.

Mme Véronique Louwagie. Nous proposons d’aller beaucoup plus vite que ce que propose l’article 43 en supprimant les dispositions qui en reportent l’application dans le temps.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements identiques II-CF1217, II‑CF1355, II-CF1416 et II-CF1435.

Puis elle examine l’amendement II-CF1292 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Le présent amendement vise à demander un rapport sur l’application de la capacité de modulation de la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménagement. Je l’avais déjà déposé l’an dernier. Il importe de disposer d’informations sur le recours des collectivités à cette modulation. Nous n’en avons aucune à l’heure actuelle.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je demande à voir si le Gouvernement dispose d’informations. Il est vrai que les données n’ont pas été mises à jour depuis 2016 et le Gouvernement devra s’en expliquer. Sans aller jusqu’à demander un rapport, qui est toujours un peu lourd, j’insisterai au banc, avec vous, pour qu’il s’engage à mettre les informations à jour et à y donner accès.

M. Charles de Courson. C’est un bon amendement. Le partage de la taxe entre la commune et les intercommunalités, en fonction du partage des compétences, pose également problème. Il faudrait examiner ce point, et mettre un peu d’ordre là-dedans.

La commission rejette l’amendement II-CF1292.

Puis elle adopte l’article 43 sans modification.

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Article additionnel après l’article 43
Prorogation du dispositif d’exonérations pour les sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II‑CF201 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Article additionnel après l’article 43 : Prorogation du dispositif de déduction exceptionnelle dédié à l’acquisition de véhicules propres dont le poids total en charge est supérieur ou égal à 2,6 tonnes

Suivant l’avis du rapporteur général, elle adopte l’amendement II‑CF1670 de Mme Bénédicte Peyrol (amendement 3149).

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La commission examine, en discussion commune, les amendements II‑CF1277 et II‑CF1278 de M. Raphaël Schellenberger.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suis défavorable à l’amendement II‑CF1277 et favorable à l’amendement II‑CF1278.

Successivement, la commission rejette l’amendement II‑CF1277 et adopte l’amendement II‑CF1278 (amendement 3148).

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Article additionnel après l’article 43
Prorogation de la réduction d’impôt sur les sociétés pour l’achat ou la location de flottes de vélos mis à la disposition des salariés

La commission est saisie de l’amendement II‑CF72 de M. Marc Le Fur.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement propose d’étendre aux dons en nature effectués par les professionnels de l’agriculture le bénéfice de la loi Coluche. C’est une proposition qui revient régulièrement et je crois que la crise sanitaire, économique et sociale que nous traversons justifie plus que jamais que nous l’adoptions.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cet amendement est déposé chaque année depuis 2017 et, comme chaque année, j’y suis défavorable car il est déjà satisfait.

La commission rejette l’amendement II‑CF72.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements II‑CF61 et II‑CF58 de Mme Frédérique Lardet.

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Elle est saisie de l’amendement II‑CF1667 de Mme Bénédicte Peyrol.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cet amendement propose de proroger pour trois ans, jusqu’au 31 décembre 2024, la réduction d’impôt consentie aux entreprises qui mettent une flotte de vélos à la disposition de leurs salariés. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement II‑CF1667 (amendement 3147).

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Article additionnel après l’article 43
Prorogation du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette les amendements identiques II‑CF60 de Mme Frédérique Lardet, II‑CF1410 de M. Pierre-Yves Bournazel et II‑CF1618 de Mme Marie-Ange Magne.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements II‑CF1403 de M. Pierre-Yves Bournazel et II‑CF59 de Mme Frédérique Lardet.

Elle est saisie de l’amendement II‑CF186 de M. Julien Dive.

Mme Véronique Louwagie. Il s’agit d’accompagner les agriculteurs dans la réduction de l’utilisation de produits phytosanitaires en augmentant le crédit d’impôt pour les dépenses de recherches dédiées au développement de produits de biocontrôle, à hauteur de 60 % de ces dépenses. Il est important d’envoyer un signal fort aux agriculteurs pour leur montrer que nous les accompagnons dans cette transition.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous n’ignorez pas qu’un amendement du Gouvernement va créer un crédit d’impôt pour soutenir la conversion vers la certification Haute valeur environnementale (HVE). Le taux actuel du crédit d’impôt recherche (CIR), qui s’élève à 30 %, me paraît tout à fait satisfaisant. Si l’on y ajoute le crédit d’impôt HVE, je pense que l’on peut se satisfaire des mesures fiscales en faveur du biocontrôle. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II‑CF186.

Elle est saisie des amendements identiques II‑CF1328 de Mme Émilie Bonnivard, II‑CF1374 de Mme Marie-Christine Dalloz, II‑CF1421 de M. Thibault Bazin et II‑CF1688 de M. Julien Aubert.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous avons déjà eu ce débat lors de l’examen de la première partie du PLF, mais je veux y revenir, car c’est un sujet important. Cet amendement vise à étendre le bénéfice du crédit impôt famille (CIFAM) aux indépendants, afin qu’ils puissent, eux aussi, bénéficier d’un accès à la crèche à travers ce crédit d’impôt.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette les amendements identiques II‑CF1328, II‑CF1374, II‑CF1421 et II‑CF1688.

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La commission examine, en discussion commune, les amendements II‑CF111 de Mme Patricia Lemoine et II‑CF1698 du rapporteur général.

Mme Patricia Lemoine. L’amendement II-CF111 vise à soutenir nos agriculteurs dans la transition vers des modèles respectueux de nos ambitions environnementales, en prorogeant de trois ans le dispositif de crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’amendement II-CF1698 est identique, si ce n’est qu’il proroge ce crédit d’impôt de deux ans, au lieu de trois.

L’amendement II‑CF111 est retiré.

La commission adopte l’amendement II‑CF1698 (amendement 3146).

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Article additionnel après l’article 43
Élargissement aux importations de l’assiette de la taxe affectée au Centre technique des industries mécaniques (CETIM)

Elle examine les amendements identiques II‑CF332 de M. Xavier Roseren et II‑CF1539 de Mme Anne-Laure Cattelot.

M. Xavier Roseren. Comme ma collègue Anne-Laure Cattelot, qui a consacré un rapport à cette question l’année dernière, je considère qu’il est nécessaire que les centres techniques industriels et les comités professionnels de développement économique (CTI‑CPDE) aient un système de financement uniforme et cohérent par le biais de taxes affectées.

Le présent amendement vise à créer une taxe affectée en faveur de l’Institut français du textile et de l’habillement (IFTH), le centre technique de la mode, du textile et de l’habillement.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Même si je comprends le sens de votre amendement, je ne souhaite pas la création d’une nouvelle taxe. Ce serait malvenu. Par ailleurs, le rapport de Mme Cattelot suggérait d’étudier la pertinence du maintien d’une séparation entre le comité de développement et de promotion de l’habillement, dit DEFI, et l’Institut français du textile et de l’habillement. En cette période de crise, ce serait peut-être une piste plus intéressante à creuser que la création d’une taxe, pour gagner en efficacité.

M. Xavier Roseren. Je pensais intéressant d’affecter une taxe à l’IFTH, qui reste le seul centre à ne pas en bénéficier, mais nous pourrons en rediscuter en séance.

Les amendements identiques II‑CF332 et II‑CF1539 sont retirés.

* *

La commission est saisie des amendements identiques II‑CF331 de M. Xavier Roseren, II‑CF1538 de Mme Anne-Laure Cattelot et II‑CF1707 de M. le président Éric Woerth.

M. Xavier Roseren. Cet amendement propose d’élargir la taxe affectée au centre technique des industries mécaniques (CETIM) en incluant dans son assiette les importations de produits du secteur d’activité de la mécanique et du décolletage. Le CETIM s’est vu confier de nouvelles missions et, avec le plan de relance, il est plus que jamais engagé pour soutenir le tissu productif dans la transition écologique et énergétique.

Comme toute la filière mécanique, le CETIM a été bouleversé par la crise sanitaire liée au covid-19. Entre mars et juin, le chiffre d’affaires des industries de la mécanique a connu une forte baisse et la perte sur la taxe affectée au CETIM est estimée à 8 millions d’euros.

Je rappelle que cette modalité de perception de la taxe affectée, mise en place pour la majorité des centres techniques industriels, est sans conséquence sur le budget de l’État.

M. le président Éric Woerth. En réalité, il s’agit de remettre le CETIM dans le droit commun et de faire en sorte que les importations paient aussi la taxe. Ce sera une petite augmentation de prix pour l’importateur, mais cela correspond à l’esprit de ce genre de taxe. Pour les centres techniques qui sont dans la même situation, les importations sont taxées.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je partage votre point de vue. Avis favorable.

La commission adopte les amendements identiques II CF331, II CF1538, et II CF1707 (amendement 3145).

Article 44
Transfert à la DGFiP de la gestion des taxes d’urbanisme

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II‑CF1126 de M. Fabrice Brun.

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à améliorer les modalités de gestion des taxes d’urbanisme.

Il modifie directement les dispositions du code de l’urbanisme relatives à la taxe d’aménagement sur deux points :

– Il confie la liquidation de cette taxe à la direction générale des finances publiques (DGFiP), qui en assure déjà le recouvrement, aux lieu et place des directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) ;

– Il modifie la date d’exigibilité de cette taxe, aujourd’hui fixée à la date d’échéance d’un double délai de 12 et 24 mois après la délivrance de l’autorisation de construire, pour la fixer à la date d’achèvement des travaux.

Ces mesures visent à remédier aux importantes difficultés rencontrées dans la liquidation de cette taxe, en simplifiant et en modernisant ses modalités.

Ensuite, cet article abroge le versement pour sous-densité (VSD) institué en 2010, qui n’a été que très peu mis en place par les communes et dont le produit est extrêmement faible.

Enfin, il habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin :

– de recodifier à droit constant les dispositions relatives à la taxe d’aménagement, à la taxe pour création de bureaux en Île-de-France et à la redevance d’archéologie préventive, dans le code général des impôts (CGI) et le livre des procédures fiscales (LPF) ;

– d’aménager ces dispositions afin de faciliter la gestion de ces impositions par la DGFiP et de simplifier les procédures, notamment en rapprochant les règles qui leur sont applicables de celles prévues par le CGI et le LPF et en modernisant leurs modalités de recouvrement ;

– d’assurer l’établissement et la perception de la redevance d’archéologie préventive et de la taxe pour création de bureaux en Île-de-France dans les mêmes conditions que la taxe d’aménagement.

L’impact budgétaire a été évalué de la manière suivante :

– Le transfert de la liquidation des taxes d’urbanisme à la DGFiP n’entraînerait qu’un coût limité, compris entre 2,0 et 3,2 millions d’euros, pour des gains nets annuels compris entre 16,0 et 18,2 millions d’euros. Les gains en ETP ont été évalués entre 350 et 390 ;

– La modification de la date d’exigibilité de la taxe d’aménagement entraînerait des gains d’efficience compris entre 2,5 et 2,8 millions d’euros en gains nets annuels ;

– La suppression du VSD ne priverait les quelque 18 communes qui l’appliquaient que d’une recette minime, d’environ 5 200 euros au total en 2019.

Dernières modifications législatives intervenues

La dernière réforme d’ampleur des taxes d’urbanisme, à l’occasion de laquelle ont été créés la taxe d’aménagement et le versement pour sous-densité, a été opérée par la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

La taxe pour création de bureaux en Île-de-France, dans ses contours actuels, résulte de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. L’État du droit

Les taxes d’urbanisme et assimilées constituent une catégorie particulière d’impositions dues sur les opérations de construction. Destinées à l’origine à financer le coût de l’urbanisation, elles ont pour caractéristique commune d’être générées par les diverses opérations d’occuper le sol (autorisations de construire, de lotir et d’aménager en particulier).

Ces taxes sont aujourd’hui au nombre de cinq :

– La taxe d’aménagement ;

– Le versement pour sous-densité ;

– La taxe pour création de bureaux en Île-de-France ;

– La redevance d’archéologie préventive ;

– La participation spécifique pour la réalisation d’équipements publics exceptionnels.

A. Historique des taxes d’urbanisme

1. De la création de la taxe locale d’équipement à la réforme de 2010

La première véritable taxe d’urbanisme a été la taxe locale d’équipement (TLE), créée en 1967 ([88]). Elle visait à faire participer de plein droit et de manière générale les constructeurs au financement des équipements publics dans les communes urbaines alors en pleine expansion et à faire œuvre de simplification en remédiant à l’extrême diversité de participations et de contributions qui prévalait selon les communes et les types de constructions. Il s’agissait également d’asseoir la fiscalité de l’urbanisme sur un fondement juridique solide, puisque cette diversité concourait, dans certains cas, à des pratiques parfois qualifiées de « brigandage municipal » ([89]).

Ces objectifs n’ont toutefois été remplis que très imparfaitement. Le caractère d’exclusivité de la TLE, en particulier, entendue comme devant se substituer à toutes les participations d’urbanisme antérieures, a été très vite remis en question. Avant la réforme de 2010, les bénéficiaires des autorisations de construire pouvaient ainsi être tenus au versement des taxes et participations suivantes, outre la TLE ([90]) :

– la redevance d’archéologie préventive ;

– la taxe départementale des espaces naturels sensibles ;

– la taxe pour le financement des dépenses des conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (CAUE) ;

– la taxe complémentaire à la TLE de la région Île-de-France ;

– la taxe spéciale d’équipement en Savoie ;

– la participation pour raccordement à l’égout ;

– la participation destinée à la réalisation de parcs publics de stationnement ;

– la participation spécifique pour la réalisation d’équipements publics exceptionnels ;

– la participation pour voirie et réseaux ;

– la participation des riverains en Alsace et en Moselle.

Comme l’avait souligné la doctrine administrative, bien qu’elles fussent affectées au financement de l’urbanisme, la TLE et les taxes assimilées ne devaient pas être confondues avec des participations. Il s’agit en réalité d’impositions à caractère forfaitaire et général sur la construction, la reconstruction et l’agrandissement de bâtiments, destinées au financement des équipements généraux de la commune, et exigibles même pour une construction qui ne nécessiterait la réalisation d’aucun équipement public ([91]).

La mise en œuvre de la TLE n’était, cependant, pas obligatoire. Les communes pouvaient renoncer à la percevoir, notamment afin de faciliter les projets de construction sur leur territoire.

2. La refonte de la fiscalité de l’urbanisme de 2010

Une importante réforme a été conduite en 2010 afin de simplifier et de rationaliser les modalités de financement des équipements publics ([92]).

Elle a institué à compter du 1er mars 2012 une nouvelle taxe d’aménagement et abrogé, à la même date, la TLE et diverses taxes additionnelles à celle-ci, à savoir la taxe départementale des espaces naturels sensibles, la taxe départementale pour le financement des CAUE, la taxe spéciale d’équipement de la Savoie et la taxe complémentaire à la TLE de la région Île-de-France.

Elle a également abrogé, à compter du 1er janvier 2015, la plupart des participations prévues à l’article L. 332-6-1 du code de l’urbanisme : la participation pour voirie et réseaux, la participation pour la réalisation de parcs publics de stationnement et la participation des riverains en Alsace et en Moselle.

La participation pour raccordement à l’égout, dont cette réforme avait prévu l’abrogation à compter du 1er janvier 2015, a finalement été remplacée dès le 1er juillet 2012 par la participation pour le financement de l’assainissement collectif (PAC) ([93]). Codifiée à l’article L. 1331-7 du code de la santé publique, cette participation ne relève pas du champ de la fiscalité de l’urbanisme puisque son fait générateur n’est pas constitué par une autorisation d’urbanisme.

Enfin, elle a institué un nouveau versement pour sous-densité.

B. les taxes d’urbanisme actuelles

1. La taxe d’aménagement

a. Champ d’application

La taxe d’aménagement est due sur les opérations d’aménagement et sur les opérations de construction, de reconstruction ou d’agrandissement de bâtiments, et d’installations ou d’aménagements de toute nature nécessitant une autorisation d’urbanisme.

Elle est composée de plusieurs parts ([94]) :

● Une part communale ou intercommunale ([95]), instituée :

– de plein droit, sauf renonciation expresse des collectivités bénéficiaires, dans les communes dotées d’un plan local d’urbanisme (PLU) ou d’un plan d’occupation des sols, dans les communautés urbaines, les métropoles – à l’exception de celle du Grand Paris – et la métropole de Lyon ;

– par délibération du conseil municipal – ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de PLU – dans les autres communes.

● Une part départementale, instituée par délibération du conseil départemental ou de l’Assemblée de Corse ([96]) ([97]) ;

● Une part de la région Île-de-France, instituée par délibération du conseil régional ([98]).

Les délibérations portant institution, renonciation ou suppression des différentes parts de la taxe doivent être prises avant le 30 novembre pour entrer en vigueur le 1er janvier de l’année suivante. Elles sont transmises aux services de l’État chargés de l’urbanisme dans le département au plus tard le premier jour du deuxième mois qui suit la date à laquelle elles ont été adoptées ([99]). Elles sont valables pour une durée minimale de trois ans à compter de leur entrée en vigueur, comme le prévoit l’article L. 331-2 du code de l’urbanisme. Passé ce délai, elles demeurent applicables jusqu’à délibérations contraires.

Le fait générateur de la taxe est, selon le cas, la date de délivrance de l’autorisation de construire ou d’aménager, celle de délivrance du permis modificatif, celle de la naissance d’une autorisation tacite de construire ou d’aménager, celle de la décision de non-opposition à une déclaration préalable ou, en cas de constructions ou d’aménagements sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l’autorisation de construire ou d’aménager, celle du procès-verbal constatant l’achèvement des constructions ou des aménagements en cause.

Les cas d’exonération de la taxe d’aménagement

Certaines constructions sont exonérées de plein droit de toutes les parts de taxe d’aménagement. C’est le cas :

– Des constructions et aménagements destinés à un service public ou d’utilité publique ;

– Des constructions de locaux d’habitation et d’hébergement bénéficiant d’un prêt locatif aidé d’intégration (PLA-I) ;

– Dans les exploitations et coopératives agricoles, des surfaces de plancher des serres de production, des locaux destinés à abriter les récoltes, à héberger les animaux, à ranger et entretenir le matériel agricole, des locaux de transformation et de conditionnement des produits provenant de l’exploitation et, dans les centres équestres de loisirs, des surfaces de bâtiments affectées aux activités équestres ;

– Sous certaines conditions, des aménagements prescrits par un plan de prévention des risques naturels prévisibles, un plan de prévention des risques technologiques ou un plan de prévention des risques miniers ;

– Sous certaines conditions, de la reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de 10 ans ainsi que des bâtiments de même nature que les locaux sinistrés dont le terrain d’implantation a été reconnu comme extrêmement dangereux et classé inconstructible ;

– Des constructions dont la surface est inférieure ou égale à 5 m2.

D’autres constructions sont exonérées de plein droit de la seule part communale, ou intercommunale, à savoir :

– les constructions et aménagements réalisés dans les périmètres des opérations d’intérêt national (OIN) et dans les zones d’aménagement concerté (ZAC) lorsque le coût de certains équipements a été mis à la charge des constructeurs ou des aménageurs ;

– les constructions et aménagements édifiés dans les périmètres délimités par une convention de projet urbain partenarial (PUP).

En outre, certaines exonérations sont facultatives et décidées par les collectivités territoriales affectataires. C’est ainsi que sont exonérés, en tout ou partie, par délibération, des parts communale (ou intercommunale), départementale ou régionale :

– les logements sociaux financés à l’aide de prêts aidés de l’État et ouvrant droit à un taux réduit de TVA autres que ceux bénéficiant de prêts PLA-I ;

– les locaux à usage d’habitation principale qui ne bénéficient pas de l’abattement de 50 % normalement prévu et qui sont financés à l’aide du prêt à taux zéro (PTZ), dans la limite de 50 % de leur surface ;

– certains locaux à usage industriel ou artisanal ;

– les commerces de détail d’une surface de vente inférieure à 400 m2 ;

– les immeubles classés monuments historiques ou inscrits à l’inventaire des monuments historiques ;

– les surfaces annexes affectées au stationnement de véhicules comprises dans des logements sociaux bénéficiant d’un taux réduit de TVA ou celles comprises dans des immeubles autres que les maisons individuelles ;

– les abris de jardin de plus de 5 m2 ;

– les pigeonniers et colombiers soumis à déclaration préalable ;

– les maisons de santé pluriprofessionnelles.

a. Assiette

La taxe d’aménagement est assise sur la valeur, déterminée forfaitairement par mètre carré, de la surface de construction ([100]). Cette valeur est fixée, au 1er janvier 2020, à 759 euros, portée à 860 euros dans les communes de la région Île-de-France ([101]). Ces valeurs sont révisées au 1er janvier de chaque année en fonction de l’indice INSEE du coût de la construction ([102]) ([103]).

La surface à retenir s’entend de la somme des surfaces de plancher closes et couvertes et dont la hauteur sous plafond est supérieure à 1,80 mètre, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment, déduction faite des vides et des trémies afférentes aux escaliers et ascenseurs et des surfaces correspondant à l’épaisseur des murs entourant les embrasures des portes et fenêtres donnant sur l’extérieur ([104]).

Dans certains cas, un abattement de 50 % est appliqué sur ces valeurs ([105]). C’est le cas notamment des constructions de logements sociaux ouvrant droit à un taux réduit de TVA, de la construction des 100 premiers mètres carrés de locaux à usage de résidence principale, et des constructions de locaux à usage industriel ou artisanal, d’entrepôts et de hangars à usage commercial non ouverts au public et de parcs de stationnement couverts à usage commercial.

En outre, certaines installations font l’objet d’une évaluation forfaitaire spécifique ([106]). C’est le cas, par exemple, des tentes et caravanes, qui sont taxées à raison de 3 000 euros par emplacement, et des piscines, qui sont taxées à raison de 200 euros par mètre carré.

b. Taux

Le taux de la part communale (ou intercommunale) est de 1 %, à défaut d’une délibération expresse de la collectivité bénéficiaire pour fixer un taux plus élevé ([107]). Il peut être majoré jusqu’à 5 %, sur délibération de l’organe compétent, selon les aménagements à réaliser, par secteurs de territoire définis dans un document graphique ([108]).

Sur délibération motivée, il peut être porté jusqu’à 20 % dans certains secteurs si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d’équipements publics généraux est rendue nécessaire par l’importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs. Il ne peut être mis à la charge des aménageurs ou constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers ([109]).

Le taux de la part départementale est fixé par délibération de la collectivité bénéficiaire. Il ne peut excéder 2,5 % ([110]).

Le taux de la part de la région Île-de-France est fixé par délibération du conseil régional et ne peut excéder 1 % ([111]). Il a été fixé à 1 % par une délibération du conseil régional d’Île-de-France du 17 novembre 2011 ([112]).

c. Liquidation et paiement

Les services de l’État chargés de l’urbanisme dans le département sont seuls compétents pour établir et liquider la taxe ([113]). Ce sont, plus précisément, les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) et, pour l’Île-de-France, la direction régionale et interdépartementale de l’équipement et de l’aménagement (DRIEA) qui en sont chargées.

La taxe est liquidée par application des valeurs forfaitaires et des taux en vigueur à la date de délivrance de l’autorisation de construire ou d’aménager ou du permis modificatif, de naissance d’une autorisation tacite de construire ou d’aménager, de la décision de non-opposition à une déclaration préalable, ou du procès-verbal constatant une infraction, selon le cas ([114]).

Elle est versée par le bénéficiaire de l’autorisation de construire ou d’aménager ou de la décision de non-opposition à une déclaration préalable de travaux, ou encore par le responsable d’une construction illégale, au comptable public compétent pour le recouvrement des créances étrangères à l’impôt et au domaine.

La liquidation et le recouvrement se font en vertu de titres de recettes délivrés par le responsable chargé de l’urbanisme dans le département. La taxe est exigible à la date d’émission du titre de perception ([115]).

Elle est acquittée :

– lorsque son montant est supérieur à 1 500 euros, en deux fractions égales, la première 12 mois après la date de délivrance de l’autorisation de construire ou d’aménager, la date de décision de non-opposition ou la date à laquelle l’autorisation est réputée avoir été accordée, la seconde 24 mois après cette même date ([116]) ;

– lorsque son montant n’excède pas 1 500 euros, en totalité 12 mois après la délivrance de l’autorisation expresse ou tacite ou de la décision de non-opposition.

En cas de modification apportée au permis de construire ou d’aménager ou à l’autorisation tacite de construire ou d’aménager, le complément de taxe dû en échéance unique fait l’objet d’un titre de perception émis dans le délai de douze mois à compter de la date de délivrance du permis modificatif ou de l’autorisation réputée accordée ([117]).

C’est la DGFiP qui assure dans les faits le recouvrement et reverse le produit au réel aux collectivités territoriales bénéficiaires sur une base hebdomadaire, après déduction d’un prélèvement de 3 % au titre des frais d’assiette et de recouvrement exposés par l’État.

En cas de construction ou d’aménagement sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l’obligation de construire ou d’aménager, le montant de la taxe ou du complément de taxe est assorti d’une pénalité de 80 % du montant de la taxe ([118]). Après avis de l’administration déconcentrée chargée de l’urbanisme et consultation de la métropole de Lyon, de la collectivité territoriale ou de l’EPCI bénéficiaire, le comptable public chargé du recouvrement de la taxe et de la pénalité dont elle peut être assortie peut faire droit à une demande de remise gracieuse, totale ou partielle, lorsque cette demande concerne cette pénalité ([119]).

Le constructeur peut obtenir la décharge, la réduction ou la restitution de tout ou partie de la taxe en cas d’abandon du projet, de modification du permis entraînant une diminution du montant de la taxe, ou de démolition des constructions en vertu d’une décision de justice ou suite aux dégâts causés par une catastrophe naturelle ([120]).

Afin de sécuriser les projets de construction ou d’aménagement les plus importants, à savoir ceux supérieurs à 50 000 m2 de surface taxable, les constructeurs ont la possibilité de demander à l’administration de l’État chargée de l’urbanisme dans le département de prendre formellement position sur l’application à leur situation des règles prévues par le code de l’urbanisme en matière de taxe d’aménagement, en sollicitant un rescrit ([121]).

d. Rendement

En 2019, un montant total de 1,7 milliard d’euros a été liquidé pour cette taxe, dont :

– 1,1 milliard d’euros pour la part communale ;

– 540 millions d’euros pour la part départementale ;

– 51 millions d’euros pour la part régionale en Île-de-France.

L’évaluation préalable souligne que la taxe d’aménagement présente un taux de recouvrement satisfaisant, proche de 95 % en 2018.

2. Le versement pour sous-densité

a. Champ d’application

Les communes et les EPCI compétents en matière de PLU ou de plan d’occupation des sols, ainsi que la métropole de Lyon, peuvent instituer, par délibération, un seuil minimal de densité (SMD) en deçà duquel un versement pour sous-densité (VSD) est dû ([122]).

Ce versement s’applique aux constructions dont la densité, égale au rapport entre la surface de plancher de la construction et la surface du terrain d’assiette, est inférieure au seuil minimal de densité. Il vise à limiter l’étalement urbain et à inciter à une densification des constructions. Il a été créé par l’article 28 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 et est entrée en vigueur le 1er mars 2012.

En sont exonérées :

– les constructions exonérées de plein droit des parts communale, départementale et régionale de la taxe d’aménagement ;

– et les constructions dont la densité est inférieure au SMD en raison de servitudes administratives frappant le terrain d’assiette.

De plus, peuvent en être exonérées par délibération les constructions pouvant être exonérées de tout ou partie de la taxe d’aménagement par délibération.

Le SMD est déterminé par secteur de territoire, dans les zones urbaines ou à urbaniser, définis dans un document graphique annexé au PLU ou au POS. Il est fixé pour une durée minimale de trois ans à compter de la date d’entrée en vigueur de la délibération l’ayant institué. Il doit être fixé entre la moitié et les trois quarts de la densité maximale autorisée par les règles du PLU ([123]).

La densité des constructions existantes qui ne sont pas destinées à être démolies est prise en compte pour déterminer la densité du projet de construction.

Ne sont pas considérés comme des constructions nouvelles les projets d’extension et les projets de construction de locaux annexes aux bâtiments déjà existants.

L’évaluation préalable indique que le SMD moyen retenu par les communes l’ayant institué est demeuré stable depuis 2015 : de 0,34 en 2015, il serait passé à 0,38 en 2016 et varierait depuis cette date entre 0,37 et 0,38.

Le nombre de communes ayant institué un SMD demeure cependant extrêmement réduit, et est d’ailleurs en baisse, puisqu’il est passé de 25 en 2015 à 18 en 2019.

b. Calcul et paiement

Le VSD est égal au produit de la moitié de la valeur du terrain par le rapport entre la surface manquante pour que la construction atteigne le SMD et la surface de construction résultant de l’application du SMD.

Il est plafonné à 25 % de la valeur du terrain ([124]).

Illustration

Pour un projet de construction de 160 m2 sur un terrain de 400 m2 d’une valeur de 140 000 euros situé dans une commune où le SMD est fixé à 0,6, le constructeur devra verser :

(140 000 / 2) * [(400 * 0,6) – 160] / (400 * 0,6) = 23 333 euros.

Le VSD est versé par le bénéficiaire de l’autorisation de construire selon les mêmes modalités que la taxe d’aménagement ([125]). Comme la taxe d’aménagement et la composante « logement » de la redevance d’archéologie préventive, il est liquidé par les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM).

Le demandeur d’une autorisation de construire a la possibilité d’interroger l’administration aux fins de prise de position formelle sur sa situation au regard de l’application du VSD, par une procédure de rescrit ([126]).

c. Rendement

En raison du faible nombre de communes l’ayant institué, le rendement du VSD est extrêmement réduit. Il n’est pas chiffré par les Évaluations des voies et moyens annexées au PLF. L’évaluation préalable indique que les montants liquidés au titre de l’année 2018 se sont élevés à 5 518 euros, et à 5 200 euros en 2019, et que les montants liquidés en 2016 avaient été négatifs, pour un montant de – 5 400 euros, en raison de nombreux dégrèvements.

3. La taxe pour création de bureaux en Île-de-France

a. Champ d’application

La taxe dite « pour création de bureaux en Île-de-France » (TCB) est due, en région Île-de-France, au titre de :

– la construction, la reconstruction ou l’agrandissement de locaux à usage de bureaux, de locaux commerciaux ou de locaux de stockage ([127]) ;

– la transformation en de tels locaux de locaux précédemment affectés à un autre usage ([128]).

Elle découle, dans ses contours actuels, de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015. Elle a succédé à la redevance pour création de bureaux, qui avait été instituée en 1960 afin de limiter l’extension des locaux à usage de bureaux et à usage industriel, de financer les infrastructures routières et les équipements nécessaires au desserrement des activités industrielles et tertiaires et de rééquilibrer l’implantation des bureaux entre l’est et l’ouest de Paris.

Elle est distincte de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement, dite « TSB », qui est également perçue dans les limites territoriales de la région Île-de-France ([129]).

En sont exonérés ([130]) :

– dans les établissements industriels ([131]), les bureaux dépendant de locaux de production et les bureaux d’une superficie inférieure à 1 000 m2 ;

– les locaux spécialement aménagés pour l’exercice d’activités de recherche ([132]) ;

– les bureaux des professions libérales et des officiers ministériels ;

– les bureaux compris dans un local d’habitation à usage de résidence principale ;

– les locaux affectés à un service public ou utilisés par les organismes de sécurité sociale ou d’allocations familiales ;

– les locaux utilisés par des associations reconnues d’utilité publique ;

– les locaux situés dans des zones franches urbaines – territoires entrepreneurs ;

– les reconstructions par les propriétaires ou leurs ayants droit de locaux détruits par sinistre ou expropriés pour cause d’utilité publique.

Les locaux construits à titre précaire pour une durée limitée n’échappent pas à cette taxe mais celle-ci est remboursée lors de la démolition ([133]).

b. Calcul

La taxe est calculée sur la surface de construction, telle que retenue pour l’assiette de la taxe d’aménagement ([134]).

Son montant varie selon la nature des locaux et leur situation géographique. L’article L. 520-8 du code de l’urbanisme définit quatre circonscriptions tarifaires :

– Zone 1 : Paris et le département des Hauts-de-Seine ;

– Zone 2 : les communes de la métropole du Grand Paris autres que celles de la zone 1 ;

– Zone 3 : les communes de l’unité urbaine de Paris, telle que délimitée par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie et du budget, et autres que celles des zones 1 et 2 ;

– Zone 4 : les autres communes de la région Île-de-France.

Les tarifs au mètre carré sont actualisés chaque année en fonction de l’indice des prix à la consommation. Depuis le 1er janvier 2020, ils s’élèvent à ([135]) :

tarif au m2 de la taxe pour crÉation de bureaux en île-de-france (au 1er janvier 2020)

(en euros)

	Zone 1	Zone 2	Zone 3	Zone 4
Locaux à usage de bureaux	417,49	93,95	52,20	0
Locaux commerciaux	134,67	83,51	33,42	0
Locaux de stockage	14,63

Deux dérogations tarifaires sont prévues pour les communes de la zone 1 :

– Les communes éligibles, pour l’année précédant celle de l’imposition, à la fois à la dotation de solidarité urbaine (DSU) et au bénéfice du fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF), sont classées dans la zone 2 ;

– Les communes perdant leur éligibilité à la DSU ou au FSRIF bénéficient, au titre de l’année suivant cette perte d’éligibilité et pendant les deux années suivantes, d’un abattement dégressif respectivement des trois quarts, de la moitié et du quart de l’augmentation du tarif de la taxe liée à cette perte d’éligibilité. L’augmentation du tarif est égale à la différence entre le tarif applicable après cette perte d’éligibilité et le tarif de la zone 2.

Le montant de la taxe est plafonné à 30 % de la part du coût de l’opération imputable à l’acquisition et à l’aménagement de la surface de construction.

c. Paiement

La taxe est établie par les services de l’État chargés de l’urbanisme dans le département, à l’appui d’une déclaration souscrite par le redevable, comportant les éléments utiles au calcul de la taxe ([136]).

Cette déclaration doit être jointe à la demande d’autorisation d’urbanisme au plus tard à la date, soit de la délivrance de l’autorisation de construire ou d’aménager, soit de la naissance d’une autorisation tacite de construire ou d’aménager, soit de la décision de non-opposition à une déclaration préalable ([137]). Pour les constructions non soumises à un régime d’autorisation, la déclaration est adressée par le propriétaire des locaux aux services de l’État chargés de l’urbanisme dans le département, dans un délai d’un mois à compter de la date du début des travaux ou du changement d’affectation.

La taxe est recouvrée par le comptable public compétent dans les mêmes conditions que les créances étrangères à l’impôt. Elle est due par le propriétaire des locaux ou le titulaire d’un droit réel portant sur les locaux à la date du fait générateur ([138]).

Un titre de perception est émis avant le 31 décembre de la troisième année suivant celle du fait générateur. La taxe est exigible à la date d’émission de ce titre.

Le redevable peut obtenir la décharge, la réduction ou la restitution totale ou partielle de la taxe lorsque la surface de construction initialement prévue n’a pas été entièrement construite ou en cas d’abandon du projet.

Afin de sécuriser les projets supérieurs à 50 000 m2 de surface de construction, les contribuables ont la possibilité de demander à l’administration de prendre formellement position par un rescrit sur l’application à leur situation des règles prévues par le code de l’urbanisme concernant cette taxe ([139]).

4. La redevance d’archéologie préventive

a. Champ d’application

Créée par la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l’archéologie préventive, la redevance d’archéologie préventive (RAP) est destinée à financer les diagnostics archéologiques ([140]). Elle est due par les personnes projetant de réaliser des travaux affectant le sous-sol et qui :

– soit sont soumis à autorisation ou à une déclaration préalable en application du code de l’urbanisme ;

– soit donnent lieu à étude d’impact en application du code de l’environnement ;

– soit encore donnent lieu à certains affouillements soumis à déclaration administrative préalable.

Sont également soumises à la redevance les demandes volontaires de diagnostics préalables aux opérations d’aménagement ([141]).

Sont exonérés :

– les constructions et aménagements exonérés de plein droit des parts communale, départementale et régionale de la taxe d’aménagement ;

– les affouillements nécessaires à la réalisation de travaux agricoles ou forestiers ou pour la prévention des risques naturels ;

– les aménagements liés à la pose et à l’exploitation de câbles sous-marins de transport d’information ([142]) ;

– lorsqu’ils ont fait l’objet d’une opération d’évaluation archéologique réalisée dans le cadre d’une convention conclue entre l’État et la personne projetant la réalisation des travaux, les aménagements situés, en tout ou partie, en pleine mer ([143]).

Le fait générateur de cette redevance est :

– pour les travaux soumis à autorisation ou à déclaration préalable en application du code de l’urbanisme, la délivrance de l’autorisation de construire ou d’aménager, la délivrance du permis modificatif, la naissance d’une autorisation tacite de construire ou d’aménager, la décision de non-opposition à une déclaration préalable ou, en cas de construction sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l’autorisation de construire ou d’aménager, le procès-verbal constatant les infractions ;

– pour les travaux et aménagements donnant lieu à une étude d’impact, l’acte qui décide la réalisation du projet et en détermine l’emprise ;

– pour les autres travaux d’affouillement, le dépôt de la déclaration administrative préalable.

b. Liquidation et paiement

Les modalités de calcul et de paiement de cette redevance dépendent de la nature des travaux effectués ([144]) :

● Pour les travaux autorisés en application du code de l’urbanisme (composante dite « logement » de la RAP), la redevance est assise sur la valeur forfaitaire de l’ensemble immobilier déterminée dans les conditions fixées pour la taxe d’aménagement. Son taux, dans ce cas, est de 0,40 % de cette valeur. La redevance est payée au comptable public 12 mois après la date du fait générateur ([145]) ;

● Pour les travaux donnant lieu à étude d’impact (composante dite « culture » de la RAP), les affouillements autorisés en application du code de l’environnement et les demandes volontaires de diagnostic préalable, le montant de la redevance est revu chaque année en fonction de l’indice du coût de la construction. Il est, en 2020, de 0,56 euro par mètre carré de terrain ([146]) ;

● Pour les aménagements réalisés dans le domaine public maritime en pleine mer, qui relèvent également de la composante dite « culture », le tarif est fixé à 0,10 euro par mètre carré, sur l’assiette suivante :

– Pour les installations de production et de transport d’énergie, la surface constituée d’une bande de 100 mètres de part et d’autre des câbles ou canalisations de transport d’énergie multipliée par la longueur des câbles ou canalisations ;

– Pour les autres types de travaux, dont les travaux d’extraction de matériaux, la surface au sol des travaux nécessaires à la réalisation de l’exploitation autorisée.

Comme le souligne l’évaluation préalable, les deux composantes, dites « logement » et « culture » de la RAP, sont liquidées et recouvrées selon des modalités distinctes :

– La composante dite « logement » fonctionne comme une taxe additionnelle à la taxe d’aménagement, dont elle partage le fait générateur, le champ d’application et, pour l’essentiel, les règles d’assiette. Comme la taxe d’aménagement, elle est liquidée par les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) ;

– La composante dite « culture » est quant à elle liquidée par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et recouvrée par la direction départementale des finances publiques du Puy-de-Dôme.

Afin de sécuriser les projets supérieurs à 50 000 m2 de surface taxable, les redevables ont la possibilité de demander à l’administration de prendre formellement position par un rescrit sur l’application des règles prévues par le code du patrimoine en matière de financement de l’archéologie préventive ([147]).

c. Rendement

En 2019, la redevance d’archéologie préventive a rapporté 14,70 millions d’euros pour la part « Culture » et 132,06 millions d’euros pour la part « Logement », soit 146,76 millions d’euros au total ([148]).

En 2018, ces montants étaient de 13,06 millions d’euros pour la part « Culture » et de 136,85 millions d’euros pour la part « Logement », soit 149,91 millions d’euros au total ([149]).

C. Les difficultÉs rencontrÉes

1. Des modalités de liquidation inefficientes concernant la taxe d’aménagement, la taxe pour création de bureaux en Île-de-France et la redevance d’archéologie préventive

Les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) assurent la liquidation de la taxe d’aménagement et de la composante « logement » de la redevance d’archéologie préventive, sauf en Île-de-France, où c’est la direction régionale et interdépartementale de l’équipement et de l’aménagement (DRIEA) qui en est chargée, tout comme de la liquidation de la taxe pour la création de bureaux en Île-de-France.

L’évaluation préalable souligne les importantes difficultés auxquelles sont confrontés les services chargés de la liquidation de ces taxes :

– tout d’abord, le faible degré d’automatisation et de dématérialisation du processus de liquidation entraîne d’importants retards dans la gestion des dossiers et mobilise des effectifs croissants.

Le système d’information actuel, ADS 2007, présente des défauts qui entraînent des coûts de mise en qualité élevés des dossiers. Le processus de récupération des informations relatives aux redevables et aux paramètres de taxation demeure hétérogène selon les régions.

Selon la mission menée entre octobre 2019 et mars 2020 par le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et l’Inspection générale des finances (IGF), citée par l’évaluation préalable, la récupération des paramètres locaux de taxation et la mise en qualité des dossiers mobilisent environ 35 % des effectifs affectés à la liquidation de la taxe d’aménagement.

Ces difficultés ont également entraîné une hausse des effectifs consacrés à ces tâches. Ceux-ci ont crû de 11,5 % entre 2016 et 2020, passant de 564,3 équivalents temps plein à 629,1.

Cette augmentation des effectifs a permis de rattraper en partie les retards accumulés, mais ceux-ci demeurent importants : en décembre 2019, plus de 67 500 dossiers étaient en instance au titre de l’année 2019, soit près de 15 % du flux annuel, et 97 779 dossiers étaient en instance de plus d’un an, dont plus de 36 000 au titre de l’année 2018, plus de 29 000 au titre de l’année 2017 et plus de 32 000 au titre de l’année 2016 ;

– ensuite, le degré insuffisant de dématérialisation entraîne également d’importantes lourdeurs dans la relation entre le redevable et l’administration. Celle-ci continue en effet de se faire par le circuit papier, alors même que la DGFiP propose aujourd’hui des interfaces numériques qui ont fait leurs preuves ;

– de plus, les redevables doivent s’adresser à des interlocuteurs différents selon l’objet de leur demande, puisque la liquidation et le recouvrement sont assurés par des services différents, à savoir respectivement la DDTM et la direction départementale des finances publiques ;

– enfin, les modalités de perception de la taxe d’aménagement alourdissent le processus de liquidation. Le fait que celle-ci doive être acquittée 12 à 24 mois après son fait générateur, à savoir la date de l’autorisation de construire, entraîne nécessairement des annulations et des réductions de titres de perception. Après l’écoulement de ces délais, les autorisations d’urbanisme peuvent également faire l’objet d’un transfert total ou partiel, qui conduit à modifier l’identité du redevable et le montant taxable ; les projets peuvent également être abandonnés ou modifiés. Au total, l’évaluation préalable indique que les annulations et réductions de titres portent annuellement sur des montants compris entre 230 et 240 millions d’euros. 8 % des titres émis sont annulés.

2. La faible performance du versement pour sous-densité

Le VSD constitue un outil complexe pour les communes et les EPCI, qui sont rares, et d’ailleurs de moins en moins nombreux, à y recourir. Son rendement est anecdotique.

De plus, il n’est pas certain qu’une taxe soit un outil efficace pour accroître la densité du bâti et lutter contre l’artificialisation des sols.

II. Le dispositif proposÉ

A. Le transfert À la dgfip de la liquidation de la taxe d’amÉnagement

Le présent article transfère à la direction générale des finances publiques (DGFiP) la liquidation de la taxe d’aménagement.

Sauf exception, ces dispositions doivent s’appliquer à compter d’une date et selon des modalités fixées par décret, et au plus tard le 1er janvier 2023, comme prévu par le B du VI (alinéa 48).

Le 4° du A du I (alinéas 9 et 10) supprime la compétence exclusive des services de l’État chargés de l’urbanisme dans le département pour établir et liquider la taxe d’aménagement, prévue à l’article L. 331-19 du code de l’urbanisme dans le droit en vigueur.

Les 1°, 5° et 11° du A du I (alinéas 3, 11 et 20) substituent la mention de l’administration ou des services fiscaux à celle des services ou de l’administration de l’État chargés de l’urbanisme dans le département, aux articles L. 331-5, L. 331‑20-1 et L. 331-34 du code de l’urbanisme. En conséquence :

– les délibérations prises par les collectivités territoriales en application des articles L. 331-1 à L. 331-4 de ce code afin de fixer le taux de leurs parts respectives de taxe d’aménagement ne devront plus être transmises aux services de l’État chargés de l’urbanisme dans le département mais notifiées aux services fiscaux (article L. 331-5 du code de l’urbanisme). Cette disposition s’appliquerait aux délibérations prenant effet à compter du 1er janvier 2023, comme prévu au D du VI (alinéa 50) ;

– les demandes de rescrit concernant la taxe d’aménagement ne devront plus être adressées à l’administration de l’État chargée de l’urbanisme dans le département mais à l’administration fiscale (article L. 331-20-1 du même code) ;

– ce n’est plus l’administration chargée de l’urbanisme, mais les services fiscaux, qui devront communiquer, avant le 1er mars de chaque année, à la métropole de Lyon, aux collectivités territoriales et EPCI bénéficiaires de la taxe d’aménagement les éléments concernant l’année civile précédente nécessaires à l’établissement des prévisions de recettes, en vue de la préparation de leur budget (article L. 331-34 du même code).

Le 9° du 1 du I (alinéa 18) supprime, à l’article L. 331-28 du même code, l’avis préalable de l’administration chargée de l’urbanisme avant l’octroi, par le comptable public chargé du recouvrement de cette taxe, d’une remise gracieuse de la pénalité due en cas de construction ou d’aménagement sans autorisation ou en infraction aux obligations de construire ou d’aménager.

Le b du 2° du IV (alinéas 31 et 32) modifie l’article L. 255 A du livre des procédures fiscales afin de prévoir que les parts communale, départementale et régionale de la taxe d’aménagement prévues par les articles L. 331-1 à L. 331-4 du code de l’urbanisme, ainsi que la pénalité prévue à l’article L. 331-23 du même code, sont assises, liquidées et recouvrées en vertu d’un titre de perception individuel ou collectif émis, non plus par le responsable chargé de l’urbanisme dans le département, mais par celui des services fiscaux dans le département. Comme c’est déjà le cas, ce responsable pourra déléguer sa signature aux agents placés sous son autorité.

Comme l’indique l’évaluation préalable, cette mesure vise à moderniser les modalités de liquidation de la taxe d’aménagement, et à offrir aux redevables un interlocuteur unique concernant cette taxe, à savoir la direction départementale des finances publiques.

La DGFiP a lancé en avril 2019 un projet de création d’un espace numérique permettant aux particuliers et aux professionnels de procéder à l’ensemble des déclarations fiscales liées à leurs biens immobiliers sur le site impots.gouv.fr, intitulé « Gérer mes biens immobiliers » (GMBI). L’objectif est ainsi de simplifier les opérations relatives à la taxe d’aménagement pour les redevables comme pour l’administration en mettant à profit l’expérience acquise par la DGFiP en matière de dématérialisation, et en intégrant la taxe d’aménagement dans cette nouvelle interface.

Selon la mission conjointe du CGEDD et de l’IGF, le coût de mise en œuvre de ce projet serait compris entre 2,0 et 3,2 millions d’euros, pour des gains nets annuels compris entre 16,0 et 18,2 millions d’euros sur la base d’un taux de recours à la dématérialisation de 80 %. Les gains en équivalents temps plein s’élèveraient même, dans cette hypothèse, à un chiffre compris entre 350 et 390.

Concernant la taxe d’aménagement, le 3° du A du I (alinéas 5 à 8) procède à une modification supplémentaire portant sur les modalités de présentation et de publicité des secteurs dans lesquels le taux de la part communale (ou intercommunale) est supérieur à 1 %. Alors que ces secteurs sont aujourd’hui définis par un document graphique figurant, à titre d’information, dans une annexe au PLU ou au plan d’occupation des sols, et qu’ils sont, à défaut de tels documents, affichés en mairie, le présent article prévoit qu’ils soient définis et présentés par référence aux documents cadastraux à la date de la délibération les instituant, selon des modalités définies par décret et que, le cas échéant, leur délimitation figure, à titre d’information, dans une annexe au PLU ou au plan d’occupation des sols. Comme l’indique l’évaluation préalable, il s’agit de renforcer les synergies avec la gestion des impôts fonciers et de faciliter le traitement des délibérations concernées par la DGFiP. Comme le prévoit le C du VI (alinéa 49), cette disposition s’appliquerait aux délibérations prenant effet à compter du 1er janvier 2022.

B. la modification de la date d’exigibilitÉ de la taxe d’amÉnagement

Le présent article modifie la date d’exigibilité de la taxe d’aménagement à la date d’achèvement des opérations imposables. Il s’agit de supprimer ainsi une partie des lourdeurs de gestion de cette taxe, en rapprochant la date de déclaration de la date de paiement, et en harmonisant le schéma de perception de cette taxe avec celui des taxes foncières. Ces dispositions devraient s’appliquer à compter d’une date et selon des modalités fixées par décret, et au plus tard le 1er janvier 2023, comme prévu par le B du VI (alinéa 48).

Le 8° du A du I (alinéa 17) prévoit ainsi que la taxe d’aménagement devienne exigible, non plus à la date d’émission du titre de perception, mais à la date d’achèvement des opérations imposables, celle-ci s’entendant de la date de réalisation définitive des opérations au sens du I de l’article 1406 du CGI. La taxe d’aménagement deviendrait ainsi exigible dans les 90 jours suivant la réalisation définitive des opérations ([150]), et les obligations déclaratives fiscales en matière foncière et en matière d’urbanisme seraient unifiées ([151]).

De manière cohérente, le présent article modifie également la date limite de déclaration, par le redevable, des informations nécessaires à l’établissement de la taxe et les délais d’émission des titres de perception :

– c’est ainsi que le 4° du A du I (alinéas 9 et 10) prévoit, à l’article L. 331‑19 du code de l’urbanisme, que le redevable de la taxe d’aménagement déclare, suivant des modalités définies par décret, les éléments nécessaires à l’établissement de celle-ci dans les 90 jours à compter de la date à laquelle elle devient exigible.

– de plus, le 6° du A du I (alinéas 12 à 14) modifie le troisième alinéa de l’article L. 331-24 du même code afin de prévoir que le titre unique ou le premier titre est émis à compter de 90 jours après la date d’exigibilité de la taxe, et que le second titre est émis six mois après la date d’émission du premier titre.

Les effets de cette réforme devraient se cumuler avec le transfert de la liquidation à la DGFiP pour simplifier l’ensemble de la gestion de cette taxe. Selon l’évaluation préalable, la mission conjointe du CGEDD et de l’IGF aurait évalué les gains d’efficience liés à la seule modification de la date d’exigibilité à un montant compris entre 2,5 et 2,8 millions d’euros, dans l’hypothèse d’un taux de recours à la dématérialisation de 80 %.

Pour les collectivités territoriales, contrairement à ce que l’on pourrait croire au premier abord, cette réforme devrait entraîner une amélioration des délais de perception des recettes liées à la taxe d’aménagement. En effet, la mission conjointe du CGEDD et de l’IGF aurait établi, à partir de l’analyse d’un échantillon de dossiers, que le recouvrement de l’échéance unique ou de la première échéance de cette taxe n’intervient avant la date d’achèvement réelle des travaux que dans 6 % des cas, en moyenne 37 jours avant cette date, et qu’elle intervient après cette date dans 94 % des cas, en moyenne plus de 202 jours après celle-ci.

Un certain nombre de modifications de conséquence découlent de cette modification de la date d’exigibilité de la taxe :

– Le 6° du A du I (alinéa 15) supprime l’avant-dernier alinéa de l’article L. 331-24 du code de l’urbanisme, qui prévoit qu’en cas de modification apportée au permis de construire, le complément de taxe dû fait l’objet d’un titre de perception émis dans le délai de douze mois à compter de la date de la délivrance du permis modificatif. De fait, aucun complément de taxe ne pourra plus être dû puisque la taxe sera liquidée après l’achèvement des travaux ;

– Le 7° du A du I (alinéa 16) supprime les trois premiers alinéas de l’article L. 331-26 du code de l’urbanisme. Ceux-ci contiennent en effet plusieurs dispositions relatives à l’émission de titres d’annulation et de nouveaux titres de perception en cas de transfert total ou partiel de l’autorisation de construire ou d’aménager ([152]) ;

– Le 10° du A du I (alinéa 19) supprime les 1° et 2° de l’article L. 331-30 du code de l’urbanisme, qui fixent deux cas dans lesquels le redevable de la taxe peut en obtenir la décharge, la réduction ou la restitution totale ou partielle, à savoir s’il justifie qu’il n’a pas donné suite à l’autorisation de construire ou d’aménager, et si, en cas de modification de l’autorisation de construire ou d’aménager, il est redevable d’un montant inférieur au montant initial. De fait, ces situations ne surviendront plus puisque la taxe ne sera due qu’à la date d’achèvement des opérations.

Enfin, le 2° du A du I (alinéa 4) apporte une modification de précision au deuxième alinéa de l’article L. 331-6 du code de l’urbanisme : les redevables de la taxe deviendraient les personnes bénéficiaires d’une autorisation d’aménagement, de construction ou d’agrandissement à la date d’exigibilité de celle-ci.

C. L’abrogation du versement pour sous-densitÉ

Le présent article abroge le versement pour sous-densité.

C’est ainsi que le B du I (alinéa 21) supprime la section 2 du chapitre 1er du code de l’urbanisme, soit ses articles L. 331-35 à L. 331-46, qui contiennent les dispositions relatives au versement pour sous-densité.

Le C du I (alinéas 22 à 24) procède à des modifications de conséquence :

– Son 1° (alinéa 23) abroge le 4° de l’article L. 332-6 du code de l’urbanisme, qui mentionne le versement pour sous-densité dans la liste limitative des obligations dont peuvent être tenus les bénéficiaires d’autorisations de construire ;

– Son 2° (alinéa 24) abroge le d de l’article L. 332-12 du même code, qui prévoit que le versement pour sous-densité peut être mis à la charge des bénéficiaires de permis d’aménager autres qu’en lotissement.

Le II (alinéa 25) et le III (alinéa 26) procèdent également à des modifications de conséquence :

– Le II abroge le 4° de l’article L. 3662-1 du code général des collectivités territoriales, qui mentionne le versement pour sous-densité parmi les ressources de la métropole de Lyon ;

– Le III abroge le b du II de l’article 302 septies B du CGI, qui dispose que le versement pour sous-densité constitue, du point de vue fiscal, un élément du prix de revient de l’ensemble immobilier.

Le IV (alinéas 27 à 32) procède à des modifications de conséquence découlant de la suppression du versement pour sous-densité dans le livre des procédures fiscales. Le 1° (alinéa 28) supprime la mention de ce versement à l’article L. 133, et le a du 2° (alinéas 29 à 32) à l’article L. 255 A de ce livre.

Le A du VI (alinéa 47) dispose que les dispositions concernant le versement pour sous-densité s’appliquent aux sommes dues à compter du 1er janvier 2021.

L’évaluation préalable souligne que l’objectif poursuivi par le VSD sera repris par les modifications apportées à la taxe d’aménagement par l’article 43 du présent projet de loi. En effet, cet article élargit les motifs d’emploi de cette taxe à des opérations de renaturation et de renouvellement urbain, et en exonère les places de stationnement intégrées au bâti, ce qui doit contribuer à la densification du bâti et à la sobriété foncière.

D. une recodification et une refonte des taxes d’urbanisme

Le V (alinéas 33 à 46) contient une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance concernant les taxes d’urbanisme autres que le versement pour sous-densité, qui est supprimé par le présent article.

Il s’agit, tout d’abord, de prévoir une recodification à droit constant, au sein du CGI et du livre des procédures fiscales, des dispositions relatives à la taxe d’aménagement, à la taxe pour création de bureaux en Île-de-France et à la redevance d’archéologie préventive. Celles-ci figurent en effet actuellement dans le code de l’urbanisme, à deux emplacements, et dans le code du patrimoine. Cette recodification serait également l’occasion :

– d’améliorer leur lisibilité ;

– de procéder aux mesures de coordination, d’harmonisation et de simplification nécessaires ;

– d’assurer le respect de la hiérarchie des normes et d’adapter les renvois au pouvoir réglementaire à la nature et à l’objet des mesures d’application concernées ;

– de renforcer la cohérence rédactionnelle des textes, y compris en adaptant le plan et la rédaction du code et du livre concernés ;

– et d’abroger les dispositions obsolètes, inadaptées ou devenues sans objet.

C’est l’objet du 1° (alinéas 34 à 39).

Le 2° (alinéas 40 à 43) inclut dans le champ de l’ordonnance des modifications visant à faciliter la gestion de ces impositions par la direction générale des finances publiques, à simplifier les procédures au profit des redevables et des collectivités territoriales et à améliorer l’efficacité du contrôle et du recouvrement, notamment en :

– Rapprochant leurs règles relatives, notamment, au contrôle, aux sanctions, aux modalités de remboursement et de dégrèvement, au contentieux, aux procédures de rescrit et au régime des délibérations fiscales de celles prévues par le CGI et le livre des procédures fiscales ;

– Adaptant leurs règles relatives, notamment, au champ d’application, au fait générateur, au contrôle et aux sanctions pour améliorer la prévention et la répression des infractions au droit de l’urbanisme ;

– Modernisant les modalités de recouvrement.

De plus, le 3° (alinéa 44) prévoit que cette ordonnance procède aux modifications permettant d’assurer l’établissement et la perception de la redevance d’archéologie préventive et de la taxe pour création de bureaux en Île-de-France dans les mêmes conditions que la taxe d’aménagement, notamment en adaptant leurs règles relatives au fait générateur, au champ d’application, aux conditions d’exigibilité et au service chargé de leur établissement et de leur liquidation.

Enfin, le 4° (alinéa 45) dispose que cette ordonnance pourra contenir des dispositions visant à aménager et modifier toute disposition de nature législative permettant d’assurer la mise en œuvre et de tirer les conséquences des modifications apportées en application des 1° à 3°.

L’alinéa 46 précise que cette ordonnance devra être prise dans un délai de 18 mois à compter de la publication de la présente loi et que le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

* *

La commission est saisie de l’amendement II‑CF1293 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement a pour objet de demander au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur l’application du versement pour sous-densité (VSD). Ce versement a vocation à favoriser une utilisation plus économe de l’espace et à lutter contre l’étalement urbain. Or nous avons peu de retours sur son application et sur ses effets.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous n’avons pas besoin d’un rapport, je peux vous donner moi-même des informations sur l’application du dispositif : il concernait dix-huit communes en 2019. Ce chiffre montre à lui seul que le dispositif n’est pas utilisé, il est donc inefficace.

Il faut bien avoir à l’esprit que les articles 43 et 44 fonctionnent ensemble. La suppression du VSD n’est évidemment pas le signe d’un abandon de la lutte contre l’artificialisation des sols : nous supprimons seulement un outil fiscal qui ne fonctionne pas.

Je vous invite à retirer votre amendement et à le redéposer en séance si vous le souhaitez, afin de pouvoir discuter de cette question avec le ministre. Si j’étais taquin, je vous dirais que le coût du rapport risque d’être plus élevé que le rendement de la taxe…

L’amendement II‑CF1293 est retiré.

La commission adopte l’article 44 sans modification.

* *

Après l’article 44

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II‑CF1443 de M. Thibault Bazin.

Elle examine les amendements II‑CF1652, II‑CF1658, II‑CF1653, II‑CF1657, II‑CF1660, II‑CF1654 et II‑CF1651 de Mme Bénédicte Peyrol.

Mme Bénédicte Peyrol. Ces amendements s’inscrivent dans une démarche d’évaluation et de rationalisation des dépenses fiscales, dans le prolongement de mon rapport spécial. Il s’agit d’interpeller le Gouvernement pour connaître le nombre de bénéficiaires et le coût d’un certain nombre de niches fiscales qui ne semblent avoir aucune incidence. Je pense, par exemple, à l’exonération conditionnelle des gains réalisés par les fonds communs de placement, censée favoriser l’investissement dans l’immobilier.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’ai bien compris qu’il s’agit d’amendements d’appel et je ne leur donnerai donc pas un avis favorable, mais je pense, comme vous, qu’il faut obtenir des informations sur ces niches fiscales, pour dissiper les fameux « trous noirs » mis en évidence par Joël Giraud à l’époque. Je rappelle à ce propos que je me suis engagé à reprendre les travaux du Grenelle des niches fiscales au premier trimestre 2021, si toutefois notre calendrier et la situation sanitaire nous le permettent. Il faut aller à la pêche à l’information et travailler sur l’efficacité de la dépense fiscale. Je suis tout à fait disposé à faire ce travail avec vous et je vous invite, pour l’heure, à retirer vos amendements.

Mme Bénédicte Peyrol. Je vais retirer mes amendements mais je note que le seul fait de les avoir déposés a produit un effet, puisque les chiens sont sortis de leur niche pour s’exprimer et justifier l’utilité de ces dépenses. Une dépense à zéro n’est pas toujours synonyme de dépense inutile, mais ce travail d’évaluation reste essentiel.

Les amendements II‑CF1652, II‑CF1658, II‑CF1653, II‑CF1657, II‑CF1660, II‑CF1654 et II‑CF1651 sont retirés.

* *

Article additionnel après l’article 44
Prorogation d’un an du taux majoré à 25 % du dispositif IR-PME

La commission examine, en discussion commune, les amendements II‑CF107 de Mme Lise Magnier et II‑CF1705 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’est le fameux amendement dont je parle depuis le début de l’automne, qui proroge jusqu’au 31 décembre 2021 le taux majoré à 25 % pour le dispositif IR-PME. J’invite Mme Magnier, pour des raisons rédactionnelles, à retirer son amendement au profit du mien.

L’amendement II‑CF107 est retiré.

La commission adopte l’amendement II‑CF1705 (amendement 3152).

* *

Article additionnel après l’article 44
Prorogation d’un an du taux majoré à 25 % pour la réduction d’impôt au titre des investissements dans les foncières solidaires bénéficiant de l’agrément d’ESUS

La commission est saisie de l’amendement II‑CF1704 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Dans le même esprit, et comme je m’y étais engagé en première partie, cet amendement proroge jusqu’à la fin de l’année 2021 le taux majoré pour la réduction d’impôt au titre des investissements dans des entreprises dites « foncières solidaires » bénéficiant de l’agrément « entreprise solidaire d’utilité sociale » (ESUS).

La commission adopte l’amendement II‑CF1704 (amendement 3151).

* *

Après l’article 44

Les amendements II‑CF1661 et II‑CF1662 de Mme Bénédicte Peyrol sont retirés.

Article additionnel après l’article 44
Rétablissement de l’article 19 du projet de loi sur l’harmonisation des procédures de recouvrement forcé des créances publiques

La commission est saisie de l’amendement II‑CF1706 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cet amendement rétablit en seconde partie l’article 19 du projet de loi, qui avait été placé par erreur en première partie, et qui a été en conséquence supprimé lors de l’examen de la première partie.

La commission adopte l’amendement II‑CF1706 (amendement 3150).

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Article 45
Création d’un régime de groupe de TVA et révision du champ du dispositif du groupement autonome

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet d’une part de réduire le champ du dispositif des groupements autonomes de personnes, d’autre part de transposer l’article 11 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée relatif au régime de TVA de groupe.

Le dispositif des groupements autonomes de personnes permet d’exonérer de TVA les services rendus par les groupements de personnes exerçant une activité exonérée de TVA ou pour laquelle elles n’ont pas la qualité d’assujetti à la TVA, à la condition que ces services concourent à la réalisation de ces opérations exonérées et qu’ils soient facturés à prix coûtant. Ce dispositif permet aux opérateurs exonérés d’éviter les rémanences de TVA – le fait de ne pas pouvoir déduire une TVA supportée en amont – lorsqu’ils décident de mutualiser certains services qui, s’ils avaient été acquis auprès de tiers au groupement, auraient fait l’objet d’une taxation.

La Cour de justice de l’Union européenne, dans deux décisions rendues le 21 septembre 2017, a considéré que la directive TVA n’autorisait l’exonération de TVA des prestations rendues par les groupements autonomes de personnes que lorsqu’ils sont constitués par des opérateurs dont les opérations sont exonérées pour des considérations d’intérêt général, ce qui exclut les secteurs assurantiels, bancaires et financiers, dont les exonérations sont motivées par d’autres raisons.

La mise en conformité impérative du droit interne à cette jurisprudence, portée par le présent article, est de nature à engendrer un accroissement significatif des rémanences de TVA au sein de ces secteurs.

Ainsi, le présent article procède également à la transposition de l’article 11 de la directive TVA relatif au régime de groupe de TVA, déjà appliqué dans 19 États membres de l’Union européenne.

Ce régime de groupe de TVA permet de considérer comme un unique assujetti à la TVA des entités qui sont indépendantes d’un point de vue juridique, mais étroitement liées entre elles sur les plans économique, financier et organisationnel, ce qui évite d’imposer à la TVA les opérations internes audit groupe.

Dernières modifications législatives intervenues

Le groupement autonome de personnes, créé par la sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d’harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires, a été transposé en droit français par la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 de finances pour 1979.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. L’État du droit

A. le coût de l’exonération au sein des groupes de sociétés

1. Le non-assujettissement à la TVA ou l’exonération d’une opération fait perdre le droit à déduction lié à la taxe

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est définie comme « un impôt général sur la consommation, exactement proportionnel au prix des biens et services, perçu à chaque stade du processus de production et de distribution, mais uniquement sur la valeur ajoutée des biens et des services à chacun des stades, grâce au mécanisme de la déduction de la taxe acquittée en amont par l’opérateur, et qui est répercutée sur le consommateur final » ([153]).

La TVA, dont l’origine est française, a logiquement été bouleversée par l’évolution de la construction européenne.

La première étape de l’européanisation de la TVA a été franchie lors de l’adoption, par le Conseil européen, des deux directives du 11 avril 1967 : la première ([154]) est essentielle, en ce qu’elle a imposé aux États membres de supprimer leur système de taxation du chiffre d’affaires pour le remplacer par un système commun de TVA ; la seconde ([155]), plus technique, visait à en préciser les notions fondamentales. La sixième directive, du 17 mai 1977, a ensuite réalisé une harmonisation poussée de la taxe dans de nombreux domaines ([156]).

Actuellement, le système commun de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est déterminé par la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006, dite « directive TVA » ([157]).

Selon l’article 2 de cette directive, sont soumises à la TVA :

– les livraisons de biens effectuées à titre onéreux sur le territoire d’un État membre par un assujetti agissant en tant que tel ;

– les acquisitions intracommunautaires de biens effectuées à titre onéreux sur le territoire d’un État membre ;

– les prestations de services effectuées à titre onéreux sur le territoire d’un État membre par un assujetti agissant en tant que tel ;

– les importations de biens.

Il ressort des dispositions de l’article 9 de la directive TVA qu’est « considéré comme un assujetti quiconque exerce, d’une façon indépendante et quel qu’en soit le lieu, une activité économique, quels que soient les buts ou les résultats de cette activité ».

Selon le même article, est considérée « comme activité économique toute activité de producteur, de commerçant ou de prestataire de services, y compris les activités extractives, agricoles et celles des professions libérales ».

Cette définition est reprise à l’article 256 A du code général des impôts (CGI), qui précise que la notion d’assujetti est déterminée sans égard au statut juridique ou à la situation des personnes au regard des autres impôts, ni à la nature de leur intervention.

Cette règle affirme, de manière nette, le caractère réel de la TVA, dont l’application est liée à la matérialité de l’opération.

Être assujetti à la TVA ouvre droit à déduction de la TVA, c’est-à-dire la possibilité de demander aux autorités fiscales la restitution de la TVA payée sur les biens et services acquis par l’assujetti. Cette déduction de TVA s’opère matériellement au sein de la déclaration périodique de TVA – le formulaire CA3 – présentée à l’administration fiscale où l’assujetti soustrait de la TVA due le montant déductible ([158]).

Ce droit à déduction est donc réservé aux opérations taxées – et à titre exceptionnel à certaines opérations exonérées – de l’assujetti.

Les non-assujettis ne possèdent aucun droit à déduction de TVA.

Sont considérés comme non-assujettis les particuliers, qui n’exercent pas d’activité économique de manière habituelle, ou les salariés, qui n’exercent pas d’activité économique de manière indépendante.

De même, les autorités publiques ne sont pas considérées comme assujetties au regard de la TVA pour les activités ou opérations qu’elles accomplissent en tant que telles ([159]).

Les assujettis peuvent réaliser des opérations exonérées.

Il y a exonération lorsqu’une opération entrant dans le champ d’application de la TVA est dispensée de cette taxe par une disposition particulière.

La liste des exonérations est limitative ; le champ de chaque exonération est d’interprétation stricte.

L’exonération d’une opération entraîne, en principe, la perte du droit à déduction de la TVA qui a grevé les éléments du prix de cette opération ([160]). Cette perte du droit à déduction se répercute : si le client de l’entreprise exonérée est lui-même redevable de la TVA, il ne pourra donc pas déduire la taxe qui a grevé en amont le prix de revient de son fournisseur de celle dont il est lui-même redevable.

L’article 132 de la directive TVA exonère ainsi certaines activités d’intérêt général, comme les services postaux ou les soins.

L’article 135 de cette même directive exonère, quant à lui, certaines autres activités.

Entrent dans cette catégorie :

– les opérations d’assurance ou de réassurance ;

– l’octroi et la négociation de crédits ainsi que leur gestion par celui qui les a octroyés ;

– la négociation et la prise en charge d’engagements, de cautionnements et d’autres sûretés et garanties ainsi que la gestion de garanties de crédits effectuée par celui qui a octroyé les crédits ;

– les opérations, y compris la négociation, concernant les dépôts de fonds, comptes courants, paiements, virements, créances, chèques et autres effets de commerce, à l’exception du recouvrement des créances ;

– les opérations portant sur les devises ;

– les opérations, y compris la négociation mais à l’exception de la garde et de la gestion, portant sur les actions, les parts de sociétés ou d’associations, les obligations et les autres titres ;

– la gestion des fonds communs de placement.

L’exonération de ces opérations est endossée, en droit interne, par l’article 261 C du CGI.

Ainsi, si les opérations se rattachant aux opérations bancaires et financières entrent en principe dans le champ d’application de la TVA, seules certaines d’entre elles sont effectivement taxables, en raison des nombreux cas d’exonération ([161]).

Ces nombreuses hypothèses d’opérations exonérées réduisent d’autant l’ampleur du droit à déduction dans le secteur de la banque-assurance.

2. L’absence de régime de groupe TVA en France a conduit à l’utilisation du régime des groupements autonomes de personnes par des sociétés évoluant dans des secteurs où la plupart des opérations sont exonérées

a. La notion de groupe de TVA n’existe pas en droit français

La notion de groupe TVA a été introduite dans la législation communautaire par l’article 4 de la sixième directive TVA, en 1977 ([162]).

Ce régime est désormais porté par l’article 11 de la directive TVA ([163]) donne aux États membres la possibilité d’introduire des régimes de groupe de TVA (dit « groupe TVA » ci-après) dans leur législation nationale. Cet article dispose :

« Après consultation du comité consultatif de la taxe sur la valeur ajoutée (ci-après dénommé « comité de la TVA »), chaque État membre peut considérer comme un seul assujetti les personnes établies sur le territoire de ce même État membre qui sont indépendantes du point de vue juridique mais qui sont étroitement liées entre elles sur les plans financier, économique et de l’organisation. Un État membre qui fait usage de la faculté prévue au premier alinéa peut prendre toutes mesures utiles pour éviter que l’application de cette disposition rende la fraude ou l’évasion fiscales possibles. »

Cet article est bref, ce qui laisse aux États membres le soin de fixer les modalités d’application de la mesure ; la directive TVA ne contient aucune autre disposition qui concerne spécifiquement les groupes TVA.

Au 1er novembre 2020, 19 États membres de l’Union européenne ont introduit un régime de groupement TVA dans leur législation.

Seuls la Bulgarie, la Croatie, la Grèce, la Lituanie, la Pologne, le Portugal, la Slovénie et la France n’ont pas opéré une telle introduction.

L’objectif de la disposition relative au groupe TVA est de permettre aux États membres, à des fins de simplification administrative, de ne pas considérer comme distincts les assujettis dont l’indépendance est purement juridique.

La notion de groupe TVA

Le groupe TVA est une entité fictive créée aux fins de la TVA, dans laquelle la réalité économique prime sur la forme juridique. Un groupe TVA est un assujetti d’un type particulier, qui n’existe qu’aux fins de la TVA. Il se fonde sur les liens financiers, économiques et organisationnels existant entre les sociétés concernées.

Si chaque membre du groupe conserve sa forme juridique propre, le groupe TVA l’emporte sur les formes juridiques de chaque entité au regard de la TVA, et à cet égard seulement.

Puisque le groupe TVA est considéré comme un seul assujetti, il s’ensuit logiquement que, conformément à l’article 214 de la directive TVA, il ne peut être identifié à la TVA qu’un moyen d’un unique numéro d’identification, à l’exclusion de tout autre numéro individuel. Ce numéro individuel de chacun des membres du groupe est néanmoins conservé par les autorités fiscales aux fins de contrôle des activités internes du groupe.

Par rapport aux tiers, le groupe TVA agit comme un seul assujetti. Partant, toutes les livraisons de biens ou prestations de services effectuées par un membre du groupe en faveur d’un bénéficiaire non-membre du groupe sont réputées avoir été effectuées par le groupe lui-même, et non par le membre en question.

De la même manière, les livraisons de biens et prestations de services effectuées par un tiers en faveur d’un ou de plusieurs membres du groupe sont considérées comme ayant été effectuées en faveur du groupe lui-même.

Ainsi, la situation du groupe au regard de la TVA et le traitement de ses opérations à l’entrée et à la sortie sont en tous points comparables à ceux d’un assujetti disposant de plusieurs succursales.

La première singularité majeure est liée aux règles régissant le droit à déduction applicable au groupe. Comme le groupe TVA est considéré comme un seul assujetti à la TVA, le droit à déduction de la TVA payée en amont est déterminé sur la base des opérations effectuées en faveur des tiers par le groupe en tant que tel.

À cet égard, il convient de rappeler que l’article 173 de la directive TVA donne aux États membres plusieurs possibilités pour déterminer la TVA déductible.

Si la règle générale est celle de la déduction proportionnelle – également appelée « prorata de déduction » – établie aux articles 174 et 175 de la même directive, un système d’affectation directe est également envisageable afin que l’utilisation des biens et services soit mieux reflétée.

Le droit à déduction : affectation directe et déduction proportionnelle

Le 1 du I de l’article 271 du CGI prévoit que la taxe qui a grevé les éléments du prix d’une opération imposable – taxe d’amont – est déductible de la taxe applicable à cette opération – taxe d’aval. Ainsi se trouve posé le principe fondamental de déduction sur lequel est bâti tout le système de la TVA.

Le droit à déduction ne se justifie qu’à proportion de l’utilisation des dépenses pour la réalisation des opérations imposables. Aussi, leur utilisation pour partie pour la réalisation d’opérations non imposables – situées hors du champ d’application de la TVA – implique un correctif que met en œuvre le principe de l’affectation.

En d’autres termes, les opérations effectuées en amont doivent présenter un lien direct et immédiat avec des opérations aval ouvrant droit à déduction ([164]). On parle d’affectation directe.

L’absence de lien direct n’exclut néanmoins pas la déduction si la dépense fait partie des frais généraux de l’assujetti ([165]) : c’est la déduction proportionnelle.

Ce choix relatif à la détermination du droit à déduction de la TVA payée en amont peut se traduire par des différences de TVA déductible entre groupes placés dans des situations similaires mais situés dans des États membres différents.

La seconde singularité majeure apparaît en ce qui concerne les opérations internes du groupe TVA. En effet, le fait que le groupe TVA soit traité comme un seul assujetti implique que les opérations effectuées à titre onéreux entre membres du même groupe soient considérées comme ayant été effectuées par le groupe lui-même.

Ainsi, les opérations internes au groupe TVA n’existent pas au regard de cet impôt : elles sont hors champ d’application.

Le recours au groupe TVA présente, à cet égard, un gain substantiel pour les groupes dont certains membres ne disposent pas d’un droit à déduction intégrale.

Il en est ainsi des entreprises des secteurs de la banque et de l’assurance, dont la majorité des opérations sont exonérées, ce qui a pour contrepartie de ne pas permettre à ces sociétés de récupérer la TVA amont ayant grevé leurs opérations. Cet état de fait entraîne un phénomène de rémanence de TVA – également appelée « TVA cachée » – qui est générateur de coûts contraires au principe de neutralité de la taxe.

L’absence de régime de groupe TVA en droit français a conduit de telles sociétés à recourir à des expédients juridiques.

b. Cette absence a conduit les groupes du secteur de la banque-assurance à utiliser en France le régime du groupement de moyens, aux marges du droit européen, afin de limiter leur rémanence de TVA

i. Le régime du paiement consolidé de la TVA, satisfaisant pour la trésorerie des groupes, est sans effet sur la rémanence de TVA

La France ne connaissait, avant 2012, aucune disposition particulière de déclaration et de paiement de la TVA pour les groupes de sociétés.

C’est la quatrième loi de finances pour 2010 ([166]) qui a mis en place, au 1er janvier 2012, un régime optionnel de consolidation du paiement et du remboursement de la TVA pour de tels groupes.

Souhaité par la direction des grandes entreprises afin de fluidifier les remboursements de crédits de TVA, ce régime optionnel, défini à l’article 1693 ter du CGI, permet à la société mère d’un groupe d’acquitter la TVA et les taxes, contributions et redevances déclarées sur l’annexe de la déclaration de TVA, dues par l’ensemble des membres du groupe.

La société tête de groupe déclarant seule la TVA, elle opère naturellement la fongibilisation des crédits et des dettes de TVA de l’ensemble des entités du groupe en une seule déclaration, ce qui constitue un avantage de trésorerie substantiel en limitant le montant de la TVA à décaisser pour la reverser au Trésor et en avançant dans le temps l’imputation des crédits normalement reportables ou remboursables.

En revanche, le régime de paiement consolidé de la TVA est sans impact sur la neutralisation des coûts de TVA internes au groupe.

ii. Le groupement de moyens permet de pallier l’absence de régime de groupe TVA via une interprétation extensive du droit européen

En application de l’article 261 B du CGI, les services rendus à leurs adhérents par les groupements constitués par des personnes physiques ou morales exerçant une activité exonérée de TVA ou pour laquelle elles n’ont pas la qualité d’assujetti sont exonérés de cette taxe à la condition que ces services concourent directement et exclusivement à la réalisation de ces opérations exonérées ou exclues du champ d’application de la TVA, et que les sommes réclamées aux adhérents correspondent exactement à la part leur incombant dans les dépenses.

Cette disposition est issue de l’article 132 de la directive TVA, situé au sein du chapitre 2 du titre IX, qui concerne les exonérations en faveur de certaines activités d’intérêt général.

Cette exonération ne vise que les prestations de services rendues entre membres du groupement, à l’exclusion des livraisons de biens.

● La notion de groupement

Il n’est pas exigé que le groupement soit légalement constitué, de sorte que la notion de groupement recouvre aussi bien des entités dotées de la personnalité juridique que de simples groupements de fait, même si, en pratique, la fragilité de la reconnaissance de la personnalité juridique de ces derniers – et, partant, de leur aptitude patrimoniale – limite l’intérêt de ne pas adopter la forme d’une structure sociétaire immatriculée ([167]).

Au regard de la TVA, les membres du groupement doivent exercer une activité exonérée ou pour laquelle ils n’ont pas la qualité d’assujetti.

Parmi les personnes ainsi visées, figurent notamment, selon la doctrine administrative ([168]), la plupart des organismes de droit public, les organismes agissant sans but lucratif et dont la gestion est désintéressée, ainsi que les établissements bancaires et financiers ou les compagnies d’assurance.

Il peut arriver que certaines des personnes physiques ou morales membres d’un groupement soient redevables de la TVA pour certaines de leurs opérations, à titre obligatoire ou sur option. Néanmoins, cette circonstance n’exclut pas a priori le bénéfice pour le groupement de l’exonération au titre des services qu’il leur rend dès lors que, pour chacune d’entre elles, le pourcentage des recettes donnant lieu au paiement de la taxe par rapport aux recettes totales traduit le caractère nettement prépondérant des opérations qui échappent à l’imposition. Cette condition est présumée si ce pourcentage est inférieur à 20 % : ainsi, si au 31 décembre d’une année déterminée, il apparaît qu’un adhérent du groupement est redevable de la TVA sur plus de 20 % de ses recettes annuelles, le groupement doit perdre le bénéfice de l’exonération à compter du 1er janvier de la même année.

● Les opérations susceptibles d’être exonérées

Parmi les prestations de services qui sont le plus couramment susceptibles de donner lieu à la simple perception de remboursements de frais, l’administration fiscale cite ([169]) :

– la mise à disposition de personnels ou matériels ;

– le recrutement ;

– la gestion et la paie du personnel ;

– la gestion et l’entretien de locaux ou d’installations ;

– les travaux informatiques.

En outre, pour bénéficier de l’exonération de l’article 261 B du CGI, les services doivent remplir trois conditions cumulatives tenant respectivement à la qualité du client, à l’utilisation qui est faite du service et au mode de rémunération.

Premièrement, les services doivent être rendus aux adhérents du groupement.

Le traitement des services rendus à des tiers

Les groupements de moyens peuvent rendre des services non seulement à leurs adhérents mais aussi à des personnes qui leur sont étrangères, ces services étant alors soumis à la TVA dans les conditions de droit commun.

Toutefois, selon l’administration, si au titre d’une prestation déterminée les recettes provenant des non-adhérents atteignent ou dépassent la moitié de celles perçues au total, le groupement doit soumettre à la TVA l’ensemble des sommes afférentes à cette prestation, y compris donc celles facturées à ses adhérents.

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) ([170]) et le Conseil d’État ([171]) admettent également la possibilité pour les groupements de moyens de rendre des services à des tiers mais, contrairement à l’administration, ces juridictions ne fixent pas de seuil au-delà duquel les services rendus aux tiers feraient perdre le bénéfice de l’exonération pour les services rendus aux adhérents.

Deuxièmement, les services rendus par le groupement doivent concourir directement et exclusivement à la réalisation d’opérations exonérées ou exclues du champ d’application de la TVA.

L’utilisation du service

Les services qui ne sont pas directement nécessaires à l’exercice des activités des adhérents du groupement ne peuvent pas bénéficier de l’exonération. Tel est le cas, en particulier :

– des opérations de restauration ou d’hébergement ;

– des ventes à consommer sur place ;

– de la mise à disposition de moyens, en personnel ou en matériel, destinés à la satisfaction des besoins privés des adhérents.

Si les services rendus par le groupement devraient n’être utilisés par l’adhérent que pour la réalisation d’opérations ne donnant pas lieu au paiement de la TVA, la doctrine administrative estime que cette condition doit être appréciée avec « largeur de vue » ([172]), et qu’il convient d’accorder l’exonération au titre des services qui sont essentiellement destinés à la réalisation d’opérations échappant à l’imposition.

Troisièmement, les sommes réclamées aux adhérents doivent correspondre exactement à la part leur incombant dans les dépenses communes.

Le mode de rémunération

Par principe, le groupement ne peut demander à ses adhérents que les sommes couvrant le montant des dépenses communes effectivement payées au cours de la période de référence.

Ces charges s’entendent :

– des charges comptables certaines dans leur principe et leur montant engagées au cours de l’exercice, même si elles n’ont pas été réglées, en tout ou en partie, au cours dudit exercice ;

– des amortissements linéaires ou dégressifs régulièrement comptabilisés au titre des biens communs.

Cette répartition des dépenses communes doit être opérée au moins une fois par an.

Elle s’effectue :

– en imputant à chaque membre le coût exact des dépenses afférentes aux services qui lui ont été rendus. Lorsque ce coût ne peut être déterminé de manière précise, la jurisprudence exige qu’il soit évalué de manière aussi équitable que possible ;

– en répartissant, dans la même proportion, les amortissements régulièrement comptabilisés de l’année ainsi que les frais à payer.

Des groupes évoluant dans les secteurs de la banque et de l’assurance ont souhaité se saisir de la possibilité offerte par l’article 132 de la directive TVA – et déclinée dans les droits des États membres de l’Union européenne – afin d’éviter les rémanences de TVA pour ce qui concerne les prestations de services partagés directement nécessaires à l’exercice de leurs activités, incluant notamment des services en ressources humaines, mais également des services financiers, comptables, informatiques ou administratifs.

Cette pratique a pu se développer en l’absence de jurisprudence européenne claire. En effet, la cour de justice de Luxembourg n’a été saisie, entre 1977 – date de la création des groupements autonomes de personnes par la sixième directive TVA – et 2017 que de trois affaires ayant trait à l’exonération de TVA dans de tels groupements.

Surtout, dans sa décision Taksatorringen en date du 20 novembre 2003 ([173]), la Cour de justice des communautés européennes n’a pas exclu la possibilité pour un groupe assurantiel de recourir aux groupements visés par l’article 132 de la directive TVA.

Cette position a, plus récemment, évolué.

B. La restriction du champ du groupement de personnes par la CJUE rend nécessaire l’instauration du régime de la TVA groupe en France

1. Le champ d’application des groupements autonomes de personnes a été restreint par la CJUE

Le champ de l’exonération des services rendus par un groupement à ses membres exerçant une activité exonérée de TVA ou hors champ a été substantiellement restreint par la Cour de justice de l’Union européenne, à l’occasion de trois arrêts rendus le 21 septembre 2017 ([174]).

Dans les affaires DNB Banka et Aviva, consécutives à des questions préjudicielles relatives à la situation de groupements constitués de membres exerçant une activité de banque et d’assurance, la Cour était, pour l’essentiel, interrogée sur le principe et les modalités d’appréciation de l’absence de distorsion de concurrence et sur la confrontation de l’exigence d’une facturation à prix coûtant.

La question de l’inclusion ou non des activités bancaires, financières ou d’assurance dans le champ de l’exonération n’était pas soumise à la CJUE.

Pourtant – et inversement à la décision Taksatorringen – les deux avocats généraux ont proposé à la Cour de s’interroger sur ce point ; ils ont retenu des conclusions opposées.

Contrairement à l’avocat général Melchior Wathelet qui, dans ses conclusions sur l’affaire DNB Banka, concluait que le groupement pouvait être constitué entre des membres dont l’activité est exonérée aussi bien sur le fondement des dispositions de l’article 132 de la directive que sur celles de son article 135 – dont relèvent les opérations de banque et d’assurance –, l’avocat général Juliane Kokott a suggéré à la Cour de juger par référence à l’analyse du plan de la directive TVA.

Or, l’article 135 de la directive TVA figure dans un chapitre réservé à « d’autres activités », qui sont donc déterminées résiduellement par rapport au chapitre précédant – au sein duquel figure l’article 132 – réservé aux activités « d’intérêt général ».

Partant, un groupement ne pourrait bénéficier de la non-imposition à la TVA des services rendus à ses membres que s’il exerce une activité d’intérêt général visée par l’article 132 de la directive.

La Cour de justice a retenu cette approche restrictive et a estimé qu’indépendamment de la rédaction du point f de l’article 132 de la directive, qui ne comporte per se aucune restriction, que les prestations de services réalisées par un groupement ne sont exonérées que si elles « contribuent directement à l’exercice d’activités d’intérêt général visées à l’article 132 de cette directive », ce qui exclut notamment les secteurs de la banque et de l’assurance.

L’interprétation de la directive TVA donnée par la CJUE s’impose à l’ensemble des États membres, et en particulier à la France, dont la réglementation nationale s’avère désormais non conforme, puisqu’elle admet dans le champ d’application du régime particulier des groupements de moyens toutes les activités exonérées ou en dehors du champ d’application de la TVA.

Si une directive ne peut, par elle-même, créer des obligations à l’égard d’un particulier et ne peut donc être invoquée à son encontre, la CJUE a néanmoins précisé que les principes de sécurité juridique et de non-rétroactivité s’opposent à ce que l’exonération soit remise en cause par les autorités nationales.

Ce rappel – nullement superfétatoire – est bienvenu en ce que les différents États membres ont fait prospérer une interprétation large du régime des groupements de moyens dans le vide herméneutique de la Cour, dont la décision Taksatorringen constitue, à cet égard, un exemple topique.

2. Une obligation de mise en conformité du droit interne relatif aux groupements de moyens qui rend subséquemment pressante l’introduction d’une solution réduisant les rémanences de TVA pour les groupes de sociétés exerçant des activités exonérées

Le respect des engagements internationaux de la France lui commande de mettre sa législation en conformité avec la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Aussi, les décisions du 21 septembre 2017 précitées imposent de réduire le champ des groupements de moyens prévu à l’article 261 B du CGI.

De fait, cette mise en conformité est particulièrement défavorable aux groupes de société des secteurs de la banque et de l’assurance.

En effet, la raison du succès du groupement de moyens exonéré en France tient au fait que le régime du groupe TVA n’y existe pas.

Bien que ces conditions d’application soient différentes de celles du groupement de moyens (v. supra), ses effets s’en approchent dès lors qu’en effaçant la TVA dans les relations entre membres du groupe, le régime peut les prémunir des rémanences de taxe induites par les relations internes à groupe constitué dans un secteur non intégralement soumis à la TVA.

Renforcer l’attractivité de la France dans un contexte de Brexit implique d’épargner à de tels secteurs un surcoût fiscal inapproprié, alors même que la grande majorité des États membres de l’Union européenne ont déjà mis en place, depuis de nombreuses années, le régime de groupe de TVA.

II. Le dispositif proposé

A. La révision du champ des groupements autonomes de personnes et La création corrélative d’un régime de groupe de TVA

1. Le champ des groupements autonomes de personnes est ramené à de plus justes proportions

Le D du I du présent article complète l’article 261 B du CGI en réservant le bénéfice du groupement autonome de personnes à celles qui exercent une activité exonérée « sur le fondement du 4, à l’exception du 10°, et du 7 de l’article 261 » du code général des impôts.

Ces activités sont les suivantes :

– les soins dispensés aux personnes par les membres des professions médicales et paramédicales réglementées, par les pharmaciens, par les praticiens autorisés à faire usage légalement du titre d’ostéopathe, de chiropracteur, de psychologue ou de psychothérapeute et par les psychanalystes titulaires d’un des diplômes requis, à la date de sa délivrance, pour être recruté comme psychologue dans la fonction publique hospitalière ainsi que les travaux d’analyse de biologie médicale et les fournitures de prothèses dentaires par les dentistes et les prothésistes ;

– les frais d’hospitalisation et de traitement, y compris les frais de mise à disposition d’une chambre individuelle, dans les établissements de santé privés titulaires de l’autorisation mentionnée à l’article L. 6122-1 du code de la santé publique ;

– les soins dispensés par les établissements privés d’hébergement pour personnes âgées mentionnés au 6° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, pris en charge par un forfait annuel global de soins en application de l’article L. 174-7 du code de la sécurité sociale ;

– les livraisons, commissions, courtages et façons portant sur les organes, le sang et le lait humains ;

– le transport de malades ou de blessés à l’aide de véhicules spécialement aménagés à cet effet effectué par des personnes visées à l’article L. 6312-2 du code de la santé publique ;

– les prestations de services et les livraisons de biens qui leur sont étroitement liées, effectuées dans le cadre de l’enseignement primaire, secondaire et supérieur, de la formation professionnelle agricole et de la formation professionnelle continue ;

– les prestations de services et les livraisons de biens qui leur sont étroitement liées, effectuées dans le cadre de la garde d’enfants par les établissements visés aux deux premiers alinéas de l’article L. 2324-1 du code de la santé publique et assurant l’accueil des enfants de moins de trois ans ;

– les prestations de services réalisées par les mandataires judiciaires à la protection des majeurs au sens de l’article L. 471-2 du code de l’action sociale et des familles ;

– les prestations de services et les livraisons de biens qui leur sont étroitement liées fournies à leurs membres, moyennant une cotisation fixée conformément aux statuts, par des organismes légalement constitués agissant sans but lucratif dont la gestion est désintéressée et qui poursuivent des objectifs de nature philosophique, religieuse, politique, patriotique, civique ou syndicale, dans la mesure où ces opérations se rattachent directement à la défense collective des intérêts moraux ou matériels des membres ;

– les prestations de services et les livraisons de biens accessoires à ces prestations, à l’exception des transports de personnes et télécommunications, qui relèvent du service universel postal ;

– les services de caractère social, éducatif, culturel ou sportif rendus à leurs membres par les organismes légalement constitués agissant sans but lucratif, et dont la gestion est désintéressée ;

– les opérations faites au bénéfice de toutes personnes par des œuvres sans but lucratif qui présentent un caractère social ou philanthropique et dont la gestion est désintéressée, lorsque les prix pratiqués ont été homologués par l’autorité publique ou que des opérations analogues ne sont pas couramment réalisées à des prix comparables par des entreprises commerciales, en raison notamment du concours désintéressé des membres de ces organismes ou des contributions publiques ou privées dont ils bénéficient ;

– les recettes de six manifestations de bienfaisance ou de soutien organisées dans l’année à leur profit exclusif par les organismes sans but lucratif et dont la gestion est désintéressée ainsi que par les organismes permanents à caractère social des collectivités locales et des entreprises ;

– les opérations effectuées par les associations intermédiaires conventionnées, mentionnées à l’article L. 5132-7 du code du travail, dont la gestion est désintéressée ;

– les prestations de services mentionnées au D de l’article 278-0 bis et au i de l’article 279 du CGI, réalisées par des associations agréées en application de l’article L. 7232-1 du code du travail ou autorisées en application de l’article L. 313‑1 du code de l’action sociale et des familles, et dont la gestion est désintéressée, au profit des personnes physiques ou des familles mentionnées aux 1°, 6°, 7° et 16° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, ainsi qu’au profit des personnes mentionnées au 1° de l’article L. 7232-1 du code du travail ;

– les prestations de services et les livraisons de biens qui leur sont étroitement liées, effectuées dans les lieux de vie et d’accueil mentionnés au III de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles ;

– les ventes portant sur les articles fabriqués par des groupements d’aveugles ou de travailleurs handicapés, agréés dans les conditions prévues par la loi n° 72-616 du 5 juillet 1972, ainsi que les réparations effectuées par ces groupements.

Ainsi, seules les prestations de soins, les activités d’enseignement, les opérations réalisées dans le cadre de la garde d’enfants et du service universel postal, les prestations réalisées par les mandataires judiciaires à la protection des majeurs et les activités syndicales – l’ensemble au point 4, à l’exception du 10°, de l’article 261 du CGI – ainsi que les activités des organismes et œuvres sans but lucratif présentant un caractère social, philanthropique, éducatif, culturel ou sportif, sont éligibles à l’exonération de TVA portée par l’article 261 B du CGI en matière de services rendus par les groupements autonomes de personnes à leurs adhérents.

Selon le III du présent article, cette réduction de périmètre ne doit s’appliquer qu’à compter du 1er janvier 2023.

2. Un régime de groupe TVA est intégré au droit français

Le A du I du présent article insère un nouvel article 256 C au sein du code général des impôts. Cet article définit le régime de groupe TVA ainsi introduit en droit français.

Ces dispositions entrent en vigueur au 1er janvier 2022. Néanmoins, comme les entités intéressées par la constitution d’un assujetti unique devront exercer leur option avant le 31 octobre de chaque année au titre de l’année suivante (et pour 3 ans au total – v. infra), ce nouveau régime sera pleinement opérationnel au 1er janvier 2023.

a. La constitution et l’évolution de l’assujetti unique

i. Les conditions de constitution du groupe

Toute personne physique ou morale, quel que soit son secteur d’activité économique, peut constituer un groupe TVA, à certaines conditions.

Peuvent demander à constituer un assujetti unique :

– les personnes assujetties qui ont en France le siège de leur activité économique ou un établissement stable ou, à défaut, leur domicile ou leur résidence habituelle (1 du II de l’article 256 C nouveau du CGI). Les établissements stables des entreprises étrangères situés en France peuvent donc intégrer le groupe. En revanche, tel n’est pas le cas des établissements stables qui ne sont pas situés en France ;

– et qui, bien que juridiquement indépendantes, sont étroitement liées entre elles sur les plans financier, économique et de l’organisation (2 du II de l’article 256 C nouveau du CGI).

Ces liens financier, économique et organisationnel sont exigés de manière cumulative et doivent exister dès l’exercice de l’option et de manière continue pendant la période couverte par la demande.

Sont considérés comme liés entre eux sur le plan financier les assujettis contrôlés en droit, directement ou indirectement, par une même personne – y compris cette dernière. Cette condition est satisfaite lorsqu’un assujetti ou une personne morale non assujettie détient plus de 50 % du capital d’un autre assujetti, directement ou indirectement, par l’intermédiaire d’autres assujettis ou personnes morales non assujetties – y compris donc une société holding pure – ou plus de 50 % des droits de vote d’un autre assujetti ou d’une personne morale non assujettie dans les mêmes conditions.

Des présomptions de liens financiers pour les entités non capitalistiques

L’appréciation du lien financier est aisé en matière d’entités capitalistiques.

S’agissant d’entités non capitalistiques, le II de l’article 256 C nouveau du CGI pose des présomptions de liens financiers. Ainsi, sont également considérés comme liés entre eux sur le plan financier :

– les organes centraux, caisses et fédérations, ainsi que leurs adhérents ou affiliés ;

– les membres liés entre eux dans le cadre de leur adhésion à une société de groupe d’assurance mutuelle (SGAM), ainsi que les membres liés entre eux dans le cadre de leur appartenance à un groupe Solvabilité II ;

– les personnes liées entre elles dans le respect des conditions exigées pour établir des comptes combinés ([175]) ;

– les associations chargées d’assurer la gouvernance d’un groupe paritaire de protection sociale, ainsi que les associations et les groupements d’intérêt économiques contrôlés par une association sommitale ([176]).

Sont considérés comme liés entre eux sur le plan économique les assujettis exerçant soit une activité principale de même nature, soit des activités économiques interdépendantes, complémentaires ou poursuivant un objectif économique commun, soit une activité réalisée au moins en partie au bénéfice des autres membres.

Sont considérés comme liés entre eux sur le plan de l’organisation les assujettis qui sont, de droit ou de fait, directement ou indirectement, sous une direction commune, ou qui organisent leurs activités au moins partiellement en concertation.

Le périmètre du groupe est fixé de manière libre par les différentes entités. Ainsi, plusieurs groupes TVA peuvent être créés au sein d’un même groupe économique. Toutefois, une personne assujettie ne peut être membre que d’un seul groupe TVA. En outre, un groupe TVA ne peut être lui-même membre d’un autre assujetti unique (1 du III de l’article 256 C nouveau du CGI).

La création de l’assujetti unique

La création de l’assujetti unique s’effectue sur option formulée par le représentant de celui-ci auprès du service des impôts des entreprises dont il dépend ; elle ne peut être exercée qu’avec l’accord de chacun des membres de l’assujetti unique.

Cette option vaut déclaration de création d’entreprise ou d’activité au sens de l’article 286 du CGI.

Ainsi, la déclaration doit préciser la dénomination, la domiciliation et le représentant de l’assujetti unique, ainsi que la nature de l’activité de chacun des membres. La liste des membres s’accompagne de leurs numéros individuels d’identification à la TVA, qui leur ont été attribués avant leur intégration dans l’assujetti unique (F du I du présent article, modifiant l’article 286 du CGI).

Lors de l’entrée dans le groupe, le crédit de TVA constaté par un membre de l’assujetti unique au titre d’une période antérieure à l’entrée en vigueur de l’option pour ce régime ne peut faire l’objet d’un quelconque report sur une déclaration postérieure souscrite par l’assujetti unique (6 du III de l’article 256 C nouveau du CGI). Cet éventuel crédit doit faire l’objet d’un remboursement au membre concerné dans les conditions de droit commun.

ii. Le périmètre du groupe et son évolution

L’option doit être formulée au plus tard le 31 octobre de l’année qui précède son application ; elle prend effet au 1er janvier qui suit celle au cours de laquelle elle a été exprimée. L’option couvre obligatoirement une période de trois années civiles (3 du III de l’article 256 C nouveau du CGI).

Durant ces trois années, le périmètre du groupe a vocation à demeurer stable.

En effet, l’introduction d’un nouveau membre ne peut intervenir que s’il s’agit d’un assujetti qui, au jour de la prise d’effet de l’option, ne remplissait pas les conditions de liens entre les membres ; venant à les remplir, ce candidat peut intégrer le groupe sur demande formulée par le représentant unique, accompagnée de l’accord exprès du membre concerné. Cette introduction prendrait effet au 1er janvier de l’année qui suit celle au cours de laquelle elle a été formulée.

En revanche, un membre qui remplirait les conditions susvisées au jour de la prise d’effet de l’option et qui aurait fait le choix de ne pas intégrer le groupe TVA ne pourrait le faire qu’après la période obligatoire de trois ans.

Pendant cette période de trois ans, il serait mis fin à l’assujetti unique de plein droit si les conditions de liens entre membres venaient à ne plus être remplies. Il en irait notamment ainsi en cas de sortie du groupe de son pénultième membre. Il reviendrait alors à son représentant unique d’en informer l’administration fiscale, sans délai.

Il convient de noter que l’adhésion ou la sortie d’un assujetti en tant que membre d’un groupe TVA est fiscalement appréciée comme un transfert d’une universalité totale de biens, ce qui emporte deux conséquences (B du I du présent article, modifiant l’article 257 bis du CGI).

En premier lieu, les opérations réalisées à cette occasion sont dispensées de TVA, au regard de l’article 257 bis du CGI.

En second lieu, les transferts de biens d’investissements réalisés dans ce cadre ne donnent pas lieu aux régularisations du droit à déduction exigées par le 1° du 4 du III de l’article 207 de l’annexe II du CGI.

À l’issue de la période trisannuelle obligatoire, les règles de périmètre s’assouplissent.

En effet, tout nouveau membre remplissant les conditions de liens entre les membres peut rejoindre le groupe TVA. De même, un membre peut décider de sortir du groupe avec l’accord du représentant de l’assujetti unique qui serait chargé d’en informer l’administration avant le 31 octobre de l’année qui précède la sortie dudit membre.

À l’issue de la même période trisannuelle, il peut également être mis fin à l’assujetti unique sur dénonciation de l’option formulée par son représentant, avec accord exprès de l’ensemble des membres du groupe (4ème alinéa du 3 du III de l’article 256 C nouveau du CGI). Cette dénonciation prendrait effet à compter du premier jour du second mois qui suit celui au cours de laquelle elle est intervenue.

b. Les règles de fonctionnement au sein de l’assujetti unique

i. La notion de secteur d’activité

Selon le 3° du III de l’article 256 C nouveau du CGI, « tout membre d’un assujetti unique n’est plus un assujetti au sens de l’article 256 A. Il en constitue un secteur d’activité ».

Les opérations réalisées entre les membres de l’assujetti unique deviennent des opérations internes sans incidence pour l’application de la TVA.

La notion de secteur d’activité permet de simplifier le suivi des droits à déduction :

– pour les dépenses propres à chaque membre, le droit à déduction doit être déterminé dans les conditions de droit commun en retenant les seules opérations réalisées avec les tiers ;

– pour les dépenses communes – qui servent à l’ensemble ou plusieurs membres du groupe – il convient de faire application du principe de l’affectation (v. supra) puis, le cas échéant, du coefficient de taxation forfaitaire du ou des membres pour lesquels le bien ou le service est utilisé en ne retenant, là aussi, que les opérations externes.

ii. L’unicité de l’immatriculation et de la souscription des déclarations

L’assujetti unique doit être identifié par un numéro individuel d’identification à la TVA. Pendant la durée d’application du régime, le groupe est ainsi considéré comme un sujet unique pour l’application de la TVA.

Les membres du groupe n’ont plus d’obligations déclaratives en matière de TVA ; ils doivent néanmoins respecter leurs obligations d’ordre comptable et demeure solidairement tenus au paiement de la taxe et des pénalités afférentes, à hauteur des droits et pénalités dont ils seraient redevables s’ils n’étaient pas membre de l’assujetti unique.

Il revient à l’assujetti unique de souscrire, mensuellement, des déclarations de TVA au titre de l’ensemble des opérations réalisées par l’ensemble de ses membres avec les tiers, et d’acquitter la taxe correspondante ; le crédit de TVA constaté sur ces déclarations est acquis pour l’assujetti unique.

iii. Les modalités de contrôle

Si les membres du groupe ne sont plus appréhendés comme des assujettis au regard de la TVA, les contrôles diligentés par l’administration fiscale ne peuvent se concevoir qu’auprès de la personne qui détient la comptabilité afférente aux opérations contrôlées.

C’est ainsi que le B du II du présent article introduit des articles L. 16 F et L. 16 G dans le livre des procédures fiscales.

Ces nouvelles dispositions précisent que les membres d’un assujetti unique peuvent être contrôlés comme s’ils n’étaient pas membres de l’assujetti unique, sauf pour les livraisons et prestations à un autre membre dudit assujetti unique.

Les éventuelles conséquences financières d’un tel contrôle seraient notifiées au membre concerné, mais devraient être portées, préalablement à la mise en recouvrement, à la connaissance du représentant de l’assujetti unique qui en supporterait la charge.

B. Impact économique et budgétaire

1. Budgétairement, un impact difficile à estimer

a. Effet sur les recettes TVA

D’emblée, l’évaluation préalable de l’article considère que « la mesure n’est pas chiffrable, puisque la création d’un assujetti unique résulte (de l’exercice) d’une option ».

Indéniablement, la mise à disposition de ce nouvel outil fiscal pour les groupes de sociétés devrait avoir un effet négatif sur les recettes de TVA, puisque la majorité des flux intra-groupe sont neutralisés.

Pour autant, il existe une exception notable à ce principe pouvant minorer le coût budgétaire du présent article : les prestations de services fournies par un établissement principal établi dans un pays tiers à sa succursale établie dans un État membre constituent des opérations imposables quand cette dernière est membre d’un groupe TVA ([177]).

La jurisprudence Skandia : une exception à la neutralisation des flux de TVA internes à un groupe

Le cas d’espèce de cette affaire était le suivant : une société américaine se procurait des services informatiques auprès de fournisseurs tiers. Cette société américaine refacturait ensuite les services à sa succursale suédoise. La succursale, qui faisait partie d’un groupement TVA en Suède, transformait les services acquis puis refacturait ses prestations à des sociétés du groupe Skandia.

Une marge de 5 % était appliquée tant sur les fournitures de services entre la société américaine et sa succursale, que sur les services rendus par ladite succursale aux autres sociétés du groupe Skandia.

Le traitement appliqué à la TVA était structuré de la manière suivante :

– le premier flux entre le siège et la succursale était considéré comme en dehors du champ d’application de la TVA et ne donnait pas lieu à la perception de la TVA en Suède ([178]) ;

– les flux intervenant au sein du groupement TVA ne donnaient pas plus lieu à la perception de la TVA.

Ainsi, cette structuration permettait à des sociétés ne récupérant pas la TVA d’acquérir des services à un coût moindre.

La Cour a été amenée à s’interroger sur le point de savoir si les prestations de services acquises auprès de prestataires tiers, et par suite refacturée par un siège établi dans un pays tiers à sa succursale établie dans un État membre constituaient des opérations imposables à la TVA quand cette dernière est membre d’un groupe TVA.

Il a été jugé que la succursale faisant partie d’un groupement TVA devient indépendante du siège et que, partant, les prestations de services intervenant entre le siège et cette succursale – en réalité, entre le siège et le groupement TVA – sont soumises à la taxe.

Tirant les conséquences de cette analyse, la Cour a ainsi rendu le groupement redevable de la TVA due au titre de l’acquisition des services susmentionnés.

Cette décision Skandia aboutit à des rémanences de TVA dans le pays de l’établissement principal ou dans le pays de la succursale, selon que les opérations sont réalisées par la succursale au profit de son établissement principal ou à l’inverse par l’établissement principal au profit de la succursale.

Cette rémanence de TVA constitue des recettes budgétaires supplémentaires.

En outre, la réduction du champ des secteurs éligibles à constituer un groupement autonome de personnes est également susceptible de conduire à un accroissement de rémanences de TVA.

b. Effet sur les recettes de taxe sur les salaires

La mise en place d’un groupe de TVA doit conduire à augmenter la charge de la taxe sur les salaires des employeurs membres d’un assujetti unique.

La taxe sur les salaires

Prévue aux articles 231 et suivants du CGI, la taxe sur les salaires est un impôt progressif assis sur les rémunérations versées par certains employeurs. Son produit est affecté aux administrations de sécurité sociale.

Son assiette est identique à celle de la contribution sociale généralisée (CSG), par renvoi à l’article L. 136‑2 du code de la sécurité sociale.

Cette taxe est due par les employeurs domiciliés en France qui ne sont pas soumis à la TVA sur la totalité de leur chiffre d’affaires. Concrètement, cela concerne les employeurs :

– qui ne sont pas assujettis à la TVA ;

– ou qui n’ont pas été assujettis à la TVA sur au moins 90 % de leur chiffre d’affaires au titre de l’année précédant celle de versement des rémunérations (dans cette seconde hypothèse, la taxe est due à raison du rapport entre le chiffre d’affaires non assujetti à la TVA et le chiffre d’affaires total ; c’est le « rapport d’assujettissement »).

Depuis le 1er janvier 2018, en plus du taux normal de 4,25 % applicable à chaque rémunération, deux taux majorés existent :

– le taux de 8,50 % applicable à la fraction de rémunération supérieure à 7 721 euros et inférieure ou égale à 15 417 euros ;

– le taux de 13,60 % applicable à la fraction de rémunération supérieure à 15 417 euros.

Les secteurs des activités financières et d’assurances représentent environ un tiers du rendement, estimé pour l’année 2021 à 14,24 milliards d’euros ([179]).

En effet, le rapport d’assujettissement servant au calcul de la taxe sur les salaires correspond à un contre-prorata de déduction de la TVA, mais il intègre dans son calcul les opérations réalisées hors-champ TVA.

De fait, cette modalité de calcul est aggravée en présence d’un groupe TVA car les opérations imposables entre entités du groupe seraient ainsi exclues du champ d’application de la TVA, mais resteraient incluses dans le calcul du rapport d’assujettissement à la taxe sur les salaires.

Cet impact positif à la taxe sur les salaires s’élève, selon l’évaluation préalable du Gouvernement, à 65 millions d’euros prélevés sur le secteur financier.

Selon l’évaluation préalable du présent article, le coût budgétaire total de cet article est d’environ 150 millions d’euros.

2. Économiquement, un outil intéressant pour les groupes de sociétés

L’intérêt du groupe TVA pour les groupes de sociétés possédant une activité financière ou d’assurance, dans un contexte de restriction du champ des groupements autonomes de personnes aux activités d’intérêt général, est évident.

Ainsi, le groupe TVA doit permettre aux groupes français de rester compétitifs puisqu’il évite toute rémanence de TVA sur les flux internes du groupe.

Au demeurant, la mise en place de l’assujetti unique n’a pas vocation à se substituer au régime de consolidation du paiement de la TVA de l’article 1693 ter du CGI : sa finalité, limitée au recouvrement de la taxe, est différente ; il devrait donc être amené à prospérer pour les entités qui ne souhaitent pas aller plus loin dans l’intégration.

Il reviendra aux groupes de sociétés souhaitant cette intégration accrue d’opérer un arbitrage afin de choisir la structuration juridique et organisationnelle la plus adaptée à leur situation.

En effet, la jurisprudence Skandia ([180]) précédemment évoquée doit être appréciée à l’aune d’une décision plus récente, selon laquelle les services rendus par un siège à ses succursales qui ne font pas partie d’un groupe TVA sont internes et donc sans influence sur les droits à déduction (qui doivent se déterminer par rapport aux opérations réalisées avec les tiers uniquement) ([181]) .

Ainsi, l’appartenance ou non à un groupe TVA confère, selon l’interprétation des droits à déduction propre à chaque pays, la qualité d’assujetti distinct ou non. De fait, les virements internes seraient – ou non, donc – considérés comme la prestation rendue à un tiers, avec des conséquences différentes s’agissant de la proratisation des droits à déduction, principe qui ne devrait plus jouer qu’un rôle résiduel en matière de groupe de TVA, au bénéfice de l’affectation aux « secteurs » créés par le présent article.

Ces éléments feront partie des arbitrages qui conduiront les sociétés liées entre elles à former, ou non, un groupe TVA.

Il convient en outre de noter que le groupe TVA tel qu’il ressort du présent article ne possède pas la souplesse du groupement autonome de personnes : contrairement à ce dernier, il ne permet pas à l’un de ses membres d’appartenir à plusieurs groupes TVA, ni à un groupe TVA d’appartenir à un autre groupe TVA.

En tout état de cause, l’entrée en vigueur différée du présent article – au 1er janvier 2022 – puis de son opérationnalité – au 1er janvier 2023 – permet d’allouer aux acteurs économiques le temps nécessaire à l’anticipation.

L’introduction de ce régime conduit potentiellement à des investissements substantiels afin de structurer l’information nécessaire entre les membres d’un groupe et en assurer la collecte et la centralisation, en fonction de la complexité et de la diversité des systèmes d’information.

Les systèmes applicatifs de comptabilité, de contrôle de gestion et de facturation devront, eux aussi, évoluer, afin de tracer les flux et satisfaire, avec le niveau de détail attendu, aux obligations déclaratives.

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Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements II‑CF1522, II‑CF1520 et II‑CF1528 de M. François Jolivet.

La commission adopte l’article 45 sans modification.

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Article additionnel après l’article 45
Prorogation du dispositif d’exonérations dans les zones d’aide à finalité régionale (ZAFR) et les zones d’aide à l’investissement des PME (ZAI-PME)

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements II‑CF22, II‑CF24, II‑CF34 et II‑CF35 de M. Marc Le Fur.

Elle est saisie de l’amendement II‑CF148 de M. Pierre-Yves Bournazel.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cet amendement concerne la TVA sur les phonogrammes musicaux. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II‑CF148.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements II‑CF37, II‑CF23, II‑CF32 et II‑CF33 de M. Marc Le Fur ainsi que les amendements identiques II‑CF25 de M. Marc Le Fur et II‑CF1327 de M. Paul Molac.

La commission est saisie de l’amendement II‑CF1689 de M. Julien Aubert.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement vise à exonérer les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). C’est un amendement que nous avons déjà déposé à plusieurs reprises.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’y suis toujours défavorable, même si je partage évidemment votre souci de renforcer l’accompagnement et le financement des SDIS.

La commission rejette l’amendement II‑CF1689.

Elle examine les amendements identiques II‑CF1290 de Mme Véronique Louwagie et II‑CF1318 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Véronique Louwagie. Je vais prendre un peu de temps pour défendre cet amendement, car il m’est cher : cela fait trois ou quatre ans que je le dépose. Il vise à rétablir une équité fiscale et territoriale entre tous les acteurs du commerce par une incitation écologique et comportementale.

Il s’agit de permettre aux collectivités territoriales de diminuer leurs impôts locaux concernant les immeubles afférents aux commerces physiques. Mais comme je suis très soucieuse de préserver le budget des collectivités territoriales, je propose de compenser cette baisse par la création d’une autre recette : une taxe d’éco-responsabilisation.

Cette taxe s’appliquerait sur l’ensemble des livraisons physiques de biens, avec le tarif suivant : 1 euro pour les transactions n’excédant pas 100 euros ; 2 euros pour les transactions comprises entre 101 et 1 000 euros ; 5 euros, enfin, pour les transactions d’un montant supérieur à 1 000 euros.

Je propose d’exonérer de ces tarifs toutes les livraisons qui s’effectuent dans des communes ne dépassant pas 20 000 habitants, ainsi que dans les communes qui ne disposent pas d’un point de retrait. L’idée est de pousser les gens à aller chercher leurs livraisons dans des points de retrait, dans une démarche écologique.

Cet amendement présente un triple intérêt : il rétablit une forme d’équité fiscale ; il permet aux collectivités locales de réduire le montant de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la taxe foncière sur les commerces physiques ; il a, enfin, une dimension écologique et environnementale, puisqu’il force les personnes qui passent des commandes à aller les chercher dans un point relais.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’est effectivement, madame Louwagie, un amendement que vous nous présentez régulièrement, et depuis longtemps, et il faut reconnaître qu’il est d’actualité.

Toutefois, deux questions de fond me posent vraiment un problème.

La première chose qui me dérange, c’est que lorsqu’on ajoute des taxes intermédiaires sur les plateformes, c’est toujours le consommateur qui paie, à la fin. Il faut avoir conscience que votre amendement impliquera une augmentation du prix pour le consommateur, car les entreprises de e-commerce ne vont pas réduire leurs marges.

Deuxièmement, je trouve un peu anachronique, même si je sais que ce n’est pas dans l’air du temps de dire cela, de pénaliser la vente en ligne alors même qu’on encourage les entreprises, notamment les PME, à la développer. On consacre 100 millions d’euros à la numérisation des entreprises, précisément parce qu’il est démontré que le e-commerce est un vrai vecteur de croissance d’activité pour les commerçants et les entreprises. Dans ce contexte, introduire une taxe sur le commerce électronique ne me semble pas être un bon signal.

Je comprends bien que votre amendement vise surtout à taxer les très grands du e‑commerce, mais je suis persuadé que le commerce de demain sera à la fois physique et électronique. Il ne me semble donc pas souhaitable de surtaxer le commerce électronique : je crois que c’est une mauvaise idée.

Par ailleurs, je souligne que le e-commerce, en France, est beaucoup le fait d’entreprises françaises. On parle toujours d’Amazon, mais cette entreprise représente seulement 20 % du e-commerce français. De nombreuses entreprises françaises y recourent déjà et il faut que leurs parts de marché augmentent, notamment celles des PME et des entreprises de taille intermédiaire (ETI).

Votre amendement ne me semble pas aller dans le sens de ce que nous voulons promouvoir. Il faut, au contraire, encourager les entreprises à se numériser et à gagner des parts de marché sur le e-commerce, plutôt que de subir le poids d’Amazon. Je rappelle enfin que la France est l’un des pays où la part de marché d’Amazon en e-commerce est la plus faible. C’est la preuve que nous avons de belles entreprises françaises qui savent utiliser ce mode de vente.

Pour toutes ces raisons, j’émettrai un avis défavorable de fond sur votre amendement : je pense que c’est un mauvais signal, une mauvaise idée et, à la fin, c’est toujours le consommateur qui paie.

Mme Véronique Louwagie. Le consommateur va peut-être payer, mais lorsqu’il va dans un commerce physique, ne paie-t-il pas déjà une partie de la taxe foncière ? Le commerçant intègre évidemment une partie de celle-ci – et de toutes ses autres charges – dans le calcul de sa marge et de son prix de vente. Or la taxe foncière représente, pour certains commerçants, un mois et demi de loyer !

J’insiste, je ne propose pas de créer un impôt supplémentaire, je propose de substituer cette taxe à un autre impôt. J’ajoute que lorsque des véhicules multiplient les livraisons, ils contribuent à la détérioration de nos voiries, qui sont à la charge des communes. Or l’entretien de nos voiries est payé uniquement par les commerçants et les contribuables qui paient la taxe foncière, et non par les entreprises qui font de la vente en ligne. Cela crée une vraie injustice.

Vous dites qu’il n’y a pas qu’Amazon, mais je n’ai pas cité Amazon ! J’incite, moi aussi, les commerçants qui ont un magasin à développer le commerce en ligne. Si vous réduisez leur taxe foncière de moitié, vous allez leur donner des moyens de le faire.

La commission rejette les amendements II CF1290 et II CF1318.

Elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF1700 du rapporteur général et II-CF1275 et II-CF1276 de M. Raphaël Schellenberger.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Comme l’a annoncé le président, nous allons examiner des amendements portant sur les zonages au sein des articles non rattachés, et si nous les adoptons, ils seront rattachés à la mission budgétaire Cohésion des territoires lors de l’examen en séance.

C’est le cas en l’espèce : je propose de proroger jusqu’à la fin de l’année 2022 les dispositifs d’exonération d’impôt sur les bénéfices et de contribution économique territoriale (CET) dans les zones d’aide à finalité régionale (ZAFR). Les autres amendements ayant le même objectif, j’en demande le retrait.

La commission adopte l’amendement II-CF1700 (amendement 2877).

En conséquence, les amendements II-CF1275 et II-CF1276 tombent.

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Article additionnel après l’article 45
Prorogation du dispositif d’exonérations dans les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU‑TE)

La commission examine, en discussion commune, les amendements II‑CF129 et II‑CF130 de M. Mohamed Laqhila.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suis favorable à l’amendement II‑CF130, qui proroge les dispositifs d’exonération applicables dans les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE) jusqu’à la fin 2022, et je demande le retrait de l’amendement II-CF129, qui propose une prorogation jusqu’à 2023.

L’amendement II-CF129 est retiré.

La commission adopte l’amendement II-CF130 (amendement 2876).

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Article additionnel après l’article 45
Prorogation du dispositif d’exonérations dans les bassins d’emploi à redynamiser (BER)

Elle est saisie de l’amendement II-CF145 de M. Pierre Cordier, qui fait l’objet des sous-amendements II-CF1710 et II-CF1711 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’amendement II-CF145 proroge les exonérations applicables dans les bassins d’emploi à redynamiser (BER) jusqu’à la fin de l’année 2023.

Le sous-amendement II-CF1710 ramène ce délai à fin 2022, et le II-CF1711 inclut dans le champ de la prorogation les exonérations sociales prévues par la LFR pour 2006.

Avis favorable, sous réserve de l’adoption des deux sous-amendements.

La commission adopte successivement les sous-amendementsII-CF1710 et II-CF1711 et l’amendement II-CF145 sous-amendé (amendement 2875).

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Article additionnel après l’article 45
Prorogation du dispositif d’exonérations dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) et pour les communes sorties du classement

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF1362 de M. Olivier Serva.

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La commission examine, en discussion commune, les amendements II‑CF1699 du rapporteur général, II-CF105 et II-CF106 de M. Julien Dive, II‑CF268 de Mme Lise Magnier, II-CF131 de M. Mohamed Laqhila, et les amendements identiques II-CF132 de M. Mohamed Laqhila, II-CF1649 de M. David Habib et II-CF1457 de M. Thibault Bazin.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il s’agit de la prolongation jusqu’à fin 2022 des zones de revitalisation rurale, et des effets du dispositif pour les communes sorties du classement en 2017. J’invite les auteurs des autres amendements, dont les objectifs sont similaires, à les retirer pour se rallier au mien.

L’amendement II-CF268 est retiré.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement II-CF1649 tend à permettre aux 4 074 communes ayant cessé d’être classées en ZRR au 1er juillet 2017 de continuer à disposer de ce dispositif jusqu’à la fin 2022.

La commission adopte l’amendement II-CF1699 (amendement 2874).

En conséquence, les amendements II-CF105, II-CF106, II-CF131, et les amendements identiques II-CF132, II-CF1649 et II-CF1457 tombent.

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Article additionnel après l’article 45
Prorogation du dispositif d’exonérations dans les bassins urbains à dynamiser (BUD)

La commission est saisie de l’amendement II-CF1701 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je propose la prorogation jusqu’à la fin 2022 des bassins urbains à dynamiser (BUD).

La commission adopte l’amendement II-CF1701 (amendement 2873).

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Article additionnel après l’article 45
Prorogation du dispositif d’exonérations dans les zones de développement prioritaire (ZDP)

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF618 de M. Xavier Paluszkiewicz.

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La commission est saisie de l’amendement II-CF1702 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je propose la prorogation, toujours jusqu’à la fin 2022, des zones de développement prioritaire (ZDP).

La commission adopte l’amendement I-CF1702 (amendement 2872).

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Article 46
Sécurisation du droit de communication à la DGFiP
des données de connexion

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette les amendements identiques II‑CF1346 de Mme Véronique Louwagie, II-CF1372 de M. Robin Reda et II-CF1486 de M. Benoit Simian.

Elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF295 de Mme Sylvia Pinel, II-CF147 de M. Jean-Paul Mattei, et les amendements identiques II-CF82 de M. Guillaume Chiche, II-CF1041 de Mme Sylvia Pinel, II-CF1288 de Mme Véronique Louwagie, II-CF1389 de Mme Marie-Christine Dalloz, II-CF1423 de M. Thibault Bazin, II‑CF1567 de Mme Nathalie Bassire et II-CF1593 de Mme Hélène Vainqueur-Christophe.

M. François Pupponi. Nous proposons, par l’amendement II-CF295, de prolonger le dispositif Pinel jusqu’en 2024. L’amendement II-CF1041, de repli, limite ce report à 2022.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous avions prévu que le rapporteur général ne serait pas favorable à une prolongation des dispositifs supérieure à deux ans ; nous proposons donc une prolongation jusqu’en 2022.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement II-CF1593 a le même objet : prolonger le dispositif Pinel en faveur des logements intermédiaires jusqu’en 2022.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je vous demande de retirer ces amendements pour les discuter en séance. Nous devons débattre avec le Gouvernement de l’avenir du dispositif Pinel. Il n’y a pas d’urgence, puisque ce dispositif ne s’éteindra qu’à la fin de l’année 2021. Je ne suis pas convaincu qu’il faille le proroger dans sa forme existante, mais je souhaite connaître l’avis de la ministre du logement, qui mène la discussion de place avec les acteurs de l’immobilier.

Les amendements II-CF147, II-CF82, II-CF1288, II-CF1389, II-CF1423, II-CF1567 et II-CF1593 sont retirés.

La commission rejette successivement les amendements II-CF295 et II‑CF1041.

Elle est saisie de l’amendement II-CF1441 de M. Thibault Bazin.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous proposons de rendre éligibles au dispositif Pinel les quartiers faisant l’objet d’une convention du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). Cet amendement est restreint dans son champ d’application, mais il permet une vraie dynamique en matière de logement.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ce n’est pas l’objet du dispositif Pinel. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF1441.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements II‑CF1439, II-CF1440 et II-CF1442 de M. Thibault Bazin et II‑CF1256 de M. Marc Le Fur.

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques II-CF67 de M. Marc Le Fur, II-CF194 de Mme Émilie Bonnivard, II‑CF1043 de Mme Sylvia Pinel, II‑CF1524 de M. François Jolivet et II-CF1685 de M. Julien Aubert, l’amendement II-CF1686 de M. Julien Aubert, et les amendements identiques II-CF1216 de Mme Lise Magnier, II‑CF1354 de Mme Véronique Louwagie, II-CF1418 de Mme Sylvia Pinel et II-CF1434 de M. Thibault Bazin.

M. François Pupponi. Le dispositif Pinel est réservé aux logements collectifs. Nous proposons, par l’amendement II-CF1043, de l’élargir aux logements individuels.

M. François Jolivet. Les maisons individuelles ne doivent pas être exclues du dispositif Pinel. Au vu de la programmation de la construction de logements collectifs, il serait sage de faire profiter de cette mesure les constructions de maisons individuelles par des promoteurs. Tel est l’objet de l’amendement II-CF1524.

Mme Marie-Christine Dalloz. Tous ces amendements, notamment les II‑CF1685 et II-CF1686, proposent des dispositifs innovants pour répondre à la carence de logements sur l’ensemble du territoire et offrir, dans le même temps, de l’activité aux entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics.

Mme Véronique Louwagie. Pour tenir compte de la situation perturbée des commercialisations de logements en 2020, l’amendement II-CF1354 tend à reporter du 1er janvier 2021 au 1er juin de la même année l’accompagnement fiscal du dispositif Pinel sur les logements neufs collectifs.

M. François Pupponi. Une partie du dispositif Pinel s’arrête au 1er janvier 2021, dans deux mois. La doctrine administrative a causé des interrogations, car la définition de la notion d’habitat collectif n’avait pas été suffisamment précisée.

Il est proposé, par l’amendement II-CF1418, de reporter de six mois la restriction du dispositif pour permettre aux promoteurs de finaliser l’ensemble des contrats.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ne suis pas favorable à un retour en arrière sur les mesures décidées dans la LFI 2020. Le recentrage du dispositif Pinel sur l’habitat collectif répond au souhait de lutter contre l’artificialisation des sols et d’inciter à la densification. Il faut poursuivre dans cette voie.

Je suis cependant d’accord avec M. Pupponi, la notion d’habitat collectif est un peu floue. Je vous propose de retirer ces amendements et de les déposer en séance, je proposerai alors un amendement pour préciser cette notion, après y avoir travaillé avec l’administration.

M. François Jolivet. La loi de finances pour 2020 n’a pas été adoptée en période d’épidémie de covid-19. Certains experts estiment que l’habitat collectif et l’habitat dense sont des ennemis dans le domaine sanitaire. Je suis heureux que vous proposiez de préciser la notion d’habitat collectif, mais sachez que les plans de charge des promoteurs et des entreprises du bâtiment sont presque vides.

La commission rejette successivement les amendements identiques II-CF67, II-CF194, II-CF1043, II‑CF1524 et II-CF1685, l’amendement II-CF1686 et les amendements identiques II-CF1216, II‑CF1354, II-CF1418 et II-CF1434.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF1462 de M. Thibault Bazin.

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques II-CF52 de M. Fabrice Brun, II-CF1169 de M. Jean-Louis Bricout, II‑CF1314 de M. Marc Le Fur et II‑CF1690 de M. Julien Aubert, les amendements identiques II-CF53 de M. Fabrice Brun, II‑CF1315 de M. Marc Le Fur et II‑CF1431 de M. Thibault Bazin, ainsi que les amendements identiques II-CF54 de M. Fabrice Brun, II-CF80 de M. Guillaume Chiche, II-CF195 de Mme Émilie Bonnivard, II-CF282 de Mme Sylvia Pinel, II-CF1231 de Mme Lise Magnier, II‑CF1289 de Mme Véronique Louwagie, II-CF1299 de Mme Sophie Mette, II‑CF1316 de M. Marc Le Fur, II-CF1391 de Mme Marie-Christine Dalloz et II‑CF1427 de M. Thibault Bazin.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement II-CF52 tend à prolonger le dispositif du prêt à taux zéro (PTZ) jusqu’au 31 décembre 2024. Ce serait une excellente mesure en ces moments difficiles pour le bâtiment.

M. Jean-Louis Bricout. Nous faisons la même proposition avec l’amendement II‑CF1169.

M. François Pupponi. Notre amendement de repli II-CF282 fixe l’échéance au 31 décembre 2022.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. À l’instar du dispositif Pinel, cette mesure doit s’inscrire dans une réflexion globale avec le Gouvernement. Avis défavorable.

Sur le fond, je ne suis pas favorable à une prorogation du prêt à taux zéro en l’état. Son incidence peut être améliorée.

M. le président Éric Woerth. Il est vrai que les taux d’intérêt sont très bas.

La commission rejette successivement les amendements identiques II-CF52, II‑CF1169, II-CF1314 et II‑CF1690, les amendements identiques II-CF53, II‑CF1315 et II‑CF1431, ainsi que les amendements identiques II-CF54, II-CF80, II-CF195, II-CF282, II‑CF1231, II‑CF1289, II-CF1299, II-CF1316, II-CF1391 et II-CF1427.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements II‑CF1123 et II-CF1121 de M. Fabrice Brun.

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit une modification de la procédure d’autorisation préalable délivrée à l’administration fiscale pour qu’elle puisse user de son droit de communication portant sur les données de connexion des contribuables. Cette autorisation préalable ne serait plus délivrée par le procureur de la République mais par le contrôleur des demandes de données de connexion, qui délivre déjà les autorisations préalables à l’exercice du droit de communication des données de connexion de l’Autorité des marchés financiers et de l’Autorité de la concurrence.

Dernières modifications législatives intervenues

Afin de mettre en conformité le droit français avec la jurisprudence européenne et constitutionnelle, l’article 15 de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a modifié le cadre juridique applicable au droit de communication des données de connexion de l’administration fiscale en renforçant les garanties nécessaires pour assurer le droit au respect de la vie privée des contribuables concernés. Cet article a notamment conditionné l’exercice de ce droit de communication à la délivrance d’une autorisation préalable par le procureur de la République.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. état du droit

A. L’émergence d’un droit de communication de l’administration fiscale portant sur les données de connexion

L’administration fiscale dispose d’un droit de communication des données de connexion qu’elle peut faire valoir auprès des opérateurs de téléphonie et d’internet. Ce droit de communication particulier a fait l’objet d’une utilisation accrue dans un contexte de développement des nouvelles technologies de l’information. Parallèlement, son encadrement juridique a évolué face à la prise en compte croissante par les juridictions européenne et nationales du droit au respect de la vie privée.

1. La création d’un droit de communication fiscal spécifique pour les données de connexion

Le droit de communication des données de connexion relevait historiquement des dispositions de droit commun prévues par la loi de finances rectificative pour 1981 ([182]) codifiées aux articles L. 83 et L. 85 du livre des procédures fiscales (LPF). Il n’était alors pas distingué du droit de communication classique de l’administration fiscale.

L’introduction dans le droit de l’obligation, pour les opérateurs de télécommunications, de supprimer les données relatives à une communication ([183]), a conduit le législateur à créer, dans la loi de finances rectificative pour 2001, un droit de communication spécifique des données conservées et traitées par ces opérateurs, inscrit à l’article L. 83 du LPF.

Un article spécifique, l’article L. 96 G du LPF, a ensuite été dédié, à partir du 1er janvier 2009 ([184]), au droit de communication des données de connexion de l’administration fiscale. Dans sa version initiale, les seules garanties apportées à l’exercice de ce droit étaient celles prévues à l’article L. 34-1 du code des postes et des communications électroniques et à l’article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique, toujours en vigueur aujourd’hui, qui prévoient que les données transmises ne peuvent pas porter sur le contenu des communications ou des informations consultées. Seules l’identification des personnes utilisatrices des services fournis par les opérateurs, les caractéristiques techniques des communications et la localisation des équipements peuvent faire l’objet d’une transmission.

2. Des exigences juridictionnelles accrues concernant le droit au respect de la vie privée

Plusieurs décisions juridictionnelles récentes ont renforcé la portée du droit au respect de la vie privée.

a. La jurisprudence européenne

La Cour de justice de l’Union européenne, dans son arrêt du 8 avril 2014 Digital Rights Ireland ([185]), a invalidé la directive 2006/24/CE sur la conservation des données qui imposait aux opérateurs la collecte et la conservation des données de trafic de tous leurs utilisateurs pendant une période de six mois à deux ans afin de faciliter les enquêtes pénales portant sur le terrorisme et des activités criminelles graves. Elle a considéré que l’objectif de mener à bien ces enquêtes ne pouvait justifier les mesures de conservation des données personnelles prévues par cette directive au regard de l’ampleur et de la gravité de l’ingérence dans le droit au respect de la vie privée qu’elles induisaient.

La Cour de justice de l’Union européenne a confirmé et précisé sa jurisprudence dans son arrêt du 21 décembre 2016 Tele2 Sverige AB ([186]). Elle considère ainsi que les États membres de l’UE ne peuvent imposer aux opérateurs une conservation généralisée des données et qu’une telle conservation ne peut être réalisée que sous certaines conditions strictes. L’accès aux données conservées par les opérateurs doit être conditionné à un contrôle préalable par une juridiction ou une autorité administrative indépendante.

b. La jurisprudence constitutionnelle

Dans sa décision du 5 août 2015 ([187]), le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions du 2° de l’article 216 de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques qui prévoyaient un droit de communication des données de connexion pour les agents chargés de lutter contre les pratiques anticoncurrentielles au sein de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et les agents de l’Autorité de la concurrence, dont les modalités étaient similaires à celles du droit de communication des données de connexion prévues pour l’administration fiscale ([188]). Les garanties apportées notamment par l’article L. 34-1 du code des postes et des communications électroniques et par l’article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique n’ont pas été considérées comme suffisantes pour opérer une conciliation équilibrée entre le droit au respect de la vie privée et la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche des auteurs d’infractions.

Dans sa décision QPC du 21 juillet 2017 ([189]), le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions relatives au droit de communication des données de connexion utilisé par l’Autorité des marchés financiers (AMF), identiques à celles prévues pour l’Autorité de la concurrence, pour les mêmes motifs d’atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée. Il a ainsi décidé de l’abrogation de ces dispositions au 31 décembre 2018.

B. Un encadrement du droit de communication renforcé par la loi relative à la lutte contre la fraude

1. La modification du cadre juridique d’exercice du droit de communication des données de connexion de l’administration fiscale

● Cette jurisprudence a conduit le législateur à modifier l’article L. 96 du LPF pour encadrer sa mise en œuvre de garanties supplémentaires à celles mentionnées supra. Ainsi, l’article 15 de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude ([190]) a prévu, à compter du 1er janvier 2019, un encadrement strict de l’exercice par l’administration fiscale du droit de communication portant sur les données de connexion :

– sa finalité est limitée à la recherche et à la constatation des infractions fiscales les plus graves : activités occultes (c du 1 et au 5 de l’article 1728 du CGI), détention de comptes, de placements ou de contrats de capitalisation à l’étranger non déclarés (5 de l’article 1728, 2 du IV et au IV bis de l’article 1736, articles 1758 et 1766 du CGI), insuffisances de déclaration (articles 1729 et 1729-0 A du CGI), fausses factures (I de l’article 1737 du CGI) ;

– les agents des impôts exerçant ce droit de communication ont au moins le grade de contrôleur et sont spécialement habilités par leur directeur de service ;

– une autorisation préalable doit être accordée par le procureur de la République près le tribunal de grande instance du siège de la direction dont dépend le service chargé de la procédure, sur demande écrite et motivée de l’administration fiscale ;

– les données recueillies sont supprimées au plus tard à l’issue d’un délai d’un an à compter de leur réception, ou à l’expiration de toutes les voies de recours pour celles utilisées dans le cadre des procédures de contrôle, compte tenu du droit du contribuable d’en obtenir communication.

● Le droit de communication portant sur les données de connexion des agents des douanes a fait l’objet d’un encadrement similaire par l’article 14 de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude. Ce droit de communication a été isolé au sein d’un article spécifique (article 65 quinquies du code des douanes), et sa finalité limitée à la recherche et la constatation de certains délits (contrebande, délit de blanchiment, infractions en matière de réglementation des relations financières avec l’étranger). Les agents des douanes l’exerçant doivent être spécialement habilités par leur directeur de service et avoir au moins le grade de contrôleur.

Ce droit exercé par l’administration des douanes est également conditionné à la délivrance d’une autorisation spéciale du procureur de la République. Cette communication fait l’objet d’un procès-verbal de constat, versé au dossier de procédure et dont une copie est transmise au procureur de la République et aux opérateurs auprès desquels le droit de communication a été mis en œuvre. Enfin, les données communiquées sont détruites à l’extinction de l’action pour l’application des sanctions fiscales.

● Il est important de souligner que ces deux articles de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude nécessitaient des mesures d’application qui n’ont pas été publiées ([191]).

2. La création d’un cadre juridique différencié pour les autorités administratives indépendantes disposant d’un droit de communication similaire sur les données de connexion

À l’instar de l’administration fiscale et de l’administration des douanes, les agents de l’Autorité des marchés financiers (AMF), les agents de la DGCCRF et ceux de l’Autorité de la concurrence disposent d’un droit de communication sur les données de connexion. Les garanties encadrant l’exercice de ce droit de communication ont également été renforcées dans la période récente mais les modalités d’encadrement retenues sont différentes de celles prévues pour l’administration fiscale et l’administration des douanes.

• L’article 13 de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a introduit un nouvel article dans le code monétaire et financier pour établir une procédure stricte d’autorisation d’accès aux données de connexion par l’AMF. Contrairement à ce qui est prévu pour l’administration fiscale et l’administration des douanes, l’autorisation préalable nécessaire à l’exercice du droit de communication est délivrée par un contrôleur des demandes de données de connexion et non par le procureur de la République.

Cet article précise que le contrôleur des demandes de données de connexion est, en alternance, un membre du Conseil d’État et un magistrat de la Cour de cassation, son suppléant étant issu de l’autre juridiction. Ce contrôleur est élu par l’assemblée générale de sa juridiction pour une durée de 4 ans non renouvelable. Il ne peut être mis fin à ses fonctions que sur sa demande ou en cas d’empêchement constaté par le vice-président du Conseil d’État ou par le premier président ou le procureur général de la Cour de cassation, sur saisine du ministre chargé de l’économie. Ce contrôleur ne peut recevoir ou solliciter aucune instruction de l’AMF ni d’aucune autre autorité dans l’exercice de sa mission et est tenu au secret professionnel. Il est saisi sur demande motivée du secrétaire général ou du secrétaire général adjoint de l’AMF. L’autorisation est versée au dossier d’enquête.

Les données ayant fait l’objet de notifications de griefs par l’AMF doivent être détruites dans un délai de six mois à compter de la décision définitive de la commission des sanctions de l’AMF ou des juridictions de recours (Cour d’appel de Paris, Cour de cassation, Conseil d’État), ou de l’exécution de l’accord en cas de composition administrative. Les données n’ayant pas fait l’objet de cette notification de griefs par le collège de l’AMF sont détruites à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de cette décision du collège de l’AMF.

Les dispositions réglementaires nécessaires à la mise en œuvre de cette disposition ont été prises par le décret du 19 décembre 2018 relatif à la procédure de communication des données de connexion aux enquêteurs de l’Autorité des marchés financiers ([192]).

Ces dispositions étaient initialement prévues dans le projet de loi « PACTE » mais ont été transférées dans la loi relative à la lutte contre la fraude pour assurer l’adoption d’un nouveau cadre juridique avant que les effets de la décision d’inconstitutionnalité mentionnée supra n’entrent en vigueur. Elles ont donc fait l’objet d’un examen du Conseil d’État, dans son avis du 24 juin 2018 sur le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises, qui a considéré qu’elles instauraient « un régime présentant des garanties suffisantes, conformes aux exigences constitutionnelles ainsi qu’à celles relevant du droit de l’Union européenne en matière de respect du droit à la vie privée » ([193]).

• Le droit de communication portant sur les données de connexion des agents de la DGCCRF et ceux de l’Autorité de la concurrence a été encadré de façon identique par l’article 212 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises dite loi « PACTE » ([194]). Le décret d’application nécessaire à la mise en œuvre effective de cette disposition a été publié le 28 novembre 2019 ([195]).

II. Droit proposé

Le présent article prévoit d’aligner la procédure d’autorisation préalable nécessaire à l’exercice du droit de communication de l’administration fiscale portant sur les données de connexion sur celle prévue pour l’AMF et l’Autorité de la concurrence dans l’objectif de renforcer la cohérence de ces procédures. Ainsi, cette autorisation préalable ne serait plus délivrée par le procureur de la République mais par le contrôleur des demandes de données de connexion. Ce dernier a en effet fait preuve d’opérationnalité, dans des délais raisonnables, pour le traitement des demandes des autorités administratives indépendantes susmentionnées.

Le premier alinéa du II de l’article L. 96 G du LPF est remplacé par six alinéas pour prévoir les modalités pratiques de mise en œuvre de cette autorisation préalable, qui sont identiques à celles actuellement en vigueur pour l’AMF et l’Autorité de la concurrence :

– la mise en œuvre du droit de communication est conditionnée à la délivrance d’une autorisation préalable par le contrôleur des demandes de données de connexion ;

– le contrôleur des demandes de données de connexion est, en alternance, un membre du Conseil d’État et un magistrat de la Cour de cassation, son suppléant étant issu de l’autre juridiction. Ce contrôleur est élu par l’assemblée générale du Conseil d’État ou de la Cour de cassation pour une durée de 4 ans non renouvelable ;

– il ne peut être mis fin aux fonctions du contrôleur que sur sa demande ou en cas d’empêchement constaté par le vice-président du Conseil d’État ou par le premier président ou le procureur général de la Cour de cassation, sur saisine du ministre chargé du budget ;

– le contrôleur ne peut recevoir ou solliciter aucune instruction de la DGFiP ni d’aucune autre autorité dans l’exercice de sa mission.

– le contrôleur est saisi sur demande motivée du directeur, ou de son adjoint, de la DGFiP.

– l’autorisation est versée au dossier de la procédure.

Les autres garanties prévues par l’article L. 96 du LPF (finalité limitée, agents spécialement habilités, obligation de suppression des données) restent inchangées.

Il est important de souligner que la procédure d’autorisation préalable de la DGDDI actuellement en vigueur, c’est-à-dire délivrée par le procureur de la République, ne serait modifiée. Le maintien d’une procédure distincte pour la DGDDI se justifie par la nature des infractions douanières qui ont une forte dimension pénale et par cohérence avec les dispositifs préexistants d’information préalable ou d’autorisation du parquet dans le code des douanes, notamment les procédures spéciales d’enquêtes douanières (article 67 bis et suivants du code des douanes). D’après les informations transmises par le Gouvernement au Rapporteur général, le décret d’application nécessaire à la pleine effectivité des mesures d’encadrement du droit d’accès aux données de connexion de la DGDDI devrait être rapidement publié après l’adoption de la modification de la procédure d’autorisation pour la DGFiP, prévue par le présent article. Dans l’intervalle, la DGDDI met en œuvre ces mesures dans la limite des possibilités qui lui sont ouvertes sans décret. À ce stade, les parquets n’ont pas refusé d’autorisation d’accès aux données de connexion.

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La commission adopte l’article 46, sans modification.

Article additionnel après l’article 46
Droit de communication et d’échange d’informations entre les agents chargés de la stratégie nationale contre la déforestation importée et la DGDDI

La commission est saisie de l’amendement II-CF79 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Cet amendement entend permettre aux agents chargés de mettre en œuvre la stratégie nationale contre la déforestation importée et aux agents de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) de se communiquer, spontanément ou sur demande, les informations qu’ils détiennent dans le cadre de leurs missions. Une meilleure communication entre ces différents agents améliorerait l’efficacité de la lutte contre la déforestation importée.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’objectif poursuivi me paraît tout à fait louable. Je donne un avis de sagesse. Nous verrons quel sera l’avis du Gouvernement en séance.

La commission adopte l’amendement II-CF79 (amendement 3161).

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Article additionnel après l’article 46
Extension de la compétence des agents des douanes aux visites domiciliaires requises dans le cadre de l’assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres de l’Union européenne

Elle examine l’amendement II-CF1671 de M. Alexandre Holroyd.

M. Alexandre Holroyd. Je présente plusieurs amendements qui sont le fruit de mon travail avec la DGDDI en tant que rapporteur spécial. Ils procèdent à un toilettage du code des douanes et proposent des mesures de simplification administrative, de mise en cohérence avec le droit de l’Union européenne et de lutte contre la fraude en matière de blanchiment et de fraude à la TVA. Je considère les avoir tous défendus.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Tous ces amendements vont dans le bon sens, ils recevront un avis favorable.

La commission adopte l’amendement II-CF1671 (amendement 3160).

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Article additionnel après l’article 46
Mise en conformité du délai de reprise de l’administration en matière de dette douanière

Suivant l’avis du rapporteur général, elle adopte l’amendement II-CF1544 de M. Alexandre Holroyd (amendement 3159).

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Article additionnel après l’article 46
Extension de l’auto-liquidation de la TVA aux transferts de certains certificats de garantie d’origine

Elle est saisie de l’amendement II-CF1696 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il s’agit d’une mesure contre la fraude aux certificats de garantie d’origine, qui consiste en une extension du mécanisme d’autoliquidation de la TVA.

La commission adopte l’amendement II-CF1696 (amendement 3158).

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Article additionnel après l’article 46
Extension de la compétence des agents des douanes à la constatation d’un manquement relatif à l’obligation déclarative de la base d’imposition de la TVA à l’importation

Suivant l’avis du rapporteur général, elle adopte l’amendement II-CF1669 de M. Alexandre Holroyd (amendement 3157).

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Article additionnel après l’article 46
Rationalisation des procédures de prélèvement d’échantillons en matière de contributions indirectes

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF28 de M. Marc Le Fur.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle adopte l’amendement II-CF1546 de M. Alexandre Holroyd (amendement 3156).

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Article additionnel après l’article 46
Transmission d’informations entre l’ACOSS et la DGFiP pour permettre le pré-remplissage de la déclaration de revenus des particuliers employeurs

Elle est saisie des amendements identiques II-CF76 de Mme Lise Magnier et II-CF212 de M. Charles de Courson.

Mme Jennifer De Temmerman. Cet amendement vise à apporter une sécurité juridique renforcée aux contribuables qui s’engagent dans une démarche de civisme fiscal en faisant appel aux services d’un organisme de gestion agréé (OGA).

Compte tenu des contrôles qu’effectuent les OGA, dès lors que l’administration fiscale reçoit dans les délais un compte rendu de mission sans anomalie de l’OGA, il est proposé que le contribuable ne puisse pas subir un nouveau contrôle de l’administration fiscale sur les charges ou dépenses déjà contrôlées par l’OGA.

L’administration fiscale conserverait la plénitude de ses droits de contrôle sur les produits et recettes, et en cas de manœuvres délibérées, elle sera en droit de contrôler les dépenses. Une telle disposition évitera les contrôles redondants et permettra à l’administration fiscale de renforcer ses contrôles sur les recettes et produits.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ne suis pas nécessairement convaincu que le dispositif proposé soit réellement opportun. Cette mesure risque de fragiliser le contrôle fiscal. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements I-CF76 et II-CF212.

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Elle examine l’amendement II-CF1518 de Mme Cendra Motin.

Mme Cendra Motin. Cet amendement autorise l’échange d’informations entre l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et la Direction générale des finances publiques (DGFiP) pour permettre le préremplissage des déclarations sur le revenu.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis très favorable. C’était l’une de mes recommandations lorsque j’étais rapporteur spécial des crédits de la DGFiP. Beaucoup reste à faire sur le transfert d’informations entre administrations, notamment fiscale et sociale.

M. le président Éric Woerth. Ces flux d’informations devraient être partagés bien plus rapidement.

La commission adopte l’amendement II-CF1518 (amendement 3155).

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Article additionnel après l’article 46
Migration des mandats de paiement SEPA du site Télépaiement

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement II‑CF1456 de M. Thibault Bazin.

Elle est saisie de l’amendement II-CF1497 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Cet amendement vise à faire la transparence sur les bénéficiaires des niches fiscales liées à l’impôt sur les sociétés. Il reprend les recommandations formulées dans un rapport d’Oxfam France du 1er juillet 2019 et par la Cour des comptes.

Le montant des niches fiscales a explosé. Il a augmenté de 40 % depuis 2013 et atteint 85,9 milliards d’euros pour 2021, hors CICE. C’est plus que le budget de l’éducation nationale. La plupart du temps, ces mesures fiscales sont appliquées dans une méconnaissance générale. Nous demandons que la répartition des montants des dépenses fiscales sur l’impôt sur les sociétés soit précisée par type d’entreprise.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cet amendement a déjà été proposé à plusieurs reprises, notamment dans le PLFR 3. Le tome II des évaluations des voies et moyens contient déjà de nombreuses données sur les dépenses fiscales, et il existe déjà plusieurs rapports parlementaires récents qui détaillent la ventilation de ces outils par catégorie d’entreprises. En outre, en tant que de besoin, les rapporteurs spéciaux peuvent demander des précisions sur la ventilation des dépenses fiscales.

Il n’est pas nécessaire d’aller plus loin. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF1497.

Elle examine l’amendement II-CF1498 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Je suis étonné de la réponse du rapporteur général à l’amendement précédent – la Cour des comptes doit évidemment se tromper !

Un constat identique est valable pour l’impôt sur le revenu. M. Darmanin expliquait, le 4 février 2017, que la moitié des 34 milliards d’euros des niches fiscales de l’impôt sur le revenu profitaient aux 9 % de foyers les plus riches. C’est une information intéressante, dont on se demande où il est allé la chercher, car selon la Cour des comptes, ces dépenses fiscales en nette progression ne sont « ni pilotées, ni évaluées, alors qu’elles présentent souvent des liens distendus avec les missions et leurs objectifs. »

Nous demandons une meilleure transparence sur les bénéficiaires de ces niches fiscales, sachant que, pour 254 des 414 niches fiscales, on est incapable de connaître le nombre estimé de bénéficiaires.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je partage votre objectif, et le rapport d’application des lois fiscales publié l’an dernier allait exactement dans ce sens. Nous avons adopté des amendements d’appel de Mme Peyrol pour avoir plus d’informations sur la dépense fiscale. Obtenir plus d’informations pour améliorer l’efficience de la dépense fiscale, c’est une volonté que nous partageons ; nous en parlons sans cesse depuis le début de la législature.

Les travaux doivent continuer pour améliorer notre information, mais je ne suis pas sûr que nous en tirions les mêmes conclusions.

M. Éric Coquerel. Si vous partagez notre souci, pourquoi ne pas voter cet amendement ? J’ai voté certains amendements que vous avez présentés lorsque j’étais d’accord. Le but est simple : obtenir la transparence sur les bénéficiaires de niches fiscales portant sur l’impôt sur le revenu en publiant la répartition des bénéficiaires et des montants, par décile.

La commission rejette l’amendement II-CF1498.

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Suivant l’avis du rapporteur général, elle adopte l’amendement II-CF1545 de M. Alexandre Holroyd (amendement 3162).