N° 3432

______

ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2020

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
SUR LE PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 2021
(n° 3397)

PAR M. Thomas MESNIER

Rapporteur général, Rapporteur pour les recettes, l’équilibre général et la santé, Député

Mme Caroline JANVIER
Rapporteure pour l’autonomie et le secteur médicosocial, Députée

Mme Monique LIMON
Rapporteure pour la famille, Députée

M. Cyrille ISAAC-SIBILLE
Rapporteur pour l’assurance vieillesse, Député

M. Paul CHRISTOPHE
Rapporteur pour les accidents du travail et les maladies professionnelles, Député

——

TOME II

COMMENTAIRES D’ARTICLES

ET ANNEXES

 

 

 Voir le numéro :

Assemblée nationale : 3397.


 

 


  1  

SOMMAIRE

___

 Pages

commentaires d’articles

Première partie DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2019

Article 1er Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2019

Article 2 Approbation du rapport annexé sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits de l’exercice 2019 (annexe A)

DEUXIÈME PARTIE Dispositions relatives À l’exercice 2020

Article 3 Création d’une contribution exceptionnelle des organismes complémentaires en santé aux dépenses liées à la gestion de l’épidémie de covid-19 au titre de 2020

Article 4 Contribution au financement de la prime covid pour les personnels des services d’aide et d’accompagnement à domicile

Article 5 Ratification des décrets de relèvement des plafonds d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

Article 6 Mise en œuvre de la compensation des exonérations créées lors de la crise de la covid-19

Article 7 Rectification des prévisions et objectifs relatifs à 2020

() Article 65 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020. Pour plus de précisions sur ces dispositifs, on pourra s’en remettre au commentaire de l’article 6 du présent projet de loi.

Article 8 Rectification de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) et des sous-ONDAM 2020

Article 9 Rectification de la dotation au fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés

TROISIÈME PARTIE Dispositions Relatives aux recettes et À l’Équilibre de la sÉcuritÉ sociale pour l’exercice 2021

TITRE Ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET À LA TRÉSORERIE

chapitre Ier Tenir compte de la crise de la covid19

Article 10 Création d’une contribution exceptionnelle des organismes complémentaires en santé aux dépenses liées à la gestion de l’épidémie de covid-19 au titre de 2021

Article 11 Affectation à la Caisse nationale d’assurance maladie des excédents de la Caisse d’assurance maladie des industries électriques et gazières et des provisions relatives à la réserve de prévoyance de la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF

Article 12 Sécurisation du mode de calcul de l’évolution du plafond annuel de la sécurité sociale

Article 13 Prolongement du dispositif d’exonération lié à l’emploi de travailleurs occasionnels demandeurs d’emploi (TO-DE)

Chapitre II Poursuivre les simplifications pour les acteurs de l’économie

Article 14 Clarification des règles d’affiliation et simplification des démarches déclaratives et de paiement des cotisations des activités issues de l’économie collaborative

Article 15 Simplifier les démarches déclaratives des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants agricoles

chapitre III Créer la nouvelle branche autonomie

Article 16 Gouvernance de la nouvelle branche de sécurité sociale pour le soutien à l’autonomie

chapitre IV Assurer la soutenabilité des dépenses de médicaments

Article 17 Mécanisme de sauvegarde sur les produits de santé

TITRE II CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Article 18 Financement de la branche autonomie et transferts financiers entre la sécurité sociale et l’État et entre régimes de sécurité sociale

Article 19 Approbation du montant de la compensation des exonérations mentionné à l’annexe 5

Articles 20 et 21 Approbation des tableaux d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires, du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse pour 2021

Article 22 Approbation de l’annexe C, de l’objectif d’amortissement de la dette sociale ainsi que des prévisions de recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites et de mises en réserve au Fonds de solidarité vieillesse

Article 23 Habilitation des régimes de base et des organismes concourant à leur financement à recourir à l’emprunt

Article 24 Approbation du rapport sur l’évolution pluriannuelle du financement de la sécurité sociale (annexe B)

Quatrième partie : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES ET À L’ÉQUILIBRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2021

chapitre Ier Mettre en œuvre les engagements du Ségur de la santé

Article 25 Revalorisation des carrières des personnels non médicaux dans les établissements de santé et les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes

Article 26 Accompagner la dynamisation de l’investissement pour la santé

Article 27 Reprise partielle de la dette des établissements de santé assurant le service public hospitalier

Article 28 Poursuivre la réforme du financement des établissements de santé

Article 29 Expérimentation d’un modèle mixte de financement des activités de médecine

Article 30 Pérennisation et développement des maisons de naissance

Article 31 Soutien au développement des hôtels hospitaliers

Article 32 Prolongation de la prise en charge intégrale par l’assurance maladie obligatoire des téléconsultations

Article 33 Prorogation au 31 mars 2023 de la convention médicale entre l’assurance maladie et les médecins libéraux

Article 34 Expérimentation élargissant les missions confiées aux infirmiers de santé au travail du réseau de la Mutualité sociale agricole

chapitre II Allonger le congé de paternité et d’accueil de l’enfant et le rendre pour partie obligatoire

Article 35 Allonger la durée du congé de paternité et d’accueil de l’enfant et le rendre obligatoire

chapitre III Tirer les conséquences de la crise sanitaire

Article 36 Adaptation du dispositif de prise en charge exceptionnelle par l’assurance maladie en cas de risque sanitaire grave

Article 37 Transfert à la sécurité sociale de l’allocation supplémentaire d’invalidité

chapitre IV Assouplir et simplifier

Article 38 Prises en charge dérogatoires des médicaments

Article 39 Renforcer la qualité des prestations de soins à domicile

Article 40 Simplification du pilotage de la complémentaire santé solidaire

Article 41 Modernisation du financement des syndicats des professionnels de santé libéraux

Article 42 Isolement et contention

chapitre V Dotations et objectifs de dépenses des branches et des organismes concourant au financement des régimes obligatoires

Article 43 Dotation de l’assurance maladie au fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (fonds pour la modernisation et l’investissement en santé) et à lOffice national d'indemnisation des accidents médicaux et dotation de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux agences régionales de santé

Article 44 Objectif de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès

Article 45 Objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) et sousONDAM

Article 46 Dotations au Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante et au Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante, transfert au titre de la sous-déclaration des accidents du travail et maladies professionnelles et dépenses engendrées par les dispositifs de prise en compte de la pénibilité

Article 47 Objectifs de dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles

Article 48 Objectif de dépenses de la branche vieillesse

Article 49 Objectif de dépenses de la branche famille

Article 50 Objectif de dépenses de la branche autonomie

Article 51 Prévision des charges des organismes concourant au financement des régimes obligatoires en 2021

ANNEXES

ANNEXE N° 1 : personnes auditionnÉes par le rapporteur gÉnÉral et les rapporteurs thÉmatiques

ANNEXE N° 2 : textes susceptibles d’Être abrogÉs ou modifiÉs À l’occasion de l’examen du projet de loi

ANNEXE N° 3 : liens vers LES ENREGISTREMENTS vidéo DE l’examen du projet de loi


— 1 —

   commentaires d’articles

Première partie
DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2019

Article 1er
Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2019

Adopté par la commission sans modification

L’article 1er porte approbation des comptes du dernier exercice clos, retracés notamment dans des tableaux d’équilibre consolidés.

L’exercice 2019 se conclut ainsi définitivement par un résultat déficitaire de 1,7 milliard d’euros pour les régimes obligatoires de sécurité sociale, en incluant le Fonds de solidarité vieillesse. Le déficit des seuls régime général et Fonds de solidarité vieillesse est arrêté à 1,9 milliard d’euros.

Ces montants, bien meilleurs que les dernières prévisions rectifiées, marquent aussi la suspension de la trajectoire de retour à l’équilibre, lequel devait initialement être atteint en 2019.

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques en définissant le contenu.

A du I de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ([1])

« Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos [c’est-à-dire sa première partie], la loi de financement de la sécurité sociale :

«  Approuve les tableaux d’équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie constatées lors de cet exercice ;

«  Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l’amortissement de leur dette ».

Le Parlement est ainsi mis en mesure par les dispositions organiques de voter l’arrêté des comptes pour le dernier exercice clos, en l’occurrence l’année 2019, dans un exercice qui pourrait être rapproché de l’adoption d’une « loi de règlement » pour les finances de l’État. L’article arrêtant, outre les tableaux d’équilibre, un certain nombre d’autres montants, chaque élément appellera dans le présent commentaire un développement spécifique.

I.   La clôture d’un exercice budgétaire 2019 ambigu

Comme prévu par le législateur organique depuis 2006 ([2]), les tableaux d’équilibre de la loi de financement de la sécurité sociale distinguent désormais la présentation des comptes du régime général et celle de l’ensemble des régimes obligatoires de base, appelant quelques remarques sur la « clé de passage » entre ces deux notions.

Régime général, régimes intégrés et régimes obligatoires de sécurité sociale

Le régime général, pierre angulaire de la sécurité sociale. Régime central créé en 1945, le régime général couvre historiquement tous les employés du secteur privé qui ne relèvent pas d’un régime spécifique.

Au terme d’une longue évolution de sa structure et de ses règles d’affiliation, le régime général est devenu :

– le principal régime de sécurité sociale couvrant 80 % ([3]) des dépenses de l’ensemble des régimes obligatoires ;

– un régime prépondérant pour la branche vieillesse (57 % des dépenses totales de l’ensemble des régimes obligatoires) et accidents du travail-maladies professionnelles (AT‑MP) (90 %) ; le régime général compte ainsi 22 millions de cotisants et près de 17 millions de bénéficiaires ;

– quasiment le seul régime pour les branches maladie depuis la mise en place de la protection universelle maladie (PUMA) (99 % des dépenses totales de l’ensemble des régimes obligatoires) ([4]) ; en comptant les ayants droit et les retraités, la branche maladie du régime général comptait en 2019 62 millions de bénéficiaires ;

– le seul régime pour la branche famille.

À la fois incontournable par son poids financier et faisant l’objet d’une documentation plus régulière et plus fournie que les autres régimes, le régime général concentre souvent sur lui une grande partie des débats sur les comptes sociaux, bien qu’il ne représente qu’une partie du champ des lois de financement.

Ce statut central conduit le régime général à entretenir de nombreuses relations financières avec les autres régimes obligatoires de base.

Le régime général entretient ainsi d’étroites relations avec les régimes intégrés, par deux principaux types de lien :

– des mécanismes de compensation ([5]) peuvent créer une certaine intégration financière avec les autres régimes de base : la « compensation démographique généralisée » prévue à l’article L. 134-1 du code de la sécurité sociale entraîne une dotation de la branche vieillesse du régime général vers les autres régimes obligatoires intégrés déficitaires tandis que des « compensations spécifiques » prévues aux articles L. 134-3 et suivants couvrent d’autres risques (maladie ou AT-MP) pour des régimes identifiés (notamment le régime des salariés des mines) ;

– l’intégration financière ([6]) des branches maladie et vieillesse d’autres régimes obligatoires (Régime social des indépendants jusqu’en 2018, cultes, régimes agricoles) : les déficits ou excédents de ces régimes sont alors pleinement consolidés avec ceux du régime général.

Le régime général contribue ainsi à la réduction des déficits de nombreux autres régimes, et prend en charge l’intégralité des déficits des régimes financièrement intégrés ([7]).

Le champ des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) constitue quant à lui le plus vaste périmètre puisqu’il couvre l’ensemble des régimes, qu’ils soient financièrement intégrés ou non, sous le plafond de la sécurité sociale. Il est défini conformément à l’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale tous les trois ans par le Gouvernement lui-même par la voie d’une liste transmise au Parlement au moment de l’examen du PLFSS.

À l’aune de la liste transmise à l’occasion du PLFSS 2021 ([8]), on comptait encore en 2019 dans le champ des régimes obligatoires de base le régime général, dix-sept régimes spéciaux ([9]), un régime des salariés agricoles, trois régimes de non-salariés (exploitants agricoles, avocats et autres libéraux) ainsi que des régimes et fonds « fermés » qui n’accueillent plus de nouveaux assurés tout en continuant à distribuer quelques prestations ([10]). Certains régimes ne dérogent au régime général que pour une seule branche (vieillesse généralement, lorsque c’est le cas) ([11]). Parmi les « mouvements » les plus significatifs de ces dernières années, les 3,5 millions de bénéficiaires (2016) du Régime social des indépendants (RSI) ont rejoint le régime général en application de la LFSS 2018 ([12]). Cette opération, complètement achevée au 1er janvier 2020, a donc conduit le premier régime obligatoire de base à « absorber » le deuxième en nombre de bénéficiaires.

Moins scruté que le champ du régime général, notamment en raison des difficultés de consolidation ([13]), le périmètre des ROBSS est pourtant le plus pertinent pour analyser les comptes sociaux, combinant à la fois :

– une plus grande exhaustivité, puisqu’il constitue le champ actuel des lois de financement de la sécurité sociale ;

– une logique vertueuse issue de la consolidation ; en intégrant les soldes de nombreux régimes ou autres organismes de financement traitant le même risque, les ROBSS permettent de prendre en compte l’ensemble des mouvements financiers qui seraient occultés par la seule considération du régime général.

Le rapporteur général se propose donc, dans la mesure où la documentation disponible le permet, de placer son analyse financière à l’échelle de l’ensemble des régimes de base. Cette démarche est d’autant plus essentielle que la réforme à venir du système de retraite pourrait conduire à un nouveau rapprochement des périmètres du régime général et des régimes obligatoires de sécurité sociale.

Enfin, si le Fonds de solidarité vieillesse ne constitue pas une branche, il fait pleinement partie des comptes de la sécurité sociale, par :

– son mode de financement, qui fait appel à des ressources « partagées » chaque année par les articles « de tuyauterie » ;

– sa mission de prise en charge de dépenses relevant de la branche vieillesse.

Ainsi, son déficit récurrent est régulièrement, et à juste titre, consolidé dans le « trou de la sécurité sociale ».

1.   Le tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale témoigne d’une stabilisation de la situation financière

a.   Le tableau d’équilibre des ROBSS

● Le de cet article porte approbation du tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS).

Afin de le mettre en perspective, le tableau suivant rapproche les montants que l’article 1er soumet à l’approbation du Parlement de ceux des prévisions initiales (article 32 de la LFSS pour 2019 ([14])) ou révisées (article 5 de la LFSS pour 2020 ([15])).

TABLEAUX D’ÉQUILIBRE 2019 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

Prévisions initiales

(LFSS 2019)

Prévisions révisées

(LFSS 2020)

Réalisé

(PLFSS 2021)

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Vieillesse

241,4

241,2

+ 0,2

239,2

241,5

– 2,3

240,0

241,3

– 1,3

Maladie

217,3

218,0

– 0,7

215,7

218,7

– 3

216,6

218,1

– 1,5

Famille

51,4

50,3

+ 1,1

51,1

50,2

+ 0,8

51,4

49,9

+ 1,5

AT-MP

14,7

13,5

+ 1,2

14,6

13,5

+ 1,2

14,7

13,6

+ 1,1

Total*

510,9

509,2

+ 1,8

506,9

510,2

– 3,3

509,1

509,3

– 0,2

Total incluant le FSV*

509,4

509,6

– 0,2

505,1

510,6

– 5,5

508,0

509,7

– 1,7

(*) Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2019, LFSS 2020 et PLFSS 2021.

Le résultat définitif pour 2019 fait apparaître un déficit de – 1,7 milliard d’euros pour l’ensemble des régimes obligatoires de base, incluant le Fonds de solidarité vieillesse. Ce solde doit être apprécié tant à l’aune de l’exercice 2018, d’une part, que des différentes prévisions dont il a fait l’objet avant la clôture des comptes, d’autre part.

b.   Un déficit des comptes de la sécurité sociale proche du déficit constaté pour l’exercice 2018

● S’agissant de l’évolution par rapport à l’exercice 2018, les « comptes 2019 » font état d’une dégradation du solde.

Comparaison du solde des régimes obligatoires de base avec l’exercice précédent

(en milliards d’euros)

Réalisé 2018

(LFSS 2020)

Réalisé 2019

(PLFSS 2021)

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Vieillesse

236,4

236,5

– 0,1

240,0

241,3

– 1,3

Maladie

212,3

213,1

– 0,8

216,6

218,1

– 1,5

Famille

50,4

49,9

+ 0,5

51,4

49,9

+ 1,5

AT-MP

14,1

13,4

+ 0,7

14,7

13,6

+ 1,1

Total*

499,7

499,3

+ 0,3

509,1

509,3

– 0,2

Total incluant le FSV*

498,4

499,8

– 1,4

508,0

509,7

– 1,7

(*) Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2020 et PLFSS 2021.

Cette dégradation de 0,3 milliard d’euros du solde résulte en grande partie du déficit agrégé du régime général et du FSV : celui-ci s’est détérioré de ‑ 0,7 milliard d’euros. À l’inverse, le solde des régimes de base autres que le régime général a connu une amélioration de 0,5 milliard d’euros s’expliquant principalement par l’augmentation de l’excédent de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) à hauteur de 0,3 milliard d’euros.

● La structure du déficit révèle une évolution contrastée des soldes par branche, comme l’illustre le tableau suivant :

décomposition de l’évolution du solde DES ROBSS en 2019
par rapport À 2018 (PAR ORDRE DéCROISSANT)

(en milliards d’euros)

Famille

+ 1

AT-MP

+ 0,4

FSV

+ 0,2

Maladie

– 0,7

Vieillesse

– 1,2

Total avec FSV

– 0,3

Sources : LFSS 2020 et PLFSS 2021.

Après deux années d’excédent en 2016 et 2017, la dégradation du solde de la branche vieillesse engagée en 2018 s’est accentuée en 2019, le déficit de la branche atteignant – 1,3 milliard d’euros. Les produits ont été peu dynamiques, notamment sous l’effet de nombreux changements découlant à la fois de la LFSS 2019 et des mesures d’urgence économiques et sociales. Les cotisations ont en effet nettement ralenti, en raison d’une moindre progression de la masse salariale du secteur privé soumise à cotisations que prévu ainsi que de l’exonération de cotisations sur les heures supplémentaires non compensée à la sécurité sociale. Pour compenser une partie de la perte de cotisations résultant des mesures d’allégements généraux, la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) a néanmoins vu sa fraction de taxe sur les salaires affectée augmenter de près de 0,9 milliard d’euros. Parallèlement, la réduction des prélèvements au titre du forfait social, initialement présentée dans le cadre de la loi « PACTE » avant d’être déplacée en cours de navette vers la LFSS 2020 pour les petites et moyennes entreprises, a pesé pour – 0,6 milliard d’euros sur les produits de la CNAV.

Le déficit de la branche maladie s’est également alourdi (– 0,7 point), contrastant avec la nette amélioration du solde observé en 2018. Ce creusement du déficit résulte d’un ralentissement des recettes, alors que les charges progressent au même niveau. Les recettes ont augmenté de 2,1 % (après 4,5 % en 2018), un rythme inférieur à celui de la masse salariale du secteur privé soumise à cotisations (+ 3,1%) dans le contexte déjà évoqué de la modification de la structure des recettes par la LFSS 2019.

C’est la branche famille, dont l’excédent s’est accru de 1 milliard d’euros, qui a connu l’amélioration la plus notable, grâce à la hausse sensible des produits de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et à une stabilité des charges. Cette dernière s’explique en grande partie par la limitation de la revalorisation annuelle des prestations d’entretien (allocations familiales, allocation forfaitaire, complément familial, allocation de soutien familial) à 0,3 %, soit un niveau inférieur au taux d’inflation (1,1 % en 2019 selon l’INSEE).

La branche AT-MP a également confirmé le caractère excédentaire de son solde (+ 0,4 milliard). Si les prestations légales ont enregistré une hausse de plus de 3 %, portée par le dynamisme des prestations dans le champ de l’ONDAM ([16]), les produits ont augmenté davantage, conséquence de l’évolution de la masse salariale du secteur privé soumise à cotisation (+ 3,1 %).

La situation du FSV, intégrée au total, s’est quant à elle améliorée, passant d’un déficit de 1,8 milliard à 1,6 milliard d’euros. Cette amélioration du solde résulte d’une diminution de ses charges, s’expliquant surtout par la fin progressive de sa contribution au financement du minimum contributif, et par la stabilité de ses produits.

c.   En 2019, un ralentissement des recettes en grande partie de nature structurelle qui s’accompagne également d’un ralentissement des dépenses

Globalement, les recettes affectées aux ROBSS et au FSV ont ralenti en 2019 (+ 1,9 % contre + 3,0 % en 2018). Ce ralentissement revêt des caractéristiques structurelles importantes puisqu’il est en grande partie dû aux décisions prises en LFSS 2019 et aux mesures d’urgence prises fin 2018. Si une partie du coût de ces mesures a été compensée à la sécurité sociale, notamment via l’augmentation de la fraction de TVA qui lui est affectée, on relève d’importantes pertes de recettes non compensées à la sécurité sociale par dérogation au principe de compensation ([17]). Le rapport présenté à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre dernier estime à – 4,4 milliards d’euros l’impact de ces mesures non compensées sur le solde du régime général et du FSV ([18]) :

– une partie (– 1,9 milliard d’euros) résulte de mesures prévues par la LFSS 2019 ; les principales sont les allégements sur le forfait social votés dans la loi « PACTE » (– 0,5 milliard d’euros), les baisses de cotisations pour certains régimes afin de compenser aux employeurs relevant de ces régimes la perte du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (– 0,6 milliard d’euros), le lissage des effets de seuils de la CSG sur les pensions (– 0,2 milliard d’euros) ainsi que l’exonération au 1er septembre 2019 des cotisations sociales sur les heures supplémentaires (– 0,6 milliard d’euros) ;

– pour le reste (– 2,6 milliards d’euros), les pertes de recettes proviennent des mesures de la loi du 24 décembre 2018 portant mesures d’urgence économiques et sociales (« MUES ») ([19]), à savoir le rétablissement du taux de CSG à 6,6 % sur les pensions intermédiaires (– 1,5 milliard d’euros) et l’avancement de l’exonération des cotisations salariales sur les heures supplémentaires au 1er janvier 2019 (– 1,1 milliard d’euros) ([20]).

En outre, le ralentissement de la progression de la masse salariale du secteur privé soumise à cotisations (+ 3,1 % après + 3,8 % en 2018), reflétant la légère dégradation du contexte macroéconomique, a également pesé sur le dynamisme des recettes. En isolant l’effet des mesures nouvelles, on remarque cependant qu’une partie des recettes du régime général et du FSV a connu une progression spontanée plus importante qu’escompté (+ 3,3 %) et plus forte qu’en 2018 (+ 2,7 %) : il s’agit des recettes des cotisations, contributions et autres impositions assises sur les revenus d’activité, qui ont connu un certain dynamisme malgré la croissance modérée de la masse salariale du secteur privé. Cette évolution s’explique par une progression plus forte qu’attendu des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants et de celles des salariés du régime agricole. De même, les recettes assises sur les revenus du capital ont bénéficié d’un important dynamisme spontané en 2019 (+ 6,5 %) par rapport à 2018 (+ 5,4 %) ([21]).

S’agissant des dépenses de l’ensemble des ROBSS et du FSV, elles ont progressé de 1,9 % en 2019 contre 2,3 % en 2018 ([22]). Ce ralentissement s’explique en majeure partie par une revalorisation des prestations sociales à un niveau inférieur à celui de l’inflation. La LFSS 2019 prévoyait en effet, pour la majorité des prestations légales famille et vieillesse ([23]), une revalorisation de 0,3 % alors que le taux d’inflation attendu pour cette année était de 1,3 % ([24]), et celui finalement observé étant de 1,1 %.

d.   Le déficit constaté est plus élevé que celui prévu par la LFSS 2019, mais bien plus faible que la prévision révisée en LFSS 2020

Initialement, la LFSS 2019 avait prévu un déficit de l’ordre de 0,2 milliard d’euros pour l’ensemble des ROBSS, FSV compris, et prévoyait le retour à l’équilibre du régime général, FSV compris, sous la forme d’un excédent de 0,1 milliard d’euros. L’année 2019 devait donc marquer la fin d’un long retour vers l’équilibre des comptes de la sécurité sociale initié en 2010.

Comme le soulève le tableau suivant, les prévisions ont été largement révisées à l’occasion de la LFSS 2020, qui a porté à 5,5 milliards d’euros la prévision du déficit des ROBSS et du FSV, notamment via l’aggravation des soldes prévus pour les branches vieillesse (– 2,5 milliards d’euros) et maladie (– 2,3 milliards d’euros) par rapport aux données inscrites en LFSS 2019.

TABLEAUX D’ÉQUILIBRE 2019 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

Prévisions initiales

(LFSS 2019)

Prévisions révisées

(LFSS 2020)

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Vieillesse

241,4

241,2

+ 0,2

239,2

241,5

– 2,3

Maladie

217,3

218,0

– 0,7

215,7

218,7

– 3

Famille

51,4

50,3

+ 1,1

51,1

50,2

+ 0,8

AT-MP

14,7

13,5

+ 1,2

14,6

13,5

+ 1,2

Total*

510,9

509,2

+ 1,8

506,9

510,2

– 3,3

Total incluant le FSV

509,4

509,6

– 0,2

505,1

510,6

– 5,5

Sources : LFSS 2019 et LFSS 2020

Comme le montre le tableau suivant, l’écart entre les prévisions initiales et révisées était largement porté par le changement du solde attendu pour le régime général (sans FSV) lequel est passé de + 2,1 à – 3,1 milliards d’euros, soit une dégradation de 5,2 milliards d’euros, tandis que la prévision rectifiée pour le FSV prévoyait une évolution de son déficit à hauteur de – 0,3 milliard d’euros.

TABLEAUX D’ÉQUILIBRE 2019 du régime général de la sécurité sociale

(en milliards d’euros)

Prévisions initiales

(LFSS 2019)

Prévisions révisées

(LFSS 2020)

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Total*

404,8

402,7

2,1

395,2

394,1

– 3,1

Total incluant le FSV*

404,4

404,2

+ 0,1

394,6

395,7

– 5,4

(*) Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2019 et LFSS 2020.

Deux causes principales expliquent l’inscription d’une telle dégradation du solde prévisionnel 2019 dans la LFSS 2020 :

– les dispositions de la loi « MUES », adoptées après la LFSS 2019, se sont traduites par 2,6 milliards d’euros de pertes de recettes pour le régime général et le FSV, non compensées par l’État ;

– les hypothèses économiques pour 2019 retenues dans la LFSS 2020 étaient moins favorables que celles posées dans la LFSS 2019. La croissance de la masse salariale privée soumise à cotisations sociales, alors revue à 3 % contre 3,5 % initialement, entraînait à elle seule près de 1 milliard d’euros de moindres recettes. Les prévisions en dépenses ont également été révisées : alors que la LFSS pour 2019 prévoyait une hausse des dépenses de 2,1 %, elles augmentaient de 2,5 % selon la prévision de la LFSS 2020, soit une hausse de 1,4 milliard d’euros.

● Le solde définitivement constaté dans le présent article est très éloigné des prévisions révisées en LFSS 2020, particulièrement au regard du régime général, FSV compris, pour lequel l’écart, favorable cette fois-ci, constaté est de 3,5 milliards d’euros. À titre de comparaison, il a été de 0,7 milliard d’euros en moyenne sur les quatre années précédentes.

TABLEAUX D’équilibre 2019 de l’ensemble des régimes obligatoires de base

(en milliards d’euros)

Prévisions révisées

(LFSS 2020)

Réalisé

(LFSS 2021)

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Vieillesse

239,2

241,5

– 2,3

240,0

241,3

– 1,3

Maladie

215,7

218,7

– 3

216,6

218,1

– 1,5

Famille

51,1

50,2

+ 0,8

51,4

49,9

+ 1,5

AT-MP

14,6

13,5

+ 1,2

14,7

13,6

+ 1,1

Total*

506,9

510,2

– 3,3

509,1

509,3

– 0,2

Total incluant le FSV*

505,1

510,6

– 5,5

508,0

509,7

– 1,7

Sources : LFSS 2020 et PLFSS 2021

Ces erreurs d’appréciation témoignent de mouvements non anticipés en recettes comme en dépenses. Précisément, la différence entre le déficit attendu et le déficit constaté s’explique aux deux tiers par un surcroît de recettes, et, pour le tiers restant, par de moindres dépenses.

En premier lieu, les recettes perçues sur les revenus d’activité ont été beaucoup plus dynamiques que prévu. Elles l’ont été essentiellement pour les recettes assises sur les revenus professionnels des travailleurs indépendants : calculés sur leurs revenus particulièrement dynamiques de l’année 2018, leurs prélèvements sociaux ont apporté 1 milliard d’euros de recettes non escomptées. De même, la Mutualité sociale agricole (MSA) a collecté 0,6 milliard d’euros de cotisations supplémentaires par rapport aux prévisions, notamment en raison d’une croissance de la masse salariale (4,9 %) plus de deux fois supérieure à ce qui était attendu en LFSS 2020 (2,4 %). Enfin, le niveau des recettes assises sur le capital, souvent difficile à prévoir, est également apparu plus élevé que prévu, à hauteur de près de 0,7 milliard d’euros.

S’agissant des dépenses, les prestations ont été inférieures de 0,9 milliard d’euros par rapport au niveau prévu par la LFSS 2020. La branche vieillesse explique près de la moitié de cet écart, ses dépenses ayant été inférieures de 0,4 milliard d’euros à la prévision. Les dépenses de prestations maladie, elles aussi, ont été inférieures aux attentes à hauteur de 0,2 milliard d’euros en raison notamment d’un sous-ONDAM légèrement sous-exécuté. Des écarts sont également observés concernant les dépenses de gestion administrative, qui ont été moins importantes que prévu (– 0,3 milliard d’euros).

2.   Le régime général est quasiment à l’équilibre hors FSV, malgré des prévisions en LFSS 2020 prévoyant une forte hausse du déficit

Le porte approbation du tableau d’équilibre du seul régime général. Comme pour l’ensemble des régimes obligatoires, le tableau suivant rapproche les montants que l’article 1er soumet à l’approbation du Parlement de ceux des prévisions initiales de la loi de financement pour 2019 ou rectifiées par la loi de financement pour 2020.

TABLEAUX D’ÉQUILIBRE 2019 DU RÉGIME GéNéRAL DE LA SÉCURITé SOCIALE

(en milliards d’euros)

Prévisions initiales

(LFSS 2019)

Prévisions révisées

(LFSS 2020)

Réalisé

(PLFSS 2021)

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

215,7

216,4

– 0,7

214,1

217,1

– 3,0

215,1

216,6

– 1,5

Vieillesse

137,5

136,9

+ 0,6

135,5

137,5

– 2,1

135,7

137,1

– 1,4

Famille

51,4

50,3

+ 1,1

51,1

50,2

+ 0,8

51,4

49,9

+ 1,5

AT-MP

13,3

12,2

+ 1,1

13,2

12,1

+ 1,1

13,2

12,2

+ 1,0

Total*

404,8

402,7

+ 2,1

395,2

394,1

– 3,1

402,4

402,8

– 0,4

Total incluant le FSV*

404,4

404,2

+ 0,1

394,6

395,7

– 5,4

402,6

404,5

– 1,9

(*) Hors transferts entre branches.

Source : LFSS 2019, LFSS 2020 et PLFSS 2021.

Le résultat définitif pour 2019 fait apparaître un déficit, incluant le FSV, de 1,9 milliard d’euros contre 1,2 milliard en 2018, soit une dégradation du solde de 0,7 milliard d’euros.

Compte tenu de son poids et de l’intégration financière croissante, le solde du régime général est souvent très proche de celui de l’ensemble des régimes obligatoires. Les branches maladie et famille étant quasi-totalement intégrées dans le régime général, et compte tenu du poids financier plus limité de la branche AT‑MP, les écarts aux données relevées pour l’ensemble des ROBSS concernent par construction davantage la branche vieillesse.

En 2019, l’écart entre le solde de l’ensemble des ROBSS et le solde du régime général est de 0,2 point. Le régime général fait en effet état d’un excédent moindre de la branche AT-MP (– 0,1 point), attribuable à la situation structurelle du régime des salariés agricoles, et d’un déficit plus important de la branche vieillesse (+ 0,1 point).

Le solde constaté du régime général, FSV compris, s’éloigne des prévisions initiales, telles qu’elles ont été présentées dans la LFSS 2019 et s’éloigne encore davantage des prévisions révisées dans la LFSS 2020. Les raisons de ces écarts reposent très largement sur les explications données pour l’ensemble des régimes obligatoires de base.

Il convient toutefois de relever que la dégradation du déficit du régime général et du FSV entre 2018 et 2019 (– 0,7 milliard d’euros) doit être relativisée. En effet, dans le cadre de la procédure de certification des comptes du régime général de sécurité sociale, la Cour des comptes a constaté que 0,6 milliard d’euros de produits de remises versées par les entreprises pharmaceutiques, au titre de l’autorisation temporaire d’utilisation (ATU) de certains médicaments et post-ATU, ont été enregistrés dans les comptes de l’exercice 2020 alors qu’ils auraient dû l’être dans ceux de l’exercice 2019 ([25]). Cette erreur a conduit à dégrader le solde de la branche maladie, qui devait percevoir cette recette, à hauteur de 0,6 milliard d’euros. Si cette somme avait bien été intégrée aux recettes de l’assurance maladie en 2019, le déficit du régime général et du FSV serait de 1,3 milliard d’euros contre 1,9 milliard d’euros actuellement, soit un niveau finalement très proche du déficit constaté pour 2018 (1,2 milliard d’euros).

3.   Le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base retrace exclusivement le recul du déficit du FSV

● Le porte approbation du tableau d’équilibre du seul organisme de cette catégorie, à savoir le Fonds de solidarité vieillesse ([26]).

Ce fonds, prévu aux articles L. 135-1 et suivants du code de la sécurité sociale, est doté de 17,2 milliards d’euros de recettes en 2019 et finance des prestations non contributives servies par les régimes de base d’assurance vieillesse, notamment :

– la prise en charge du financement des droits pour les périodes pendant lesquelles les assurés n’ont pas pu cotiser, par exemple en cas de chômage (11,6 milliards d’euros en 2019) ou d’arrêt maladie (1,9 milliard d’euros en 2019) ;

– l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) pour 3,6 milliards d’euros en 2019 – prestation « socle » différentielle ouverte à tous les pensionnés qui s’est substituée au « minimum vieillesse » – ainsi qu’au minimum contributif (MICO) pour 1 milliard d’euros en 2019 – cette prestation « socle », en principe plus élevée que l’ASPA, est ouverte à tous les pensionnés ayant tous leurs trimestres.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2019 DES ORGANISMES CONCOURANT
AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE (FsV)

(en milliards d’euros)

Prévisions initiales

(LFSS 2019)

Prévisions révisées

(LFSS 2020)

Réalisé

(PLFSS 2021)

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

FSV

16,5

18,4

– 2

16,6

18,9

– 2,3

17,2

18,8

– 1,6

Source : LFSS 2019, LFSS 2020 et PLFSS 2021.

● Le solde du FSV s’est amélioré par rapport à 2018, avec un déficit réduit de 0,2 milliard d’euros, notamment grâce :

– à des dépenses en diminution, en lien notamment avec l’extinction progressive de sa participation au financement du minimum contributif : sa participation a diminué de 0,8 milliard d’euros par rapport à 2018 ; cela permet notamment de compenser la hausse des dépenses de prise en charge de la revalorisation du minimum vieillesse (+ 0,4 milliard d’euros en 2019), décidée en LFSS 2018 et devant se poursuivre jusqu’en 2020 ;

– à des produits stables, malgré la modification de la structure des recettes affectées au FSV dans le cadre de la LFSS 2019, décidée dans un souci de rationalisation du partage des recettes entre l’État et la sécurité sociale.

● Comme en 2018, ce résultat est meilleur que les prévisions initiales et rectifiées, qui annonçaient une moindre amélioration du solde. Cet écart entre le solde constaté et le solde prévu en LFSS 2020, de l’ordre de 0,7 milliard d’euros, s’explique principalement par un surcroît des produits assis sur le capital, dans un contexte très favorable sur les marchés financiers.

4.   Un objectif national de dépenses d’assurance maladie en très légère sous-exécution

Créé en 1996, l’ONDAM est un plafond indicatif de la quasi-totalité des dépenses d’assurance maladie voté par le Parlement pour l’année à venir, et dont le niveau est définitivement arrêté dans la première partie de la LFSS pour l’exercice N–2.

La LFSS 2019 a fixé le montant de l’ONDAM à 200,3 milliards d’euros. Cet objectif était moins contraignant que celui des années précédentes, en progression de 2,5 % à périmètre constant, marquant une accélération des dépenses d’assurance maladie par rapport à 2018. L’ONDAM a été rectifié en LFSS 2020, pour être porté à 200,4 milliards d’euros, notamment afin d’accompagner la stratégie « Ma santé 2022 », dont l’impact était évalué à 400 millions d’euros pour l’année 2019.

Le arrête un montant de 200,2 milliards d’euros de dépenses relevant du champ de l’ONDAM en 2019, soit un niveau inférieur d’environ 140 millions d’euros à l’objectif rectifié en LFSS 2020. La Cour des comptes relève que pour la dixième année consécutive, l’ONDAM est respecté ([27]). Plus précisément, pour l’année 2019, l’exécution de l’ONDAM par sous-objectif se décompose comme suit :

– les dépenses de soins de ville ont représenté 91,4 milliards d’euros, soit un montant en progression de 2,6 % par rapport à 2018 et en ligne avec les prévisions rectifiées en LFSS 2020 ; le dépassement des dépenses de prestations s’est monté à 120 millions d’euros, porté par les dépenses de médicaments, de biologie médicale, de transports de patients et d’indemnités journalières et par des dépenses liées aux dispositifs médicaux ; mais ce dépassement a été compensé par des dépenses hors prestations (recettes réductrices de dépenses comme les remises pharmaceutiques ou taxe sur les organismes complémentaires, aides à la télétransmission, prise en charge des cotisations des professionnels de santé) en sous-exécution d’un montant égal ;

– les dépenses à destination des établissements de santé ont représenté 82,4 milliards d’euros, en progression de 2,5 % par rapport à 2018 et en sous‑exécution de 100 millions d’euros par rapport à l’objectif rectifié en LFSS 2020 ; cette sous-exécution s’explique par un niveau d’activité hospitalière légèrement inférieur aux données prévisionnelles et par une dépense de médicaments relevant de la « liste en sus » ([28]) moins importante que prévu du fait, essentiellement, du rendement des remises pharmaceutiques ;

– les dépenses médico-sociales ont atteint 20,9 milliards d’euros, en progression de 2,3 % par rapport à 2018 ; cette exécution est légèrement inférieure à l’objectif révisé en LFSS 2020 (– 21 millions d’euros) ; la progression du sous‑objectif s’est matérialisée par le financement d’une enveloppe en hausse pour les établissements et services médico-sociaux pour personnes âgées (+ 3,3 %) et pour personnes handicapées (+ 1,5 %).

– les dépenses relatives aux « autres prises en charges » se sont élevées à 1,9 milliard d’euros, en évolution de + 5,0 % par rapport à 2018 ; cette hausse a été portée par l’augmentation des dotations aux établissements publics et par la progression des dépenses de soins des assurés français à l’étranger ; ce sous‑objectif de l’ONDAM est toutefois en sous-exécution de 25 millions d’euros, notamment en raison de dépenses moins importantes que prévu concernant les dotations aux opérateurs intervenant dans le champ de la santé et les dépenses au titre de l’ONDAM médico-social spécifique ([29]).

– la contribution de l’assurance maladie aux dépenses relatives au fonds d’intervention régional (FIR) ont été conformes à l’objectif rectifié à hauteur de 3,5 milliards d’euros.

5.   Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites et au Fonds de solidarité vieillesse

● Le porte approbation du montant de la dotation au FRR, constamment nul depuis 2011. Il constitue une donnée obligatoire en application de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, qui fait obligation au législateur de mentionner dans la première partie de la LFSS le montant des recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires, catégorie comprenant le seul FRR dans le droit positif.

En effet, en application de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, le Fonds a été mis en extinction : aucune recette ne lui est plus affectée, tandis qu’il décaisse chaque année 2,1 milliards d’euros au profit de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) afin de participer au financement des déficits des organismes chargés d’assurer les prestations du régime de base de l’assurance vieillesse pour les exercices 2011 à 2024, en application de la LFSS 2011 ([30]).

Créé en 1999 ([31]), le Fonds de réserve pour les retraites était chargé de mettre en réserve et de faire fructifier des ressources qui lui étaient affectées afin de maintenir voire d’améliorer le niveau des pensions à horizon 2020, dans la perspective d’une dégradation prévisible des équilibres financiers. Compte tenu de la forte dégradation des régimes d’assurance vieillesse à la suite de la crise financière des années 2008-2009, il a été décidé de mettre à contribution le Fonds avant l’horizon initialement prévu, pour « alimenter » la CADES.

Cette absence de mise en réserve n’est pas synonyme d’absence de produits pour le FRR. Comme rappelé à l’annexe 8 au présent projet de loi, au 31 décembre 2019, la valeur des actifs du FRR était de 33,7 milliards d’euros, en hausse de 1,1 milliard d’euros sur un an, dont 46,6 % sont placés de manière très sûre (poche dite « de couverture ») afin de permettre de poursuivre les versements à la CADES jusqu’à l’extinction de cette dernière, et 53,4 % sont placés de manière plus dynamique afin de produire du rendement (poche dite « de performance »).

Ces placements permettent de dégager un résultat financier en 2019 de 800 millions d’euros, en légère baisse par rapport aux 900 millions enregistré en 2018.

● Dans la même logique, le prévoit que le FSV ne met aucune somme en réserve, comme chaque année depuis 2011 ([32]).

6.   La dette amortie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale

La CADES a été créée par l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 portant mesures relatives au remboursement de la dette sociale pour amortir et éteindre la dette du régime général de la sécurité sociale. Elle est historiquement affectataire :

– depuis sa création d’une ressource exclusive, la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) ;

– depuis la LFSS 2008, d’une fraction de contribution sociale généralisée (CSG)([33]) ;

– depuis 2011, du versement annuel du FRR précité ([34]).

Ces ressources lui permettent chaque année d’assurer l’amortissement d’une partie de la dette sociale reprise et financée par des opérations d’emprunt sur les marchés ([35]). L’amortissement est égal à la différence entre le produit des ressources affectées et le montant des charges financières nettes de la Caisse (déduction faite, donc, des produits financiers qu’elle peut percevoir).

Le porte ainsi approbation du montant de la dette amortie par la CADES en 2019, à savoir 16,3 milliards d’euros.

Ce chiffre, légèrement supérieur à l’objectif fixé dans la partie rectificative de la LFSS 2020 (16 milliards d’euros), s’explique à la fois par la dynamique des recettes et par des conditions d’emprunt toujours très favorables.

S’agissant des recettes, la CRDS a crû de 2,6 % et la CSG de 5,1 %, soit une dynamique très soutenue. Les charges financières ont dans le même temps diminué de 9,3 % grâce à une baisse significative des taux (1,99 % au lieu de 2,02 % sur le taux global de refinancement en 2018).

II.   Ces comptes sont validés par la COUR des comptes, qui formule nÉanmoins comme chaque année certaines réserves

En application de l’article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes est chargée de produire, dans le cadre de sa mission constitutionnelle d’assistance du Parlement et du Gouvernement, un avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre par branche du dernier exercice clos ainsi qu’un rapport de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l’activité de recouvrement du régime général, relatifs au dernier exercice clos ([36]).

1.   Une cohérence des tableaux d’équilibre confirmée, sous plusieurs réserves

L’avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre figure dans le rapport sur l’application des LFSS (RALFSS), produit annuellement par la Cour en application du 1° du VIII de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Les principales conclusions de l’avis rendu dans le RALFSS 2020 sont reproduites dans l’encadré suivant.

Avis de la Cour des comptes sur la cohérence des tableaux d’équilibre pour 2019

« À l’issue de ces vérifications et sur le fondement des éléments d’information qui lui ont été communiqués par la direction de la sécurité sociale, la Cour estime que les tableaux d’équilibre précités fournissent une représentation cohérente des recettes, des dépenses et du solde qui en découle. Elle formule néanmoins les cinq observations suivantes :

« 1. à la date de ses constats, la Cour n’a pas été rendue destinataire du projet d’annexe 4 au projet de loi de financement qui contient des informations intéressant les tableaux d’équilibre (modalités d’établissement, détail des recettes et des dépenses, analyse des évolutions par rapport à 2018 et par rapport aux prévisions 2019) ;

« 2. les tableaux d’équilibre sont établis en procédant à des contractions de produits et de charges non conformes au cadre normatif fixé par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale pour l’établissement des comptes annuels ;

« 3. le traitement comptable des produits à recevoir des remises conventionnelles de l’autorisation temporaire d’utilisation (ATU) et du post-ATU n’est pas conforme aux principes des droits constatés et d’indépendance des exercices, ce qui a minoré les produits de la branche maladie et détériore de 0,6 Md€ les soldes du régime général et de l’ensemble des régimes obligatoires de base ;

« 4. une partie de la taxe sur les salaires a été affectée par la direction de la sécurité sociale, en l’absence de disposition législative, à la compensation des exonérations de cotisations de retraite complémentaire, ce qui a amélioré le solde de la branche vieillesse de 153 M€ et dégradé d’autant celui de la branche maladie, sans incidence sur les soldes du régime général et de l’ensemble des régimes obligatoires de base ;

« 5. les réserves formulées par la Cour sur les comptes du régime général de sécurité sociale et les opinions émises par les commissaires aux comptes sur ceux d’autres régimes de sécurité sociale soulignent les limites qui continuent d’affecter la fiabilité des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés aux tableaux d’équilibre pour l’exercice 2019, sous l’effet, notamment, de faiblesses persistantes des dispositifs de contrôle interne et de difficultés comptables. »

Source : Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, octobre 2020.

● La première observation fait référence à l’annexe 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui présente en détail les recettes, dépenses et solde des régimes par catégorie et par branche, dont la Cour n’aurait pas disposé pour porter une appréciation éclairée sur les tableaux d’équilibre ; cette observation récurrente se voit régulièrement opposer par la direction de la sécurité sociale qu’il lui est impossible de transmettre à l’été des documents qu’elle ne finalise qu’entre la fin du mois de septembre et le début du mois d’octobre, afin de consolider les données de certains petits régimes.

● La deuxième observation, tout aussi récurrente, reproche au Gouvernement sa méthode de contractions de produits et de charges, en méconnaissance du cadre normatif organique. Ces consolidations sont retracées dans l’annexe 4 précitée et répondent à une double préoccupation de neutralisation :

– la première consiste à neutraliser les transferts entre régimes de sécurité sociale et permet d’éviter une double comptabilisation de recettes ou de produits qui correspondraient en réalité aux relations financières entre deux régimes, ou entre des branches d’un même régime ; l’utilité de cette neutralisation est entièrement reconnue ;

– la seconde consiste à neutraliser les écritures d’inventaire et c’est elle qui fait l’objet des critiques renouvelées de la Cour ; interrogée lors de l’examen de la LFSS 2018 sur ce même point, la direction de la sécurité sociale avait fait savoir que ce retraitement des données répondait à la préoccupation assumée de « neutraliser l’hétérogénéité des modes de comptabilisation d’un petit nombre d’écritures entre régimes et dans le temps pour un même régime » ; en effet, les régimes appliquent des règles de comptabilité différentes et les modifient parfois entre deux exercices ; c’est pourquoi il est procédé à une harmonisation des présentations comptables des différents régimes, d’une part, et dans le temps, d’autre part ; par ailleurs, la direction de la sécurité sociale se réserve la possibilité de ne pas faire figurer des écritures comptables n’ayant aucune contrepartie économique ou de conséquence sur le solde.

Au regard de ces explications, le rapporteur général se satisfait de cette présentation comptable, dont la méthodologie est présentée de manière détaillée et illustrée dans l’annexe 4, et sous réserve :

– que ces règles soient suffisamment constantes pour rendre les chiffres comparables d’une année sur l’autre ;

– qu’elles n’aient jamais pour incidence de modifier artificiellement le solde ou d’occulter une réalité économique ou financière.

De fait, la récurrence de ces désaccords montre qu’a minima la première condition est remplie.

● La troisième observation concerne le traitement comptable des remises conventionnelles perçues au titre de l’autorisation temporaire d’utilisation (ATU) et post-ATU.

En effet, 0,6 milliard d’euros de produits de remises versées par les entreprises pharmaceutiques ont été enregistrés dans les comptes de l’exercice 2020 alors qu’ils auraient dû l’être dans ceux de l’exercice 2019, impliquant une dégradation du solde de la branche maladie, qui devait percevoir cette recette, à hauteur de 0,6 milliard d’euros. Cette « erreur », selon la Cour, procède de ce que les remises en question, dues au titre de l’année 2019, peuvent faire l’objet d’avenants en 2020 en application d’une disposition adoptée dans le cadre de la LFSS 2020, ce qui a conduit à n’enregistrer aucun produit de ces remises en 2019.

La Cour relève que ce traitement comptable n’est pas conforme aux principes des droits constatés et d’indépendance des exercices, dans la mesure où le fait générateur de telles remises est bien rattaché à l’exercice 2019.

Le rapporteur général souligne que cette erreur, significative dans son montant mais compréhensible au regard de l’incertitude que fait courir la possibilité de conclure des avenants en 2020, conduira bien entendu à enregistrer en 2020 les produits concernés.

● La quatrième observation concerne l’affectation sans base juridique d’une partie de la taxe sur les salaires à la compensation des exonérations de cotisations de retraite complémentaire.

La Cour souligne que cette affectation a été conduite par la direction de la sécurité sociale sans disposition législative, améliorant le solde de la branche vieillesse (+ 153 millions d’euros) et dégradant d’autant celui de la branche maladie. Elle n’a donc pas faussé les « grands équilibres », mais modifié la clef de répartition des recettes entre branches.

● La cinquième observation reproduit synthétiquement les réserves émises par la Cour à l’occasion de son rapport sur la certification des comptes du régime général, s’agissant notamment des dispositifs de contrôle interne.

2.   Des comptes du régime général certifiés en formulant vingt-huit réserves, contre vingt-neuf l’année précédente

Conformément à l’article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières, la Cour des comptes certifie les comptes du régime général ([37]), au même titre que les comptes de l’État.

Article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières ([38])

« Chaque année, la Cour des comptes établit un rapport présentant le compte rendu des vérifications qu’elle a opérées en vue de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l’activité de recouvrement du régime général, relatifs au dernier exercice clos, établis conformément aux dispositions du livre Ier du code de la sécurité sociale. Ce rapport est remis au Parlement et au Gouvernement sitôt son arrêt par la Cour des comptes, et au plus tard le 30 juin de l’année suivant celle afférente aux comptes concernés. »

Dans son rapport remis en mai 2020 ([39]), la Cour a certifié les comptes du régime général avec vingt-huit réserves, contre vingt-neuf l’année précédente.

Sans prétendre rappeler l’ensemble des observations formulées par la Cour, on peut retenir qu’un nombre important des réserves repose sur les difficultés rencontrées dans la maîtrise des risques de portée financière : « ces faiblesses se traduisent par des valeurs toujours élevées des indicateurs de risque financier résiduel, qui mesurent la fréquence et les montants d’erreurs ayant une incidence financière ». La Cour dénonce ainsi un nombre trop important de versements de prestations non conformes aux droits des assurés, des allocataires ou des acteurs du système de santé. Ces erreurs peuvent aussi bien être en faveur de ces acteurs (versement d’indus) qu’en leur défaveur (rappels).

En outre, la Cour émet également des réserves motivées par des « désaccords ou des limitations concernant le calcul d’estimations comptables et le rattachement de certains produits à l’exercice, de nature à affecter de manière significative le résultat de l’exercice ». À titre d’exemple, la Cour mentionne la dégradation de 0,6 milliard d’euros du résultat de la branche maladie en 2019 liée à une irrégularité, à savoir la comptabilisation à tort, dans les comptes de l’exercice 2020, de remises versées par les entreprises pharmaceutiques au titre de l’autorisation temporaire d’utilisation (ATU), alors qu’ils auraient dû l’être dans ceux de l’exercice 2019.

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Article 2
Approbation du rapport annexé sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits de l’exercice 2019 (annexe A)

Adopté par la commission sans modification

L’article 2 porte approbation du tableau patrimonial qui retrace la situation financière dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale au 31 décembre du dernier exercice clos (2019) ainsi que l’affectation des excédents et des déficits constatés au terme de cet exercice.

Ce tableau reflète la situation globalement améliorée de la situation patrimoniale de la sécurité sociale en 2019.

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques en définissant le contenu.

3° du A du I de l’article L.O. 111-3 et II de l’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale.

La loi de financement « 3° Approuve le rapport mentionné au II de l’article LO 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l’équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d’emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d’équilibre prévus au 1° ».

Le II de l’article LO 111-14 précise qu’il s’agit d’« un rapport décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l’occasion de l’approbation des tableaux d’équilibre relatifs au dernier exercice clos [, qui] présente également un tableau, établi au 31 décembre du dernier exercice clos, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement ([40]), à l’amortissement de leur dette ([41]) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ([42]) ».

Il s’agit d’assurer l’information du Parlement sur l’état de la situation patrimoniale d’une partie des régimes faisant partie du champ des lois de financement de la sécurité sociale ([43]). Celui-ci permet, au-delà du solde qui peut s’analyser comme un « flux » à un moment donné, d’apprécier la situation financière nette consolidée, en y intégrant l’ensemble de l’actif et du passif du champ des lois de financement. Les « stocks » sont ainsi présentés (réserves, dettes) ainsi que la manière dont les déficits sont finalement pris en charge concrètement.

1.   Le tableau présentant la situation patrimoniale de la sécurité sociale reflète une amélioration de la situation des comptes sociaux en 2019

L’annexe A reflète, de manière constante depuis 2014, une relative amélioration du solde des régimes de sécurité sociale, qu’il s’agisse du passif net (dette) ou du passif financier net (endettement financier).

a.   Un passif net en diminution, très largement grâce à l’amortissement de la dette sociale

La première partie du tableau qui témoigne d’une variation des capitaux propres est positive de 15,6 milliards d’euros par rapport à 2018 ce qui résulte de la consolidation de deux « pôles » comptables.

Un « pôle positif » d’actifs combine :

– des dotations et réserves, notamment grâce au Fonds de réserve pour les retraites (FRR), qui dispose de 13,4 milliards d’euros de dotations (15,5 milliards en 2018), et de 22,2 milliards d’euros d’autres réserves, ainsi que les réserves du régime général et des autres régimes (11,1 milliards) ;

– d’un résultat globalement positif en 2019 (+ 15,4 milliards d’euros), en hausse par rapport à 2018 de 500 millions d’euros, qui résulte des excédents des autres régimes obligatoires (+ 0,3 milliard d’euros, contre un léger déficit de 200 millions d’euros en 2018) et de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) en hausse (16,3 milliards d’euros contre 15,4 milliards d’euros en 2018), ainsi que du moindre du déficit du FSV (– 1,6 milliard d’euros au lieu de – 1,8 milliard d’euros en 2018), qui ont surcompensé la dégradation de la situation du régime général (– 300 millions au lieu de + 500 millions) et la détérioration du résultat du FRR (+ 800 millions d’euros contre 900 millions l’année précédente).

Ce « pôle positif » doit être consolidé notamment avec la diminution du « report à nouveau » de la sécurité sociale, combinant un effet positif de la CADES (diminution de 15,5 milliards d’euros) et une détérioration de celles des régimes obligatoires et du FSV (augmentation d’1,1 milliard d’euros).

Au total, c’est donc bien l’amortissement de la dette sociale qui est, assez logiquement, le principal facteur de réduction du besoin de capitaux propres de la sécurité sociale.

b.   Une réduction quasiment dans les mêmes proportions de l’endettement financier

La deuxième partie du tableau présente la différence entre l’actif et le passif financier de la sécurité sociale. Assez logiquement, son évolution suit largement celle du passif net, même s’il est davantage modifié par les variations liées aux opérations de trésorerie.

À la stabilité des actifs, constitués très largement des réserves placées (57,9 milliards d’euros en 2018, contre 55,8 milliards d’euros en 2017), répond un important passif (132,5 milliards d’euros en 2019). Ce dernier est toutefois en diminution par rapport à 2018 (142,6 milliards d’euros) grâce à la diminution des dettes portées par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et la CADES, qui diminuent de 12,5 milliards d’euros. L’amortissement de la dette portée par la CADES, l’amélioration des conditions d’emprunt et celle du solde de la sécurité sociale permettent là encore d’expliquer cette évolution.

La troisième partie du tableau, qui présente l’actif et le passif circulants, permet d’observer les besoins de financement à court terme de la sécurité sociale (fonds de roulement). Ils témoignent d’une relative stabilité par rapport à 2018, puisque l’actif circulant représentait au 31 décembre 83,4 milliards d’euros, contre 77,3 milliards l’année précédente, et le passif circulant 60,4 milliards d’euros contre 57,4 milliards durant le précédent exercice. La différence entre ces deux éléments peut s’interpréter comme l’absence de difficulté de la sécurité sociale à se financer à court terme. En revanche, la réduction de l’écart doit se lire comme une augmentation du besoin en fonds de roulement de la sécurité sociale en 2019 par rapport à 2018, liée globalement à des écarts recettes-prestations plus importants pendant l’année, en raison de la relative détérioration du solde.

c.   L’avis de la Cour des comptes sur le tableau patrimonial

Conformément à l’article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes produit un avis sur la cohérence du tableau patrimonial.

Dans son Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale d’octobre 2020, la Cour des comptes juge que le tableau patrimonial figurant à l’annexe A du présent projet « fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2019 » ([44]).

En revanche, elle maintient une observation, déjà évoquée par ailleurs ainsi que les années précédentes, tenant à l’insuffisance des dispositifs de contrôle interne et la persistance de difficultés comptables.

2.   La description des mesures prévues pour la couverture des déficits constatés et l’affectation des excédents illustrent l’hétérogénéité des situations financières de chaque régime

S’il est difficile de résumer en quelques grandes lignes directrices des opérations propres à la situation financière de chaque régime, certaines mesures méritent d’être soulignées dans le cadre du présent commentaire :

 le régime général et le FSV étaient en déficit de 1,9 milliard d’euros en 2019, et celui-ci s’est ainsi s’ajouté à la dette gérée par l’ACOSS, en attendant une reprise par la CADES qui devrait intervenir entre 2020 et 2023 (cf. encadré infra) ;

– le déficit du régime de retraite des exploitants agricoles est géré comme les années précédentes par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) et financé par des avances rémunérées de l’ACOSS, conformément aux nouvelles dispositions adoptées en loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 ; ces déficits cumulés ont atteint 3,6 milliards d’euros en 2019 (0,1 milliard pour l’exercice 2019).

– la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (– 0,7 milliard) a de nouveau enregistré un déficit (après – 0,6 milliard en 2018), en raison de la forte dégradation de ses recettes, dans un contexte de « gel » des rémunérations et de forte hausse de ses prestations, l’effet du report de l’âge légal ayant pris fin ;

La reprise de dette permise par la loi du 7 août 2020

Si elle n’a pas d’impact sur l’exercice 2019, ce dernier doit être mis en regard du nouvel « épisode » de reprise de dette par la CADES, qui permettra de couvrir de nombreux déficits passés, présents et futurs.

L’article 1er de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 a autorisé, pour la première fois depuis 2016, une nouvelle reprise de dette par la CADES à compter de 2020, qui concerne :

– l’ensemble des déficits cumulés non repris du régime général au 31 décembre 2019 (16,3 milliards d’euros) ;

– ceux du FSV (9,9 milliards d’euros) ;

– ceux de la branche vieillesse du régime des non-salariés agricoles (3,6 milliards d’euros) ;

– ceux de la CNRACL au titre des exercices 2018 et 2019 (1,3 milliard d’euros).

Au total, la reprise reviendra donc à « effacer » 31 milliards d’euros de dette, soit environ un peu plus d’un an et demi de recettes de la CADES. Ces montants ne seraient ainsi plus portés par les régimes eux-mêmes ou par l’ACOSS, et seraient ainsi moins exposés aux aléas de court terme.

92 autres milliards de transferts autorisés par l’allongement de la durée de vie organique de la CADES à 2033 ([45]) permettraient de procéder à des opérations similaires pour les exercices 2020 à 2023.

Source : commission des affaires sociales.

– la plupart des autres régimes de base sont à l’équilibre ou en excédent en 2018 grâce à l’intégration financière (maladie pour tous les régimes, salariés agricoles et régime social des indépendants), par des subventions d’équilibre de l’État comme garant de l’équilibre financier de ces régimes (SNCF, RATP, mines, marins) ou par des subventions de l’État en tant qu’employeur (fonction publique d’État, industries électriques et gazières) ;

– les excédents du régime de retraite des professions libérales (0,4 milliard), du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaire (0,2 milliard) et de la Caisse nationale des barreaux français (0,06 milliard) sont affectés aux réserves des régimes concernés.

● Les déficits passés accumulés par le régime des mines avant qu’il ne bénéficie de la subvention d’équilibre ont été transférés à la CNAMTS à hauteur de 0,7 milliard d’euros en 2016.

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DEUXIÈME PARTIE
Dispositions relatives À l’exercice 2020

Article 3
Création d’une contribution exceptionnelle des organismes complémentaires en santé aux dépenses liées à la gestion de l’épidémie de covid-19 au titre de 2020

Adopté par la commission sans modification

L’article 3 prévoit la mise en place d’une contribution exceptionnelle pour les organismes complémentaires d’assurance-maladie pour l’exercice 2020. Ces organismes, qui comprennent les mutuelles, les institutions de prévoyance ainsi que les assurances, ont en effet réalisé des économies d’une ampleur inattendue compte tenu du report des soins par les Français dans un certain nombre de secteurs.

Justifiée par l’effort que doivent fournir ces organismes complémentaires afin de garantir l’équilibre des comptes de l’assurance-maladie, cette contribution s’appuie sur une assiette proche de celle la taxe de solidarité additionnelle (TSA), qui constitue déjà une obligation à la charge de ces organismes. Le taux de 2,6 % pour l’année constitue un choix destiné à assurer un produit d’un milliard. Les modalités de déclaration, de liquidation et de recouvrement sont analogues à celles qui s’appliquent à la TSA.

Cette première contribution est complétée par une contribution exceptionnelle à un taux de 1,3 % à l’article 10.

I.   Le droit existant : la contribution des organismes complÉmentaires au financement de l’assurance-maladie a été fortement perturbÉe dans le contexte de l’ÉpidÉmie de covid-19

A.   La part des organismes complÉmentaires dans l’effort financier en faveur de l’assurance maladie

1.   La mise en place de la taxe de solidarité additionnelle

a.   L’accompagnement de la couverture maladie universelle

Le rôle des organismes complémentaires d’assurance maladie (OCAM) dans la prise en charge de l’équilibre financier de l’assurance maladie est issu de l’universalisation du risque maladie. La création d’une couverture maladie universelle par le biais de la loi du 27 juillet 1999 ([46]) s’est accompagnée de l’institution d’une contribution portant sur le montant des primes ou cotisations hors taxe. Cette première taxe, fixée initialement à un taux de 1,75 %, a été modernisée, en plusieurs temps :

– la loi de finances pour 2011 ([47]) a transformé la contribution en taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d’assurance afférentes aux garanties de protection complémentaire en matière de frais de soins de santé. Son taux a été fixé à 6,27 % ;

– la LFSS 2015, enfin, a fusionné cette taxe avec la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) pour les contrats d’assurance maladie ne relevant pas d’un régime obligatoire de sécurité sociale, à savoir les contrats de complémentaire santé.

Conformément à la vocation d’accompagnement de l’universalité de la complémentaire santé, le produit de la TSA actuelle alimente le fonds en charge du financement de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) et l’aide à la complémentaire santé (ACS). Ces versements peuvent également abonder, en cas de surplus, l’assurance maladie.

Ce fonds a été récemment renommé « Fonds de la complémentaire santé solidaire » en conséquence de la fusion de la CMU-C et de l’aide au paiement d’une complémentaire santé. Le dispositif qui en est issu, la complémentaire santé solidaire, est donc géré par le « Fonds CSS ». Ce dernier doit être lui-même supprimé, en application du présent projet de loi. Ses missions seront déléguées à l’administration de tutelle, ainsi que les organismes de sécurité sociale compétents, à savoir la Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM) et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

b.   La TSA aujourd’hui

i.   Les redevables

La taxe telle qu’elle est issue de cette fusion a pour redevables les personnes physiques résidant en France, mais ce sont les OCAM qui se chargent de sa collecte. Ceux-ci se distinguent entre les organismes mutualistes, les entreprises régies par le code des assurances et les institutions de prévoyance.

Les mutuelles, en premier lieu, sont définies dans le code de la mutualité comme des personnes morales de droit privé à but non lucratif. Elles mènent principalement des actions de prévoyance, de solidarité et d’entraide au bénéfice de leurs membres et de leurs ayants droit. Particulièrement présentes sur le marché des contrats individuels, elles détiennent également la part la plus élevée des souscripteurs de 60 ans ou plus.

Les institutions de prévoyance sont des organismes paritaires à but non lucratif qui n’exercent leur activité que dans le champ des risques sociaux. En 2017, vingt-cinq institutions de prévoyance pratiquaient une activité de complémentaire santé, principalement dans le domaine de la couverture des salariés au sein des entreprises ou des branches ([48]).

Les assurances, quant à elles, sociétés anonymes à but lucratif, sauf l’exception des sociétés d’assurances mutuelles, ont une activité marginale dans le secteur de la santé. Elles concentraient toutefois en 2019 31 % des parts de marché des complémentaires.

Sont intégrés également dans le champ de cette taxe les organismes qui, bien qu’étant établis à l’étranger, opèrent en France, dans le cadre de la libre prestation de services. Ces derniers doivent dès lors désigner un représentant en France. Cette collecte se fait pour le compte du réseau de recouvrement habituel des cotisations de sécurité sociale.

ii.   L’assiette

Son assiette est principalement composée des contrats d’assurance maladie complémentaire, selon toutes les modalités possibles. Sont ainsi concernés les contrats tant individuels que collectifs, auxquels l’adhésion est autant obligatoire que facultative et que son mode de financement provienne de l’employeur ou de l’assuré. Le tableau suivant fait la part des contrats intégrés à l’assiette de la TSA et ceux qui en sont exclus.

 

Typologie des contrats inclus ou exclus de l’assiette de la TSA

Type de contrats intégrés dans le champ de l’assiette de la TSA

Type de contrats exclus de l’assiette de la TSA

Les contrats qui ont pour objet de garantir la couverture des frais médicaux, via des prestations en nature

Les contrats qui proposent le versement d’une rente ou d’un capital en cas de survenue d’un risque (maladie, maternité, accident corporel, invalidité, décès de l’assuré)

Les contrats qui ont pour objet de garantir l’octroi d’indemnités journalières (IJ) complémentaires à celles qui sont versées par la sécurité sociale (IJSS)

Les primes ou cotisations d’assurance qui couvrent des frais qui s’éloignent des seuls frais de santé (obsèques, allocations décès, mariage, naissance)

 

Les opérations de réassurance

 

Les contrats d’une nature différente dès lors que les garanties qui y sont inscrites ne viennent pas en complément de la prise en charge obligatoire

 

La participation financière de l’assuré au titre de la complémentaire santé solidaire

Source : commission des affaires sociales.

La taxe est donc assise sur les primes inscrites dans ces contrats, mais également les majorations de ces primes, leurs accessoires ainsi que l’ensemble des sommes et avantages qui peuvent faire l’objet d’une évaluation pécuniaire dont bénéficient les OCAM.

iii.   Les taux

Le taux qui frappe cette assiette est de 13,27 %, sous réserve que les contrats concernés ne permettent pas :

– s’agissant des contrats à adhésion facultative, d’enfreindre les garanties inscrites à l’article L. 871-1 du code de sécurité sociale, garantissant leur caractère « responsable » :

– s’agissant de l’ensemble des contrats, de recueillir des informations médicales auprès de l’assuré ou que les primes ou cotisations ne soient fixées en fonction de l’état de santé de l’assuré. Il s’agit de s’assurer du caractère « solidaire » du contrat souscrit.

L’absence de respect de ces critères entraîne une majoration de 7 points du taux applicable, à 20,27 %.

À l’inverse, des dérogations de taux sont inscrites au même article, à savoir :

Taux applicables aux garanties

(en %)

Type de contrats

Taux dérogatoire

Assurances de groupe définies au 1° de l’article 998 du code général des impôts, qui sont généralement souscrites par une entreprise donnent lieu au paiement d’une prime ou d’une cotisation dont 80 % au moins du montant total sont affectés à des garanties liées à la durée de la vie humaine, à l’invalidité, à l’incapacité de travail ou au décès par accident, à l’exclusion des remboursements des frais médicaux, chirurgicaux, pharmaceutiques ou dentaires

6,27

Garanties de protection en matière de frais de santé des contrats d’assurance maladie complémentaire couvrant les personnes physiques ou morales affiliées à la MSA au titre de leurs activités professionnelles dans le secteur agricole

6,27

Garanties assurant le versement d’indemnités complémentaires aux IJSS, à condition que ces garanties respectent les conditions d’un contrat « solidaire »

7

Garanties au sein des contrats couvrant les personnes qui ne sont pas à la charge d’un régime obligatoire d’assurance maladie français

14

Source : commission des affaires sociales.

Le recouvrement, enfin, est assuré par l’URSSAF Île-de-France, désignée par arrêté comme l’organisme territorialement compétent ([49]).

2.   La part des OCAM dans la limitation du déficit de l’assurance maladie

Les secteurs de la prévoyance et de la mutualité connaissent depuis le début des années 2000 un mouvement de concentration rapide, puisque le nombre des mutuelles a été divisé par cinq depuis 2001 et le nombre d’institutions de prévoyance par deux. Dans ce marché, désormais, les vingt plus grands organismes détiennent plus de la moitié des parts du marché de cotisations collectées.

Dans ce champ, selon les données du Fonds CSS, 36,2 milliards d’euros de cotisations ont été collectées sur le marché de la complémentaire santé en 2018. L’étude d’impact du Gouvernement estime quant à elle cette assiette à 38,7 milliards en 2019. Le produit de la TSA estimé en 2019 était de 5,189 milliards d’euros. Cette recette, en forte augmentation (+ 3,4 %, après une augmentation de 1,2 % en 2018) a été en grande partie liée à la croissance des primes inscrites dans les contrats de santé responsables, qui représentent 90 % de l’assiette ([50]). Ce montant a été réparti selon une clé de répartition proche de 50 %/50 % : 2,64 milliards d’euros sont revenus au Fonds CSS, tandis que 2,48 milliards de surplus ont été affectés à la CNAM.

B.   La situation ÉpidÉmique a conduit À une forte diminution des dÉpenses des OCAM

1.   Le report de soins des Français

L’écart entre les prévisions de dépenses des OCAM et la réalité, dans la période de confinement, du recours aux soins, est estimé, selon les données fournies par le Gouvernement, à 2,2 milliards d’euros, détaillées selon les modalités suivantes :

Source : données transmises par le Gouvernement au rapporteur général

La priorité donnée aux patients atteints par la covid-19, tout comme la volonté de nombreux Français de reporter leurs soins moins urgents, a entraîné une baisse massive des dépenses de santé dans les secteurs généralement couverts par les contrats de complémentaire santé. La fermeture des cabinets médicaux a évidemment renforcé d’autant la situation concernant les soins faisant l’objet d’une prise en charge par les contrats de complémentaire santé.

Ainsi, selon une analyse de données recueillies sur la période entre le 20 janvier et le 30 mai 2020 ([51]), les dix-neuf premières semaines se sont traduites par une chute de 30 % de la consommation de soins. Plus précisément :

– dans le secteur optique, qui a connu une évolution significative avec l’entrée en vigueur début 2020 du « 100 % santé », le confinement a entraîné une baisse de 90 % des dépenses, mais un fort effet de rattrapage post-confinement a abouti à une diminution sur la période entière de 55 % ;

– s’agissant des soins dentaires, la diminution de la consommation des soins s’est établie à ‑ 35 % sur la période globale, après une chute de 93 % pendant la période de confinement ;

Les prestations versées dans le domaine de la santé auraient diminué globalement, sur cette même période, de 30 %. Les effets de reprise de la consommation de soins sur le reste de l’année, qui permettent de mieux déterminer l’impact du confinement sur les dépenses de santé, aboutiraient à une économie globale des OCAM de 2 milliards d’euros, soit l’équivalent de 5 % des cotisations collectées sur une année.

2.   Les dépenses supplémentaires de l’assurance maladie obligatoire

S’ajoutent à cette diminution du recours aux soins couverts par les complémentaires santé les mesures prises par l’assurance maladie pour garantir la continuité des soins. La première d’entre elle concerne la téléconsultation.

Le remboursement à 100 % de la téléconsultation

La prise en charge de la téléconsultation a connu une évolution récente et rapide. Définie à l’article L. 6316-1 du code de la santé publique comme une « forme de pratique médicale à distance utilisant les technologies de l’information et de la communication », elle embrasse aujourd’hui cinq types d’actes médicaux distincts (téléconsultation, téléexpertise, télésurveillance, téléassistance médicale et réponse médicale dans le cadre de l’aide médicale) ([52]).

Après l’autorisation de la télémédecine dans le cadre de la loi « HPST ([53]) », les actes de télémédecine sont restés largement marginaux pendant près d’une dizaine d’années. Le déploiement de la téléconsultation a été accéléré par la signature le 14 juin 2018 de l’avenant n° 6 à la convention médicale de 2016, approuvée par un arrêté du 1er août 2018. Reconnue comme « un enjeu clé pour l’amélioration de l’organisation du système de santé et l’accès aux soins pour tous sur le territoire », la téléconsultation a été ouverte à l’ensemble des patients dès le 15 septembre 2018.

La prise en charge des actes effectués par le biais de la téléconsultation était auparavant financée dans le cadre de forfaits liés au dispositif « Etapes » (expérimentation de télémédecine pour l’amélioration des parcours de santé), par des tarifs définis par l’ARS sur les crédits du Fonds d’intervention régional (FIR) ou, plus rarement, par des actes intégrés dans la nomenclature de l’assurance maladie. L’ouverture de la téléconsultation à tous les patients s’est accompagnée de son intégration dans le parcours de soins.

Alors que les tarifs des actes et les modalités de prise en charge étaient identiques à ceux appliqués aux consultations physiques ([54]), l’ordonnance n° 2020-428 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions sociales pour faire face à l’épidémie de covid-19 a supprimé toute participation de l’assuré pour les actes réalisés en téléconsultation, les actes d’accompagnement de la téléconsultation, ainsi que pour les actes de télésoin, désormais pris en charge à 100 % par la sécurité sociale. Cette prise en charge totale a été étendue par ordonnance ([55]) au 31 décembre 2020.

La prise en charge à 100 % des actes de téléconsultation, que le présent projet de loi prolonge jusqu’en 2021, a entraîné un transfert de charge de 100 millions d’euros habituellement pris en charge par les organismes complémentaires à l’assurance maladie. Le recours à la téléconsultation a en effet largement augmenté depuis que sont entrées en vigueur les nouvelles modalités de son remboursement comme son encouragement par les autorités publiques. Si le nombre de téléconsultations diminue régulièrement depuis le confinement, la tendance est largement supérieure à la période qui précédait. Ainsi, si 40 000 consultations ont été remboursées en février, ce nombre s’est élevé à 4,5 millions en avril, 1,9 million en juin et encore 650 000 en août. Si elles ont pu représenter jusqu’à un quart des consultations, elles représentent encore, selon la CNAM, 3 % d’entre elles en septembre. Ces consultations à distance sont principalement utilisées par les médecins libéraux, qui représentent 96 % des téléconsultations remboursées. Parmi celles-ci, plus de 80 % sont réalisées par des généralistes.

3.   Le retraitement des baisses de recettes des organismes

La détermination de la marge que l’épidémie a indirectement permis aux organismes complémentaires tient également compte des risques de perte de recettes auxquelles ils pourraient faire face. La crise économique subséquente à la crise sanitaire pourrait avoir des effets directs sur les cotisations collectées.

La première perte de recettes serait liée à l’accélération de la portabilité des droits. La loi n° 2019-733 du 14 juillet 2019 relative au droit de résiliation sans frais de contrats de complémentaire santé prévoit en effet la possibilité pour les assurés de résilier sans frais un contrat d’assurance complémentaire santé un an après sa signature. Ce droit nouveau, entré en vigueur au 1er décembre 2019, devait avant tout permettre de faire jouer la concurrence entre les acteurs privés, en rééquilibrant les rapports commerciaux entre les organismes complémentaires et leurs clients. L’entrée en vigueur de cette disposition pourrait toutefois d’abord se traduire par une baisse des recettes des OCAM. L’instabilité de la situation est par ailleurs renforcée, s’agissant du maintien des garanties prévoyance et santé, par l’ampleur du dispositif d’activité partielle. Celui-ci a en effet mis plusieurs millions de personnes dans une situation où, sans que le contrat de travail ne soit rompu, qui les cotisations ne sont plus versées. Le dispositif de portabilité des droits ne s’applique donc pas dans ce cas.

Sur la base des hypothèses fournies par la Banque de France et l’Unédic quant à l’évolution prévisible du chômage, un chiffrage a été effectué par le Gouvernement. Celui-ci s’appuie notamment sur les taux actuels de couverture des salariés par des contrats collectifs d’entreprises, le taux de recours des demandeurs d’emploi aux contrats auxquels ils ont droit ainsi que sur un coût moyen par bénéficiaire de la portabilité équivalent au reste à charge moyen observé en ville et à l’hôpital pour la population en âge de travailler (20-65 ans). Sur la base de ces hypothèses, le coût de la portabilité a été estimé à 210 millions d’euros d’ici la fin de l’année 2021. Ce coût supplémentaire, couplé à une reprise des soins plus forte qu’anticipée, pourrait abaisser le total des économies effectuées par les OCAM à 1,7 milliard d’euros, soit un montant toujours supérieur à celui du produit de la contribution exceptionnelle pour l’année 2020 et pour l’année 2021, telle que prévue à l’article 10 du présent projet de loi.

Plus généralement, le maintien des droits aux complémentaires d’entreprises, dans une période de destruction rapide d’emplois, contribue à diminuer nécessairement le montant des cotisations collectées par les OC.

II.   Le dispositif proposÉ : une contribution exceptionnelle des Organismes complÉmentaires destinÉe À corriger un Écart de dÉpenses pendant l’ÉpidÉmie

A.   Une contribution additionnelle À la tsa

Le I de l’article propose l’institution, pour l’année 2020, d’une contribution exceptionnelle, due par les OCAM redevables de la TSA, encore en activité à la fin de cette année. Il n’est toutefois pas précisé, à l’inverse de la TSA, que cette contribution est versée pour le compte des personnes physiques résidentes en France.

L’assiette est par ailleurs proche de celle de la TSA, et comprend l’ensemble des sommes relatives aux primes ou cotisations, ainsi que leurs accessoires. De la même manière que pour la TSA, les dispositions qui garantissent le versement d’indemnités complémentaires aux indemnités journalières inscrites dans les contrats de garanties santé solidaires et responsables et dans les contrats agricoles équivalents, sont exonérées de cette nouvelle contribution.

Il doit toutefois être noté que le Gouvernement a exclu de l’assiette de la contribution exceptionnelle les cotisations des particuliers couvrant les garanties d’indemnités au titre des indemnités journalières complémentaires. Cette exclusion des sommes mentionnées au 4° du II bis du L. 862-4, inscrite au troisième alinéa du présent article, tient notamment du fait que les organismes complémentaires n’ont bénéficié d’aucune variation dans l’utilisation de ces journées complémentaires. La réduction de cette assiette de la contribution exceptionnelle n’emporte toutefois que des effets marginaux ([56]), et le produit de la taxe est réputé rester à hauteur de 1 milliard d’euros pour l’année 2020.

Recouvrée concomitamment à la TSA par l’URSSAF Île-de-France, la contribution sera recouvrée et contrôlée selon les mêmes règles, garanties et sanctions que celles qui sont déjà prévues à l’article L. 862-5 du code de la sécurité sociale. Compte tenu du caractère exceptionnel de cette contribution, le présent article prévoit néanmoins deux dates butoirs :

– la contribution devra être déclarée et liquidée au plus tard le 30 janvier 2021 ;

– dans les mêmes conditions que la TSA, elle peut faire l’objet d’une régularisation annuelle, qui ne pourra toutefois intervenir après le 30 juin 2021.

Le II vient corriger une absence de coordination avec la réécriture de l’article L. 321-1 du code de la sécurité sociale par l’article 9 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013.

B.   La dÉtermination du montant de la contribution exceptionnelle

Issu de concertations menées avec les parties prenantes, le montant de la contribution a été ajusté pour tenir compte des sommes à retraiter, en raison des conséquences économiques de la crise sanitaire et de leur impact sur l’économie des complémentaires santé. Comme vu supra, des hypothèses conservatrices ont été retenues, puisque l’écart entre le montant préalable au retraitement – 2,2 milliards d’euros sur la seule année 2020 – et le montant de l’ensemble de la contribution exceptionnelle – 1 milliard d’euros – permet de conserver une marge d’économies confortable, surpassant le coût éventuel tant de la portabilité des droits que d’un éventuel rattrapage des soins dans le domaine couvert par les OCAM supérieur à celui qui a été anticipé.

Le montant est atteint par l’application à l’assiette de la TSA, retraitée des garanties assurant le versement d’indemnités complémentaires aux indemnités journalières, soit 37,6 milliards d’euros, d’un taux de 2,6 % au titre de l’année 2020. Le produit sera donc de 1 milliard d’euros.

Le rapporteur général estime que cette contribution, issue d’une concertation menée avec les acteurs concernés, n’est pas inédite, puisque les organismes complémentaires avaient déjà été amenés à prendre en charge une partie des dépenses liées à l’épidémie de grippe A (H1N1), dans le cadre de la LFSS 2011 ([57]). Une contribution exceptionnelle leur avait été alors demandée, appuyée également sur la nécessité pour les organismes complémentaires de participer à l’accès de tous à la sécurité sanitaire.

Les auditions des acteurs intéressés ont permis au rapporteur général de confirmer le fait qu’aucun d’entre eux n’était opposé au principe de la contribution elle-même, permettant aux OCAM de prendre leur juste part dans l’effort de notre système de santé face à la crise sanitaire.

Si les modalités ont pu faire l’objet de contestations sur l’assiette retenue comme sur la prise en compte des difficultés auxquelles les différents secteurs pouvaient actuellement faire face, le montant de la contribution rapporté aux économies effectuées sur l’exercice 2020 ne semble pas particulièrement défavorable aux organismes complémentaires.

Le rapporteur général sera en outre attentif, comme le Gouvernement, à ce que les organismes complémentaires n’augmentent pas leurs cotisations en 2021, alors même que la contribution exceptionnelle n’a pour objet que de rétablir la juste part qu’auraient prise ces organismes en l’absence de crise sanitaire.

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Article 4
Contribution au financement de la prime covid pour les personnels des services d’aide et d’accompagnement à domicile

Adopté par la commission sans modification

L’article 4 prévoit de permettre à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) de verser une aide aux conseils départementaux pour le financement d’une prime covid en faveur des personnels des services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD). Cette aide, d’un montant maximal de 80 millions d’euros, est financée à hauteur de 50 millions d’euros grâce à la réorientation des crédits prévus par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, destinés à la préfiguration de la réforme du financement des SAAD. À cette dotation s’ajoutent 30 millions d’euros supplémentaires. La prime, qui pourra atteindre 1 000 euros, devra être versée aux bénéficiaires au plus tard en décembre 2020.

Bien qu’exposés au risque épidémique pendant la crise sanitaire, les salariés des services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) n’ont pas bénéficié jusqu’à présent d’une « prime covid ». Un accord conclu entre le Gouvernement et l’Assemblée des départements de France (ADF) le 4 août dernier doit néanmoins permettre de mettre un terme à cette situation. La contribution de l’État serait financée principalement grâce à la réorientation des crédits prévus par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2020 qui étaient destinés à la préfiguration de la réforme du financement des SAAD.

I.   Une prime COVID cofinancÉE par la cnsa et les dÉpartements

A.   une prime justifiÉe

Une partie des salariés des services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) a été en première ligne pendant la crise sanitaire. Bien que certains d’entre eux ont vu leur activité professionnelle diminuer pendant la crise, certaines personnes âgées notamment préférant ne pas recevoir d’aide à domicile temporairement de peur d’être contaminées, d’autres ont continué à exercer leur activité parfois dans des conditions dégradées, sans équipement de protection individuelle (EPI). Les travaux menés en avril dernier par Mmes Monique Iborra et Caroline Fiat, référentes de la commission des affaires sociales pour le secteur médico-social au titre du suivi dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, ont permis de constater que ce secteur a souffert d’un manque de moyens importants pendant les premières semaines de la crise sanitaire.

Par ailleurs, afin de compenser le surcroît de travail significatif lié à la crise sanitaire pendant le printemps dernier, l’État a ouvert la possibilité de verser une prime exceptionnelle en 2020, non imposable et non soumise à prélèvements sociaux, aux agents publics particulièrement mobilisés pendant l’état d’urgence sanitaire ([58]). Le Gouvernement a ainsi pris deux décrets afin d’autoriser le versement d’une prime covid aux soignants hospitaliers notamment ([59]) ainsi qu’aux personnels des établissements et services publics sociaux et médico-sociaux ([60]) ayant exercé leurs fonctions entre le 1er mars et le 30 avril 2020.

Toutefois, ces dispositions ne concernaient pas les salariés des SAAD dès lors qu’ils constituent des opérateurs privés. Aussi l’article 4 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 a étendu le principe d’exonération aux primes versées aux agents et salariés des établissements de santé privés ainsi qu’à ceux de l’ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux dont les services d’aide et d’accompagnement à domicile pour personnes âgées et personnes handicapées. Le champ de cette exonération concerne l’ensemble des professionnels, qu’il s’agisse ou non de professionnels d’intervention.

B.   UN accord tardif entre l’État et les dÉpartements

Le principe du versement d’une prime aux salariés des SAAD s’est heurté pendant plusieurs mois au niveau national à l’absence d’un accord entre l’État et les départements. En effet, aucune partie ne souhaitait assumer seule le coût d’une telle prime dans la mesure où le financement des SAAD est partagé, la CNSA versant des concours aux départements au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH). Par ailleurs, en vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales, l’État ne pouvait pas imposer aux départements le versement d’une prime. Ce n’est que le 4 août dernier que l’État et l’ADF sont parvenus à un accord, matérialisé par la publication d’un communiqué de presse conjoint ([61]).

Cet accord prévoit une aide de l’État aux départements qui s’engagent à verser une prime aux salariés des SAAD « présents sur le terrain », dans la limite de 80 millions d’euros au titre de l’année 2020, en contrepartie d’un effort financier au moins égal de la part des départements. Ainsi le montant total des contributions de l’État et des départements s’élèverait à 160 millions d’euros. Cette dotation a été calculée sur la base d’une cible maximale de 160 000 équivalents temps plein (ETP) et du versement d’une prime de 1 000 euros, sans prise en compte de la diversité des situations territoriales.

De toute évidence, cet accord a permis de créer un effet levier. Alors que seuls vingt-quatre départements avaient annoncé le versement d’une prime début juillet ([62]), ils étaient soixante-quinze au 7 octobre dernier, selon la directrice de la CNSA. Par ailleurs, certains départements ont revu à la hausse le montant de la prime. À titre d’exemple, le département des Landes a décidé de la faire passer de 750 à 1 000 euros après l’accord entre l’État et l’ADF.

Ainsi que le laissent penser les premières annonces des départements ([63]), le montant de la prime sera probablement très variable dans la mesure où ce seront les conseils départementaux qui fixeront les critères d’attribution de la prime et où tous les départements n’ont pas été affectés de la même façon par l’épidémie.

II.   Une contribution de la cnsa conditionNÉE, en grande partie financÉE par LA RÉALLOCATION DE CRÉDITS VOTÉS EN LFSS 2020

A.   une aide de LA CNSA conditionnÉe

● Le présent article entérine l’engagement de l’État pris au début du mois d’août. Le I dispose que la CNSA finance, à titre exceptionnel pour 2020, une aide aux départements pour le financement de la prime covid. Cette prime est destinée aux personnels des SAAD intervenant auprès de personnes âgées ou de personnes en situation de handicap ([64]).

Selon le troisième alinéa du I, l’enveloppe de 80 millions d’euros sera répartie entre les départements en fonction des dernières données disponibles portant sur le volume total d’activité réalisée par les SAAD aux titres de l’APA, de la PCH et de l’aide-ménagère versée par les départements.

Le versement par la CNSA est toutefois conditionné par un effort financier au moins égal des conseils départementaux : seuls les départements qui s’engagent à financer la prime, au plus tard le 30 octobre prochain, pourront bénéficier d’une partie des 80 millions d’euros. Il convient de noter que les conseils départementaux qui auraient déjà versé une prime pourront bénéficier d’une fraction des 80 millions d’euros dans les mêmes conditions que les autres départements.

Les crédits de la CNSA seraient versés aux départements fin décembre après l’entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 et au plus tard le 31 décembre 2020. En tout état de cause, la prime a vocation à être versée par les SAAD à leurs salariés au mois de décembre 2020 afin de bénéficier du régime d’exonération sociale et fiscale. Les départements devraient reverser à la CNSA début 2021 les éventuels trop-perçus en fonction des sommes qu’ils auront effectivement versées aux SAAD.

B.   UN FINANCEMENT FONDÉ SUR LA rÉorientation des crÉdits destinÉs À la prÉfiguration de la rÉforme de la tarification des services À domicile

Le deuxième alinéa du I précise que l’aide de la CNSA est financée, pour une partie, sur les crédits prévus pour l’allocation journalière du proche aidant (AJPA), qui est entrée en vigueur le 1er octobre dernier et, pour le solde, par les fonds propres de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

L’aide de la CNSA serait financée principalement par la réallocation de l’enveloppe de 50 millions d’euros destinée à la préfiguration de la réforme de la tarification des SAAD. En effet, le II du présent article abroge le XI de l’article 25 de la loi n° 2019-1446 de financement de la sécurité sociale pour 2020 qui prévoyait cette enveloppe. Il s’agissait de la seconde moitié d’une dotation de 100 millions d’euros, la première ayant été ouverte par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 ([65]). En outre, il a été précisé aux rapporteurs que l’enveloppe complémentaire de 20 millions d’euros annoncée par le ministre des solidarités et de la santé en février dernier pour les SAAD, qui devait être utilisée selon les mêmes modalités que l’enveloppe de 50 millions d’euros pour 2020, doit également être réallouée pour financer la prime covid en faveur des salariés des SAAD.

Ces décisions ont été motivées par le Gouvernement par le retard généré en 2019 par les contentieux à l’encontre du décret d’application du IX de l’article 26 de la LFSS 2019 ([66]) et en 2020 par la crise sanitaire, qui a conduit à reporter la publication du décret d’application. Il convient de rappeler que le décret précité a fait l’objet de critiques unanimes de la part des professionnels du secteur, exprimées lors du Printemps social de l’évaluation organisé par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale (voir encadré). En outre, les fortes attentes vis‑à‑vis du versement d’une prime covid ont conduit à privilégier à court terme ce poste de dépenses dans l’attente d’une réforme de la tarification des SAAD qui doit intervenir dans le cadre de la loi « Grand âge et autonomie » ([67]).

In fine, le coût supplémentaire de la présente mesure serait de 30 millions d’euros.

L’évaluation de la préfiguration de la réforme de la tarification des SAAD

La mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) a procédé en 2020 à l’évaluation de cinq mesures adoptées dans le cadre de la LFSS pour 2019 dans le cadre du Printemps social de l’évaluation. Chaque mesure a fait l’objet d’un suivi par deux députés qui ont auditionné les acteurs des secteurs concernés avant d’entendre les directeurs d’administrations centrales ou de caisses de sécurité sociale le 30 juin et le 1er juillet dernier à l’Assemblée nationale.

C’est dans ce cadre que Mmes Annie Vidal et Agnès Firmin Le Bodo ont procédé à l’évaluation de l’article IX de l’article 26 de la LFSS 2019, qui avait prévu un financement exceptionnel de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) de 50 millions d’euros aux services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD).

Cette enveloppe, ainsi que les 50 millions d’euros votés en LFSS 2020, visent à aider les conseils départementaux volontaires à préfigurer un nouveau modèle de financement des services à domicile en développant une « modulation positive » des tarifs des SAAD.

En effet, à terme, le modèle tarifaire des SAAD reposerait sur un tarif de référence national, aussi bien pour l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) que pour la prestation de compensation du handicap (PCH), applicable à tous les SAAD, ainsi que sur un complément de financement, appelé « modulation positive ». Celui-ci doit être attribué aux services prenant auprès du département, dans le cadre d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM), des engagements portant sur le profil des personnes accompagnées, les caractéristiques du territoire couvert et l’amplitude d’intervention.

Alors qu’une soixantaine de départements s’étaient engagés, à juin dernier, dans cette démarche, il n’a pas toutefois été possible de mesurer les effets du dispositif sur les SAAD en l’absence de données quantitatives consolidées, la crise sanitaire ayant entraîné des retards dans la mise en œuvre. Le premier bilan, dressé par les rapporteures de la MECSS, a néanmoins permis de mettre en évidence la complexité du dispositif au regard des sommes en jeu jugées modestes. La majeure partie des fédérations auditionnées a critiqué le calibrage du dispositif en dénonçant un « saupoudrage » de crédits.

Source : Assemblée nationale, Rapport d’information de la commission des affaires sociales relatif au Printemps social de l’évaluation, juillet 2020.

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Article 5
Ratification des décrets de relèvement des plafonds d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

Adopté par la commission sans modification

L’article 5 propose au Parlement de ratifier a posteriori deux décrets pris au premier semestre 2020 en vue de relever les plafonds d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), tels qu’ils avaient été prévus par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, pour faire face à la crise.

1.   Un relèvement des plafonds pour faire face à la crise

a.   Les plafonds votés en LFSS 2020

La sécurité sociale demeure gouvernée depuis 1996 par un principe d’équilibre qui ne l’autorise que de manière limitée et provisoire à recourir à des « ressources non permanentes », alias l’emprunt ([68]).

Comme le cadre organique lui en fait obligation chaque année, l’article 30 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 ([69]) avait fixé les plafonds d’encours pour les différents régimes.

plafonds d’emprunt dans la lfss 2020

(en millions d’euros)

Agence centrale des organismes de sécurité sociale au titre du régime général ([70])

39 000

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

4 100

Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF
(période du 1er au 31 janvier)

400

Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF
(période du 1er février au 31 décembre)

150

Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines

515

Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG)

250

Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales
(période du 1er janvier au 31 août 2020)

2 000

Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales
(période du 1er septembre au 31 décembre 2020)

2 700

Source : LFSS 2020.

Ces plafonds avaient été fixés dans « l’étiage » de ce qui s’était pratiqué les années précédentes.

Ainsi, le plafond de l’ACOSS avait été relevé de 1 milliard d’euros (38 à 39 milliards d’euros) pour permettre de faire face une variation prévisionnelle de trésorerie sur l’année de 1,7 milliard d’euros supplémentaires. Il s’agissait alors d’une évaluation prudente, puisque le « point bas » de trésorerie devait être atteint le 28 avril avec un besoin de financement de 35,8 milliards d’euros, comme en témoigne le graphique présenté dans l’annexe 4 l’année dernière.

Évolution de la trésorerie du Régime général dans la LFSS 2020

Source : annexe 4 du PLFSS 2020.

De même, le plafond applicable à la CCMSA en 2020 (4,1 milliards d’euros) correspondait à une baisse de 800 millions d’euros par rapport à 2019 et qui permettait d’envisager assez sereinement le passage d’un « point bas » début mars.

Évolution de la trésorerie de la CCMSA dans la LFSS 2020

Source : annexe 4 du PLFSS 2020.

b.   Une crise exceptionnelle qui a nécessité des mesures lourdes en trésorerie massives et urgentes

● La crise a « percuté » ces plafonds de trésorerie en raison du croisement de deux raisons majeures :

 la hausse des dépenses liées à la crise dans le champ de la sécurité sociale (environ 10 milliards d’euros dans le champ de l’ONDAM, nets des moindres dépenses en ville, dont 4,8 milliards d’euros de budget supplémentaire pour Santé publique France ([71]) ; hausse des indemnités journalières pour 2 milliards d’euros ; prise en charge à 100 % des tests, heures supplémentaires pour les soignants, etc.)

– la mise en œuvre rapide de reports de cotisations qui ont entraîné de moindres rentrées de cotisations, avec un effet massif en trésorerie en mars et avril, le maximum ayant été atteint fin juin avec 16,6 milliards d’euros de reports ([72]) ; il faut y ajouter environ 8 milliards d’euros de reports de cotisations pour les travailleurs non-salariés ;

– la diminution très forte des recettes due au recours à l’activité partielle (estimée à partir de l’effet « baisse des salaires soumis à cotisation » à 15 milliards d’euros).

Au total, plus de 50 milliards d’euros de besoins de financement supplémentaires sont ainsi venus s’ajouter, avec une intensité variable à différents moments de l’exercice, aux besoins habituels de trésorerie. L’annexe 4 relève ainsi un « point bas » pour l’ACOSS de 89,7 milliards d’euros de besoins de financement fin juin alors qu’ils étaient limités à 25 milliards d’euros le 5 mars.

Cette situation était d’autant plus exacerbée que comme indiqué supra, les « point bas » des deux principaux emprunteurs de court terme au sein de la sécurité sociale se situaient en pleine période de confinement (mars-avril). Elle s’est bien sûr ajoutée aux obligations habituelles de l’ACOSS comme le financement du versement des pensions le 7 ou 9 du mois pour la CNAV ou pour la CCMSA.

● Pour faire face à ces besoins accrus, les plafonds de trésorerie de l’ACOSS et de la CCMSA ont été relevés à deux reprises :

– à 70 milliards d’euros pour l’ACOSS par le décret n° 2020-327 du 25 mars 2020 ;

– à 5 milliards pour la CCMSA et 95 milliards d’euros pour l’ACOSS par le décret n° 2020-603 du 20 mai 2020.

Ces plafonds sont complètement inédits dans l’histoire de l’agence, même si des rectifications importantes se sont déjà produites dans le passé, comme pendant la crise financière de 2009.

plafonds initiaux et rectiFiés de trésorerie de l’acoss depuis 1997

Source : PLFSS 2021, annexe 4.

Les besoins de financement ont par ailleurs dû être couverts par des outils diversifiés, en raison de la faible « profondeur » du marché de court terme dans un contexte globalement difficile :

– un prêt de 10 milliards d’euros a été conclu avec la Caisse des dépôts et consignations en plus des 11 milliards de lignes de crédits déjà ouvertes au titre de la convention que la Caisse a signée avec l’ACOSS ;

– des prêts contractés auprès de partenaires bancaires pour 21,1 milliards d’euros en juin.

Les instruments de marché ont donc logiquement baissé en proportion par rapport à ces autres outils, parfois complètement nouveaux.

La situation s’est finalement stabilisée sur les marchés au milieu de l’année après l’intervention de la Banque centrale européenne et aucune difficulté de financement ne s’est finalement réalisée, après cette « mauvaise passe » du printemps. Par ailleurs, les lois organique et ordinaire du 7 août 2020 ont engagé, d’une part, un processus de reprise de dette par la CADES à horizon 2023, avec un premier transfert de 20 milliards d’euros fin août, et, d’autre part, une vente de la soulte des industries électriques et gazières gérée par le Fonds de réserve pour les retraites pour le compte de la branche vieillesse du régime général, pour un total de 5,1 milliards d’euros.

Cette situation pose évidemment, au-delà de la seule question du plafond qui peut être rapidement ajusté par voie réglementaire, la question de la capacité de l’ACOSS à porter des niveaux de dette très importants, lorsque des chocs conjoncturels de cette ampleur viennent s’ajouter à des montants significatifs de dette « roulés » d’une année sur l’autre.

Soit l’ACOSS est considérée comme un acteur réel de la dette sociale fondé à porter des montants très importants, et il faut lui donner les moyens dans des périodes exceptionnelles d’allonger la maturité de ses emprunts pour trouver la « profondeur » de marché nécessaire, soit l’ACOSS ne doit porter qu’une dette de court terme, limitée et à titre conservatoire en attendant qu’elle soit éteinte par des excédents ou reprise par la CADES ou par l’État, et il faut alors créer des mécanismes souples et permanents de reprise ([73]).

L’ACOSS a fait à cet égard une proposition au rapporteur général lors de son audition : prévoir une clause exceptionnelle permettant de déroger à l’article L. 131-9, pour atteindre des maturités un peu plus longues en cas de crise, qui pourraient ne pas excéder dix-huit ou vingt-quatre mois. Une telle faculté, encadrée et proportionnée, mériterait un examen approfondi, afin de préparer les prochains chocs.

structure des encours réalisés par l’acoss en 2020

Source : PLFSS 2021, annexe 4.

2.   La ratification de ces décrets, une nécessité organique

Afin d’adopter les décrets précités ayant relevé les plafonds de trésorerie de l’ACOSS et de la CCMSA, contradictoires avec les dispositions de la LFSS 2020, le Gouvernement s’est appuyé sur les dispositions de l’article L.O. 111-9-2 du code de la sécurité sociale, qui prévoit qu’en cas d’urgence, les limites prévues par la loi de financement « peuvent être relevées par décret pris en conseil des ministres après avis du Conseil d’État et information des commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale ».

Contournement de l’autorisation parlementaire telle qu’elle est prévue à l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale qui fixe le contenu des LFSS, cet article L.O. 111-9-2 s’empresse de préciser qu’une ratification doit être demandée « dans le plus prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale ».

C’est ce que propose l’article 5 du présent projet de loi, dans la plus stricte fidélité à la procédure organique, après que la commission des affaires sociales a été informée par courrier du Premier ministre des 23 mars et 15 mai 2020.

Face à cette demande de ratification, le rapporteur général ne peut que constater l’urgence et la nécessité dont ces décrets ont procédé. Renoncer à ces plafonds rehaussés reviendrait par ailleurs à priver à nouveau la sécurité sociale des moyens d’assurer son financement à court terme, et donc la continuité du versement des prestations.

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Article 6
Mise en œuvre de la compensation des exonérations créées lors de la crise de la covid-19

Adopté par la commission sans modification

L’article 6 définit les modalités de la compensation par l’État aux organismes du réseau « recouvrement » de la sécurité sociale de l’aide au paiement mise en place dans le cadre de l’article 65 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 (« LFR 3 »).

Original en ce qu’il conduit les URSSAF dans certaines circonstances à verser une aide aux entreprises, qui dépasse le montant des exonérations dues, ce dispositif ne retrait pas dans les grands mécanismes classiques de compensation financière État-sécurité sociale.

1.   Les mécanismes habituels de compensation financière de l’État à la sécurité sociale s’adaptent mal aux caractéristiques des aides aux entreprises mises en place par la troisième loi de finances rectificative pour 2020

a.   Un dispositif exceptionnel d’aide aux entreprises mis en place par la LFR 3 pour 2020

Dans un contexte de conséquences économiques parfois très fortes du confinement pour certains secteurs d’activité, l’article 65 de la loi de finances rectificative pour 2020 ([74]) a mis en œuvre un dispositif ambitieux et original d’aide aux entreprises, prévoyant à la fois :

– un dispositif « classique » d’exonération totale de cotisations sociales (sécurité sociale, Unédic, FNAL ([75])) ;

– et une mise en œuvre particulière, puisque cette exonération pouvait non seulement effacer les cotisations dues au titre des périodes concernées par le confinement mais aussi, subsidiairement, celles de l’ensemble des cotisations dues au titre de l’exercice 2020 ; cette « exonération par avance », dans la limite de 20 % des revenus versés pendant le confinement ([76]), sur des cotisations qui n’ont pas encore été versées a pu être assimilé à un crédit de cotisations, dispositif inédit en législation financière sociale.

L’éligibilité à ce dispositif est conditionnée à ce que :

– l’entreprise comprenne moins de 250 salariés et relève de certains secteurs particulièrement touchés par la crise ;

– l’entreprise, si elle compte moins de dix salariés, a été concernée par une mesure de fermeture obligatoire (la période prise en compte est alors plus courte, du 1er février au 30 avril).

Des dispositifs spécifiques ont été mis en place pour les travailleurs non‑salariés de ces mêmes secteurs, qui bénéficieront quant à eux d’une réduction forfaitaire de cotisations (1 800 euros à 2 400 euros selon les secteurs), de nature à mieux aider les professionnels dont les revenus sont les plus faibles. Les artistes‑auteurs bénéficient également d’un dispositif du même ordre, qui peut aller de 500 à 2 000 euros.

synthèse schématique des dispositifs mis en place