N° 3995

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 19 mars 2021.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION SPÉCIALE  ([1]) CHARGÉE D’EXAMINER LE PROJET DE LOI, après engagement de la procédure accélérée, portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (n° 3875 rect.),

M. Jean-RenÉ Cazeneuve,

Rapporteur général,

 

et

 

M. Damien Adam, M. Erwan Balanant, Mme Aurore BERGÉ,
M. Lionel Causse, Mme CÉlia de Lavergne, Mme Cendra Motin,
M. Mickaël Nogal et M. Jean-Marc Zulesi,

Rapporteurs thématiques

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TOME II
Commentaires des articles

 

 Voir le numéro : 3875 rect.


La commission spéciale est composée de :

Mme Laurence Maillart-Méhaignerie, présidente ;

M. Antoine Herth, M. Bruno Millienne, M. Jean-Marie Sermier, Mme Huguette Tiegna, viceprésidents ;

M. Julien Aubert, Mme Valérie Petit, M. Dominique Potier, M. Hubert Wulfranc, secrétaires ;

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général ;

M. Damien Adam, M. Erwan Balanant, Mme Aurore Bergé, M. Lionel Causse, Mme Célia de Lavergne, Mme Cendra Motin, M. Mickaël Nogal, M. Jean-Marc Zulesi, rapporteurs thématiques ;

M. Pieyre-Alexandre Anglade, Mme Delphine Batho, M. Thibault Bazin, Mme Valérie Beauvais, M. Thierry Benoit, M. Jean-Yves Bony, Mme Sylvie Bouchet Bellecourt, M. Guy Bricout, Mme Anne-France Brunet, Mme Émilie Chalas, Mme Sylvie Charrière, M. André Chassaigne, M. Jean-Charles Colas-Roy, M. Bernard Deflesselles, Mme Marguerite Deprez‑Audebert, M. Vincent Descoeur, Mme Jennifer De Temmerman, M. Julien Dive, M. Bruno Duvergé, M. Jean-Luc Fugit, M. Guillaume Garot, M. Guillaume Gouffier-Cha, Mme Christine Hennion, M. Alexandre Holroyd, Mme Chantal Jourdan, M. Guillaume Kasbarian, Mme Stéphanie Kerbarh, M. Yannick Kerlogot, M. François-Michel Lambert, Mme Florence Lasserre, Mme Marie Lebec, Mme Sandrine Le Feur, Mme Nicole Le Peih, M. Gérard Leseul, Mme Aude Luquet, M. Mounir Mahjoubi, Mme Sandra Marsaud, M. Thierry Michels, Mme Mathilde Panot, Mme Bénédicte Peyrol, Mme Claire Pitollat, M. Loïc Prud’homme, Mme Véronique Riotton, M. Martial Saddier, M. Raphaël Schellenberger, M. Denis Sommer, M. Vincent Thiébaut, M. Stéphane Travert, Mme Frédérique Tuffnell, M. Nicolas Turquois, M. Pierre Vatin, M. Pierre Venteau, M. Michel Vialay.

 

 


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  SOMMAIRE

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Pages

COMMENTAIRES DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

TITRE IER CONSOMMER

Chapitre Ier Informer, former et sensibiliser

Article 1er (article 15 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire) Affichage informant le consommateur sur les caractéristiques environnementales, ou environnementales et sociales, de biens ou de services

Article 2 (articles L. 121-8 [nouveau] et L. 312-9 du code de l’éducation) Éducation à l’environnement et au développement durable

Article 3 (article L. 421-8 du code de l’éducation) Comité d’éducation à la santé, à la citoyenneté et à l’environnement

Chapitre II Encadrer et réguler la publicité

Article 4 (articles L. 581-25-1 et L. 581-35-1 [nouveaux] et article L. 581-40 du code de l’environnement) Interdiction de la publicité en faveur des énergies fossiles

Article 4 bis (nouveau) (article L. 328-2 [nouveau] du code de la route) Sanctions en cas de non-respect de l’obligation de faire figurer un message sur les publicités en faveur des véhicules terrestres à moteur

Article 5 (articles 14 et 18 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) Codes de bonne conduite des annonceurs et médias audiovisuels

Article 5 bis (nouveau) Rapport sur l’impact environnemental des différents modes de réception de la télévision et des services de médias audiovisuels à la demande

Article 6 (articles L. 581-3-1 [nouveau], L. 581-6, L. 581-9, L. 581-14-2 [abrogé], L. 58118, L. 581-21, L. 581-26, L. 581-27, L. 581-28, L. 581-29, L. 581-30, L. 58131, L. 581-32, L. 581-33, L. 581-34, L. 581-35 et L. 581-40 du code de l’environnement ; article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) Pouvoir de police de la publicité confié au maire

Article 7 (articles L. 581-14-4 [nouveau] et L. 581-27 du code de l’environnement) Possibilité pour le règlement local de publicité d’encadrer les publicités à l’intérieur des vitrines

Article 8 (articles L. 581-15 et L. 581-26 du code de l’environnement) Interdiction des avions publicitaires

Article 9 (article L. 541-15-15 du code de l’environnement) Expérimentation d’un dispositif « Oui pub »

Article 10 (article L. 541-15-10 du code de l’environnement) Interdiction de la distribution d’échantillons aux consommateurs sans demande expresse de leur part

Chapitre III Accélérer le développement de la vente en vrac et de la consigne du verre

Article 11 Surface consacrée à la vente en vrac dans les commerces

Article 12 (article L. 541-10-11 du code de l’environnement) Généralisation de la consigne des emballages en verre

TITRE II Produire et travailler

Chapitre Ier Verdir l’économie

Article 13 (articles L. 11141 [nouveau], L. 1115, L. 13121 [nouveau], L. 22467, L. 224112 [nouveau], L. 24247, L. 24249 [nouveau] et L. 5116 du code de la consommation) Mise à disposition de pièces détachées pour certaines catégories de produits

Article 14 (article L.111-6 du code de la recherche)  Cohérence de la stratégie nationale de recherche avec la stratégie nationale bas carbone et avec la stratégie nationale pour la biodiversité

Article 15 (articles L. 21112, L. 21113, L. 21122, L. 2152-7, L. 2312-1, L. 2312-1-1 [nouveau], L. 2352-1 et L. 2352-2 [nouveau] du code de la commande publique) Renforcer les clauses et les critères environnementaux  dans les marchés publics

Chapitre II Adapter l’emploi à la transition écologique

Article 16 (articles L. 2241-12, L. 2242-20, L. 2312-8, L. 2312-17, L. 2312-22, L. 231594, L. 23161, L. 23162 du code du travail, article L. 1429 du code monétaire et financier et article L. 534321 du code des transports) Prise en compte des enjeux de la transition écologique dans la GPEC et lors de l’informationconsultation du CSE

Article 16 bis (nouveau) (articles L. 231218, L. 231221, L. 231223, L. 231236, L. 231563, L. 2315871 [nouveau], L. 231589, L. 2315911 [nouveau] et L. 33416 du code du travail) Renforcement de l’information et de la formation des membres du CSE ainsi que du rôle de l’expertcomptable en matière environnementale

Article 17 (article L. 6123-3 du code du travail) Modification de la gouvernance des CREFOP afin de mieux prendre en compte les enjeux liés à la transition écologique

Article 18 (article L. 6332-1 du code du travail) Rôle des OPCO dans l’accompagnement des entreprises sur les enjeux relatifs à la transition écologique

Article 18 bis (nouveau) (article L. 62114 du code du travail) Rôle des chambres de commerce et d’industrie dans la formation des salariés et des entreprises aux conséquences environnementales du numérique

Chapitre III Protéger les écosystèmes et la diversité biologique

Article 19 (article L. 210-1 du code de l’environnement) Garantir et préserver l’ensemble des hydrosystèmes

Article 19 bis (nouveau) Renforcer la protection des ressources en eau souterraine stratégiques

Article 20 (articles L. 161-1, L. 163-6, L. 163-9, L. 171-3 [nouveau] et L. 661-3 du code minier) Renforcer l’encadrement des travaux miniers et de leur arrêt

Article 20 bis (nouveau) (articles L. 113-1 et L. 113-2 [nouveaux] du code minier) Créer un Conseil national des mines

Article 20 ter (nouveau) (article L. 511-1 du code minier) Habiliter les agents de l’OFB et de l’ONF à constater les infractions au code minier sur tout le territoire de la Guyane

Article 20 quater (nouveau) (articles L. 512-1, L. 512-2 et L. 621-8-3 du code minier) Renforcer les sanctions prévues par le code minier

Article 20 quinquies (nouveau) (article L. 621-8 du code minier) Étendre le report du début de la garde à vue, autorisé en Guyane, à l’ensemble des infractions au code minier

Article 21 Habilitation du Gouvernement à réformer par ordonnance le code minier

Chapitre IV Favoriser des énergies renouvelables

Article 22 (articles L. 141-3 et L. 141-5-1 [nouveau] du code de l’énergie, articles L. 4251-1 et L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales et article L. 222-1 du code de l’environnement) Décliner les objectifs nationaux de développement des énergies renouvelables au niveau régional

Article 22 bis (nouveau) Ratification d’ordonnances dans le domaine de l’énergie

Article 23 (article L. 141-2 du code de l’énergie) Développement des énergies renouvelables citoyennes

Article 24 (article L. 111-18-1 du code de l’urbanisme) Abaisser le seuil de l’obligation d’installer du photovoltaïque ou des toits végétalisés sur les bâtiments professionnels et entrepôts

TITRE III SE DÉPLACER

Chapitre Ier Promouvoir les alternatives à la voiture individuelle et la transition vers un parc de véhicules plus respectueux de l’environnement

Section 1 Dispositions de programmation

Article 25 (article 73 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités) Objectif de commercialisation de voitures neuves fortement émettrices de CO2 à l’horizon 2030

Section 2 Autres dispositions

Article 26 (article L. 1214-2 du code des transports et article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales) Incitations au développement de parkings relais ainsi qu’à la mise en place de stationnements sécurisés pour vélos et engins de déplacement personnel

Article 27 (articles L. 2213-4-1 et L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) Création et mise en œuvre des zones à faibles émissions mobilité

Article 27 bis (nouveau) Rapport sur la circulation des véhicules de collection dans les zones à faibles émissions mobilité

Article 28 Obligation d’expérimenter la création de voies réservées à proximité des zones à faibles émissions mobilité

Article 29 (articles L. 1241-2 et L. 2121-3 du code des transports) Mesures de tarification attractive des trains régionaux

Chapitre II Améliorer le transport routier de marchandises et réduire ses émissions

Section 1 Dispositions de programmation

Article 30 Objectif de suppression de l’avantage fiscal dont bénéficient les transporteurs routiers de marchandises sur le carburant à l’horizon 2030

Section 2 Autres dispositions

Article 31 (article L. 3314-1 du code des transports et article 11 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement) Formation à l’éco-conduite des conducteurs routiers professionnels

Article 32 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour mettre en place une contribution régionale sur le transport routier de marchandises

Article 33 (article L. 225-102-1 du code de commerce et article L. 229-25-1 [nouveau] du code de l’environnement) Prise en compte des émissions liées au transport dans la déclaration annuelle de performance extra-financière

Chapitre III Mieux associer les habitants aux actions des autorités organisatrices de la mobilité

Article 34 (article L. 1231-5 du code des transports) Composition et consultation du comité des partenaires des autorités organisatrices de la mobilité

Chapitre IV Limiter les émissions du transport aérien et favoriser l’intermodalité entre le train et l’avion

Section 1 Dispositions de programmation

Article 35 Objectif de fixation d’un prix du carbone suffisant pour le transport aérien à l’horizon 2025

Section 2 Autres dispositions

Article 36 A (nouveau) Demande de rapport au Gouvernement sur la tarification des billets d’avion

Article 36 (article L. 6412-3 du code des transports) Interdiction des vols réguliers en cas d’alternative en train d’une durée de moins de deux heures trente

Article 37 (article L. 122-2-1 [nouveau] du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique) Impossibilité de déclaration d’utilité publique en cas de construction ou d’extension d’aérodrome

Article 38 (section 7 [nouvelle] du chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement) Mécanisme de compensation des émissions de gaz à effet de serre du secteur aérien à l’intérieur du territoire national

TITRE IV SE LOGER

Chapitre Ier Rénover les bâtiments

Article 39 (article L. 173-1-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) Assise législative donnée aux étiquettes du diagnostic de performance énergétique (DPE)

Article 39 bis (nouveau) (articles L. 126-26 et L. 126-33 du code de la construction et de l’habitation) Coordinations juridiques tirant les conséquences de la réforme du DPE

Article 39 ter (nouveau) (article L. 111-1 du code de la construction et de l’habitation)  Définition de la rénovation performante

Article 39 quater (nouveau) (article L. 300-3 du code de la construction et de l’habitation) Ajout de données sur les rénovations énergétiques dans le rapport biannuel sur la situation du logement

Article 39 quinquies (nouveau) (article L. 126-26 du code de la construction et de l’habitation) Informations relatives aux conditions d’aération ou de ventilation dans le DPE

Article 40 (articles L. 126-28, L.126-8-1 [nouveau], L. 126-29, L. 126-31, L. 271-4, L. 731-1 du code de la construction et de l’habitation , article 24-4 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, articles 17, 20 et 22 de la loi  20191147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat) Généralisation du DPE collectif et simplification des obligations d’audits énergétiques

Article 41 (articles 17, 17-1, 17-2, 18, 25-3, 25-9 et 25-12 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi  861290 du 23 décembre 1986, article L. 321-11-1 du code de la construction et de l’habitation, article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique) Interdiction de la hausse des loyers des passoires énergétiques

Article 42 (articles 6 et 20-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) Renforcement de la lutte contre les passoires énergétiques en intégrant à compter de 2028 les passoires énergétiques dans le dispositif « logement indécent »

Article 42 bis (nouveau) (article 7 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) Possibilité pour le locataire d’effectuer des travaux de rénovation énergétique

Article 43 (articles L. 232-1 et L. 232-2 du code de l’énergie, article L. 222-2 du code de l’environnement, article 27 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations) Extension des missions attribuées au service public de la performance énergétique de l’habitat et déploiement d’un réseau harmonisé de guichets

Article 44 (articles 10, 14-1, 14-2, 14-2-1 [nouveau], 18, 18-1 A, 19-2, 24-4, 29-1 A, 4115 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, articles L. 253-1-1, L. 44314-2, L. 721-2, L. 731-1, L. 731-2, L. 7313 [abrogé] du code de la construction et de l’habitation, article 31 du code général des impôts, article 2374 du code civil, article 3 de la loi  709 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce) Obligation de réalisation d’un projet de plan pluriannuel de travaux et modifications apportées au fonds de travaux

Article 44 bis (nouveau) (article 685-2 [nouveau] du code civil) Instauration d’un droit de surplomb pour l’isolation thermique par l’extérieur

Article 45 Habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures nécessaires à l’harmonisation des références de classes de DPE ainsi que les mesures nécessaires pour créer une police administrative du contrôle des règles de la construction

Article 45 bis (nouveau) (article L. 173-2 du code de la construction et de l’habitation, articles 18 et 23-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi  861290 du 23 décembre 1986, article 5 de la loi n° 2015992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, article 25 de la loi n° 20191147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat) Inscription « en dur » des dispositions de coordinations juridiques liées à la nouvelle assise législative du DPE

Article 45 ter (nouveau) Ratification de l’ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l’habitation

Article 45 quater (nouveau) (article L. 1741 du code de la construction et de l’habitation) Élargissement du champ des bâtiments soumis aux obligations « tertiaires »

Chapitre II Diminuer la consommation d’énergie

Article 46 (article L. 2222-1-1 A [nouveau] du code général de la propriété des personnes publiques) Diminuer la consommation d’énergie superflue

Chapitre III Lutter contre l’artificialisation des sols en adaptant les règles d’urbanisme

Section 1  Dispositions de programmation

Article 47 Programmation nationale de l’effort de réduction de l’artificialisation

Section 2  Autres dispositions

Article 48 (article L. 101-2 du code de l’urbanisme) Intégration parmi les principes généraux du droit de l’urbanisme d’un  objectif de réduction de l’artificialisation des sols

Article 49 (articles L. 4251-1, L. 4424-9 et L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales ; articles L. 123-1, L. 141-3, L. 141-8, L. 151-5, L. 151-9 et L. 161-3 du code de l’urbanisme) Insertion dans les documents d’urbanisme régionaux et territoriaux d’un objectif de réduction de moitié de l’artificialisation des sols et conditionnement de l’ouverture à l’urbanisation de nouveaux secteurs

Article 49 bis (nouveau) (article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation ; articles L. 132-6, L. 312-1 et L.324-1 du code de l’urbanisme ; article L.5219-1 du code général des collectivités territoriales ; article 16 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs) Création obligatoire d’observatoires de l’habitat et du foncier dans les intercommunalités dotées d’un programme local de l’habitat

Article 49 ter (nouveau) (article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation) Obligation de se doter d’un programme local de l’habitat (PLH) pour les intercommunalités répondant à certaines caractéristiques

Article 49 quater (nouveau) (article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales) Participation du président du SCoT à la conférence territoriale de  l’action publique (CTAP)

Article 49 quinquies (nouveau) Création du contrat de sobriété foncière

Article 50 (article L. 2231-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Présentation d’un rapport local annuel sur l’artificialisation des sols

Article 50 bis (nouveau) Création d’un rapport décennal d’évaluation de la stratégie de lutte  contre l’artificialisation

Article 51 (article L. 312-4 du code de l’urbanisme) Insertion d’une densité minimale de constructions dans les grandes opérations d’urbanisme

Article 51 bis (nouveau) (article L. 300-1 du code de l’urbanisme) Création d’une étude préalable de densification pour les opérations d’aménagement faisant l’objet d’une évaluation environnementale

Article 52 (article L. 752-6 du code de commerce) Encadrement des modalités d’octroi de l’autorisation d’exploitation commerciale des projets engendrant une artificialisation des sols

Article 52 bis (nouveau) (article L. 141-6 du code de l’urbanisme) Planification obligatoire, dans le document d’aménagement artisanal et commercial du SCoT, de l’implantation d’entrepôts logistiques

Article 53 (articles L. 318-8-1 [nouveau], L. 318-8-2 [nouveau], L. 300-1 et L. 300-8 [nouveau] du code de l’urbanisme ; article 6 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de copropriétaires) Enrichissement des moyens de connaissance des zones d’activité économique et d’intervention dans les zones d’activité en obsolescence urbaine

Article 53 bis (nouveau) (article L. 111-26 [nouveau] du code de l’urbanisme) Définition de la friche

Article 54 (articles L. 122-1-1 [nouveau] et L. 126-35-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) Institution de deux études du potentiel de changement de destination et d’évolution futurs du bâtiment

Article 54 bis (nouveau) (article L. 126-34, L. 126-35 et L. 181-1 du code de la construction et de l’habitation) Dispositions de coordination avec les dispositions de la loi AGEC

Article 55 Habilitation à prendre une ordonnance pour adapter les outils d’urbanisme dans le sens de la rationalisation de l’utilisation des sols

Chapitre IV Lutter contre l’artificialisation des sols pour la protection des écosystèmes

Article 56 (article L. 110-4 [nouveau] du code de l’environnement) Intégration dans le code de l’environnement de la stratégie nationale décennale des aires protégées

Article 56 bis (nouveau) (article L. 363-1 [nouveau] du code de l’environnement) Limitation de l’accès aux espaces protégés par un arrêté motivé

Article 56 ter (nouveau) Prorogation de certains décrets de classement de parcs naturels régionaux

Article 57 (article L. 215-4-1 [nouveau] du code de l’environnement) Rétablissement de la possibilité pour le département d’exercer le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles sur les périmètres sensibles et validation des actes réglementaires intervenus dans ce sens depuis 2016

Article 57 bis (nouveau) (article L. 215-14 du code de l’urbanisme) Octroi d’un droit de visite du bien pour le titulaire du droit de préemption des espaces naturels sensibles

Article 57 ter (nouveau) (articles L. 161-10 et L. 161101 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime, article L. 3222-2 du code général de la propriété des personnes publiques) Interdiction de la décision administrative de désaffectation d’un  chemin rural utilisé par le public et précision des conditions de l’échange des parcelles sur lesquelles sont sis les chemins ruraux

Chapitre V Adapter les territoires aux effets du dérèglement climatique

Article 58 A (nouveau) (article L. 125-5 du code de l’environnement ; articles L. 271-4 et 271-5 du code de la construction et de l’habitation ; article 3-3 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs) Adaptation du dispositif d’information acquéreur locataire pour les biens exposés au déplacement du trait de côte

Article 58 B (nouveau) (article L. 321-15 [nouveau] du code de l’environnement) Identification par décret des communes exposées à l’érosion littorale

Article 58 C (nouveau) (article L. 562‑4‑1 du code de l’environnement) Articulation des documents d’urbanisme avec les dispositions des  plans de prévention des risques littoraux (PPRL)

Article 58 D (nouveau) (article L. 4433-7-2 du code général des collectivités territoriales) Dispositions de coordination pour les communes exposées au recul du trait de côte dans les régions d’outre-mer

Article 58 E (nouveau) (articles L. 121-19, L. 121-21, L. 121-22-1 à L. 121-22-12 [nouveaux] et L. 121-45 du code de l’urbanisme) Adaptation des documents d’urbanisme et des règles d’utilisation des sols des communes les plus exposées à l’érosion littorale et dispositions relatives à la réalisation et au financement de travaux d’office

Article 58 F (nouveau) (articles L. 133-1, L. 133-2, L. 133-4, L. 141-13,  L. 151-5, L. 151-7, L. 151-27 et L. 151-41 du code de l’urbanisme) Adaptations des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme des communes exposées à l’érosion littorale

Article 58 G (nouveau) (articles L.  210-1 et L. 219-1 à L. 219-13 [nouveaux] du code de l’urbanisme) Création d’un droit de préemption spécifique et prioritaire pour les  biens exposés à l’érosion littorale

Article 58 H (nouveau) (articles L. 321-1 et L. 324-1 du code de l’urbanisme) Intégration aux compétences des établissements publics fonciers de la contribution à la politique de protection contre le recul du trait de côte

Article 58 I (nouveau) (articles L. 421-5-1 et L. 421-5-2 [nouveaux], L. 421-8, L. 421-9, L. 425-15-1 [nouveau], L. 462-1, L. 462-2 et L. 480-4 du code de l’urbanisme) Régime dérogatoire applicable aux constructions et démolitions dans les zones exposées au recul du trait de côte

Article 58 Habilitation à prendre une ordonnance pour adapter les territoires littoraux aux effets du déplacement du trait de côte

TITRE V SE NOURRIR

Chapitre Ier Soutenir une alimentation saine et durable pour tous peu émettrice de gaz à effet de serre

Article 59 (articles L. 230-5-6 et L. 230-5-6-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) Expérimentation d’un choix végétarien quotidien dans la restauration collective publique

Article 59 bis (nouveau) (article L. 230-5 du code rural et de la pêche maritime) Exclusion, en restauration publique, des denrées alimentaires issues de cultures cellulaires ou tissulaires dérivées d’animaux

Article 59 ter (nouveau) (article L. 534-1 [nouveau] du code de l’éducation) Modulation des tarifs de restauration scolaire

Article 59 quater (nouveau) Expérimentation, en restauration collective publique, d’une solution de réservation des repas

Article 60 (articles L. 230-5-1, L. 230-5-2, L. 230-5-3 et L. 230-5-4 du code rural et de la pêche maritime) Extension à la restauration collective privée de l’obligation d’améliorer la qualité des repas servis

Article 60 bis (nouveau) Rapports du Gouvernement sur l’instauration d’un « chèque alimentation durable »

Article 61 (article L. 1 du code rural et de la pêche maritime et article L. 3231-1 du code de la santé publique) Codification d’une stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat

Chapitre II Développer l’agroécologie

Section 1 Dispositions de programmation

Article 62 Présentation d’un rapport relatif à l’instauration d’une redevance sur les engrais azotés minéraux conditionnée à la trajectoire de réduction des émissions de protoxyde d’azote (N2O) et d’ammoniac (NH3)

Section 2 Autres dispositions

Article 63 Définition par décret d’une trajectoire annuelle de réduction des émissions de protoxyde d’azote et d’ammoniac du secteur agricole

Article 63 bis (nouveau) (article L. 110-5 [nouveau] du code de l’environnement) Codification de la stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée

Article 64 (article 59 quindecies [nouveau] du code des douanes) Instauration d’un partage des données sur la politique nationale de lutte contre la déforestation importée

Article 64 bis (nouveau) Exemplarité des approvisionnements de l’État en matière de lutte contre la déforestation importée

Article 64 ter (nouveau) Rapport du Gouvernement sur la mise en place d’une plateforme nationale de lutte contre la déforestation importée

Article 65 (article L. 4 du code rural et de la pêche maritime) Compatibilité du plan stratégique national avec les stratégies nationales en matière d’environnement

Article 66 (article 60 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises)  Réforme du fonctionnement du label « équitable »

Article 66 bis (nouveau) (article L. 640-2-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) Définition des labels privés pour les produits agricoles, forestiers ou alimentaires et les produits de la mer

TITRE VI RENFORCER LA PROTECTION JUDICIAIRE DE L’ENVIRONNEMENT

Article 67 (articles L.17331 [nouveau] et L. 54146 du code de l’environnement et article L. 12525 du code des transports) Création d’un délit de mise en danger de l’environnement

Article 68  (articles L. 1721, L. 173‑3 et L. 1738 et titre III [nouveau] du livre II du code de l’environnement) Renforcement des sanctions pénales applicables en cas de pollution et création du délit d’écocide

Article 69 (articles L. 231‑4 et L. 2315 [nouveaux] du code de l’environnement) Possibilité d’imposer la restauration du milieu naturel dans le cadre de la procédure d’ajournement avec injonction

Article 70 (nouveau) (articles L. 21811, L. 21834, L. 21848, L. 21864, L. 21873, L. 33126, L. 33225, L. 34119, L. 41531, L. 4367, L. 43616, L. 43722 et L. 7135 du code de l’environnement) Relèvement du montant des amendes pour certaines infractions en matière environnementale

Article 71 (nouveau) (articles L. 5011 et L. 5012 [nouveaux] du code de l’environnement) Création du bureau d’enquêtes et d’analyses sur les risques industriels

Article 72 (nouveau) (article L. 541441 du code de l’environnement) Renforcement de la lutte contre les dépôts sauvages

Article 73 (nouveau) Rapport sur l’application des dispositions des articles 67 et 68 de la loi et sur celles introduites par les articles 15 à 20 de la loi  du 24 décembre 2020

Article 74 (nouveau) Rapport sur l’action du Gouvernement en faveur de la reconnaissance de l’écocide comme un crime pouvant être jugé par des juridictions pénales internationales

Article 75 (nouveau) Rapport sur la recodification à droit constant des infractions relatives à l’environnement

 


—  1  —

   COMMENTAIRES DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

TITRE IER
CONSOMMER

Chapitre Ier
Informer, former et sensibiliser

Article 1er
(article 15 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage
et à l’économie circulaire)
Affichage informant le consommateur sur les caractéristiques environnementales, ou environnementales et sociales, de biens ou de services

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 1er du projet de loi vise à rendre obligatoire, à l’issue d’expérimentations, un affichage environnemental, ou social et environnemental, pour certaines catégories de biens ou de services, dont la liste sera fixée par décret.

I.   Le droit en vigueur

Le « Grenelle de l’environnement » (2007) et les deux lois qui en ont découlé ont introduit un droit à l’information environnementale pour les consommateurs. La loi « Grenelle I » du 3 août 2009 ([2]) dispose que les consommateurs doivent disposer d’une information environnementale « sincère, objective et complète », la mention des impacts environnementaux devant être développée progressivement. La loi « Grenelle II » du 12 juillet 2010 ([3]) a prévu une phase d’expérimentation de l’affichage environnemental, ce dispositif consistant à « informer progressivement le consommateur par tout procédé approprié du contenu en équivalent carbone des produits et de leur emballage, ainsi que de la consommation de ressources naturelles ou de l’impact sur les milieux naturels qui sont imputables [aux produits] au cours de leur cycle de vie ».

La loi prévoyait qu’à l’issue de cette expérimentation, une généralisation de l’affichage environnemental pourrait intervenir. L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) a donc lancé une expérimentation en 2011-2012, puis a piloté l’élaboration d’un cadre technique pour l’affichage environnemental, mais cette expérimentation n’a pas été suivie d’une généralisation du dispositif, qui est donc demeuré facultatif. Cinq secteurs pilotes se sont engagés volontairement à mettre en œuvre cet affichage sur leurs produits ou services : les produits électroniques, l’hôtellerie, les produits alimentaires, l’habillement et l’ameublement.

Selon les informations communiquées par l’ADEME à la rapporteure, cet affichage volontaire concerne aujourd’hui une trentaine de catégories de produits, parmi lesquels les téléphones portables et les meubles. Une base de données de l’ADEME est mise gratuitement à la disposition des entreprises qui souhaitent procéder à l’affichage environnemental de leurs produits, ainsi que des consommateurs depuis 2014. L’affichage ainsi pratiqué consiste en un « score » inscrit sur un logo et exprimé par une lettre (A, B, C, D ou E) caractérisant l’impact environnemental du produit, lettre parfois accompagnée d’indicateurs complémentaires sous forme de pictogrammes ou de mentions.

L’affichage environnemental n’est pas un label : un label est destiné à distinguer les meilleurs produits au sein d’une catégorie, tandis qu’un affichage environnemental conduit à attribuer une note à tous les produits d’une catégorie, les « bons » comme les « mauvais », afin de rendre possible une comparaison de l’ensemble de ces produits.

La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) a visé à renforcer cette démarche en imposant aux producteurs qui réalisent volontairement une communication ou une allégation environnementale concernant leurs produits d’informer les consommateurs sur les principales caractéristiques environnementales de ces produits, en vue d’objectiver ces allégations. L’objectif poursuivi était de lutter contre les pratiques abusives de « verdissement » des conditions de production de certains produits (« greenwashing »). Aucune mesure d’application n’a cependant été prise sur le fondement de cette disposition de la LTECV.

La « Feuille de route pour l’économie circulaire » présentée par le Gouvernement en avril 2018 comportait l’engagement d’étendre à de nouveaux secteurs le dispositif d’affichage environnemental volontaire, afin d’inciter les fabricants à l’écoconception de leurs produits.

L’article 15 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire (loi dite « AGEC ») a, à son tour, prévu un dispositif volontaire, mais encadré, d’affichage environnemental ou d’affichage social et environnemental, ayant pour objet d’informer les consommateurs sur les caractéristiques d’un bien, d’un service ou d’une catégorie de biens ou de services, cette information devant être « basée principalement sur une analyse du cycle de vie » (ACV). La mise en place de cet affichage facultatif est prévue par étapes puisque l’article 15 dispose :

– qu’une expérimentation sera menée pendant dix-huit mois à compter de la publication de la loi AGEC « afin d’évaluer différentes méthodologies et modalités d’affichage environnemental ou environnemental et social » ;

– qu’à l’issue de cette expérimentation un bilan de celle-ci sera transmis au Parlement et que ce bilan comprendra une étude de faisabilité et une évaluation socio-économique de ces dispositifs ;

– que, sur la base de ce bilan, plusieurs décrets définiront la méthodologie et les modalités d’affichage environnemental ou environnemental et social s’appliquant aux catégories de biens et services concernés ;

– qu’ensuite seulement, les « personnes privées ou publiques qui souhaitent mettre en place cet affichage environnemental » ou environnemental et social le feront en se conformant à ces décrets, « par voie de marquage, d’étiquetage, ou par tout autre procédé approprié, notamment par une dématérialisation fiable, mise à jour et juste des données ».

La loi AGEC ayant été publiée le 11 février 2020, l’expérimentation, qui est en cours sous l’égide de l’Agence de la transition écologique (ADEME), devrait s’achever en août 2021. Selon les informations communiquées à la rapporteure par l’ADEME et les services du ministère de la transition écologique, l’ADEME pilote, d’une part, une expérimentation sur les produits alimentaires (depuis septembre 2020) conjointement avec les services du ministère de la transition écologique et les services du ministère de l’agriculture et de l’alimentation et, d’autre part, des expérimentations sur des produits non alimentaires et des services (textile, ameublement, hôtellerie, produits électroniques). Selon le rapport d’information de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale sur la mise en application de la loi AGEC présenté en septembre 2020 ([4]), le bilan de l’expérimentation prévue par la loi devrait être transmis au Parlement en décembre 2021.

L’article 15 de la loi AGEC dispose enfin que le dispositif facultatif d’affichage environnemental devra devenir obligatoire si le droit communautaire évolue en ce sens, « prioritairement pour le secteur du textile d’habillement » et « dans des conditions relatives à la nature des produits et à la taille de l’entreprise définies par décret ». Selon le rapport d’information précité, ce décret devrait être publié le 1er janvier 2023. Dans le cadre de l’expérimentation en cours, l’étude d’impact du projet de loi indique que « le secteur du textile est le secteur particulièrement encouragé à s’engager dans cette démarche ».

Des réflexions sont en cours au niveau européen, sur la base d’orientations proposées le 11 mars 2020 par la Commission européenne dans son deuxième plan d’action pour une économie circulaire afin, notamment d’améliorer l’information environnementale sur les produits. La Commission européenne prévoit de proposer au législateur européen de réviser les textes européens en vigueur, notamment pour élargir le champ de la directive 2009/125/CE du Parlement et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant un cadre pour la fixation d’exigences en matière d’écoconception applicables aux produits liés à l’énergie ([5]).

Les travaux européens basés sur le « PEF » (Product Environmental Footprint)

Deux réglementations européennes sont applicables en matière d’information environnementale au sens large : l’« étiquette énergie » (règlement du 4 juillet 2017 ([6])) et l’écolabel européen (règlement du 25 novembre 2009 ([7])). La première, obligatoire pour tous les produits des catégories visées, indique la performance énergétique des appareils électroménagers dans leur phase d’utilisation. Le deuxième, d’utilisation volontaire, distingue, grâce à l’apposition d’un logo officiel accordé après certification, les meilleurs produits pour l’environnement au sein d’une catégorie.

En revanche, il n’existe pas de réglementation européenne concernant l’affichage environnemental au sens de la loi AGEC (information environnementale quantifiée, basée sur une approche ACV, sur tous les produits d’une catégorie visée). La Commission européenne (inspirée, en partie, par l’approche française) a lancé, en 2013, des travaux pour mettre en place des méthodologies de calcul des impacts environnementaux des produits (méthodologies dites « PEF », pour « Product environmental footprint »). Dans le cadre d’une première phase expérimentale (2013-2018), à laquelle ont participé des acteurs français publics et privés, une vingtaine de référentiels a été établie (relatifs aux détergents, aux batteries, aux panneaux photovoltaïques, aux pâtes, au vin etc.). Les travaux continuent, notamment dans le secteur textile. Les méthodologies « PEF » sont multicritères (consommation d’eau, impact sur la qualité de l’eau, consommation d’autres ressources naturelles…) et les critères utilisés diffèrent selon les catégories de produits.

Par ailleurs, la Commission européenne devrait proposer, cette année, un projet de législation visant à mettre en place un encadrement officiel des allégations environnementales basé sur les méthodes PEF ; l’information environnementale ne serait pas obligatoire mais, pour les acteurs qui décideraient de l’afficher, elle devrait se conformer au cadre réglementaire européen. Le ministère de la transition écologique a indiqué à la rapporteure que le Gouvernement soutient cette démarche.

La Commission européenne envisage également de proposer une révision de la législation générale relative aux droits des consommateurs afin notamment de renforcer la lutte contre « l’éco-blanchiment » (« greenwashing ») et la disponibilité d’informations de qualité sur certaines caractéristiques « circulaires » des produits telles que la durée de vie, la réparation etc.

S’agissant de l’affichage social, prévu par la loi AGEC mais non défini précisément à ce stade, le ministère de la transition écologique a indiqué à la rapporteure qu’une mission a été confiée par le Gouvernement à France Stratégie pour organiser une expérimentation spécifique, dont le bilan sera remis à la fin de l’année 2021.

II.   Les dispositions du projet de loi

L’article 1er du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l’article 15 de la loi AGEC, visant à rendre obligatoire le dispositif d’affichage pour certaines catégories de biens et de services, dont la liste sera fixée par décret. Ce faisant, le projet de loi va plus loin que ce qu’avait préconisé la Convention citoyenne pour le climat (cf. infra).

Le dispositif demeure basé sur une période d’expérimentation préalable, mais dont la durée maximale est portée à cinq ans à partir de la publication de la loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets. « Au vu des résultats observés au terme [de cette] phase d’expérimentation », la méthodologie à utiliser et les modalités d’affichage seront définies par décret pour chaque catégorie de biens et services concernés. L’affichage demeurera facultatif pour les autres biens et services.

Auditionné par la rapporteure, le président de l’ADEME a souligné la grande complexité de l’élaboration d’une méthodologie et les délais indispensables pour aboutir à ce que cette méthodologie soit scientifiquement « robuste », justifiant la durée de cinq ans prévue par le projet de loi. Le ministère de la transition écologique a précisé que ce délai allongé permettra à différents secteurs de lancer des expérimentations lorsqu’ils seront prêts et selon des temporalités différentes.

Une modification importante par rapport à la rédaction issue de la loi AGEC est l’obligation, pour cet affichage, de faire « notamment ressortir, de façon facilement compréhensible pour les consommateurs, l’impact en termes d’émissions de gaz à effet de serre des biens et services sur l’ensemble de leur cycle de vie ». Les émissions de gaz à effet de serre constitueront donc une caractéristique obligatoirement présentée, mais pas la seule. Quelle que soit la catégorie de biens ou de services concernée, l’affichage environnemental sera multicritères, en cohérence avec les réflexions en cours au niveau européen. Selon les informations communiquées par le ministère de la transition écologique, il pourra, par exemple, si cela est pertinent pour un produit ou une catégorie de produits, être tenu compte de la problématique de la déforestation importée.

Il restera possible d’opter soit pour un marquage, soit pour un étiquetage, soit pour « tout autre procédé approprié, y compris par voie électronique », mais le projet de loi dispose que pour les produits et services pour lesquels l’affichage aura été rendu obligatoire, un décret en Conseil d’État, pris après avis de l’Autorité de la concurrence, définira « les critères permettant de déterminer les biens ou les services présentant l’impact le plus important de leur catégorie en termes d’émissions de gaz à effet de serre » et précisera « les modalités retenues pour en informer les consommateurs ». L’accent est donc mis, conformément à la proposition de la Convention citoyenne, sur l’impact sur le dérèglement climatique lié aux émissions de GES.

Une autre modification importante introduite par l’article 1er est la suppression de la condition liée à l’adoption de règles européennes nouvelles : le caractère obligatoire de l’affichage environnemental pour certaines catégories de biens et de services qui sera conféré par décret à l’issue de l’expérimentation n’est plus subordonné à une évolution de la législation européenne.

L’étude d’impact du projet de loi indique que l’article 1er « n’induit pas d’impact environnemental directement quantifiable, mais contribuera à l’atteinte des objectifs nationaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre en permettant aux citoyens d’être mieux informés sur les impacts environnementaux et à faire des choix plus vertueux ». Comme l’article 15 de la loi AGEC, cette disposition a pour double objectif d’apporter une information plus complète aux consommateurs et de permettre aux entreprises de mettre en valeur leurs démarches de réduction de l’impact de leurs produits sur l’environnement, ce qui, selon l’étude d’impact, « peut devenir un argument de vente important », même si certaines entreprises pourraient « subir des dépréciations selon les scores obtenus » du fait de la prise de conscience, par les consommateurs, des externalités négatives de certains produits. À ce stade, il n’est pas prévu de sanctions spécifiques pour non‑respect de l’obligation d’affichage environnemental.

Le président de l’ADEME a souligné lors de son audition, à l’instar des fédérations professionnelles directement concernées et des organisations non gouvernementales (ONG) environnementales, que si les méthodes d’évaluation basées sur l’ACV sont désormais éprouvées, l’ACV ne suffit pas à mesurer complètement l’impact environnemental d’un produit ou d’un service, pas plus qu’un critère unique basé sur les émissions de GES. En particulier, l’ACV, bien qu’étant désormais scientifiquement établie et étayée au niveau international, n’est pas adaptée à l’évaluation de l’impact environnemental des produits agricoles car certains impacts ne sont pas pris en compte dans les modèles et bases de données existantes (impact d’une production sur la biodiversité, prise en compte de l’utilisation de pesticides…).

La nécessité d’une approche multicritères a été soulignée par tous les acteurs auditionnés, et la rapporteure souhaite donc qu’une pluralité des critères soit plus explicitement prévue dans le texte et qu’une disposition spécifique prévoit la prise en compte de toutes les externalités environnementales évaluées scientifiquement pour les produits agricoles, sylvicoles et alimentaires. La rapporteure propose également que l’évaluation de chaque expérimentation soit rendue publique.

La Convention citoyenne pour le climat (CCC), considérant que l’affichage de l’impact environnemental d’un produit est un levier important d’information et de sensibilisation du consommateur, a proposé de « développer puis mettre en place un score carbone sur tous les produits de consommation et les services » (proposition C1.1) en rendant obligatoire l’affichage des émissions de gaz à effet de serre (GES). La transcription légistique proposée consistait à compléter l’article 15 de la loi AGEC par la phrase « Cet affichage environnemental devra faire ressortir de façon claire et facilement compréhensible pour les consommateurs l’impact carbone des produits sur l’ensemble de leur cycle de vie ».

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté l’amendement CS2182 de M. Gérard Leseul (Soc) visant à ce que l’information fournie par l’affichage prévu à l’article 1er porte sur l’impact environnemental et non sur les caractéristiques environnementales des biens et services.

Elle a également adopté l’amendement CS3633 rectifié de la rapporteure visant à indiquer plus clairement que cet impact environnemental est loin de se résumer à ses émissions de gaz à effet de serre et doit inclure aussi, en particulier, les atteintes à la biodiversité et la consommation de ressources naturelles.

Les amendements identiques CS 2351 de Mme Nathalie Sarles (LaREM) et CS4607 de M. Jean-Charles Colas-Roy (LaREM) ont introduit l’exigence que l’affichage environnemental soit visible ou accessible par le consommateur au moment de l’acte d’achat. La commission spéciale a également adopté l’amendement CS503 de M. Jacques Marilossian (LaREM) visant à exiger que l’affichage soit fiable.

À l’initiative de la rapporteure, la commission spéciale a distingué le cas des produits agricoles, sylvicoles et alimentaires, dont l’affichage devra prendre en compte l’ensemble des externalités environnementales, qu’elles soient positives ou négatives (amendement CS4704 rectifié). L’usage public de cet affichage ne sera possible que lorsqu’il aura été validé scientifiquement à la suite de la phase d’expérimentation.

La rapporteure a proposé de rendre publique l’évaluation de chaque expérimentation, en complément de sa transmission au Parlement, et la commission spéciale a adopté cet amendement CS3813, ainsi qu’un amendement rédactionnel CS3808.

Enfin, s’agissant du décret en Conseil d’État qui viendra, pour les biens et services dont l’affichage environnemental aura été rendu obligatoire, définir les critères permettant de savoir quels produits présentent l’impact le plus important, la commission spéciale a adopté l’amendement CS1328 de M. Thierry Michels (LaREM) visant à ce que cet impact ne soit pas apprécié seulement en termes d’émissions de gaz à effet de serre mais en tant qu’impact global sur l’environnement, selon les indicateurs précédemment déterminés.

Article 2
(articles L. 121-8 [nouveau] et L. 312-9 du code de l’éducation)
Éducation à l’environnement et au développement durable

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 2 du projet de loi vise à inscrire l’éducation à l’environnement et au développement durable dans les objectifs fondamentaux et les missions du service public de l’enseignement.

I.   Le droit en vigueur

Les articles L. 121-1 à L. 121-7 du code de l’éducation établissent la liste des objectifs généraux et des missions du service public de l’enseignement. En particulier, l’article L. 121-1 dispose que « les écoles, les collèges, les lycées et les établissements d’enseignement supérieur sont chargés de transmettre et de faire acquérir connaissances et méthodes de travail. (…) Ils concourent à l’éducation à la responsabilité civique (…) ». Parmi les autres objectifs figurent notamment la lutte contre l’illettrisme et l’innumérisme, la maîtrise de la langue française et la connaissance d’autres langues, « les connaissances de base et les éléments d’une culture générale incluant les données scientifiques et techniques » et la préparation des élèves « à vivre en société et à devenir des citoyens responsables et libres », ou encore l’éducation à la santé.

L’environnement et le développement durable ne figurent pas, à ce jour, parmi les objectifs fondamentaux ainsi assignés au service public de l’enseignement. Toutefois, l’article L. 312-19 du code de l’éducation, dans sa rédaction résultant de la loi précitée du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, dispose que « l’éducation à l’environnement et au développement durable débute dès l’école primaire. Elle a pour objectif de sensibiliser les enfants aux enjeux environnementaux et à la transition écologique. Elle permet la transmission et l’acquisition des connaissances et des savoirs relatifs à la nature, à la nécessité de préserver la biodiversité, à la compréhension et à l’évaluation de l’impact des activités humaines sur les ressources naturelles et à la lutte contre le réchauffement climatique. Elle comporte également une sensibilisation à la réduction des déchets, au réemploi et au recyclage des produits et matériaux, ainsi qu’au geste de tri (…) ».

Plusieurs autres dispositions du code de l’éducation font explicitement référence à cette « éducation à l’environnement et au développement durable », notamment l’article L. 123-2 relatif au service public de l’enseignement supérieur et l’article L. 671-1 relatif à l’enseignement supérieur agricole. L’article L. 721-2 du même code indique que le respect et la protection de l’environnement et la transition écologique font obligatoirement l’objet de formations de sensibilisation pour les futurs enseignants au sein des instituts nationaux supérieurs du professorat et de l’éducation.

Dans la partie réglementaire du code de l’éducation, le socle commun de connaissances, de compétences et de culture qui couvre la période de scolarité obligatoire (jusqu’à l’âge de seize ans), défini par l’article D. 122-1 et son annexe, inclut, dans le cadre de l’apprentissage relatif aux responsabilités individuelles et collectives, la connaissance de « l’importance d’un comportement responsable vis-à-vis de l’environnement et de la santé », « de l’impact de l’activité humaine sur l’environnement, de ses conséquences sanitaires et de la nécessité de préserver les ressources naturelles et la diversité des espèces » et « de la nécessité d’un développement plus juste et plus attentif à ce qui est laissé aux générations futures ». Le socle commun comporte aussi une identification des « problématiques mondiales concernant l’environnement, les ressources, les échanges, l’énergie, la démographie et le climat ».

L’éducation au développement durable (EDD) est intégrée dans les programmes scolaires, sous la forme d’une première sensibilisation dans les cycles 1 et 2 et d’un approfondissement dans les cycles 3 et 4 dans le cadre de plusieurs matières (sciences de la vie et de la Terre, physique-chimie, géographie, enseignement moral et civique…), qui se poursuit dans les programmes du lycée. Plusieurs circulaires ministérielles relatives à l’EDD ont été prises depuis 2004, notamment la circulaire 2007-077 du 29 mars 2007 qui indique que « l’éducation au développement durable ne constitue pas une nouvelle discipline mais un champ par lequel toutes les disciplines sont concernées ». La circulaire la plus récente, celle du 24 septembre 2020, précise que l’EDD « repose sur la complémentarité entre des savoirs disciplinaires et la mise en œuvre de projets concrets à l’échelle des écoles et établissements ».

II.   Les dispositions du projet de loi

Le projet de loi crée dans le code de l’éducation un article L. 121-8 qui inscrit l’éducation à l’environnement et au développement durable dans le chapitre énumérant les objectifs fondamentaux du service public de l’enseignement. Cet article L. 121-8 inscrit dans la loi le caractère transversal de cette démarche éducative (« à laquelle concourent l’ensemble des disciplines ») et dispose qu’elle doit être dispensée « tout au long de la formation scolaire, d’une façon adaptée à chaque niveau et à chaque spécialisation ». Elle nécessite de développer les connaissances scientifiques et les compétences des élèves et comporte trois objectifs : permettre aux élèves de « comprendre les enjeux environnementaux, sociaux et économiques du développement durable », leur permettre de « maîtriser ces enjeux », notamment ceux portant sur le changement climatique et la préservation de la biodiversité, et les préparer à l’exercice de leurs responsabilités de citoyen.

Bien que l’article 2 ne prévoie pas de texte réglementaire d’application, le Conseil d’État a souligné, dans son avis sur le projet de loi, qu’il implique des aménagements des programmes par le pouvoir réglementaire. Interrogé par la rapporteure, le ministère de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports a confirmé que l’inscription de cette « éducation à » dans les principes fondamentaux de l’enseignement induit des dispositifs de déploiement nouveaux. Les services du ministère pourront s’appuyer sur le nouvel article L. 121-8 pour asseoir la démarche, déjà engagée, de généralisation de l’EDD dans le modèle scolaire français : toutes les filières (générale, technologique, professionnelle), toutes les disciplines et tous les programmes sont concernés.

La Convention citoyenne pour le climat a préconisé l’ajout, dans les dispositions du code de l’éducation définissant les objectifs du service public de l’enseignement, d’un article relatif à l’éducation à l’environnement et au développement durable.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SpÉciale

Outre un amendement rédactionnel de la rapporteure (CS4225), la commission spéciale a adopté :

– l’amendement CS4710 de Mme Sylvie Charrière (LaREM) visant à ce que les élèves maîtrisent à la fois les enjeux du développement durable et les savoir-faire ;

– s’agissant de la prise en compte des enjeux relatifs à la biodiversité, deux amendements identiques CS1250 de Mme Maïna Sage (Agir ensemble) et CS3529 de M. Jimmy Pahun (Dem) précisant qu’il s’agit de la biodiversité terrestre et marine, et un amendement de Mme Justine Benin (Dem) visant à mentionner explicitement la biodiversité dans les territoires d’outre-mer ;

– l’amendement CS5212 de la rapporteure confiant au ministère chargé de l’éducation nationale la responsabilité de garantir les contenus, les modalités et la cohérence du déploiement de l’éducation à l’environnement et au développement durable dans le cadre scolaire ;

– l’amendement CS2817 de M. Pierre-Alain Raphan (LaREM), inspiré par la proposition de loi adoptée par le Parlement des enfants en 2019 ([8]), tendant à compléter l’article L. 312-9 du code de l’éducation relatif à la formation à l’utilisation des outils et des ressources numériques pour indiquer que cette formation doit comporter une sensibilisation à l’impact environnemental du numérique ainsi qu’un volet relatif à la sobriété numérique.

Article 3
(article L. 421-8 du code de l’éducation)
Comité d’éducation à la santé, à la citoyenneté et à l’environnement

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 3 du projet de loi vise à étendre à l’éducation à l’environnement les compétences du comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté prévu par l’article L. 421-8 du code de l’éducation.

I.   le droit en vigueur

L’article L. 421-8 du code de l’éducation, codifiant le dispositif créé par l’article 21 bis de la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d’orientation sur l’éducation, prévoit la création d’un comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté au sein de chaque établissement public local d’enseignement. Les établissements publics locaux d’enseignement sont définis à l’article L. 421-1 du même code ; il s’agit des collèges, des lycées et des établissements d’éducation spéciale. Des comités analogues existent aux échelles académiques et départementales et peuvent être mis en place au niveau des bassins, en interdegrés ou interétablissements.

Le comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté est présidé par le chef d’établissement. Il a pour mission d’apporter un appui aux acteurs de la lutte contre l’exclusion. Cette mission se traduit par le renforcement sur le terrain des liens entre l’établissement d’enseignement, les parents les plus en difficulté et les autres acteurs de la lutte contre l’exclusion. Ces acteurs relèvent majoritairement du monde associatif et de services publics, dont l’intervention est autorisée par le chef d’établissement.

Le comité est composé, sous la présidence du chef d’établissement, selon l’article R. 421-46 du code de l’éducation, des personnels d’éducation, sociaux et de santé de l’établissement ainsi que de représentants des personnels enseignants, des parents et des élèves – désignés par le chef d’établissement sur proposition des membres du conseil d’administration appartenant à leurs catégories respectives, mais aussi de représentants de la commune et de la collectivité territoriale de rattachement au sein de ce conseil. Il peut par ailleurs associer à ses travaux, selon les sujets traités, toute personne dont il estime l’avis utile.

L’article L. 421-8 du code de l’éducation dispose également qu’en liaison avec les axes du projet d’établissement approuvés par son conseil d’administration, le comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté doit contribuer à des initiatives dans des domaines définis que sont la lutte contre l’échec scolaire ; l’amélioration des relations avec les familles, en particulier les plus démunies ; la médiation sociale et culturelle et la prévention des conduites à risque et de la violence. L’article R. 421-47 du code de l’éducation prévoit que le comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté contribue à l’éducation à la citoyenneté, prépare le plan de prévention de la violence, propose des actions pour aider les parents en difficulté et lutter contre l’exclusion et définit un programme d’éducation à la santé et à la sexualité et de prévention des comportements à risques.

Le comité se réunit à l’initiative du chef d’établissement ou à la demande du conseil d’administration, en vertu de l’article R. 421-46 du code de l’éducation.

Selon les informations communiquées à la rapporteure, il résulte d’une enquête menée par le ministère de l’Éducation nationale que les comités d’éducation à la santé et à la citoyenneté sont effectivement mis en place dans les établissements et mobilisés. L’ensemble des 5 551 établissements ayant répondu à l’enquête avaient mis en place l’instance, avec une fréquence de réunions annuelles comprise entre une et trois (pour 90 % d’entre eux). La présence de parents d’élèves et d’élèves lors des réunions est très majoritairement répandue (respectivement 80 % et 78 %). Les projets concernent principalement la promotion des valeurs républicaines et de l’égalité ainsi que la santé (environ 90 % des actions). L’éducation à l’alimentation et à la lutte contre le gaspillage est aussi développée (pour 61 % des établissements répondants).

II.   les dispositions du projet de loi

L’article 3 du projet de loi vise à étendre à l’éducation à l’environnement les compétences du comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté, en complétant l’article L. 421-8 du code de l’éducation. Cette évolution fait écho à l’article 2 du projet de loi, qui prévoit d’introduire l’éducation à l’environnement et au développement durable parmi les objectifs du service public de l’enseignement.

La mission d’appui aux acteurs de la lutte contre l’exclusion est conservée à l’identique, mais l’article 3 du projet de loi élargit les missions du comité, par l’ajout d’un alinéa au sein de l’article L. 421-8 prévoyant que « ce comité a également pour mission de favoriser les démarches collectives dans le domaine de l’éducation à l’environnement et au développement durable en associant élèves, familles et partenaires extérieurs. Ces démarches font parties intégrantes du projet d’établissement ». Les « démarches collectives », plus larges que les « initiatives » prévues par l’article L. 421-8, visent une démarche d’approche pédagogique transversale, selon les informations communiquées à la rapporteure. Après modification du décret n° 85-924 du 30 août 1985 relatif aux établissements publics locaux d’enseignement, une circulaire précisera le rôle et les missions élargies du comité.

L’étude d’impact rappelle que l’article 8 de la Charte de l’environnement, à valeur constitutionnelle, dispose que « l’éducation et la formation à l’environnement doivent contribuer à l’exercice des droits et devoirs définis par la présente Charte ». L’étude d’impact précise également que l’adjonction de compétences au comité existant plutôt que la création d’une nouvelle entité spécifique permet un processus global et cohérent d’éducation. En termes environnementaux, l’éducation au développement durable s’inscrit dans les orientations de la stratégie nationale bas-carbone visant le développement d’une culture du « bas-carbone » et l’accompagnement des citoyens dans leur propre transition (CIT 1 et CIT 2).

La Convention citoyenne pour le climat, pour « la mise en place d’un environnement scolaire favorable à l’environnement et au développement durable », a proposé la création d’un comité d’éducation à l’environnement et au développement durable dans chaque établissement (mesure C5.1.2). Présidé par le chef d’établissement, il aurait pour mission « d’apporter un appui aux acteurs de l’éducation à l’environnement et au développement durable ».

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

À l’initiative de la rapporteure (amendement CS5211 rectifié), la commission spéciale a procédé à une réécriture d’ensemble de l’article 3 pour préciser les différentes missions du comité d’éducation à la santé, à la citoyenneté et à l’environnement.

Telle que sous-amendée à l’initiative de Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe (sous-amendement CS5328), sa mission globale est d’inscrire l’éducation à la santé, à la citoyenneté et au développement durable dans chaque projet d’établissement approuvé par le conseil d’administration.

La mission préexistante d’appui aux acteurs de la lutte contre l’exclusion, inclut désormais l’éducation artistique et culturelle.

L’éducation à la sexualité et à l’alimentation ainsi que la prévention des conduites addictives, déjà largement mises en place par les comités d’éducation, sont intégrées dans la loi au titre de sa mission de promotion de la santé.

Le rôle des comités dans l’éducation à la citoyenneté est complété par la transmission des valeurs républicaines et la promotion du principe de laïcité ainsi que par la prévention et la lutte contre toutes les formes de discriminations.

Reprenant la rédaction initiale du projet de loi, l’activité des comités en matière d’éducation à l’environnement et au développement durable s’inscrit dans une approche partenariale pour laquelle les démarches collectives sont favorisées.

 

Chapitre II
Encadrer et réguler la publicité

Article 4
(articles L. 581-25-1 et L. 581-35-1 [nouveaux] et article L. 581-40 du code de l’environnement)
Interdiction de la publicité en faveur des énergies fossiles

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 4 interdit la publicité en faveur des énergies fossiles, dans un délai d’un an suivant la promulgation de la loi.

I.   Le droit en vigueur

Hormis l’encadrement de la publicité extérieure et lumineuse (voir infra les commentaires des articles 6 et 7 du présent projet de loi), la réglementation de la publicité en lien avec les questions environnementales vise essentiellement à améliorer l’information du consommateur.

Il existe bien un cadre légal d’interdiction de la publicité sur certains produits (en particulier le tabac et l’alcool, depuis la loi du 10 janvier 1991 dite « loi Évin »), mais il ne s’étend pas, en l’état du droit, aux produits et services ayant un impact négatif sur le climat.

A.   Les dispositions visant À amÉliorer l’information du consommateur sur l’impact environnemental des produits

Plusieurs dispositifs visent à accroître l’information du consommateur en matière d’impact environnemental des produits et services.

● Les mentions légales, qui permettent d’informer les consommateurs et de les inciter à mieux décrypter un message publicitaire, concernent aujourd’hui de nombreux produits (alimentation, alcool, jeux de hasard…). En matière environnementale, un décret du 28 novembre 2006 ([9]) prévoit que toute publicité effectuée pour une entreprise du secteur énergétique comporte un message faisant la promotion de l’utilisation rationnelle de l’énergie et incitant aux économies d’énergie (ce message, « l’énergie est notre avenir, économisons-la ! », figure dans l’arrêté du 28 novembre 2006 relatif à la publicité dans le domaine de l’énergie ([10])).

Par ailleurs, l’article 75 de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités ([11]) impose un message promotionnel en faveur des mobilités actives pour toute publicité concernant des véhicules terrestres à moteur. Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application de cette obligation et un arrêté précise les messages diffusés. D’après les informations communiquées à la rapporteure, ces deux textes sont en cours de signature et devraient être publiés très prochainement, au cours du premier trimestre 2021.

● L’information du consommateur concernant les caractéristiques environnementales des produits a été améliorée par la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire ([12]), afin de mettre fin aux pratiques commerciales encourageant la surconsommation et le gaspillage. Cette loi prévoit ainsi :

– une information obligatoire du consommateur sur les qualités et caractéristiques environnementales des produits, notamment l’incorporation de matière recyclée, l’emploi de ressources renouvelables, la durabilité, la compostabilité, la réparabilité, les possibilités de réemploi, la recyclabilité et la présence de substances dangereuses, de métaux précieux ou de terres rares, à compter du 1er janvier 2022 (article L. 541-9-1 du code de l’environnement) ;

– l’interdiction, pour une publicité, de donner l’impression que le consommateur bénéficie d’une réduction de prix comparable à celle des soldes, par des opérations de promotion coordonnées à l’échelle nationale (article L. 121‑4 du code de la consommation) ;

– la mise en place d’un dispositif d’affichage environnemental des produits et des services (article 15 de la loi du 10 février 2020, modifié par l’article 1er du présent projet de loi). Ce dispositif, qui fait actuellement l’objet d’une expérimentation, doit être renforcé par l’article 1er du présent projet de loi.

● Enfin, les pratiques commerciales déloyales sont interdites, en application de l’article L. 121-1 du code de la consommation. Il s’agit de toute pratique « contraire aux exigences de la diligence professionnelle et [qui] altère ou est susceptible d’altérer de manière substantielle le comportement économique du consommateur normalement informé et raisonnablement attentif et avisé, à l’égard d’un bien ou d’un service ». Cet article permet notamment de lutter contre le « greenwashing » (verdissement), qui consiste à utiliser abusivement des arguments environnementaux faux ou non prouvés pour vendre un produit.

En septembre 2016, le tribunal de grande instance (TGI) de Versailles a ainsi condamné la société FMC Automobiles (enseigne Ford) pour pratique commerciale trompeuse, à la suite de la diffusion sur son site internet de photographies de voitures circulant dans des espaces naturels assorties d’encouragements à la « liberté » et à la « performance » ([13]). Plus récemment, la société Suzuki France a été condamnée le 5 février 2019 par jugement du tribunal d’instance de Toulouse, qui précisait notamment que « plusieurs modèles de véhicules [...] ont été présentés dans des visuels à vocation publicitaire dans des champs, des rochers, des prairies, des sous-bois ou une plage en dehors de tout chemin carrossable et donc a fortiori de voies ouvertes à la circulation » ([14]).

Hormis ces dispositifs, les règles régissant la publicité en lien avec les questions environnementales reposent sur l’autorégulation du secteur de la publicité (voir le commentaire de l’article 5 infra).

B.   L’interdiction de la publicitÉ sur certains produits

La loi du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme, dite « loi Évin » ([15]), interdit toute publicité directe ou indirecte en faveur du tabac et encadre fortement celle en faveur des boissons alcoolisées. Ces dispositions sont codifiées dans le code de la santé publique (articles L. 3511-3 et L. 3511-4 pour le tabac, articles L. 3323-1 à L. 3323-6 pour les boissons alcoolisées).

Si peu d’études ont été réalisées à ce sujet, il semble néanmoins que les interdictions des publicités ont un effet sur la consommation. Ainsi, la consommation d’alcool aurait baissé de plus de 20 % en France entre 1990 et 2010 ([16]). De même, une étude de 2008 a démontré un impact de l’interdiction de la publicité pour le tabac sur la baisse de la consommation, même s’il est admis que c’est bien l’effet prix qui a eu l’impact le plus significatif auprès des consommateurs ([17]).

Par ailleurs, la publicité auprès du public pour les médicaments soumis à prescription médicale et remboursables par les régimes obligatoires d’assurance maladie, à l’exception des produits présentés comme réduisant l’accoutumance au tabac et de certains vaccins, est interdite, en application de l’article L. 5122-6 du code de la santé publique.

Sans être totalement interdite, la publicité en faveur des armes à feu fait l’objet d’un encadrement strict, conformément à la loi du 12 juillet 1985 relative à la publicité en faveur des armes à feu et de leurs munitions ([18]).

Pour ne prendre que l’exemple du secteur automobile, souvent cité dans les propositions d’élargissement du champ d’interdiction publicitaire, les tendances des marchés publicitaires, télévisés, radiophoniques ou de la presse écrite démontrent une réorientation nette des investissements publicitaires en faveur des véhicules dits propres (hybrides ou électriques). Alors qu’ils ne représentent que 20 % des ventes, les constructeurs automobiles vont consacrer dès cette année 50 % de leurs investissements publicitaires aux seuls véhicules électriques et hybrides, d’après les représentants de la filière auditionnés par la rapporteure.

II.   Les dispositions du projet de loi

Alors que l’encadrement de la publicité en faveur des produits ayant un impact négatif en matière environnementale repose largement sur l’autorégulation et sur l’amélioration de l’information du consommateur, et que des engagements significatifs ont été pris par les annonceurs, les médias et les filières concernées, l’article 4 du projet de loi opère un véritable changement de paradigme en interdisant la publicité en faveur des énergies fossiles.

Le crée ainsi, au sein du chapitre premier du titre VIII du livre V du code de l’environnement, consacré à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, une nouvelle section 6 intitulée « Publicité sur les produits et services ayant un impact sur le climat excessif », composée d’un unique article L. 581-25-1 nouveau.

Le I de cet article pose le principe de l’interdiction de la publicité en faveur des énergies fossiles, dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi. La liste des énergies fossiles concernées, ainsi que les modalités s’appliquant aux énergies renouvelables incorporées dans des énergies fossiles, doit être précisée par décret en Conseil d’État.

Si le nouvel article L. 581-25-1 énonce un principe général d’interdiction, l’étude d’impact fait référence à certains produits et services, en particulier « l’essence, le gaz, les stations-service, les produits pétroliers, etc. ». Interrogé par la rapporteure sur le champ d’application précis de l’interdiction, le ministère de la transition écologique a indiqué que celle-ci s’étendait à toutes les publicités faisant la promotion de sources d’énergies fossiles, mais que « les publicités pour les énergies mélangeant des énergies fossiles et une majorité d’autres types d’énergies (par exemple un mélange de carburant fossile et de biocarburant) ne seraient a priori pas visées ».

Le II de l’article L. 581-25-1 nouveau précise que le décret d’application doit notamment tenir compte « des exigences d’un bon accès du public, en particulier les personnes ayant un revenu modeste, à l’information relative au prix des énergies concernées, ainsi que des obligations légales ou règlementaires qui s’imposent aux fournisseurs et distributeurs de ces énergies ».

Le complète la sous-section 2 de la dernière section du chapitre premier du titre VIII du livre V du code de l’environnement, relative aux sanctions pénales, par un nouvel article L. 581-35-1 précisant les sanctions prévues en cas de non‑respect de l’interdiction de la publicité portant sur les produits et services ayant un impact sur le climat excessif, prévue au .

Le non-respect de cette interdiction serait ainsi puni d’une amende de 30 000 euros pour une personne physique et de 75 000 euros pour une personne morale. En cas de récidive, il est prévu que le montant de ces amendes soit doublé.

Enfin, le complète l’article L. 581-40 du code de l’environnement afin d’étendre la compétence des officiers de police judiciaire, ainsi que des autres personnes habilitées à procéder à toutes constatations relatives à l’application des dispositions encadrant la publicité, au respect de l’interdiction de la publicité en faveur des énergies fossiles.

En limitant l’interdiction de la publicité aux énergies fossiles, l’article 4 constitue une position équilibrée entre une interdiction large de la publicité d’une part et la préservation des principaux revenus des annonceurs, des publicitaires et des médias, particulièrement affectés par la crise économique que nous traversons, d’autre part. Comme le rappelle l’étude d’impact, « la publicité constitue la principale source de financement des médias écrits et audiovisuels gratuits. Elle est donc indispensable au maintien du pluralisme et au financement de la production de contenus de qualité, notamment en matière d’information et de création culturelle. Une baisse des recettes publicitaires des médias traditionnels, consécutive à des interdictions, pourrait mettre en péril l’équilibre économique de ces entreprises, déjà fragilisées par la crise sanitaire ». À cet égard, l’étude d’impact évalue la perte potentielle de recettes publicitaires pour les médias télévisés entre 15 et 20 millions d’euros par an pour ce seul champ d’interdiction.

Ce souci d’équilibre s’appuie également sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui exerce un contrôle de proportionnalité entre la limitation apportée à la liberté d’entreprendre que constituent l’interdiction de la publicité et les conséquences de cette interdiction au regard d’autres objectifs poursuivis. Ainsi, le Conseil constitutionnel a considéré, dans une décision du 8 janvier 1991 relative à la loi « Évin », que « la liberté d’entreprendre n’est ni générale ni absolue ; […] il est loisible au législateur d’y apporter des limitations exigées par l’intérêt général à la condition que celles-ci n’aient pas pour conséquence d’en dénaturer la portée » ([19]). Dans une récente décision du 31 janvier 2020, le Conseil constitutionnel a consacré la protection de l’environnement comme objectif de valeur constitutionnelle, au même titre que la protection de la santé. Désormais, le raisonnement soutenu en matière de protection de la santé s’applique aussi à la protection de l’environnement, ce qui pourrait donc justifier une atteinte à la liberté d’entreprendre induite par les interdictions de publicité sur certains produits nocifs pour l’environnement ([20]).

La rapporteure entend préciser le champ de l’interdiction prévue à l’article 4, applicable à la vente d’énergies fossiles.

L’article 4 reprend en partie la proposition C2.1 de la Convention citoyenne pour le climat consistant à « interdire de manière efficace et opérante la publicité des produits les plus émetteurs de gaz à effet de serre, sur tous les supports publicitaires ». Il écarte toutefois la proposition d’interdiction de publicité en faveur des véhicules les plus polluants, dont l’application pourrait porter atteinte au financement des médias, durement touchés par la crise.

Par ailleurs, le comité légistique de la Convention citoyenne estime que « les interdictions doivent se baser sur des critères objectifs et rationnels. À défaut, elles portent une atteinte disproportionnée à la liberté d’expression mais aussi elles encourraient d’être censurées sur le fondement du principe d’égalité et de la liberté d’entreprendre ». C’est pourquoi le Gouvernement s’est engagé à poursuivre l’étude de la faisabilité juridique d’une interdiction de publicité sur la base de critères permettant de déterminer les biens et services présentant l’impact le plus important de leur catégorie en termes d’émissions de gaz à effet de serre, dont la définition est prévue par l’article 1er du projet de loi.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté l’amendement CS3894 de la rapporteure précisant que l’interdiction de publicité prévue par l’article 4 concerne la publicité en faveur de la vente d’énergies fossiles.

Elle a également adopté, à l’initiative de M. Buon Tan (LaREM), l’amendement CS4893 permettant de porter le montant de la sanction en cas de non-respect de l’interdiction de publicité, initialement fixé à 30 000 euros pour une personne physique et à 75 000 euros pour une personne morale, à la moitié des dépenses consacrées à l’opération illégale. Comme cela était déjà prévu par l’article 4, le montant de l’amende pourra être porté au double en cas de récidive.

La commission spéciale a également adopté cinq amendements rédactionnels (CS411 de Mme Valérie Beauvais (LR), CS5018, CS5019, CS5020 et CS5021 de la rapporteure).

Article 4 bis (nouveau)
(article L. 328-2 [nouveau] du code de la route)
Sanctions en cas de non-respect de l’obligation de faire figurer un message sur les publicités en faveur des véhicules terrestres à moteur

Créé par la commission spéciale

 

L’article 4 bis prévoit un dispositif de sanctions en cas de non-respect de l’obligation de faire figurer un message sur les publicités en faveur des véhicules terrestres à moteur

Créé par l’article 75 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, l’article L. 328-1 du code de la route dispose que toute publicité en faveur de véhicules terrestres à moteur est obligatoirement accompagnée d’un message promotionnel encourageant l’usage des mobilités actives ou partagées, ou des transports en commun. Le message diffusé, ainsi que ses modalités de diffusion, doivent être précisés par décret.

Introduit à l’initiative de M. Jean-Luc Fugit (LaREM), l’article additionnel 4 bis met en place un dispositif de sanctions en cas de non-respect de l’obligation de faire figurer un message sur les publicités en faveur des véhicules terrestres à moteur, prévu par l’article L. 328-1 précité.

Un nouvel article L. 328-2 du code de la route prévoit ainsi que, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, l’autorité administrative peut sanctionner le manquement à cette obligation par une amende n’excédant pas 50 000 euros par diffusion. En cas de récidive, le montant de l’amende ne peut excéder 100 000 euros.

Article 5
(articles 14 et 18 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication)
Codes de bonne conduite des annonceurs et médias audiovisuels

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 5 vise à réduire la publicité audiovisuelle en faveur des produits et services ayant un impact négatif sur l’environnement grâce à la mise en œuvre d’un dispositif de co-régulation reposant sur des codes de bonne conduite. Ces codes doivent transcrire les engagements figurant dans un « contrat climat » conclu entre les annonceurs et les médias, d’une part, et le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), d’autre part.

I.   Le droit en vigueur

A.   Le rÔle de l’AutoritÉ de rÉgulation professionnelle de la publicitÉ

L’Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP), créée il y a quatre-vingt-cinq ans est chargée de « préserver l’image de la publicité auprès des consommateurs et aider la profession à se prémunir contre un renforcement de l’encadrement législatif, par de bonnes pratiques déontologiques ». Organisme de régulation professionnelle de la publicité en France, l’ARPP regroupe près de 800 entreprises, essentiellement des annonceurs. Elle publie notamment des recommandations sectorielles ou thématiques que ses adhérents s’engagent à respecter. La dernière recommandation de l’Autorité en matière de développement durable, en vigueur depuis le 1er août 2020, précise notamment que « la publicité doit proscrire toute représentation susceptible de banaliser ou de valoriser des pratiques ou idées contraires aux objectifs du développement durable » ([21]).

Instance associée à l’ARPP, le Jury de déontologie publicitaire (JDP) constitué de magistrats reçoit 500 à 1 000 plaintes relatives aux publicités par an, dont environ les trois-quarts sont jugées fondées. Il n’intervient pas sur des règles de droit mais sur la base des recommandations de l’Autorité. Les publicités environnementales constituent le deuxième motif de plainte, derrière celles portant sur l’image de la personne humaine.

L’ARPP et l’Agence de la transition écologique (ADEME) publient régulièrement un bilan du respect des règles déontologiques contenues dans la recommandation « développement durable » de l’ARPP. Le dernier bilan, portant sur les publicités diffusées en 2019, a été publié en septembre 2020. Il fait état d’un taux de non-conformité des publicités environnementales aux règles déontologiques de 11,6 %, soit le ratio le plus élevé depuis 2011 et quasiment le double de celui constaté lors du bilan précédent (6,4 %) ([22]). Les principales dérives constatées portent sur l’utilisation excessive d’éléments naturels (la moitié des manquements concerne la présentation de véhicules motorisés dans des espaces naturels), la disproportion entre le message publicitaire et les actions menées par l’annonceur, un vocabulaire parfois excessif et l’incitation à des comportements non écoresponsables.

Évolution intéressante, le périmètre d’analyse de ce dernier bilan réalisé par l’ADEME et l’ARPP a été élargi aux films publicitaires diffusés sur la plateforme YouTube. Avec l’ajout des posts Facebook en 2017, il s’approche davantage de l’exposition réelle des citoyens aux publicités environnementales.

De nombreuses agences de communication et entreprises se sont également saisies de la question de la régulation de la publicité. Auditionnés par la rapporteure, les publicitaires (représentés par l’UDECAM, BETC, Publicis, Havas, Sidièse et l’association des agences conseils en communication) ont indiqué que la filière communication a mis en place sept engagements volontaires pour mieux répondre aux enjeux de la transition écologique (voir l’encadré ci-dessous).

Les engagements volontaires de la filière communication

1. Chaque métier de la filière communication intègre les objectifs de l’accord de Paris 2015 dans sa politique de réduction des émissions de gaz à effet de serre et en reconnaît le caractère essentiel.

2. L’ensemble des acteurs économiques de la filière reconnaît les objectifs liés à la transition écologique et les intègre au fonctionnement de leurs structures. Les outils de pilotage de l’empreinte carbone et de réduction d’impact des acteurs de la filière (Scopes 1 et 2) utilisés par les plus avancés d’entre eux sont partagés, adaptés, et mis en commun dans un ou des référentiel(s), pour aider toutes les structures, quelle que soit leur taille, dans leur trajectoire de réduction carbone. L’Union des Marques s’engage à encourager cette démarche de mise en conformité et labellisation et à en tenir compte dans la sélection de ses partenaires.

3. Les acteurs de la filière s’engagent avec l’Union des Marques à l’évaluation de l’impact carbone des productions publicitaires (Scopes 1, 2 et 3) pour faire évoluer les pratiques, proposer des alternatives de production plus écologiques et examiner les possibilités de relocalisation en France et en Europe.

4. Les acteurs de la filière, et notamment l’AACC et l’UDECAM, contribuent avec l’Union des marques à élaborer une feuille de route commune d’évaluation de la diffusion des campagnes de communication (Scopes 2 et 3), en collaboration avec les régies des médias, en faveur d’une mesure harmonisée et d’une trajectoire de réduction de leur impact carbone, sur un ou des référentiel(s) partagé(s) et des engagements concrets mesurables, avec les experts et parties prenantes qualifiés.

5. Les acteurs de la filière renforcent leur contribution pro bono en direction des associations les plus actives en matière de transition climatique et d’inclusion sociale.

6. Les acteurs de la filière entreprennent une démarche de formation systématique aux enjeux et aux solutions de transition écologique, en formant en interne leurs personnels, en faisant a posteriori des bilans sur les actions entreprises concernant les démarches de progrès engagées - bilans partagés avec les marques - et en contribuant à la formation des étudiants en marketing et communication.

7. La filière s’engage, aux côtés de l’ARPP et de l’Union des Marques, à poursuivre le renforcement des mécanismes de régulation professionnelle de la publicité en élargissant les prérogatives de contrôle de l’ARPP et en proposant une plus grande intégration des parties prenantes dans sa gouvernance.

Également auditionnée par la rapporteure, l’association française des entreprises pour l’environnement (EPE), regroupant une quarantaine de grandes entreprises françaises et internationales issues de tous les secteurs, a publié en mai 2019 une étude intitulée « ZEN 2050 » identifiant un certain nombre de mesures permettant d’atteindre l’objectif de neutralité carbone de la France en 2050. Cette étude propose ainsi de « réorienter la publicité pour faire évoluer les habitudes de consommation vers des modes de vie durables » et rappelle la nécessité de « réglementer les publicités pour des produits et services émetteurs de CO2 » ([23]).

Une régulation limitée aux niveaux international et européen

Au niveau international, le code de référence des bonnes pratiques en matière publicitaire de la Chambre de commerce internationale (CCI) comporte un chapitre spécifique sur les sujets environnementaux. Ce code a été complété, en 2019, par un guide sectoriel portant sur le marketing environnemental responsable, qui insiste sur la nécessité pour le consommateur de disposer d’une information exacte et non trompeuse.

Au niveau européen, il n’existe pas d’organe de régulation en matière de publicité, ni de texte consacré spécifiquement à la publicité. En matière de communication audiovisuelle, l’article 9 de la directive du 14 novembre 2018 modifiant la directive « Services de médias audiovisuels » du 10 mars 2010 ([24]) dispose que « les États membres veillent à ce que les communications commerciales audiovisuelles fournies par les fournisseurs de services de médias relevant de leur compétence […] n’encouragent pas des comportements gravement préjudiciables à la protection de l’environnement ».

Enfin, onze pays européens sont dotés de codes de bonne conduite sur l’environnement dans la publicité, d’après l’Alliance européenne pour l’éthique en publicité. Il s’agit dans la plupart des cas de règles volontaires résultant de l’autorégulation professionnelle, à l’image de la recommandation « développement durable » de l’ARPP en France, portant principalement sur l’éthique environnementale du contenu des messages publicitaires.

B.   La rÉgulation des mÉdias audiovisuels par le Conseil supÉrieur de l’audiovisuel

1.   Le rôle de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel

Le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) a pour mission de réguler le secteur audiovisuel, c’est-à-dire la radio, la télévision et les services de médias audiovisuels à la demande (SMAD). Il est ainsi chargé, aux termes de l’article 14 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ([25]), d’exercer « un contrôle, par tous moyens appropriés, sur l’objet, le contenu et les modalités de programmation des émissions publicitaires diffusées par les services de communication audiovisuelle ».

Pour remplir cette mission, le CSA « peut prendre en compte les recommandations des autorités d’autorégulation mises en place dans le secteur de la publicité », c’est-à-dire l’ARPP. Dès 1990, il a d’ailleurs délégué à l’ARPP le visionnage préalable de toute publicité diffusée à la télévision et sur le SMAD.

Le CSA est également chargé, toujours en application de l’article 14 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, de transmettre chaque année au Parlement un rapport évaluant les actions menées par les services de communication audiovisuelle en vue du respect par les émissions publicitaires qui accompagnent les programmes destinés à la jeunesse des objectifs de santé publique et de lutte contre les comportements à risque. Ce rapport formule des recommandations pour améliorer l’autorégulation du secteur de la publicité.

La création de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM)

Le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et à la souveraineté culturelle à l’ère numérique entérine la fusion du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et de la Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) au sein d’une instance unique, l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM). Cette nouvelle structure aura en charge les communications audiovisuelles et numériques.

La mission de contrôle du CSA en matière de respect, par les médias audiovisuels, de l’impératif de protection de l’environnement figure explicitement à l’article 31 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, qui prévoit que le CSA « veille à ce que le développement du secteur de la communication audiovisuelle s’accompagne d’un niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé de la population ».

Comme le soulignent MM. Géraud Guibert et Thierry Libaert dans leur rapport intitulé « Publicité et transition écologique » rendu public le 5 juin 2020, « l’exclusion prévue par les textes de toute incitation dans la publicité audiovisuelle à des comportements préjudiciables à la protection de l’environnement n’a bizarrement jamais fait l’objet d’un recours et aucune plainte n’a été déposée avant le 13 février 2020, à propos d’une publicité automobile » ([26]). Les auteurs du rapport estiment que « sans doute la formulation de ce principe est trop vague pour être jugé vraiment opérationnel ». Par ailleurs, le CSA spécifie dans son courrier d’enregistrement de la plainte que l’absence de réponse dans un délai de deux mois vaut rejet, ce qui signifie que ses décisions ne sont pas motivées.

2.   La mise en place de codes de bonne conduite en matière de publicités alimentaires en 2020

L’article 28 ter de la directive 2010/13/UE du 10 mars 2010 « Services de médias audiovisuels », ajouté par la directive 2018/1808 du 14 novembre 2018 ([27]), prévoit notamment que « les États membres encouragent l’utilisation de la corégulation et la promotion de l’autorégulation au moyen de codes de conduite visant à réduire efficacement l’exposition des enfants aux communications commerciales audiovisuelles relatives à des denrées alimentaires et des boissons contenant des nutriments ou des substances ayant un effet nutritionnel ou physiologique, notamment les matières grasses, les acides gras trans, le sel ou sodium et les sucres, dont la présence en quantités excessives dans le régime alimentaire global n’est pas recommandée ». Cet article précise également que ces codes visent à faire en sorte que ces communications ne mettent pas en évidence le côté positif des aspects nutritionnels de ces denrées alimentaires et boissons.

Transposant cette directive, l’ordonnance n° 2020-1642 du 21 décembre 2020 ([28]) a complété l’article 14 de la loi du 30 septembre 1986 précitée en confiant au CSA la mission de promouvoir la conclusion de tels codes de bonne conduite, en reprenant fidèlement les termes de l’article 28 ter de la directive du 14 novembre 2018 mentionnés ci-dessus. Elle a également complété l’article 18 de la même loi, pour prévoir que le CSA rend compte dans son rapport annuel des codes de bonne conduite adoptés.

Avant même la transposition de la nouvelle directive « Services de médias audiovisuels », les acteurs de l’audiovisuel et de la publicité, sous l’égide du CSA, ont signé en février 2020 une charte alimentaire « visant à promouvoir une alimentation et des comportements favorables à la santé dans les programmes audiovisuels et les publicités », applicable à compter du 1er février 2020 pour une période de cinq ans. Une évaluation doit être présentée chaque année au Conseil national de l’alimentation, puis transmise au Parlement, et rendue publique après chaque exercice. Le CSA pourra formuler des recommandations sur l’évolution des engagements pris.

II.   les dispositions du projet de loi

MM. Géraud Guibert et Thierry Libaert recommandent dans leur rapport de juin 2020 précité de faire élaborer par les parties prenantes une charte climatique pour la publicité audiovisuelle, soit sur l’initiative de la profession, soit en l’incluant dans la loi sur le même modèle que la publicité alimentaire dans l’audiovisuel (proposition n° 5 du rapport). Ils notent en effet que « pour la publicité audiovisuelle alimentaire et son impact sur la santé, le principe de règles a été fixé par la loi, avec des modalités fixées en concertation avec l’ensemble des parties prenantes ». Estimant que « ce dispositif, selon l’avis des professionnels, a abouti à un résultat plutôt satisfaisant », ils concluent qu’« il serait bien sûr très utile que ce type de démarche intervienne sur le climat, afin de bénéficier d’un dispositif précis, ayant l’accord de tous et appliqué par tous ».

L’article 5 du projet de loi transpose cette recommandation dans la loi. Il consacre ainsi, sur le modèle des dispositions relatives à l’adoption de codes de bonne conduite en matière alimentaire, le principe d’une corégulation en matière environnementale, sous l’égide du CSA.

Le I complète l’article 14 de la loi du 30 septembre 1986 précitée pour doter le CSA d’une nouvelle mission. Celui-ci serait ainsi chargé de promouvoir « en matière environnementale, des codes de bonne conduite ayant notamment pour objet de réduire de manière significative les communications commerciales audiovisuelles relatives à des biens et services ayant un impact négatif sur l’environnement ». Cet impact serait mesuré notamment au regard de l’empreinte carbone, des émissions de gaz à effet de serre générées par ces biens et services et de leur participation à la déforestation. Il est également précisé que ces codes visent à prévenir des communications commerciales audiovisuelles présentant favorablement l’impact environnemental de ces biens ou services, c’est-à-dire les pratiques de greenwashing.

Alors que la recommandation « développement durable » de l’ARPP porte principalement sur l’éthique environnementale du contenu des messages publicitaires, l’ambition des codes de bonne conduite prévus par le présent article est bien plus grande puisqu’il s’agit également d’engager une réduction progressive de la publicité pour certains produits ou services polluants.

À cette fin, l’étude d’impact précise qu’un « contrat climat » détaillerait les engagements des professionnels (médias, annonceurs, producteurs, régies et agences). Dans ce cadre, les télévisions et radios pourraient s’engager, en concertation avec les annonceurs, à diminuer le nombre de publicités pour des produits polluants et à favoriser la promotion de produits et services écoresponsables. L’étude d’impact suggère également que les régies de ces médias pourraient prévoir des conditions tarifaires plus favorables pour favoriser des campagnes institutionnelles ou gouvernementales en faveur de pratiques responsables ou de l’utilisation de produits moins polluants, ce qui semble toutefois difficilement applicable pour les médias privés gratuits au regard du risque déflationniste que cela représenterait et donc du risque d’une baisse de leurs chiffres d’affaires. Les annonceurs pourraient quant à eux s’engager à favoriser la présence de messages respectueux de l’environnement. Les professionnels pourraient bien sûr prendre par eux-mêmes des engagements supplémentaires, comme ils l’ont fait dans le cadre de la charte alimentaire (qui comprend notamment des engagements en matière de diffusion de programmes d’information, de sensibilisation et de développement d’actions relatives à la responsabilité sociale et sociétale des entreprises).

Le respect de ces engagements serait garanti par un contrôle annuel du CSA. Le II complète ainsi l’alinéa 18 de la loi du 30 septembre 1986 précitée pour prévoir que le CSA présente dans son rapport annuel d’activité un bilan des codes de bonne conduite adoptés en matière environnementale. Comme indiqué dans l’étude d’impact, ces codes feront référence au « contrat climat », ce qui permettra de rendre les engagements qu’il comporte contraignants.

Le CSA, dans son avis du 25 janvier 2021 relatif au présent projet de loi ([29]), revient sur certaines des conditions de réussite de la démarche mise en place par l’article 5.

Il estime en premier lieu que les engagements pris doivent être clairs, concrets, mesurables et auditables, qu’ils doivent pouvoir s’appuyer sur un référentiel partagé relatif aux produits visés par l’article 5 et que leur réalisation doit faire l’objet d’une évaluation régulière, dont les résultats seraient rendus publics. En outre, les codes de bonne conduite doivent établir des mécanismes garantissant l’accès du régulateur à une information fiable, comparable, actualisée et disponible.

Le CSA suggère également, à juste titre, que « cette charte pourrait être ouverte, au-delà du strict secteur audiovisuel, à des acteurs volontaires, en particulier les régies des plateformes numériques, afin d’en améliorer la portée et de tenir compte des évolutions des modes de consommation ». À cet égard, le Conseil souligne la nécessité de soumettre à un encadrement homogène l’ensemble des formes de publicité sur les médias audiovisuels et numériques. Or, comme le notent les auteurs du rapport intitulé « Publicité en ligne : pour un marché à armes égales », paru en novembre 2020, « les contraintes réglementaires aujourd’hui en vigueur sont très asymétriques entre la télévision et les services de médias audiovisuels à la demande (Smad) d’une part, et les plateformes numériques vendant des espaces publicitaires display d’autre part, alors que les uns comme les autres montrent des publicités sous forme de vidéos » ([30]). Dans ce contexte, l’ensemble des représentants des médias traditionnels (télévision et radio) auditionnés par la rapporteure ont souligné que des mesures sectorielles asymétriques sont susceptibles de renforcer la prédominance des supports numériques au détriment des médias traditionnels, du pluralisme de l’information et de l’investissement dans la création audiovisuelle et cinématographique.

Si l’article 5 vise les « communications commerciales audiovisuelles », il ne définit pas pour autant le périmètre des signataires des codes de bonne conduite. Pour la rapporteure, il doit permettre d’amener un maximum de professionnels à prendre des engagements, qu’il s’agisse des médias audiovisuels au sens strict mais également de l’ensemble des acteurs de publicité. C’est d’ailleurs là le principal intérêt de la démarche de corégulation retenue par cet article, dans la mesure où les codes de bonne conduite permettent d’appréhender des acteurs, particulièrement ceux du numérique, qui n’auraient pas pu être atteints par la loi française. En effet, les règles de territorialité limitent les pouvoirs du CSA aux plateformes établies en France alors même que le duopole formé par Google et Facebook, tous deux établis à l’étranger, capte 75 % du marché français de la publicité numérique et 90 % de la croissance du secteur.

La rapporteure entend renforcer les outils de mesure et de contrôle à disposition du Parlement avec la présentation annuelle d’un rapport établi par l’ARPP. Il s’agit en outre d’améliorer l’effectivité des dispositions prises à l’article 1er en y faisant une référence explicite à l’article 5, afin de renforcer le champ d’intervention du CSA.

En complément des dispositions visant à interdire la publicité sur certains produits très émetteurs de gaz à effet de serre, prévues à l’article 4 du présent projet de loi, la mise en place de codes de bonne conduite par l’article 5 traduit la proposition de la Convention citoyenne pour le climat visant à « réguler la publicité pour limiter fortement les incitations quotidiennes et non choisies à la consommation » (proposition C2.2).

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

Outre deux amendements rédactionnels CS5022 et CS5023 de la rapporteure, la commission spéciale a adopté les trois amendements suivants, à l’initiative de la rapporteure :

– l’amendement CS4113 prévoyant que les autorités d’autorégulation mises en place dans le secteur de la publicité adressent chaque année au Parlement un rapport faisant état des dispositifs d’autorégulation existants et présentant le bilan de leur action. Cette obligation concerne l’Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP) ;

– l’amendement CS5093 précisant que l’impact environnemental des biens et services est mesuré en particulier en termes d’émissions de gaz à effet de serre, d’atteintes à la biodiversité et de consommation des ressources naturelles sur l’ensemble de leur cycle de vie. Cet amendement permet de mettre en cohérence la définition de l’impact environnemental prévue à l’article 5 avec celle retenue à l’article 1er du présent projet de loi pour la mise en place de l’affichage environnemental, modifiée par l’amendement CS3633 rectifié de la rapporteure à cet article ;

– l’amendement CS4119 précisant que l’impact négatif sur l’environnement est mesuré au moyen de l’affichage environnemental prévu à l’article 1er du présent projet de loi, pour les biens et services pour lesquels cette information est disponible.

Article 5 bis (nouveau)
Rapport sur l’impact environnemental des différents modes de réception de la télévision et des services de médias audiovisuels à la demande

Créé par la commission spéciale

 

L’article 5 bis prévoit la publication d’un rapport annuel sur l’impact environnemental des différents modes de réception de la télévision et des services de médias audiovisuels à la demande.

Cet article additionnel, résultant de l’amendement CS4709 de Mme Béatrice Piron (LaREM), prévoit la publication, par l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP), en lien avec le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), d’un rapport annuel mesurant l’impact environnemental des différents modes de réception de la télévision et des services de médias audiovisuels à la demande.

Ce rapport a vocation à renforcer l’information des consommateurs sur la consommation énergétique et les émissions de gaz à effet de serre liées à chacun des modes de réception ou terminaux (hertzien, par câble, satellite, fibre, ADSL, réseaux de téléphonie mobile). Il permettra par ailleurs de mieux évaluer les évolutions des usages audiovisuels et d’aider les citoyens à faire des choix éclairés, notamment en faveur de la TNT, dont l’usage est gratuit et facile d’accès.

Article 6
(articles L. 581-3-1 [nouveau], L. 581-6, L. 581-9, L. 581-14-2 [abrogé], L. 58118, L. 581-21, L. 581-26, L. 581-27, L. 581-28, L. 581-29, L. 581-30, L. 58131, L. 581-32, L. 581-33, L. 581-34, L. 581-35 et L. 581-40 du code de l’environnement ; article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales)
Pouvoir de police de la publicité confié au maire

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 6 décentralise le pouvoir de police de la publicité en le confiant au maire, que la commune dispose ou non d’un règlement local de publicité.

I.   Le droit en vigueur

A.   Les rÈgles relatives À la publicitÉ extÉrieure

Les règles relatives à la publicité extérieure définies dans le code de l’environnement sont, le cas échéant, complétées par celles prévues dans un règlement local d’urbanisme.

1.   Le code de l’environnement encadre la publicité extérieure

Le chapitre premier du titre VIII du livre V du code de l’environnement fixe les règles applicables à la publicité extérieure, au nom de la protection du cadre de vie.

La publicité est ainsi interdite :

– sur les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, sur les monuments naturels et dans les sites classés, dans les cœurs des parcs nationaux, les réserves naturelles et sur les arbres, en application de l’article L. 581‑4 du code de l’environnement. Par ailleurs, le maire ou, à défaut, le préfet, peut interdire toute publicité sur des immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque ;

– en dehors des lieux qualifiés d’agglomération, conformément à l’article L. 581-7 du même code. La publicité reste cependant autorisée à l’intérieur de l’emprise des aéroports, des gares ferroviaires et routières et des équipements sportifs ayant une capacité d’accueil d’au moins 15 000 places. Elle peut également être autorisée par le règlement local de publicité à proximité des centres commerciaux exclusifs de toute habitation et situés hors agglomération ;

– à l’intérieur des agglomérations, lorsqu’elle se situe aux abords des monuments historiques et dans les sites patrimoniaux protégés, sauf dérogation prévue par le règlement local de publicité (article L. 581-8 du même code).

En dehors des cas mentionnés ci-dessus, la publicité est admise partout ailleurs dans les agglomérations, où elle doit néanmoins satisfaire à des prescriptions, notamment en matière d’emplacement, de densité, de surface, de hauteur, d’entretien et, pour la publicité lumineuse, d’économies d’énergie et de prévention des nuisances lumineuses, conformément à l’article L. 581-9 du code de l’environnement.

Les prescriptions relatives à l’installation et à l’entretien des enseignes figurent quant à elle dans la partie règlementaire du code de l’environnement (articles R. 581‑55 à R. 581-61), à l’exception des enseignes à faisceau de rayonnement laser, soumises à l’autorisation de l’autorité compétente en matière de police en vertu de l’article L. 581-18 du même code.

2.   Le règlement local de publicité permet de mettre en place une règlementation plus restrictive

L’article L. 581-14 du code de l’environnement dispose que l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de plan local d’urbanisme, la métropole de Lyon ou, à défaut, la commune peut élaborer, sur l’ensemble du territoire de l’établissement public ou de la commune, un règlement local de publicité (RLP).

Ce règlement définit une ou plusieurs zones au sein de l’EPCI ou de la commune où s’applique une règlementation plus restrictive que la règlementation nationale en matière de publicité. Il peut en outre « définir des zones dans lesquelles tout occupant d’un local commercial visible depuis la rue ou, à défaut d’occupant, tout propriétaire doit veiller à ce que l’aspect extérieur de ce local ne porte pas atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants ».

Si les règles fixées par le RLP doivent nécessairement être plus restrictives que les dispositions applicables au niveau national, l’article L. 581-14 précise néanmoins que le règlement ne peut interdire la publicité supportée par des palissades de chantier, sauf aux abords des monuments historiques et dans les sites patrimoniaux remarquables.

D’après les informations communiquées à la rapporteure par la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN), une enquête lancée en février 2021 auprès de ses services déconcentrés pour estimer le nombre de RLP communaux et intercommunaux révèle, pour les 89 départements qui y ont répondu, qu’il y aurait actuellement 1 020 RLP communaux en vigueur ([31]) et 183 RLP communaux en cours d’élaboration ainsi que 52 RLP intercommunaux en vigueur et 112 RLP intercommunaux en cours d’élaboration ([32]).

Depuis la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite loi « Grenelle II », le RLP est élaboré, révisé ou modifié conformément aux procédures d’élaboration, de révision ou de modification des plans locaux d’urbanisme, en application de l’article L. 581-14-1 du code de l’environnement. Par la suite, la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « ALUR », a posé le principe du transfert de la compétence en matière de PLU aux EPCI à fiscalité propre, devenant donc en même temps compétents en matière de RLP. Ces textes ont ainsi eu pour conséquences de généraliser la compétence des EPCI en matière de RLP et d’inciter les collectivités à se doter d’un tel outil. Le nombre de RLP intercommunaux en vigueur ou en cours d’élaboration aurait ainsi augmenté de 35 % entre 2016 et 2018, et aurait presque doublé entre 2018 et février 2021.

B.   Des compÉtences partagÉes en matiÈre de police de la publicitÉ

L’article L. 581-14-2 du code de l’environnement dispose que « les compétences en matière de police de la publicité sont exercées par le préfet. Toutefois, s’il existe un règlement local de publicité, ces compétences sont exercées par le maire au nom de la commune ». Les compétences en matière de police de la publicité, qui incluent les compétences associées liées à la réception et à l’instruction des déclarations préalables et des demandes d’autorisation préalable, sont donc partagées entre le préfet de département et le maire, selon que la commune est ou non couverte par un RLP.

En l’état du droit, le maire dispose à lui seul de certaines prérogatives relativement limitées. Un arrêté municipal peut ainsi autoriser, au cas par cas, les emplacements de bâches comportant de la publicité et, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, l’installation de dispositifs publicitaires de dimensions exceptionnelles liés à des manifestations temporaires, conformément à l’article L. 581-9 du code de l’environnement. Par ailleurs, le maire ou, à défaut, le préfet, sur demande ou après avis du conseil municipal et après avis de la commission départementale compétente en matière de sites, peut interdire par arrêté toute publicité sur des immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque, en application de l’article L. 581-4 du même code.

Hormis ces exceptions, le pouvoir de police n’est décentralisé que dans la mesure où la commune ou l’intercommunalité disposent d’un RLP.

II.   les dispositions du projet de loi

L’article 6 du projet de loi renforce les pouvoirs du maire en matière de publicité extérieure et donc de protection du cadre de vie. Proche du terrain et des citoyens, le maire est en effet le plus à même de concevoir et de faire respecter des règlementations adaptées à son territoire et à ses réalités.

A.   L’accroissement des pouvoirs du maire en matiÈre de police de la publicitÉ

1.   La compétence en matière de police de la publicité est confiée au maire ou au président de l’EPCI

L’article 6 décentralise le pouvoir de police de la publicité, qui sera désormais exercé par le maire, que la commune dispose ou non d’un règlement local de publicité.

Le du I complète la section 1 du chapitre premier du titre VIII du livre V du code de l’environnement, consacrée aux dispositions générales en matière de police de la publicité extérieure, par un nouvel article L. 581-3-1 qui dispose que « les compétences en matière de police de la publicité sont exercées par le maire au nom de la commune ».

Afin de mutualiser ces compétences sur le territoire intercommunal, l’article L. 581-3-1 nouveau prévoit que les compétences du maire en matière de police de la publicité peuvent être transférées au président de l’EPCI, dans les conditions et selon les modalités prévues par le code général des collectivités territoriales.

L’article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales, relatif aux transferts de compétences entre maires et présidents d’EPCI, est en conséquence modifié par le II du présent article 6 pour prévoir que « par dérogation à l’article L. 581-3-1 du code de l’environnement, lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de plan local d’urbanisme ou de règlement local de publicité, les maires des communes membres de celui-ci transfèrent au président de cet établissement leurs prérogatives en matière de police de la publicité ».

Les compétences en matière de police de la publicité seront donc systématiquement exercées par le maire ou le président de l’EPCI, qui, en cas de publicité irrégulière sur le territoire des communes concernées, ne dépendront plus d’une action de l’État pour faire cesser l’infraction.

En conséquence, le du I abroge l’article L. 581-14-2 du code de l’environnement qui confie la compétence en matière de police de la publicité au préfet, sauf s’il existe un RLP.

Ces dispositions, conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales, permettent une meilleure adaptation des politiques publiques aux spécificités locales. L’implantation de publicités, lorsqu’elle ne respecte pas les règles applicables en matière de publicité extérieure, est susceptible de créer des nuisances et de dégrader le cadre de vie des habitants et des visiteurs des communes sur le territoire concerné. Elle relève donc d’un enjeu principalement local. L’adoption de l’article 6 devrait donc inciter les maires ou les présidents d’EPCI (lorsqu’un transfert de compétence est opéré) à élaborer un RLP afin d’adapter la réglementation nationale en matière de publicité extérieure aux enjeux locaux et à la réalité de leur territoire.

2.   La suppression du pouvoir de substitution du préfet en cas de carence du maire

Le du I supprime la possibilité conférée au préfet par l’article L. 581‑14‑2 du code de l’environnement de se substituer au maire en cas d’inaction de ce dernier.

La suppression du pouvoir de substitution du préfet en cas de carence du maire permet, selon l’étude d’impact, de clarifier la compétence dévolue à l’autorité locale et de responsabiliser pleinement les maires dans l’exercice de leurs pouvoirs de police de la publicité extérieure.

Pour autant, le préfet ne serait pas dépourvu de tout moyen d’action en cas d’inaction du maire. Il disposerait toujours de la possibilité de demander au maire de mettre en œuvre ses pouvoirs de police de la publicité pour faire cesser les infractions et, en cas de silence et d’inexécution de celui-ci, de saisir la juridiction administrative d’une demande d’annulation de la décision implicite née de ce silence, assortie d’une demande d’injonction tendant à ce que le maire prenne un arrêté de mise en demeure à l’encontre du dispositif illégal ([33]).

B.   Dispositions de coordination

Des dispositions de coordination tirent les conséquences de l’attribution au maire des compétences en matière de police de la publicité :

– à l’article L. 581-6 du code de l’environnement, relatif à l’installation, au remplacement ou à la modification des dispositifs ou matériels qui supportent de la publicité ( du I) ;

– au troisième alinéa de l’article L. 581-9 du même code, relatif à l’installation des dispositifs de publicité lumineuse ( du I) ;

– au dernier alinéa de l’article L. 581-18 du même code, relatif aux enseignes à faisceau de rayonnement laser ( du I) ;

– à l’article L. 581-21 du même code, relatif à la délivrance d’autorisations de publicité ( du I) ;

– aux articles L. 581-26, L. 581-27, L. 581-28, L. 581-29, L. 581-30, L. 581‑31, L. 581‑32, L. 581-33, L. 581-35 et L. 581-40 du même code, relatifs aux sanctions prévues en cas de non-respect des dispositions relatives à la publicité figurant au chapitre premier du titre VIII du livre V du code de l’environnement (, , , 10°, 11°, 12°, 13°, 14°, 16° et 17° du I).

Par ailleurs, le 15° du I abroge le III de l’article L. 581-34 du même code, qui prévoit que l’amende de 7 500 euros sanctionnant le fait d’apposer ou de maintenir après mise en demeure une publicité, une enseigne ou une préenseigne est appliquée autant de fois qu’il y a de publicités, d’enseignes ou de préenseignes en infraction. L’abrogation de cette disposition vise à mettre en conformité la peine d’amende prévue par cet article avec le droit commun des amendes délictuelles, pour lesquelles le cumul de sanctions de même nature est exclu.

C.   EntrÉe en vigueur

Conformément au III, le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2024 « sous réserve de l’adoption en loi de finances de dispositions compensant les charges résultant, pour les collectivités concernées, des compétences transférées par le présent article ».

Cette précision est rendue nécessaire par le fait que l’article 6 procède, à l’égard des communes ou des EPCI non dotés d’un règlement local de publicité, à un transfert de compétences au sens de l’article 72-2 de la Constitution, qui doit être compensé par un transfert de ressources équivalentes. La détermination de ces ressources est donc renvoyée à la loi de finances.

La Convention citoyenne pour le climat a souhaité « interdire les panneaux publicitaires dans les espaces publics extérieurs, hors information locale et culturelle » (propositions C2.2.1 et C2.2.8). Toutefois, le comité légistique de la Convention a estimé qu’une telle interdiction générale et absolue apporterait une contrainte disproportionnée à la liberté d’expression, à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

Outre l’amendement rédactionnel CS5024 de la rapporteure, la commission spéciale a adopté l’amendement CS5239 du rapporteur général, co-signé par la rapporteure.

Cet amendement complète l’article L. 581-3-1 nouveau du code de l’environnement pour prévoir qu’une conférence des maires des communes appartenant au même EPCI, visant à assurer la cohérence de l’exercice du pouvoir de police de publicité, peut être convoquée par le président de l’EPCI.

En effet, le transfert systématique du pouvoir de police de publicité des préfets vers les maires ou présidents d’EPCI est de nature à engendrer des disparités dans l’exercice de ce pouvoir de police. Cet amendement vise donc à donner de la souplesse aux collectivités territoriales en permettant au président de l’EPCI de réunir les maires de son territoire afin d’assurer une coordination de ces derniers et d’éviter de trop fortes disparités entre communes voisines.

Article 7
(articles L. 581-14-4 [nouveau] et L. 581-27 du code de l’environnement)
Possibilité pour le règlement local de publicité d’encadrer les publicités
à l’intérieur des vitrines

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 7 permet aux maires et aux présidents d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de prévoir, dans leur règlement local de publicité, des dispositions encadrant les publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines et des baies d’un local à usage commercial, lorsqu’elles sont destinées à être visibles d’une voie ouverte à la circulation publique.

I.   Le droit en vigueur

A.   Les vitrines sont exclues de la rÉglementation relative À la publicitÉ extÉrieure

Le chapitre premier du titre VIII du livre V du code de l’environnement définit des règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes.

L’article L. 581-2 du code de l’environnement détermine le champ d’application géographique de cette règlementation : les publicités, les enseignes et les préenseignes doivent respecter les dispositions législatives et réglementaires du code de l’environnement et, le cas échéant, celles prévues par le règlement local de publicité (RLP), dès lors qu’elles sont visibles d’une voie ouverte à la circulation publique.

Les voies ouvertes à la circulation publique correspondent aux voies publiques ou privées qui peuvent être librement empruntées, à titre gratuit ou non, par toute personne circulant à pied ou par un moyen de transport individuel ou collectif, conformément à l’article R. 581-1 du code de l’environnement.

L’article L. 581-2 précité indique en revanche que ces règles « ne s’appliquent pas à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes situées à l’intérieur d’un local, sauf si l’utilisation de celui-ci est principalement celle d’un support de publicité ».

Ces dispositions peuvent donner lieu à des différences de règlementation qui peuvent paraître surprenantes. Dans une affaire portant sur des photographies installées derrière une vitrine commerciale, le Conseil d’État a rappelé que tout dispositif installé dans un local non principalement utilisé comme support de publicité, alors même qu’il est visible d’une voie ouverte à la circulation publique, n’est pas soumis à la réglementation ([34]). En revanche, les mêmes photographies collées à l’extérieur d’une vitrine auraient été soumises aux dispositions prévues par le chapitre premier du titre VIII du livre V code de l’environnement.

B.   La publicitÉ lumineuse fait l’objet de rÈgles particuliÈres

Outre les règles relatives à la prévention des nuisances lumineuses, définies aux articles L. 583-1 à L. 583-5 du code de l’environnement, la publicité lumineuse fait l’objet de dispositions particulières, prévues aux articles R. 581-34 à R. 581-41 du même code.

Elle est ainsi interdite à l’intérieur des agglomérations de moins de 10 000 habitants ne faisant pas partie d’une unité urbaine de plus de 100 000 habitants (article R. 581-34), ce qui mériterait sans doute d’être adapté afin que le maire puisse, ou non, en décider. Ailleurs, ainsi qu’à l’intérieur de l’emprise des aéroports et des gares ferroviaires et routières situés hors agglomération, elle doit respecter des normes de surface, d’intensité et d’efficacité lumineuse des sources utilisées.

Dans les unités urbaines de moins de 800 000 habitants, les publicités lumineuses doivent être éteintes entre une heure et six heures du matin, à l’exception de celles installées sur l’emprise des aéroports et sur le mobilier urbain à condition que leurs images soient fixes (article R. 581-35).

L’emplacement de la publicité lumineuse est également encadré (articles R. 581-36 à R. 581-40). Enfin, la publicité numérique fait l’objet de règles spécifiques, notamment en termes de surface maximale (article R. 581‑41).

II.   les dispositions du projet de loi

L’article 7 du projet de loi permet aux maires ou aux présidents d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de réglementer les publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines.

À cette fin, le complète la sous-section 4 de la section 2 du chapitre premier du titre VIII du livre V du code de l’environnement, consacrée aux règlements locaux de publicité, par un nouvel article L. 581-14-4.

Cet article dispose tout d’abord que, par dérogation à l’article L. 581-2 du code de l’environnement, le RLP peut prévoir des dispositions encadrant les publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines ou des baies d’un local à usage commercial qui n’est pas principalement utilisé comme un support de publicité, lorsque ces publicités et enseignes sont destinées à être visibles d’une voie ouverte à la circulation publique. Le maire ou le président de l’EPCI pourra ainsi prévoir dans le RLP des prescriptions en matière d’emplacement, de surface, de hauteur, ainsi que, pour les publicités et enseignes lumineuses, en matière d’économies d’énergie et de prévention des nuisances lumineuses.

Ces dispositions permettraient donc par exemple au maire ou au président de l’EPCI de limiter la surface ou la hauteur des publicités ou encore, pour les publicités et enseignes lumineuses, d’exiger des règles d’extinction spécifiques adaptées aux horaires de fermeture et d’ouverture des magasins. Elles permettraient par ailleurs de mettre fin à la différence actuelle de régime entre les publicités selon que celles-ci sont apposées à l’extérieur ou à l’intérieur d’une vitrine, alors même que leur visibilité depuis la voie ouverte à la circulation publique et leur impact sur le cadre de vie peuvent parfois être identiques.

Le deuxième alinéa de l’article L. 581-14-4 nouveau comporte par ailleurs une disposition plus spécifique aux publicités et enseignes lumineuses, puisqu’il prévoit que le RLP pourra également « soumettre l’installation de dispositifs de publicité lumineuse, autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence, ainsi que d’enseignes lumineuses à l’autorisation du maire ».

Les communes et les intercommunalités pourront ainsi prévoir dans leur RLP de soumettre à autorisation préalable les publicités et enseignes lumineuses situées à l’intérieur des vitrines ou des baies d’un local à usage commercial qui n’est pas principalement utilisé comme un support de publicité, et destinées à être visibles d’une voie ouverte à la circulation. Cette possibilité concerne donc uniquement les publicités et enseignes qui ont l’impact le plus fort tant sur le cadre de vie qu’en termes de consommation énergétique. Les publicités et enseignes non lumineuses et les publicités lumineuses éclairées par projection ou par transparence ne seront pas concernées par cette possibilité. Elles ne pourront pas non plus faire l’objet d’une déclaration préalable, afin d’éviter une charge administrative trop lourde pour les commerçants.

Les modalités d’application de l’article L. 581-14-4 nouveau doivent faire l’objet d’un décret en Conseil d’État, qui devra notamment veiller à l’articulation entre ces dispositions et celles, prévues aux articles L. 583-1 et suivants du code de l’environnement, relatives à la prévention des nuisances lumineuses.

Enfin, le opère une modification de coordination juridique à l’article L. 581-27 du code de l’environnement, relatif aux sanctions administratives en cas de non-respect des dispositions relatives à la publicité, aux enseignes et aux pré-enseignes, pour tirer les conséquences des dispositions prévues par le nouvel article L. 581‑14-4 créé par le .

Dans sa rédaction actuelle, l’article 7 soulève plusieurs difficultés. En effet, en étendant pour la première fois le champ de la police de la publicité extérieure aux publicités et enseignes situées à l’intérieur d’un local commercial, il porte une atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre. Ce risque d’inconstitutionnalité est d’ailleurs mentionné par le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi. L’article 7 pourrait en outre avoir pour conséquence de priver de nombreux commerçants d’une source de revenus complémentaires, alors qu’ils sont déjà particulièrement affectés la crise sanitaire et économique que nous traversons, en particulier dans les centres-villes. La rapporteure considère que cet article ne saurait viser des objectifs autres que ceux de la lutte contre le dérèglement climatique. Dans sa rédaction actuelle, cet impact n’est pas mesuré. La rapporteure entend donc préciser le champ de cet article afin que seules les publicités et enseignes lumineuses soient visées, permettant dès lors aux maires de prévoir des horaires d’extinction.

La Convention citoyenne pour le climat a proposé d’« interdire les panneaux publicitaires dans les espaces publics extérieurs hors information locale et culturelle » (proposition C.2.2.8). Elle souhaite interdire plus particulièrement les écrans vidéos publicitaires « dans l’espace public, les transports en commun et dans les points de vente ». Le comité légistique a toutefois souligné le risque de censure de cette interdiction générale et absolue.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

Outre trois amendements rédactionnels de la rapporteure (CS5025, CS5026, CS5027), la commission spéciale a adopté les deux amendements suivants :

– l’amendement CS4128 de la rapporteure, qui limite le dispositif d’encadrement des publicités et des enseignes aux seules publicités et enseignes lumineuses, c’est-à-dire à celles qui ont l’impact le plus fort à la fois en termes de pollution et de nuisance visuelles, de dégradation du cadre de vie et de consommation énergétique ;

– les amendements identiques CS4133 de la rapporteure et CS5038 de M. Jean-Marie Sermier (LR) supprimant la possibilité, pour le règlement local de publicité, de soumettre les publicités et enseignes lumineuses à autorisation préalable du maire. En exemptant de formalités préalables la réglementation relative aux vitrines, ces deux amendements visent à éviter de créer une charge administrative supplémentaire pour les commerçants comme pour les collectivités concernés.

Article 8
(articles L. 581-15 et L. 581-26 du code de l’environnement)
Interdiction des avions publicitaires

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 8 permet l’application d’une amende d’un montant de 1 500 euros en cas de non-respect des interdictions relatives à la publicité sur les véhicules terrestres, sur l’eau ou dans les airs.

I.   Le droit en vigueur

A.   Les rÈgles relatives À la publicitÉ sur les vÉhicules terrestres, sur l’eau ou dans les airs

En matière de publicité, l’installation, le remplacement ou la modification des dispositifs ou matériels qui supportent de la publicité sont soumis à déclaration préalable auprès du maire et du préfet, conformément à l’article L. 581-6 du code de l’environnement.

L’article L. 581-15 du même code prévoit que la publicité sur les véhicules terrestres, sur l’eau ou dans les airs peut être réglementée, subordonnée à autorisation ou interdite dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. Toutefois, cet encadrement n’est pas applicable à la publicité relative à l’activité exercée par le propriétaire ou l’usager d’un véhicule précité, à condition que ce véhicule ne soit pas utilisé ou équipé à des fins essentiellement publicitaires.

La réglementation de la publicité sur les véhicules terrestres figure à l’article R. 581-48 du code de l’environnement. Sont ainsi interdits, pour ces véhicules, le fait de séjourner ou de stationner en des lieux les rendant visibles depuis des voies ouvertes à la circulation publique, de circuler à plusieurs véhicules ou à vitesse anormalement réduite, de circuler dans certains lieux. En outre, la surface publicitaire totale des publicités apposées sur chaque véhicule ne peut excéder douze mètres carrés. Des dérogations peuvent toutefois être octroyées, à titre exceptionnel, par l’autorité de police à l’occasion de manifestations particulières. Enfin, la publicité lumineuse est interdite sur les véhicules terrestres.

En matière d’eaux intérieures (cours d’eau, estuaires et canaux, lacs et plans d’eau), les articles R. 581‑49 à R. 581-52 du code de l’environnement prévoient que la publicité sur les eaux intérieures est admise uniquement sur certains bâtiments motorisés. Elle doit figurer sur des panneaux plats, aux dimensions limitées, ne pouvant excéder huit mètres carrés au total et ne devant être ni lumineux ni réfléchissants. En outre, les bâtiments supportant de la publicité ne peuvent stationner ou séjourner à proximité de certains lieux.

En revanche, bien que l’article L. 581-15 du code de l’environnement prévoit également la possibilité d’encadrer la publicité dans les airs, une telle réglementation n’a pour l’heure pas été adoptée.

B.   Le rÉgime de sanctions

En cas de non-respect des dispositions encadrant la publicité, diverses sanctions sont possibles.

S’agissant des sanctions pénales, l’article L. 581-34 du code de l’environnement punit d’une amende de 7 500 euros le fait d’apposer, de faire apposer ou de maintenir après mise en demeure une publicité, une enseigne ou une préenseigne notamment dans des lieux, sur des emplacements ou selon des procédés interdits en application des articles L. 581-4 et suivants du code de l’environnement. Est puni de la même peine le fait de laisser subsister une publicité, une enseigne ou une préenseigne au-delà d’un délai de mise en conformité de cinq jours.

S’agissant des sanctions administratives, une amende est également applicable, sans préjudice des sanctions pénales précédemment mentionnées. Prévue à l’article L. 581-26 du code de l’environnement, cette amende prononcée par le préfet punit la personne ayant apposé ou fait apposer un dispositif ou matériel supportant de la publicité visé à l’article L. 581-6 précité, sans déclaration préalable ou de manière non conforme à cette déclaration. Son montant, initialement fixé à 750 euros, a été porté à 1 500 euros par l’article 43 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement ([35]). L’amende est recouvrée au bénéfice de la commune sur le territoire de laquelle le manquement a été constaté.

L’article L. 581-26 précise également les garanties procédurales bénéficiant à la personne concernée, à savoir la possibilité d’avoir accès au dossier et celle de présenter des observations écrites sur le projet de sanction de l’administration dans un délai d’un mois. La nature du recours portant sur la décision du préfet, qui doit être motivée, est celle d’un recours de pleine juridiction.

Le champ d’application de la sanction prévue à l’article L. 581-26 est précisé par son second alinéa et s’étend en cas d’infraction aux dispositions des articles :

– L. 581-4 du code de l’environnement, prévoyant l’interdiction de toute publicité sur les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, sur les monuments naturels et dans les sites classés, dans les cœurs des parcs nationaux et les réserves naturelles et sur les arbres ; ainsi que la possibilité d’interdire toute publicité sur des immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque ;

– L. 581-5 du même code, prévoyant l’obligation d’identification, sur toute publicité, de la personne physique ou morale l’ayant apposée ou fait apposer ;

– et L. 581-24 du même code, prévoyant l’interdiction d’apposer une publicité ou d’installer une préenseigne sur un immeuble sans l’autorisation écrite du propriétaire.

II.   les dispositions du projet de loi

L’article 8 du projet de loi vise à étendre le champ d’application de l’amende administrative de 1 500 euros, prévue par l’article L. 581-26 du code de l’environnement, au non-respect des interdictions relatives à la publicité sur les véhicules terrestres, sur l’eau ou dans les airs.

Il complète ainsi cet article pour prévoir que cette amende est également applicable « en cas de publicité réalisée dans des lieux, sur des emplacements ou selon des procédés interdits en application de l’article L. 581-15 » du code de l’environnement.

La rédaction retenue limite le champ d’application de l’amende administrative aux seuls cas de non-respect des interdictions prises sur le fondement de l’article L. 581-15 afin de tenir compte d’une recommandation formulée par le Conseil d’État dans son avis relatif au présent projet de loi.

Ce dernier a en effet rappelé que le non-respect de l’article L. 581-15 du code de l’environnement est déjà passible de l’amende pénale prévue à l’article L. 581‑34 du même code. Or, si la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative au principe « non bis in idem » n’empêche pas le législateur de prévoir qu’une infraction puisse être sanctionnée à la fois par une sanction pénale et par une amende administrative – à condition que le montant global des sanctions ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions –, le Conseil d’État a préconisé un resserrement du champ d’application aux seules infractions aux éventuelles interdictions adoptées sur le fondement de l’article L. 581-15 du code de l’environnement, de manière à ce que « la sanction envisagée ne présente pas un caractère disproportionné par rapport aux manquements qu’elle a pour objet de sanctionner ».

L’article 8 du projet de loi vise ainsi à renforcer l’effectivité du dispositif d’interdiction des avions publicitaires, entendus, selon les informations communiquées à la rapporteure, comme les aéronefs tractant des banderoles.

Un décret en Conseil d’État devra définir les modalités de cette interdiction dont la possibilité est prévue à l’article L. 581-15 du code de l’environnement. Le Gouvernement a ainsi indiqué à la rapporteure qu’il « saisira le Conseil d’État d’un projet de décret dans un calendrier permettant une publication rapprochée de la loi et du décret ».

La rapporteure considère qu’il convient d’accélérer le déploiement de cette mesure en interdisant les avions publicitaires dès la promulgation de la loi.

La Convention citoyenne pour le climat a proposé l’interdiction des avions publicitaires via l’introduction de dispositions en ce sens dans le code de la consommation (proposition C.2.2.4).

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

Outre l’amendement rédactionnel CS5029 de la rapporteure, la commission spéciale a adopté, malgré un avis défavorable du Gouvernement, les amendements identiques CS4150 de la rapporteure, CS1807 de M. Dominique Potier (Soc), CS2641 de Mme Émilie Cariou (NI) et CS4616 de M. Jean-Charles Colas-Roy (LaREM) visant à inscrire directement à l’article L. 581‑15 du code de l’environnement l’interdiction de la publicité dans les airs.

Article 9
(article L. 541-15-15 du code de l’environnement)
Expérimentation d’un dispositif « Oui pub »

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 9 interdit, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, la distribution d’imprimés à visée commerciale non adressés, lorsque l’autorisation de les recevoir ne fait pas l’objet d’une mention expresse et visible sur la boîte aux lettres.

I.   Le droit en vigueur

A.   Le cadre applicable au dispositif « Stop pub »

Le dispositif « Stop pub » visant à apposer une mention de refus de réception d’imprimés publicitaires non adressés à proximité ou sur la boîte aux lettres est né d’initiatives éparses menées par certaines collectivités. Il a pris une ampleur nationale avec le Plan national de prévention des déchets de 2004 dont l’une des actions visait à « mettre au point un dispositif respecté de refus des imprimés publicitaires ».

● La loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, dite loi « AGEC », a renforcé la réglementation relative aux imprimés publicitaires :

– depuis le 1er janvier 2021, le non-respect du dispositif « Stop pub » est passible de l’amende prévue pour les contraventions de cinquième classe, à savoir 1 500 euros pour les personnes physiques et 7 500 euros pour les personnes morales, en application de l’article L. 541-15-15 du code de l’environnement ;

– le dépôt d’imprimés publicitaires à visée commerciale sur les véhicules ainsi que la distribution de cadeaux non sollicités dans les boîtes aux lettres sont interdits depuis le 1er janvier 2021, conformément à l’article L. 541‑15‑16 du même code. Le non-respect de ces interdictions est puni par l’amende prévue pour les contraventions de cinquième classe ;

– à compter du 1er janvier 2022, les publications de presse et la publicité, adressée ou non, devront être expédiées sans emballage plastique, en application de l’article L. 541-49-1 du même code ;

– enfin, les prospectus publicitaires et les catalogues devront, à compter du 1er janvier 2023, être imprimés sur du papier recyclé ou issu de forêts gérées durablement, sous peine de l’amende applicable pour les contraventions de cinquième classe, en application de l’article L. 541‑15-17 du même code.

Il conviendrait de réaliser un bilan des nouvelles sanctions entrées en vigueur afin d’en mesurer les impacts quant au respect de la volonté des particuliers de ne pas recevoir des publicités non adressées.

● En 2020, l’Agence de la transition écologique (ADEME) a réalisé une enquête en ligne concernant les imprimés publicitaires sans adresse et le dispositif « Stop pub ». Les principales parties prenantes – collectivités, annonceurs, papetiers, imprimeurs, acteurs de la distribution en boîte aux lettres, acteurs du recyclage, organisations non-gouvernementales et associations environnementales – ont été associées à cette enquête au sein d’un groupe de travail.

Il est apparu que les imprimés publicitaires sans adresse présentent un intérêt pour une majorité de répondants et que le dispositif « Stop pub » constitue un outil globalement efficace, répondant aux attentes des particuliers. Toutefois, l’enquête a également mis en avant que ces imprimés contribuent à susciter, chez la moitié des personnes interrogées, des envies d’achat ne pouvant être concrétisées pour des raisons financières. Environ 40 % des personnes interrogées considèrent recevoir une quantité trop importante de publicités, indiquent les jeter sans y avoir prêté attention au moins une fois par semaine et considèrent qu’ils constituent une source de gaspillage inutile. Par ailleurs, trois répondants sur cinq ayant apposé un dispositif « Stop pub » continuent à en recevoir. S’agissant d’un système reposant sur la publicité acceptée (type « Oui pub »), 70 % des répondants étaient favorables à ce qu’un tel dispositif soit testé et appliqué dans leur commune.

À la suite à cette enquête, l’ADEME et ses partenaires ont construit un plan d’actions volontaires dont les objectifs visent notamment à renforcer la notoriété du dispositif « Stop pub » et l’information sur son fonctionnement ainsi qu’à sensibiliser à la consommation responsable et à l’impact du gaspillage de papier lié aux imprimés publicitaires non lus.

B.   Les propositions d’expÉrimentation d’un dispositif « Oui pub »

En 2018, l’ADEME a réalisé une enquête exploratoire sur la publicité acceptée ou le « Oui pub » visant à déterminer les leviers et les freins à l’expérimentation territoriale d’un tel dispositif ([36]). Ce dernier a été perçu comme intéressant pour cibler de manière plus efficace les consommateurs souhaitant réellement recevoir des imprimés publicitaires, mais aussi pour diminuer les surcoûts liés à la production d’imprimés non lus. Toutefois, les parties prenantes ont fait état d’obstacles à sa mise en œuvre tant de nature économique, qu’environnementale ou opérationnelle.

Dans le cadre des travaux parlementaires relatifs à la loi du 10 février 2020 précitée, la création d’un dispositif conduisant à opter pour la publicité (« Oui pub ») plutôt que d’opter contre celle-ci (« Stop pub ») a déjà été proposée par amendement sans toutefois être retenue ([37]).

L’expérimentation d’un dispositif « Oui pub » a également été proposée par MM. Géraud Guibert et Thierry Libaert dans leur rapport intitulé « Publicité et transition écologique » rendu public en juin 2020 ([38]). Partant du constat d’une réception moyenne annuelle de trente kilos par foyer d’imprimés publicitaires, souvent jetés sans même être lus, les auteurs du rapport préconisent la mise en place d’une expérimentation réalisée par l’ADEME sur deux zones territoriales, une grande agglomération et une zone rurale (proposition n° 13 du rapport).

Enfin, un tel dispositif d’interdiction de la publicité en l’absence de consentement a été introduit par l’article 10 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique pour la prospection par voie numérique (article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques).

II.   Les dispositions du projet de loi

L’article 9 du projet de loi instaure une expérimentation, d’une durée de trois ans, visant à interdire la distribution d’imprimés à visée commerciale non adressés, lorsque l’autorisation de les recevoir ne fait pas l’objet d’une mention expresse et visible sur la boîte aux lettres.

Cette expérimentation peut être mise en place dans les collectivités territoriales ou les groupements de collectivités ayant défini un programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés en application de l’article L. 541‑15-1 du code de l’environnement. La liste de ces collectivités sera précisée par décret.

Six mois avant le terme de l’expérimentation, il est prévu que le Gouvernement adresse un rapport d’évaluation au Parlement. La rédaction de l’article 9 ne prévoit toutefois pas expressément de généralisation du dispositif en cas de résultats jugés positifs.

Enfin, les modalités d’application de l’expérimentation doivent être déterminées par décret en Conseil d’État.

Cet article doit permettre de tester, grâce à la mise en place d’une expérimentation, le dispositif « Oui pub » afin d’observer les impacts de son déploiement en termes environnementaux, économiques et opérationnels.

À cet égard, l’étude d’impact fait mention de plusieurs freins à la mise en place de ce dispositif, recensés par l’ADEME dans le cadre de son étude de 2018 précitée. S’agissant des difficultés d’ordre juridique, figurent l’identification du responsable en cas de non-respect du choix et le régime de la preuve pour en démontrer le non-respect. Concernant les difficultés d’ordre économique, l’étude d’impact mentionne un potentiel impact négatif sur l’écosystème des entreprises de distribution d’imprimés publicitaires, des imprimeurs, ainsi que sur le pouvoir d’achat de certains consommateurs guidés par les promotions dans leurs choix de consommation. La Confédération française démocratique du travail (CFDT) a par ailleurs indiqué, lors de son audition par la commission spéciale, que la filière de distribution d’imprimés publicitaires comptait 40 000 emplois, souvent précaires. En outre, sur le plan opérationnel, la délimitation du périmètre d’expérimentation pourrait poser des difficultés aux annonceurs et aux distributeurs s’agissant de l’articulation avec leurs zones de chalandise. Enfin, pour les collectivités territoriales, deux dynamiques financières opposées peuvent être engendrées, dont la prévalence n’est pas actée entre, d’une part, une diminution du coût de gestion des déchets liée à celle du nombre d’imprimés publicitaires et, d’autre part, une baisse des montants reversés par l’éco-organisme mettant en œuvre la responsabilité élargie du producteur du fait de cette même diminution du nombre d’imprimés. Il est à noter que le coût de l’expérimentation serait supporté par les collectivités territoriales volontaires pour sa mise en place, sachant que la distribution d’autocollants « Stop pub » est déjà financée par ces dernières, comme indiqué à la rapporteure.

Enfin, il est envisagé, selon l’étude d’impact, de confier le suivi de l’expérimentation ainsi que la réalisation d’une évaluation ex post à l’ADEME. Toutefois, le suivi et l’évaluation des expérimentations locales ne sont pas clairement attribués à ce stade, selon les informations communiquées à la rapporteure.

Il convient d’encadrer plus précisément le champ d’application de cette expérimentation en prévoyant des exemptions, notamment pour le secteur culturel.

La Convention citoyenne pour le climat a proposé l’interdiction du dépôt de toute publicité dans les boîtes aux lettres, à partir de janvier 2021 (Proposition C.2.2.3).

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

Outre quatre amendements rédactionnels de la rapporteure (CS5030, CS5031, CS5032 et CS5033), la commission spéciale a adopté les amendements suivants :

– l’amendement CS1569 de M. Pierre Vatin (LR) visant à inclure les imprimés en plastique dans le champ de l’expérimentation ;

– l’amendement CS4996 de M. Jean-Marie Sermier (LR) visant à élargir le bilan de l’expérimentation à l’impact sur les secteurs d’activité concernés ;

– l’amendement CS5126 de la rapporteure visant à permettre aux collectivités territoriales et groupements de collectivités mettant en œuvre l’expérimentation de définir des secteurs exclus du champ d’expérimentation, en particulier le secteur culturel et la presse ;

– l’amendement CS4303 de la rapporteure qui prévoit la remise d’un rapport d’évaluation portant sur la mise en œuvre de la sanction prévue en cas de non-respect du dispositif « Stop pub », entrée en vigueur le 1er janvier 2021, ainsi que sur l’impact de cette sanction sur la distribution d’imprimés publicitaires non adressés.

Article 10
(article L. 541-15-10 du code de l’environnement)
Interdiction de la distribution d’échantillons aux consommateurs sans demande expresse de leur part

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 10 interdit la distribution gratuite d’échantillons en l’absence de demande expresse du consommateur, au plus tard le 1er juillet 2022. Dans le cas d’une remise d’échantillon sur demande expresse, il est proposé au consommateur de fournir lui-même le contenant nécessaire au recueil de l’échantillon, si cela est matériellement possible et dans le respect de la réglementation applicable aux produits concernés.

I.   Le droit en vigueur

La France s’est progressivement dotée d’une politique de gestion des déchets ambitieuse. La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique et pour la croissance verte a fixé un objectif de réduction de 10 % de la quantité de déchets ménagers et assimilés produits par habitant en 2020 par rapport à 2010. La loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire a actualisé et remplacé cet objectif par un objectif stratégique de réduction des déchets ménagers de 15 % en 2030 par rapport à 2020.

Plusieurs dispositions législatives contribuent à l’atteinte de cet objectif ambitieux.

Tout d’abord, la loi du 17 août 2015 précitée a interdit la mise à disposition de plusieurs objets en plastique à usage unique. Sont ainsi d’ores et déjà interdites, depuis le 1er janvier 2016, la mise à disposition à titre gratuit et la vente de sacs en plastique à usage unique destinés à l’emballage de marchandises au point de vente ([39]). Il en va de même pour les produits cosmétiques rincés à usage d’exfoliation ou de nettoyage comportant des particules plastiques solides, dont la mise sur le marché est interdite depuis 2018.

Est par ailleurs interdite, sur le fondement de la loi 17 août 2015 précitée et de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, depuis le 1er janvier 2020, la mise à disposition de gobelets, verres et assiettes jetables de cuisine en matière plastique, ainsi que des cotons-tiges en plastique, à l’exception de ceux qui constituent des dispositifs médicaux.

Cette liste d’interdictions a été étendue par l’article 28 de la loi du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (dite loi « EGALIM ») à plusieurs produits en plastique à usage unique, parmi lesquels les pailles, couverts, piques à steak, couvercles à verre jetables ou encore bâtonnets mélangeurs pour boissons. La mise sur le marché de ces produits est interdite par la directive (UE) 2019/904 du 5 juin 2019 relative à la réduction de l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement, dont la loi EGALIM a transposé les dispositions.

L’entrée en vigueur de ces interdictions, initialement prévue le 1er janvier 2020, a été décalée au 1er janvier 2021 par l’article 77 de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire.

Les différentes dispositions mentionnées ci-dessus, relatives à l’interdiction de la mise à disposition ou de la mise sur le marché de certains produits en plastique à usage unique, sont désormais regroupées au sein de l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement, crée par la loi du 10 février 2020 précitée.

Par ailleurs, l’article 49 de la même loi a complété cet article L. 541-15‑10 pour interdire, au plus tard le 1er janvier 2023, sauf demande contraire du client, l’impression et la distribution systématiques de tickets de caisse dans les surfaces de vente et dans les établissements recevant du public, de tickets de carte bancaire, de tickets par des automates et de bons d’achat et de tickets visant à la promotion ou à la réduction des prix d’articles de vente dans les surfaces de vente.

L’article 81 de la même loi interdit, au plus tard le 1er janvier 2022, la mise à disposition, à titre gratuit, de jouets en plastique dans les menus pour enfants.

Enfin, plusieurs dispositions de la loi du 10 février 2020 renforcent la réglementation relative à la distribution d’imprimés publicitaires (voir le commentaire de l’article 9 du présent projet de loi).

II.   Les dispositions du projet de loi

L’article 10 du présent projet de loi complète l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement afin d’interdire, au plus tard le 1er juillet 2022, de fournir à un consommateur, sans demande expresse de sa part, un échantillon de produit dans le but de lui vendre ce produit.

Cet article n’interdit donc pas la distribution d’échantillons : le consommateur pourra toujours bénéficier d’une remise d’échantillon, mais seulement s’il le demande expressément. Dans ce cas, il lui sera proposé de fournir lui-même le contenant nécessaire au recueil de l’échantillon, dans le respect de la réglementation applicable aux produits concernés.

À partir de la consultation de plusieurs sites internet spécialisés dans la remise d’échantillons gratuits, l’étude d’impact indique que la distribution d’échantillons concernerait principalement les produits alimentaires, les produits cosmétiques, les produits d’hygiène (notamment ceux destinés aux bébés), les produits ménagers (en particulier les lessives) et plus marginalement d’autres produits (publications, ampoules électriques…). Elle semble exclure la presse magazine, cependant la rapporteure estime qu’il conviendrait de le préciser explicitement.

L’article 10 permet ainsi de limiter le gaspillage lié à la distribution d’échantillons qui ne sont pas systématiquement souhaités par le consommateur, ainsi que les déchets liés à ces échantillons et à leur emballage.

L’article 10 reprend tout en la clarifiant la proposition C.2.2.6 de la Convention citoyenne pour le climat consistant à « interdire la distribution automatique d’échantillons pour la remplacer par une distribution sur demande et en donnant la possibilité aux consommateurs d’utiliser leurs propres contenants ».

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

À l’initiative de la rapporteure, la commission spéciale a adopté l’amendement CS5210 rectifié visant à :

– préciser que l’interdiction de fournir un échantillon à un consommateur s’applique uniquement lorsque celui-ci n’en fait pas la demande. Il supprime donc le terme de « demande expresse », qui pose des difficultés en termes de traçabilité et de recueil des données ;

– exclure du dispositif les échantillons contenus dans la presse ;

– préciser que les publications de presse ne constituent pas un échantillon ;

– renvoyer les modalités d’application de l’article à un décret.

Chapitre III
Accélérer le développement de la vente en vrac et de la consigne du verre

Article 11
Surface consacrée à la vente en vrac dans les commerces

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 11 du projet de loi fixe un objectif, à horizon 2030, d’affectation à la vente en vrac de 20 % de la surface de vente des commerces dont la surface est supérieure à 400 mètres carré.

I.   Le droit en vigueur

A.   la surface de vente

L’article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, tel que modifié par la loi de finances pour 1997 (loi n° 96-1181 du 29 décembre 1996), définit la surface de vente des magasins de commerce de détail comme l’ensemble des espaces affectés à la circulation de la clientèle pour effectuer ses achats, de ceux affectés à l’exposition des marchandises proposées à la vente, à leur paiement, et de ceux affectés à la circulation du personnel pour présenter les marchandises à la vente. Une circulaire du 16 janvier 1997 a notamment précisé que les espaces qui, à l’intérieur d’un magasin, ne sont pas ouverts au public ne sont pas inclus dans le calcul de la surface de vente.

L’article 3 de la loi précitée du 13 juillet 1972 fixe à 400 mètres carré de surface de vente le seuil au-delà duquel l’entreprise exploitante est redevable de la taxe sur les surfaces commerciales.

B.   la vente en vrac ou vente sans emballage

L’article L. 120-1 du code de la consommation, introduit par la loi n° 2020‑105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire (loi AGEC), définit la vente en vrac comme la vente au consommateur de produits présentés sans emballage, en quantité choisie par le consommateur, dans des contenants réutilisables. La vente en vrac est proposée en libre-service ou en service assisté dans les points de vente ambulants. Elle peut être conclue dans le cadre d’un contrat de vente à distance. Tout produit de consommation courante peut être vendu en vrac, sauf exceptions définies par décret (article L. 120-1 du code de la consommation) pour des raisons de santé publique. Un projet de décret préparé par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a été notifié à la Commission européenne le 14 janvier 2021, et ne pourra donc pas faire l’objet d’une publication avant la mi-avril. Le ministère de la transition écologique a signalé que l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) a été saisie pour consultation. Au moment de l’examen en commission du présent projet de loi, le décret n’était pas encore publié.

Les produits dont la vente en vrac est déjà interdite par
le droit européen ou national en vigueur

Dans l’attente du décret d’application de la loi AGEC, il convient de noter que le droit national ou européen en vigueur interdit déjà la vente en vrac pour les produits suivants :

– les produits laitiers liquides traités thermiquement ;

– les préparations pour nourrissons et les préparations de suite, les préparations à base de céréales et les denrées alimentaires pour bébés, les denrées alimentaires destinées à des fins médicales spéciales, les substituts de la ration journalière totale pour contrôle du poids ;

– les matières premières pour aliments des animaux et les aliments composés pour animaux ;

– les additifs et prémélanges destinés à l’alimentation des animaux ;

– les compléments alimentaires ;

– les produits surgelés ;

– les produits phytopharmaceutiques et les adjuvants ;

– les produits rodenticides ;

– les produits biocides, lorsque la vente en vrac n’est pas prévue dans l’autorisation de mise sur le marché.

Dans les commerces de vente au détail, le contenant réutilisable peut être apporté par le consommateur ou fourni par le détaillant. Tout consommateur final peut demander à être servi dans un contenant apporté par ses soins ; il est alors responsable de l’hygiène et de l’aptitude du contenant (article L. 120-2 du code de la consommation).

Lors de la vente de produits sans emballage, dans les commerces disposant d’une surface de vente supérieure à 400 mètres carrés, des contenants réemployables ou réutilisables propres se substituant aux emballages à usage unique doivent être mis à disposition du consommateur final, gratuitement ou non (article L. 112-9 du code de la consommation).

Dans le cadre de l’interdiction des sacs en plastique à usage unique dont l’entrée en vigueur progressive a été prévue par la « loi AGEC » précitée, l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement dispose qu’à compter du 1er janvier 2022, tout commerce de détail exposant à la vente des fruits et légumes frais non transformés est tenu de les exposer sans conditionnement composé pour tout ou partie de matière plastique, mais que cette obligation n’est pas applicable aux fruits et légumes présentant un risque de détérioration lors de leur vente en vrac dont la liste est fixée par décret. La publication de ce décret est prévue pour l’été 2021.

À l’heure actuelle, la vente en vrac ne représente qu’une très faible part du chiffre d’affaires des marchandises vendues au détail, même si le nombre de commerces spécialisés dans ce modèle de distribution, qui est encore marginal, augmente régulièrement selon les informations communiquées par l’association Réseau Vrac, avec des disparités régionales importantes.

II.   Les dispositions du projet de loi

L’article 11 du projet de loi introduit pour les commerces dont la surface totale est supérieure à 400 m2 un objectif, à atteindre au 1er janvier 2030, de 20 % de la surface de vente consacrés à la vente en vrac.

Selon les informations communiquées par le ministère de la transition écologique, à ce jour aucun supermarché « généraliste » ne consacre 20 % de sa surface à la vente en vrac ; seuls des commerces spécialisés dans la vente en vrac dépassent ce seuil. Le Gouvernement justifie le choix du seuil de 400 m2 par deux considérations :

– un souci de cohérence avec le seuil de 400 m2 fixé pour l’obligation de mettre des contenants à la disposition des clients qui achètent des produits sans emballage ;

– le constat que les établissements dont la surface de vente est supérieure ou égale à 400 m² représentent 64 % des parts de marché du commerce de détail des produits alimentaires et que les surfaces de vente inférieures à 400 m² sont généralement de petites surfaces de vente, pour lesquelles les transformations nécessaires à l’atteinte de l’objectif pourraient s’avérer difficiles à opérer sur les plans financier et logistique (modification des lieux de stockage, espace disponible dans l’espace de vente…).

Il convient de noter que la rédaction très générale du projet de loi couvre le commerce alimentaire comme le commerce non alimentaire.

L’article dispose que « l’action des pouvoirs publics » doit tendre à ce que cet objectif soit atteint. Cette précision a été introduite par le Gouvernement sur l’avis du Conseil d’État qui, soulignant l’absence de portée normative de l’article dans l’avant-projet qui lui était soumis, a rappelé qu’en application de l’article 34 de la Constitution, les dispositions à caractère programmatique ne peuvent s’appliquer qu’aux actions de l’État et pas à celles des autres acteurs, notamment les acteurs privés. Le Gouvernement prévoit de définir les modalités de l’action des pouvoirs publics en concertation avec les acteurs, notamment les régions qui détiennent la compétence d’élaboration des plans de prévention des déchets.

La rapporteure souhaite apporter plusieurs éléments de clarification et de précision à ce dispositif, notamment pour limiter le champ de la démarche aux produits de grande consommation et aux commerces de détail et pour l’élargir, en revanche, à l’ensemble des ventes sans emballage primaire et pas seulement au vrac.

La Convention citoyenne pour le climat a préconisé, pour atteindre l’objectif qu’elle a défini en matière de limitation du suremballage et de l’utilisation de plastique à usage unique (objectif C3), de développer la vente en vrac. Rappelant que « le meilleur emballage est celui qui ne se jette pas ou qui n’existe pas », la Convention citoyenne a proposé la mise en place progressive, à partir de 2023, d’une « obligation de l’implantation du vrac dans tous les magasins » et « l’imposition d’un pourcentage aux centrales d’achat ».

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

À l’initiative de la rapporteure (amendement CS5122 rectifié), la commission spéciale a procédé à une réécriture de l’article 11, qui lui confère un caractère normatif en rendant obligatoire, pour tous les commerces de détail dont la surface est supérieure ou égale à 400 mètres-carré, l’atteinte au 1er janvier 2030 d’un objectif de développement de la vente de produits présentés sans emballage primaire (y compris la vente en vrac).

L’objectif à atteindre pourra être, au choix des commerçants :

– au moins 20 % de leur surface de vente de produits de grande consommation ;

– un dispositif d’effet équivalent exprimé en nombre de références ;

– ou un dispositif équivalent en proportion du chiffre d’affaires.

Un décret devra préciser les objectifs à atteindre, en fonction des catégories de produits, des exigences sanitaires et de sécurité et des adaptations requises dans les pratiques des producteurs, des distributeurs et des consommateurs.

Article 12
(article L. 541-10-11 du code de l’environnement)
Généralisation de la consigne des emballages en verre

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 12 du projet de loi prévoit que l’obligation, pour les producteurs, de mettre en place une consigne pour réemploi des emballages en verre pourra être généralisée, au plus tôt le 1er janvier 2025, si ce dispositif est nécessaire à l’atteinte des objectifs nationaux ou européens de prévention ou de gestion des déchets, et sous réserve que le bilan environnemental global de ce dispositif soit positif.

I.   le droit en vigueur

A.   dÉfinition et objectifs de la consignation

Un emballage consigné est un emballage pour lequel le consommateur verse une somme d’argent au moment de l’achat d’un produit, la consigne, qui lui est ensuite rendue lorsqu’il retourne l’emballage vide et intègre à un point de collecte dédié (article 7 de la loi n° 89-421 du 23 juin 1989 relative à l’information et à la protection des consommateurs ainsi qu’à diverses pratiques commerciales). Cette somme d’argent consignée au titre de l’emballage, c’est-à-dire payée par le consommateur, vient donc s’ajouter au prix de vente du produit. Au sens de la loi du 23 juin 1989, la consignation peut avoir pour objectif le réemploi ou le recyclage.

Le réemploi d’un produit est défini par l’article L. 541-1-1 du code de l’environnement comme la réutilisation du produit pour un usage identique à celui pour lequel il avait été conçu. Le recyclage est défini par le droit européen ([40]) comme toute opération de valorisation par laquelle des déchets sont retraités en produits, matières ou substances aux fins de leur fonction initiale ou à d’autres fins.

Dans le cas d’une consigne pour réemploi, les produits consignés ne sont pas considérés comme des déchets. En revanche, les emballages collectés dans le cadre d’une consigne pour recyclage prennent le statut de déchets, destinés à être recyclés ou valorisés.

reprÉsentation schÉmatique du dispositif de consigne pour rÉemploi
ou pour recyclage

Source : ADEME

B.   les objectifs europÉens concernant les emballages usagés et les dÉchets d’emballages

La gestion des déchets fait l’objet d’une politique globale européenne depuis l’adoption de la directive-cadre du 15 juillet 1975, refondue en 2008. Cette politique porte sur la prévention et le recyclage des déchets, leur réutilisation ainsi que l’amélioration des conditions de leur élimination finale. Elle s’est progressivement enrichie de dispositions sectorielles (emballages et déchets d’emballage en 1994, véhicules hors d’usage en 2000, équipements électriques et électroniques en 2002 notamment). Des directives adoptées en 2018 et 2019 ([41]) ont fixé des objectifs chiffrés contraignants de recyclage, généraux, sectoriels et par type de matières, que les États membres doivent impérativement atteindre dans les délais qu’elles définissent. Elles ont harmonisé et encadré les processus qui permettront d’atteindre ces objectifs et ont renforcé la responsabilité élargie des producteurs (REP).

Les États membres se sont ainsi engagés à atteindre un objectif général : 65 % de tous les déchets d’emballage devront être recyclés au plus tard le 31 décembre 2025, et 70 % au plus tard le 31 décembre 2030. Cet objectif est accompagné d’objectifs de recyclage pour des matières spécifiques, notamment pour le plastique (50 % d’ici 2025 et 55 % d’ici 2030) et pour les emballages en verre (70 % d’ici 2025 et 75 % d’ici 2030).

Les États membres ont également l’obligation de mettre en place des systèmes de reprise, de collecte et de valorisation des emballages usagés et des déchets d’emballage ; ils doivent en outre assurer le réemploi et la valorisation de ces déchets ([42]). Afin d’assurer le respect des obligations de traitement des déchets, les États membres sont en outre tenus de prévoir un régime de sanction.

En France, le législateur a inscrit dans la loi AGEC précitée du 10 février 2020 plusieurs objectifs découlant des textes européens, soit directement dans la loi (par exemple le taux de collecte pour recyclage des bouteilles en plastique pour boisson), soit en renvoyant à des dispositions réglementaires. Pour faciliter le recyclage de plusieurs matières (dont le verre et le papier), une obligation de tri à la source et de collecte séparée a été instaurée. D’autre part, l’article L. 541-1-1 du code de l’environnement prévoit que « la France se dote d’une trajectoire nationale visant à augmenter la part des emballages réemployés mis en marché par rapport aux emballages à usage unique, de manière à atteindre une proportion de 5 % des emballages réemployés mis en marché en France en 2023, exprimés en unité de vente ou équivalent unité de vente, et de 10 % des emballages réemployés mis en marché en France en 2027, exprimés en unité de vente ou équivalent unité de vente. Les emballages réemployés doivent être recyclables ».

La loi AGEC précitée du 10 février 2020 a prévu, dans son article 9, la création d’un « observatoire du réemploi et de la réutilisation (…) avant le 1er janvier 2021. Cet observatoire est chargé d’évaluer la pertinence des solutions de réemploi et de réutilisation d’un point de vue environnemental et économique, de définir la trajectoire nationale visant à augmenter la part des emballages réutilisés et réemployés mis en marché par rapport aux emballages à usage unique et d’accompagner, en lien avec les éco-organismes, les expérimentations et le déploiement des moyens nécessaires à l’atteinte des objectifs définis dans les cahiers des charges de ces derniers. » Cet observatoire n’a pas encore été créé, sa gouvernance et son rôle exact restant à définir.

C.   la possibilitÉ de mettre en place une consigne pour les bouteilles en plastique

L’article L. 541-10-11 du code de l’environnement, créé par la loi AGEC précitée du 10 février 2020, fixe, dans son paragraphe I, des objectifs de collecte pour recyclage des bouteilles en plastique pour boisson (77 % en 2025 et 90 % en 2029) et un objectif de réduction du nombre de bouteilles en plastique à usage unique mises sur le marché (réduction de 50 % d’ici 2030). L’extension des consignes de tri à l’ensemble des emballages en plastique (prévue par l’article L. 541-1 du code de l’environnement) et l’organisation de la responsabilité élargie des producteurs (REP) mettant des emballages sur le marché doivent contribuer à l’atteinte de ces objectifs. Le I de l’article L. 541-10-11 charge l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), devenue Agence de la transition écologique, de comparer « les impacts technico-économiques, budgétaires et environnementaux d’un dispositif de consigne [des bouteilles en plastique] pour réemploi et recyclage » aux impacts d’autres modes de collecte. Selon les informations communiquées par la ministre de la transition écologique lors de son audition par la commission spéciale, l’étude de l’ADEME est en cours de finalisation.

Sur la base des évaluations menées annuellement par l’ADEME et d’un bilan qui sera établi en 2023, l’article L. 541-10-11 du code de l’environnement prévoit que le Gouvernement, si « les performances cibles ne sont pas atteintes », devra définir « les modalités de mise en œuvre d’un ou plusieurs dispositifs de consigne pour recyclage et réemploi » des bouteilles en plastique, après une concertation avec les parties prenantes, notamment avec les collectivités territoriales en charge du service public de gestion des déchets.

Le paragraphe II du même article L. 541-10-11 donne la possibilité d’obliger les producteurs ou l’éco-organisme dont ils relèvent dans le cadre d’une filière REP à mettre en œuvre « d’autres dispositifs de consigne » lorsque ces dispositifs sont nécessaires à l’atteinte des objectifs nationaux ou européens de prévention ou de gestion des déchets, sous réserve que le bilan environnemental global de ces dispositifs soit positif.

Le paragraphe IV de l’article L. 541-10-11 prévoit enfin que d’autres dispositifs de consigne pourront être mis en œuvre à l’échelle régionale, dès lors qu’au moins 90 % des collectivités chargées de la collecte et du traitement des déchets, représentant plus des deux tiers de la population régionale, en font la demande et que la collectivité en charge de la planification régionale de la prévention et de la gestion des déchets émet un avis favorable.

Le décret d’application de l’article L. 541-10-11 ne sera pas publié avant que l’ADEME ait établi le bilan demandé par le législateur. Le Gouvernement prévoit donc de le publier à la fin de l’année 2023.

D.   la consignation du verre pour rÉemploi est peu pratiquÉe

Longtemps pratiquée en France pour les emballages de boissons en verre, la pratique du réemploi (avec versement d’une consigne) des emballages ménagers a décliné dans les années 1980. Cette diminution fait suite aux évolutions de la plasturgie qui a permis le développement des bouteilles en plastique soufflé à de hautes cadences de production et au développement des briques alimentaires. Ces évolutions techniques ont entraîné des modifications de pratiques de conditionnement et de distribution. Les modes de consommation ont également évolué vers le développement de l’usage unique.

Le recyclage des emballages a augmenté progressivement après 1992 suite à la mise en œuvre de la filière REP (responsabilité élargie des producteurs) des emballages ménagers. La collecte des emballages séparée des ordures ménagères mise en place en France permet de recycler plus de 68 % du gisement des emballages tous matériaux confondus et plus précisément en 2016, 86 % pour le verre.

Aujourd’hui, la collecte pour réemploi du verre subsiste dans les cafés, hôtels et restaurants dans le circuit « Business to Business » (BtoB), c’est-à-dire pour la vente entre professionnels, et, sur plusieurs territoires, pour la vente de professionnels aux particuliers (circuit « Business to Consumer » ou BtoC).

L’analyse par l’ADEME de dix dispositifs de réemploi-réutilisation d’emballages ménagers en verre (2018)

En novembre 2018, l’ADEME a publié une évaluation environnementale, économique et sociale de dix dispositifs de réemploi d’emballages en verre pour boisson, étudiés pendant un an. Il s’agissait de dispositifs locaux ou régionaux (production locale de boissons et consommation locale) portés par des entreprises de production ou de distribution de boissons, des collectivités locales ou des associations. L’ensemble de la chaîne de valeur a été observée (de la fabrication de l’emballage au réemploi-réutilisation de l’emballage) et plusieurs catégories d’impacts ont été analysées (émissions polluantes, consommation d’eau, eutrophisation aquatique…). Des freins techniques ont été identifiés, notamment la multiplicité des modèles de bouteille, des matériaux peu résistants aux chocs et l’usage d’étiquettes ne partant pas au lavage.

L’étude conclut que « les dispositifs de réemploi-réutilisation des emballages ménagers en verre présentent, sous certaines conditions, un bénéfice écologique et économique comparés à des dispositifs avec emballages en verre à usage unique » et a formulé plusieurs recommandations relatives à ces conditions à remplir. En particulier, un dispositif performant exige une internalisation ou une mutualisation des outils de lavage par les conditionneurs, l’utilisation de laveuses économes en eau et en énergie, une implication des distributeurs (y compris, si possible, la grande distribution), une organisation efficace de la collecte permettant de réduire l’impact des transports, ou encore l’utilisation d’un nombre réduit de modèles de bouteilles et de formats par type de produit (pour faciliter le tri et le lavage).

Les distances de transport entre le lieu de conditionnement et le lieu de distribution, les modes de transport retenus, la quantité d’eau utilisée pour le lavage et le nombre d’utilisations des emballages font partie des paramètres susceptibles d’influencer les bénéfices environnementaux des dispositifs. Il convient de noter que « dans l’approche analyse de cycle de vie des dispositifs étudiés, les distances de transport entre le site de distribution et le site de lavage et entre le site de lavage et le site de conditionnement, au-delà de 200 km cumulés » risquent de rendre le système avec réemploi « plus impactant sur le changement climatique que le système sans réemploi quel que soit le nombre de réutilisations des bouteilles ». Plus précisément, en ce qui concerne la distance entre le site de conditionnement et le site de distribution, « à partir de 1 000 km, le système avec consigne est moins performant que le système sans consigne en dessous de 20 utilisations [de chaque emballage] sur le changement climatique. (…) Pour une distance de 200 km, il faut 12 à 14 utilisations pour que le système avec consigne soit plus performant que le système sans consigne sur 6 indicateurs. Pour une distance supérieure à 1 800 km, même avec 20 utilisations, le système avec consigne n’est pas plus performant que le système sans consigne ».

II.   les dispositions du projet de loi

Conformément aux propositions de la Convention citoyenne, l’article 12 du projet de loi vise à compléter le II de l’article L. 541-10-11 du code de l’environnement pour ouvrir la possibilité de généraliser, au plus tôt le 1er janvier 2025, l’obligation de mise en place d’une consigne pour les emballages en verre, de manière à ce qu’ils soient lavables et réutilisables. Cette disposition est justifiée, selon l’étude d’impact du projet de loi, par le constat que le déploiement d’une consigne « participe à une amélioration de la performance de collecte des produits concernés qui réduit d’autant les risques d’abandon et de dépôts sauvages ».

Les conditions prévues au II de l’article L. 541-10-11 dans sa rédaction actuelle s’appliqueront à cette démarche : l’obligation s’imposera « aux producteurs ou à l’éco-organisme dont ils relèvent » et pourra être créée à deux conditions : si ce dispositif est nécessaire pour atteindre les objectifs nationaux ou européens relatifs aux déchets et si le bilan environnemental global du dispositif est positif.

L’ensemble des secteurs concernés auditionnés par la rapporteure a souligné la nécessité de pas opposer les objectifs de recyclage et le potentiel de développement de la consigne pour réemploi.

La rapporteure souhaite améliorer la rédaction de l’article 12, notamment en indiquant que le bilan environnemental global, pour être positif, devra porter sur la distance appropriée pour que ce bilan puisse être positif. Elle entend également préciser que l’export sera exclu d’un éventuel déploiement de la consigne pour réemploi.

La proposition C3.2 de la Convention citoyenne pour le climat appelle à la mise en place progressive d’un système de consigne de verre (lavable et réutilisable) jusqu’à une mise en place généralisée en 2025. L’objectif est double : « retourner à l’usage de la consigne pour tous les emballages en verre » et supprimer l’utilisation des contenants plastiques réutilisables.

III.   les travaux de la commission spÉciale

À l’initiative de la rapporteure (amendement CS5277 rectifié), la commission spéciale a procédé à une réécriture de l’article 12, afin de supprimer la perspective d’une généralisation d’une consigne pour réemploi des emballages en verre et pour introduire plusieurs éléments de clarification.

La possibilité, créée par la loi AGEC dans le II de l’article L. 541-10-11 du code de l’environnement, d’obliger les producteurs d’une filière REP à mettre en place de nouveaux dispositifs de consigne n’est applicable qu’aux produits mis sur le marché sur le territoire français, pour en exclure les produits exportés.

Il sera désormais possible de mettre en place des dispositifs de consigne pour réemploi portant spécifiquement sur les emballages en verre, dans les conditions déjà prévues par le II de l’article L. 541-10-11 (pour atteindre les objectifs et à condition qu’au préalable, un bilan environnemental global soit établi et qu’il soit positif). Le bilan environnemental devra, pour ces dispositifs, tenir compte de la distance de transport parcourue par les emballages pour être réemployés. L’adoption du sous-amendement CS5530 rectifié de Mme Stéphanie Kerbarh (LaREM) a introduit l’exigence d’une évaluation préalable réalisée par l’observatoire du réemploi et de la réutilisation dont la création a été prévue par l’article 9 de la loi AGEC.

 

 


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TITRE II
Produire et travailler

Chapitre Ier
Verdir l’économie

Article 13
(articles L. 11141 [nouveau], L. 1115, L. 13121 [nouveau], L. 22467, L. 224112 [nouveau], L. 24247, L. 24249 [nouveau] et L. 5116 du code de la consommation)
Mise à disposition de pièces détachées pour certaines catégories de produits

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 13 crée un nouvel article L. 111‑4‑1 du code de la consommation, qui étend l’obligation de mise à disposition durant une durée minimale des pièces détachées par les producteurs :

– d’outils de bricolage et de jardinage motorisés ;

– de bicyclettes, y compris à assistance électrique ;

– d’engins de déplacement personnel motorisés.

Un décret en Conseil d’État précise la liste des outils, bicyclettes et engins concernés et définit la durée minimale de mise à disposition des pièces détachées, qui tient compte de la durée de vie moyenne utile de ces produits.

I.   Le droit en vigueur

A.   L’obligation d’information sur la disponibilitÉ des piÈces dÉtachÉes

L’article 6 de la loi n° 2014‑344 du 17 mars 2014 relative à la consommation a amélioré l’information des vendeurs et des consommateurs sur la disponibilité des pièces détachées pour les biens meubles. Les dispositions suivantes ont été créées à cette fin dans le code de la consommation ([43]) :

– le fabricant ou l’importateur de biens meubles informe le vendeur de la durée de la disponibilité sur le marché des pièces détachées indispensables à l’utilisation des biens ;

– le vendeur transmet les informations relatives à la disponibilité des pièces détachées au consommateur de manière suffisamment claire ;

– dès lors que le fabricant ou l’importateur a indiqué une durée de mise à disposition des pièces détachées, il doit obligatoirement fournir ces dernières dans un délai de deux mois aux vendeurs professionnels ou aux réparateurs, agréés ou non, qui les demandent.

B.   Le renforcement des obligations relatives À la disponibilitÉ des piÈces dÉtachÉes dans la loi « AGEC »

1.   De nouvelles obligations relatives à la mise à disposition des pièces détachées

L’article 19 de la loi n° 2020 105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, dite « loi AGEC », renforce les obligations d’information concernant la mise à disposition des pièces détachées. Ces nouvelles dispositions seront applicables à compter du 1er janvier 2022.

La nouvelle rédaction de l’article L. 111‑4 du code de la consommation telle qu’elle résulte de la loi AGEC précise que le fabricant ou l’importateur de biens meubles doit informer le vendeur de la disponibilité mais également de la nondisponibilité des pièces détachées, afin de pallier une lacune des précédentes dispositions en vigueur.

Si une durée de mise à disposition des pièces détachées a été donnée par le fabricant ou l’importateur, le délai dans lequel celui‑ci doit obligatoirement fournir les pièces détachées indispensables à l’utilisation du bien aux vendeurs professionnels et aux réparateurs, agréés ou non, à leur demande, est abaissé de deux mois à quinze jours ouvrables. Ce délai est conforme au droit européen ([44]).

De nouvelles dispositions applicables à certaines catégories de biens meubles ont été créées :

– pour les équipements électriques et électroniques (EEE) et les éléments d’ameublement, les pièces détachées indispensables à l’utilisation du bien sont réputées non disponibles lorsque cette information n’est pas fournie au vendeur par le fabricant ou l’importateur ;

– pour les producteurs d’équipements électroménagers, de petits équipements informatiques et de télécommunications, d’écrans et de moniteurs, les pièces détachées « doivent être disponibles pendant une durée fixée par décret en Conseil d’État et qui ne peut être inférieure à cinq ans à compter de la date de mise sur le marché de la dernière unité du modèle concerné ». La liste précise des équipements concernés doit être définie par voie réglementaire. Cela est conforme aux règlements d’exécution de la directive 2009/125/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 sur l’écoconception, qui prévoient des durées de disponibilité des pièces détachées supérieures à cinq ans pour certaines catégories de produits ([45]) ;

– l’article L. 224‑110 du code de la consommation prévoit que, pour les producteurs et les distributeurs de matériel médical, les pièces détachées doivent être disponibles pendant un délai minimal fixé par décret et qui ne peut être inférieur à cinq ans. Ce décret doit donner le détail des équipements concernés.

Pour certaines catégories de biens qui doivent être définies par décret, lorsqu’une pièce détachée indispensable à l’utilisation d’un tel bien n’est plus disponible sur le marché, le fabricant ou l’importateur doit fournir aux vendeurs professionnels ou aux réparateurs qui le demandent les plans de fabrication par un moyen d’impression en trois dimensions, lorsqu’une telle impression est possible et sous réserve des dispositions applicables en matière de droit de la propriété intellectuelle ([46]).

Enfin, la possibilité d’opter pour l’utilisation de pièces détachées issues de l’économie circulaire à la place de pièces neuves a été étendue aux véhicules à deux ou trois roues ([47]), aux EEE ([48]) et au matériel médical ([49]). Ces dispositions doivent être précisées par voie réglementaire.

2.   L’indice de réparabilité

L’article 13 de la loi AGEC a créé un article L. 541‑9‑1 du code de la consommation relatif à l’indice de réparabilité d’un produit, qui entre en vigueur le 1er janvier 2022. Cet indice permet d’informer le consommateur sur la réparabilité de son produit. Le décret n° 2020‑1757 du 29 décembre 2020 relatif à l’indice de réparabilité des équipements électriques et électroniques précise notamment les critères à partir desquels est calculé cet indice. L’article R. 451‑214 du code de la consommation prévoit que parmi ces critères figurent :

– « une note sur vingt relative aux durées de disponibilité sur le marché des pièces détachées et aux délais de livraison, auprès des producteurs, des distributeurs en pièces détachées, des réparateurs et des consommateurs » ;

– deux autres notes en lien avec les pièces détachées : l’un sur le caractère démontable de l’équipement et l’autre sur le rapport entre le prix de vente de la pièce détachée et le prix de vente de l’équipement.

Ces dispositions réglementaires sont entrées en vigueur le 1er janvier 2021.

Cet indice de réparabilité sera complété par un indice de durabilité, lequel est encore en cours de définition et inclura de nouveaux critères tels que la fiabilité et la robustesse du produit.

3.   La responsabilité élargie du producteur

La loi AGEC a créé de nouvelles filières qui sont soumises à la responsabilité élargie du producteur (REP). L’article 62 de cette loi étend la REP notamment aux articles de sport et de loisir ainsi qu’aux articles de bricolage et de jardin, avec une date d’entrée en vigueur fixée au 1er janvier 2022. Sont aussi concernés les véhicules à moteur à deux ou trois roues et quadricycles à moteur.

La REP, définie à l’article L. 541‑10 du code de l’environnement, oblige les producteurs de certaines filières à adopter une démarche d’écoconception de leurs produits. Cela se traduit en particulier par la contribution à la gestion des déchets issus de ces produits ou par l’allongement de leur durée de vie en assurant leur maintenance. Ils pourvoient à ces obligations en mettant en place, dans la plupart des cas, des éco‑organismes agréés auxquels ils versent une contribution financière.

II.   Les dispositions du projet de loi

L’article 13 du projet de loi crée un nouvel article L. 111‑4‑1 du code de la consommation qui étend à de nouvelles catégories de biens meubles l’obligation de mise à disposition de pièces détachées durant une durée minimale.

1.   Les catégories de biens concernés

Les catégories de biens pour lesquelles les pièces détachées devront être mises à disposition durant une durée minimale sont les suivantes :

– les outils de bricolage et de jardinage motorisés ;

– les bicyclettes, y compris à assistance électrique ;

– les engins de déplacement personnel motorisés (EDPM) ([50]).

Un décret en Conseil d’État devra établir la liste précise des outils, des bicyclettes, des engins et des pièces concernés. Selon l’étude d’impact, ces catégories de produits ont été choisies pour les raisons suivantes :

– ces catégories regroupent des produits de nature relativement homogène, ce qui permettra plus aisément de définir une liste de pièces détachées à mettre à disposition pour chacune d’entre elles ;

– leur réparation au moyen de pièces détachées peut être intéressante pour le consommateur, considérant le prix « potentiellement élevé » de tels biens et le lien qui peut être fait entre leur obsolescence et la défectuosité d’une pièce détachée. Il est à noter néanmoins que le rapport entre le prix d’achat et le prix de la réparation est un élément essentiel dans la décision des consommateurs. L’achat d’un produit neuf sera le plus souvent privilégié si le montant des réparations dépasse le tiers du prix du produit ;

– parmi les outils de bricolage et de jardinage motorisés, la tondeuse à gazon a été identifiée parmi les biens pour lesquels un indice de réparabilité serait très pertinent, lors des travaux menés sur cet indice.

D’après le rapport « Les Français et la réparation » édité en mars 2020 par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ([51]), voici les données relatives au taux de réparation de ces catégories de biens ainsi que leurs modalités de réparation :

(en pourcentages)

 

Taux de réparation sur les articles ayant subi une casse ou une panne

Sur les articles ayant subi une réparation

Taux de réparation chez un professionnel

Taux d’autoréparation

Articles de bricolage et de jardin (outillage mécanique)

40

29

71

Articles de bricolage et de jardin (outillage électrique)

35

31

69

Vélos classiques

63

28

72

Vélos à assistance électrique

29

42

58

Trottinettes électriques, hoverboards, monoroues, gyropodes, etc.

31

35

65

Source : ADEME

Les données issues de cette même étude montrent que pour les articles de bricolage par exemple, hors tondeuse à gazon thermique, « la réparation va de soi, mais dans la pratique le recours à la réparation est plus faible que l’intention exprimée ».

Quant à la réparation des vélos, le succès du « Coup de pouce vélo », lancé en début d’année 2020, montre avec force grâce à son 1,5 million de vélos réparés, l’adéquation entre l’intention estimée et le passage à l’acte de réparation d’une grande partie des Français. De plus leur réparabilité est réputée quasi infinie, même si les produits les plus innovants et l’apparition des vélos à assistance électrique ont eu tendance à « déstandardiser » un certain nombre de pièces d’usure, rendant l’interopérabilité des pièces détachées moins évidentes que sur les modèles plus anciens.

2.   La durée de mise à disposition des pièces détachées

La durée minimale de mise à disposition pour les biens considérés doit être fixée par décret en Conseil d’État. Le projet d’article L. 111‑4‑1 du code de la consommation dispose que cette durée :

– court à compter de la date de mise sur le marché de la dernière unité du modèle concerné ;

– ne peut être inférieure à la « durée de vie moyenne utile estimée » pour chaque catégorie de produits. Cette notion n’est pas définie précisément aujourd’hui. Parmi les durées de référence s’approchant de cette notion, l’ADEME a introduit la notion de durée d’usage, définie comme le « laps de temps pendant lequel le produit est utilisé, c’estàdire en état de marche et prêt à l’emploi, par un utilisateur donné ». Par ailleurs, la durabilité est définie comme la « capacité à fonctionner selon les besoins, dans des conditions définies d’utilisation, d’entretien et de réparation, jusqu’à ce qu’un état limitant soit atteint ».

L’étude « Évaluation économique de l’allongement de la durée d’usage de produits de consommation et biens d’équipement » éditée par l’ADEME en décembre 2019 ([52]) établit, par exemple, que la durée totale d’usage d’une tondeuse ou d’une scie sauteuse est par hypothèse dix ans. Le réseau « L’Heureux cyclage », qui regroupe des ateliers de réparation de vélos, a par ailleurs indiqué à votre rapporteure que la durée moyenne de vie d’un vélo en France est de sept ans, contre 12 en moyenne en Europe. En tout état de cause, la durée de vie moyenne de ces produits dépend également de l’intensité de leur utilisation.

Le contexte mondial tout à fait exceptionnel que nous traversons depuis un an, du fait de la crise sanitaire a provoqué une tension très forte sur la disponibilité des pièces détachées de bicyclettes, mettant également en lumière la complexité du modèle de structuration de la filière. Ces difficultés, conjoncturelles et structurelles, conjuguées à un principe de réalité quant au travail de préparation nécessaire à la mise en place de cette obligation, amène votre rapporteure à s’interroger sur la date de mise en œuvre de celle-ci.

3.   L’entrée en vigueur du dispositif et les dispositions applicables en cas de litige

L’article L. 111‑4‑1 du code de la consommation tel que créé par le projet de loi doit entrer en vigueur le 1er janvier 2022, soit au même moment que les nouvelles dispositions relatives à la mise à disposition de pièces détachées introduites par la loi AGEC.

Il est par ailleurs précisé qu’en cas de litige relatif à l’application du même article L. 111‑4‑1, il appartient au professionnel de prouver qu’il a exécuté ses obligations.

L’article 13 transcrit la proposition PT1.3.1 de la Convention citoyenne pour le climat : « Rendre obligatoire la possibilité de réparation des produits manufacturés qui sont vendus en France ».

Elle propose de fixer une durée minimale de mise à disposition des pièces détachées de 15 ans pour tous les produits commercialisés en France. Le comité légistique de la Convention a indiqué qu’une telle proposition ne serait pas pertinente, notamment car des obligations de durée minimale de disponibilité existent déjà pour certaines catégories de biens et qu’une durée de 15 ans appliquée de manière uniforme « pourrait être excessive et inappropriée pour certains types de biens ». Le comité légistique a donc proposé d’étendre les obligations préexistantes en matière de mise à disposition de pièces détachées à de nouvelles catégories de produits, avec une durée « qui devra être la plus longue possible en fonction de chacun des secteurs pour lequel la norme sera édictée, après concertation avec les filières concernées ».

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

Six amendements modifiant l’article 13 ont été adoptés par la commission.

Un amendement CS5215 de la rapporteure introduit une nouvelle rédaction du troisième alinéa de cet article et permet de clarifier le délai de mise à disposition des pièces détachées. Cellesci doivent être disponibles à la fois durant la période de commercialisation du modèle concerné et durant une période complémentaire une fois que ce modèle n’est plus commercialisé. La durée minimale de cette période complémentaire n’est plus définie en référence à la « durée de vie moyenne utile estimée » de chaque catégorie de produits car cette notion est juridiquement trop imprécise. Il est prévu que cette durée complémentaire de mise à disposition soit d’au moins cinq ans à compter de la date de mise sur le marché de la dernière unité du modèle concerné. Cela permet d’harmoniser les dispositions du nouvel article L. 111‑4‑1 du code de la consommation avec celles issues de la loi AGEC concernant la mise à disposition des pièces détachées d’EEE et de matériel médical. Le détail de ces délais sera précisé par voie réglementaire.

Dans une même volonté d’harmoniser les dispositions de l’article 13 avec celles issues de la loi AGEC, un amendement CS5216 de la rapporteure introduit l’obligation, pour les professionnels de l’entretien et de la réparation des catégories de produits mentionnées audit article 13, de proposer des pièces de rechange issues de l’économie circulaire à la place de pièces neuves, pour certaines catégories de pièces et dans des conditions prévues par décret. Des sanctions administratives en cas de non-respect de ces dispositions sont également prévues.

Un autre amendement CS5217 de la rapporteure prévoit que le manquement à l’obligation de mise à disposition des pièces détachées pour les catégories de biens mentionnées à l’article 13 est sanctionné par une amende administrative dont le montant ne peut excéder 15 000 € pour une personne physique et 75 000 € pour une personne morale. Ces plafonds sont ainsi significativement supérieurs à ceux sanctionnant le défaut d’information du consommateur relative à la disponibilité ou à la non‑disponibilité des pièces détachées ([53]). Ces nouvelles sanctions ont également été introduites pour le défaut de mise à disposition des pièces détachées d’EEE et de matériel médical ([54]).

Enfin, l’adoption des amendements identiques CS1445 de M. Bazin (LR), CS4699 de Mme Bouchet Bellecourt (LR) et CS5084 de M. Sermier (LR), cosignés par plusieurs de leurs collègues du groupe LR, décale l’entrée en vigueur des dispositions de l’article 13 du 1er janvier 2022 au 1er janvier 2023. L’échéance du 1er janvier 2022 n’est en effet compatible ni avec la durée prévisible des travaux parlementaires et des travaux d’élaboration du décret d’application du nouvel article L. 111‑4-1 du code de la consommation, ni avec la notification obligatoire du décret à la Commission européenne ([55]), qui implique un statu quo de trois mois. Le report d’un an de l’entrée en vigueur permettra par ailleurs aux professionnels concernés de mieux se préparer aux nouvelles obligations qui leur incombent.

Article 14
(article L.111-6 du code de la recherche)
Cohérence de la stratégie nationale de recherche avec la stratégie nationale bas carbone et avec la stratégie nationale pour la biodiversité

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

Le ministre chargé de la recherche doit veiller à la cohérence de la stratégie nationale de recherche (SNR), définie à l’article L. 111‑6 du code de la recherche, avec la stratégie de recherche élaborée au niveau de l’Union européenne ainsi qu’avec la stratégie nationale de santé.

L’article 14 prévoit que la stratégie nationale de recherche doit également être cohérente avec la stratégie nationale bas carbone (SNBC).

I.   le droit en vigueur

A.   la stratÉgie nationale de recherche

1.   Définition de la stratégie nationale de recherche (SNR)

L’article 15 de la loi n° 2013‑660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche a introduit la stratégie nationale de recherche (SNR) dans le code de la recherche, en réponse à une volonté de clarifier la politique de recherche française et ses grandes orientations. La SNR est définie à l’article L. 111‑6 du code de la recherche.

Élaborée et révisée tous les cinq ans, la SNR est établie sous la coordination du ministre chargé de la recherche et en concertation avec la société civile. Les objectifs de cette stratégie comprennent déjà une visée environnementale. En effet, la SNR vise selon le même article L 111‑6 « à répondre aux défis scientifiques, technologiques, environnementaux et sociétaux en maintenant une recherche fondamentale du haut niveau ». La définition des priorités de cette stratégie fait l’objet d’une concertation avec les différentes parties prenantes en la matière.

C’est le Conseil stratégique de la recherche, composé notamment d’élus et des personnalités qualifiées dans les domaines de la recherche, de l’économie et de l’innovation ([56]), qui propose les grandes orientations de la SNR. Celle‑ci est ensuite mise en œuvre au moyen de contrats pluriannuels conclus par l’État, de financements publics, en particulier via l’Agence nationale de la recherche (ANR) ainsi que d’appels d’offres européens ([57]). Par ailleurs, le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) est obligatoirement consulté sur la stratégie nationale de recherche ([58]).

La SNR en cours s’intitule « France Europe 2020 » et couvre la période 2015‑2020 ([59]).

2.   Articulation de la SNR avec d’autres stratégies nationales et européennes

L’article L. 111‑6 du code de la recherche dispose que le ministre chargé de la recherche doit veiller à la cohérence de la SNR avec d’autres stratégies :

– elle doit être cohérente avec la stratégie de recherche élaborée au niveau de l’Union européenne. Le programme‑cadre actuel pour la recherche au niveau européen s’intitule « Horizon Europe » ([60]) et couvre la période 2021‑2027 ;

– l’article 55 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé impose une cohérence de la SNR avec la stratégie nationale de santé ([61]), notamment en matière de risques pour la santé liés à l’environnement.

3.   La stratégie nationale de la recherche énergétique (SNRE)

Créée par l’article 10 de la loi n° 2005‑781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, la stratégie nationale de la recherche énergétique (SNRE) définit les thèmes prioritaires de la recherche dans le domaine énergétique. Par ailleurs, l’article L. 144‑1 du code de l’énergie relatif à cette stratégie, précise, depuis la loi n° 2015‑992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (dite « loi TECV »), que cette SNRE constitue le « volet énergie » de la SNR. Ce même article L. 144‑1 précise que la SNRE doit notamment prendre en compte les orientations de la politique énergétique et climatique définies par la stratégie nationale bascarbone.

B.   La stratÉgie nationale bas carbone (SNBC)

L’article L. 222‑1 B du code de l’environnement, créé par la loi TECV de 2015, définit la stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone, ou « stratégie bas carbone ». Cette stratégie prend la forme d’un décret qui établit notamment un budget carbone par grands secteurs, par secteur d’activité et par catégorie de gaz à effet de serre. Elle donne également des orientations transversales nécessaires au respect des budgets carbone. Ces derniers sont répartis en tranches indicatives d’émissions annuelles. La dernière SNBC a été adoptée par le décret n° 2020‑457 du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbones nationaux et à la stratégie nationale bas carbone.

La SNBC devra être compatible avec la loi quinquennale déterminant les objectifs et fixant « les priorités d’action de la politique énergétique nationale pour répondre à l’urgence écologique et climatique », créée par la loi n° 2019‑1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat ([62]).

II.   les dispositions du projet de loi

L’article 14 du projet de loi introduit une nouvelle disposition à l’article L. 111‑6 du code de la recherche : le ministre chargé de la recherche doit veiller à la cohérence de la stratégie nationale de recherche avec la stratégie nationale bas carbone. Cette obligation de cohérence vient en complément de celles déjà prévues par ce même article entre la SNR et la stratégie nationale de santé, d’une part, et entre la SNR et la stratégie de recherche élaborée dans le cadre de l’Union européenne, d’autre part.

Une telle mesure permettra de valoriser les projets de recherche visant à maîtriser les émissions carbone. Selon l’étude d’impact du projet de loi, cela peut également bénéficier aux entreprises « qui peuvent valoriser leurs résultats de recherche » en la matière. Les acteurs du monde de la recherche sont déjà très investis sur ces sujets.

L’ANR a indiqué à votre rapporteure que dans le cadre de ses appels à projets, il est demandé aux porteurs de projets « si et comment leur projet se rattache à des objectifs de développement durable » (ODD). Par ailleurs, cette agence finance déjà de nombreux projets ayant une dimension environnementale, par exemple relatifs à l’efficacité énergétique dans les secteurs des transports ou du bâtiment, aux technologies de l’hydrogène ou encore au stockage de l’énergie. L’ANR apporte également son soutien au développement des filières de captage, de stockage et de valorisation du CO2. De plus, les appels à projets de l’ANR relatifs à l’énergie sont déjà « très en phase » avec la SNRE, cette dernière devant prendre en compte les objectifs de la SNBC.

La direction générale de la recherche et de l’innovation (DGRI) a pour sa part insisté sur le rôle fondamental que joue la recherche dans la décarbonation de l’industrie et des entreprises à travers des Plans d’investissements d’avenir (PIA) 3 et 4, qui participent entre autres au déploiement des stratégies hydrogène et batteries. Par ailleurs, les interactions entre les acteurs publics de la recherche et de l’innovation, la Banque publique d’investissement (BPI) et l’ADEME se renforcent et permettent à des PME et à des ETI de financer des projets collaboratifs innovants.

D’autre part, au-delà des projets de recherche eux‑mêmes, certaines initiatives témoignent de la volonté d’une décarbonation de la recherche dans son mode de fonctionnement. Par exemple, le collectif « Labos 1point5 » a été créé dans l’objectif de réduire l’empreinte environnementale de la recherche française ([63]).

L’article 14 transcrit la partie « Réorientation des dépenses de recherche » de la proposition PT2.1 de la Convention citoyenne pour le climat : « D’ici 2025, tout soutien à l’innovation doit s’inscrire dans une logique de sortie d’un modèle basé sur le carbone ».

Il est proposé d’inclure deux phrases à l’article L. 111 6 du code de la recherche : l’une relative à la cohérence entre SNR et SNBC et l’autre précisant que la SNR « détermine les conditions dans lesquelles la recherche apporte son concours à la préservation et la mise en valeur de l’environnement ».

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission a adopté un amendement rédactionnel CS3246 de la rapporteure et des amendements identiques CS975 de M. Pancher et plusieurs de ses collègues (LT), CS3688 de Mme Colboc et plusieurs de ses collègues (LaREM) et CS3984 de Mme Tiegna et plusieurs de ses collègues (LaREM) qui disposent que le ministre chargé de la recherche doit également veiller à la cohérence de la stratégie nationale de la recherche avec la stratégie nationale pour la biodiversité.

Définie à l’article L. 110‑3 du code de l’environnement pris en application de l’article 6 de la convention sur la diversité biologique adoptée à Nairobi le 22 mai 1992, la stratégie nationale pour la biodiversité comporte un volet national et un volet régional. Aux termes de ce même article L. 110‑3, elle contribue « à l’intégration des objectifs de conservation et d’utilisation durable de la biodiversité dans les politiques publiques ainsi qu’à la cohérence de ces dernières en ces matières ».

Article 15
(articles L. 21112, L. 21113, L. 21122, L. 2152-7, L. 2312-1, L. 2312-1-1 [nouveau], L. 2352-1 et L. 2352-2 [nouveau] du code de la commande publique)
Renforcer les clauses et les critères environnementaux
dans les marchés publics

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 15 renforce la prise en compte des considérations environnementales dans les marchés publics en introduisant deux nouvelles obligations, qui étaient auparavant de simples possibilités :

– l’obligation de prise en compte de considérations relatives à l’environnement dans les conditions d’exécution de l’offre ;

– l’obligation d’insertion, parmi les critères d’attribution du marché, d’un critère prenant en compte les caractéristiques environnementales de l’offre.

Les marchés de défense et de sécurité sont explicitement exclus du champ d’application de ces nouvelles obligations.

I.   le droit en vigueur

A.   La dÉfinition du besoin

L’article L. 2111‑1 du code de la commande publique dispose que, au stade de l’expression des besoins, la nature et l’étendue de ceux‑ci doivent être définies avec précision et prendre en compte « des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale » ([64]). La définition des travaux, fournitures ou services à réaliser étant faite par référence à des spécifications techniques, celles‑ci doivent prendre en compte ces objectifs de développement durable.

L’article L. 2111‑3 du même code prévoit que les collectivités territoriales et les acheteurs soumis audit code et dont le statut est fixé par la loi doivent adopter un schéma de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables (SPASER), lorsque le montant total annuel de leurs achats est supérieur à 100 millions d’euros hors taxes ([65]). Il est précisé que ce schéma détermine les objectifs de politique d’achat comportant à la fois des éléments à caractère social et des éléments à caractère écologique, ainsi que les modalités de mise en œuvre et de suivi de ces objectifs. Enfin, il est précisé que « ce schéma contribue également à la promotion d’une économie circulaire ». Selon les estimations fournies par la direction des affaires juridiques (DAJ) du ministère de l’économie, des finances et de la relance, cette obligation concerne 160 collectivités territoriales. Le Réseau des collectivités territoriales pour une économie solidaire (RTES) ([66]) indique que 20 % de ces 160 collectivités ont adopté un SPASER au 31 décembre 2019, contre 3 % à 7 % en 2016 selon la DAJ.

B.   Le contenu du marchÉ

L’article L. 2112‑2 du code de la commande publique prévoit que, lors de la rédaction des clauses du marché public, les conditions d’exécution des prestations peuvent prendre en compte des considérations relatives « à l’économie, l’innovation, à l’environnement, au domaine social, à l’emploi ou à la lutte contre les discriminations ». Au niveau européen, l’article 70 de la directive 2014/24/UE du 26 février 2014 ([67]) précise que les conditions d’exécution du marché peuvent prévoir des considérations relatives à l’environnement.

Par ailleurs, deux autres articles du code de la commande publique peuvent fonder la prise en compte d’enjeux environnementaux dans les conditions d’exécution :

– l’article L. 2112-3 dispose que les conditions d’exécution qui se rapportent aux travaux, fournitures ou services objets du marché à n’importe quel stade de leur cycle de vie sont réputées liées à l’objet du marché. Le cycle de vie est défini comme « l’ensemble des étapes successives ou interdépendantes, y compris la recherche et le développement à réaliser, la production, la commercialisation et ses conditions, le transport, l’utilisation et la maintenance, tout au long de la vie du produit, de l’ouvrage ou du service, depuis l’acquisition des matières premières ou la production des ressources jusqu’à l’élimination, la remise en état et la fin de l’utilisation du produit, de l’ouvrage ou la fin du service ». L’article R. 2152‑9 du code de la commande publique précise que les coûts du cycle de vie couvrent les coûts supportés par l’acheteur, par exemple les coûts liés à la consommation d’énergie, les coûts de collecte ou de recyclage ainsi que les coûts imputés aux externalités environnementales, lorsque la valeur monétaire de celles‑ci peut être établie ;

– l’article L. 2112‑4 dispose que l’acheteur peut imposer des critères géographiques relatifs aux moyens d’exécution de tout ou partie d’un marché, pour maintenir ou moderniser les produits acquis. Il peut imposer que ces moyens soient localisés au sein de l’Union européenne, notamment afin de prendre en compte des considérations environnementales.

Dans un rapport du Conseil économique, social et environnemental (CESE) intitulé « Commande publique responsable : un levier insuffisamment exploité » ([68]), publié en mars 2018, il est indiqué que les conditions d’exécution les plus fréquentes ayant trait à l’environnement sont celles de gestion et de valorisation des déchets ainsi que celles de prise en compte du niveau de consommation énergétique.

Les clauses environnementales dans les marchÉs publics
d’un montant supÉrieur à 90 000 € HT

2015

2018

Nombre

Montant

Nombre

Montant

11,8 %

14 %

13,6 %

18,6 %

Source : Observatoire économique de la commande publique, 2e assemblée plénière, 2019

C.   les critÈres d’attribution du marchÉ

L’article L. 2152‑7 du code de la commande publique dispose que le marché est attribué au soumissionnaire ayant présenté l’offre économiquement la plus avantageuse « sur la base d’un ou plusieurs critères objectifs, précis et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution ». Il a été vu que les conditions d’exécution peuvent prendre en compte des considérations environnementales. Concernant les critères d’attribution, l’article R. 2152‑7 du code de la commande publique précise sur quels critères doit se fonder l’acheteur :

– soit il se fonde sur un critère unique qui peut être soit le prix, sous certaines conditions, soit le coût, « déterminé selon une approche globale qui peut être fondée sur le coût du cycle de vie » ;

– soit il se fonde sur une pluralité de critères non discriminatoires, parmi lesquels figurent le critère du prix ou du coût et un ou plusieurs autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux. Les performances en matière de protection de l’environnement figurent dans la liste non exhaustive d’exemples de critères donnés par cet article R. 2152‑7.

En droit de l’Union européenne, l’article 67 de la directive 2014/24/UE précitée et définissant la notion d’offre économiquement la plus avantageuse prévoit également que la notion de cycle de vie peut être utilisée dans une approche fondée sur le coût. Une telle approche peut tenir compte du coût du cycle de vie et du meilleur rapport qualité/prix, « qui est évalué sur la base de critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux et/ou sociaux liés à l’objet du marché public concerné » ([69]). Par ailleurs, la jurisprudence Concordia Bus Finland de la Cour de justice de l’Union européenne (2002) ([70]) a confirmé que la notion d’offre économiquement la plus avantageuse permet de prendre en considération des critères écologiques, sous les réserves suivantes : ces critères doivent être liés à l’objet du marché, ne pas conférer au pouvoir adjudicateur une liberté inconditionnée de choix, être expressément mentionnés et respecter les principes fondamentaux du droit communautaire, notamment le principe de non‑discrimination.

D.   autres dispositions permettant la prise en compte de considÉrations environnementales

1.   Les apports de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte

L’article 144 de la loi n° 2015‑992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (TECV) a créé l’article L. 228‑4 du code de l’environnement. Celui‑ci dispose, dans sa rédaction issue de la loi AGEC, que « La commande publique tient compte notamment de la performance environnementale des produits, en particulier de leur caractère biosourcé. Dans le domaine de la construction ou de la rénovation des bâtiments, elle prend en compte les exigences de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre et de stockage de carbone et veille au recours à des matériaux de réemploi ou issus de ressources renouvelables ».

Plusieurs autres dispositions de la loi TECV imposent la prise en compte de considérations environnementales dans les marchés publics dans des secteurs d’activité spécifiques. À titre d’exemple, l’article 36 dispose que pour les marchés publics comprenant des opérations de transport de marchandises, la préférence peut se faire au profit d’offres favorisant des modes de transport non polluants, à égalité de prix ou à équivalence d’offres.

2.   Les dispositions réglementaires

Les articles R. 2111‑12 à R. 2111‑17 du code de la commande publique réglementent l’utilisation des labels en matière de marchés publics. Ils peuvent être utilisés dans les spécifications techniques, les conditions d’exécution et les critères d’attribution du marché. Sous certaines conditions, des labels écologiques peuvent ainsi être exigés par les acheteurs.

Concernant la problématique spécifique de la performance énergétique, le décret n° 2016‑412 du 7 avril 2016 relatif à la prise en compte de la performance énergétique dans certains contrats et marchés publics a créé de nouvelles obligations en la matière lors de la passation de certains marchés ([71]).

E.   les apports de la loi agec

La loi n° 2020‑105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire a renforcé certaines dispositions en matière de commande publique responsable :

– l’article 55 prévoit que l’État et les collectivités territoriales doivent réduire la consommation de plastiques à usage unique, la production de déchets et privilégier les biens issus du réemploi ou qui intègrent des matières recyclées dans leurs achats publics, lorsque cela est possible. De la même manière, les achats publics de logiciels doivent permettre de limiter la consommation énergétique associée à l’utilisation de ces derniers ;

– l’article 56 dispose que « lorsqu’ils achètent des constructions temporaires, les acheteurs ne peuvent exclure les constructions temporaires ayant fait l’objet d’un reconditionnement pour réemploi, sous réserve que leurs niveaux de qualité et de sécurité soient égaux à ceux des constructions neuves de même type. Ils tiennent compte des incidences énergétiques et environnementales de la construction sur toute sa durée de vie » ([72]) ;

– l’article 58 prévoit que les biens acquis annuellement par l’État et les collectivités territoriales sont issus du réemploi ou de la réutilisation « ou intègrent des matières recyclées dans des proportions de 20 % à 100 % selon le type de produit », hormis contraintes particulières. Un décret fixe la liste des produits concernés, ainsi que le taux applicable à chacun d’entre eux ;

– l’article 60 crée un nouvel article L. 2172‑6 du code de la commande publique, qui dispose que les achats de pneus effectués par l’État et les collectivités territoriales doivent porter sur des pneus rechapés, sauf si une première consultation s’est révélée infructueuse et sous réserve de certains véhicules spécifiques.

F.   Les autres apports

L’article 24 de la loi n° 2018‑938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire a introduit l’obligation de proposer dans la restauration collective au moins 50 % de produits de qualité et durables, dont au moins 20 % de produits biologiques, au plus tard le 1er janvier 2022.

D’autre part, l’article 141 de la loi n° 2020‑1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique modifie l’article L. 2113‑14 du code de la commande publique afin d’assouplir le dispositif de réservation des marchés publics. Désormais un même marché peut prévoir un tel dispositif à la fois pour les acteurs de l’insertion et pour ceux du handicap.

G.   dispositifs non normatifs incitant À la prise en compte des enjeux environnementaux

Le plan national d’actions pour les achats publics durables (PNAAPD) existe depuis 2007. Il constitue une feuille de route fixant des objectifs en matière d’achats publics durables aux pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices. Le dernier PNAAPD couvre la période 2015‑2020 ([73]) et comporte de nombreux sujets environnementaux parmi les objectifs fixés pour l’année 2020, par exemple :

– 30 % des marchés passés comprennent au moins une disposition environnementale ;

– 60 % des organisations publiques sont signataires de la charte pour l’achat public durable ;

– 80% des organisations réalisant des achats de papier, d’appareils d’impression, de fournitures, de mobilier, de vêtements, de matériel de bureautique prennent en compte la fin de vie de ces produits.

La pratique du « sourcing » ([74]), qui permet à un acheteur public de consulter le marché afin de préparer la passation d’un appel d’offres, peut également permettre de s’assurer que les exigences environnementales du marché public puissent être remplies par les acheteurs.

La plateforme RAPIDD (Réseau des administrations publiques intégrant le développement durable), mise en ligne par le ministère de l’écologie, permet aux acheteurs publics de partager leurs ressources concernant les achats publics durables. Il existe également des plateformes d’aide au calcul du coût global, d’analyse du cycle de vie ou encore une plateforme d’aide à l’identification des entreprises d’insertion mise en ligne par le ministère du travail ([75]).

Les réseaux régionaux d’achats durables jouent un rôle d’accompagnement, de formation et d’aide à l’ingénierie sur les territoires et permettent aux acheteurs ainsi qu’aux entreprises de mieux travailler ensemble. Ils sont au cœur du PNAAPD et en sont l’une des chevilles ouvrières.

Enfin, de nombreux guides relatifs à l’achat public responsable sont publiés par différentes instances, en particulier par la direction des affaires juridiques du ministère de l’économie, des finances et de la relance ([76]). Ils sont à destination des acheteurs adjudicateurs publics, mais aussi à destination des entreprises. De ce point de vue, beaucoup reste à faire pour accompagner les TPE et les PME, afin de les inciter et de les aider à répondre, seules ou sous la forme de groupements momentanés d’entreprises (GME) conjoint ou solidaire, à des appels d’offres.

II.   les dispositions du projet de loi

La commande publique a un poids économique considérable puisqu’elle représente 8 % du PIB et environ 200 milliards d’euros par an ([77]) : elle a donc un rôle important à jouer en matière de transition énergétique.

L’article 15 du projet de loi introduit l’obligation de prendre en compte des considérations environnementales dans les conditions d’exécution ainsi que dans les critères d’attribution d’un marché public. La terminologie employée – « considérations relatives à l’environnement » pour les conditions d’exécution et « caractéristiques environnementales de l’offre » pour les critères d’attribution – est suffisamment large pour permettre de prendre en compte une grande diversité de clauses ou de critères en la matière. Selon une enquête de l’Observatoire économique de la commande publique (OECP) réalisée en 2020 ([78]), deux tiers des acheteurs déclarent avoir déjà intégré des clauses environnementales et sociales dans un marché.

A.   Les conditions d’exÉcution du marchÉ

L’article 15 modifie l’article L. 2112‑2 du code de la commande publique et prévoit que les conditions d’exécution doivent obligatoirement prendre en compte des considérations relatives à l’environnement. Il ne s’agit actuellement que d’une possibilité. La prise en compte de considérations relatives à l’économie, à l’innovation, au domaine social, à l’emploi ou à la lutte contre les discriminations demeure facultative.

L’obligation de prendre en compte des considérations environnementales dans les conditions d’exécution des marchés publics est explicitement exclue pour les marchés de défense et de sécurité par l’article 15. Les dispositions antérieures continueront à s’appliquer, c’est-à-dire qu’il est possible, mais non obligatoire, de prendre en compte telles considérations, au même titre que celles relatives au social, à l’emploi et à la lutte contre les discriminations.

Par ailleurs, cette nouvelle obligation ne fait pas l’objet d’une extension aux concessions.

Dans son avis, le Conseil d’État a bien précisé que cette obligation « ne crée pas de hiérarchie entre ces différentes considérations ni n’instaure une prééminence de celles tirées de la protection de l’environnement sur les autres ». Concernant l’absence d’extension aux concessions, le Conseil d’État, s’il indique que certains secteurs, comme ceux du transport ou de l’assainissement, sont des secteurs dans lesquels les enjeux environnementaux sont importants, mentionne l’existence de « réglementations particulières » applicable à ces secteurs pour les concessions et précise que « la réforme pourra être étendue aux concessions, après qu’en auront été mesurés les effets sur les marchés publics ».

B.   Les critÈres d’attribution du marchÉ

L’article 15 modifie l’article L. 2151‑7 du code de la commande publique afin de rendre obligatoire au moins un critère prenant en compte les caractéristiques environnementales de l’offre, alors qu’il ne s’agit actuellement que d’une possibilité. L’attribution du marché reste soumise au principe de l’offre économiquement la plus avantageuse, « sur la base d’un ou plusieurs critères objectifs, précis et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution ».

De la même manière que pour les conditions d’exécution, cette nouvelle obligation ne s’applique ni aux marchés de défense et de sécurité, ni aux concessions.

Concernant l’obligation d’un critère environnemental dans l’attribution du marché, le Conseil d’État rappelle que cette nouvelle obligation ne saurait avoir pour effet « de déroger à l’exigence du choix de l’offre économiquement la plus avantageuse ni à la condition que les critères d’attribution soient objectifs, précis et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution ». Concernant l’absence d’extension aux concessions, les remarques mentionnées ci‑dessus concernant les conditions d’exécution sont également applicables pour les critères d’attribution du marché.

En définitive, pour les conditions d’exécution comme pour les critères d’attribution, l’obligation d’intégrer des considérations environnementales ne trouve à s’appliquer que dans le respect des principes fondamentaux de la commande publique. Si l’obligation d’introduire des considérations environnementales présente un caractère discriminatoire car celles‑ci ne sont pas liées à l’objet du marché, alors une telle obligation ne trouverait pas à s’appliquer ([79]).

C.   l’entrÉe en vigueur et la modification des textes rÉglementaires d’application

La date d’entrée en vigueur des dispositions de l’article 15 sera fixée par voie réglementaire mais il est précisé que l’entrée en vigueur doit se faire au plus tard « à l’issue d’un délai de cinq ans à compter de la publication de la présente loi ». Cela est en cohérence avec la prochaine échéance du PNAAPD, qui couvrira la période 2021‑2025, et laisse également du temps aux acheteurs et aux entreprises de se former et de s’approprier ces critères.

Par ailleurs l’adoption de l’article 15 nécessiterait une adaptation de l’article R. 2152‑7 du code de la commande publique, afin d’abroger la disposition permettant l’usage du critère unique du prix.

L’article 15 transcrit la proposition PT7.1 de la Convention citoyenne pour le climat : « Renforcer les clauses environnementales dans les marchés publics ». Les modifications d’ordre législatif proposées sont les suivantes :

– à l’article L. 2112-2 du code de la commande publique, ajouter la phrase suivante : « Elles doivent prendre en compte les considérations relatives à la performance environnementale sur l’ensemble du cycle de vie des travaux, fournitures ou services objets du marché » ;

– à l’article L. 2124-2 du même code et relatif à la seule procédure d’appel d’offres, préciser que l’acheteur doit choisir l’option « économiquement et écologiquement la plus avantageuse » ;

– reprendre la notion de « performance environnementale » existant à l’article L. 228‑4 du code de l’environnement dans le code de la commande publique. Il est cependant précisé que cela nécessite un travail visant à définir les éléments à prendre en compte pour évaluer la performance environnementale d’un produit.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission a adopté sept amendements, dont trois amendements rédactionnels ([80]).

Trois amendements adoptés visent à renforcer le rôle des SPASER dans la promotion de la commande publique responsable :

– un amendement CS5219 de la rapporteure vise à renforcer les modalités de publicité des SPASER, en imposant la mise en ligne de ce schéma sur le site internet du pouvoir adjudicateur concerné. Cela permettra de valoriser les acheteurs responsables et d’inciter les autres acheteurs à se mettre en conformité avec le droit ;

– un amendement CS4024 de M. Waserman et plusieurs de ses collègues (Dem) précise que les SPASER doivent inclure des indicateurs sur la part des achats socialement et écologiquement responsables réalisés par les collectivités ainsi que des objectifs à atteindre en la matière ;

– un amendement CS5279 de la rapporteure prévoit la remise d’un rapport par le Gouvernement au Parlement dans un délai de 3 ans à compter de la promulgation de la loi sur la prise en compte des considérations environnementales et sociales dans les marchés publics des collectivités qui ont adopté un SPASER. Ce rapport permettra de faire un bilan de la mise en œuvre de ces schémas et d’alimenter la réflexion sur la date d’entrée en vigueur des dispositions de l’article 15, qui doit intervenir au plus tard 5 ans après la promulgation de la loi.

Par ailleurs, l’obligation de prise en compte des objectifs de développement durable (ODD) dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale au stade de la définition des spécifications techniques du marché a été clarifiée par un amendement CS5278 de la rapporteure ([81]). De cette manière, l’obligation de prise en compte de considérations relatives à l’environnement sera explicitement indiquée dans les dispositions applicables aux marchés publics et ce à toutes les étapes de la passation du marché : définition et formalisation du besoin, contenu du marché et examen des offres.

Chapitre II
Adapter l’emploi à la transition écologique

Article 16
(articles L. 2241-12, L. 2242-20, L. 2312-8, L. 2312-17, L. 2312-22, L. 231594, L. 23161, L. 23162 du code du travail, article L. 1429 du code monétaire et financier et article L. 534321 du code des transports)
Prise en compte des enjeux de la transition écologique dans la GPEC
et lors de l’informationconsultation du CSE

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 16 prévoit :

– que les négociations relatives à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) doivent notamment permettre de répondre aux enjeux de la transition écologique ;

– que le comité social et économique (CSE) des entreprises de plus de 50 salariés est informé sur les conséquences environnementales des différentes mesures qui font l’objet d’une information‑consultation auprès du CSE.

I.   le droit en vigueur

Depuis la loi n° 2016‑1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, il existe une nouvelle architecture du code du travail, en particulier concernant la négociation collective et la représentation du personnel. Les dispositions législatives relatives à ces sujets sont organisées en trois parties :

– les dispositions d’ordre public, auxquelles nul accord collectif ne peut déroger ;

– les dispositions relevant du champ de la négociation collective ;

– les dispositions supplétives, qui s’appliquent à défaut d’accord collectif.

A.   la gestion prÉvisionnelle des emplois et des compÉtences (gpec)

La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et ses modalités de mise en œuvre sont définies à l’article 9 de l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2008 sur la modernisation du travail. Il s’agit d’un dispositif préventif et prospectif visant à adapter les emplois et les compétences aux mutations économiques, démographiques ou encore technologiques en lien avec l’activité de l’entreprise. La GPEC fait partie des éléments soumis à négociation collective au niveau de la branche et de l’entreprise. C’est l’article 72 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale qui a créé une obligation de négocier la mise en place d’un dispositif de GPEC pour les entreprises au-delà d’un certain nombre de salariés.

1.   Négociation de branche

Les dispositions d’ordre public imposent que les organisations liées par une convention de branche ou, à défaut, par des accords professionnels, se réunissent au moins une fois tous les quatre ans pour négocier sur la GPEC ([82]). Un accord collectif peut donc fixer une périodicité différente, dans la limite de ces quatre ans.

À défaut d’accord collectif en la matière, les dispositions supplétives s’appliquent et prévoient que la négociation sur la GPEC doit avoir lieu au moins une fois tous les trois ans ([83]). Ces mêmes dispositions supplétives disposent que la négociation de la GPEC « peut se décliner à l’échelle du territoire et s’appuie sur les travaux de l’observatoire prospectif des métiers et des qualifications », en précisant que ce dernier porte « une attention particulière aux mutations professionnelles liées aux filières et aux métiers de la transition écologique et énergétique ».

L’article L. 5121‑1 du code du travail dispose que l’État peut apporter un soutien technique et financier à des organisations professionnelles de branche ou interprofessionnelles qui souhaitent anticiper l’évolution des emplois et des qualifications des actifs, au moyen de conventions appelées « engagements de développement de l’emploi et des compétences ».

2.   Négociation d’entreprise

Au niveau de l’entreprise, les dispositions d’ordre public imposent que les entreprises et les groupes d’entreprises d’au moins trois cents salariés, ainsi que les entreprises et groupes d’entreprises de dimension communautaire comportant au moins un établissement ou une entreprise d’au moins cent cinquante salariés en France, engagent au moins une fois tous les quatre ans une négociation sur la gestion des emplois et des parcours professionnels (GEPP) ([84]). Un accord collectif peut donc fixer une périodicité différente, dans la limite de ces quatre ans.

À défaut d’accord de méthode, les dispositions supplétives s’appliquent et prévoient que la négociation sur la GEPP, portant notamment sur la GPEC, doit avoir lieu au moins une fois tous les trois ans ([85]).

Les entreprises de moins de trois cents salariés ne sont pas incluses dans le champ de négociation obligatoire mais sont également incitées à mettre en place un dispositif de GPEC. Les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte) proposent aux entreprises de moins de deux cent cinquante salariés une prestation de conseil en ressources humaines, qui ouvre droit à un financement et peut servir à la mise en place d’un plan de GPEC. De plus, l’article L. 5121‑3 du code du travail prévoit un dispositif d’appui à la conception à la GPEC des entreprises, ouvrant droit à une prise en charge financière par l’État.

3.   La prise en compte des considérations environnementales dans la GPEC

Certaines dispositions permettent de faciliter la mise en place de GPEC dans les plus petites entreprises.

Au niveau des branches professionnelles, la quatrième vague de l’appel à projets « Soutien aux démarches prospectives compétences » permet d’accompagner les démarches de GPEC. Dans les objectifs fixés par cet appel à projets, clos en fin d’année 2020, il est indiqué qu’« une attention particulière sera apportée à l’impact de la transition écologique sur les emplois et les compétences » ([86]).

Par ailleurs, le dispositif « Transitions collectives » ([87]), mis en place dans le cadre de France Relance et ouvert à toutes les entreprises, pourra également accompagner des salariés sur une évolution de leurs métiers liée à la transition écologique.

L’enjeu de la transition écologique sur l’emploi et les compétences est devenu prégnant dans de nombreuses branches professionnelles, tout comme le numérique depuis quelques années déjà. Il est donc capital pour les branches et les filières de se saisir de cette opportunité et d’anticiper autant que possible la transformation et la création de nouveaux métiers, et d’envisager les synergies qui peuvent se dessiner entre les entreprises d’un même bassin d’emploi en territorialisant leur GPEC.

B.   le comitÉ social et Économique (CSE)

L’ordonnance n° 2017‑1386 du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l’entreprise et favorisant l’exercice et la valorisation des responsabilités syndicales a fusionné les institutions représentatives du personnel existantes ([88]) en une nouvelle entité : le comité social et économique (CSE). Après une période transitoire, cette instance devait être mise en place dans toute entreprise employant au moins onze salariés au 1er janvier 2020.

La composition et les attributions du CSE sont définies par les articles L. 2311‑1 à L. 2317‑2 du code du travail et varient selon les effectifs de l’entreprise, comme indiqué dans le tableau ci‑après.

 

 

11-49 salariés

50 salariés et plus

Composition

– employeur

– délégation du personnel (1 à 2 titulaires selon l’effectif et autant de suppléants)

– employeur

– délégation du personnel (1 à 35 titulaires selon l’effectif et autant de suppléants)

– représentation syndicale par le délégué syndical ou par un représentant syndical désigné par chaque organisation syndicale représentative dans l’entreprise, selon les effectifs (moins de 300 salariés ou 300 salariés et plus)

Principales attributions

– présentation à l’employeur des réclamations individuelles ou collectives concernant l’application de certaines dispositions du droit du travail, dont les salaires

– contribution à la promotion de la santé et de la sécurité au travail

 

– assurer une expression collective des salariés prenant en compte leurs intérêts dans diverses décisions relatives à l’entreprise

– informé et consulté sur les questions intéressant l’organisation, la gestion et la marche générale de l’entreprise

Dans les entreprises de cinquante salariés et plus, le CSE doit être informé et consulté soit de manière récurrente soit de manière ponctuelle selon l’importance des sujets abordés.

1.   Les consultations et informations récurrentes (articles L. 2312‑17 à L. 2312‑36 du code du travail)

Les dispositions d’ordre public imposent que le CSE soit consulté et informé de manière récurrente sur trois grandes catégories de mesures, selon les dispositions prévues à l’article L. 2312‑17 du code du travail :

– les orientations stratégiques de l’entreprise ;

– la situation économique et financière de l’entreprise ;

– la politique sociale de l’entreprise, les conditions de travail et l’emploi.

Une base de données économiques et sociales (BDES) constituant le support de cette information‑consultation doit être mise à la disposition du CSE par l’employeur ([89]).

Un accord d’entreprise peut fixer, en particulier, « le contenu, la périodicité et les modalités de consultations récurrentes » du CSE, ainsi que la liste et le contenu des informations nécessaires à ces consultations. Cependant, la périodicité des consultations ainsi fixée ne peut être supérieure à trois ans ([90]). Cet accord d’entreprise peut également fixer l’organisation, l’architecture et le contenu de la BDES ([91]).

En l’absence d’accord, les dispositions supplétives prévoient que le CSE est consulté chaque année sur les trois grandes catégories de mesures précédemment mentionnées. Les dispositions supplétives détaillent le contenu de ces dispositions ainsi que les informations que doit contenir la BDES en l’absence d’accord ([92]).

La transversalité du sujet de l’environnement sur les activités des entreprises est aujourd’hui un fait tant dans leur stratégie globale, pour laquelle l’environnement est devenu un critère de performance et d’attractivité, que pour leur politique sociale, à travers la formation et la transformation des métiers. Aussi, toutes les consultations obligatoires imposées par les dispositions d’ordre public devront faire état de cette nouvelle composante dans la motivation de leurs avis.

2.   Les consultations et informations ponctuelles (articles L. 2312‑37 à L. 2312‑58 du code du travail)

Les dispositions d’ordre public imposent que le CSE soit consulté et informé de manière ponctuelle sur des catégories de mesures précises, selon les dispositions de l’article L. 2312‑37 du code du travail, par exemple en cas d’offre publique d’acquisition ou de restructuration et compression des effectifs.

Un accord d’entreprise peut notamment définir le contenu de ces consultations ponctuelles, sous réserve des dispositions d’ordre public, ainsi que les modalités de ces consultations.

De la même manière que pour les consultations et informations récurrentes, des dispositions supplétives sont détaillées et sont appliquées à défaut d’accord.

3.   La prise en compte des enjeux environnementaux par les CSE

Certaines dispositions législatives permettent déjà la prise en compte des enjeux environnementaux par les CSE des entreprises de cinquante salariés et plus :

– l’article L. 2315‑45 du code du travail dispose qu’un accord d’entreprise peut prévoir la mise en place de commissions pour l’examen de problèmes particuliers au sein du CSE, en plus de certaines commissions obligatoirement mises en place au-delà d’un certain effectif. Les CSE peuvent dès lors créer des commissions affectées aux questions environnementales ;

– selon les dispositions supplétives applicables, les sociétés soumises à la déclaration de performance extra‑financière doivent intégrer dans leur BDES les informations en matière environnementale présentées dans cette même déclaration ainsi que transmettre le rapport de gestion contenant ladite déclaration dans le cadre de l’information‑consultation relative à la situation économique et financière de l’entreprise ([93]).

Les CSE des entreprises de onze à quarante-neuf salariés disposent également de la possibilité de prendre en compte les enjeux relatifs à la transition écologique au travers du droit d’alerte dont ils disposent en matière de santé publique et d’environnement ([94]), ainsi que dans le cadre des réclamations individuelles formulées par la délégation du personnel auprès de l’employeur.

II.   les dispositions du projet de loi

A.   La gestion prÉvisionnelle des emplois et des compÉtences

L’article 16 modifie les dispositions supplétives applicables en matière de négociation relative à la GPEC afin que celle‑ci puisse prendre en compte les enjeux de la transition écologique. Il convient de préciser que très peu d’accords collectifs relatifs à la GPEC sont conclus sur le fondement des dispositions d’ordre public et ce sont les dispositions supplétives qui trouvent généralement à s’appliquer.

Au niveau de la branche, le 1° de l’article 16 modifie l’article L. 2241‑12 du code du travail, qui précise les dispositions supplétives applicables à la négociation triennale sur la GPEC en l’absence d’accord de branche. Le projet de loi prévoit que ces négociations sur la GPEC doivent « notamment permettre de répondre aux enjeux de la transition écologique » ;

Au niveau de l’entreprise, le 2° de l’article 16 modifie le 1° de l’article L. 2242‑20 du code du travail, qui précise les dispositions supplétives applicables à la négociation triennale sur la GEPP en l’absence d’accord d’entreprise. Le projet de loi prévoit, pour les entreprises concernées par l’obligation d’une telle négociation ([95]), que celle‑ci doit « notamment permettre de répondre aux enjeux de la transition écologique ».

B.   Le ComitÉ social et Économique

Les dispositions de l’article 16 portent uniquement sur les CSE des entreprises d’au moins cinquante salariés. Les conséquences environnementales des décisions de l’entreprise font désormais l’objet d’une information et d’une consultation du CSE à deux niveaux.

Concernant les attributions générales du CSE, le 3° de l’article 16 prévoit que celui‑ci est « informé et consulté sur les conséquences environnementales » de l’ensemble des mesures faisant l’objet d’une information‑consultation en application de l’article L. 2312‑8 du code du travail.

Concernant les dispositions d’ordre public applicables aux informationsconsultations récurrentes, le 4° du même article 16 prévoit que pour l’ensemble de celles‑ci le CSE « est informé sur les conséquences environnementales de l’activité de l’entreprise » ([96]). Le 5° de l’article 16 procède à la même insertion dans les dispositions supplétives s’appliquant à défaut d’accord collectif ([97]).

L’article 16 transcrit la proposition PT4.2.1 de la Convention citoyenne pour le climat : « Rôle du Comité social et économique des entreprises ». Les propositions formulées sont les suivantes :

– les négociations relatives à la GPEC doivent permettre de répondre notamment aux enjeux de la transition écologique, cette disposition étant insérée dans les dispositions d’ordre public relatives à la négociation de branche, d’une part, et dans les dispositions supplétives relatives à la négociation obligatoire en entreprise, d’autre part ;

– parmi les attributions générales du CSE, la seule information‑consultation relative aux conditions d’emploi, de travail et à la formation professionnelle doit notamment permettre de répondre aux enjeux de la transition écologique.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel de conséquence CS3274 de la rapporteure sur cet article.

Article 16 bis (nouveau)
(articles L. 231218, L. 231221, L. 231223, L. 231236, L. 231563, L. 2315871 [nouveau], L. 231589, L. 2315911 [nouveau] et L. 33416 du code du travail)
Renforcement de l’information et de la formation des membres du CSE
ainsi que du rôle de l’expertcomptable en matière environnementale

Créé par la commission spéciale

 

L’article 16 bis renforce l’information des membres du comité social et économique sur les conséquences environnementales des activités de leur entreprise.

Cet article additionnel résulte de l’adoption de trois amendements CS5220, CS5222 et CS5221 de la rapporteure.

Premièrement, la base de données économiques et sociales est renommée en « base de données économiques, sociales et environnementales » ([98]). Ce changement d’appellation permet de consacrer le rôle de cette base de données en matière d’information sur les conséquences environnementales de l’activité de l’entreprise. Les dispositions législatives précisant les principales informations que doit contenir de cette base ont également été complétées afin d’y inclure des informations relatives aux conséquences environnementales de l’activité de l’entreprise ([99]).

Deuxièmement, l’article 16 bis dispose que le stage de formation économique dont bénéficient les membres titulaires du CSE élus pour la première fois peut notamment porter sur les conséquences environnementales de l’activité des entreprises ([100]).

Troisièmement, il est précisé que le CSE peut recourir à un expertcomptable pour analyser les conséquences environnementales de l’activité de l’entreprise dans le cadre des trois consultations récurrentes prévues par l’article L. 2312‑17 du code du travail ([101]). Ainsi les membres du CSE sont assurés de disposer des ressources d’expertise nécessaires pour analyser les informations qui leur sont transmises dans cette perspective.

Article 17
(article L. 6123-3 du code du travail)
Modification de la gouvernance des CREFOP afin de mieux
prendre en compte les enjeux liés à la transition écologique

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

 

L’article 17 ajoute des personnes qualifiées dans le domaine de la transition écologique à la composition des comités régionaux de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP).

I.   le droit en vigueur

L’article 24 de la loi n° 2014‑288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale a créé les comités régionaux de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP). Chaque comité a pour mission, selon les termes de l’article L. 6123‑3 du code du travail, « d’assurer la coordination entre les acteurs des politiques d’orientation, de formation professionnelle et d’emploi et la cohérence des programmes de formation dans la région ».

A.   COmposition du CREFOP

Le CREFOP est composé du président du conseil régional, de représentants de la région, de représentants de l’État dans la région, de représentants des organisations syndicales de salariés et d’organisations professionnelles d’employeurs représentatives, de représentants de chambres consulaires et, avec voix consultative, de représentants des principaux opérateurs de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelles. Les nominations effectuées doivent respecter la parité entre les femmes et les hommes. Le nombre et les modalités de désignation des membres du CREFOP sont précisés par voie réglementaire ([102]).

Le CREFOP est présidé conjointement par le président du conseil régional et le représentant de l’État dans la région. La vice‑présidence est assurée conjointement par un représentant des organisations syndicales des salariés et par un représentant des organisations professionnelles d’employeurs.

B.   Missions du Crefop

Depuis la loi n° 2018‑771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, qui a rationalisé l’organisation des différents acteurs de la formation professionnelle, les CREFOP assurent des missions auparavant confiées aux comités paritaires interprofessionnels régionaux pour l’emploi et la formation professionnelle (COPAREF). Les missions actuellement dévolues aux CREFOP peuvent notamment être accomplies par le biais de la convention régionale pluriannuelle de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation. Cette dernière comprend un plan de coordination des outils concourant au service public de l’emploi ([103]). L’article L. 6123‑3 du code du travail précise que le CREFOP est doté d’une commission chargée de la concertation relative aux politiques de l’emploi sur le territoire. Le CREFOP élabore également le contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles, qui recense les besoins en matière d’emplois, de compétences et de qualifications et permet de programmer des actions de formation professionnelle ([104]).

Le bureau du CREFOP est chargé de rendre un avis sur les organismes chargés d’assurer la mission de conseil en évolution professionnelle au niveau régional définie à l’article L. 6111‑6 du code du travail.

Au niveau national, les missions du CREFOP s’articulent avec celles dévolues à France compétences, établissement public administratif créé par la même loi n° 2018‑771 et qui s’est substitué à diverses autres instances. Ses missions sont définies à l’article L. 6123‑5 du code du travail.

II.   les dispositions du projet de loi

L’article 17 du projet de loi ajoute à la composition du CREFOP des personnes qualifiées dans le domaine de la transition écologique. De cette manière, la composition de cette entité reflétera sa prise en considération des problématiques environnementales. Selon l’étude d’impact, il s’agit également de favoriser « une mise en relation plus facile des différents acteurs autour des projets de transition écologique ».

Ces personnes qualifiées dans le domaine de la transition écologique disposeront d’une voix consultative, au même titre que les représentants des principaux opérateurs de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelles.

Le nombre de représentants appelés à siéger ainsi que leurs modalités de désignation seront déterminés par voie réglementaire, comme c’est le cas pour les autres membres du CREFOP.

L’article 17 transcrit la proposition PT4.2.2 de la Convention citoyenne pour le climat : « Inclure les acteurs de la transition écologique dans la gouvernance des formations au sein du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP) ».

Cette proposition consiste en la modification de l’article L. 6123 4 du code du travail pour ajouter des représentants des acteurs de la transition écologique au sein du CREFOP.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission a adopté deux amendements de la rapporteure : un amendement CS3648 rédactionnel et un autre amendement CS5223 visant à s’assurer que les nominations de personnes qualifiées dans le domaine de la transition écologique seront effectuées dans le respect du principe de parité entre les femmes et les hommes.

Article 18
(article L. 6332-1 du code du travail)
Rôle des OPCO dans l’accompagnement des entreprises
sur les enjeux relatifs à la transition écologique

Adopté par la commission spéciale sans modification

 

L’article 18 ajoute une nouvelle mission aux opérateurs de compétences (OPCO) : informer les entreprises sur les enjeux environnementaux et les accompagner dans leurs projets d’adaptation à la transition écologique.

I.   le droit en vigueur

A.   La crÉation des opÉrateurs de compÉtences par la loi pour la libertÉ de choisir son avenir professionnel

Les opérateurs de compétences (OPCO) ont été créés par l’article 39 de la loi n° 2018‑771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel et participent de la volonté de rationalisation des dispositifs de soutien à la formation professionnelle. Ils ont succédé aux organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Le but était de renforcer les OPCO sur leurs missions de conseil et d’accompagnement des entreprises, particulièrement les plus petites d’entre elles. Contrairement aux OPCA, les OPCO n’assurent plus le rôle de collecte des fonds affectés à la formation professionnelle et versés par les entreprises.

Il existe aujourd’hui 11 OPCO agréés par le ministre chargé de la formation professionnelle, contre 20 OPCA avant la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Les différentes branches d’activité professionnelle sont réparties entre ces 11 OPCO. Le conseil d’administration de l’OPCO est composé à parts égales de représentants de salariés et d’employeurs désignés parmi les organisations signataires et tient compte de la diversité des branches professionnelles adhérentes ([105]). Un commissaire du Gouvernement assiste par ailleurs au conseil d’administration, avec voix consultative ([106]). Le financement des OPCO se fait au travers d’une convention d’objectifs et de moyens (COM) conclue entre chaque OPCO et l’État ([107]).

B.   les Missions des OpÉrateurs de compÉtences

L’article L. 6332‑1 du code du travail tel qu’il résulte de la loi n° 2018‑771 précitée définit les cinq grandes catégories de missions dévolues aux OPCO :

– assurer le financement des contrats d’apprentissage et de professionnalisation ;

– apporter un appui technique aux branches pour certaines de leurs missions, notamment pour établir la GPEC, les niveaux de prise en charge des contrats d’apprentissage et de professionnalisation ;

– apporter un appui technique aux branches professionnelles pour leur mission de certification ;

– assurer un service de proximité pour les très petites, petites et moyennes entreprises ([108]). Ce service comprend l’amélioration de l’information et de l’accès des salariés à la formation professionnelle et l’accompagnement des entreprises dans la définition de leurs besoins en la matière, notamment au regard des mutations économiques et techniques de leur secteur d’activité ;

– assurer la promotion des différentes actions de formation professionnelle auprès des entreprises.

Pour assurer au mieux leurs missions en relation avec les établissements scolaires dont sont issues les personnes en alternance, soit en apprentissage, soit en contrat de professionnalisation, une convention cadre de partenariat leur est proposée afin de définir les axes de travail en commun et de mettre en place des plans d’action. À ce jour, six des onze OPCO ont déjà signé une telle convention.

Enfin, l’audition des OPCO menée par votre rapporteure a clairement fait apparaître d’une part l’engagement déjà très avancé de l’ensemble des OPCO sur les sujets des transitions et des transformations des métiers liés à l’environnement et d’autre part la très grande hétérogénéité des besoins des filières sur ces sujets. Les observatoires de branche, qui tendent à mener des études qui dépassent leur « silo » pour donner plus de visibilité aux métiers de demain, jouent un rôle prépondérant dans les orientations des différentes actions des OPCO.

Elle est donc en parfait accord avec la rédaction large du texte telle que proposée par le Gouvernement, qui permet à chaque OPCO de répondre, dans un cadre établi, aux besoins des entreprises de leurs branches.

II.   les dispositions du projet de loi

L’article 18 du projet de loi ajoute une nouvelle mission aux OPCO à L. 6332-1 du code du travail. Cette nouvelle mission s’articule autour de deux axes :

– l’information des entreprises sur les enjeux liés à l’environnement et au développement durable ;

– l’accompagnement des entreprises dans leurs projets d’adaptation à la transition écologique, notamment pour l’analyse et la définition de leurs besoins en compétences.

Ces nouvelles missions d’information et d’accompagnement sont destinées à l’ensemble des entreprises quel que soit leur effectif. L’OPCO est un acteur disposant d’une vision d’ensemble sur les enjeux environnementaux concernant les branches professionnelles adhérentes. Le Conseil national de la transition écologique (CNTE), dans son avis sur le présent projet de loi, a d’ailleurs souligné la pertinence d’une telle mesure.

Les OPCO ont d’ailleurs déjà engagé de nombreuses actions en matière de sensibilisation aux enjeux de la transition écologique auprès des entreprises. À titre d’exemple, l’accord constitutif de l’OPCO Mobilités, qui œuvre auprès des métiers de la mobilité, indique qu’il contribue « à structurer l’emploi et les compétences des métiers de la mobilité des personnes et des marchandises, s’inscrivant pleinement dans les enjeux de transitions numériques, énergétiques et écologiques ». L’OCAPIAT, qui œuvre auprès des métiers de l’agriculture, de la pêche et de l’agroalimentaire, a prévu de réaliser en 2021 un « diagnostic sur la maturité liée à la transition écologique et énergétique des entreprises », dans le cadre d’un partenariat avec le Haut‑Commissariat aux compétences.

L’article 18 transcrit la proposition PT4.2.3 de la Convention citoyenne pour le climat : « Renforcer l’implication des opérateurs compétences (OPCO) sur les sujets liés à la transition écologique ». Deux modifications sont proposées à l’article L. 6332‑1 du code du travail :

– étendre le service de proximité assuré par les OPCO au bénéfice des très petites, petites et moyennes entreprises à toutes les entreprises de moins de 300 salariés ;

– ajouter au sein de ce seul service de proximité une disposition relative à l’accompagnement des entreprises sur les enjeux liés à la transition écologique en raison des mutations économiques et techniques de leur secteur d’activité.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 bis (nouveau)
(article L. 62114 du code du travail)
Rôle des chambres de commerce et d’industrie
dans la formation des salariés et des entreprises
aux conséquences environnementales du numérique

Créé par la commission spéciale

 

L’article 18 bis confie aux CCI le soin d’encourager, dans le cadre de leur mission en faveur de la formation professionnelle – initiale ou continue – la formation aux enjeux environnementaux du numérique.

Les chambres de commerce et d’industrie (CCI) sont chargées, en application du 4° de l’article L. 710‑1 du code de commerce, d’une mission « en faveur de la formation professionnelle initiale ou continue grâce, notamment, aux établissements publics et privés d’enseignement » qu’elles créent ou financent.

La commission a adopté les amendements identiques CS413 de Mme Beauvais et plusieurs de ses collègues (LR) et CS3985 de Mme Tiegna (LaREM) visant à ce que les CCI, dans le cadre d’une telle mission, encouragent la formation des salariés et des entreprises aux enjeux environnementaux du numérique, aux éco‑gestes numériques et aux enjeux de la sobriété numérique ([109]). Cela peut par exemple se traduire par des actions de sensibilisation sur les conséquences environnementales des courriers électroniques ou du stockage de données.

Chapitre III
Protéger les écosystèmes et la diversité biologique

Article 19
(article L. 210-1 du code de l’environnement)
Garantir et préserver l’ensemble des hydrosystèmes

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

Le présent article vise à réaffirmer le caractère fondamental du bon fonctionnement des hydrosystèmes, et l’importance de l’appréhender dans sa globalité, afin de rééquilibrer la gestion de l’eau et de ses divers usages.

I.   le droit en vigueur

En préambule du titre Ier « Eau et milieux physiques aquatiques et marins » du livre II du code de l’environnement, l’article L. 210-1 pose les principes fondamentaux de la gestion et de la protection de la ressource en eau dans notre pays. Son premier alinéa affirme ainsi, depuis la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau, que « l’eau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d’intérêt général ».

Il souligne déjà l’importance du respect des processus liés au cycle naturel de l’eau et des écosystèmes qui en découlent. Mais l’imprécision de la notion de « respect des équilibres naturels » entretient un certain flou sur les phénomènes qu’elle recouvre et sur la portée juridique de cette exigence, notamment lorsqu’il s’agit de mettre concrètement en œuvre la « gestion équilibrée et durable de la ressource en eau », définie à l’article L. 211-1 du même code, qui constitue le cadre général du partage de l’eau en France.

Le I de l’article L. 211-1 rappelle certes que la gestion équilibrée et durable de l’eau doit assurer la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides, la protection des eaux et la lutte contre toute pollution, la restauration de la qualité de ces eaux et leur régénération et le développement et la protection de la ressource en eau. Mais son I évoque aussi la valorisation de l’eau comme ressource économique, la promotion d’une politique active de stockage de l’eau pour un usage partagé de l’eau, etc. De fait, l’article L. 211-1 n’établit pas de hiérarchie claire entre les besoins prioritaires, en dehors de la primauté absolue reconnue aux exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population. Pour le reste, son II met sur un même plan les exigences de la vie biologique du milieu récepteur, de la conservation et du libre écoulement des eaux avec celles des diverses activités humaines qui s’exercent sur et avec l’eau (irrigation, pêche, industrie, navigation…), toutes exigences que la gestion équilibrée et durable de l’eau doit « permettre de satisfaire ou concilier ».

Faute de priorisation affirmée du bon fonctionnement des hydrosystèmes, l’étude d’impact du présent article observe que la loi sur l’eau est encore souvent comprise comme une loi gérant une simple « ressource », une quantité que doivent se partager les milieux naturels et les nombreux usages anthropiques.

Tant que cette eau est abondante, le partage peut se faire sans tension et le respect des équilibres naturels tient surtout à la prévention des pollutions. Mais la pression des usages n’a cessé de croître au point de menacer la pérennité de l’eau et de ses écosystèmes, imposant toujours plus d’interventions pour continuer à répondre aux besoins et activités humaines. C’est ce constat qui a inspiré la directive cadre sur l’eau (directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, dite « directive DCE ») qui fixe un objectif de bon état des eaux souterraines et de surface en rappelant que ce bon état dépend notamment du bon fonctionnement des hydrosystèmes.

Des activités polluantes mal maîtrisées, des prélèvements trop importants par rapport aux capacités de renouvellement du gisement ou des aménagements inadaptés dégradent en effet la ressource en eau mais nuisent aussi au fonctionnement des écosystèmes aquatiques ; à un certain stade, cela finit par perturber gravement leurs fonctions de régulation, filtration, épuration et circulation de l’eau, le support qu’ils offrent à la biodiversité aquatique et l’alimentation qu’ils apportent à la biodiversité terrestre. Le renouvellement en qualité et en quantité de l’eau peut être alors remis en question ; les inondations et les sécheresses sont également plus difficilement gérées par les écosystèmes. Autant de dysfonctionnements qui menacent, directement ou indirectement tous les usages anthropiques.

Or, le dérèglement climatique, avec la hausse des températures qui accélère les processus d’évapotranspiration, et une pluviométrie de plus en plus erratique, aggrave fortement ces phénomènes.

Il apparaît donc plus que jamais évident que la protection de l’eau, et de tous ses usages, ne passe pas seulement par la lutte contre les pollutions, mais également par une meilleure régulation quantitative de la ressource – un décret sur la gestion quantitative de l’eau est précisément en cours d’élaboration – ainsi que par une action pour préserver un bon fonctionnement des hydrosystèmes. Il s’agit d’éviter des dégradations irréversibles, de pouvoir y remédier quand c’est possible, mais aussi de consolider l’aide que ces écosystèmes aquatiques représentent par ailleurs pour lutter contre la montée des risques induits par le changement climatique.

On se référera utilement aux travaux de nos collègues Frédérique Tuffnell et Loïc Prud’homme sur la gestion des conflits d’usage de l’eau ([110]) qui rappellent les services rendus par les écosystèmes naturels en matière de résilience face au changement climatique : atténuation par stockage du carbone dans les zones humides et adaptation par absorption des effets extrêmes du dérèglement en matière de sécheresse, d’inondation ou encore de canicule.

Ils confirment aussi les difficultés à faire prévaloir la nécessité de préserver les équilibres naturels quand les usages deviennent concurrents et montrent comment cette absence de primauté complique la gestion des crises de l’eau et affaiblit les stratégies de prévention.

II.   les dispositions du projet de loi

L’étude d’impact du projet de loi relève que cet objectif rejoint l’engagement 9 (a) pris à l’issue des assises de l’eau en juillet 2019 d’inscrire le grand cycle de l’eau dans la loi.

En réponse, l’article 19 vient éclairer la notion de respect des équilibres naturels inscrite à l’article L. 210-1 du code de l’environnement et préciser les obligations qu’elle implique pour garantir le respect des « fonctionnalités naturelles des écosystèmes aquatiques et de leurs interactions ».

Sa première version définissait ces écosystèmes comme « les cours d’eau, les lacs naturels, les eaux souterraines, en particulier les nappes d’accompagnement, et les zones humides », et rappelait que « dans un état suffisamment préservé ou restauré, les écosystèmes aquatiques remplissent notamment des fonctions hydrologiques, biogéochimiques ou de support de biodiversité ». Dans son avis du 4 février 2021, le Conseil d’État a considéré que ces explications n’avaient pas leur place dans la loi et que la première énumération risquait de ne pas être exhaustive. La présente version de l’article est donc plus synthétique mais elle ne réduit pas son interprétation.

La précision relative aux « interactions » de ces écosystèmes rappelle que des interconnections existent entre les différents systèmes aquatiques et que la qualité de leurs échanges joue un rôle important dans l’état des systèmes et le cycle de l’eau ([111]). La loi française n’ignore pas ces liens et phénomènes : la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime de la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution a défini le principe d’une gestion de l’eau par grands bassins versants – les bassins hydrographiques rattachés aux principaux fleuves français ([112]) – et créé les agences de l’eau, chargées de collecter les redevances sur les usages de l’eau et de financer des projets favorisant la préservation et la reconquête du bon état de la ressource. La loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 ([113]) a imposé de délimiter ces bassins – ainsi que les masses d’eau souterraines et les eaux maritimes qui leur sont rattachées – et de doter chacun d’entre eux de schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) qui doivent fixer des objectifs ambitieux de préservation et de restauration de l’eau et des milieux aquatiques. La loi dite « Grenelle 2 » ([114]) de 2010 a instauré la notion de continuité écologique des territoires en créant la « trame verte » et la « trame bleue », c’est-à-dire le réseau écologique constitué par les cours d’eau. Elle permet de préserver et de remettre en bon état les continuités écologiques des milieux nécessaires pour conserver ou restaurer le bon état écologique ou le bon potentiel des masses d’eau superficielles. Enfin, en créant le nouveau dispositif de « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (GEMAPI), les lois de décentralisation dites « MAPTAM ([115]) » et « NOTRe ([116]) » promeuvent aussi une approche globale par « cycle de l’eau ».

Il reste néanmoins, comme le souligne l’étude d’impact, que les différents milieux naturels sont gérés de manière encore très compartimentée dans le droit français, qu’il s’agisse des cours d’eau, des milieux humides ou de la gestion quantitative de l’eau ; et que l’efficacité des approches globales, comme la protection des écosystèmes et de leurs interactions sont aujourd’hui affaiblies par l’absence de vraie hiérarchie entre les divers besoins quand ils entrent dangereusement en concurrence.

C’est pourquoi l’article 19 choisit d’expliciter la notion de respect des équilibres naturels à l’article L. 210-1 plutôt que l’insérer parmi la liste des priorités d’usage de l’article L. 211-1, comme une priorité parmi d’autres. Il réaffirme ainsi le caractère fondamental du bon fonctionnement des hydrosystèmes ainsi que l’importance de l’appréhender dans sa globalité. Deux approches essentielles pour la survie des écosystèmes et pour une gestion véritablement durable de l’eau, de ses milieux et de ses usages.

Par le renforcement de cette priorité, l’article vise aussi la reconquête de la biodiversité, l’adaptation au changement climatique ainsi que l’atténuation de ses effets et une contribution à la lutte contre les pollutions, reconnaissant les services essentiels apportés par les écosystèmes aquatiques et leurs interactions.

L’étude d’impact dit en attendre concrètement un renforcement de la qualité des évaluations d’impacts des projets d’aménagements, d’utilisation et de prélèvements et une meilleure appréciation par les collectivités territoriales des enjeux liés au cycle de l’eau dans les différents niveaux de décision, de planification ou de travaux relevant de leur responsabilité. Il s’agit notamment d’éviter d’avoir à intervenir ultérieurement pour corriger des impacts trop substantiels, voire à remédier par des travaux coûteux la perte des services rendus gratuitement par les écosystèmes.

L’article 19 précise donc que le respect des équilibres naturels « implique la préservation et, le cas échéant, la restauration des fonctionnalités naturelles des écosystèmes aquatiques et de leurs interactions ». Contrairement aux craintes de certains usagers de l’eau auditionnés par la rapporteure, il ne s’agit pas de quasiment interdire à l’avenir de nouveaux aménagements, prélèvements et usages, ni de détruire ou de remettre en cause ceux qui existent, mais de rééquilibrer la gestion de l’eau en exigeant de prendre en considération la globalité des enjeux hydrologiques, biogéochimiques et écologiques, pas seulement au niveau local mais à une échelle plus large qui tienne compte des répercussions sur le sous-bassin concerné, parce que l’eau mal gérée en amont peut venir à manquer en aval, et dans une temporalité qui ne se contente pas d’administrer la pénurie quand une crise se produit mais qui considère les processus et les évolutions à l’œuvre.

La réforme proposée par l’article 19 ne remet pas en cause l’importance des autres besoins en eau, dont ceux des divers usagers économiques, et notamment de l’agriculture qui nourrit la population française. Elle ne revient pas davantage sur la reconnaissance de l’intérêt d’une politique de stockage partagé de l’eau (souligné au 5° bis du I de l’article L. 211-1). Mais elle permettra de faire primer les besoins indispensables au bon fonctionnement des hydrosystèmes en cas de menaces sérieuses, ponctuelles ou plus structurelles. Elle facilitera aussi le développement des solutions fondées sur la nature dans le cadre d’une stratégie d’adaptation au changement climatique. Cela peut évidemment passer par la remise en cause d’autorisations ou d’aménagements, comme cela se fait déjà mais sur des bases juridiques plus discutées. De telles remises en cause ne seront toutefois envisagées que « le cas échéant », si elles s’avèrent indispensables ou qu’elles servent l’intérêt général.

Pour consolider la force de cette nouvelle hiérarchie des priorités, l’article 19 ajoute qu’au regard de leurs rôles, les écosystèmes aquatiques constituent des éléments essentiels du « patrimoine naturel et paysager de la nation ».

Sur ce point, la rapporteure observe que le droit français traite des paysages au titre V du livre III du code de l’environnement, mais ne donne aucune définition du patrimoine paysager, que ce soit dans ce même code, le code du patrimoine ou tout autre texte. La notion est trop floue et aléatoire pour s’interpréter par elle-même, notamment s’agissant de l’état du patrimoine auquel elle se réfère (présent ? antérieur ? etc.). La rapporteure a donc proposé de rester sur le concept de patrimoine naturel, déjà très englobant, qui, lui, est clairement défini au livre V du code de l’environnement (articles L. 411-1 A et suivants).

Au sein de l’objectif PT8.1 « Protection des écosystèmes et de la biodiversité », la Convention citoyenne vise notamment la préservation des espaces aquatiques et la modification de leur exploitation. Cela suppose, selon elle, de faire évoluer la gestion des hydrosystèmes, afin de « garantir et préserver l’ensemble des hydrosystèmes incluant les cours d’eau, les zones humides, les eaux souterraines, les lacs naturels et artificiels, les nappes phréatiques ainsi que la neige et les glaciers ».

Toutefois, son rapport ne propose pas de transcription législative particulière.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté l’amendement CS5287 de la rapporteure supprimant la référence à un patrimoine paysager de la Nation.

Elle a également adopté les amendements identiques de la rapporteure (CS5286) et du groupe de La République en Marche (CS4719), sous-amendés par M. Jimmy Pahun (CS5372), précisant les écosystèmes aquatiques dont il importe de préserver, voire de restaurer, le bon fonctionnement : il s’agit des écosystèmes de surface comme des souterrains, d’eau douce aussi bien que marins ; cela concerne également des zones humides. Les articles suivant l’article L. 210-1 faisant la distinction, il était en effet nécessaire de lever les éventuelles ambiguïtés sur le périmètre visé.

Article 19 bis (nouveau)
Renforcer la protection des ressources en eau souterraine stratégiques

Créé par la commission spéciale

 

Le présent article organise la protection obligatoire de l’ensemble des ressources en eau souterraines reconnues comme stratégiques pour la consommation humaine, même lorsqu’elles ne sont pas encore exploitées. Pour ce faire, il exige des SDAGE, ou à défaut des SAGE, la délimitation de zones de sauvegarde, et des SAGE, ou à défaut des documents d’urbanisme, la définition des mesures de protection à mettre en œuvre.

En France, près de 34 000 ouvrages de prélèvement produisent environ 18 millions de mètres cube d’eau par jour pour la consommation humaine, dont 96 % exploitent les eaux souterraines.

Premières réserves naturelles d’eau douce, les ressources en eau souterraine (ou nappes phréatiques) font l’objet d’une protection particulière : il s’agit à la fois de les protéger contre les pollutions et de s’assurer que les volumes prélevés dans la nappe ne dépassent pas la capacité de renouvellement de la ressource, ce qui suppose de préserver également l’alimentation en eau des écosystèmes de surface.

C’est ainsi qu’un programme de surveillance a été établi pour chaque bassin ou groupement de bassins. Les prélèvements en eau sont par ailleurs soumis à autorisation ou déclaration en fonction des volumes prélevés, selon des seuils définis à l’article R 214-1 du code de l’environnement.

Enfin, depuis la loi sur l’eau du 3 janvier 1992, des périmètres de protection sont mis en place autour des captages d’eau destinés à la consommation humaine, sur la base d’un avis délivré par un hydrogéologue agréé en matière d’hygiène publique, pour assurer la sécurité sanitaire de l’eau, notamment vis-à-vis des pollutions ponctuelles et accidentelles (articles L. 1321-2 et R. 1321-13 du code de la santé publique).

À partir de 2000, la directive-cadre sur l’eau a donné de nouveaux objectifs de reconquête de la qualité des eaux : réduire les traitements appliqués à l’eau prélevée et lutter contre la détérioration de la qualité de la ressource. La loi n° 2006‑1772 sur l’eau et les milieux aquatiques (codifiée à l’article L. 211-3 du code de l’environnement) et le décret n° 2007-882 du 14 mai 2007 ont alors renforcé les outils réglementaires, en instituant notamment des zones soumises à contrainte environnementale (ZSCE). Ce dispositif complète les périmètres de protection : pour lutter contre les pollutions diffuses, il permet d’intervenir à l’échelle de l’aire d’alimentation des captages présentant un enjeu particulier pour l’approvisionnement actuel ou futur en eau potable. Depuis, 1 000 captages parmi les plus menacés par les pollutions diffuses (captages prioritaires) ont été identifiés, eux-mêmes s’inscrivant parmi environ 2 700 captages classés comme sensibles par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE).

Des protections existent donc ; mais leurs étendues apparaissent aujourd’hui insuffisantes pour s’assurer que la ressource soit préservée face aux pressions croissantes et puisse répondre à l’augmentation des besoins présents et futurs. Car en dehors des ZSCE, les autres aires d’alimentation ne sont pas protégées. Et les ressources non exploitées – même si elles peuvent l’être un jour – ne le sont pas davantage, les périmètres de protection ne couvrant pas la ressource en eau au-delà de l’emprise sollicitée par un ouvrage.

La commission spéciale a donc adopté l’amendement CS428, proposé par M. Martial Saddier et plusieurs collègues du groupe LR, qui instaure une obligation de préserver sur le long terme les ressources qualifiées de « stratégiques pour l’alimentation en eau potable » des populations actuelles et futures.

Les masses d’eau ainsi juridiquement qualifiées seront caractérisées par leur potentiel qualitatif et quantitatif et devront être identifiées par les SDAGE d’ici le 31 décembre 2027. Les schémas directeurs devront également identifier leur « zone de sauvegarde », ou, à défaut, les masses d’eau souterraines et les aquifères au sein desquelles elles se situent.

Ces zones de sauvegarde correspondent aux bassins d’alimentation ou aux portions d’aquifère en relation avec la ressource à préserver, et délimitent un périmètre où des mesures de protection peuvent être mises en œuvre afin de garantir la disponibilité et la qualité des ressources stratégiques sur le long terme « pour satisfaire en priorité les besoins pour la consommation humaine, sans traitement ou avec un traitement limité ».

Si les SDAGE ne l’ont pas fait, il reviendra aux schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) d’identifier les zones de sauvegarde, et de définir les mesures de protection à prendre.

Enfin, en l’absence de SAGE, les schémas de cohérence territoriale (SCoT) ou les plans locaux d’urbanisme (PLU), les documents en tenant lieu et les cartes communales devront :

– identifier les besoins en eau pour la consommation humaine future et actuelle, et les zones de sauvegarde concernées ;

– intégrer dans leur projet d’aménagement et de développement durable l’objectif de préserver en qualité et quantité ces ressources stratégiques ;

– et identifier les risques de dégradation et les modalités de leur préservation.

Article 20
(articles L. 161-1, L. 163-6, L. 163-9, L. 171-3 [nouveau] et L. 661-3 du code minier)
Renforcer l’encadrement des travaux miniers et de leur arrêt

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

Le présent article propose d’étendre les intérêts protégés par le code minier, notamment en matière de santé et d’environement, et de consolider l’encadrement juridique de la fin des travaux miniers et de leurs suites en s’inspirant des obligations prévues pour la cessation d’activité des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).

I.   le droit en vigueur

1.   Des intérêts expressément protégés par le code minier

L’article L. 161-1 du code minier liste un certain nombre d’intérêts dont la protection impose aux travaux de recherche ou d’exploitation minière (dits « travaux miniers ») de respecter toutes contraintes ou obligations nécessaires à leur préservation.

Les travaux susceptibles de représenter des dangers ou des inconvénients graves pour ces intérêts protégés sont ainsi soumis à un régime d’autorisation d’ouverture des travaux (AOT), les autres étant seulement déclarés auprès de l’autorité administrative compétente. Et pour éviter les interprétations subjectives, la définition des travaux entrant dans l’une ou l’autre de ces catégories est établie par décret en Conseil d’État.

L’instruction de la demande d’autorisation d’ouverture de travaux évalue la façon dont les impacts sur ces intérêts sont pris en compte dans les travaux envisagés, et définit les prescriptions particulières dans lesquelles ces travaux devront ensuite être réalisés pour garantir leur respect (article L. 161-5). Le code minier ne le dit pas explicitement mais l’incompatibilité des travaux avec la préservation raisonnable desdits intérêts – le code minier admettant des atteintes plus ou moins sérieuses – peut aussi justifier le refus de délivrance d’une AOT.

Une fois les travaux engagés, c’est l’autorité administrative en charge de la police des mines qui prend le relais pour faire respecter les contraintes et obligations prédéfinies (article L. 171-1). Quand les intérêts protégés sont menacés par ces travaux, elle peut prescrire à l’explorateur ou à l’exploitant de mines toute mesure supplémentaire nécessaire à leur protection, et faire procéder à son exécution d’office, aux frais de l’explorateur ou de l’exploitant, en cas de manquement à cette obligation (article L. 173-2).

Les intérêts protégés par l’article L. 161-1 sont, notamment, la sécurité et la salubrité publiques, la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles, les intérêts de l’archéologie ou encore les intérêts agricoles.

Cependant, contrairement à la législation des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et aux intérêts qu’elle protège via l’article L. 511-1 du code de l’environnement ([117]), la santé publique n’y figure pas. Ce manque est regrettable dans l’absolu ; il l’est d’autant plus que les installations extérieures d’une mine relèvent quant à elles du régime des ICPE, de même que les exploitations de carrière qui font pourtant l’objet d’un livre dans le code minier.

2.   Un accompagnement de l’après-travaux vite limité

Le code minier organise également l’arrêt des travaux miniers et le partage des rôles et des responsabilités postérieurement (on parle d’après-mine). Le chapitre du III de son livre Ier (articles L. 163-1 et suivants) définit ainsi la procédure applicable lorsque les mines, haldes et terrils cessent d’être utilisés, lors de la fin de chaque tranche de travaux ou, au plus tard, lors de la fin de l’exploitation et de l’arrêt des travaux :

– l’explorateur ou l’exploitant doit faire une déclaration d’arrêt définitif de travaux à l’autorité administrative (le préfet) où il précise les mesures qu’il envisage pour préserver les intérêts mentionnés à l’article L. 161-1, faire cesser ou prévenir les désordres et nuisances causés par ses activités – ou mettre en place une surveillance – et pour ménager, le cas échéant, les possibilités de reprise de l’exploitation. Il a en principe six mois pour monter son dossier ;

– sur la base de cette déclaration, après consultation des services de l’État et des collectivités concernées, et auditions des opérateurs, le préfet prescrit les mesures complémentaires qui pourraient être nécessaires et le délai dans lequel l’explorateur ou l’exploitant doit les exécuter. La phase d’instruction par les services déconcentrés peut prendre de plusieurs mois à plusieurs années ; elle se conclut par un arrêté préfectoral de premier acte dit « AP1 ».

Le code minier ne prévoit pas de participation du public au cours de cette procédure. Toutefois, en se fondant sur le code de l’environnement, la note technique du 6 juillet 2018 relative aux modalités d’application de la procédure d’arrêt définitif des travaux miniers, du transfert des installations hydrauliques et hydrauliques de sécurité, et de la prévention et de la surveillance des risques miniers résiduels recommande d’organiser une consultation publique conformément à l’article L. 123-19-2 du code de l’environnement lorsque l’arrêt des travaux peut avoir un effet direct et significatif sur l’environnement. Cette recommandation est mise en pratique, selon les services ministériels ;

– une fois que les mesures promises et prescrites ont été mises en œuvre, l’explorateur ou l’exploitant monte un dossier de récolement ; des visites de contrôle sont organisées, jusqu’à ce que le préfet donne acte de la bonne réalisation des mesures par un arrêté préfectoral de second acte dit « AP2 ».

Cet acte ne formalise que la clôture officielle des travaux miniers concernés ; l’explorateur ou l’exploitant peut continuer à disposer d’un titre minier (permis exclusif d’exploitation ou concession notamment) encore en vigueur car il s’agit d’un droit foncier distinct des travaux miniers – avec les devoirs qui en découlent –, voire poursuivre d’autres travaux à côté.

En revanche, cela met fin à l’exercice de la police des mines (ou des travaux miniers) par le préfet, qui conserve toutefois une responsabilité de police dite « résiduelle » lui permettant d’intervenir, jusqu’à l’expiration du titre minier, « lorsque des risques importants susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens ou des personnes apparaissent après » (article L. 163-9), et de prescrire, le cas échéant, au titulaire du titre de nouvelles mesures destinées à assurer la protection des intérêts visés à l’article L. 161-1 ou de les faire exécuter d’office à ses frais (article L. 173‑2).

Après l’expiration du titre, il revient encore à l’État de poursuivre la surveillance et la prévention des risques importants d’affaissement de terrain ou d’accumulation de gaz dangereux, susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens ou des personnes (article L. 174-1). Mais il ne peut plus prescrire de mesures de protection aux anciens opérateurs – sauf si aucune déclaration d’arrêt des travaux n’a été faite auquel cas la police des mines continue de s’appliquer (article L. 163-2) ; mais le code minier n’explicite pas la procédure applicable. L’État ne peut plus prescrire de mesures de protection quand le titre est arrivé à expiration avant la procédure d’arrêt des travaux.

L’article L. 155-3 du code minier prévoit également que, dans tous les cas, l’explorateur ou l’exploitant reste responsable à titre civil, vis-à-vis de leurs victimes, des dommages causés par son activité minière et ce, sans limite de durée.

L’étude d’impact observe que cette procédure d’arrêt de travaux n’a pas évolué depuis 1999, alors que les obligations relatives aux cessations d’activité des ICPE ont été renforcées dans le code de l’environnement, en particulier par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

La législation ICPE prévoit ainsi une prescription des responsabilités des opérateurs miniers 30 ans après la remise en état d’un site. Elle autorise aussi à rechercher la responsabilité des sociétés-mères, « grand-mères » ou « arrière-grand-mères » d’un opérateur (article L. 512-7 du code de l’environnement), quand le code minier ne permet de chercher que la responsabilité de l’explorateur, de l’exploitant ou du titulaire du titre minier s’il est différent.

II.   les propositions du projet de loi

La réforme proposée par l’article 20 est inspirée par plusieurs travaux, dont notamment deux cités par son étude d’impact.

D’abord, l’inventaire réalisé par l’État en 2012, dans le cadre de la directive 2006/21/CE sur la gestion des déchets de l’industrie extractive, a identifié près d’une trentaine d’anciens sites miniers, certains fermés depuis plusieurs dizaines d’années, qui peuvent présenter des risques pour l’environnement et la santé humaine. L’État a depuis engagé des évaluations plus détaillées des impacts environnementaux et des risques sanitaires, qui n’étaient pas pris en compte, à l’époque de la fermeture des sites, de la même façon qu’aujourd’hui. Mais, alors que les exploitants existent toujours pour plusieurs de ces sites, le préfet n’a pas pu rechercher leurs responsabilités et leur prescrire les mesures de protection nécessaires.

Ultérieurement, dans un rapport publié en septembre 2020, la commission d’enquête du Sénat sur les problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols qui ont accueilli des activités industrielles ou minières et sur les politiques publiques et industrielles de réhabilitation de ces sols a recommandé de mettre un terme aux asymétries entre le code minier et le code de l’environnement en matière de responsabilités des exploitants et de prévention des risques sanitaires et environnementaux (proposition n° 9).

1.   L’extension des intérêts protégés

Le 1° du présent article propose d’ajouter plusieurs nouveaux intérêts protégés à la liste de l’article L. 161-1 :

– la santé publique. Cette mention permettra de mieux prendre en compte la santé des populations riveraines des sites, qu’ils soient fermés ou encore en activité ;

– mais aussi le milieu environnant littoral, les intérêts halieutiques et le milieu marin en visant l’article L. 219-7 du code de l’environnement, qui rappelle que la protection de ce dernier, la conservation de sa biodiversité et son utilisation durable par les activités maritimes et littorales dans le respect des habitats et des écosystèmes marins sont d’intérêt général ;

– ainsi que l’intégrité des câbles, réseaux ou canalisations enfouis et posés.

Il réécrit enfin la mention relative aux immeubles classés au titre des monuments historiques et à leurs abords, en y ajoutant les immeubles « inscrits » également au titre des monuments historiques (qui sont mentionnés à l’article L. 161-25 du code du patrimoine).

L’article 20 renforce par ailleurs la protection accordée en instaurant une nouvelle prescription trentenaire garantissant la préservation de ces intérêts au-delà de la fin des travaux miniers, comme cela sera détaillé plus loin.

2.   Une nouvelle participation du public aux décisions relatives à l’arrêt des travaux et à leurs suites

Le 2° de l’article 20 complète l’article L. 163-6 pour soumettre la déclaration d’arrêt de travaux à la procédure de participation du public prévue par l’article L. 123-19-2 du code de l’environnement, en parallèle de la consultation des communes concernées. Il s’agit de la procédure déjà applicable aux décisions individuelles des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement, qui s’organise par voie électronique.

Elle n’est pas réservée aux populations directement concernées. Mais rien n’interdit que le préfet ou les autorités locales organisent en parallèle une réunion publique à leur intention, quand la situation le justifie, afin notamment de répondre à leurs interrogations. De même, les services de l’État savent consulter d’autres instances locales que les communes (comme les conseils départementaux de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques, CODERST) quand les attentes des parties prenantes sont fortes. Enfin, si une commission de suivi d’un projet minier est créée comme l’article 21 (d du 2°) du projet de loi en ouvre la possibilité, on peut imaginer que son avis pourra être également sollicité. Mais la définition de ces modalités complémentaires relève plutôt du domaine réglementaire.

Les observations et propositions formulées par écrit par le public seront ensuite prises en considération par le préfet pour définir les prescriptions supplémentaires éventuellement nécessaires.

La réforme formalise ainsi, et systématise, une étape déjà mise en œuvre quand l’arrêt des travaux peut avoir un impact sur l’environnement. Cette étape permet au public d’éclairer le préfet sur les enjeux locaux et favorise une meilleure acceptation du processus d’arrêt de l’activité minière.

Le 2° ajoute enfin un alinéa qui organise la marche à suivre quand aucune déclaration d’arrêt des travaux n’est faite : si le préfet entend prescrire des mesures de protection, les mesures envisagées seront préalablement soumises aux mêmes procédures de participation du public et de consultation des communes.

Le préfet en a le pouvoir avant l’expiration du titre minier, mais aussi après, en vertu de l’article L. 163-2, et ce, sans prescription puisque la formalité de la clôture officielle des travaux n’a pas été accomplie et que seule la disparition ou la défaillance d’un concessionnaire transfère l’ensemble de ses droits et obligations à l’État, dont celles liées à l’après-mine (3° de l’article L. 132-13).

Toutefois, pour clarifier la situation, la loi n° 2020‑1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique (dite ASAP) vient de donner au préfet la faculté de déclencher la procédure officielle d’arrêt des travaux au bout de trois ans sans activité sur le site.

3.   L’harmonisation du régime de l’après-mine avec le droit applicable aux ICPE

Les 3° et 4° de l’article 20 visent à intégrer au droit minier certaines garanties fortes du régime des ICPE.

a.   L’extension pour 30 ans de la police résiduelle des mines

La décision de l’assemblée du contentieux du Conseil d’État du 8 juillet 2005, Société Alusuisse-Lonza-France, a posé un principe général de prescription trentenaire en matière d’extinction de l’obligation de remise en état pesant sur les exploitants d’ICPE, que le code de l’environnement fixe à l’article R. 512-39-4).

Le 3° du présent article propose de créer une « prescription » similaire à l’article L. 163-9 : pendant les 30 ans suivant la formalité par laquelle le préfet a donné acte de l’exécution des mesures de protection envisagées ou prescrites, l’explorateur ou l’exploitant, son ayant droit ou la personne qui s’y est substituée (comme Orano s’est substitué au Commissariat à l’énergie atomique sur une centaine d’anciennes mines) restera tenu par les obligations de prévention, surveillance et remédiation (si des faits nouveaux apparaissent) nécessaires à la protection des intérêts visés à l’article L. 161-1 et relatives aux travaux miniers qui ont fait l’objet de la procédure d’arrêt.

En l’espèce, il s’agit surtout de prolonger la responsabilité des anciens opérateurs au-delà de la clôture de la procédure d’arrêt des travaux – leurs devoirs à l’égard des intérêts protégés restant maintenus sans limite de temps en l’absence de cette procédure. Cela les incitera à se montrer plus responsables en amont, pendant les travaux et dans l’exécution des mesures d’accompagnement de leur mise à l’arrêt.

Le nouveau dispositif précise que cela permettra à l’autorité administrative (le préfet) d’exercer ses pouvoirs de police résiduelle même après l’éventuelle expiration du titre minier de l’opérateur et ce jusqu’à l’échéance des 30 ans.

Cette nouvelle garantie assurera ainsi plus que la surveillance et la prévention des risques importants d’affaissement de terrain ou d’accumulation de gaz dangereux aujourd’hui prévues quand le titre minier a expiré, en prolongeant le pouvoir du préfet de prévenir ou faire cesser « sur un bien ou dans un site qui a été le siège d’activités [minières] » les dangers ou les risques graves menaçant des intérêts protégés par le code minier, par la prescription ou l’exécution d’office des mesures nécessaires aux frais des opérateurs.

La prolongation de la police résiduelle permettra aussi à l’État de rechercher la responsabilité des exploitants, ou de leurs ayants droit, en cas d’apparition de nouveaux désordres et dommages après l’expiration du titre minier.

Cet exercice étendu de la police résiduelle sera toutefois encadré par un décret en Conseil d’État et devra « tenir compte de la situation telle qu’elle ressort des analyses conduites lors de l’arrêt des travaux », afin d’éviter de faire peser sur l’opérateur des problématiques dont il ne serait pas à l’origine.

Enfin, le dispositif envisage différents cas libérant de manière anticipée les opérateurs (ou leurs ayants droit et les personnes qui s’y sont substituées) d’une partie de leurs nouvelles obligations :

– quand l’opérateur a remis, réellement, aux collectivités intéressées ou à leurs établissements les installations hydrauliques nécessaires à l’assainissement, à la distribution de l’eau ou à la maîtrise des eaux pluviales, de ruissellement et souterraines, avec l’approbation du préfet et en contrepartie du versement par l’opérateur d’une soulte correspondant au coût estimé des dix premières années de leur fonctionnement, les droits et obligations afférents à ces installations sont transférés avec elles (comme l’exige l’actuel article L. 163-11) ;

– quand, à la fin d’un titre minier, l’opérateur transfère, effectivement, à l’État les équipements et données nécessaires à la surveillance et de la prévention des risques d’affaissement de terrain ou d’accumulation de gaz dangereux (comme le prévoit l’actuel article L. 174-2).

Dans ces deux premiers cas, la libération des obligations des opérateurs ne porte que sur les installations et équipements concernés, et non sur le reste du site ou tout autre élément détachable de ces installations et équipements ;

– enfin, quand, en fin de concession, l’ensemble des droits et obligations du concessionnaire est transféré à l’État après la constatation de la disparition ou de la défaillance de l’exploitant (conformément à l’article L. 132-13).

Cette dernière disposition est à combiner avec la garantie de réparation de l’État, en cas de défaillance ou de disparation de l’exploitant, prévue par l’article L. 155-3 ([118]), qui reste inchangée. De même, l’étude d’impact précise que le dispositif de « pré-indemnisation » prévu dans certains cas de dommage minier n’est pas davantage remis en cause par la présente réforme.

Tous les acteurs défendant les intérêts protégés applaudissent à l’introduction de cette « prescription trentenaire ». Quant aux opérateurs miniers, ils reconnaissent que ce délai correspond aux usages internationaux et qu’il est donc acceptable pour les sites en activité. Mais il reste le cas des sites arrêtés depuis plusieurs années.

Le cas d’Orano est très représentatif des différentes problématiques des opérateurs. Orano suit en effet 235 sites uranifères, dont 45 % n’ont jamais été exploités par l’entreprise, qui les a pris en charge à la demande de l’État, en se substituant aux précédents opérateurs. Elle assure ainsi une mission de service public en évitant de laisser des sites orphelins sur notre territoire. Ils sont tous fermés, le dernier depuis 2001.

Pour autant, 115 de ces 235 sites relèvent encore de la police des mines, notamment parce qu’il n’existe pas de délai obligatoire de réponse pour les services instruisant les demandes d’arrêt des travaux. Plusieurs dossiers sont ainsi en attente de leur traitement.

Quant aux autres, ils ont obtenu leur AP2, basculant sous le régime de la police résiduelle des mines. Orano continue néanmoins à en assurer un suivi et un certain gardiennage, bien que cela relève désormais des propriétaires du sol. En revanche, l’entreprise trouverait disproportionnée une nouvelle responsabilité trentenaire sur des sites fermés depuis longtemps et sur lesquels elle a réalisé les mesures de protection et de remise en état qui lui ont été demandées.

Certains acteurs miniers auditionnés par votre rapporteur souhaiteraient que la prescription soit décomptée à partir du moment où l’administration compétente a connaissance de l’arrêt effectif des travaux. Mais cette date serait difficile à objectiver, ou même à identifier, si aucune déclaration d’arrêt n’a été déposée et que l’autorité administrative n’a pas pris de mesure de protection spécifique. D’autres suggèrent de se référer au moins à l’AP1. Mais en faire une règle générale retirerait tout caractère incitatif à l’étape de l’AP2, les opérateurs n’étant plus vraiment contraints de mettre en œuvre les mesures de protection attendues dans un délai raisonnable. Les services ministériels ont donc confirmé à votre rapporteur que ce décompte débutera bien à la date de l’AP2, qui correspond au principe défini par l’arrêt précité Société Alusuisse-Lonza-France.

De fait, les mines qui ont obtenu leur AP2 depuis plus de 30 ans ne devraient pas être concernées, dans la mesure où aucun évènement nouveau engageant la responsabilité des opérateurs ne s’est produit. Mais le nouveau régime s’appliquera aux autres mines fermées, en prenant l’AP2 déjà reçu comme point de départ de la prescription.

b.   La recherche de la responsabilité des sociétés mères

Le 4° de l’article 20 crée un article L. 171-3 pour importer dans le code minier, sans modification, les dispositions de l’article L. 512-17 du code de l’environnement applicable aux installations classées pour la protection de l’environnement.

Il donne ainsi au préfet (ou au ministère public et au liquidateur) la possibilité d’ouvrir une action en responsabilité à l’encontre de la société mère dont un opérateur minier serait la filiale lorsqu’une procédure de liquidation judiciaire a été ouverte ou prononcée à l’encontre de ce dernier et que son actif s’avère insuffisant. Cette action vise à établir l’existence d’une faute caractérisée commise par la société mère qui aurait contribué à l’insuffisance d’actif de la filiale et, lorsqu’une telle faute est établie, à mettre à la charge de la société mère tout ou partie du financement des mesures d’arrêt des travaux ou de la réparation des dommages causés par son activité prévue à l’article L. 155-3.

Il permet également de remonter à la responsabilité de la société « grand‑mère », voire à celle de l’« arrière-grand-mère » en cas d’insuffisance d’actif de la société mère de l’opérateur.

Cette recherche de responsabilité pourra intervenir à différents moments, y compris au cours de la procédure d’arrêt des travaux. En tout état de cause, elle devrait être réalisée avant que ne soit opéré le transfert à l’État des droits et obligations du concessionnaire défaillant.

Le présent article 20 s’appliquera dès la publication de loi sur l’ensemble du territoire national, sauf dispositions particulières prévues pour les outre-mer.

On relèvera par ailleurs que l’article 21, qui propose de réformer le code minier par ordonnance, complétera le nouveau dispositif encadrant l’arrêt des travaux miniers et leurs suites par :

– l’extension des garanties financières aux opérations qui suivront la fermeture définitive d’un site, à sa surveillance et aux éventuelles interventions en cas d’accident (h du 2°) ;

– et des mesures supplémentaires pour permettre une prise en charge réelle de la gestion de l’après-mine par les sociétés responsables (k du 2°) – au cas où le nouvel article L. 171-3 ne couvrirait pas toutes les situations spécifiques à l’activité minière.

Ces évolutions sont commentées dans l’article suivant.

Les auditions du rapporteur ont confirmé l’importance des enjeux de l’après-mine, qu’il soit question de pollutions ou de santé et de sécurité des personnes et des biens, etc.

Les associations d’élus locaux comme les associations de défense environnementales ont tous salué les progrès apportés par le présent article sur un sujet encore trop souvent négligé aujourd’hui par les anciens opérateurs – quand ils n’ont tout simplement pas disparu tels les Charbonnages de France.

D’aucuns ont également souligné qu’un meilleur traitement de l’après-mine et leur association aux décisions administratives contribueront à rassurer les populations sur les suites qu’elles auront à subir, et à les réconcilier avec l’activité minière.

La Convention citoyenne pour le climat n’a pas traité spécifiquement la question des mines, ne recommandant qu’un moratoire sur l’exploitation industrielle minière en Guyane dans le cadre de sa proposition PT8.1 « Protection des écosystèmes et de la biodiversité ».

On soulignera toutefois que le renforcement de la protection des « intérêts protégés » par le code minier, dont plusieurs sont de nature environnementale, que porte le présent article, contribuera à la réalisation de l’objectif PT8.1.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

La commission spéciale a adopté quatorze amendements rédactionnels (CS2962 à CS2966, CS2968 à CS2974, CS2976 et CS2979) ou de précision juridique (CS2962) du rapporteur, ainsi qu’un amendement identique de Mme Emmanuelle Anthoine (CS192).

Elle a également adopté trois amendements de fond de son rapporteur :

– le premier (CS5304) supprime un alinéa (le dix-huitième) prévoyant que le titulaire d’un titre minier, dont les obligations ont été transférées à l’État en fin de concession, en vertu de l’article L. 132-13, parce qu’il a disparu ou est défaillant, serait libéré de ses nouvelles obligations de l’après-mine. De fait, cette mention est inutile puisque le transfert des obligations du concessionnaire opéré par l’article L. 132-13 revient déjà à l’en libérer ; en revanche, elle aurait pu gêner la recherche des responsabilités de sa maison mère ;

– le deuxième (CS2985) opère une coordination juridique entre l’article L. 661-3 du code minier et la nouvelle rédaction de l’article L. 163-6 proposée par l’article 20 ;

– le troisième (CS5314) adapte le dispositif concernant le décompte de la prescription trentenaire de l’arrêté préfectoral donnant acte de la bonne exécution des mesures prises après la fermeture d’un site pour préserver les intérêts protégés et clôturant la procédure d’arrêt des travaux (dit AP2).

Il maintient d’abord l’actuel régime de l’après-mine pour les travaux dont la fin de la procédure d’arrêt de travaux a été actée depuis plus de trente ans. Les sites fermés pour lesquels un titre est encore en vigueur continuent ainsi de relever de la police résiduelle, qui permet de faire intervenir les opérateurs en cas de menace importante, ce qui ne serait plus le cas dans le nouveau dispositif, trente ans s’étant écoulés depuis leur fermeture.

L’amendement prévoit par ailleurs un régime dérogatoire pour les cas où les mesures prévues ont bien été exécutées sans que l’administration n’ait pu en donner acte rapidement, ou qui attendent encore qu’acte leur soit donné. Est alors retenue comme point de départ de la prescription la fin du délai imparti par le premier arrêté préfectoral de la procédure d’arrêt des travaux – l’AP1, qui fixe les mesures à exécuter – pour réaliser ces mesures à condition que l’AP2 ultérieur confirme leur bonne exécution dans les délais impartis.

Cet aménagement pourra s’appliquer aussi aux futurs arrêts des travaux miniers ; cela encouragera les exploitants à ne pas traîner pour mettre en œuvre les mesures attendues, contrairement à ce qui se passe parfois aujourd’hui.

Article 20 bis (nouveau)
(articles L. 113-1 et L. 113-2 [nouveaux] du code minier)
Créer un Conseil national des mines

Créé par la commission spéciale

 

Le présent article propose de créer un Conseil national des mines, qui sera consulté sur l’élaboration de la politique nationale des ressources et des usages du sous-sol.

La commission spéciale a adopté, contre l’avis du rapporteur et du Gouvernement, l’amendement CS3966 de Mme Kerbarh et de membres du groupe La République en Marche visant à créer un Conseil national des mines.

Ce conseil devra être consulté sur l’élaboration de la politique nationale des ressources et des usages du sous-sol, prévue par l’article 21 d’habilitation, ainsi que sur l’ensemble des actes de nature réglementaire intéressant le secteur minier, sur les mesures de prévention liées aux risques miniers et sur le recyclage des métaux.

Logiquement il sera également consulté sur le texte des futures ordonnances réformant le code minier prévues par l’article 21.

Ce conseil sera composé de trois députés, deux sénateurs et dix-huit membres nommés par décret pour cinq ans, qui représenteront les différentes parties prenantes aux activités régies par le code minier.

Article 20 ter (nouveau)
(article L. 511-1 du code minier)
Habiliter les agents de l’OFB et de l’ONF à constater les infractions au code minier sur tout le territoire de la Guyane

Créé par la commission spéciale

 

Le présent article propose d’habiliter les inspecteurs de l’environnement, mais aussi les agents de l’ONF et des réserves naturelles à constater les infractions au droit minier sur tout le territoire guyanais afin de renforcer les forces de lutte contre l’orpaillage illégal et ses dégradations.

L’article L. 511-1 du code minier prévoit que la constatation des infractions au droit minier est de la compétence, sur l’ensemble du territoire national, outre des officiers et agents de police judiciaire, des chefs des services régionaux déconcentrés chargés des mines et des ingénieurs ou des techniciens placés sous leur autorité qu’ils habilitent à cet effet.

S’agissant de la Guyane cependant, l’article L. 511-1 prévoit que les inspecteurs de l’environnement, agents de l’Office français de la biodiversité (OFB), peuvent, également, être expressément habilités par le procureur de la République de Cayenne pour constater ces infractions. Toutefois, en l’état actuel du droit, cette compétence reste limitée au seul territoire du Parc amazonien de Guyane.

La commission spéciale a donc adopté l’amendement CS3640 de M. Lenaïck Adam et de membres des groupes La République en Marche et MODEM qui vise à étendre la compétence des inspecteurs de l’environnement à l’ensemble du territoire de la Guyane.

Le nouvel article 20 ter autorise par ailleurs l’habilitation expresse, sur le même périmètre, des agents commissionnés et assermentés de l’Office national des forêts (ONF) et des agents commissionnés et assermentés des réserves naturelles nationales. Il supprime ce faisant la possibilité, prévue à l’article L. 511-1, d’exercer les attributions d’un inspecteur du travail, qui n’est jamais utilisée.

Cette extension des personnels et des périmètres de compétence participera au renforcement de la lutte contre l’orpaillage illégal en Guyane, car si ces activités clandestines s’opèrent en grande partie dans le parc naturel, elles génèrent des trafics (et des dégradations) sur l’ensemble du territoire guyanais.

Article 20 quater (nouveau)
(articles L. 512-1, L. 512-2 et L. 621-8-3 du code minier)
Renforcer les sanctions prévues par le code minier

Créé par la commission spéciale

 

Le présent article propose d’accentuer fortement les sanctions pénales pouvant être requises contre les infractions au droit minier, en particulier à l’encontre des infractions portant atteinte à la santé humaine et à l’environnement. Il crée enfin une sanction aggravée lorsque ces dernières infractions sont commises dans le périmètre d’un parc ou d’une réserve protégés par la loi.

Le code minier définit deux niveaux de sanctions pénales pour les infractions contre ses règles.

L’article L. 512-1 prévoit ainsi jusqu’à deux ans d’emprisonnement et une amende pouvant atteindre 30 000 euros pour des activités minières exercées sans titre minier ou autorisation d’ouverture des travaux, sans se conformer aux mesures prescrites pour protéger les intérêts visés à l’article L. 161-1 ou sans avoir constitué les garanties financières requises avant l’engagement des travaux.

L’absence de déclaration d’arrêt des travaux relève également de ce niveau de sanction. De même que la détention ou le transport de mercure, de tout ou partie d’un concasseur ou d’un corps de pompe sans les autorisations nécessaires (une infraction qui ne se limite pas au seul territoire guyanais).

L’article L. 512-2 prévoit quant à lui jusqu’à cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende (respectivement dix ans et 150 000 euros lorsque l’infraction est commise en bande organisée) pour les infractions les plus graves, celles qui portent atteinte à la santé publique et à l’environnement : la pollution, volontaire ou par négligence, des eaux et de l’atmosphère, la coupe de toute nature des bois et forêts et la production ou la détention de déchets dans des conditions de nature à polluer le sol, l’air ou les eaux et à causer un dommage à la santé humaine et à l’environnement.

Enfin, l’article L. 621-8-3 punit de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende les infractions spécifiques de charge, décharge ou transbordement de bateau, engin ou matériel flottant réalisés sur les eaux intérieures de Guyane en lien avec des activités illégales d’orpaillage.

La commission spéciale a adopté l’amendement CS4720 de M. Lenaïck Adam et du groupe de La République en Marche qui complète et alourdit très fortement ces sanctions pénales, spécialement à l’encontre des infractions ayant un impact direct sur la santé et l’environnement.

Pour la première série d’infractions (article L. 512-1), l’amende est portée jusqu’à un plafond de 100 000 euros, soit plus de trois fois son montant actuel.

L’article 20 quater supprime en outre le délai d’un mois qui caractérise aujourd’hui les infractions de détention et de transport non autorisés de mercure.

Il corrige également une erreur de référence : l’interdiction du recours à la fracturation hydraulique est caractérisée à l’article L. 111-13 plutôt qu’à l’article L. 111‑11, actuellement visé par l’article L. 512-1.

Pour la deuxième série d’infractions (article L. 512-2), l’amende plafond est quintuplée, à 375 000 euros, et même multipliée par 30, à 4,5 millions d’euros, si elle est commise en bande organisée.

Et l’article 20 quater crée une sanction aggravée (prévoyant jusqu’à sept ans d’emprisonnement et un million d’euros d’amende) lorsque les infractions de cette deuxième série sont commises en tout ou partie dans le périmètre d’un parc national, d’un parc naturel régional, d’une réserve naturelle ou d’une réserve de biosphère, ainsi que dans une réserve biologique créée au titre du code forestier.

L’amende prévue à l’article L. 621-8-3 est enfin portée à 100 000 euros.

L’accentuation de ces sanctions s’inscrit pleinement dans l’esprit de la réforme du code minier proposée par le projet de loi, qui s’attache à renforcer les garanties pour la santé humaine et l’environnement.

Elle répond aussi aux prescriptions de la directive n° 2008/99/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, qui impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour que les infractions en matière environnementale soient passibles de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives.

Article 20 quinquies (nouveau)
(article L. 621-8 du code minier)
Étendre le report du début de la garde à vue, autorisé en Guyane, à l’ensemble des infractions au code minier

Créé par la commission spéciale

 

Le présent article propose d’étendre le report du début de la garde à vue, exceptionnellement autorisé en Guyane, à l’ensemble des infractions au code minier commises en Guyane, ainsi qu’à la retenue douanière pour les infractions douanières relatives à l’or guyanais.

L’article L. 621-8 du code minier prévoit que, pour la Guyane, lorsqu’une une activité minière sans titre ou sans autorisation d’ouverture des travaux (conformes aux règles spécifiques aux outre-mer) s’accompagne de la commission des infractions dommageables pour la santé humaine ou l’environnement visées à l’article L. 512‑2, et si le transfert des personnes interpellées dans le délai légal de la garde à vue soulève des difficultés matérielles insurmontables, le point de départ de la garde à vue peut exceptionnellement être reporté à l’arrivée dans les locaux du siège où cette garde à vue doit se dérouler, sans excéder vingt heures. Il doit être autorisé par le procureur de la République ou la juridiction d’instruction.

Le plus souvent en effet, la lutte contre l’orpaillage illégal en Guyane se déroule à plusieurs heures de marche des principales bases.

Mais cette possibilité de report est aujourd’hui limitée aux infractions les plus graves. La commission spéciale a donc adopté l’amendement CS3644 de M. Lenaïck Adam et de membres des groupes La République en Marche et MODEM, qui vise à l’étendre à la conjonction d’activités minières sans titre ou autorisation avec les infractions caractérisées non seulement à l’article L. 512-2 mais également aux articles L. 512-1 et L. 621-8 du code minier (cf. le commentaire de l’article 20 quater).

Et pour consolider encore le dispositif de lutte contre les activités clandestines en forêt guyanaise, l’article 20 quater étend également, dans les mêmes conditions, cette possibilité de report à la retenue douanière pour les infractions définies à l’article L. 414-1 du code des douanes, à savoir :

– Le fait d’exporter de Guyane de l’or natif soit sans déclaration en détail ou sous couvert d’une déclaration en détail non applicable aux marchandises présentées, soit en soustrayant la marchandise à la visite du service des douanes par dissimulation ;

– La détention ou le transport d’or natif dans le rayon des douanes de Guyane sans présentation soit d’un document de transport, soit d’un document émanant d’une personne régulièrement établie sur le territoire douanier, soit d’un document attestant que l’or natif est destiné à être régulièrement exporté.

Article 21
Habilitation du Gouvernement à réformer par ordonnance le code minier

Adopté par la commission spéciale avec modification

 

Le présent article propose d’autoriser le Gouvernement à réformer par ordonnance le code minier. Très attendue, cette réforme vise en particulier à mieux prendre en compte la nécessaire protection des intérêts des populations et de l’environnement, à renforcer la participation du public et la consultation des communes dans toutes les décisions concernant les activités minières, et à accentuer la lutte contre l’orpaillage illégal en Guyane.

I.   le droit en vigueur

1.   Un droit ancien dont il faut renforcer les garanties

Le code minier régit l’ensemble des usages du sous-sol – hors aménagements comme les parkings souterrains –, à savoir les mines (en son livre Ier, avec des régimes adaptés pour les activités géothermiques et celles opérées en mer), mais aussi les stockages souterrains (livre II), les carrières (livre III), etc.

Qu’il soit souterrain ou superficiaire, l’assujettissement d’un gîte (un gisement) au régime des mines ou à celui des carrières est, en règle générale, déterminé par la seule nature des substances qu’il contient ; une liste définissant limitativement la substance de mine (article L. 111‑1), toute autre matière extraite est alors considérée comme substance de carrière, sauf si le gîte est situé sur les fonds marins. Cette désignation cible les substances qui présentent un intérêt général pour notre pays en raison de leur rareté et de leur valeur économique ou stratégique.

Le code minier a été créé en août 1956, prenant la suite de la loi impériale du 21 avril 1810 qui avait posé les bases du droit minier en France. Il a été réformé à quelques reprises et, pour certaines des activités qu’il encadre, il est aussi largement complété par d’autres législations : les carrières relèvent avant tout de la section 1 du chapitre V du titre Ier du livre V du code de l’environnement relative aux installations classées pour l’environnement (ICPE), et les activités minières en mer de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française et des textes pris pour son application. Les infrastructures extérieures sont directement soumises à la réglementation des ICPE.

Malgré tout, son inadaptation est dénoncée depuis une dizaine d’années : le code minier est considéré comme complexe, avec une multiplicité de titres et de nombreuses étapes procédurales déclinant des droits et devoirs variables, mais surtout ne répondant plus aux attentes sociales et environnementales. Ses carences ont été notamment mises en lumière par la problématique des pétroles et gaz de schiste – des permis exclusifs de recherche ayant été accordés en 2011 par arrêtés, après une procédure régulière mais sans que les populations, et encore moins les élus des territoires concernés, n’aient été informés, ce qui a déclenché de fortes polémiques – ou encore par les interrogations relatives à l’activité minière en Guyane.

Des corrections législatives ont été apportées par les gouvernements successifs, dont la dernière, avec la loi n° 2017‑1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l’énergie et à l’environnement, est une étape importante tout à l’honneur de l’actuelle majorité.

Mais, tous les acteurs ont conscience du caractère lacunaire de ces évolutions et de la nécessité d’aller plus loin. Il y a bientôt dix ans, à la demande des gouvernements de l’époque, l’avocat Arnaud Gossement remettait un rapport sur la réforme du code minier ; suivi en décembre 2013 par une proposition de réforme rédigée par un groupe de travail sous la direction du conseiller d’État Thierry Tuot. L’Assemblée nationale a de son côté mené une mission d’information sur le sujet pour qu’enfin, une proposition de loi portée par M. Jean-Paul Chanteguet, alors président de la commission du développement durable, soit adoptée par l’Assemblée nationale en janvier 2017 ; mais la fin de la législature ne lui a pas permis d’aboutir.

Ces divers travaux ont toutefois largement nourri la réforme dessinée par le présent article, comme celle que propose l’article 20.

2.   Un droit structuré autour de la distinction entre titre minier et autorisation des travaux

Le code minier distingue deux grandes étapes procédurales avant qu’une entreprise ne puisse explorer ou exploiter un périmètre : il lui faut d’abord (en général) obtenir un titre minier, avant de solliciter une autorisation des travaux si ceux-ci présentent des dangers ou des inconvénients graves pour les intérêts protégés par l’article L. 161-1 du code minier (cf. le commentaire de l’article 20). Les travaux ne présentant pas de tels impacts doivent simplement être déclarés auprès de l’autorité administrative compétente.

La fin de ces travaux ouvre une autre étape, celle de la déclaration d’arrêt des travaux que l’opérateur est censé faire avant l’expiration de son titre, qui marque l’entrée dans un régime de responsabilité spécifique que l’on appelle l’après-mine – deux volets du droit minier qui font l’objet de l’article 20 du présent projet de loi.

Mais l’arrêt des travaux ne met pas fin au titre minier que détient l’opérateur ; celui-ci peut poursuivre ou reprendre d’autres travaux, sur le même site ou à côté, dans le périmètre du titre qui lui a été délivré. Les titres miniers sont accordés, en règle générale, pour des durées limitées, parce qu’ils donnent un droit immobilier sur des sols dont la surface appartient à d’autres (particuliers, communes, etc.) et le sous-sol est traité comme un patrimoine national, dont la gestion est confiée à l’État ([119]) ; ils peuvent toutefois être prolongés et sont alors soumis à une nouvelle instruction, selon des modalités spécifiques.

Quant à l’administration compétente, outre l’instruction des demandes de titres miniers (délivrés et gérés au niveau ministériel), des demandes d’autorisation d’ouverture des travaux et des déclarations d’arrêt des travaux (au niveau préfectoral), elle exerce aussi une surveillance administrative – la police des mines – pendant les travaux miniers, qui « a pour objet de prévenir et faire cesser les dommages et les nuisances » qui leur sont imputables, spécialement à l’égard des intérêts protégés, et la police résiduelle des mines après leur clôture officielle.

Le code minier distingue aussi deux étapes opérationnelles : l’exploration et l’exploitation, chacune nécessitant un titre spécifique, puis l’obtention d’une autorisation administrative pour l’ouverture des travaux (en cas d’impacts graves). De fait, chacune peut durer plusieurs années : un titre d’exploration peut être délivré pour une durée initiale de cinq ans et être prolongé deux fois de cinq ans au plus ; et un titre d’exploitation peut être accordé pour une durée initiale de cinquante ans et être prolongé par périodes de vingt-cinq ans au plus – ou quinze ans pour les gîtes géothermiques.

Ces étapes recouvrent toutefois différents cas de figure, donnant lieu à des procédures, des droits et des titres différents.

 


—  1  —

Les divers droits et procédures applicables aux recherches minières

– Le propriétaire de la surface peut procéder à des travaux de recherche minière sur simple déclaration à l’autorité administrative compétente. De même pour la personne ou l’organisme auquel il a donné son consentement.

– À défaut du consentement du propriétaire de la surface, tout opérateur peut, aussi, être simplement autorisé par l’administration à prospecter. Le propriétaire est seulement invité à présenter ses observations. Ce mode est toutefois rarement utilisé car l’explorateur ne peut disposer librement des produits extraits et n’a aucun droit à obtenir ensuite un titre d’exploitation.

– Le mode de droit commun est l’obtention d’un titre minier. Il s’agit principalement du « permis exclusif de recherches » (PER).

– Le régime du PER s’applique aux gîtes géothermiques à haute température. Mais une « autorisation de recherche » est délivrée par l’administration, après enquête publique, s’agissant des gîtes à basse température et des stockages d’énergie calorifique.

– Quant aux explorations en mer, outre des permis exclusifs de recherche, des « autorisations de prospection préalable » peuvent être accordées pour la recherche sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive de toute substance minérale ou fossile, quelle que soit sa nature de mine ou de carrière, et ce, sans mise en concurrence, ni enquête publique.

En revanche, la demande de permis exclusif de recherche pour des substances minérales de carrière (les granulats marins) dans ces périmètres impose des dispositions spécifiques renforcées d’enquête et de concertation locale. De même s’agissant de leur prospection dans les fonds marins du domaine public – à moins qu’elle ne fasse l’objet d’une autorisation de prospection préalable. En tout état de cause, lorsque la demande de titre est présentée en même temps que la demande d’autorisation d’ouverture des travaux, les deux donnent lieu à une enquête publique unique.

– Enfin, dans la plupart des territoires d’outre-mer (mais à l’exclusion des fonds marins), on accorde une « autorisation d’exploitation » (AEX) qui donne l’exclusivité du droit de faire tous travaux de recherches et d’exploitation des substances visées par le titre.

Le permis exclusif de recherche (PER) assure à son titulaire le monopole des travaux de prospection dans le périmètre défini par le titre, et le droit de disposer librement des produits extraits. En vertu de l’actuel article L. 132-6, il lui offre aussi ce que l’on appelle « un droit de suite » ou « privilège de l’inventeur » qui lui garantit l’exclusivité, pendant la durée de validité du permis, pour demander une concession portant, à l’intérieur du périmètre du titre d’exploration, sur des substances mentionnées par lui, mais aussi le droit à obtenir cette concession s’il en fait la demande avant l’expiration de son titre (automaticité) s’il possède les capacités techniques et financières nécessaires pour mener les travaux correspondants – ou à bénéficier d’une indemnisation en cas d’octroi de la concession à un autre opérateur.

La concession est également le titre de droit commun pour exploiter un gîte de mine, même s’il existe aussi, à cette étape, quelques régimes spécifiques.

Les autres procédures applicables à l’exploitation des mines

– Le régime de la concession s’applique aux gîtes géothermiques à haute température. Mais les gîtes géothermiques à basse température et les stockages d’énergie calorifique relèvent pour leur part, respectivement, d’un « permis d’exploitation » ou d’un « titre de stockage souterrain » généralement accordé après enquête publique.

– À l’exception des exploitations en zones de protection écologique créées par les autorités françaises ou de certaines activités, limitées, menées sur les fonds marins du domaine public, l’exploitation en mer des substances de mine ou de carrière (dans la mesure où elles relèvent du code minier) est également soumise au régime légal de droit commun, mais ses modalités pratiques sont définies par un décret spécifique, n° 2006‑798 du 6 juillet 2006. Le code prévoit que, dans tous les cas, l’instruction des demandes de titre comporte une enquête publique.

– Dans la plupart des territoires d’outre-mer, les exploitations minières se fondent soit sur des « autorisations d’exploitation » (AEX), qui incluent la phase exploratoire, soit des « permis d’exploitation » (PEX) qui ne confèrent qu’un droit exclusif d’exploitation.

– Enfin, l’exploitant d’une carrière peut être autorité à tirer librement parti des substances de mines qu’il extrait lorsqu’elles sont connexes ou voisines d’un gîte de mines exploité, et dans certaines limites de volume.

Comme cela a été dit précédemment, la détention d’un titre confère un droit de recherches ou d’exploitation (dans un périmètre, pour des substances et sur une durée circonscrits par ce titre), mais ne donne pas le droit de réaliser les travaux afférents – c’est-à-dire les travaux eux-mêmes ainsi que la création des installations, ouvrages et ménagements qui leur sont nécessaires – ; et ces travaux relèvent de deux régimes différents selon la gravité des impacts qu’ils peuvent représenter pour les intérêts protégés par le code minier.

3.   Un droit qui prend insuffisamment en compte les enjeux de protection de l’environnement et de participation du public

Le code minier pose avant tout les principes de base du droit minier, dont le contenu est largement défini par voie réglementaire. Nombre de garanties ont ainsi été introduites par les textes réglementaires, comme la consultation de multiples acteurs. Cette architecture a l’avantage d’offrir une grande souplesse d’adaptation. Mais la défiance qui s’est développée dans la population depuis dix ans montre qu’il est aujourd’hui nécessaire d’inscrire plus explicitement dans la loi certaines de ces garanties. En outre, les textes réglementaires ne peuvent pas pallier toutes les carences de la partie législative du code minier. Quand il s’agit de mieux prendre en compte les intérêts environnementaux, notamment, la seule référence à la Charte de l’environnement ne suffit pas toujours, même si elle a valeur constitutionnelle, face à d’autres droits expressément reconnus par la loi.

Les garanties prévues par le code minier visent à conjuguer optimisation économique des activités minières et préservation des intérêts protégés. Ainsi :

– nul ne peut obtenir un titre minier s’il ne possède les capacités techniques et financières nécessaires pour mener à bien les travaux miniers et assumer les obligations en découlant, pendant ces travaux ou après leur arrêt (cf. l’article 20), à l’égard des intérêts protégés ;

– et les demandes de titres miniers sont mises en concurrence.

Toutefois, la demande de prolongation d’un PER, ou de son extension (à de nouvelles surfaces ou de nouvelles substances non connexes ([120])), n’est pas soumise à cette procédure. Et en vertu du « privilège de l’inventeur » ou « droit de suite », la demande du titulaire d’un PER d’obtenir une concession dans le périmètre de son titre et pour des substances déjà mentionnées par celui-ci exclut tout autre demandeur. Enfin, la demande de prolongation d’une concession est mise en concurrence, mais une demande d’extension en est dispensée.

Des consultations obligatoires sont par ailleurs inscrites dans la loi :

– la procédure d’instruction d’une demande de concession comprend la réalisation d’une enquête publique, conformément aux dispositions prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. Cela s’applique aussi aux demandes des titulaires de PER dans le cadre de leur droit de suite, ainsi qu’aux demandes d’extension du titre, mais non aux demandes de prolongation des concessions ;

– le code minier ne prévoit rien, par contre, s’agissant des demandes de PER. L’absence de consultation du public (et des collectivités concernées) était précisément un des plus forts reproches adressés aux permis de recherche du gaz de schiste accordés en 2011.

Toutefois, la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement ([121]) est venue remédier à ce manque en introduisant un article L. 123-19-7 au code de l’environnement disposant que la procédure de participation du public prévue à la section 3 du chapitre III du titre II du livre Ier du même code (soit par consultation électronique) s’applique à l’instruction de cette demande ;

– les demandes d’autorisation de travaux miniers (AOT) sont, en revanche, très encadrées. Elles doivent ainsi faire l’objet à la fois d’une consultation des communes intéressées et d’une enquête publique (selon les mêmes dispositions du code de l’environnement que pour la concession).

Les travaux miniers concernés par le régime de l’AOT sont visés par l’article L. 162-3 et définis par l’article 3 du décret n° 2006-649 du 2 juin 2006 relatif aux travaux miniers, aux travaux de stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains.

De fait, la logique du droit minier fait de cette étape le nœud du contrôle par l’administration compétente des impacts qu’ils représenteront pour un territoire, et en particulier pour les intérêts à protéger au titre de l’article L.161-1 du code minier ([122]). Les dispositions réglementaires, directement inspirées du régime des ICPE, prévoient ainsi qu’en sus des consultations obligatoires et de la participation du public à l’instruction, cette demande doit présenter :

– une étude d’impact réalisée dans les conditions prévues au chapitre II du titre II du livre Ier du même code ;

– ainsi que, le cas échéant, l’étude de dangers prévue à l’article L. 512‑1 du code de l’environnement.

Ajoutons que les « modifications relatives aux travaux, aux installations ou aux méthodes de nature à entraîner un changement substantiel des données initiales de l’autorisation », selon l’appréciation du préfet qui instruit et suit ces autorisations de travaux, doivent donner lieu à une nouvelle demande d’autorisation, également soumise à une enquête publique.

À travers cette procédure d’AOT, est notamment vérifiée la prise en compte de la sensibilité de l’environnement (en particulier des milieux et intérêts visés par l’article L. 161-1) aux travaux projetés. Des prescriptions adaptées à sa préservation peuvent ensuite être définies. Et l’AOT peut être refusée en cas d’atteinte trop grave.

Si rien n’est prévu dans la loi minière, ces préoccupations environnementales ne sont pas absentes de l’instruction des demandes de titres : les dispositions réglementaires précisent que le dossier de demande présente, outre un mémoire technique et le programme des travaux envisagés pour l’exploration ou le descriptif des travaux d’exploitation, une « notice d’impact environnemental indiquant les incidences éventuelles des travaux projetés sur l’environnement et les conditions dans lesquelles l’opération projetée prend en compte les préoccupations d’environnement » (articles 17 et 24 du décret n° 2006 648). Ces documents sont soumis aux services publics intéressés et au public consulté par voie électronique et constituent la base du dossier de l’enquête publique menée dans le cadre de l’instruction des demandes de concession. Mais les attentes sur cette notice d’impact environnemental restent floues. Et aucune évaluation est exigée au stade d’une demande de prolongation de titre, alors que plusieurs années ont pu s’écouler.

Au demeurant, en dehors de cas bien identifiés par quelques lois (l’interdiction des techniques de fracturation hydraulique, le refus des nouveaux titres d’exploration ou d’exploitation des hydrocarbures et du charbon, ou la préservation légalement organisée de certaines zones), la menace qu’un projet de recherches ou d’exploitation pourrait représenter pour l’environnement (comme pour les autres intérêts protégés) ne saurait constituer un motif légitime pour refuser une demande de titre minier, quelle que soit sa gravité.

Car le seul critère retenu par la législation actuelle pour accorder ou rejeter une telle demande est la possession ou non des capacités techniques et financières visées aux articles L. 122-2 et 132-1. Au mieux la loi prévoit-elle la possibilité, avant d’accorder une concession minière, de compléter les prescriptions générales prévues par le code minier (ou un décret en Conseil d’État) par un cahier des charges définissant certaines conditions spécifiques au projet.

Cette faiblesse du droit minier est au cœur du contentieux autour de la Compagnie montagne d’or (CMO) en Guyane.

Le projet aurifère vise à exploiter le gisement d’or primaire de la Montagne d’or, l’un des plus importants en termes de potentiel aurifère. Le projet appartient à un secteur qui peut faire l’objet d’une activité d’orpaillage au regard du SDOM, mais qui se situe entre deux réserves biologiques forestières intégrales, classées pour leur forte biodiversité. Il s’agit au surplus d’un projet d’exploitation primaire – quand la plupart des autres concessions guyanaises font de l’exploitation alluvionnaire ou du retraitement de résidus miniers –, de dimension industrielle, qui supposerait de nouveaux aménagements routiers substantiels.

Pour ce projet, CMO avait déposé en 2016 deux dossiers de demande de renouvellement des concessions historiques. Un débat public s’est tenu entre mars et juillet 2018 et a fait l’objet d’un compte rendu de la CNDP le 7 septembre 2018. Le 23 mai 2019, le Président de la République a annoncé à l’occasion du premier conseil de défense écologique que ce projet n’était pas compatible avec les ambitions environnementales qu’il avait fixées. À la suite de cette décision, aucune suite n’a été donnée aux demandes de renouvellement de concessions.

Mais saisi par CMO d’un recours contre ces décisions implicites de rejet, le 3 décembre dernier, le tribunal administratif de Cayenne a considéré que les éléments présentés par CMO justifiaient de ses capacités techniques et financières pour exploiter les concessions, puis, le 24 décembre, a enjoint à l’État de prolonger sous six mois les concessions de CMO en Guyane.

Le Gouvernement a fait appel de ce jugement devant la cour administrative d’appel de Bordeaux le 25 janvier 2021.

Le code minier n’est pas dénué de garde-fou ; mais il se situe au stade de l’AOT. Ce dispositif offre un outil assez efficace pour encadrer les activités minières. Cependant, il est aujourd’hui difficile de comprendre que cette évaluation des impacts, notamment environnementaux, ne soit pas faite dès l’instruction de la demande de titre minier. Et il est encore moins toléré que l’administration ne puisse refuser un titre minier qui serait clairement nuisible pour les intérêts protégés.

4.   L’activité minière en Guyane

L’activité aurifère connaît une place particulière en Guyane.

Elle y est largement considérée comme une activité traditionnelle et est pratiquée surtout par des artisans et de petites et moyennes entreprises d’exploitation locales. Elle représente néanmoins le deuxième secteur industriel du département, avec une production moyenne de 1,5 tonne d’or par an, générant 40 millions d’euros de chiffres d’affaires (et 850 000 euros de taxes minières).

Cette activité est encadrée par un schéma départemental d’orientation minière (SDOM) qui définit les conditions générales applicables à la prospection minière, ainsi que les modalités de l’implantation et de l’exploitation des sites miniers terrestres (la Guyane offre également de potentiels gisements d’hydrocarbures en offshore, dont les travaux sur la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 ont acté la non‑exploitation).

Le SDOM définit notamment, par un zonage, la compatibilité des différents espaces du territoire de la Guyane avec les activités minières, « en prenant en compte la nécessité de protéger les milieux naturels sensibles, les paysages, les sites et les populations et de gérer de manière équilibrée l’espace et les ressources naturelles », ainsi que « l’intérêt économique de la Guyane et la valorisation durable de ses ressources minières ». Il est élaboré par le représentant l’État (le préfet) dans le département, est soumis à une évaluation environnementale et à la consultation du public.

Dans le cadre défini, qui relève en large partie du domaine privé de l’État, le préfet peut lancer, après consultation des collectivités territoriales, des appels à candidature pour la recherche et l’exploitation aurifères sur la base d’un cahier des charges définissant, notamment, les contraintes en matière d’exploitation et d’environnement propres à chaque zone.

Mais cette activité légale est plus que débordée par une importante activité clandestine. L’orpaillage illégal est, par nature, difficile à quantifier. Selon la Fédération des opérateurs miniers de Guyane, 90 % de la production d’or en Guyane serait le fait d’une activité clandestine en forêt. Elle correspondrait à une production comprise entre 10 et 15 tonnes d’or par an, pour un chiffre d’affaires de l’ordre de 600 millions d’euros, et serait le fait de 10 000 à 15 000 travailleurs clandestins. On aurait dénombré en 2017 environ 170 sites d’orpaillage illégal, y compris dans le Parc amazonien de Guyane.

Outre ce qui s’apparente à un « pillage » du territoire en l’absence de retombées économiques pour la Guyane, cet orpaillage sauvage est à l’origine d’une grave pollution au mercure, désastreuse pour l’environnement et la santé publique, et d’une déforestation rampante.

Aussi le code minier rattache-t-il ces activités illégales menées sur le territoire guyanais aux infractions pénales qu’il sanctionne le plus durement par cinq ans d’emprisonnement et 75 000 € d’amende (articles L. 615-1 et L. 512-2). Il aménage également les règles de garde à vue, de confiscation et de destruction des biens et installations ayant servi à l’orpaillage illégal. Des peines sont également prévues pour les transports et les débarquements clandestins. Et la détention de mercure, concasseur et corps de pompe est encadrée de près.

Enfin sur le terrain, l’opération Harpie, menée conjointement par les forces de gendarmerie et les forces armées en Guyane, déploie depuis 2008 près d’un millier de militaires pour contenir l’orpaillage illégal. Mais celui-ci reste très difficile à juguler, en raison de la porosité des frontières avec le Brésil et le Suriname et faute de moyens suffisants pour un territoire aussi étendu et difficile d’accès.

Dans ce contexte complexe, la nécessité de renforcer la lutte contre l’orpaillage illégal est un enjeu crucial. Un autre point fait assez largement consensus : mieux vaut une activité minière légale encadrée, et donc contrôlée, qu’un orpaillage illégal, même si d’aucuns s’alarment des carences du SDOM en matière de protection de l’eau et de l’environnement.

II.   LES DISPOSITIONS DU projet de loi

Le projet de loi traduit la volonté du Gouvernement de trouver un nouvel équilibre entre des nécessités économiques bien comprises et les intérêts écologiques et territoriaux. Il s’agit de faire en sorte que le code minier redevienne un outil de gestion du patrimoine commun de la Nation qui serve la politique industrielle nationale, tout en prenant mieux en compte les attentes des populations et responsables locaux et l’enjeu vital de la préservation de l’environnement et des milieux naturels.

Un pré-projet proposant la réforme de grandes parties du code minier a été soumis fin 2018 aux parties prenantes, opérateurs, collectivités territoriales, associations de défense de l’environnement, etc. Il constituera la base des futures ordonnances pour lesquelles le présent article 21 donne habilitation au Gouvernement. Mais faisant toujours l’objet d’ajustements et d’évolutions, il n’est pas encore prêt à être inséré « en dur » directement dans la loi, en dehors de la réforme de la procédure d’arrêt des travaux miniers et de l’après‑mine qui fait l’objet de l’article 20.

Le rapporteur a auditionné des représentants des différentes parties prenantes, qui ont dit leur satisfaction que le droit minier soit enfin précisé, complété et adapté et leur approbation globale de la réforme. Ses orientations font l’objet d’un large consensus ; et si, dans le détail des dispositifs, les uns et les autres souhaiteraient qu’elle aille plus loin, ou moins loin, selon les points de vue, ils reconnaissent ses grandes avancées, en matière environnementale notamment.

Leurs craintes aujourd’hui porteraient plutôt sur l’interprétation pratique que l’administration en fera une fois les ordonnances prises, et sur l’éventualité d’une remise en cause des équilibres auxquels le pré-projet était parvenu. Mais les services ministériels ont assuré à votre rapporteur que les ordonnances devraient suivre l’esprit, si ce n’est la lettre, du pré-projet.

1.   Concevoir une politique minière nationale

Le premier axe de la réforme serait de : « transformer les fondements juridiques et les objectifs du modèle minier français ».

Il s’agit d’abord d’énoncer explicitement les principes sur lequel est construit le modèle minier français, notamment le fait que les substances de mine n’appartiennent pas au propriétaire du sol et sont gérées par l’État (ou les collectivités d’outre-mer compétentes).

– « (a) Définissant une politique nationale de valorisation durable des ressources et usages du sous-sol axée, notamment, sur les besoins de la transition énergétique et de l’industrie numérique ainsi que sur le recyclage des matières premières secondaires »

Le texte soulignerait également l’intérêt général que représenterait la valorisation des ressources et usages du sous-sol national.

De nos jours, l’activité minière est assez limitée en France : en dehors de l’or en Guyane et du nickel en Nouvelle-Calédonie, et hors hydrocarbures, on n’exploite plus que le sel, les calcaires bitumeux et la bauxite en métropole. L’exploitation des granulats marins est également modeste avec 5 millions de tonnes récoltées par an. La géothermie profonde se développe toutefois.

Mais le développement des technologies numériques et des énergies renouvelables génère des besoins de plus en plus massifs en ressources minérales, parfois rares et essentiellement produites par des pays non européens. Pour réussir sa transition énergétique tout en renforçant ses filières industrielles, notre pays est donc confronté à un double enjeu crucial : assurer l’approvisionnement de ses producteurs et regagner une certaine indépendance stratégique sur ces ressources.

Pour y répondre, l’optimisation des technologies consommatrices de ces minéraux et le recyclage des matières sont évidemment prioritaires. Malgré tout, le recours à des ressources primaires restera encore longtemps une nécessité. Or, des études et observations montrent que la France dispose de potentiels minéraux à fort potentiel : comme le tungstène, l’antimoine, l’hélium, le lithium et le coltan, outre l’or.

Relancer, de manière raisonnée et responsable, la valorisation des ressources de nos sous-sols apparaît donc souhaitable non seulement au regard de notre compétitivité économique mais aussi des enjeux de la transition climatique.

Il serait donc prévu de définir dans la loi ce que pourrait être une politique minière nationale, s’articulant avec la stratégie d’économie circulaire et le plan de programmation des ressources instaurés par l’article 69 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Révisable tous les cinq, elle définirait les orientations nationales de gestion et de valorisation des ressources et des usages du sous-sol, en se fondant sur un recensement des substances présentes dans les sols français.

À ce sujet, les services ministériels ont indiqué que l’inventaire des ressources nationales datait déjà de plusieurs années, mais que le Bureau de recherche géologique minière (BRGM), si compétent soit-il, n’a pas les moyens aujourd’hui de l’actualiser. Au vu des enjeux, le rapporteur recommande que l’État étudie les solutions qui permettraient de relancer le recensement du potentiel minier de notre pays.

– « (b) Instaurant un registre national minier, numérique et cartographique, ouvert au public, aux entreprises et à l’administration »

Pour renforcer la transparence de la gestion nationale des mines, la future ordonnance devrait par ailleurs institutionnaliser le cadastre minier numérique existant (https://camino.beta.gouv.fr/titres) qui permet à chacun, citoyen ou acteur économique, d’accéder en temps réel à un état des demandes et des décisions prises.

2.   Mieux prendre en compte les enjeux environnementaux et associer plus activement collectivités et populations

Le deuxième axe affiché par la demande d’habilitation est d’« améliorer la prise en compte des enjeux environnementaux liés aux activités minières à tous les stades et de rénover la participation du public et des collectivités territoriales ».

Il s’agit de répondre aux principales critiques qui se sont élevées depuis dix ans contre le code minier, en introduisant de nouvelles garanties dans le droit actuel.

● La plus importante de ces innovations serait la prise en compte de tous les enjeux et tous les intérêts à protéger au bon moment, c’est-à-dire à chacun des stades de la vie juridique d’une mine, et ce, dès le premier titre minier sollicité. La nouvelle procédure pourrait se dérouler ainsi :

– L’octroi, l’extension ainsi que la prolongation d’un titre de recherches ou d’un titre d’exploitation seraient systématiquement précédés d’une « analyse environnementale, économique et sociale ». (« (c) Imposant la réalisation d’une analyse environnementale, économique et sociale préalablement aux décisions individuelles »).

Cette « analyse » serait un processus associant l’élaboration par le demandeur d’un mémoire (au stade d’un projet d’exploration) ou d’une étude de faisabilité (à celui de l’exploitation), les avis du Conseil général de l’environnement du développement durable (CGEDD) et du Conseil général de l’économie (CGE), auxquels le demandeur doit répondre par écrit, les résultats des consultations des collectivités et du public (voir ci-après), un ensemble que l’autorité compétente examinerait avant de prendre une décision, en tenant compte des résultats desdites consultations ;

– Les collectivités territoriales seraient informées dès la réception d’une demande de titre ou, au plus tard, à la publication de l’avis de mise en concurrence. (« (b) Renforçant les modalités d’information et de participation des collectivités territoriales lors de l’instruction des demandes en matière minière »).

Elles seraient ensuite invitées à donner leur avis sur le dossier de demande comprenant le mémoire ou l’étude de faisabilité, les avis et les réponses des conseils.

– Le demandeur mettrait par ailleurs à la disposition du public, par voie électronique, son dossier de candidature ainsi que ses réponses écrites aux avis des conseils, avant l’ouverture des procédures de participation prévues.

L’avant-projet imaginait de créer une phase de concertation active avec le public, sous l’égide d’un garant, désigné par la Commission nationale du débat public, pendant la phase d’instruction d’un titre exclusif d’exploration (ancien PER).

L’article 21 évoque au moins la possibilité de créer une commission de suivi d’un projet minier (« e) Instaurant la possibilité de créer une commission de suivi d’un projet minier s’inspirant des commissions prévues à l’article L. 125-2-1 du code de l’environnement »). La disposition citée permet en effet au préfet de créer une commission de suivi de site autour d’un ICPE lorsque les nuisances, dangers et inconvénients présentés par cette installation le justifient au regard des intérêts protégés.

Dans le cas d’un projet minier, la commission, présidée par le préfet et réunie sur sa demande, pourrait intervenir à tous les stades de vie du titre minier, du projet jusqu’à l’échéance du titre minier. Sa composition et ses modalités d’intervention seraient définies par voie réglementaire. Mais en principe, elle réunirait les riverains, l’opérateur, les associations intéressées et les représentants de l’administration. Les débats pourraient également porter sur la procédure d’ouverture des travaux miniers.

Les services ministériels précisent en outre qu’en Guyane, l’Office national des forêts (ONF) sera toujours systématiquement consulté sur les demandes de titres, mais sans que ce soit un avis conforme.

Même en l’absence de commission de suivi, l’organisation d’une enquête publique continuera de s’imposer à l’instruction des demandes de titre exclusif d’exploitation (ancienne concession) ; et l’article L. 123-19-7 du code de l’environnement (consultation du public par voie électronique) s’appliquera toujours à l’instruction d’une demande de titre exclusif de recherche tant qu’un dispositif spécifique ne sera pas créé.

En informant mieux les populations concernées sur les enjeux, les effets de l’attribution d’un titre et les perspectives de développement territorial qu’il ouvre, ces étapes sont déterminantes pour l’acceptabilité sociale d’un projet minier.

Enfin, un projet minier mieux concerté est aussi une mine mieux encadrée.

● Une autre innovation forte serait de permettre à l’autorité compétente de tirer toutes les conséquences de ces évaluations préalables. (« a) Révisant les conditions d’octroi, de prolongation ou de refus des demandes de titres miniers, de recherches ou d’exploitation, afin, notamment, de pouvoir refuser une demande de titre en cas de doute sérieux sur la possibilité de conduire l’exploration ou l’exploitation du gisement sans porter une atteinte grave aux intérêts protégés au titre de la réglementation minière »).

Elle pourrait ainsi :

– assortir le titre d’un cahier des charges précisant des conditions spécifiques à respecter par le demandeur. Avec la nouvelle garantie que celui-ci pourrait contenir des mesures économiques et sociales, mais aussi interdire le recours à certaines techniques « si la protection de l’environnement ou d’autres usages existants ou planifiés du sol ou du sous-sol le justifient ». (« d) Prévoyant la possibilité d’assortir les décisions sur les demandes de titres miniers de prescriptions environnementales, économiques et sociales »).

Le code minier actuel interdit en effet le recours aux techniques par fracturation (article L. 111-14) mais ne permet pas explicitement d’en écarter d’autres en cas de risque d’impact trop fort ;

– voire refuser la demande si l’autorité administrative compétente a « un doute sérieux » concernant la possibilité de procéder aux recherches ou à l’exploitation du type de gisement visé sans « porter une atteinte grave » aux intérêts protégés.

Présenter les capacités techniques et financières pour faire ne suffirait donc plus ; en revanche, une raison environnementale pourrait justifier le refus de délivrer un titre minier. Cela représente une véritable révolution culturelle pour le secteur minier. Les professionnels auditionnés préféreraient la référence à « un risque avéré », plus facile à cerner – et plus improbable. Mais la notion de doute sérieux existe en droit et elle imposera en tout état de cause à l’autorité administrative de motiver sa décision e de la fonder sur des raisons sérieuses.

● Comme aujourd’hui, l’instruction de la demande d’autorisation des travaux miniers (AOT) devra prendre en compte leurs impacts sur les intérêts protégés.

Mais la réforme propose d’harmoniser la procédure avec celle qui s’applique aux ICPE. Actuellement, une demande d’AOT peut s’accompagner d’autres autorisations : des autorisations ICPE (pour les installations de stockage de résidus miniers, ou des installations de traitement de minerai par exemple) ou d’autres autorisations, notamment toutes celles embarquées dans l’autorisation environnementale (défrichement, dérogation espèces protégées).

L’intégration de l’AOT dans l’autorisation environnementale (définie aux articles L. 181-1 à L. 181-32 du code de l’environnement) permettra au pétitionnaire de ne déposer qu’un seul dossier (et à l’administration d’en instruire qu’un seul) couvrant tous les aspects du projet, valant autorisation à la fois au titre des travaux miniers, de la loi sur l’eau et des ICPE. (« f) Faisant relever, avec les adaptations nécessaires, l’autorisation d’ouverture de travaux miniers du régime de l’autorisation environnementale prévue par le code de l’environnement ») Cela permettra également d’appliquer aux travaux miniers une procédure mise en place en 2017 et qui fait désormais référence, soulignent les services ministériels.

Ceux-ci signalent que cela supposera de modifier corrélativement le code de l’environnement (titre VII du livre Ier).

Cette harmonisation contribuera par ailleurs à l’objectif d’allègement des procédures qui constitue aussi un fil rouge de la réforme proposée. Il s’agit de concilier l’introduction de nouvelles garanties avec une rationalisation des procédures, pour ne pas en aggraver la complexité et la durée.

Ainsi, le traitement des titres miniers incombera désormais au seul échelon ministériel afin d’éviter une double instruction. Le préfet et ses services, appelés à donner un avis consultatif, seront quant à eux confortés dans leur rôle de relais du territoire et avertiront le ministre chargé des mines des circonstances locales. Enfin, en cas de concurrence, seule la demande du candidat retenu sera instruite. L’étude d’impact évoque par ailleurs un principe de proportionnalité, le poids des démarches attendues et les enjeux que représentent la décision à prendre.

Quoi qu’il en soit, au-delà de l’harmonisation des procédures d’instruction, l’intégration des AOT dans l’autorisation environnementale permettra enfin d’appliquer aux travaux miniers les modalités de contrôle, de sanction et d’exercice de la police du code de l’environnement, avec pour objectif principal de rapprocher le niveau d’exigence en termes de protection de l’environnement du code minier de celui du code de l’environnement. (« g) Révisant l’objet, les modalités et les sanctions de la police des mines afin, notamment, de rendre applicable aux travaux miniers soumis à autorisation environnementale les sanctions administratives prévues par le code de l’environnement et en précisant les obligations incombant aux exploitants »).

Le 2° de l’article 21 prévoit enfin quelques points complémentaires concernant les fins de travaux miniers ou de mine.

– « h) Étendant les opérations couvertes par les garanties financières prévues pour les travaux d’exploitation miniers à l’arrêt des travaux après la fermeture du site, à sa surveillance à long terme et aux interventions en cas d’accident, en subordonnant la délivrance de l’autorisation d’ouverture des travaux d’exploitation miniers à la constitution de garanties financières et en permettant à l’autorité administrative de définir les modalités de constitution de ces garanties ».

Le dispositif existant se contente de transposer strictement la directive n° 2006/21/CE du 15 mars 2006 concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive en limitant la constitution de garanties financières à la seule gestion des déchets.

L’idée serait de rapprocher ce dispositif des obligations incombant aux installations classées (ICPE). Elles devraient donc recouvrir les arrêts des travaux, la surveillance en dehors de ces procédures, ainsi que les éventuelles interventions nécessaires avant ou après la fermeture d’un site, s’assurant ainsi que l’exploitant prendra bien à sa charge les obligations lui incombant en fin d’exploitation.

La réforme envisagée ne créerait pas d’obligations rétroactives en prévoyant la constitution de ces garanties à la seule étape des prochaines demandes d’autorisation d’ouverture des travaux d’exploitation.

– « i) Permettant le transfert à un nouvel explorateur ou exploitant d’obligations revenant à l’État au titre d’une exploitation ancienne ».

Le code minier prévoit aujourd’hui qu’à l’expiration du titre minier, sous réserve que la procédure d’arrêt de travaux ait été menée à terme, les installations de prévention et de surveillance des risques importants d’affaissement de terrain ou d’accumulation de gaz dangereux sont transférées à l’État (article L. 174-2).

Dans le cas d’une nouvelle exploitation, ces installations (des puits ou des sondages de compression par exemple) peuvent être utiles au nouvel exploitant, afin notamment d’éviter la création de nouvelles installations. Les services ministériels ont constaté qu’un tel transfert doit s’accompagner d’une clarification des responsabilités entre l’État et le nouvel exploitant, en matière de surveillance et de prévention des risques. Il s’agirait donc de préciser que lorsqu’un nouvel explorateur ou exploitant souhaite utiliser ces équipements, il l’indique dans sa demande d’ouverture de travaux. Le transfert ne serait toutefois autorisé que si les équipements concernés permettent la surveillance et la prévention de l’ensemble des risques sur une zone géologiquement cohérente.

Cela reviendrait à transférer au nouvel opérateur l’intégralité des responsabilités dévolues à l’État sur l’ensemble de la zone considérée.

– « j) Modifiant et en simplifiant les procédures de retrait d’un titre minier afin, notamment, de prévenir l’apparition de sites miniers dont le responsable est inconnu, a disparu ou est défaillant ».

Il n’existe actuellement aucune procédure spécifique aux « mines orphelines », celles dont le titulaire du titre a disparu. L’administration peut certes attendre la fin de la concession qui enclenche le transfert à l’État de l’ensemble des droits et obligations du concessionnaire lorsqu’il est défaillant ou disparu. Mais quand un nouvel explorateur ou exploitant témoigne de son intérêt pour un territoire couvert par un titre minier « orphelin », il peut être préférable de retirer le titre avant son échéance pour le réattribuer le cas échéant. L’administration doit alors recourir, par défaut, à une procédure de sanction administrative : le retrait de titre pour inexploitation ou inactivité persistante (article L. 173-5).

Il est donc proposé de créer une procédure spécifique aux titres miniers encore valides dont le responsable est inconnu, a disparu ou est défaillant de ce seul fait.

– « k) Prenant toute mesure supplémentaire de nature à permettre, en toute hypothèse, la prise en charge effective des mesures d’arrêt des travaux à la fin de l’activité ou de réparation des dommages par les sociétés auxquelles elles incombent ou par toute autre société y étant tenue ».

La constitution des garanties financières sera un levier important. Mais le Conseil d’État a conseillé d’ajouter cet alinéa afin de laisser au Gouvernement la possibilité de compléter, si nécessaire, le nouvel article L. 171-3 du code minier, introduit par l’article 20 du projet de loi, qui permettra de rechercher la responsabilité de la société mère d’un opérateur minier.

3.   Faire évoluer le droit minier en outre-mer et renforcer la lutte contre l’orpaillage illégal en Guyane

L’étude d’impact du projet de loi précise que l’habilitation permettra notamment d’intégrer le droit européen aux dispositions juridiques applicables aux départements d’outre-mer.

Elle a surtout deux axes principaux de réforme : simplifier les procédures pour les petits projets miniers ultramarins et accentuer encore la lutte contre l’orpaillage illégal en Guyane.

● «  e) Révisant les régimes juridiques applicables aux autorisations et aux permis d’exploitation dans les collectivités d’outre-mer, notamment en ce qui concerne les projets miniers de petite taille et en révisant l’encadrement juridique des projets miniers comportant l’utilisation du domaine public ou privé de l’État ».

Lorsque le code minier a été étendu aux départements d’outre-mer (Guyane, Guadeloupe, Martinique, La Réunion et plus tard Mayotte), la loi avait distingué deux régimes : celui des autorisations d’exploitation (AEX) et des permis d’exploitation (PEX), destinés aux artisans et aux PMI, et le droit commun des procédures nationales (PER et concessions) applicables aux autres opérateurs.

En Guyane au surplus, les PER de moins de 50 km² et à plus de trois kilomètres d’un titre minier détenu par le demandeur sont dispensés de mise en concurrence.

Il est proposé de renforcer ce dispositif.

– S’agissant des autorisations d’exploitation (AEX), qui vaudront aussi autorisations d’occuper le domaine public et privé de l’État : la dispense de concurrence est maintenue ; leur surface serait réduite à 25 hectares au lieu d’1 km² pour qu’elles relèvent de la procédure d’évaluation environnementale au cas par cas, et non pas de façon systématique. Elles seront de forme libre et pourront porter sur l’extraction d’or primaire ;

– S’agissant des permis d’exploitation (PEX) : ils seront désormais délivrés par le préfet et non plus par le ministre chargé des mines. La démonstration de l’existence d’un gisement et une évaluation de sa durée seront requises, sur la base d’une étude technique de faisabilité technico-économique ; mais la procédure traitera en même temps titre et autorisation d’ouverture des travaux. D’une durée maximale de 10 ans, non renouvelable, le PEX pourra être transformé en titre exclusif d’exploitation ou sa prolongation être exceptionnellement autorisée jusqu’à l’épuisement du gisement.

Toutefois, ces évolutions seront définitivement arrêtées quand seront connus les résultats de la mission d’inspection lancée par le Gouvernement sur les retours d’expériences des autorisations d’exploitation ainsi que sur les autorisations de recherche expérimentées pour les petits projets miniers.

Auditionnée par le rapporteur, l’Association des communes et collectivités d’outre-Mer (ACCD’OM) observe que les PME auraient également besoin d’une aide pour réaliser des études de qualité.

 « 4° Adopter des mesures destinées à mieux encadrer l’activité minière en matière d’or »

– « a) Révisant les dispositions relatives au schéma départemental d’orientation minière de Guyane, et en renforçant l’association des communautés d’habitants aux décisions sur les demandes de titres ou d’autorisations miniers en Guyane »

Il s’agit d’affirmer la préoccupation d’une activité minière durable, tout en concevant le SDOM comme un levier pour le développement territorial.

Pour ce faire, la délimitation des zones de compatibilité avec les activités minières serait désormais précédée d’une évaluation environnementale, soumise à l’autorité compétente en matière d’environnement, puis d’une procédure de participation du public. À la suite de quoi des cahiers des charges spécifiques pourront définir les contraintes pour de futures explorations et exploitations.

Il est en outre prévu une « compatibilité réciproque » entre le SDOM et le schéma départemental d’aménagement et de gestion de l’eau (SDAGE). Ainsi, le SDAGE ne pourra pas interdire l’activité minière dans certaines zones ouvertes par le SDOM ; mais le SDOM devra prendre en compte les prescriptions appropriées du SDAGE dans le périmètre du titre minier ou de l’autorisation minière. Et l’opérateur devra préciser dans son dossier comment interagissent les deux réglementations.

Par ailleurs, alors que le SDOM n’est défini aujourd’hui que par le préfet de Guyane, il serait à l’avenir élaboré conjointement par le préfet et le président de la collectivité territoriale de Guyane.

Enfin, il serait écrit dans la loi que tout octroi d’un titre exclusif d’exploitation ou d’un PEX dans un zonage déterminé par décret en Conseil d’État, qui corresponde à leurs territoires, soit soumis à l’avis préalable du Grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenges.

L’ACCD’OM demande que l’avis des EPCI soit également recueilli au titre de leur compétence en matière de développement économique.

L’État espère notamment que l’identification de zones d’exploitation coordonnée permette d’organiser davantage l’activité minière sur le territoire, éventuellement par le biais d’appels à manifestation d’intérêt pour reprendre les mines orphelines, éviter le mitage des parcelles, occuper le terrain, etc.

Le ministère des outre-mer a parallèlement lancé une mission interministérielle sur la promotion d’une filière aurifère durable, qui s’attache en particulier à identifier les bonnes pratiques existantes.

– « b) Rendant obligatoire, pour les titulaires des titres et autorisations, la tenue d’un registre des productions et des expéditions et, de manière générale, en révisant les obligations auxquelles sont tenus les opérateurs en matière de traçabilité de l’or »

Le dispositif renforcera le contrôle des activités aurifères.

Il reposera sans doute, outre la tenue d’un registre des productions légales, sur la conjugaison de tests de traçage et d’une forme de certification des produits. Mais ses modalités techniques sont encore à l’étude.

– « c) Renforçant et en adaptant le dispositif pénal de répression de l’orpaillage illégal en Guyane »

Les services ministériels indiquent que de nouveaux moyens seraient donnés aux forces de sécurité intérieure et que le dispositif de contrôle et de sanctions serait renforcé. Les principales innovations seraient :

. l’habilitation des agents assermentés de l’OFB pour constater les exploitations illégales ;

. le renforcement de la procédure de saisie et de destruction des installations et des matériels ayant servi ou étant destiné à exploiter illégalement l’or guyanais ;

. l’aggravation des peines, en introduisant de nouveaux critères de gravité (ampleur des pollutions, sensibilité du milieu) ;

. l’introduction de l’ensemble des infractions en lien avec l’orpaillage illégal en Guyane dans le champ des contrôles d’identité, visites de véhicule et embarcation ainsi que des fouilles de bagages, prévus par le code de procédure pénale ;

. l’aménagement de la garde à vue ;

. et le renforcement des capacités d’entrave de forces de sécurité intérieure luttant contre les filières d’approvisionnement logistique de l’orpaillage clandestin. Les contrôles sur les voies fluviales, les pistes forestières et les itinéraires logistiques clandestins pourront alors être multipliés.

– « d) Prenant toutes dispositions de nature à faciliter la réhabilitation des sites ayant été le siège d’activités d’orpaillage illégales »

Il s’agit de favoriser ces réhabilitations mais non d’inscrire dans la loi des mesures visant directement à réhabiliter les sites dégradés par des activités d’orpaillage illégales. Toutefois, les services ministériels pensent que la réforme de l’après-mine, portée par l’article 20 du projet de loi, offrira de nouveaux leviers pour progresser en ce sens.

4.   Moderniser le code minier

 « 3° Moderniser le droit minier »

– « a) Révisant la terminologie des titres et autorisations miniers ainsi que les modalités d’instruction des demandes »

Pour une lecture plus claire du code minier, le PER devient « titre exclusif de recherche » et la concession « titre exclusif d’exploitation ».

Et, comme on l’a vu précédemment, l’instruction des demandes de titres et d’autorisation sera réorganisée pour alléger les procédures tout en les consolidant.

– « b) Clarifiant les cas et les modalités de mise en concurrence des demandeurs » et « (5° b) Précisant les effets attachés au droit d’inventeur »

Le titre de recherche M (pour les minéraux) serait toujours accordé après mise en concurrence mais pour une durée maximale de 10 ans, au lieu de 5 ans actuellement (le régime du titre H, pour hydrocarbures, n’est pas modifié).

Le titulaire de ce titre resterait seul à pouvoir présenter, sans mise en concurrence, une demande de titre exclusif d’exploitation (portant, à l’intérieur du périmètre du titre exclusif de recherches, sur des substances mentionnées par celui‑ci) pendant la durée de validité de son titre exclusif de recherches. Mais contrairement au droit actuel, il ne l’obtiendrait plus automatiquement sous la seule condition de présenter les capacités techniques et financières. C’est une évolution importante du droit de suite.

Toutefois, pour compenser la perte de cet avantage, et de ses perspectives de valoriser ses investissements initiaux, le dépôt d’une demande de titre exclusif d’exploitation, avant l’expiration de son titre de recherches, lui vaut d’être reconnu comme l’inventeur du gisement concerné. Il peut alors être indemnisé s’il n’obtient pas le titre d’exploitation. La décision accordant ce titre à un autre opérateur doit en effet fixer l’indemnité qui lui est due, après que l’inventeur ait été invité à présenter ses observations.

De fait, cette compensation est nécessaire pour ne pas décourager les prospections.

En dehors du privilège de l’inventeur, la mise en concurrence s’applique par principe à toute demande de titre d’exploitation.

Les exploitants de stockages souterrains ayant exprimé quelques inquiétudes sur l’annonce de la nouvelle procédure, votre rapporteur a eu confirmation que le régime de mise en concurrence s’appliquant à leur activité ne changera pas.

À noter enfin que seul le candidat retenu à l’issue d’une procédure de mise en concurrence (le règlement de concurrence) sera ensuite soumis à la suite de l’instruction, notamment à la consultation du public.

– « c) Adaptant le régime juridique applicable à la géothermie, notamment en ce qui concerne son articulation avec le stockage d’énergie »

Le cadre juridique de l’exploration et de l’exploitation des gîtes géothermiques a profondément été réécrit par l’ordonnance n° 2019-784 du 24 juillet 2019 modifiant les dispositions législatives du code minier relatives à l’octroi et à la prolongation des titres d’exploration et d’exploitation des gîtes géothermiques et son décret d’application n° 2019-1518 du 30 décembre 2019 relatif aux titres d’exploration et d’exploitation des gîtes géothermiques.

Les représentants de la filière ont dit à votre rapporteur que ces réformes font consensus dans leur secteur.

Les services ministériels indiquent que certaines adaptations législatives restent toutefois à réaliser : notamment s’agissant des conditions de réalisation de l’enquête publique s’appliquant aux autorisations de recherches de gîtes géothermiques. L’article L. 124-8 du code minier prévoit en effet que toutes les demandes d’autorisation de recherches y compris les concurrentes fassent l’objet d’une enquête publique.

Il serait en effet pertinent de s’inspirer du principe qui limitera cette étape au seul candidat retenu après la mise en concurrence pour les demandes de titres classiques (voir supra).

Quant à l’« articulation avec le stockage d’énergie », il s’agit de simplifier les démarches des industriels dont les projets portent sur une installation géothermique duale qui, suivant les moments ou les étapes de son développement, extrait de la chaleur du sous-sol ou au contraire stocke de la chaleur dans ce même sous-sol. Actuellement, les industriels doivent demander deux titres miniers distincts : géothermie d’une part et stockage d’autre part, alors que le fond du dossier et les procédures sont exactement identiques, parce que les stockages souterrains calorifiques relèvent du régime légal des mines (livre Ier) mais avec un renvoi systématique aux dispositions relatives à la géothermie. L’objectif de l’habilitation est donc de fusionner les stockages calorifiques avec les gîtes géothermiques.

L’article 45 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique a déjà modifié le code minier en supprimant les dispositions spécifiques relatives à la recherche et à l’exploitation des stockages d’énergie calorifique désormais intégrées dans le régime des gîtes géothermiques. Mais l’habilitation est maintenue dans l’hypothèse où il est nécessaire de procéder à des précisions ou à des coordinations.

– « d) Précisant les régimes légaux des stockages souterrains et des mines, afin, notamment, de définir les modalités de leur extension à d’autres substances, comme l’hydrogène »

L’habilitation vise d’une part, à faire apparaître explicitement l’hydrogène comme une substance de mines, offrant ainsi un cadre juridique protecteur pour cette activité ; d’autre part, à permettre l’extension des titres d’exploitation de stockage souterrain existants à d’autres substances– dont l’hydrogène (même si l’article 6 de l’ordonnance n° 2021-167 du 17 février 2021 relative à l’hydrogène le permet déjà, et qu’il ne sera pas remis en cause) –, sans qu’une nouvelle procédure d’instruction complémentaire de titre minier soit engagée et sans que la durée du titre minier soit modifiée.

– « f) Soumettant les litiges relatifs aux décisions administratives prises en application du code minier à un contentieux de pleine juridiction »

Le recours de plein contentieux permet en effet de demander au juge administratif non seulement de valider ou d’annuler un acte administratif, mais également de réformer l’acte, de lui en substituer un nouveau ou encore de condamner au paiement d’une somme d’argent. Le juge administratif dispose donc de pouvoirs étendus que dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir.

À ce jour, trois procédures sont en cours en métropole ; et une soixantaine de dossiers contentieux portant sur les titres miniers d’hydrocarbures, de gîtes géothermiques et de stockages souterrains sont suivis par le ministère de la transition écologique, essentiellement des recours en annulation déposés en 2018 à la suite de la promulgation de la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures.

– « g) Modifiant les modalités de passage des substances de carrières dans la catégorie des substances de mines »

Il est proposé de substituer à l’enquête publique locale prévue par l’actuel article L. 312-1 par une participation du public nationale et dématérialisée, le classement de la substance concernée comme mine couvrant alors tout le territoire national.

Il est également envisagé d’élargir le classement en mine aux substances qui ne sont pas formellement des « carrières », comme l’hydrogène.

Hormis ces évolutions, le régime légal des carrières ne sera pas modifié.

– « h) Abrogeant la redevance tréfoncière »

La redevance tréfoncière est due par le concessionnaire aux propriétaires de la surface (l’article L. 132-15). Dans les faits, elle représente un dédommagement plus symbolique que réel, généralement fixée à la somme de 15 euros/ha pour toute la durée de la concession, ce qui fait que son versement aux propriétaires du sol a finalement été abandonné.

Le rapporteur relève toutefois que cette réforme devrait être l’occasion d’interroger les actuels dispositifs de taxes et redevances (redevances départementale et communale, taxe spéciale sur l’or en Guyane au Conseil régional) qui sont censés apporter une forme de compensation ou de participation financière aux communes riveraines. Leur insuffisance et leur répartition déséquilibrée ont été dénoncées par toutes les collectivités auditionnées par votre rapporteur.

 « 5° Clarifier certaines dispositions du code minier »

– « a) Révisant et harmonisant les modalités de prorogation des droits miniers »

Les réformes précédemment décrites s’appliqueront à la prolongation, la mutation, la fusion et extension des titres miniers. On a vu que la prorogation (ou « droit de suite ») ne sera plus automatique, même si le titulaire du titre exclusif de recherches conservera l’exclusivité pour solliciter un titre d’exploitation. Par ailleurs, si les titres exclusifs d’exploitation pourront encore être prolongés, dans la limite maximale de 25 ans, les titres exclusifs de recherches ne pourront plus être renouvelés.

– « c) Permettant la fusion des titres miniers d’exploitation de mines »

À l’heure actuelle, le code minier prévoit la fusion entre permis exclusifs de recherches contigus. Cette possibilité sera étendue aux titres exclusifs d’exploitation et anciennes concessions encore valides.

– « d) Modifiant l’autorité compétente pour l’octroi et la prolongation des titres d’exploitation ou pour leur rejet explicite »

L’autorité compétente restera désignée par voie réglementaire (décret en Conseil d’État ou décret simple) ; il s’agira selon les cas du ministre chargé des mines, du préfet ou du président de la collectivité territoriale de Guyane.

– « e) Complétant la définition des substances connexes »

Les substances connexes sont aujourd’hui désignées par l’article L. 121-5. Mais cette définition n’envisage que des substances liquides, alors qu’il peut en exister des liquides (lithium) ou gazeuses (hydrogène). Il s’agit donc de prendre en compte ces nouveaux cas.

Enfin, il est envisagé de faire apparaître les substances connexes connues dans la demande du pétitionnaire et dans l’acte l’autorisant à explorer ou à exploiter.

– « f) Précisant le cadre juridique s’appliquant à la recherche et à l’exploitation des substances de mines dans les fonds du domaine public en mer »

Ne sont envisagées que des évolutions marginales, sans vraiment modifier le droit minier en mer.

– « g) Restreignant aux seuls exploitants d’une concession d’hydrocarbures l’obligation prévue à l’article L. 132-12-1 »

L’article L. 132-12-1 du code minier a été introduit par l’article 4 de la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l’énergie et à l’environnement.

Il ressort des intentions du législateur que cet article ne concerne que les exploitants d’une concession d’hydrocarbures, seul cas de figure dans lequel il est susceptible de s’appliquer. Aussi son insertion dans une section du code miner applicable à l’ensemble des concessions n’est-elle pas adaptée.

L’objectif est donc de déplacer cet article dans la partie du code relative à l’arrêt de la recherche et de l’exploitation des hydrocarbures.

– « h) Abrogeant l’article L. 144-4 du code minier relatif aux concessions anciennement à durée illimitée »

La disposition parle d’elle-même.

● Enfin, les derniers alinéas du présent projet d’habilitation proposent de :

– prendre les mesures nécessaires à l’adaptation de la réforme aux outre‑mer et à leurs spécificités juridiques ;

– permettre l’application des dispositions issues des futures ordonnances aux « demandes, initiales et concurrentes, présentées avant leur publication ».

Les titres et autorisations en cours de validité resteront régis par les dispositions de l’ancien code. De même les demandes présentées avant le dépôt des ordonnances devant le Parlement, sauf volonté expresse du pétitionnaire de bénéficier du nouveau régime.

Mais le ministère propose aussi d’anticiper les futures règles pour les demandes initiales en cours, qui seraient présentées avant la publication des ordonnances ;

– il est dit enfin qu’un projet de loi de ratification devra être déposé dans l’année qui suivra la publication de chacune des ordonnances qui seront prises.

Sans traiter spécifiquement la question des mines, la Convention citoyenne pour le climat avait recommandé un moratoire sur l’exploitation industrielle minière en Guyane dans le cadre de sa proposition PT8.1 Protection des écosystèmes et de la biodiversité.

Il reste, au demeurant, que le renforcement de la prise en compte des enjeux environnementaux, que porte le présent article, contribuera à la réalisation de l’objectif PT8.1.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

Outre six amendements rédactionnels (CS2986, CS2989, CS5092, CS3024 à CS3026), la commission spéciale a adopté sept amendements de fonds du rapporteur :

– au a du 1°, le CS5315 prévoit que la définition de la future politique de valorisation durable des ressources et usages du sous-sol se fondera sur un recensement actualisé des substances qui peuvent être utiles, aux filières numériques et de la transition énergétique notamment, et sont susceptibles d’être présentes dans le sous-sol. Les derniers recensements datent en effet de plusieurs années et ont été réalisés avec des techniques moins fines qu’aujourd’hui. Il importe donc que notre pays se donne les moyens de ses ambitions en prévoyant au moins leur mise à jour ;

– au b du 2°, le CS5105 ainsi que les amendements identiques de Mmes Delphine Batho (CS563), Stéphanie Kerbarh (CS3970) et Annie Chapelier (CS4163) indiquent que la réforme du code minier s’attachera bien à rénover les modalités d’information et de participation du public, comme le 2° l’annonce mais en ne l’explicitant que pour les collectivités territoriales ;

– au c du 2°, le CS5316 précise que l’analyse environnementale, économique et sociale devra être réalisée avant la prise des décisions relatives aux demandes de titres miniers (les demandes d’autorisation d’ouverture des travaux miniers relevant, pour leur part, de la procédure globale de l’autorisation environnementale définie par le code de l’environnement) ;

– au h du 2°, le CS5317 confirme explicitement que l’extension des garanties financières (pour couvrir les mesures à exécuter après l’arrêt des travaux, la surveillance à long terme des sites et les interventions en cas d’accident) ne sera pas rétroactive pour les travaux d’exploitation minière déjà autorisés ;

– au k du 2°, le CS3023 supprime une mention superflue (« en toute hypothèse ») qui aurait pu laisser croire que l’administration ne fera pas tout ce qui est en son pouvoir pour obliger les opérateurs miniers (ou leurs sociétés mères, le cas échéant) à assumer les responsabilités leur incombant après ou pour les travaux miniers qu’ils ont engagés ;

– au b du 3°, le CS5318 précise que le découvreur, dit l’inventeur, d’un gisement reste seul à pouvoir solliciter un titre exclusif d’exploitation, pendant la durée de validité de son titre d’exploration, et se trouve donc dispensé de mise en concurrence, et ce, même si la réforme prévue par l’article 21 soumettra désormais cette demande de titre d’exploitation aux nouvelles règles d’évaluation (avec la possibilité de refuser sa délivrance au regard de la gravité des impacts du projet sur les intérêts protégés par le droit minier) ;

– au c du 3°, le CS5319 prévoit que l’ordonnance qui adaptera le régime applicable à la géothermie définira aussi le niveau d’exigence attendu des porteurs de projets en matière d’études exploratoires. Le rapporteur a en effet été alerté par le député Vincent Thiébaut sur le constat que ces études ne sont pas toujours aussi poussées qu’il conviendrait, notamment sur la capacité des sous-sols complexes à supporter de tels travaux, alors qu’elles sont une des conditions du développement réussi de la géothermie ;

La commission spéciale a également adopté :

– l’amendement CS3353 de M. Thibault Bazin confirmant, au b du 3°, que la procédure de mise en concurrence des demandeurs, que l’article 21 envisage de réformer, ne concerne que les activités relevant du régime légal des mines, à savoir les activités relatives aux substances de mines ou à la géothermie, et non les activités de carrière ou de stockage souterrain ;

– l’amendement CS5101 du Gouvernement précisant, au e du 3°, que la révision du régime juridique des autorisations et permis d’exploiter en outre-mer concernera également les modalités d’arrêt des travaux qui leur seront applicables ;

– au même alinéa, l’amendement CS3659 de M. Lenaïck Adam qui explique que la réforme envisagée a pour objectif de « réduire les délais d’instruction sans réduire le niveau de protection de l’environnement » ;

– en fin de 3°, l’amendement CS5100 du Gouvernement ajoutant au projet d’habilitation l’objectif d’actualiser le dispositif légal des infractions et sanctions pénales relatives aux manquements aux dispositions du code minier, étant précisé que l’article 20 quater, adopté par la commission spéciale, a déjà largement répondu à cette visée (cf. le commentaire correspondant) ;

– l’amendement CS3656 de M. Lenaïck Adam et d’autres membres des groupes La République en Marche et MODEM étendant, au b du 4°, les obligations des opérateurs en matière de traçabilité de leurs productions et expéditions à l’étain, au tungstène et au tantale, en sus de l’or ;

– enfin, au f du 5°, l’amendement CS3545 de M. Jimmy Pahun et d’autres membres du groupe MODEM qui donne à la réforme du cadre juridique s’appliquant à la recherche et à l’exploitation des substances de mines dans les fonds marins du domaine public l’objectif, entre autres, de « garantir un haut niveau de protection des écosystèmes marins et [d’en] assurer une meilleure connaissance scientifique ».

Chapitre IV
Favoriser des énergies renouvelables

Article 22
(articles L. 141-3 et L. 141-5-1 [nouveau] du code de l’énergie, articles L. 4251-1 et L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales et article L. 222-1 du code de l’environnement)
Décliner les objectifs nationaux de développement des énergies renouvelables au niveau régional

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

Le présent article propose que les objectifs nationaux de développement des différentes filières d’énergie renouvelable de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) soient déclinés, par décret, en objectifs régionaux et que les objectifs fixés parallèlement en la matière par les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) et le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie d’Île‑de‑France soient rendus compatibles avec ceux-ci.

I.   le droit en vigueur

Aujourd’hui, les grands objectifs de politique énergétique de la France sont définis, à l’article L. 100-4 du code de l’énergie. Cet article fixe notamment l’objectif d’atteindre la neutralité carbone en France à horizon 2050, précise les objectifs d’augmentation de la part des énergies renouvelables, globalement (pour les porter à 33 % de la consommation finale d’énergie brute en 2030) et par secteur, et invite à favoriser la production d’électricité issue de l’éolien en mer.

Depuis l’introduction de l’article L. 100-1 A du code de l’énergie par la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, ces objectifs et priorités d’action seront désormais réinterrogés par le Parlement tous les cinq ans, la première loi devant être adoptée avant le 1er juillet 2023. En cohérence avec cette nouvelle architecture, la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), mentionnée à l’article L. 141‑1 du même code, devra être ensuite révisée pour être rendue compatible avec les objectifs de la nouvelle loi, même si la dernière PPE n’est adoptée que depuis le décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie.

D’un point de vue opérationnel toutefois, si la loi quinquennale fixera les grands objectifs, la PPE est et restera le document stratégique de pilotage de la transition énergétique de notre pays en détaillant la trajectoire à cinq ans puis à dix ans de son mix énergétique, les scenarii des besoins énergétiques et des réponses souhaitées et les mesures (les modalités d’action des pouvoirs publics et l’enveloppe maximale indicative des ressources publiques mobilisées par l’État et ses établissements publics) qui doivent permettre d’atteindre les grands objectifs nationaux.

Un de ses volets est consacré au développement de l’exploitation des énergies renouvelables (EnR) et de récupération (3° de l’article L. 141-2 du code de l’énergie). L’article L. 141‑3 dispose que les objectifs quantitatifs de ce volet sont exprimés par filière industrielle et peuvent l’être par zone géographique, auquel cas ils tiennent compte des ressources (les potentiels de développements énergétiques) identifiées dans les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie ou les schémas en tenant lieu.

Ces objectifs par filière déterminent en particulier la répartition des appels d’offres gérés par la Commission de régulation de l’énergie (dits appels d’offres CRE).

À noter que la Corse, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte, La Réunion, Saint-Pierre-et-Miquelon et les îles Wallis et Futuna (zones non interconnectées au territoire métropolitain) font chacun l’objet d’une PPE distincte ; et qu’à l’exception de la Corse, de Saint-Pierre-et-Miquelon et des îles Wallis et Futuna, cette PPE constitue le volet énergie du schéma d’aménagement régional valant schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie, avec des objectifs définis conjointement par l’État et l’exécutif territorial.

Pour le territoire métropolitain en revanche, la loi actuelle ne prévoit pas de lien juridique entre les objectifs nationaux précisés par la PPE nationale et les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), qui ont remplacé les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie – sauf en Île-de-France – pour définir la planification régionale de la transition énergétique et bas carbone.

Et si ces SRADDET doivent prendre en compte la stratégie nationale bas carbone (SNBC), conformément à l’article L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), l’article L. 4251-1 n’impose pas explicitement d’objectifs en matière de production d’énergies renouvelables, ne visant que des objectifs de lutte contre le changement climatique. Seul l’article R. 4251-5 du CGCT établit que les objectifs du SRADDET relatifs au climat, à l’air et à l’énergie portent notamment sur « le développement des énergies renouvelables et des énergies de récupération, notamment celui de l’énergie éolienne et de l’énergie biomasse, le cas échéant par zones géographiques ».

Les objectifs nationaux et régionaux sont ainsi fixés de manière indépendante, sans que rien ne garantisse la cohérence des seconds avec les premiers.

De fait, une étude citée par l’étude d’impact, « Analyse et concaténation du volet énergie des SRADDET », menée par l’association négaWatt et publiée en novembre 2020, montre que la somme des objectifs des SRADDET permet certes d’atteindre l’objectif global de production d’électricité renouvelable de la PPE à horizon 2028, mais qu’en revanche, elle ne garantit pas l’atteinte des objectifs de développement dans chaque filière, alors qu’un mix électrique diversifié offre une plus grande capacité de résilience face aux aléas climatiques, et moins encore la réalisation des objectifs fixés à horizon 2050.

II.   les dispositions du projet de loi

A.   Des objectifs rÉgionaux pour les Énergies renouvelables et de rÉcupÉration

Pour accélérer le développement des énergies renouvelables, la Convention citoyenne pour le climat recommandait d’améliorer la gouvernance régionale de la politique énergétique.

Une de ses propositions était de régionaliser une partie des appels d’offres nationaux. Mais, en dépit de l’intérêt qu’il y aurait à moduler les dispositifs d’aide aux EnR en fonction des spécificités locales, le photovoltaïque étant moins rentable au nord du pays par exemple, les services ministériels ont indiqué à votre rapporteure que la Commission européenne n’admet pas une telle différenciation des appels d’offres de l’État, considérant que cela ne favoriserait pas assez le jeu de la concurrence, au détriment des consommateurs.

Le projet de loi ne traite pas non plus la proposition de la Convention citoyenne de mieux organiser le pilotage régional de la transition énergétique et la concertation entre les divers échelons infrarégionaux.

Le présent article 22 suit en revanche la deuxième proposition de la Convention citoyenne qui vise à donner des objectifs régionaux, pour le territoire métropolitain continental :

– en prévoyant, désormais expressément, que les SRADDET doivent fixer les objectifs régionaux en matière de développement des énergies renouvelables et de récupération (article L. 4251-1 du CGCT) – ce qui est déjà prévu pour le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie d’Île-de-France (comme par le schéma de Corse) ;

– et en s’attachant à mieux en articuler les échelons nationaux et régionaux. Toutefois il ne retient pas la solution proposée par la Convention citoyenne qui ferait coexister les objectifs développés, d’un côté, par les SRADDET avec ceux attribués par l’État, de l’autre, sans garantir davantage leur convergence.

L’article 22 propose plutôt de créer un lien de compatibilité entre les objectifs et les règles générales définis par les SRADDET (ou le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie d’Île‑de‑France) et des objectifs attribués par l’État aux régions pour décliner la PPE.

La construction visée est la suivante :

– la PPE décline toujours les objectifs nationaux par filière industrielle (photovoltaïque, éolien, méthanisation, production de chaleur ou de froid renouvelable, etc.), mais plus par zone géographique – hormis pour l’éolien en mer dont les objectifs de développement pourront désormais être déclinés par façade maritime (article L. 141-3 du code de l’énergie).

Les services ministériels expliquent que la déclinaison des objectifs par façade maritime se fondera sur les résultats des consultations publiques organisées autour des façades pour identifier les zones préférentielles d’implantation. Selon Régions de France, les régions littorales accueillent favorablement cette fixation par façade ;

– la déclinaison, au niveau régional, des objectifs nationaux de développement des EnR est renvoyée à un décret, pris après concertation avec les régions concernées (nouvel article L. 141-5-1 du code de l’énergie). Le Conseil d’État a fait rajouter la condition que ces objectifs régionaux prennent en compte les « ressources régionales mobilisables ». Ces « ressources » sont les potentiels de développement de chaque type d’énergie (et non les moyens financiers des collectivités). Les références actuelles se fondent sur les évaluations réalisées pour les schémas régionaux. Le nouvel énoncé ne précise plus comment les potentiels énergétiques disponibles seront estimés, mais ces références seront nécessairement objectivées.

Parmi elles, il y aurait les gisements déjà identifiés dans les actuels schémas régionaux et ceux qui ont été repérés par les études de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) présentées lors de l’élaboration de la précédente PPE. Les services ministériels ont par ailleurs lancé, avec les acteurs locaux concernés, un travail de cartographie des diverses contraintes limitant les zones d’implantation accessibles à des éoliennes, qui pourrait aussi servir à délimiter les ressources territoriales.

On relèvera qu’il n’est pas prévu de déclinaison régionale des objectifs de développement des énergies de récupération, les potentiels étant plus aléatoires et difficilement objectivables ;

– les objectifs, et les règles qui en découlent, des SRADDET devront être compatibles avec les objectifs nationaux de développement des énergies renouvelables et de récupération de la PPE et les objectifs attribués par décret à la région (article L. 4251-2 du CGCT).

Les objectifs (objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération, etc.) du schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie d’Île-de-France, ainsi que son schéma régional éolien devront aussi être compatibles avec ces mêmes références (article L. 222-1 du code de l’environnement).

Le rapport de compatibilité implique qu’un schéma peut fixer des objectifs de développement supérieurs aux objectifs régionaux fixés par décret, mais ne peut fixer un objectif inférieur à l’objectif régional que pour des motifs sérieux et cohérents avec les objectifs généraux de la PPE.

Cela répond pleinement à l’objectif de la présente réforme qui est de faire en sorte que la somme des objectifs des différents schémas permette d’atteindre au moins l’objectif fixé au niveau national pour une filière.

Les documents de planification des échelons territoriaux inférieurs, en particulier les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), schémas de cohérence territoriale (ScoT) et plans locaux d’urbanisme (PLU), devant être compatibles avec les règles définies dans les SRADDET, cette nouvelle chaîne d’obligations imposera une cohérence entre chaque échelon territorial et, au global, avec les objectifs nationaux, et conduira, de fait, à travailler sur la planification infrarégionale du développement des énergies renouvelables et de récupération.

B.   des inquiÉtudes exprimÉes par les collectivitÉs territoriales

Les collectivités territoriales auditionnées par la rapporteure et par la commission spéciale ont dénoncé la mise en place d’une procédure « verticale » et « directive ».

Dans son avis du 4 février 2021, le Conseil d’État a, en tout état de cause, considéré que ces dispositions sont justifiées par l’objectif constitutionnel de préservation de l’environnement (énoncé dans la Charte de l’environnement) et ne méconnaissent pas le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, dès lors que sont prises en compte les ressources régionales mobilisables.

Les services ministériels répondent que les régions conserveront la pleine faculté de fixer des objectifs supérieurs aux objectifs régionalisés et la liberté de définir les mesures qu’elles estiment possibles et nécessaires pour favoriser leur atteinte, comme une planification territoriale de leur mise en œuvre notamment. Au demeurant, le pilotage de la région en la matière est cohérent avec ses compétences en matière de développement économique et d’aménagement du territoire.

Chaque échelon territorial exprime, en particulier, son inquiétude quant à la façon dont sera menée la concertation entre l’État et les régions, puis entre les régions et les autres collectivités de leurs territoires. Élus comme acteurs craignent qu’en imposant des résultats, la nouvelle organisation de la planification du développement des EnR ne démobilise les initiatives qui se multiplient sur le terrain. Or, tous soulignent que « la transition énergétique se fera avant tout sur les territoires », par et avec les collectivités et leurs populations.

L’article 22 ne dit rien des potentielles planifications infrarégionales, ni même du processus qui aboutira à la définition par décret de la déclinaison régionale des objectifs. L’étude d’impact précise tout au plus que la PPE et les schémas faisant déjà l’objet d’une évaluation environnementale, il ne sera pas nécessaire que cette déclinaison régionale fasse également l’objet d’une évaluation environnementale.

La détermination de ce processus n’est pas de l’ordre de la loi. Mais de fait, les services ministériels reconnaissent ne pas savoir encore comment il sera organisé. Ils rappellent cependant que les régions sont déjà associées à l’élaboration de la PPE à travers les différentes instances de consultation, et assurent qu’à l’étape suivante, elles auront toute la concertation qu’elles souhaiteront (dans un délai cohérent avec la mise en œuvre de la PPE).

L’article 22 prévoit enfin que la modification ou la révision des schémas régionaux concernés devra être engagée dans les six mois de la publication du décret fixant la déclinaison régionale de la PPE. La procédure de mise à jour des SRADDET est décrite aux articles L. 4251-9 et L. 4251-10 du CGCT.

Bien qu’il soit urgent de mener une action forte pour développer les EnR, la rapporteure considère toutefois que ce délai est inopportun. Il ne s’agit, bien entendu, que de lancer les procédures de révision, non de les faire aboutir six mois après la publication du décret. Mais cela reviendra probablement à les engager dans une période électorale intense pour aboutir à de nouveaux objectifs qui ne seront valables que peu de temps puisqu’une nouvelle PPE devra être définie à la suite de la première loi de politique énergétique, laquelle doit être adoptée avant juillet 2023. Non seulement ces travaux seront perturbés par d’autres enjeux que la transition énergétique, mais le processus pourrait s’avérer contre-productif car en réinterrogeant les objectifs définis par des schémas régionaux qui viennent à peine d’être adoptés, leur révision créera une incertitude sur les moyens à engager et donc sur les actions à mener et les projets à lancer, y compris aux niveaux communal et intercommunal puisque leurs propres documents de planification devront être révisés à leur tour afin de restaurer le lien de compatibilité avec les schémas régionaux. La mise en œuvre des actuels schémas régionaux risque d’en être ralentie.

Dans la mesure où l’étude précitée montre que la somme des schémas régionaux permet déjà d’atteindre les objectifs nationaux de court terme, un tel calendrier mérite d’être réinterrogé.

Dans sa proposition PT11.1 « Amélioration de la gouvernance territoriale/régionale », la Convention citoyenne pour le climat porte quatre propositions :

– PT11.1.1 : Mettre en place d’une instance régionale de coordination d’utilité publique : un comité régional dédié aux débats entre les différents niveaux de collectivités sur les questions de l’énergie et du climat et consulté pour l’élaboration des SRADDET, qui s’inspirerait des comités régionaux de la biodiversité ;

– PT11.1.2 : Donner des objectifs de programmation pluriannuelle de l’énergie au niveau régional et mettre en place des plans d’actions par région : la rédaction proposée consiste à compléter l’article L. 100-4 du code de l’énergie en prévoyant que des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables soient établis par l’État, après concertation avec les régions, pour contribuer à l’objectif national de la part des énergies renouvelable dans la consommation finale. Il s’agirait d’objectifs minimaux pouvant être dépassés au niveau régional ;

– PT11.1.3 : Répartir le budget de la PPE sur l’ensemble des régions ;

– PT11.1.4 : Régionaliser une partie des appels d’offres nationaux.

Les deux derniers points ne relèvent pas de la loi.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

En sus de trois amendements rédactionnels (CS3207, CS3208 et CS5282), la commission spéciale a adopté l’amendement CS5288 de la rapporteure qui précise la nature des « ressources régionales » qui seront prises en compte lors de la déclinaison régionale des objectifs de la PPE : à savoir les potentiels énergétiques des régions, qu’ils soient d’origine renouvelable ou issus des filières du recyclage.

La commission spéciale a par ailleurs adopté l’amendement CS3331 de Mme Bénédicte Peyrol prévoyant que soient définis, selon des modalités fixées par décret, une méthode et des indicateurs communs de suivi qui aideront au pilotage des actions déployées dans les régions pour la mise en œuvre des objectifs issus de la PPE, et qui, ce faisant, faciliteront la déclinaison ultérieure de ces objectifs au sein de la région. Ces indicateurs doivent en particulier permettre de suivre, de façon harmonisée et partagée, la réalisation des objectifs régionaux. Dans son rapport annuel de juillet 2020, le Haut Conseil pour le climat avait en effet souligné la nécessité que l’État aide les régions à élaborer des méthodes (de diagnostic notamment) et des normes communes pour piloter leurs politiques climatiques.

Enfin, la rapporteure a indiqué travailler sur l’instauration de conférences régionales de l’énergie qui offriraient un cadre de concertation aux différentes parties prenantes des politiques énergétiques dans la région – décideurs publics et acteurs de la vie économique et civile – pour aider le conseil régional à fixer les objectifs de développement des énergies renouvelables et de récupération figurant dans son SRADDET (ou schéma régional du climat et de l’énergie) ainsi que leur répartition sur le territoire régional, puis pour en suivre et en évaluer la mise en œuvre.

La rapporteure travaille également sur un autre calendrier de révision des schémas régionaux qui soit coordonné avec l’adaptation de ces mêmes schémas aux nouveaux objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols (cf. le commentaire de l’article 49).

Article 22 bis (nouveau)
Ratification d’ordonnances dans le domaine de l’énergie

Créé par la commission spéciale

 

Le présent article propose de ratifier trois ordonnances, publiées le 3 mars 2021, qui retranscrivent en droit français deux directives et un règlement européen relatifs à l’énergie : la première ordonnance définit les nouvelles exigences en termes de durabilité des bioénergies ; la deuxième crée les communautés d’énergie citoyennes et précise le régime des garanties d’origine de l’électricité ; la troisième transpose la dernière directive sur le marché intérieur de l’électricité.

L’article 39 de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat (dite loi Énergie-climat) avait autorisé le Gouvernement à légiférer par ordonnances, sous un délai de douze mois (prolongé jusqu’au 8 mars 2021 par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19), pour transposer ou prendre les mesures d’adaptation pour ce qui concerne :

– la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (refonte) ;

– la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et modifiant la directive 2012/27/UE (refonte) ;

– ainsi que le règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l’électricité.

Le Gouvernement a finalement publié le 3 mars dernier trois ordonnances :

– l’ordonnance n° 2021-235 transposant le volet durabilité des bioénergies de la directive (UE) 2018/2001. Elle vise à garantir le niveau d’exigence environnementale de la production d’énergie renouvelable à partir de biomasse dans l’Union Européenne et entrera en application le 1er juillet 2021.

Elle définit ainsi les exigences en matière de durabilité des matières premières, de réduction d’émissions de gaz à effet de serre (GES) et d’efficacité énergétique pour les différentes filières de production énergétique à partir de biomasse (biocarburants et bioliquides, production d’électricité, de chaleur, de froid, production de combustibles ou carburants solides et production de biogaz), étendant les exigences déjà inscrites dans la loi aux produits solides et gazeux.

Les exigences de durabilité sont définies d’après les technologies utilisées pour la production électrique (pour les installations mises en service ou converties à l’utilisation de combustibles ou de carburants issus de la biomasse à compter du 25 décembre 2021), mais surtout d’après l’origine des matières utilisées.

Ainsi, les biocarburants, bioliquides, combustibles ou carburants issus de la biomasse agricole ne peuvent être produits à partir de matières provenant de terres de grande valeur en termes de biodiversité, présentant un important stock de carbone ou ayant le caractère de tourbières, sauf si l’atteinte portée à ces terres est limitée (cette dérogation étant encadrée par un décret en conseil d’État). Les différents maillons de la chaîne économique doivent, au surplus, pouvoir présenter « un plan de gestion et de suivi afin de faire face aux incidences sur la qualité des sols et la teneur en carbone du sol ».

Et l’utilisation de la biomasse forestière n’est autorisée que si elle provient d’un pays ou d’une zone d’approvisionnement qui met en œuvre une législation ou un système de gestion assurant que les récoltes sont légales, la régénération de la forêt est effectivement garantie, les zones protégées par le droit national et international ne sont pas touchées et la qualité des sols et de la biodiversité est préservée. Le pays ou la zone d’approvisionnement doit aussi s’être engagé au niveau national et/ou international à préserver voire à renforcer les stocks et puits de carbone – ou équilibrer leur diminution à une réduction à due concurrence de ses émissions GES.

Les potentiels de réduction des émissions GES attendus sont également renforcés : il passe de 60 à 65 % pour les biocarburants produits dans des installations mises en service à partir du 1er janvier 2021 ; il est fixé à 70 % pour l’électricité, la chaleur ou le froid produits dans des installations mises en service à compter du 1er janvier 2021, puis à 80 % pour la production des installations lancées à partir du 1er janvier 2026.

Un dispositif de traçabilité est mis en place, en sus de celui qui existe déjà pour les biocarburants. Il est fondé sur des déclarations de durabilité et différents niveaux de contrôle du respect de ces exigences et de la véracité des déclarations.

L’accès à une aide publique et la comptabilisation de ces productions au titre des objectifs en matière d’énergie renouvelable sont conditionnés à ces exigences. Leur non-respect peut entraîner des sanctions pécuniaires, voire le remboursement des aides d’État perçues.

L’ordonnance prévoit, comme le droit européen, la possibilité de déroger à ces exigences pour tenir compte des situations particulières des territoires ultra‑marins. Toutefois, ces dérogations ne concernent pas les bioliquides et les biocarburants et sont très encadrées : un décret précisera les conditions dans lesquelles elles pourront être définies ; elles devront être notifiées à l’Union européenne et ne seront autorisées que pour une durée limitée ; et les combustibles solides et gazeux utilisés pour la production d’électricité, de chaleur ou de froid en outre-mer resteront soumis à des critères de durabilité et de réduction des émissions des GES dont la différence par rapport aux critères de droit commun devra être justifiée de manière objective comme « ayant pour but d’assurer l’introduction des critères auxquels ils se substituent et d’encourager le passage des combustibles ou carburants fossiles aux combustibles ou carburants durables issus de la biomasse ». Leur objectif principal est d’accompagner la structuration de filières durables dans ces territoires.

– l’ordonnance n° 2021-236 transposant diverses dispositions des directives (UE) 2018/2001 et (UE) 2019/944. Elle achève la transposition de la première directive et transpose la seconde par des dispositions relatives aux garanties d’origine de l’électricité et quelques mesures visant à favoriser l’autoconsommation d’électricité.

Elle rappelle notamment qu’en France, seules les garanties d’origine ont valeur de certification de l’origine de l’électricité produite par n’importe quelle source d’énergie primaire ou par cogénération. Elle rappelle aussi que l’émission d’une garantie d’origine écarte le bénéfice d’une obligation d’achat ou d’un complément de rémunération pour la production d’électricité concernée. L’organisme qui délivre, transfère ou annule les garanties d’origine tient à jour un registre électronique de ces garanties d’origine.

L’ordonnance n° 2021-236 définit par ailleurs les communautés énergétiques citoyennes (CEC), en complément des communautés d’énergie renouvelables (CER) créées par la loi Énergie‑climat (cf. le commentaire de l’article 23).

Elle précise notamment que ces communautés (CER et CEC) ne peuvent détenir ou exploiter un réseau de distribution d’électricité ou de gaz naturel. Cette règle garantit qu’elles participent bien à la solidarité entre voisins et entre territoires s’agissant de l’approvisionnement en énergie comme du partage des coûts de fonctionnement des réseaux publics de transport et de distribution.

L’ordonnance n° 2021-236 rappelle enfin que l’activité d’autoconsommation ne peut constituer, pour un autoconsommateur (ou le consommateur ou le producteur dans une opération d’autoconsommation collective) qui n’est pas un ménage, son activité professionnelle ou commerciale principale. Ce principe vise à préserver la nature fondamentale de l’autoconsommation, en évitant que des fournisseurs d’énergie professionnels n’utilisent ce cadre juridique pour des relations avec leurs clients ;

– et l’ordonnance n° 2021-237 transposant la directive (UE) 2019/944 et prenant des mesures d’adaptation au règlement (UE) 2019/943.

Elle introduit d’abord plusieurs dispositions intéressantes pour les consommateurs, relatives à l’information sur les tarifs, aux conditions de changement de fournisseur, à la création d’offres de tarification dynamique, qui refléteront les variations de prix sur les marchés, mais resteront encadrées (surveillance de la Commission de régulation de l’énergie, information préalable sur les coûts et les risques liés à ces offres, dispositif d’alerte en cas de variation significative des prix).

Elle crée par ailleurs, pour les gestionnaires de réseau de distribution d’électricité, l’obligation d’établir un plan biennal de développement du réseau, sur le modèle du schéma décennal de RTE, la société gestionnaire du réseau français de transport d’électricité. Ce plan traitera des investissements nécessaires pour raccorder les nouvelles capacités de production ainsi que les nouvelles structures de prélèvement, comme les bornes de recharge des véhicules électriques, pour offrir des services de flexibilité à moyen et long terme et permettre le développement des installations de stockage, etc. Il devra aussi tenir compte des enjeux de l’efficacité énergétique. Ce plan devra être élaboré en concertation avec les différentes parties prenantes et tenir compte des programmes prévisionnels des investissements envisagés sur le réseau de distribution au niveau départemental. Il devrait permettre une adaptation des réseaux au plus près de l’évolution des besoins.

L’ordonnance facilitera également le développement du stockage – mais en évitant que les gestionnaires des réseaux, notamment des réseaux fermés, ne profitent de leur position privilégiée : il leur est ainsi interdit de disposer eux-mêmes d’installations de stockage ou de bornes de recharge électrique, sauf en l’absence d’acteur de marché et pour une durée limitée à cinq ans.

Elle étend enfin aux réseaux fermés de distribution toutes les obligations des réseaux publics.

Sur proposition de la rapporteure, la commission spéciale a adopté l’amendement du Gouvernement permettant de ratifier ces trois ordonnances.

Article 23
(article L. 141-2 du code de l’énergie)
Développement des énergies renouvelables citoyennes

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

Le présent article propose d’inscrire le développement des communautés d’énergie renouvelable et des nouvelles communautés énergétiques citoyennes dans les cibles de la programmation pluriannuelle de l’énergie.

I.   le droit en vigueur

Une des quatre directives du paquet « Une énergie propre pour tous les Européens », la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, dite « directive RED II », a institué, en son article 22, les « communautés d’énergies renouvelables » (CER).

Cette nouvelle entité juridique a par la suite été créée en droit français par l’article 40 de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat. Il s’agit d’une personne morale, répondant à des critères cumulatifs précis, détaillés dans l’encadré suivant.

L’actuel article L. 211-3-2 du code de l’énergie
(Futur article L. 291-1 du code de l’énergie selon l’ordonnance n° 2021-236 du 3 mars 2021)

« Peut être considérée comme une communauté d’énergie renouvelable une entité juridique autonome qui :

« 1° Repose sur une participation ouverte et volontaire ;

« 2° Est effectivement contrôlée par des actionnaires ou des membres se trouvant à proximité des projets d’énergie renouvelable auxquels elle a souscrit et qu’elle a élaborés. Ses actionnaires ou ses membres sont des personnes physiques, des petites et moyennes entreprises, des collectivités territoriales ou leurs groupements ;

« 3° A pour objectif premier de fournir des avantages environnementaux, économiques ou sociaux à ses actionnaires ou à ses membres ou aux territoires locaux où elle exerce ses activités, plutôt que de rechercher le profit.

« Une communauté d’énergie renouvelable est autorisée à :

« a) Produire, consommer, stocker et vendre de l’énergie renouvelable, y compris par des contrats d’achat d’électricité renouvelable ;

« b) Partager, au sein de la communauté, l’énergie renouvelable produite par les unités de production détenues par ladite communauté ;

« c) Accéder à tous les marchés de l’énergie pertinents, directement ou par l’intermédiaire d’un agrégateur. »

Cette communauté peut travailler sur tous les types d’énergies renouvelables. Les services ministériels indiquent que la condition de proximité correspond à une distance de 2 km, avec des dérogations individuelles possibles limitées à 20 km en fonction de la situation locale, notamment pour atteindre une maille suffisante en zones rurales.

Pour préserver son caractère non industriel, la participation d’une entreprise privée à une communauté d’énergie renouvelable ne peut constituer son activité commerciale ou professionnelle principale.

Un décret en Conseil d’État est attendu pour préciser les modalités d’application de l’article L. 211-3-2. Il devrait être pris, selon les services ministériels d’ici la fin du premier semestre 2021.

Une autre directive du paquet, la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité (DME), a parallèlement institué, par son article 16, les « communautés énergétiques citoyennes » (CEC), une entité transposée en droit français par l’ordonnance n° 2021-236 du 3 mars 2021 portant transposition de diverses dispositions de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité (cf. le commentaire de l’article 22 bis).

Sa définition en droit européen est très proche de celle de la communauté d’énergie renouvelable, mais sans reprendre le critère de proximité. Et la CEC n’intervient que dans le secteur de l’électricité, mais peut prendre en compte les services associés comme le pilotage de la demande.

La création en droit de ces entités est très récente ; elle traduit toutefois un développement plus ancien de projets « citoyens » de production d’énergie renouvelable (EnR), projets portés par les collectivités locales (en gouvernance partagée), les sociétés d’économie mixte, des PME ou des collectifs citoyens (via des financements participatifs). Une étude, réalisée par le réseau Énergie partagée avec l’association AMORCE, recensait déjà 98 projets en France en juin 2019 sur les seules productions électriques d’origine éolienne ou photovoltaïque, totalisant 128,5 MW. Elle montre également qu’un projet citoyen rapporte deux fois plus au territoire d’implantation qu’un projet mis en œuvre dans le cadre usuel, en comptant les retombées en termes d’emplois, de prestations locales et de revenus de l’investissement local.

Les observateurs constatent que les CER ont d’ores et déjà fait nettement progresser l’acceptation locale des installations de production d’EnR et l’appropriation des projets par les collectivités territoriales. Elles permettent aussi de mobiliser plus de financements privés au service de leur développement. Au regard des avantages que présentent les projets participatifs d’EnR, les deux directives européennes demandent aux États membres d’établir un cadre réglementaire propice au développement des communautés énergétiques.

Selon le dernier décompte d’Énergie partagée, près de 210 projets locaux seraient désormais à l’étude, une progression qui traduit une réelle envie d’agir et de s’engager des acteurs locaux. Il reste que selon le CLER-réseau pour la transition énergétique, ces projets pâtissent du manque d’ingénierie et d’accompagnement au montage, du manque de connaissances techniques des acteurs locaux et du manque de moyens financiers et d’investissement.

Il apparaît donc nécessaire que ces initiatives à gouvernance locale et bientôt à portage citoyen bénéficient d’un soutien adapté, au-delà de l’encadrement réglementaire mis en place par la loi.

II.   les dispositions du projet de loi

Le présent article 23 propose ainsi d’inscrire le développement de communautés d’énergie renouvelable et de communautés énergétiques citoyennes dans les visées de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), le document programmatique de la politique énergétique de la France sur 10 ans défini aux articles L. 141-1 et suivants du code de l’énergie.

Pour ce faire, il ajoute cette nouvelle cible au quatrième volet de la PPE sur le développement équilibré des réseaux, du stockage et de la transformation des énergies et du pilotage de la demande d’énergie, à côté, notamment, de l’objectif de favoriser la production locale d’énergie.

L’étude d’impact indique que la PPE actuellement en vigueur fixe déjà l’objectif qualitatif de soutenir le développement de l’investissement participatif dans les projets par les citoyens et les collectivités locales.

Pour aller vers des mesures plus opérationnelles, les services ministériels ont signalé à la rapporteure avoir mis en place, début février 2021, un groupe de travail pour réfléchir à un plan d’action pour le développement des projets EnR à gouvernance locale, et, notamment, identifier et lever les freins au développement de ces projets. Ils ont par ailleurs lancé une consultation sur le recentrage du guichet tarifaire consacré à l’électricité éolienne sur les projets citoyens, qui supportent les plus fortes contraintes, les autres projets basculant sur le dispositif des appels d’offres de la Commission de régulation de l’énergie (CRE).

En tout état de cause, l’inscription explicite du développement des CER et des CEC dans la PPE permettra de passer à une étape supérieure : la définition d’une vraie feuille de route dans la prochaine PPE.

Elle permettra aussi de s’assurer de la bonne articulation de ces mesures avec celles qui sont prévues sur les autres objectifs, afin que les projets locaux et citoyens bénéficient de soutiens réellement incitatifs par rapport aux autres approches.

Cette réforme s’appliquera immédiatement à la France métropolitaine mais non aux territoires d’outre-mer et à la Corse, qui ont leurs propres PPE.

Dans son objectif global 11 « Production, stockage et redistribution d’énergie pour et par tous », la Convention citoyenne pour le climat développe une proposition PT11.2 « Participation des citoyens, entreprises locales, associations locales et collectivités locales aux projets énergies renouvelables (EnR) » qui fixe, notamment, l’objectif de « développer les “communautés d’énergies renouvelables” d’ici 2025 dans les petites et grandes villes (prévoir des regroupements de municipalités) ».

L’idée est qu’une telle communauté puisse partager les surplus produits et ainsi assurer la gestion des pics de consommation (par exemple une entreprise fermée le week-end partage son énergie solaire consommée par les particuliers dont le foyer consomme davantage le week-end qu’en semaine).

Mais la Convention citoyenne n’a pas proposé de transcription législative.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté une correction rédactionnelle proposée par la rapporteure (CS5281).

Article 24
(article L. 111-18-1 du code de l’urbanisme)
Abaisser le seuil de l’obligation d’installer du photovoltaïque
ou des toits végétalisés sur les bâtiments professionnels et entrepôts

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

Le présent article propose d’étendre l’obligation d’installer des panneaux photovoltaïques, ou des toits végétalisés, sur les bâtiments professionnels et les entrepôts en abaissant de 1 000 à 500 m2 d’emprise au sol le seuil à partir duquel elle s’impose aux nouvelles constructions et en l’appliquant aux extensions de bâtiments et structures existants dès lors qu’elles atteignent ou dépassent ce seuil.

I.   le droit en vigueur

Depuis la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, les nouveaux bâtiments commerciaux ont l’obligation d’installer sur leurs toitures soit des dispositifs de production d’énergie renouvelable, soit des systèmes de végétalisation, soit « tout autre dispositif aboutissant au même résultat ».

La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat (dite « Énergie-climat ») est venue étendre et préciser cette exigence, à l’article L. 111-18-1 du code de l’urbanisme, afin que les nouveaux bâtiments commerciaux, mais aussi industriels et artisanaux, ainsi que les nouveaux entrepôts et parkings couverts comportent désormais, au moment de leur construction, au moins 30 % de leur surface en toiture ou ombrière végétalisée ou recouverte de panneaux solaires dès lors que leur emprise au sol dépasse les 1 000 m2.

L’article L. 111-18-1 du code de l’urbanisme prévoit des cas d’exemption, en particulier si l’installation des panneaux ou du toit végétalisé présente une difficulté technique insurmontable ou ne pouvant être levée dans des conditions économiquement acceptables. L’autorité en charge de la délivrance de l’autorisation d’urbanisme a alors la possibilité d’écarter tout ou partie de l’obligation. Enfin, un arrêté du 5 février 2020 définit des exceptions systématiques pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), où tout ou partie de l’obligation ne peut s’appliquer ou est soumise à des conditions de mise en œuvre spécifiques, eu égard aux contraintes de sécurité propres à ces structures. Selon l’estimation des services ministériels, 10 à 15 % des entrepôts de plus de 1 000 m2 seraient ainsi exemptés de l’obligation d’équiper leur toiture.

II.   les dispositions du projet de loi

La Convention citoyenne pour le climat a proposé de s’appuyer sur les dispositions issues de la loi Énergie-climat pour obliger tous les nouveaux entrepôts à mettre du photovoltaïque (ou des toitures végétalisées) soit en supprimant le seuil, soit en l’abaissant à 300 m², soit en le ramenant à 500 m². Le présent article 24 met en œuvre cette dernière option, les autres se heurtant à des impossibilités techniques ou à un coût économique trop élevé pour des surfaces moyennes et a fortiori pour les plus petites.

L’article 24 vise ainsi à étendre l’obligation existante à la fois :

– par un abaissement du seuil de 1 000 à 500 m² ;

– par son application non plus seulement aux nouveaux bâtiments, mais aux extensions de bâtiments et structures existants dès lors qu’elles atteignent ou dépassent une emprise au sol de 500 m².

Elle ne s’appliquera pas, cependant, aux bâtiments dont l’emprise globale au sol atteindrait le seuil des 500 m² par une nouvelle extension car cela supposerait des travaux conséquents sur l’ensemble de leur infrastructure.

De manière générale, l’article ne revient pas sur l’exemption des bâtiments existants, actant du fait qu’ils n’ont pas été conçus pour accueillir de tels aménagements, lourds et complexes ;

– et par l’inclusion des constructions destinées au commerce de gros.

L’abaissement du seuil ne permet plus de se référer à l’article L. 752‑1 du code du commerce relatif aux projets d’aménagement soumis à une autorisation d’exploitation commerciale. L’article évoque désormais les « constructions à usage commercial » : si la notion n’exclut pas les ensembles commerciaux, tels que définis à l’article L. 752-3 du même code, ni les points permanents de retrait d’achats par la clientèle, actuellement expressément visés, elle lève en revanche la limitation au commerce de détail du régime de l’autorisation d’exploitation commerciale.

Enfin, si l’emprise au sol est aujourd’hui vérifiée lors de l’instruction de la demande d’autorisation d’exploitation commerciale, elle pourra toujours l’être lors de la délivrance de l’autorisation du droit des sols, dans le cadre de la délivrance du permis de construire.

Pour le reste, l’exigence renforcée par le présent article 24 s’appliquera à tous les types de bâtiments déjà ciblés : bâtiments industriels, artisanaux, entrepôts et parkings couverts.

Les services ministériels précisent que cette obligation s’applique aussi aux bâtiments qui comportent des bureaux à titre accessoire.

Les dispositifs à intégrer sur les bâtiments supposent une structure adaptée et l’installation d’équipements qui représentent évidemment des coûts supplémentaires dans un projet. S’agissant de photovoltaïque, l’étude d’impact indique que, lorsqu’elle est intégrée dès l’origine dans la conception même du bâtiment ou de l’entrepôt, créer une toiture pouvant supporter un panneau solaire ne conduirait qu’à des surcoûts de l’ordre de 4 à 10 €/m², sur un budget moyen pour ce type de projets s’établissant entre 500 et 800 €/m². Et le coût des panneaux solaires correspondrait à une vingtaine d’euros par m². Des acteurs auditionnés par la rapporteure évaluent quant à eux les surcoûts de la structure à 15 €/m² et indiquent que les panneaux entrant dans le champ des appels d’offres gérés par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) sont plus chers. Pour les entrepôts logistiques, cela allongerait le retour sur investissement à 15 ou 20 ans en cas d’autoconsommation collective – avec, tout de même, un intérêt avéré pour les entrepôts produisant du froid, qui sont très énergivores.

Il reste que l’électricité photovoltaïque produite bénéficie d’un soutien public tarifaire, bonifié dans le cas d’une production sur toiture, qui, s’il n’assure pas toujours immédiatement la rentabilité de l’installation, en amortit nettement les surcoûts.

Le renforcement prochain du guichet tarifaire pour le photovoltaïque

Aujourd’hui, un guichet tarifaire est ouvert pour les installations dont la production totale est inférieure à 100 kilowatts crête (kWc). Au-dessus, elles relèvent d’un appel d’offres CRE, différencié selon qu’il s’agit de photovoltaïque au sol ou en toiture.

L’État français projette d’étendre le guichet tarifaire jusqu’à 500 kWc.

Les services ministériels indiquent qu’en moyenne, 1 000 m2 de toiture produisent 0,1 MW. Ce relèvement permettrait de bonifier l’achat de la production solaire jusqu’à 5 000 m2 de toiture.

S’agissant, toutefois, d’une modification substantielle du dispositif, le projet est en cours de notification auprès de la Commission européenne.

L’étude d’impact compte également sur une plus large ouverture du marché solaire, avec la généralisation de l’obligation prévue à l’article L. 111-18-1, qui devrait inciter les prix d’installation à baisser.

En tout état de cause, les projections de l’étude d’impact permettraient d’espérer l’équipement photovoltaïque de 450 000 à 540 000 m2 de toitures supplémentaires par an, sur la base d’un rythme annuel de 1,5 à 1,8 million de m2 de toitures concernées par l’obligation, selon les statistiques d’autorisation de construction. Cela accélérerait la réalisation des objectifs de production d’énergie solaire de la programmation pluriannuelle de l’énergie, sans utiliser davantage de sols.

L’article 24 propose enfin d’appliquer cette réforme aux demandes d’autorisation (en droit de l’urbanisme) déposées à compter de janvier 2024 – sans faire de distinction entre la métropole et les outre-mer.

Dans le cadre de sa proposition PT11.3 « Développement de l’autoconsommation », la Convention citoyenne pour le climat recommande de favoriser les petites unités de production d’énergie renouvelable et de concevoir les nouveaux bâtiments et les rénovations en pensant systématiquement à produire et/ou récupérer de la chaleur et de l’énergie, à consommer moins d’énergie et à s’inscrire dans une logique de préservation de la biodiversité.

Pour ce faire, elle préconise d’utiliser systématiquement le potentiel des toitures pour y installer du photovoltaïque, reconnaissant par ailleurs que dans certains cas, la végétalisation des toitures peut être plus pertinente pour l’isolation thermique et la biodiversité.

Elle propose donc de s’appuyer sur les dispositions issues de la loi Énergie-climat pour obliger tous les nouveaux entrepôts à mettre du photovoltaïque (ou des toitures végétalisées) soit en supprimant le seuil, soit en l’abaissant à 300 m2, soit en le ramenant à 500 m2.

III.   les travaux de la commission spÉciale

La commission spéciale a d’abord adopté l’amendement CS3723 de Mme Frédérique Tuffnell et d’autres membres du groupe MODEM limitant les systèmes de végétalisation autorisés à ceux qui n’ont pas recours à l’eau potable. Quels que soient ses bénéfices du point de vue de l’efficacité thermique ou de la biodiversité, cette solution doit en effet rester compatible avec l’enjeu de la préservation de la ressource en eau potable.

La commission spéciale a ensuite adopté l’amendement CS5284 de la rapporteure étendant l’obligation d’équiper en photovoltaïque, ou de végétaliser, les toitures des bâtiments professionnels lors des rénovations lourdes, lorsque les bâtiments concernés ont une emprise au sol de plus de 500 mètres carrés, ainsi qu’aux reconstructions de ces bâtiments lorsqu’elles créent plus de 500 mètres carrés d’emprise au sol.

Il a enfin été rappelé que s’il ne leur est pas interdit de s’équiper en panneaux solaires, les bâtiments à usage seulement agricole ne sont pas soumis à l’obligation définie par l’article L. 111-18-1 du code de l’urbanisme. Les bâtiments qui ont aussi une utilisation commerciale, comme les points de vente d’une coopérative agricole, relèvent en revanche de ce régime.

 

 


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TITRE III
SE DÉPLACER

Chapitre Ier
Promouvoir les alternatives à la voiture individuelle et la transition
vers un parc de véhicules plus respectueux de l’environnement

Section 1
Dispositions de programmation

Article 25
(article 73 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités)
Objectif de commercialisation de voitures neuves
fortement émettrices de CO2 à l’horizon 2030

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 25 est une disposition à caractère programmatique qui prévoit que d’ici le 1er janvier 2030, les voitures particulières émettant moins de 95 grammes de CO2 par kilomètre selon la norme NEDC ou moins de 123 grammes de CO2 par kilomètre selon la norme WLTP représentent au minimum 95 % des ventes de voitures particulières neuves.

I.   Le droit en vigueur

A.   La rÉglementation europÉenne fixe des objectifs d’Émissions dÉclinÉs pour chaque constructeur

Le règlement européen du 17 avril 2019 ([123]) fixe des normes de performance en matière d’émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et les véhicules utilitaires légers (VUL). À partir du 1er janvier 2020, le règlement fixe un objectif à l’échelle du parc de l’Union européenne d’émissions moyennes de 95 grammes de CO2 par kilomètre pour les voitures particulières neuves immatriculées dans l’Union et un objectif, à la même échelle, de 147 grammes de CO2 par kilomètre pour les émissions moyennes des VUL neufs immatriculés dans l’Union.

À partir du 1er janvier 2025, les objectifs au sein de l’Union européenne correspondront à une réduction des émissions de CO2 de 15 % par rapport aux objectifs d’émissions en 2021 – les objectifs étant révisés annuellement –, pour les voitures particulières comme pour les VUL. À partir du 1er janvier 2030, cette réduction sera, par rapport aux objectifs de 2021 :

– de 37,5 % pour les voitures particulières ;

– de 31 % pour les véhicules utilitaires légers.

Le règlement européen fixe également des objectifs d’émissions spécifiques que chaque constructeur – ou groupement de constructeurs – doit veiller à respecter, ces objectifs étant calculés sur la base d’objectifs d’émissions spécifiques par véhicule, qui dépendent de la masse de ces derniers. Jusqu’en 2023, les voitures particulières émettant moins de 50 grammes de CO2 par kilomètre bénéficient d’un bonus dans le calcul de la moyenne de chaque constructeur ([124]), afin d’inciter à la production et à la vente de véhicules à faibles ou très faibles émissions.

En cas de dépassement, par un constructeur ou un groupement, de ses objectifs d’émissions spécifiques, le règlement européen impose le paiement d’une prime sur les émissions excédentaires, correspondante à 95 euros par gramme de CO2 par kilomètre par véhicule nouvellement immatriculé. Ces primes abondent ensuite le budget général de l’Union européenne.

B.   La lOM a fixÉ un objectif de fin de vente des vÉhicules utilisant des Énergies fossiles en 2040

Le I de l’article 73 de la loi d’orientation des mobilités (LOM) a fixé un objectif, à l’horizon 2050, de décarbonation complète du secteur des transports terrestres, qui doit être entendue sur le cycle carbone de l’énergie utilisée. Cet objectif a été fixé en cohérence avec la loi dite « énergie-climat ([125]) » qui prévoit de parvenir à la neutralité carbone à cette date.

Pour parvenir à cet objectif, le II de l’article 73 de la LOM fixe deux objectifs intermédiaires :

– une hausse de la part des véhicules à faibles et très faibles émissions parmi les ventes de voitures particulières et de véhicules utilitaires légers neufs, permettant, en 2030, de remplir les objectifs fixés par la réglementation européenne ([126]), soit une baisse des émissions de CO2, par rapport à 2021 de 37,5 % pour le parc de voitures neuves et de 31 % pour le parc de VUL ;

– la fin de la vente des voitures particulières et des véhicules utilitaires légers neufs utilisant des énergies fossiles, d’ici 2040.

II.   Les dispositions du projet de loi

L’article 25 du projet de loi introduit un nouveau III à l’article 73 de la LOM, inscrivant un nouvel objectif, à l’horizon 2030, de ventes de voitures particulières neuves. Il précise ainsi que « l’action des pouvoirs publics tend à ce que, d’ici le 1er janvier 2030, les voitures particulières émettant moins de 95 grammes de CO2 par kilomètre selon la norme NEDC ou moins de 123 grammes de CO2 par kilomètre selon la norme WLTP représentent au minimum 95 % des ventes de voitures particulières neuves ».

Les normes NEDC et WLTP

La mise sur le marché des véhicules à moteur est encadrée par le droit européen : elle dépend d’une autorisation administrative préalable de mise sur le marché, la « réception ».

Le processus de réception implique, notamment, le passage d’essais permettant de déterminer les émissions de CO2 du véhicule, afin de contrôler le respect, par les constructeurs, des obligations qui pèsent sur eux en la matière.

De 1973 à 2018, la méthode de détermination des émissions de CO2 a reposé sur le « nouveau cycle européen de conduite » – New European Driving Cycle, NEDC.

Définitivement discrédité par le scandale dit du « Dieselgate », le NEDC a été remplacé, depuis le 1er septembre 2018, par une nouvelle procédure d’essai mondiale harmonisée pour les voitures particulières et véhicules utilitaires légers, la norme « WLTP » (« Worldwide Harmonised Light Vehicle Test Procedure »). Le nouveau protocole WLTP, basé sur des cycles de roulage plus réalistes, aboutit à une réévaluation des mesures d’émission calculées.

La mise en œuvre de ce nouveau protocole implique une période transitoire entre le 1er septembre 2018 et le 31 décembre 2020, au cours de laquelle la méthode « NEDC corrélé » est utilisée. Ce protocole conduit à revoir les émissions de CO2 à la hausse par rapport à l’ancien cycle d’homologation (dit « protocole NEDC »). Ainsi, des émissions de 123 grammes de CO2 par kilomètre selon la norme WLTP correspondent à des émissions de 95 grammes de CO2 par kilomètre selon l’ancienne norme WLTP.

Source : Rapport de M. Joël Giraud sur le projet de loi de finances pour 2020.

Si la norme NEDC ne sera plus en vigueur en 2030, le Gouvernement a néanmoins fait le choix de l’inclure à l’article 25 du projet de loi, dans la mesure où la proposition de la Convention citoyenne pour le climat est exprimée selon la norme NEDC et que celle-ci est encore couramment utilisée aujourd’hui.

Cette disposition traduit dans la loi la proposition de la Convention citoyenne pour le climat visant à fixer un calendrier d’interdiction progressive de la vente des véhicules les plus polluants, dans la perspective de la fin de la vente des véhicules thermiques à énergie fossile à l’horizon 2040.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

La commission spéciale a adopté un amendement CS3062 du rapporteur opérant une rédaction globale de l’article 25. Cet amendement formule de façon plus directe l’objectif d’interdiction des ventes de voitures particulières émettant plus de 123 grammes de CO2 par kilomètre selon le cycle WLTP, c’est-à-dire plus de 95 grammes de CO2 par kilomètre selon le cycle NEDC, à l’horizon du 1er janvier 2030.

Une telle rédaction est ainsi cohérente avec celle de l’article 73 de la loi d’orientation des mobilités, qui formule un objectif de décarbonation complète du secteur des transports terrestres d’ici 2050, accompagné d’objectifs intermédiaires, dont la fin de la vente des voitures particulières et des véhicules utilitaires légers neufs utilisant des énergies fossiles d’ici à 2040.

Section 2
Autres dispositions

Article 26
(article L. 1214-2 du code des transports et article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales)
Incitations au développement de parkings relais ainsi qu’à la mise en place de stationnements sécurisés pour vélos et engins de déplacement personnel

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 26 étend les objectifs des plans de mobilité en matière d’organisation du stationnement en précisant que le plan de mobilité définit le nombre de places de stationnement dans les parcs de rabattement à proximité des gares ou aux entrées des villes, en cohérence avec les conditions de desserte en transports publics réguliers de personnes du territoire couvert par le plan de mobilité. Il prévoit également que le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de police de la circulation et du stationnement peut réserver sur la voie publique des emplacements de stationnement aux usagers des transports publics de personnes.

I.   Le DÉveloppement des parcs de rabattement À proximitÉ des gares ou aux entrÉEs de ville

A.   Le droit en vigueur

La loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM) a remplacé, pour la planification locale en matière de transports, les plans de déplacements urbains (PDU) par les plans de mobilité, dont la définition est codifiée à l’article L. 1214-1 du code des transports. Cet article, complété par l’article L. 1214-3 du même code, impose à chaque autorité organisatrice de la mobilité (AOM) dont le ressort territorial est inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants d’élaborer un plan de mobilité pour déterminer « les principes régissant l’organisation de la mobilité des personnes et du transport des marchandises » dans son ressort territorial. L’AOM doit tenir compte des besoins de la population ainsi que de la « diversité des composantes du territoire » et doit élaborer son plan de mobilité « en lien avec les collectivités territoriales limitrophes ». En application de la LOM, la compétence d’organisation des mobilités appartient désormais en principe aux intercommunalités, et à défaut, aux régions.

L’obligation d’élaborer un plan de mobilité est entrée en vigueur au 1er janvier 2021. L’étude d’impact du projet de loi indique que 82 AOM doivent ainsi élaborer un plan de mobilité ; lorsque les communes n’ont pas transféré à leur communauté de communes la compétence d’organisation de la mobilité et que l’AOM est la région, celle-ci n’a pas, en application de l’article L. 1214-3 du code des transports, l’obligation d’en élaborer un. L’article L. 151-44 du code de l’urbanisme dispose également qu’un plan local d’urbanisme (PLU) élaboré par un établissement public de coopération intercommunale qui a la compétence d’AOM « peut tenir lieu de plan de mobilité ».

L’article L. 1214-2 du code des transports, également modifié par la LOM, précise les onze objectifs que doit s’efforcer d’atteindre chaque AOM à travers son plan de mobilité. Chaque plan de mobilité doit ainsi, par exemple, viser à assurer « la diminution du trafic automobile et le développement des usages partagés des véhicules terrestres à moteur », « le développement des transports collectifs », ou encore « l’organisation du stationnement sur la voirie et dans les parcs publics de stationnement, notamment en définissant […] la localisation des parcs de rabattement à proximité des gares ou aux entrées de villes ». La localisation de ces parcs de rabattement, dits « parkings-relais », était déjà obligatoirement incluse dans les PDU avant leur remplacement par les plans de mobilité. Comme le rappelle l’étude d’impact du projet de loi, l’aménagement de parkings-relais favorise le report modal vers les transports collectifs, le vélo et les modes partagés (auto‑partage et covoiturage).

B.   Les dispositions du projet de loi

L’article 26 du projet de loi apporte deux compléments à la liste des modalités d’organisation du stationnement prévu dans chaque plan de mobilité :

– la localisation des parcs de rabattement devra être complétée par la définition du nombre de places de stationnement de ces parcs ;

– cette localisation et ce nombre de places devront être définis « en cohérence avec les conditions de desserte en transports publics réguliers de personnes du territoire couvert par le plan de mobilité ».

Le droit en vigueur permettait déjà d’inclure ces éléments dans le plan de mobilité, mais cela deviendra désormais obligatoire pour les AOM.

L’article 26 du projet de loi précise que ces nouvelles obligations sont applicables aux plans de mobilité et aux PLU tenant lieu de plan de mobilité dont l’élaboration ou la révision est commencée à compter de la promulgation de la loi, le début de l’élaboration ou de la révision correspondant à la décision de l’organe délibérant de l’AOM.

Cette disposition traduit dans la loi la proposition de la Convention citoyenne pour le climat relative aux parkings-relais, leur création relevant ensuite des collectivités territoriales.

II.   La CrÉAtion de places de stationnement rÉservÉes À certaines catÉgories d’usagers ou de vÉhicules

A.   Le droit en vigueur

En application de l’article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales, le maire détient la compétence de police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et l’ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation à l’intérieur des agglomérations (sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet). À l’extérieur des agglomérations, c’est également le maire qui exerce la police de la circulation sur les voies du domaine public routier communal et intercommunal.

Le pouvoir de police du maire en matière de circulation et de stationnement lui permet, en application de l’article L. 2213‑2 du même code, de réserver des places de stationnement :

 aux véhicules des personnes handicapées (pour les titulaires de la carte « mobilité inclusion ») ;

 aux véhicules utilisés en auto-partage (à condition que ces véhicules soient labellisés).

Depuis la LOM, le même article L. 2213-2 permet de réserver des places de stationnement aux véhicules utilisés pour le covoiturage (à condition que ces véhicules soient dotés d’un « signe distinctif de covoiturage ») et aux véhicules à très faibles émissions polluantes, afin d’encourager le recours à ces véhicules et de favoriser l’essor du covoiturage.

L’article L. 2213-3 du même code donne au maire la possibilité de réserver des places de stationnement à d’autres catégories de véhicules (autobus, transports de fonds, taxis, véhicules de livraison, etc.).

Enfin, il convient de noter que sauf opposition du maire, le pouvoir de police de la circulation et du stationnement qu’il détient a été transféré, le cas échéant, au président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont sa commune relève, en application de l’article L. 5211-9-2 du même code.

B.   Les dispositions du projet de loi

L’article 26 du projet de loi complète l’article L. 2213-2 du code des transports pour donner au maire la possibilité de réserver des places de stationnement « aux véhicules des usagers des transports publics de personnes ». Si l’article 26 du projet de loi ne précise pas par quel moyen ces usagers des transports publics doivent rendre visible, sur leur véhicule, leur appartenance à cette catégorie, le Conseil d’État note, dans son avis, qu’il reviendra à l’autorité locale compétente en matière de police de la circulation et du stationnement de le décider.

Cette disposition, applicable sur l’ensemble du territoire et non seulement sur celui couvert par un plan de mobilité, traduit également dans la loi la proposition de la Convention citoyenne pour le climat relative à la création de parkings-relais.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

Outre une série d’amendements rédactionnels, la commission spéciale a adopté un amendement CS3065 du rapporteur qui vise à favoriser l’intermodalité entre les mobilités actives et les transports en commun en précisant que les plans de mobilité doivent prévoir, outre la localisation et le nombre de places de stationnement des parkings relais, la mise en place de stationnements sécurisés pour les vélos et les engins de déplacement personnel à proximité des gares ou aux entrées de villes.

Article 27
(articles L. 2213-4-1 et L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales)
Création et mise en œuvre des zones à faibles émissions mobilité

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 27 étend, à compter du 31 décembre 2024, l’obligation de création d’une zone à faibles émissions mobilité (ZFE-m) aux agglomérations métropolitaines de plus de 150 000 habitants. Il précise également les restrictions de circulation à mettre en œuvre lorsque les seuils de qualité de l’air sont dépassés (interdiction des véhicules Crit’Air 5 ou non classés en 2023, des véhicules Crit’Air 4, 5 ou non classés en 2024, des véhicules Crit’Air 3, 4, 5 ou non classés en 2025). L’article 27 prévoit un transfert automatique du maire vers le président d’EPCI de ses compétences et prérogatives en matière de ZFE-m, sans modalité d’opposition par le maire. Enfin, il permet de préciser par décret les conditions de dérogation à l’obligation d’instaurer une ZFE-m prévue en cas de dépassement régulier des normes de qualité de l’air, en raison de la faible proportion de population exposée aux dépassements des normes ou des actions alternatives mises en place afin de les respecter dans les meilleurs délais.

I.   Le droit en vigueur

L’article 86 de la loi d’orientation des mobilités a modifié l’article L. 2213‑4-1 du code général des collectivités territoriales afin de transformer les zones à circulation restreintes en zone à faibles émissions mobilité (ZFE-m).

Les ZFE-m, qui visent à lutter contre la pollution atmosphérique, sont délimitées par arrêté du maire ou du président d’un EPCI à fiscalité propre lorsque celui-ci dispose du pouvoir de police de la circulation, sur tout ou partie du territoire de la commune ou de l’EPCI. Cet arrêté, qui précise la durée de création de la ZFE‑m, fixe les mesures de restriction de circulation applicables sur le territoire de la ZFE-m et détermine les catégories de véhicules concernées. Peuvent également être incluses dans la ZFE-m des routes nationales ou départementales, sous réserve de l’accord, respectivement, du préfet de département et du président du conseil départemental sur les mesures de restriction qu’il est prévu d’y appliquer.

Les ZFE-m peuvent être créées dans les agglomérations et dans les zones pour lesquelles un plan de protection de l’atmosphère est arrêté par le préfet, en cours d’élaboration ou en cours de révision. Il convient de noter qu’un tel plan est obligatoire, en application de l’article L. 222-4 du code de l’environnement, pour toutes les agglomérations de plus de 250 000 habitants et lorsque les normes de qualité de l’air définies par décret en Conseil d’État sont dépassées.

De plus, l’article 86 de la LOM a rendu obligatoire l’instauration d’une zone à faibles émissions mobilité :

– avant le 31 décembre 2020 lorsque les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées, au regard de critères ([127]) d’émissions de dioxyde d’azote (NO2), de particules « PM10 » ou de particules « PM2,5 », de manière régulière (au moins trois années sur les cinq dernières) sur le territoire de la commune ou de l’EPCI à fiscalité propre compétent ;

– à compter du 1er janvier 2021, dans un délai de deux ans, lorsque les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées, au regard des mêmes critères d’émissions et de durée, sur le territoire de la commune ou de l’EPCI à fiscalité propre compétent et que les transports terrestres sont à l’origine d’une part prépondérante des dépassements ([128]).

Le décret d’application de la loi ([129]) prévoit deux situations dans lesquelles l’obligation de création d’une ZFE-m ne trouve pas à s’appliquer, malgré un dépassement, de façon régulière, des normes de qualité de l’air. Ces dérogations s’appliquent aux communes ou aux EPCI à fiscalité propre qui démontrent :

– par de la modélisation ou par des mesures tenant notamment compte de l’importance des populations concernées et des niveaux de concentration des polluants, que les valeurs limites des normes de qualité de l’air sont respectées pour au moins 95 % de la population de chaque commune concernée ;

– que les actions mises en place, notamment celles prévues dans le cadre d’un plan de protection de l’atmosphère, permettent d’atteindre les valeurs limites des normes de qualité de l’air pour l’ensemble de la population de chaque commune concernée, dans des délais plus courts que ceux qui découleraient de la mise en place d’une ZFE-m.

Ces dérogations à l’obligation de ZFE-m ne s’appliquent toutefois pas aux métropoles, à la métropole d’Aix-Marseille-Provence, à la métropole du Grand Paris, à la métropole de Lyon ainsi qu’aux communes situées sur leur territoire.

Le projet d’arrêté mettant en place la ZFE-m est mis à la disposition du public par voie électronique et, sur demande, au siège de l’autorité de laquelle émane le projet d’arrêté ([130]). Il est accompagné d’une étude présentant l’objet des mesures de restriction, justifiant leur nécessité et exposant les bénéfices environnementaux et sanitaires attendus de leur mise en œuvre, notamment en termes d’amélioration de la qualité de l’air et de diminution de l’exposition de la population à la pollution atmosphérique. Il est soumis pour avis, supposé favorable au-delà d’un délai de deux mois ([131]), aux AOM dont le territoire se situe dans ou aux abords de la ZFE-m, aux conseils municipaux des communes limitrophes, aux gestionnaires de voirie ainsi qu’aux chambres consulaires concernées.

Ces dispositions relatives au projet d’arrêté ne sont toutefois pas applicables lorsque l’institution de la ZFE-m constitue l’une des mesures du plan d’action pour la réduction des émissions de polluants atmosphériques du plan climat-air-énergie territorial et que les restrictions envisagées ont, pour l’essentiel, fait l’objet de l’étude prévue dans le cadre de ce plan.

La création d’une ZFE-m s’accompagne d’une campagne d’information locale, d’une durée minimale de trois mois. Cette campagne doit obligatoirement porter sur le périmètre contrôlé ainsi que sur les restrictions de circulation mises en œuvre dans ce périmètre.

Enfin, l’autorité mettant en place la ZFE-m doit en évaluer au moins tous les trois ans l’efficacité au regard des bénéfices attendus et peut ensuite le modifier en conséquence, suivant la même procédure que celle applicable à la création de la zone.

II.   Les dispositions du projet de loi

Le 3° du I de l’article 27 du projet de loi rend obligatoire la prise de mesures de restriction de la circulation dans les ZFE-m créées en cas de dépassement des normes de qualité de l’air pour les véhicules de transport de personnes de moins de 3,5 tonnes disposant d’au moins quatre roues. Il précise également les mesures de restriction de la circulation qui doivent obligatoirement être mises en place dans ces ZFEm lorsque les normes de qualité de l’air sont dépassées. Ainsi, lorsque ces dernières ne sont pas respectées de façon régulière, est interdite la circulation des véhicules suivants, d’au moins quatre roues dont le poids total autorisé en charge (PTAC) est inférieur ou égal à 3,5 tonnes :

– au plus tard le 1er janvier 2023, les véhicules disposant de la vignette « Crit’Air 5 » ou qui ne sont pas classés, c’est-à-dire les véhicules diesel ([132]) dont la première immatriculation est antérieure au 31 décembre 2000 ainsi que les véhicules essence ([133]) dont la première immatriculation est antérieure au 31 décembre 1996 ;

– au plus tard le 1er janvier 2024, les véhicules disposant de la vignette « Crit’Air 4 », « Crit’Air 5 » ou qui ne sont pas classés, c’est-à-dire les véhicules diesel dont la première immatriculation est antérieure au 31 décembre 2005 ;

– au plus tard le 1er janvier 2025, les véhicules disposant de la vignette « Crit’Air 3 », « Crit’Air 4 », « Crit’Air 5 » ou qui ne sont pas classés, c’est-à-dire les véhicules diesel dont la première immatriculation est antérieure au 31 décembre 2010 ainsi que les véhicules essence dont la première immatriculation est antérieure au 31 décembre 2005.

Le 2° du I de l’article 27 du projet de loi instaure une nouvelle obligation de création d’une ZFE-m – qui n’est pas soumise aux restrictions de circulation obligatoires prévues au 3° du même I – dans toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants situées sur le territoire métropolitain avant le 31 décembre 2024, la liste de ces agglomérations étant fixée par arrêté et actualisée au moins tous les cinq ans.

Par ailleurs, le 1° du I de l’article 27 apporte une base légale aux dérogations à l’obligation de ZFE-m prévues par le décret d’application du 16 septembre 2020 (respect des normes de qualité de l’air pour 95 % de la population de chaque commune concernée ou actions alternatives permettant d’atteindre les valeurs limites dans des délais plus courts).

Ainsi, l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales dispose désormais que le décret d’application précise les modalités selon lesquelles il est possible de déroger à l’obligation de ZFE-m prévue en cas de dépassement des normes de qualité de l’air – et non pour la nouvelle obligation de ZFE-m prévue par le projet de loi pour les agglomérations de plus de 150 000 habitants. De telles dérogations ne seront possibles que compte tenu :

– de la faible proportion de population exposée aux dépassements des normes de qualité de l’air ;

– ou des actions alternatives mises en place afin de respecter ces normes dans les meilleurs délais.

Enfin, le II de l’article 27 du projet de loi simplifie les procédures applicables aux ZFE-m, en prévoyant un transfert automatique du maire vers le président d’EPCI de ses compétences et prérogatives de police en matière de ZFE-m qu’il détient en application de l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales, sans que les maires concernés ne puissent s’y opposer.

Cette disposition traduit dans la loi la proposition de la Convention citoyenne pour le climat visant à interdire les centres-villes pour les véhicules les plus émetteurs de gaz à effet de serre, en s’appuyant dans un premier temps sur la réglementation ZFE-m existante, ce qui permet également de lutter contre la pollution atmosphérique.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

Outre une série d’amendements rédactionnels, la commission spéciale a adopté un amendement CS2710 du rapporteur restreignant le champ des dérogations prévues par le projet de loi à l’obligation de création d’une ZFE-m. Alors que le projet de loi initial prévoit qu’il est possible d’y déroger en cas d’actions alternatives mises en place pour respecter ces normes dans les meilleurs délais, l’amendement restreint cette dérogation aux actions permettant de les respecter dans des délais plus courts que ceux procédant de la mise en place d’une ZFE-m.

Le dispositif qui en résulte reprend ainsi la formulation, plus restrictive que celle du projet de loi initial, qui est aujourd’hui inscrite dans le décret n° 2020‑1138 du 16 septembre 2020 relatif au non-respect de manière régulière des normes de la qualité de l’air donnant lieu à une obligation d’instauration d’une zone à faibles émissions mobilité.

La commission spéciale a également adopté deux amendements de M. Jean‑Luc Fugit (LaREM) :

– l’amendement CS4999, sous-amendé par le rapporteur, qui étend aux véhicules de transport de marchandises de moins de 3,5 tonnes l’obligation, prévue par le 3° du I de l’article 27 du projet de loi, de mise en place de mesures de restriction de la circulation dans les ZFE-m en cas de dépassement des normes de qualité de l’air. Le sous-amendement CS5376 du rapporteur précise que ne sont pas applicables à ces véhicules les mesures prévues par le projet de loi (interdiction des véhicules Crit’Air 5 ou non classés en 2023, des véhicules Crit’Air 4, 5 ou non classés en 2024, des véhicules Crit’Air 3, 4, 5 ou non classés en 2025), ces mesures n’étant pertinentes que pour les voitures particulières. Les mesures de restriction obligatoires pour les véhicules de transport de marchandises de moins de 3,5 tonnes devront donc être déterminées localement par l’autorité de police instaurant la ZFE‑m ;

– l’amendement CS4296, sous-amendé par le rapporteur, qui précise que les mesures de restriction de la circulation rendues obligatoires en application de l’article 27 du projet de loi ne s’appliquent pas aux véhicules dont l’autonomie équivalente en mode tout électrique en ville est supérieure à 50 kilomètres. Outre un sous-amendement rédactionnel, le sous-amendement CS5379 du rapporteur supprime la mention des deux règlements européens mentionnés comme référence pour la détermination de l’autonomie des véhicules. La mention alternative des deux règlements est en effet de nature à induire en erreur quant aux modalités de calcul applicables, cette précision ne relevant pas, en tout état de cause, du domaine de la loi. Il convient par ailleurs de noter qu’à ce jour, l’ensemble des véhicules hybrides rechargeables disposent d’une vignette Crit’air 1, ce qui les exclut de fait des mesures de restriction rendues obligatoires en application de l’article 27.

Article 27 bis (nouveau)
Rapport sur la circulation des véhicules de collection
dans les zones à faibles émissions mobilité

Créé par la commission spéciale

 

L’article 27 bis prévoit la remise d’un rapport au Parlement par le Gouvernement sur les modalités de circulation des véhicules de collection dans les ZFE-m.

I.   Le droit existant

L’article R. 2213-1-0-1 du code général des collectivités territoriales précise les modalités d’application de l’article L. 2213-4-1 du même code relatif à la mise en place de zones à faibles émissions mobilité. Ce dernier article prévoit que doivent être définies par décret en Conseil d’État les catégories de véhicules dont la circulation ne peut être interdite ainsi que les modalités selon lesquelles des dérogations individuelles aux mesures de restriction peuvent être accordées.

Est ainsi déterminée, par voie réglementaire, la liste des véhicules dont la circulation ne peut être interdite dans les ZFE-m. Il s’agit :

– des véhicules d’intérêt général prioritaire ([134]) ou bénéficiant de facilités de passage ([135]) ;

– des véhicules du ministère de la défense ;

– des véhicules disposant d’une carte comportant la mention « stationnement pour les personnes handicapées » ;

– des véhicules de transport en commun de personnes à faibles émissions, c’est-à-dire des véhicules fonctionnant exclusivement ou partiellement à l’électricité, à l’hydrogène, au gaz naturel, au gaz de pétrole liquéfié ou à l’énergie mécanique provenant d’un stockage ou d’une source embarquée ainsi que des véhicules utilisant exclusivement un biocarburant ;

– de certains véhicules de transport en commun assurant un service de transport public régulier qui devraient normalement être interdits, pour une durée temporaire de trois à cinq ans suivant l’entrée en vigueur de leur interdiction.

Par ailleurs, l’article R. 2213-1-0-1 précité prévoit que des dérogations individuelles peuvent être accordées, sur demande motivée, par le maire ou par le président de l’EPCI compétent, qui délivre un justificatif précisant les conditions de validité de la dérogation, le périmètre sur lequel elle s’applique et sa durée de validité, qui ne peut excéder trois ans.

L’arrêté instaurant la ZFE-m doit préciser, d’une part, la procédure ainsi que les motifs de délivrance et de retrait des dérogations et, d’autre part, les conditions dans lesquelles le justificatif de la dérogation est rendu visible ou tenu à la disposition des agents chargés des contrôles.

Interrogé par le rapporteur en ce sens, le Gouvernement a indiqué qu’à ce jour, toutes les ZFE-m existantes prévoyaient des dérogations individuelles pour les véhicules de collection, c’est-à-dire ceux disposant d’une telle mention sur le certificat d’immatriculation du véhicule.

II.   Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté deux amendements identiques CS1422 de M. Olivier Damaisin (LaREM) et CS4086 de M. Philippe Vigier (Dem) demandant au Gouvernement la remise d’un rapport, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi, concernant les modalités de circulation des véhicules de collection dans les ZFE-m. Ce rapport dressera notamment un bilan du parc automobile français de ces véhicules et de leur impact sur la qualité de l’air, en vue, le cas échéant, de modifications du statut de ces véhicules.

Article 28
Obligation d’expérimenter la création de voies réservées à proximité
des zones à faibles émissions mobilité

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 28 rend obligatoire, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, la mise en place de voies réservées aux véhicules de transport en commun, aux taxis, aux véhicules transportant un nombre minimal d’occupants notamment dans le cadre du covoiturage ou aux véhicules à très faibles émissions sur une portion des autoroutes ou routes express du réseau routier national ou départemental hors agglomération desservant une ZFE-m. Chaque création de voie devra faire l’objet d’une évaluation dont les résultats seront rendus publics.

I.   Le droit en vigueur

La création de voies de circulation réservées à certaines catégories de véhicules relève de l’autorité compétente, sur la voie concernée, en matière de police de la circulation.

A.   La compÉtence du maire ou du prÉsident d’EPCI

À l’intérieur de l’agglomération, sur les routes nationales, départementales et sur les voies de communication, sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet sur les routes à grande circulation, le pouvoir de police de la circulation est détenu par le maire, en application de l’article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales. Il est transféré au président de l’EPCI compétent en cas de transfert de la compétence « voirie » à l’intercommunalité ([136]), lorsque les maires des communes membres ne s’y sont pas opposés dans un délai de six mois suivant la date de l’élection du président de l’EPCI ([137]).

Ainsi, le 2° de l’article L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales permet au maire de mettre en place des « couloirs-bus » en agglomération, c’est-à-dire de réserver des emplacements sur les voies publiques de l’agglomération afin de faciliter la circulation et le stationnement :

– des transports publics de voyageurs ;

– des taxis ;

– des véhicules de transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux, dans le cadre de leurs missions.

L’article 35 de la loi d’orientation des mobilités a prévu de nouvelles possibilités pour le maire de mettre en place, sur la voie publique, des voies réservées, de façon permanente ou à certaines heures, pour faciliter la circulation :

– des véhicules de transport en commun ;

– des taxis ;

– des véhicules utilisés en covoiturage, c’est-à-dire ceux avec un nombre minimal d’occupants ;

– des véhicules à très faibles émissions.

B.   La compÉtence du prÉfet ou du prÉsident du conseil dÉpartemental

Hors agglomération, la police de la circulation et donc la création de voies réservées relève :

– de la compétence du préfet sur les routes nationales et sur les autoroutes concédées ou non ([138]) ;

– de la compétence du président du conseil départemental sur les routes départementales ([139]).

L’article 35 de la loi d’orientation des mobilités a également introduit, dans le code de la route, un article L. 411-8 qui permet au préfet ou au président du conseil départemental, eu égard aux nécessités de la circulation ou de la protection de l’environnement, de réglementer, de façon temporaire ou permanente, la circulation respectivement sur la voie publique du réseau routier national ou du réseau routier départemental hors agglomération.

Ainsi, le préfet ou le président du conseil départemental pourra notamment réserver une partie de la voie publique pour en faire une voie de circulation destinée à faciliter la circulation :

– des véhicules de transport en commun ;

– des taxis ;

– des véhicules transportant un nombre minimal d’occupants, notamment dans le cadre du covoiturage ;

– des véhicules à très faibles émissions.

Pour des raisons liées aux conditions de circulation et à la sécurité routière, l’autorité détentrice du pouvoir de police de la circulation peut ne pas autoriser la circulation sur ces emplacements réservés des véhicules de transport de marchandises de plus de 3,5 tonnes, même s’ils répondent aux conditions d’accès à ces voies.

Interrogé par le rapporteur sur la mise en œuvre de ces dispositions, le Gouvernement a indiqué que depuis la promulgation de la LOM :

– une voie réservée aux véhicules de transport en commun, aux taxis, aux véhicules transportant au moins deux occupants et aux véhicules à très faibles émissions (voie dite « VR2+ ») a été mise en service sur l’A48 à Grenoble et sur la M6-M7 à Lyon ;

– des travaux d’aménagement de la VR2+ sur l’A15 dans le Val d’Oise ont été engagés fin septembre 2020 ;

– une voie réservée à certaines lignes régulières de services de transport public collectif (voie dite « VRTC ») sur la RN118 dans le sens Paris – Vélizy a été mise en service en janvier 2021 ;

– des travaux de VRTC sur l’A501 et l’A502 près d’Aubagne ont été engagés.

Dans le cadre du plan de relance, le Gouvernement a également prévu une enveloppe de 25 millions d’euros pour financer des travaux engagés, en 2021 et en 2022, sur le réseau routier national non concédé ; il s’agit de 5 VRTC, de 2 VR2+ et de 2 VRTC qu’il est prévu de faire évoluer en VR2+.

II.   Les dispositions du projet de loi

Alors que le droit en vigueur ne prévoit qu’une faculté de mise en place de voies réservées aux véhicules de transports en commun, aux taxis, aux véhicules en covoiturage ou aux véhicules à très faibles émissions, l’article 28 du projet de loi rend obligatoire, de façon expérimentale et pour une durée de trois ans, la mise en place de voies réservées à ces véhicules sur une partie des voies des autoroutes ou routes express du réseau routier national ou du réseau routier départemental hors agglomération lorsque ces voies desservent une zone à faibles émissions mobilité.

Les portions de voies qui seront ainsi réservées seront décidées par arrêté de l’autorité de police de la circulation compétente au regard des conditions de circulation et de sécurité routière ainsi que des caractéristiques de la voirie. Cet arrêté sera pris après avis de l’autorité organisatrice de la mobilité (AOM) responsable de l’élaboration du plan de mobilité – et, en Île-de-France, d’Île‑de‑France Mobilités.

Cet arrêté devra préciser si, compte tenu des conditions de circulation et de sécurité routière ainsi que des caractéristiques de la voirie, les véhicules de plus de 3,5 tonnes peuvent être autorisés. Il devra également préciser si les voies sont réservées de façon permanente ou temporaire, et dans ce second cas, fixer les tranches horaires concernées.

Cette disposition traduit dans la loi la proposition de la Convention citoyenne pour le climat visant à généraliser les aménagements de voies réservées aux véhicules partagés et aux transports collectifs sur les autoroutes et voies rapides.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

La commission spéciale a adopté une série d’amendements du rapporteur visant à harmoniser la rédaction de l’article 28 du projet de loi avec celle de l’article L. 411-8 du code de la route, qui fixe les conditions de droit commun de mise en place d’une voie réservée. Cette harmonisation permettra ainsi d’éviter de potentiels contentieux portant sur des différences d’ordre rédactionnel entre ces deux articles.

En outre, la commission spéciale a adopté l’amendement CS5382 du rapporteur, qui précise que la durée, fixée à trois ans, de l’expérimentation prévue à l’article 28 du projet de loi est calculée à compter de la promulgation de la loi.

Elle a également adopté un amendement CS4159 de M. Pacôme Rupin (LaREM), clarifiant qu’en Île-de-France, l’arrêté créant la voie réservée est pris après avis d’Île-de-France Mobilités.

Enfin, la commission a adopté deux amendements du rapporteur :

– l’amendement CS2777 rectifié, qui précise que l’évaluation réalisée pour chaque création de voie réservée doit porter sur les modalités de son extension ou de sa pérennisation ;

– l’amendement CS5366, qui dispose que le Gouvernement doit remettre au Parlement un rapport de synthèse des évaluations de chacune des voies réservées dans un délai de six mois suivant la fin de l’expérimentation.

Article 29
(articles L. 1241-2 et L. 2121-3 du code des transports)
Mesures de tarification attractive des trains régionaux

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 29 prévoit que les régions, pour les trains express régionaux, et, en Île-de-France, Île-de-France Mobilités, proposent des barèmes tarifaires incitant les usagers à privilégier le recours aux transports collectifs par rapport aux transports.

I.   Le droit en vigueur

Les régions sont, en application de l’article L. 2121-3 du code des transports, compétentes pour l’organisation des services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt régional. Cette compétence recouvre à la fois l’organisation des services ferroviaires exécutés sur leur territoire ou desservant celui-ci (correspondant aux trains express régionaux, dits « TER ») et l’organisation des services routiers effectués en substitution de ces services ferroviaires.

Les régions définissent ainsi, dans leur ressort territorial, le service public de transport régional de personnes mis en place, ce qui comprend notamment la détermination des dessertes, la tarification, la qualité du service et l’information de l’usager.

Au sein de la région Île-de-France, c’est l’établissement public Île‑de‑France Mobilités, autorité organisatrice unique, qui est compétent, en application de l’article L. 1241-1 du même code, pour organiser des services réguliers de transport public de personnes, urbains comme non urbains, ce qui inclut les services de transport ferroviaire de voyageurs (Transilien).

Comme les régions pour l’organisation des services de transport ferroviaire régionaux, Île-de-France Mobilités est compétent, en application de l’article L. 1242-2, pour fixer les relations à desservir, désigner les exploitants, définir les modalités techniques d’exécution ainsi que les conditions générales d’exploitation et de financement des services et arrêter la politique tarifaire.

Les articles L. 2121-3 et L. 1242-2 du code des transports encadrent respectivement les politiques tarifaires des régions et d’Île-de-France Mobilités, en précisant qu’elle doit être fixée « en vue d’obtenir la meilleure utilisation sur le plan économique et social du système de transport ».

II.   Les dispositions du projet de loi

L’article 29 du projet de loi modifie les articles L. 2121-3 et L. 1242-2 du code des transports afin d’inclure l’environnement dans les objectifs de la politique tarifaire des régions en matière de transport ferroviaire et d’Île-de-France Mobilités. La tarification devra ainsi être fixée en vue d’obtenir la meilleure utilisation sur le plan environnemental, économique et social.

De plus, afin de favoriser l’instauration par les régions de politiques tarifaires attractives – comme le pratiquent déjà, selon l’étude d’impact du présent projet de loi, Île-de-France Mobilités et certaines régions – l’article 29 du projet de loi prévoit qu’Île-de-France Mobilités et les régions doivent proposer des barèmes tarifaires incitant les usagers à privilégier le recours aux transports collectifs par rapport aux transports individuels. Cela pourra par exemple se traduire par un élargissement des bénéficiaires de tarifs solidaires ou par une limitation des écarts de prix pour un même trajet réalisé.

Interrogé à ce sujet par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que cet article peut répondre à un besoin de sécurisation juridique des tarifs fixés par les régions, même s’il ne relève aucun contentieux, passé ou en cours, sur le sujet.

Le caractère incitatif de la tarification des services ferroviaires nécessite toutefois de comparer leur tarif avec celui du transport individuel, en particulier de la voiture. L’étude d’impact du projet de loi note ainsi que le coût complet d’une voiture, en tenant notamment compte de la dépréciation du véhicule et des frais d’assurance, d’entretien et de réparation, s’élève en moyenne à 36 centimes par kilomètre parcouru. Si en comparaison, le prix payé par l’usager pour les services Transilien et TER s’élève en moyenne à 7,14 centimes par kilomètre parcouru, il est difficile de comparer directement ces deux chiffres.

En effet, le coût perçu par l’usager d’un simple trajet avec une voiture individuelle ne correspond pas au coût complet du véhicule : l’usager ne va pas prendre en compte la dépréciation du véhicule ni les frais annexes, mais seulement le carburant et, le cas échéant, le stationnement et les péages. Dès lors, le prix perçu par l’usager d’un déplacement peut être estimé à 12 centimes d’euros par kilomètre parcouru, ce qui s’approche du prix des services ferroviaires régionaux (7,14 centimes), qui n’est qu’une moyenne pouvant masquer des disparités entre les régions. L’article 29 du projet de loi permettra alors de généraliser l’instauration, par les régions, de politiques tarifaires incitatives, sans pour autant ôter leur compétence de libre fixation des tarifs.

Cette disposition inscrit dans la loi la proposition de la Convention citoyenne pour le climat visant à généraliser les mesures tarifaires attractives déjà pratiquées par certaines régions en matière de transport ferroviaire.

III.   LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

Outre un amendement rédactionnel du rapporteur, la commission spéciale a adopté l’amendement CS4043 de Mme Aude Luquet (Dem), qui précise que les barèmes tarifaires mis en place par les régions pour les TER et par Île-de-France Mobilités doivent favoriser l’intermodalité.

Chapitre II
Améliorer le transport routier de marchandises et réduire ses émissions

Section 1
Dispositions de programmation

Article 30
Objectif de suppression de l’avantage fiscal dont bénéficient
les transporteurs routiers de marchandises sur le carburant à l’horizon 2030

Adopté par la commission spéciale avec modifications

 

L’article 30 est une disposition à caractère programmatique qui prévoit une suppression, d’ici le 1er janvier 2030, de l’avantage fiscal dont bénéficient les transporteurs routiers de marchandises sur le gazole, accompagnée d’un soutien à la transition énergétique du secteur. Une trajectoire devra être présentée au Parlement par le Gouvernement après la présidence française de l’Union européenne en 2022.

I.   Le droit en vigueur

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est un droit d’accise qui porte sur la quantité de produits énergétiques mis en vente, utilisés ou destinés à être utilisés comme carburants ou combustibles. Il peut par exemple s’agir de produits pétroliers ou de carburants d’origine non fossile (biocarburants), à l’exception du gaz naturel, des houilles, lignites et cokes ou encore des huiles végétales pures, qui sont soumis à un régime de taxation spécifique.

Son régime, encadré par le droit européen ([140]), est défini aux articles 265 et suivants du code des douanes. Elle est majoritairement affectée à l’État (13,4 milliards d’euros en 2019), mais également aux collectivités territoriales (12 milliards d’euros en 2019) et à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) (1,2 milliard d’euros en 2019).

Les tarifs de la TICPE sont fixés, pour chaque produit, à l’article 265 du code des douanes. Ces tarifs incluent une composante fixe et une composante carbone dite « contribution climat-énergie », plus connue sous le nom de « taxe carbone ». Cette dernière vise à favoriser la réduction des émissions de CO2 par le biais d’une taxe comportementale, dite taxe « pigouvienne ». Cette contribution ne prend toutefois pas la forme d’une taxe séparée et n’apparaît donc pas de façon distincte dans le tarif applicable à chaque produit. Elle est fonction du contenu en carbone émis lors de l’utilisation de chaque produit énergétique et de la valeur de la tonne de carbone.

Alors que la loi de finances pour 2018 prévoyait une hausse progressive de 10,40 euros par hectolitre par an de la composante carbone entre 2018 et 2022, passant ainsi de 44,60 euros en 2018 à 86,20 euros en 2022, la loi de finances pour 2019 a gelé cette trajectoire au niveau de 2018. L’évolution des tarifs de TICPE applicables aux principaux produits pétroliers utilisés comme carburants depuis 2014 est retracée dans le tableau ci-après.

Tarif de TICPE par type de carburant

(en euros par hectolitre)

 

2014

2015

2016

2017

Depuis 2018

Gazole

42,84

46,82

49,81

53,07

59,40

SP95-E10

60,69

62,41

62,12

63,07

66,29

SP95-E5

60,69

62,41

64,12

65,07

68,29

Source : article 265 du code des douanes.

Ne sont notamment pas assujettis à la TICPE, en application de l’article 265 bis du code des douanes, les produits énergétiques visés à l’article 265 du même code lorsqu’ils sont utilisés :

– dans les avions commerciaux, et plus généralement dans les aéronefs pour le transport de personnes ou de marchandises ainsi que pour la réalisation de prestations de services à titre onéreux ;

– dans les navires de pêche et ceux utilisés pour le transport de personnes ou de marchandises ainsi que pour la réalisation de prestations de services à titre onéreux ;

– pour le transport de marchandises sur les voies navigables intérieures.

Certains acteurs du secteur des transports, dont les véhicules sont immatriculés dans un État membre de l’Union européenne, bénéficient, conformément aux possibilités ouvertes par la directive du 27 octobre 2003 ([141]) dite « Énergie », d’un remboursement partiel de TICPE sur certains carburants. Il convient de noter que la Belgique, la Croatie, l’Espagne, la Hongrie, l’Italie, le Portugal, la Roumanie et la Slovénie disposent également de dispositifs de réduction des tarifs applicables au gazole professionnel dans le secteur des transports. Il s’agit en France :

– des exploitants de taxis qui, en application de l’article 265 sexies du code des douanes, bénéficient du remboursement d’une fraction de TICPE correspondant à la différence entre le tarif général de TICPE applicable et un tarif sectoriel de 30,20 euros par hectolitre pour le gazole ou 35,90 euros par hectolitre pour les supercarburants ;

– des exploitants de transport public routier en commun de voyageurs qui, en application de l’article 265 octies du code des douanes, bénéficient du remboursement d’une fraction de TICPE correspondant :

● soit à la différence entre le tarif général de TICPE applicable et un tarif sectoriel de 39,19 euros par hectolitre de gazole ;

● soit à un taux moyen de remboursement calculé par pondération des différents taux votés par les régions. Cette solution permet un remboursement simplifié pour les transporteurs ayant acquis leur carburant dans au moins trois régions différentes du territoire, un taux forfaitaire unique s’appliquant alors, qui correspond à la moyenne pondérée des remboursements régionalisés au titre de l’année de consommation ;

– des transporteurs routiers de marchandises ayant un poids total en charge autorisé au moins égal à 7,5 tonnes qui, en application de l’article 265 septies du code des douanes, bénéficient du remboursement d’une fraction de TICPE correspondant :

● soit à la différence entre le tarif général de TICPE applicable et un tarif sectoriel de 45,19 euros par hectolitre de gazole ;

● soit à un taux moyen de remboursement calculé, comme pour le transport public routier en commun de voyageurs, par pondération des différents taux votés par les régions.

Jusqu’au 31 décembre 2014, le tarif du gazole professionnel était de 39,19 euros par hectolitre pour le transport de voyageurs et de marchandises ; ce tarif a augmenté pour le seul transport de marchandises de 4 euros par hectolitre en 2015 – passant à 43,19 euros par hectolitre – dans l’objectif de compenser l’abandon de l’écotaxe poids lourds. Le tarif a augmenté à nouveau dans la loi de finances pour 2020 de 2 euros par hectolitre – passant à 45,19 euros – dans l’objectif d’augmenter le plafond de la fraction de TICPE affectée à l’AFITF.

Le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État annexé au projet de loi de finances pour 2021 estime à 1,274 milliard d’euros par an la dépense fiscale, classé comme « défavorable à l’environnement », correspondant à l’ensemble des remboursements de TICPE dont bénéficient les transporteurs routiers de marchandises. S’agissant du remboursement dont bénéficient les taxis, celui-ci s’élève à 54 millions d’euros par an et est également classé comme défavorable. Enfin, l’avantage fiscal dont bénéficient les transporteurs routiers de voyageurs est estimé à 225 millions d’euros par an, mais est quant à lui classé comme favorable à l’environnement, dans la mesure où il favorise un report modal de la voiture individuelle vers le transport collectif.

II.   Les dispositions du projet de loi

Le I de l’article 30 du projet de loi fixe un objectif d’alignement