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Nos 4146 et 4147

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 7 mai 2021

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES,
DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE
DE LA RÉPUBLIQUE, SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE ET LE PROJET DE LOI,

APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE,
 

pour la confiance dans l’institution judiciaire (nos 4091 et 4092)

 

PAR M. Stéphane MAZARS

Député

——

Voir les numéros : 4091 et 4092 


– 1 –

 

SOMMAIRE

___

Pages

avant-propos................................................ 9

Synthèse

I. Présentation synthétique des projets de loi initiaux

A. Le projet de loi ordinaire

1. L’enregistrement et la diffusion des audiences (titre Ier)

2. Les dispositions améliorant le déroulement des procédures pénales (titre II)

a. Le renforcement des garanties dans l’enquête et l’instruction

b. Les modifications dans le jugement des crimes

c. Les modifications relatives à l’exécution des peines

d. Les dispositions diverses

3. De nouvelles dispositions relatives au service public pénitentiaire et au travail des personnes détenues (titre III)

4. Les simplifications procédurales en matière administrative (titre IV)

5. Le renforcement de la confiance du public dans l’action des professionnels du droit (titre V)

a. La déontologie et la discipline des professions du droit (chapitre Ier)

b. Les conditions d’intervention des professions du droit (chapitre II)

6. Dispositions diverses et transitoires (titre VI)

B. Le projet de loi organique

II. Les principaux apports de la commission

1. Des garanties supplémentaires dans le régime d’enregistrement des audiences

2. La protection des libertés dans la procédure pénale

3. Les dispositions relatives aux magistrats à titre temporaire

4. L’amélioration du jugement des crimes

5. Les précisions apportées au nouveau régime de réduction de peine

a. Une clarification de la procédure et des critères à prendre en compte dans l’octroi de la réduction de peine

b. La réintroduction de la limitation de la réduction de peine pour les personnes condamnées pour agression sur des détenteurs de l’autorité publique

c. L’extension de la nouvelle réduction de peine exceptionnelle

6. La création d’un droit de visite des bâtonniers dans les lieux de privation de liberté

7. Le renforcement des possibilités de travail pour les personnes détenues

8. La clarification des règles et procédures applicables au travail des personnes détenues

9. La poursuite de l’effort de simplification procédurale

10. Les précisions apportées à la réforme de la discipline et de la déontologie des professions du droit

11. La promotion des modes alternatifs de règlement des différends

Examen des articles du projet de loi ordinaire

Titre Ier Dispositions relatives À l’enregistrement et la diffusion des audiences

Article 1er (art. 35, 38 quater [nouveau] et 39 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; art. L. 2122 du code du patrimoine) Régime d’enregistrement et de diffusion des audiences

Titre II Dispositions amÉliorant le dÉroulement des procÉdures pÉnales

Chapitre Ier Dispositions renforçant les garanties judiciaires au cours de l’enquête et de l’instruction

Section 1 Dispositions renforçant le respect du contradictoire et des droits de la défense

Article 2 (art. 753 [nouveau] et 772 du code de procédure pénale) Ouverture au contradictoire et limitation de la durée des enquêtes préliminaires

Article 3 (art. préliminaire, 561, 6011 [nouveau], 7711, 993, 100, 1005 et 70696 du code de procédure pénale) Préservation du secret professionnel de l’avocat dans la procédure pénale

Section 2 Dispositions relatives au secret de l’enquête et de l’instruction et renforçant la protection de la présomption d’innocence

Article 4 (art. 43472 du code pénal ; art. 11 et 1141 du code de procédure pénale) Protection du secret de l’enquête et de l’instruction

Chapitre II Dispositions tendant à limiter le recours à la détention provisoire

Article 5 (art. 1373 et 1426 du code de procédure pénale) Encadrement des décisions de prolongation de détention provisoire

Chapitre III Dispositions améliorant la procédure de jugement des crimes

Article 6 (art. 249, 276-1 [nouveau], 304-1 [nouveau], 327, 359, 367, 888 et 923 du code de procédure pénale) Dispositions diverses relatives à la cour d’assises

Article 6 bis (nouveau) (art. 52-1, 80, 118, 397-2 et 397-7 du code de procédure pénale) Possibilité de procéder à l’instruction de certaines affaires criminelles dans un tribunal judiciaire sans pôle de l’instruction

Article 7 (art. 181, 181-1 [nouveau], 181-2 [nouveau], 186, 186-3, 214, 231, 380-16 à 380-22 [nouveaux] du code de procédure pénale, art. 63 de la loi n° 2019-2022 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice) Généralisation des cours criminelles  pour les crimes punis de quinze ou de vingt ans de réclusion criminelle

Article 8 Possibilité, à titre expérimental, de désigner un avocat honoraire pour exercer les fonctions d’assesseur des cours d’assises et des cours criminelles

Chapitre IV Dispositions relatives à l’exécution des peines

Article 9 (art. 706-56, 712-4-1, 712-19, 713-43, 717-1, 720, 721, 721-1, 721-1-1, 721-1-2 [nouveau], 721-1-3 [nouveau], 721-2, 721-4 [nouveau], 723-29, 729 et 7291 du code de procédure pénale) Élargissement des possibilités d’incarcération provisoire prononcées par le juge de l’application des peines, développement d’une systématisation des libérations sous contrainte et refonte des régimes de réduction de peine

Chapitre V Dispositions diverses

Article 10 (art. préliminaire, 102, 104, 41, 1801, 199, 196, 49515, 523, 6561, 70674, 7061123 [nouveau], 706113, 8002 et 8031 du code de procédure pénale ; art. L. 42311 du code de la justice pénale des mineurs) Diverses dispositions relatives à la procédure pénale

Titre III Du service public pénitentiaire

Article 11 A (nouveau) (art. 719 du code de procédure pénale) Autorisation des bâtonniers de visiter les lieux de privation de liberté

Article 11 (art. 717-3 du code de procédure pénale) Modification des dispositions générales relatives au travail des personnes détenues au travers de la suppression de l’absence de contrat de travail

Article 12 (art. 719-10 à 719-25 [nouveaux] du code de procédure pénale) Création d’une section relative au travail des personnes détenues

Article 13 (art. 33 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) Abrogation de l’article 33 de la loi pénitentiaire de 2009 relatif à l’acte d’engagement encadrant le travail des personnes détenues

Article 14 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour prendre différentes mesures législatives relatives aux règles applicables en détention en lien avec le travail des personnes détenues

Article 14 bis (nouveau) Prolongation de l’expérimentation relative à la mise en œuvre des actions de formation par apprentissage dans des établissements pénitentiaires

Article 15 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour l’adoption de la partie législative du code pénitentiaire

Article 16 (art. 99 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, art. L. 6431-4 du code de la santé publique, art. 844-2 du code de procédure pénale, art. L. 387 du code électoral) Modification des règles applicables dans les îles Wallis et Futuna en matière pénitentiaire

Titre IV Simplifications procédurales

Article 17 (art. 5 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) Prolongation de l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire pour certains contentieux administratifs

Article 18 (art. L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation) Suppression des audiences « DALO-injonction »  en l’absence de difficulté sérieuse

Article 18 bis (nouveau) (art. L. 12614 du code de la construction et de l’habitation) Accès des huissiers aux boîtes aux lettres des particuliers

Titre V Renforcer la confiance du public dans l’action des professionnels du droit

Chapitre Ier Déontologie et discipline des professions du droit

Section 1 Discipline des officiers ministériels

Article 19 Principes applicables aux officiers ministériels

Article 19 bis (nouveau) Création des collèges de déontologie des officiers publics et ministériels

Article 20 Autorités chargées de la surveillance des officiers ministériels

Article 21 Mesures infra-disciplinaires

Article 22 Recueil et traitement des réclamations

Article 23 Création de services d’enquête indépendants

Article 24 Création d’une juridiction disciplinaire unique par profession

Article 25 Échelle des peines disciplinaires

Article 26 Suspension provisoire d’un officier ministériel faisant l’objet de poursuites disciplinaires ou pénales

Article 27 Habilitation à légiférer par ordonnance pour rassembler l’ensemble des règles relatives à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels

Section 2 Discipline des avocats

Article 28 (art. 21, 22-1, 22-3 [nouveau], 23, 25, 53 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques) Modification du régime disciplinaire applicable aux avocats

Chapitre II Conditions d’intervention des professions du droit

Article 29 (art. L.111-3 du code des procédures civiles d’exécution) Ajout à la liste des titres exécutoires des actes contresignés par avocats dans le cadre des modes amiables de règlement des différends auxquels le greffe appose la formule exécutoire

Article 29 bis (nouveau) (art. 212, 215, 216 [nouveau] et 217 [nouveau] de la loi n° 95 125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile) Création d’un Conseil de la médiation et précision de l’obligation d’indépendance du médiateur

Article 29 ter (nouveau) (art. 4 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) Extension du recours préalable obligatoire à l’un des modes alternatifs de règlement des différends aux troubles anormaux de voisinage

Article 30 (art. 21-1 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques) Délivrance de titre exécutoire par le CNB en cas de non-règlement des cotisations par les avocats

Article 31 (art. 216, 375, 475-1 et 618-1 du code de procédure pénale ; art. 761-1 du code de justice administrative ; art. L. 2333-87-8 du code général des collectivités territoriales et art. 37 et 75 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Production des justificatifs de frais de justice

TITRE VI Dispositions diverses et transitoires

Article 32 Habilitation à légiférer par ordonnance en matière d’entraide pénale internationale

Article 33 (art. L. 124-2 du code de l’organisation judiciaire) Délocalisation des audiences hors normes dans le ressort de la même cour d’appel

Article 34 (art. L. 211-21 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire) Désignation de tribunaux judiciaires pour connaître des actions relatives au devoir de vigilance

Article 35 (art. 109 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 20182022 et de réforme pour la justice) Report de la réforme de la procédure d’injonction de payer

Article 36 Modalités d’entrée en vigueur

Article 37 (art. L. 721-1, L. 722-1 et L. 723-1 du code de la justice pénale des mineurs, L. 531-1, L. 551-1 et L. 561-1 du code de l’organisation judiciaire, 711-1 du code pénal, 804 du code de procédure pénale, 69 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, L. 641-1 du code des procédures civiles d’exécution, 81 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques et 69-2 et 75 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Application outre-mer

Examen des articles du projet de loi organique

Titre Ier Dispositions relatives aux magistrats exerçant à titre temporaire et aux magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles

Article 1er (art. 4110 A, 4110, 4114, 4125 et 4126 de l’ordonnance n° 58‑1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Magistrats à titre temporaire et magistrats honoraires

Article 2 (art. 12 de la loi organique n° 2019-221 du 23 mars 2019  relative au renforcement de l’organisation des juridictions) Abrogation des dispositions organiques autorisant les magistrats honoraires et les magistrats à titre temporaire à exercer les fonctions d’assesseurs des cours criminelles pour la durée de l’expérimentation

Titre II Dispositions relatives au statut de l’avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles

Article 3 Expérimentation du statut de l’avocat honoraire pouvant exercer des fonctions juridictionnelles en qualité d’assesseur des cours d’assises et des cours criminelles

Titre III Dispositions relatives à l’enregistrement et à la diffusion des audiences devant la cour de justice de la république

Article 4 (art. 26 de la loi organique n° 93‑1252 du 23 novembre 1993 sur la Cour de justice de la République) Régime d’enregistrement et de diffusion des audiences devant la Cour de justice de la République

Article 5 Entrée en vigueur

Comptes rendus des débats

Deuxième réunion du mercredi 5 mai 2021 (14 heures 30)

Troisième réunion du mercredi 5 mai 2021 (21 heures)

Première réunion du jeudi 6 mai 2021 (10 heures 30)

Seconde réunion du jeudi 6 mai 2021 (14 heures 30)

Personnes entendues par le rapporteur


– 1 –

 

Mesdames, Messieurs,

Le Président de la République, désigné par les Français dans des circonstances connues de tous, et l’Assemblée nationale composée peu après, n’ont eu de cesse de travailler à la restauration de la confiance des citoyens dans les institutions. Les lois pour la confiance dans la vie politique, qui furent les premiers textes adoptés de la législature, en ont été la manifestation immédiate ([1]).

L’amélioration du fonctionnement de notre justice, indissociable de la confiance des citoyens dans nos institutions et dans notre société, a été au cœur de nos préoccupations. En particulier, la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et les importants efforts budgétaires qui l’ont accompagnée ont permis d’accroître la lisibilité, la rapidité, la cohérence et l’efficacité de notre système judiciaire. Qu’il s’agisse de la simplification des procédures civile et pénale, du renforcement de l’efficacité et du sens de la peine ou de l’amélioration de l’efficacité de l’organisation judiciaire, le Parlement a été à la source d’importants progrès que viennent aujourd’hui compléter les projets de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire.

Ces textes ambitieux sont l’occasion de poursuivre, de manière cohérente et pragmatique, l’amélioration de la justice. Ils marqueront des pas décisifs, en matière civile comme en matière pénale, pour aplanir des difficultés persistantes comme pour répondre aux exigences des professionnels et des justiciables envers une institution fondamentale de la vie de la nation.

Une justice qui inspire confiance, une justice à laquelle les Français se confient, n’a pas à se dissimuler à leur regard. Il faut garder à l’esprit l’objurgation de Beaumarchais : « N’enfermez pas sous le boisseau le fanal de la justice, et l’on ne sera pas obligé d’en éclairer la voie par d’autres moyens ; donnez la publicité nécessaire à vos terribles procédures, et elles n’auront pas besoin de publication dans des factums. » En ouvrant les prétoires aux caméras, sans pour autant leur laisser une liberté absolue qui mettrait en péril les droits des justiciables, on permettra aux citoyens de mieux connaître la justice, de mieux comprendre ses procédures, de mieux apprécier le dévouement de ses magistrats et personnels.

L’objectif de renforcer la confiance dans la justice se décline ensuite dans différents domaines : en améliorant le déroulement des procédures pénales, en solidifiant l’exécution des peines, en modernisant le service public pénitentiaire, en simplifiant certaines procédures administratives ou encore en encadrant davantage la déontologie, la discipline et les conditions d’intervention des professions du droit.

Les plus grandes évolutions, en matière de procédure pénale, poursuivent l’objectif commun d’une justice qu’on ne puisse soupçonner de céder à la partialité, à l’acharnement, à l’indignité. Comment une autorité judiciaire qui enquêterait officieusement et sans contradiction sur une même personne pendant des années pourrait-elle susciter la confiance ? Comment une autorité judiciaire qui se dispenserait d’un respect absolu pour les droits de la défense pourrait-elle exiger, dans un même mouvement, qu’on ajoute foi aux arrêts fondés sur de tels manquements ? Comment affirmer l’indépendance de la justice quand le secret de l’instruction et de l’enquête est violé à répétition jusqu’à ce que le sentiment de sa désuétude s’impose pratiquement à tous ? Les mauvaises pratiques n’ont pas vocation à essaimer. En traçant un cadre strict, bordé par les droits fondamentaux, dans lequel pourra agir la justice, avec sérénité mais avec efficacité, ces projets de loi précipiteront le nécessaire rassemblement du peuple français autour de l’autorité judiciaire, gardienne de leur liberté et garante de leur égalité devant la loi républicaine.

Le projet de loi améliore également le jugement des crimes dans notre pays en modifiant les conditions de saisine des pôles de l’instruction, en perfectionnant le fonctionnement des cours d’assises et en généralisant les cours criminelles départementales. Ces mesures permettront de réduire les délais d’audiencement pour les crimes ainsi que la durée des placements en détention provisoire tout en préservant l’oralité des débats qui fait l’identité de la justice criminelle française. Les cours criminelles limiteront la correctionnalisation de certains crimes, notamment de nature sexuelle, contre lesquels le Parlement n’a cessé de lutter au cours des dernières années.

L’amélioration de ces procédures d’enquête et de jugement ne peut qu’aller de pair avec un renforcement des règles applicables en matière d’exécution des peines. Dans ce domaine, le système des réductions de peine est refondu afin de proposer un régime unique fondé sur une évaluation individualisée des efforts accomplis par les personnes détenues. Cette évolution garantira une plus grande lisibilité de ce dispositif et une corrélation plus adéquate entre le comportement des condamnés et l’exécution de leur peine.

Le quatrième grand objectif poursuivi par ces projets de loi fait écho aux propos tenus par le Président de la République lors de son discours à l’école nationale d’administration pénitentiaire qui promettait le lancement d’« initiatives pour que d’une façon générale l’activité soit au cœur de la peine, qu’il s’agisse de travail ou de formation, mais également de la capacité à offrir aux condamnés la possibilité de réintégrer pleinement la communauté nationale par ce truchement » ([2]).

Le titre III du projet de loi ordinaire prévoit ainsi l’intégration dans notre droit de nouvelles dispositions relatives au travail en détention. En particulier, la création d’un contrat d’emploi pénitentiaire marque une avancée considérable dans ce domaine en ce qu’il permettra de mieux encadrer ce travail et d’accorder aux détenus les droits qui en découlent tout en prenant en compte les contraintes inhérentes à la détention.

En matière civile, les article 19 à 28 du projet de loi proposent une transformation en profondeur de la discipline et de la déontologie de certaines professions du droit (notaires, commissaires de justice, greffiers des tribunaux de commerce et avocats). Ils précisent la mission de surveillance des officiers publics et ministériels par le procureur général et dotent les présidents des instances professionnelles locales et nationales de nouveaux pouvoirs pour mettre fin plus rapidement aux manquements disciplinaires des professionnels. Les réclamations feront systématiquement l’objet d’un traitement soit par le recours à un mode alternatif de règlement des litiges, soit par une procédure disciplinaire. Les usagers pourront désormais saisir directement les juridictions disciplinaires. Ces dernières, composées de professionnels et de magistrats, seront seules compétentes pour connaître de ces poursuites.

Ces mesures vont clarifier, simplifier et rendre plus transparent et efficace le contrôle de la discipline des officiers ministériels et des avocats. Les professions ont pleinement participé à l’élaboration de cette réforme.

Le projet de loi envisage également plusieurs améliorations des conditions d’intervention de ces professions, au bénéfice tant des professionnels que du justiciable. Ainsi, les accords issus d’un mode alternatif de règlement des différends, contresignés par les avocats de chacune des parties, pourront se voir attribuer la force exécutoire après apposition de la formule exécutoire par le greffe. De même, afin de faciliter le payement des frais irrépétibles avancés, il est prévu d’inscrire dans la loi la possibilité qu’ont les parties de produire les justificatifs de leurs frais de justice, y compris les honoraires d’avocats. Par ailleurs, la qualité de la pratique de la médiation sera favorisée grâce à la création d’un Conseil national de la médiation qui pourra proposer des pistes d’amélioration sur ce thème.

Motivés par des ambitions auxquelles on ne peut que souscrire, incorporant les recommandations formulées par de nombreuses missions d’information ainsi que les conclusions de plusieurs travaux récents de votre commission des Lois, ces projets de lois recueilleront l’adhésion de la représentation nationale et, à travers elle, des Français dans leur ensemble.


– 1 –

 

   Synthèse

I.   Présentation synthétique des projets de loi initiaux

A.   Le projet de loi ordinaire

1.   L’enregistrement et la diffusion des audiences (titre Ier)

Le titre Ier comprend uniquement l’article 1er du projet de loi. Il rompt avec l’interdiction de filmer les audiences juridictionnelles, qui prévaut depuis 1954, pour créer au sein de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse un régime d’enregistrement sonore ou audiovisuel en vue d’une diffusion au grand public. Ces nouvelles règles s’appliquent aux juridictions judiciaires, mais aussi à la justice administrative et aux juridictions financières.

L’accord des personnes filmées est requis pour l’enregistrement des audiences à huis clos ou en chambre du conseil, non pour celui des audiences publiques. La diffusion ne peut intervenir qu’une fois l’affaire définitivement jugée, sauf devant les cours faîtières – Conseil d’État et Cour de cassation – qui sont au sommet de leur ordre de juridiction et traitent de questions juridiques sans apprécier au fond les faits en litige. Les mineurs, les majeurs protégés et certains personnels des forces de sécurité intérieure sont systématiquement occultés ; les autres personnes enregistrées le sont également sauf décision contraire de leur part.

En ouvrant les salles d’audience aux caméras, et à travers elles au regard du plus grand nombre, une meilleure compréhension des mécanismes juridiques est recherchée. La présentation aux citoyens, dans une démarche pédagogique, des intervenants de l’audience et des différentes branches du droit devrait contribuer, en dissipant les rumeurs et les idées préconçues, à établir une confiance plus solide avec les institutions.

2.   Les dispositions améliorant le déroulement des procédures pénales (titre II)

a.   Le renforcement des garanties dans l’enquête et l’instruction

Le chapitre Ier se compose des articles 2 à 4, qui réaffirment les garanties offertes aux justiciables au cours des investigations régies par le code de procédure pénale.

L’article 2 limite la durée de l’enquête préliminaire à deux ans, avec possible prolongation d’un an, après quoi le procureur de la République met en mouvement l’action publique, prononce une mesure alternative aux poursuites ou classe sans suite. En matière de délinquance et de criminalité organisées ainsi que de terrorisme, le délai assigné est de trois ans et peut être prolongé de deux ans.

Le même article impose le principe du contradictoire dans l’enquête préliminaire. Le procureur de la République peut le décider à tout moment. Le suspect peut le solliciter un an après une audition ou une perquisition, mais aussi à la suite d’une révélation dans les médias – sauf manœuvre, faits de terrorisme ou criminalité et délinquance organisées. Cet accès au dossier est alors de droit, mais peut être retardé de six mois si le parquet juge la communication attentatoire aux investigations. Deux ans après une audition ou une perquisition, l’enquête est forcément contradictoire. L’ouverture au contradictoire suite à une médiatisation est exclue en matière de délinquance ou de criminalité organisées et de terrorisme.

L’article 3 accorde une meilleure protection aux droits de la défense et au secret qui leur est attaché, dont la valeur est inscrite à l’article préliminaire du code de procédure pénale. Il conditionne la perquisition au cabinet ou au domicile d’un avocat à l’existence de raisons plausibles de le soupçonner d’une infraction et à leur mention dans une décision motivée portée à la connaissance du bâtonnier. La décision du juge des libertés et de la détention sur la validité des saisies contestées par le bâtonnier peut faire l’objet d’un recours suspensif devant le premier président de la cour d’appel. Les interceptions de communication et les réquisitions sur les données de connexion de la ligne téléphonique d’un avocat sont soumises à l’autorisation motivée du juge des libertés et de la détention.

L’article 4 protège le secret de l’enquête et de l’instruction en réprimant sa violation de peines plus sévères. Les enquêtes en cours pourront, si nécessaire, faire l’objet d’une communication par un officier de police judiciaire sous le contrôle du procureur de la République.

b.   Les modifications dans le jugement des crimes

Le chapitre III, qui traite des modalités de jugement des affaires criminelles, se compose de trois articles.

L’article 6 modifie diverses dispositions relatives aux cours d’assises :

– le 1° crée une « audience préparatoire criminelle » dont l’objet est de rechercher un accord entre les parties sur la liste des témoins et des experts cités et sur la durée de l’audience ;

– le 2° change la majorité nécessaire pour former une décision défavorable à l’accusé. Elle passe de six voix sur neuf à sept voix sur neuf ;

– le 3° concerne les règles d’incarcération applicables aux accusés condamnés ayant comparu libres devant la cour d’assises. Il prévoit l’obligation de délivrer un mandat de dépôt en cas de prononcé d’une peine d’emprisonnement.

L’article 7 procède à la généralisation des cours criminelles départementales, dispositif expérimental introduit par l’article 63 de la loi n° 2019-2022 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

Les 1° et 2° fixent les règles d’orientation des affaires devant la cour criminelle départementale en modifiant l’article 181 du code de procédure pénale et en créant deux articles 181-1 et 181-2 dans le même code.

Les 3° à 8° procèdent aux coordinations résultant de l’intégration des cours criminelles dans le code de procédure pénale.

Le 9° insère une nouvelle division dans le code de procédure pénale (« De la cour criminelle départementale ») qui contient sept nouveaux articles fixant la compétence (article 380-16), la composition (article 380-17) et l’organisation (article 380-18) des cours criminelles, ses spécificités par rapport à la cour d’assises (article 380-19) et les conditions dans lesquelles elle peut renvoyer une affaire devant celle-ci (article 380-20), les modalités de recours contre ses décisions (article 380-21) et l’application des dispositions relatives à l’aide juridictionnelle aux affaires dont elle est saisie (article 380-22).

L’article 8 prévoit, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, la possibilité de désigner un avocat honoraire en tant qu’assesseur de la cour d’assises et de la cour criminelle.

c.   Les modifications relatives à l’exécution des peines

L’article 9, unique disposition du chapitre IV, modifie plusieurs articles du code de procédure pénale :

– il complète le premier alinéa de l’article 712‑19 en étendant les possibilités pour le juge de l’application des peines d’ordonner une incarcération provisoire ;

– il complète l’article 720 qui fixe les règles applicables en matière de libération sous contrainte aux deux tiers des peines d’emprisonnement inférieures ou égales à cinq ans ;

– il introduit plusieurs modifications des règles relatives aux réductions de peine. Il modifie les articles 721 et 721‑1 afin de procéder à la suppression de l’automaticité des crédits de réduction de peine (CRP) et à leur fusion avec les réductions supplémentaires de peine (RSP). Est ainsi créé un dispositif unique de réductions de peine pouvant être octroyées par le juge de l’application des peines. Cette mesure est complétée par un mécanisme de réduction de peine exceptionnelle pouvant être accordée aux condamnés ayant permis d’éviter ou de mettre fin à toute action individuelle ou collective de nature à perturber gravement le maintien du bon ordre et la sécurité de l’établissement pénitentiaire ou à porter atteinte à l’intégrité des personnels pénitentiaires.

En complément, les autres points de l’article 9 procèdent à plusieurs coordinations, notamment à l’article 721‑1‑1 pour les condamnés en matière de terrorisme, ainsi qu’à deux corrections.

d.   Les dispositions diverses

Le projet de loi apporte enfin au code de procédure pénale diverses modifications d’importance variable.

L’article 5, unique disposition du chapitre II, vise à limiter le recours à la détention provisoire. Il facilite le recours à l’assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE) ainsi qu’au bracelet anti‑rapprochement dans les affaires de violence conjugale. Il exige également que la prolongation d’une détention provisoire au-delà de huit mois fasse l’objet d’une motivation spéciale.

Quant à l’article 10, unique disposition du chapitre V, il comporte un grand nombre de mesures ponctuelles facilitant la procédure de comparution préalable de culpabilité, imposant la notification à une personne mise en cause de son droit de ne pas s’incriminer, permettant l’anonymisation des enquêteurs étrangers chargés de la lutte contre le terrorisme dans les procédures judiciaires françaises et autorisant la création de juridictions spécialisées dans les crimes sériels. Il aménage enfin le code de la justice pénale des mineurs en donnant compétence au juge des enfants pour délivrer mandat en cas de violation du contrôle judiciaire ou de l’assignation à résidence.

3.   De nouvelles dispositions relatives au service public pénitentiaire et au travail des personnes détenues (titre III)

Le titre III comprend six articles portant principalement sur le cadre juridique du travail des personnes détenues.

L’article 11 modifie l’article 717‑3 du code de procédure pénale pour y supprimer le principe d’absence de contrat pour les relations de travail des personnes incarcérées ainsi que d’autres règles afférentes.

L’article 12 insère dans le code de procédure pénale une nouvelle section relative au travail des personnes détenues qui crée un contrat d’emploi pénitentiaire et en précise le régime. Par coordination, l’article 718 du code de procédure pénale est quant à lui abrogé.

L’article 13 tire les conséquences de ces évolutions en abrogeant l’article 33 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

L’article 14 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures visant à ouvrir des droits sociaux aux travailleurs détenus, à favoriser l’accès des femmes détenues aux activités, à lutter contre la discrimination et le harcèlement au travail en détention, à favoriser l’accès à la formation professionnelle à la sortir de détention, à adapter les règles en matière de santé au travail, à adapter les modalités d’intervention en détention de l’inspection du travail, à permettre l’implantation en détention d’établissements et services d’aide par le travail, à réserver certains marchés relevant du code de la commande publique au bénéfice des opérateurs économiques implantés en détention.

L’article 15 habilite le Gouvernement à adopter par voie d’ordonnance la partie législative d’un futur code pénitentiaire.

L’article 16 adapte l’organisation et le fonctionnement du service public pénitentiaire existant dans les îles Wallis et Futuna ; il modifie pour cela l’article 99 de la loi n° 2009 1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, ainsi que l’article L. 6431‑4 du code de la santé publique. Les articles 844‑2 du code de procédure pénale et L. 387 du code électoral sont quant à eux abrogés.

4.   Les simplifications procédurales en matière administrative (titre IV)

Le titre IV comprend deux articles concernant la procédure administrative.

L’article 17 prolonge l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire dans certains litiges de la fonction publique et litiges sociaux jusqu’au 31 décembre 2022.

L’article 18 modifie l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation afin de permettre d’ordonner sans audience le logement ou le relogement d’une personne lorsque sa situation ne présente pas une difficulté sérieuse.

5.   Le renforcement de la confiance du public dans l’action des professionnels du droit (titre V)

a.   La déontologie et la discipline des professions du droit (chapitre Ier)

Le titre V compte treize articles répartis en deux chapitres.

Le chapitre Ier concerne la déontologie et la discipline des professions du droit.

Sa section 1 concerne spécifiquement la discipline des officiers ministériels (notaires, commissaires de justice, greffiers des tribunaux de commerce et avocats aux Conseil d’État et à la Cour de cassation).

L’article 19 définit la finalité des obligations déontologiques auxquelles sont soumis les officiers ministériels. Il prévoit la création d’un code de déontologie pour chacune de ces professions et rappelle que les infractions aux principes déontologiques constituent des manquements disciplinaires.

L’article 20 confie aux parquets généraux la surveillance de la déontologie et de la discipline des officiers publics et ministériels. Les procureurs généraux pourront saisir les services d’enquête, demander des explications aux professionnels comme aux instances représentatives et exercer l’action disciplinaire. Pour les avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, cette compétence sera exercée par le vice-président du Conseil d’État, le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près la Cour de cassation.

L’article 21 habilite l’autorité compétente de chaque profession à demander des explications à un officier ministériel en cas de manquement à ses obligations. Elle pourra, même d’office et avant l’engagement de poursuites disciplinaires, demander des explications, prononcer un rappel à l’ordre ou adresser une injonction pouvant être accompagnée d’une astreinte.

L’article 22 prévoit la remise d’un accusé de réception par l’autorité de la profession à l’auteur d’une réclamation à l’encontre d’un officier ministériel. Il fixe les conditions d’information du professionnel concerné et rend obligatoire l’organisation d’une procédure de conciliation. L’auteur de la réclamation doit être informé sur les suites qui sont données à sa requête et sur les autres recours dont il dispose.

L’article 23 crée un service d’enquête indépendant auprès des chambres de discipline de première instance des différentes professions d’officier ministériel. Ce service pourra être saisi soit par le procureur général, soit par l’autorité de la profession compétente pour engager les poursuites disciplinaires, soit par la juridiction disciplinaire. Il disposera de pouvoirs d’instruction étendus, notamment la possibilité de demander la transmission de documents soumis au secret professionnel.

L’article 24 met fin à la dualité des juridictions disciplinaires (tribunal judiciaire et chambre de discipline) en instituant des chambres disciplinaires auprès des instances représentatives des professions d’officier ministériel. Il fixe la composition, échevinée, de ces chambres qui seront présidées par un magistrat et connaîtront de l’ensemble des poursuites disciplinaires en première instance au niveau local et en appel au niveau national. Ces arrêts pourront faire l’objet d’un pourvoi devant la Cour de cassation.

L’article 25 modifie la nature et l’échelle des peines disciplinaires pouvant être prononcées à l’encontre d’un officier ministériel : avertissement, blâme, interdiction d’exercer à titre temporaire, destitution et retrait de l’honorariat. Il crée également différentes peines d’amende et renvoie à un décret en Conseil d’État pour fixer les modalités de publicité de ces décisions.

L’article 26 confie au président de la chambre de discipline ou à son suppléant la faculté de suspendre provisoirement un officier ministériel pendant la durée de l’enquête ou de la procédure – disciplinaire ou pénale. Il fixe la durée maximale de cette mesure et les recours pouvant être exercés par le professionnel suspendu.

L’article 27 habilite le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance afin de réunir les dispositions relatives à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels telles qu’elles sont prévues par les articles 19 à 26 du présent projet de loi. Cette habilitation doit également lui permettre de procéder aux adaptations nécessaires dans le statut des différentes professions afin de créer les chambres disciplinaires et de préciser la portée des nouvelles peines disciplinaires.

La section 2 du chapitre Ier concerne la discipline des avocats.

L’article 28 étend à la profession d’avocat certaines dispositions de la réforme de la discipline des officiers ministériels. Il fait ainsi évoluer les modalités de recueil des réclamations, attribue la présidence du conseil de discipline à un magistrat et prévoit la création d’un code de déontologie pour la profession.

b.   Les conditions d’intervention des professions du droit (chapitre II)

L’article 29 ajoute à la liste des titres exécutoires prévue à l’article L. 111‑3 du code des procédures civiles d’exécution les transactions et actes constatant un accord issu d’une médiation, d’une consultation ou d’une procédure participative contresignés par les avocats des parties, après apposition de la formule exécutoire par le greffe de la juridiction compétente.

L’article 30 attribue les effets d’un titre exécutoire à la décision rendue par le Conseil national des barreaux en cas de non-paiement par un avocat de sa cotisation annuelle, en l’absence d’opposition du débiteur devant la juridiction compétente.

L’article 31 permet aux parties de produire devant le juge administratif, le juge pénal ou devant la commission du contentieux du stationnement payant, les justificatifs des sommes qu’elles demandent au titre des frais irrépétibles.

6.   Dispositions diverses et transitoires (titre VI)

L’article 32 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai d’un an, les mesures, relevant du domaine de la loi, nécessaires pour l’application de textes européens en matière d’entraide internationale.

L’article 33 étend la possibilité de délocaliser un procès hors normes aux fins de garantir la bonne administration de la justice aux tribunaux situés dans une commune se trouvant dans le ressort de la même cour d’appel.

L’article 34 prévoit la désignation d’un ou plusieurs tribunaux judiciaires spécialement compétents pour traiter des actions relatives au devoir de vigilance des sociétés.

L’article 35 reporte de deux ans l’entrée en vigueur de la réforme de la procédure d’injonction de payer devant le juge civil, qui prévoit sa dématérialisation et l’institution d’une juridiction nationale unique des injonctions de payer.

L’article 36 régit l’entrée en vigueur des dispositions de la loi tandis que l’article 37 est consacré aux dispositions d’application outre-mer.

B.   Le projet de loi organique

L’article 1er organise la participation des magistrats non professionnels au sein des juridictions criminelles, qu’ils ne peuvent composer majoritairement. Les magistrats à titre temporaire et les magistrats honoraires pourront exercer les fonctions d’assesseur des cours criminelles départementales.

L’article 2 abroge les dispositions qui permettaient aux magistrats exerçant à titre temporaire et aux magistrats honoraires d’exercer les fonctions d’assesseur de la cour criminelle dans le cadre de l’expérimentation à laquelle il est mis fin par l’article 7 du projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire.

L’article 3 crée, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, un statut d’avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles, compétent pour siéger en qualité d’assesseur de la cour d’assises et de la cour criminelle en application de l’article 8 du projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire.

L’article 4 rend applicable le régime d’enregistrement des audiences défini à l’article 1er du projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire aux procès tenus devant la Cour de justice de la République.

L’article 5 régit l’entrée en vigueur des dispositions précédentes.

II.   Les principaux apports de la commission

1.   Des garanties supplémentaires dans le régime d’enregistrement des audiences

Si la Commission a largement soutenu le projet du Gouvernement de procéder à l’enregistrement et à la diffusion des audiences juridictionnelles, elle l’a assorti de conditions strictes afin de préserver au mieux les droits fondamentaux des personnes (article 1er).

Un amendement de Mme Alexandra Louis a subordonné l’enregistrement d’une audience non publique à laquelle est partie une personne vulnérable – mineur ou majeur protégé – à l’accord de la personne en charge de ses intérêts.

Un amendement de M. Pascal Brindeau a confié au président de l’audience le pouvoir d’interrompre l’enregistrement ad notum.

Des amendements de Mme Laetitia Avia et M. Pascal Brindeau ont donné à toutes les personnes enregistrées la possibilité de rétracter, dans les quinze jours suivant l’audience, leur consentement à la diffusion de leur image et d’éléments permettant leur identification.

Enfin, un amendement du rapporteur a fait de la violation des conditions de diffusion ainsi prescrites un délit puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.

2.   La protection des libertés dans la procédure pénale

Tout au long du titre II du projet de loi, la commission des Lois a veillé à préserver au mieux les droits et libertés des justiciables, sans pour autant porter atteinte à l’efficacité de l’action pénale.

À l’article 2, plusieurs amendements ont été votés pour assurer la pleine effectivité des dispositions encadrant la durée de l’enquête et l’accès des personnes qu’elle concerne au dossier de la procédure. À l’initiative de M. Antoine Savignat, elle a imposé la motivation de la décision du procureur de la République de prolonger l’enquête préliminaire d’un an ou deux ans suivant les faits qui en font l’objet. Sur proposition de Mme Laetitia Avia, elle a également précisé que l’ouverture immédiate au contradictoire suivait les révélations portant atteinte à la présomption d’innocence, le moyen de communication utilisé pour propager l’information auprès du grand public étant indifférent. Des amendements du rapporteur ont précisé les conséquences d’un dépassement du délai imparti pour l’enquête, à savoir, et sauf exception, la nullité des actes accomplis, ainsi que l’application pratique du dispositif en cas de regroupement de plusieurs affaires et pour la computation des délais.

À la demande de la totalité des groupes politiques, vingt amendements ont été adoptés à l’article 3 pour calquer la définition du secret de la défense et du conseil sur celle prévue à l’article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques. Des sous-amendements du rapporteur et de Mme Laetitia Avia ont assuré la cohérence rédactionnelle de ces initiatives, justifiées par le fait que l’avocat veille déjà aux intérêts de son client dans la perspective d’éventuelles procédures pénales avant même l’engagement de celles-ci. Au même article, un amendement du Gouvernement a étendu le contrôle du juge des libertés et de la détention sur la décision de perquisition du cabinet ou du domicile d’un avocat. Les investigations intrusives (perquisitions, saisies, interceptions) devront satisfaire à un contrôle de proportionnalité aux faits reprochés, comme l’ont prévu trois amendements de Mme Naïma Moutchou. Enfin, à l’initiative de Mme Laurence Vichnievsky, les faits justifiant les investigations pourront également constituer à une infraction connexe à celle recherchée par les enquêteurs.

Les peines prévues par diverses infractions pénales correspondant, en réalité, à une violation du secret de l’enquête et de l’instruction, ont été harmonisées à l’article 4 sur la proposition de M. Didier Paris.

À l’article 10, le droit de se taire a été inscrit à l’article préliminaire du code de procédure pénale à l’initiative du rapporteur. Un amendement de Mme Naïma Moutchou a autorisé le recours à la signification électronique, déjà possible dans les affaires civiles, en matière pénale. La possibilité pour les victimes de solliciter l’accompagnement d’un avocat dans un dépôt de plainte a été réaffirmée sur la suggestion de Mme Alexandra Louis. Enfin, un amendement du Gouvernement a ouvert de nouvelles facultés de procéder à une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, y compris au plus près de la décision de la juridiction de jugement.

3.   Les dispositions relatives aux magistrats à titre temporaire

À l’initiative du rapporteur, la commission des Lois s’est attachée à renforcer le rôle des magistrats à titre temporaire. Elle les a autorisés à participer à la composition de la cour d’assises dans les mêmes conditions que les magistrats honoraires (article 6 du projet de loi et article 1er du projet de loi organique), ainsi qu’à siéger au tribunal de police pour les contraventions de la cinquième classe (article 10 du projet de loi).

En cohérence avec ces nouvelles missions et au vu des difficultés de recrutement énoncées dans l’étude d’impact, la Commission a également admis que soient confiées des fonctions de magistrat à titre temporaire à des agents publics, sous des conditions strictes écartant tout risque de conflit d’intérêts, de manquement à l’indépendance et d’atteinte à la dignité des fonctions (article 1er du projet de loi organique).

4.   L’amélioration du jugement des crimes

Outre l’extension aux magistrats temporaires des fonctions d’assesseurs de la cour d’assises, la commission des Lois a souhaité poursuivre l’amélioration des jugements des crimes engagée par les articles 6 à 8 du projet de loi.

Concernant la phase d’instruction, la commission des Lois a adopté un amendement de votre rapporteur visant à modifier les critères de renvoi des affaires criminelles vers les pôles de l’instruction. Ainsi, les affaires ne présentant pas un degré de complexité ou de gravité particulier pourront être instruites par le tribunal judiciaire dans le ressort duquel les faits ont été commis, y compris en l’absence de pôle. Cela limitera les situations dans lesquelles les justiciables, en raison de l’éloignement du traitement de leur dossier, rencontrent des difficultés à suivre la procédure et sont contraints à multiplier les déplacements (article 6 bis).

Concernant la préparation des audiences, la commission des Lois a renforcé la portée de la nouvelle audience préparatoire criminelle prévue à l’article 6 en la rendant obligatoire, à l’initiative de M. Dimitri Houbron. Cette mesure permettra de mieux anticiper la durée et le déroulement des audiences.

Concernant le déroulement des audiences, des amendements de votre rapporteur et du Gouvernement ont été adoptés pour modifier les discours d’ouverture prononcés par le président de la cour d’assises : le premier pour l’adapter à la cour d’assises d’appel lorsque celle-ci ne statue que sur la peine ; le second pour permettre au président de mentionner dans son rapport introductif des éléments à décharge ne figurant pas dans l’ordonnance de mise en accusation afin de renforcer l’objectivité de cette présentation initiale (article 6).

La commission des Lois a veillé à l’articulation de la cour d’assises avec les nouvelles cours criminelles, dont l’expérimentation est généralisée par l’article 7, par l’adoption de deux amendements de votre rapporteur. Elle a précisé les modalités de calcul des délais maximaux d’audiencement en cas de réorientation d’une affaire vers la cour d’assises ou la cour criminelle. Elle a également prévu que le président de la cour criminelle soit choisi parmi les magistrats de la cour d’appel exerçant ou ayant exercé les fonctions de président de la cour d’assises afin de mieux préserver l’oralité des débats qui fait la spécificité des juridictions criminelles.

Enfin, la commission des Lois a souhaité renforcer les obligations d’indépendance et d’impartialité pesant sur les avocats honoraires appelés à exercer des fonctions juridictionnelles dans le cadre de l’expérimentation prévue à l’article 8. Elle a donc modifié l’article 3 du projet de loi organique encadrant ce nouveau statut pour préciser qu’un avocat honoraire siégeant comme assesseur ne pourra connaître d’un dossier s’il a eu des relations professionnelles avec les conseils d’une des parties, y compris si cela n’a pas de lien avec l’affaire.

5.   Les précisions apportées au nouveau régime de réduction de peine

a.   Une clarification de la procédure et des critères à prendre en compte dans l’octroi de la réduction de peine

La commission des Lois a souhaité clarifier la procédure applicable au nouveau régime de réduction de peine introduit par l’article 9 du présent projet de loi. Elle a pour cela adopté :

– deux amendements de votre rapporteur et un amendement de Mme Cécile Untermaier précisant que les décisions du juge de l’application des peines sont prises après avis de la commission de l’application des peines et complétant la composition de celle-ci d’un représentant des surveillants pénitentiaires ;

– deux amendements de votre rapporteur prévoyant, d’une part, la mention explicite de l’application de la réduction de peine aux personnes condamnées bénéficiant d’un aménagement de peine sous écrou et, d’autre part, l’information du condamné, lors de sa mise sous écrou, des règles afférentes à la réduction de peine ;

– un amendement de votre rapporteur et trois amendements identiques de Mme Laetitia Avia et de MM. Didier Paris et Raphaël Schellenberger précisant que la réduction de peine peut être octroyée aux condamnés ayant donné des preuves suffisantes de bonne conduite et qui ont manifesté des efforts sérieux de réinsertion – et non pas uniquement pour l’un ou l’autre.

La commission des Lois a également précisé les éléments pouvant être pris en compte pour apprécier ces deux critères d’octroi de la réduction de peine en adoptant :

– deux amendements de votre rapporteur et de Mme Laetitia Avia introduisant une liste non exhaustive des éléments pouvant être pris en compte pour apprécier la bonne conduite des personnes détenues ;

– cinq amendements complétant, corrigeant et précisant la liste, toujours non exhaustive, des éléments pouvant être pris en compte pour apprécier les efforts sérieux de réinsertion des personnes détenues.

Enfin, à l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a également souhaité limiter, comme dans le système actuel, les possibilités d’octroi de réduction de peine pour les personnes condamnées refusant le traitement ou les soins qui leur sont proposés à trois mois par an.

b.   La réintroduction de la limitation de la réduction de peine pour les personnes condamnées pour agression sur des détenteurs de l’autorité publique

En cohérence avec la loi pour une sécurité globale préservant les libertés, adoptée définitivement par le Parlement au mois d’avril dernier ([3]), la commission des Lois a adopté un amendement de M. Jean-Michel Fauvergue afin de réinsérer dans le présent texte la limitation de la réduction de peine à laquelle seront éligibles les condamnés pour agression sur des dépositaires de l’autorité publique à quatre mois par an, durée équivalente au régime voté le mois dernier par le Parlement (article 9).

c.   L’extension de la nouvelle réduction de peine exceptionnelle

La Commission a souhaité compléter le nouveau dispositif de réduction de peine exceptionnelle également créé par l’article 9 et a pour cela adopté un amendement de Mme Laetitia Avia ajoutant aux actes susceptibles d’entraîner l’octroi d’une telle réduction de peine exceptionnelle ceux ayant évité que soit porté atteinte à la vie ou l’intégrité physique ou psychique des détenus (article 9).

6.   La création d’un droit de visite des bâtonniers dans les lieux de privation de liberté

Au sein du titre III relatif au service public pénitentiaire, la commission des Lois a adopté un amendement portant article additionnel avant l’article 11 de Mme Naïma Moutchou qui étend le droit de visite de certains lieux de privation de liberté, actuellement réservé aux parlementaires ([4]), aux bâtonniers ou à leur représentant spécialement désigné au sein du conseil de l’ordre, en le limitant toutefois à leur ressort. Ce droit de visite concerne les locaux de garde à vue, les lieux de rétention administrative, les zones d’attente, les établissements pénitentiaires et les centres éducatifs fermés (nouvel article 11 A).

7.   Le renforcement des possibilités de travail pour les personnes détenues

En cohérence avec les objectifs poursuivis par le présent projet de loi, la commission des Lois a souhaité étendre le champ des activités professionnelles accessibles aux personnes en détention. Elle a pour cela adopté :

– un amendement de Mme Christine Cloarec-Le Nabour prévoyant qu’au sein des établissements pénitentiaires, toutes dispositions sont prises pour assurer, aux personnes incarcérées qui en font la demande, non seulement une activité professionnelle, une formation professionnelle ou générale, mais également une validation d’acquis de l’expérience (article 11) ;

– un amendement de M. Didier Paris intégrant dans la liste des structures externes à l’administration pénitentiaire pouvant être donneur d’ordre dans le cadre d’un contrat d’emploi pénitentiaire les structures liées à l’économie sociale et solidaire (article 12) ;

– quatre amendements de M. Pacôme Rupin introduisant plusieurs possibilités pour les personnes détenues de continuer leur travail commencé en détention malgré la fin de leur incarcération ou malgré un transfert dans un autre établissement pénitentiaire (article 12) ;

– un amendement de Mme Fadila Khattabi visant à prolonger de deux ans, jusqu’au 1er janvier 2025, l’expérimentation en cours relative à l’apprentissage en détention, mise en place par l’article 12 de la loi pour choisir son avenir professionnel ([5]) (nouvel article 14 bis).

8.   La clarification des règles et procédures applicables au travail des personnes détenues

La commission des Lois a clarifié plusieurs des règles et procédures applicables au travail des personnes détenues. Elle a pour cela adopté, à l’article 12, plusieurs amendements de votre rapporteur qui ont notamment permis de :

– mieux détailler et organiser les procédures de classement au travail et d’affectation sur un poste de travail ;

– préciser la possibilité pour le chef d’établissement de décider d’une désaffectation d’un détenu de son poste de travail pour raison disciplinaire ;

– réintroduire de manière explicite le principe de la rémunération horaire du travail des personnes détenues, ainsi que celui de son indexation sur le SMIC et de la possibilité de sa modulation en fonction du régime de travail.

9.   La poursuite de l’effort de simplification procédurale

La commission des Lois a adopté sans modification l’article 17, relatif au prolongement de l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire, et l’article 18, relatif aux injonctions de relogement sans audience.

À l’initiative de votre rapporteur et de M. Nicolas Demoulin, elle a également souhaité améliorer la prévention des expulsions et le recours au règlement amiable des litiges en facilitant l’accès des huissiers de justice aux boîtes aux lettres des particuliers afin qu’ils puissent signifier plus rapidement leurs actes sans procéder, pour chaque intervention, à une demande d’autorisation auprès des syndics des immeubles dans lesquels ils souhaitent intervenir (article 18 bis).

10.   Les précisions apportées à la réforme de la discipline et de la déontologie des professions du droit

La commission des Lois a souhaité renforcer la place accordée par le projet de loi à la déontologie. Elle a adopté des amendements de Mme Cécile Untermaier et de M. Fabien Matras portant création d’un collège de déontologie auprès de chacune des professions d’officier public et ministériel. Ce collège, dont la composition intègre des professionnels et des personnalités qualifiées, sera chargé d’accompagner l’instance nationale dans l’élaboration du code de déontologie et de participer à sa diffusion au moyen d’avis et de recommandations (article 19 bis).

La commission des Lois a également adopté, afin de préciser la nouvelle procédure décrite aux articles 20 à 28, :

– un amendement de votre rapporteur visant à encadrer le montant de l’astreinte pouvant être prononcée par l’autorité de la profession dans le but de faire cesser un manquement sans engager de poursuites disciplinaires (article 21) ;

– des amendements de votre rapporteur et de Mme Laetitia Avia, au nom du groupe La République en Marche, pour prévoir un mécanisme de filtre des saisines directes des juridictions disciplinaires des officiers ministériels et des avocats permettant au président de cette juridiction d’écarter les réclamations abusives, infondées ou irrecevables (articles 22 et 28) ;

– deux amendements de votre rapporteur pour permettre à des magistrats honoraires d’exercer les fonctions de président ou de membre des juridictions disciplinaires des officiers ministériels et des avocats et ainsi de limiter les difficultés qui auraient pu apparaître en termes de ressources humaines et de proximité entre magistrats et professionnels (articles 24 et 28) ;

– un amendement de votre rapporteur précisant les conditions du prononcé et de la levée de la mesure de suspension provisoire applicable à un professionnel faisant l’objet de poursuites disciplinaires ou pénales, notamment dans le but de garantir le caractère équitable et proportionné de cette sanction (article 26).

11.   La promotion des modes alternatifs de règlement des différends

La commission des lois a poursuivi la démarche de promotion des modes amiables de règlement des différends.

Elle a d’abord adopté trois amendements (nouvel article 29 bis) modifiant la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile de nature à favoriser l’amélioration de la pratique de la médiation :

– un amendement du Gouvernement créant un Conseil national de la médiation qui pourra proposer aux pouvoirs publics toutes pistes d’amélioration et assurer la promotion de la médiation ;

– un amendement de Mme Laurianne Rossi inscrivant dans la loi le principe déontologique d’indépendance du médiateur ;

– un amendement précisant la possibilité offerte aux parties de rendre leur accord exécutoire plus facilement que via l’homologation par le juge, en se fondant sur l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution tel que modifié par l’article 29 du projet de loi.

Elle a ensuite étendu l’obligation de recours préalable à un mode alternatif de règlement des différends aux troubles anormaux de voisinage (nouvel article 29 ter).

*

*     *

 


– 1 –

 

Examen des articles du projet de loi ordinaire

Titre Ier
Dispositions relatives À l’enregistrement et la diffusion des audiences

Article 1er
(art. 35, 38 quater [nouveau] et 39 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; art. L. 2122 du code du patrimoine)
Régime d’enregistrement et de diffusion des audiences

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse pour admettre l’enregistrement sonore ou audiovisuel des audiences judiciaires et administratives en vue de leur diffusion. L’accord des personnes enregistrées est requis pour l’enregistrement des audiences non publiques, non pour celui des audiences publiques. La diffusion ne peut intervenir qu’une fois l’affaire définitivement jugée, sauf devant les cours faîtières – Conseil d’État et Cour de cassation – qui sont au sommet de leur ordre de juridiction. Les mineurs, les majeurs protégés et certains personnels des forces de sécurité intérieure sont systématiquement occultés ; les autres personnes enregistrées le sont également sauf si elles acceptent d’apparaître à l’écran.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019‑222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a prévu que l’enregistrement du procès est de droit dans les affaires de terrorisme à la demande du ministère public, et que la diffusion peut avoir lieu sans autorisation préalable dès la décision devenue définitive.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté dix-huit amendements au présent article, précisant notamment les garanties attachées au dispositif – caractère écrit du consentement des parties, modalités de rétractation dans la perspective de la diffusion d’éléments d’identification ou encore dispositions spéciales applicables aux personnes vulnérables.

1.   L’état du droit

a.   Une interdiction de principe des enregistrements judiciaires

La publicité des débats est un acquis de la Révolution française, déjà réclamé par les cahiers de doléances. Dès 1790, l’Assemblée nationale décrète que, « en toute matière civile ou criminelle, les plaidoyers, rapports et jugements seront publics » ([6]). Cette règle est même inscrite, quelques années plus tard, dans la Constitution ([7]).

Le principe de publicité des débats menés devant les juridictions administratives et judiciaires « a pour corollaire le droit d’en rendre compte dans la presse, sauf disposition légale en sens contraire » ([8]). À ce titre, les journalistes peuvent relater le contenu des débats sous la protection de la loi ([9]).

Le principe de liberté totale a longtemps prédominé. La presse écrite et les reporters de la radiotélévision naissante avaient toujours accès aux prétoires, hormis dans les rares exceptions posées par la loi du 29 juillet 1881 – essentiellement les procès en diffamation, dans lesquels la preuve des faits diffamatoires est interdite, et la préservation du secret du délibéré. Seul le pouvoir de police de l’audience dont est investi le président de la formation de jugement venait borner, au nom du bon déroulement de l’audience et du libre exercice de leurs droits par les parties, la publicité de la grande majorité des audiences ([10]).

Toutefois, malgré ce grand libéralisme de la loi, le Gouvernement était intervenu à deux reprises après-guerre pour encadrer la présence des journalistes dans les palais de justice :

– une circulaire du 6 juillet 1949 recommandait aux présidents des cours d’assises, des tribunaux de grande instance et aux juges de paix de ne pas se prononcer en faveur de la radiodiffusion des débats judiciaires, c’est-à-dire de faire de leur pouvoir de police de l’audience un obstacle à la présence de la presse, ce à quoi les magistrats répugnaient de crainte d’être accusés de dissimuler la procédure aux yeux de l’opinion publique ([11]) ;

– une circulaire du 20 janvier 1953 réagissait à l’agitation que ne manquait pas de générer la présence médiatique au cours des procès. Elle soulignait notamment que « la seule présence dans la salle d’audience ou ses dépendances des installations nécessaires à la radiodiffusion, à la cinématographie ou la télévision cause un trouble qui ne peut être toléré… ».

Le législateur se trouve contraint d’agir lorsque les dérives du sensationnalisme atteignent leur paroxysme, au moment du procès en cours d’assises de Gaston Dominici, qui voit notamment la retransmission radiophonique en direct du réquisitoire de l’avocat général ([12]). Alors que l’arrêt est rendu le 28 novembre 1954, c’est dès le 1er décembre 1954 que l’Assemblée nationale vote définitivement, dans une proposition de loi comportant un article unique, la révocation de la liberté d’accès des journalistes aux prétoires ([13]).

L’article 39 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse se trouve complété d’une règle d’une grande rigueur : « Pendant le cours des débats et à l’intérieur des salles d’audience des tribunaux administratifs ou judiciaires, l’emploi de tout appareil d’enregistrement sonore, caméra de télévision ou de cinéma, est interdit. Sauf autorisation donnée à titre exceptionnel par le garde des Sceaux, ministre de la justice, la même interdiction est applicable à l’emploi des appareils photographiques. » L’enregistrement sonore et audiovisuel fait l’objet d’une interdiction absolue ; une autorisation ministérielle est nécessaire pour prendre des photographies. En 1958, la violation de cette interdiction devant les juridictions pénales devient un délit puni d’une amende pouvant atteindre 90 000 francs ([14]).

Ce principe d’interdiction perdure aujourd’hui : nul ne peut enregistrer ou diffuser des audiences devant les juridictions administratives ou judiciaires. Il figure désormais à l’article 38 ter de la loi précitée du 29 juillet 1881, qui dispose que, « dès l’ouverture de l’audience des juridictions administratives ou judiciaires, l’emploi de tout appareil permettant d’enregistrer, de fixer ou de transmettre la parole ou l’image est interdit. Le président fait procéder à la saisie de tout appareil et du support de la parole ou de l’image utilisés en violation de cette interdiction. »

b.   Des exceptions au principe d’interdiction

Le cadre légal ne saurait décrire à lui seul la réalité puisque, dans la pratique, les autorités judiciaires continuent de délivrer des autorisations d’enregistrer des débats, pour des longs-métrages ou pour des documentaires à destination du grand public. Cette habitude contra legem est répandue puisque, selon l’étude d’impact jointe au projet de loi, plusieurs dizaines de demandes de captation d’audience ont été adressées en 2019 à la direction des services judiciaires et transmises aux cours d’appel, pour donner lieu à des autorisations exceptionnelles – sans préjudice des demandes qui n’ont pas transité par la Chancellerie. Il existe même un cadre conventionnel garantissant le visionnage technique précédant la diffusion pour veiller au respect de l’anonymat des parties.

Avant même son examen, le cadre législatif actuel semble donc ignoré par les autorités judiciaires, ce qui plaide en faveur de sa rénovation. L’interdiction générale et absolue de l’enregistrement et de la diffusion des audiences juridictionnelles est d’ailleurs rapidement apparue excessive, de sorte que le législateur l’a d’ores et déjà tempérée à deux reprises pour introduire trois exceptions :

– depuis 1981 ([15]), l’article 308 du code de procédure pénale permet de procéder à des enregistrements sonores à des fins strictement judiciaires des procès d’assises ([16]). En première instance, la captation des débats est décidée par le président, d’office ou à la demande du ministère public ou des parties. En appel, l’enregistrement sonore est obligatoire sauf renonciation expresse des accusés. Dans les deux cas, les victimes peuvent solliciter l’enregistrement audiovisuel de leur audition. Cette exception est donc très limitée puisque destinée aux seules juridictions, à l’origine principalement à la cour de révision pour déterminer la teneur des débats longtemps après le procès ;

– depuis 1981 également ([17]), les prises de vue avant le début du procès sont possibles sur autorisation du président d’audience et à la condition que les parties ou leurs représentants et le ministère public y consentent ([18]). Très encadrée, cette dérogation ne permet cependant pas de suivre les débats proprement dits ;

– depuis 1985 enfin ([19]), un enregistrement intégral, audiovisuel ou sonore, est possible devant les juridictions de l’ordre administratif ou judiciaire lorsqu’il présente un intérêt, au nom du devoir de mémoire, pour la constitution d’archives historiques de la justice ([20]). L’autorité juridictionnelle compétente autorise la présence de caméras après avoir recueilli les observations des parties, du président de l’audience et du ministère public ([21]). L’enregistrement est communicable à des fins historiques ou scientifiques « dès que l’instance a pris fin par une décision devenue définitive » ([22]). La diffusion est soumise à une autorisation du président du tribunal judiciaire de Paris, après que toute personne justifiant d’un intérêt pour agir a été mise en mesure de faire valoir ses droits ; elle ne devient libre qu’après cinquante ans et aucune occultation des personnes filmées n’est prévue ([23]). Selon l’étude d’impact jointe au projet de loi, quatorze instances ont été filmées depuis 1985, dont les procès de Klaus Barbie, de Maurice Papon et de la catastrophe d’AZF.

2.   Cadres constitutionnel et conventionnel

a.   Les principes constitutionnels applicables

Le Conseil constitutionnel a érigé en principe la publicité des audiences devant les juridictions civiles et administratives ([24]). Il a considéré que cette exigence découlait des articles 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ([25]).

La question précise de la constitutionnalité de l’interdiction de filmer les audiences juridictionnelles, qui résulte de l’article 38 ter de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, a été portée devant le Conseil constitutionnel, qui y a répondu dans sa décision n° 2019-817 QPC du 6 décembre 2019, Mme Claire L..

Au visa de l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme du 26 août 1789 ([26]), le Conseil constitutionnel a jugé que la loi portait une atteinte à la liberté d’expression et de communication nécessaire, adaptée et proportionnée pour les motifs suivants :

– cette interdiction garantit la sérénité des débats que commande l’objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice (par. n° 7) ([27]) ;

– elle prévient les atteintes que la diffusion des images ou des enregistrements issus des audiences pourrait porter au droit au respect de la vie privée ([28]) des parties et des personnes participant aux débats, à la sécurité des acteurs judiciaires et, en matière pénale, à la présomption d’innocence de la personne poursuivie ([29]) (par. n° 7) ;

– l’interdiction des dispositifs de captation et d’enregistrement au cours des audiences est d’autant plus susceptibles de perturber les débats que l’évolution des moyens de communication peut lui conférer un retentissement important portant atteinte aux intérêts précités (par. n° 8) ;

– l’interdiction d’enregistrement ne prive pas le public qui assiste aux audiences de la possibilité de rendre compte des débats, y compris pendant leur déroulement, sous réserve du pouvoir de police du président.

Le Conseil constitutionnel juge donc l’actuelle interdiction de captation et d’enregistrement des audiences conforme à la Constitution. Néanmoins, il n’affirme aucunement l’inconstitutionnalité d’une solution différente, pourvu qu’elle concilie les différents principes énoncés.

b.   Le cadre conventionnel applicable

L’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 proclame le droit de toute personne au respect « de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ». Mais un certain nombre de restrictions sont possibles si elles sont « prévues par la loi » et nécessaires « dans une société démocratique ».

La Cour européenne des droits de l’homme considère que l’identité, le nom et l’image de la personne font partie intégrante de sa vie privée, laquelle couvre aussi bien l’intégrité physique que morale. Elle juge que « la garantie offerte par l’article 8 de la Convention est principalement destinée à assurer le développement, sans ingérences extérieures, de la personnalité de chaque individu dans les relations avec ses semblables (…). Il existe donc une zone d’interaction entre l’individu et des tiers qui, même dans un contexte public, peut relever de la vie privée » ([30]).

Par ailleurs, « l’enregistrement d’images vidéo constitue une ingérence dans la vie privée d’un individu » ([31]). Cependant, une ingérence de l’autorité publique est possible à condition qu’elle soit prévue par la loi, qu’elle poursuive un ou des buts légitimes et qu’elle soit nécessaire dans une société démocratique ([32]). Comme l’indique l’étude d’impact jointe au projet de loi, pour apprécier la légitimité du but poursuivi et la nécessité de la mesure, la Cour prend en considération la contribution des publications à un débat d’intérêt général, la notoriété de la personne visée, le contenu, la forme et les répercussions de la publication, ainsi que les circonstances de la prise des photographies. C’est ainsi qu’elle considère qu’une publication portant atteinte à la vie privée d’une personne est acceptable lorsque le texte et le contexte dans lequel il s’inscrit concourent à l’intérêt général, qui a trait « aux questions qui touchent le public dans une mesure telle qu’il peut légitimement s’y intéresser, qui éveillent son attention ou le préoccupent sensiblement, notamment parce qu’elles concernent le bien-être des citoyens ou la vie de la collectivité » ([33]).

Enfin, sans qu’il soit exactement question de diffusion télévisée des audiences, la Cour soutient le principe d’une publicité au plus grand nombre, qu’elle juge porteuse d’avantages significatifs. Ainsi, « la publicité de la procédure protège les justiciables contre une justice secrète échappant au contrôle du public ; elle constitue aussi l’un des moyens qui contribue à préserver la confiance dans les cours et tribunaux. Par la transparence qu’elle donne à l’administration de la justice, elle aide à réaliser le but de l’article 6 § 1 : le procès équitable, dont la garantie compte parmi les principes de toute société démocratique au sens de la Convention » ([34]).

Il revient donc au législateur, sous le contrôle du juge, d’opérer une juste conciliation entre la protection de la vie privée et les exigences de l’intérêt général. En France la Cour de cassation considère que le fait de mettre en lumière une partie de la vie d’une personne est inévitable dans la relation d’une affaire judiciaire et qu’il ne saurait constituer une atteinte à la vie privée ([35]).

3.   Éléments de droit comparé

L’étude d’impact jointe au projet de loi est particulièrement riche en éléments permettant la comparaison des différentes pratiques internationales et étrangères.

i.   Les juridictions internationales

Pour la plupart d’entre elles, les juridictions internationales enregistrent et diffusent leurs audiences depuis le procès des dirigeants du Reich allemand par le tribunal militaire international de Nuremberg entre le 20 novembre 1945 et le 1er octobre 1946. Les exigences liées à l’interprétariat n’ont pas empêché les enregistrements, auxquels s’attachait une immense valeur historique.

Il en est allé de même du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY), qui, à partir de 1996, a jugé les auteurs de crimes de guerre commis pendant les conflits des années 1990 dans les Balkans. Les diffusions ont eu lieu avec un différé de 30 minutes, notamment sur internet, pour permettre à la régie de couper, à la demande des juges, un passage attentatoire à la sérénité des débats.

La Cour internationale de justice (CIJ), organe de l’Organisation des Nations Unies qui statue sur les litiges de droit international, diffuse elle-même ses audiences. Une salle de presse dédiée aux journalistes accrédités retransmet en direct les audiences publiques en langues française et anglaise.

La Cour pénale internationale (CPI) diffuse l’intégralité de ses audiences avec un différé de trente minutes sur son site internet.

La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) met à la disposition du public l’intégralité de ses audiences publiques. Les enregistrements sont consultables le jour même. Toutes les audiences publiques depuis 2007 peuvent être visionnées dans leur intégralité, avec interprétation en français et en anglais.

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) ne diffuse pas ses audiences. Elle ne permet aux médias ni de les enregistrer, ni de les diffuser. Une salle de presse est réservée aux journalistes accrédités qui peuvent prendre des photographies ou faire des enregistrements audio uniquement des prononcés des décisions et de la lecture des conclusions. L’utilisation de flashes, de téléphones, d’ordinateurs et d’autres appareils électroniques n’est pas autorisée à l’audience.

ii.   Les pays européens

Régimes de douze pays européens sur l’enregistrement de l’audience

 

Principe de l’enregistrement

Exceptions pour les médias

Exceptions pour le tribunal lui-même

France

Interdiction

 

Pratiques d’enregistrement tolérées contra legem

Archives historiques

Procès d’assises pour l’usage des juridictions

Allemagne

Autorisation préalable pour l’enregistrement audio de l’audience si intérêt national historique ou scientifique et impact politique

Audiences pénales uniquement à l’usage des juridictions et à fin de conservation

Grèce

Autorisation du tribunal si accord des parties et intérêt public substantiel

Non renseigné

Malte

Autorisation du tribunal si accord des parties

Lettonie

Autorisation préalable au pénal si accord des parties, au civil après avis des parties

Pologne

Autorisation préalable de la juridiction

Irlande

Autorisation préalable du tribunal

Projet de diffusion des audiences de la Cour suprême

Slovaquie

Interdiction pour les médias

Obligation audio par le tribunal

Autorisation du tribunal au pénal pour un enregistrement audio, au civil pour un enregistrement audiovisuel

Sans objet

Royaume-Uni

Interdiction

Autorisation préalable du tribunal

Enregistrement audio des assises

Slovénie

Interdiction de filmer l’audience en intégralité

Autorisation exceptionnelle pour filmer l’intégralité de l’audience si nécessaire à des informations correctes

Possibilité de filmer dans le but d’informer le public

Finlande

Interdiction pour les médias

Liberté pour la juridiction

Autorisation préalable du tribunal pour filmer les audiences publiques

 

Non renseigné

Espagne

Liberté d’accès des médias

 

Interdiction de filmer les débats si décision motivée de la juridiction

Interdiction de filmer les victimes majeures protégées et mineures

Enregistrement des audiences par le greffe du Tribunal

Source : étude d’impact jointe au projet de loi.

La grande majorité des États européens interdit l’enregistrement et la diffusion des audiences. L’Espagne est une exception notable puisque la médiatisation de la justice y est un principe : les médias peuvent filmer les audiences mais ni les personnes vulnérables ni les mineurs. Les greffes conservent les enregistrements de toutes les audiences.

Dans tous les pays qui ont choisi la prohibition, il existe des dérogations permettant de filmer à titre exceptionnel. C’est le cas en Grèce, à Malte, en Lettonie, en Pologne, en Slovaquie, au Royaume-Uni, en Irlande et en Finlande. L’accord des parties peut constituer un préalable, notamment dans les audiences pénales.

Certains pays prévoient des exceptions au profit de la juridiction elle-même. C’est le cas en Allemagne à des fins probatoires. Au Royaume-Uni également, les juridictions enregistrent leurs travaux. En Finlande, l’enregistrement et la diffusion des audiences sont libres, mais de la responsabilité des juridictions et non des médias.

iii.   Le cas particulier des États-Unis

Les États-Unis connaissent une séparation nette entre l’échelon fédéral, hostile à l’enregistrement des audiences, et les États fédérés, qui ont généralisé la diffusion de l’activité de leurs tribunaux.

Tous les États fédérés acceptent la retransmission audiovisuelle des audiences à la seule exception du district fédéral de Columbia. Certains tribunaux étatiques interdisent ou restreignent toutefois la couverture en direct des procès criminels ou de première instance. D’autres exigent de masquer l’identité des témoins, ou de les informer de leur droit de dissimuler leur identité ou de refuser l’enregistrement. D’autres enfin autorisent le juge à interrompre la diffusion.

La justice fédérale, en revanche, pose pour principe que, « sauf disposition contraire d’une loi, (…) le tribunal ne doit pas autoriser (…) la diffusion de la procédure judiciaire depuis la salle d’audience ». Selon l’étude d’impact jointe au projet de loi, cette interdiction remonte à 1946. Plusieurs expérimentations de diffusion ont cependant été menées. Un rapport remis en 2016 a souligné la forte divergence d’appréciation des acteurs judiciaires quant à la nécessité d’installer des caméras dans les salles d’audience. Un autre rapport de 2019 du service de recherche du Congrès attribue les réticences à la crainte d’une atteinte à la vie privée des acteurs du procès (notamment des jurés) ainsi qu’au risque de pression sur les témoins, d’une intrusion de l’opinion publique, d’une perte de confidentialité et de la disparition du relatif anonymat des magistrats et des avocats.

4.   Les dispositions du projet de loi

Le Gouvernement considère qu’il existe une contradiction entre une loi qui interdit en principe les enregistrements et les diffusions d’audience, et une situation de fait qui se caractérise par la délivrance de nombreuses autorisations de filmer les procès. Dès 2005, cette situation était identifiée, de même que les risques résultant du caractère aléatoire et illégal des autorisations accordées ([36]).

Une évolution des règles applicables procurerait de nombreux avantages, selon l’étude d’impact jointe au projet de loi :

– la garantie de l’effectivité du principe de publicité des audiences, aujourd’hui mis à mal dans le cadre de procès suscitant l’intérêt de l’opinion, par exemple les affaires liées au terrorisme ou à des accidents collectifs ;

– la possibilité pour tous les citoyens d’assister aux débats, quel que soit le lieu où ils se déroulent ;

– l’information du public en donnant à voir le fonctionnement de la justice afin de dissiper les rumeurs et les calomnies ([37]), tout autant que la pédagogie en éclairant les citoyens sur les enjeux encourus en cas de violation de la loi et du contrat ;

– la mise à disposition d’un matériau utile à la formation des personnels de justice, mais aussi aux chercheurs et sociologues de l’institution judiciaire.

Les citoyens ont une mauvaise connaissance de l’institution judiciaire. Cette situation est paradoxale dans la mesure où les programmes de télévision et de radio comptent un grand nombre d’émissions consacrées aux grands procès, aux faits divers, mais aussi au droit de la consommation ou au droit de la famille. La méconnaissance n’a pas nourri le désintérêt ; il faut maintenant l’empêcher d’alimenter la défiance.

Dans son avis sur le présent projet de loi ([38]), le Conseil d’État a considéré que « le projet répond dans son ensemble [aux] exigences [de la Constitution] ainsi qu’à celle[s] de nature conventionnelle auxquelles la France est liée ».

a.   Le principe d’une autorisation préalable pour l’enregistrement des audiences

L’article 1er du projet de loi modifie la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, dont l’article 38 ter édicte le principe général d’interdiction de l’enregistrement et de la diffusion des audiences juridictionnelles. Il crée à cette fin un nouvel article 38 quater détaillant le régime légal permettant de déroger à ladite interdiction.

En effet, il n’est pas envisagé de revenir au système de liberté absolue qui prévalait jusqu’à la loi du 6 décembre 1954. Il y a tout lieu de craindre que le même cadre juridique ne produise les mêmes travers en termes de respect de la présomption d’innocence, de la vie privée et de la sérénité des débats, d’autant que les moyens de communication du XXIe siècle sont incomparablement plus puissants que ceux du siècle précédent. L’exigence constitutionnelle de conciliation de principes antagonistes conduit à privilégier un régime d’autorisation au cas par cas, assorti de conditions strictes évitant les dérives qui avaient amené, par le passé, à une interdiction totale. Dans son avis sur le présent projet de loi ([39]), le Conseil d’État a recommandé de désigner l’autorité compétente « au sein des juridictions pour décider l’enregistrement de l’audience et sa diffusion, excluant par-là que l’autorisation puisse relever d’une autorité administrative ou gouvernementale », recommandation que le Gouvernement a suivie.

Le I impose qu’un projet d’enregistrement d’audience présente un motif d’intérêt public, qui devra être apprécié au moment de délivrer ou de rejeter l’autorisation. La demande devra donc s’inscrire dans un projet pédagogique, culturel ou scientifique. Ce critère participe au respect des cadres constitutionnel et conventionnel, qui tolère l’ingérence de l’autorité publique dans la vie privée lorsqu’elle répond à un but légitime – ici, donner à voir au citoyen le fonctionnement des juridictions.

S’inscrivant dans la suite de l’article 38 ter, l’article 38 quater est donc applicable aux mêmes « audiences des juridictions administratives et judiciaires ». L’audience est le moment de la procédure au cours duquel une formation de jugement entend les parties et leurs conseils en leurs observations orales. Se trouveraient ainsi notamment dans le périmètre de la nouvelle disposition :

– au premier chef, l’ensemble des juridictions relevant de la Cour de cassation ou du Conseil d’État, y compris les juridictions spécialisées ([40]) et ces juridictions faîtières elles-mêmes. L’article 39 de la loi du 29 juillet 1881 interdisant pour l’heure qu’il soit rendu compte d’un certain nombre de procédures ([41]), le II permet de lever cet obstacle avec l’accord des parties. Comme le souligne l’étude d’impact jointe au projet de loi, les affaires relatives au droit de la famille présentent un intérêt certain pour les citoyens. Par ailleurs, le III pose une exception au secret de l’enquête et de l’instruction pour permettre l’enregistrement des audiences intervenant préalablement au jugement, notamment devant la chambre de l’instruction ;

– la Cour de révision et de réexamen, qui connaît des décisions pénales définitives lorsque, après une condamnation, vient à se produire un fait nouveau ou à se révéler un élément inconnu de la juridiction au jour du procès, ou lorsqu’il résulte d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme que la condamnation a été prononcée en violation des droits du justiciable. La cour de révision est composée de magistrats de la Cour de cassation, et participe donc des juridictions judiciaires ([42]) ;

– le Tribunal des conflits, juridiction unique chargée de trancher les conflits de compétence entre les deux ordres de juridiction, judiciaire et administratif, et de prévenir les dénis de justice nés de la contrariété dans des décisions rendues par des juridictions de ces deux ordres ([43]). Certes, le tribunal des conflits n’appartient à aucun des deux ordres, mais le législateur l’a toujours inclus dans ses dispositions en matière d’enregistrement des audiences, selon des modalités plus ou moins explicites ([44]).

Quant aux juridictions spéciales régies par une loi organique, il conviendra que le législateur organique procède explicitement à un renvoi au présent dispositif pour qu’il trouve à s’appliquer. Tel sera le cas pour la Cour de justice de la République, compétente pour connaître des infractions pénales commises par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions, puisque le Gouvernement en a fait mention à l’article 4 du projet de loi organique n° 4092 déposé en même temps que le présent projet de loi sur le bureau de l’Assemblée nationale ([45]). En revanche, le dispositif ne vaudra pas pour la Haute Cour, faute de disposition en ce sens dans le projet de loi organique ([46]).

Quant au Conseil constitutionnel, il n’est pas besoin de s’interroger sur son caractère juridictionnel ou non, puisqu’il a déjà pris l’initiative d’organiser la retransmission des audiences qu’il tient dans le cadre des questions prioritaires de constitutionnalité ([47]).

Enfin, le dispositif a également vocation à s’appliquer aux procédures exceptionnelles dès lors qu’elles donnent lieu à une audience devant l’une des juridictions concernées ([48]).

b.   La protection de la vie privée des parties et des personnes assistant à l’audience

Dès lors qu’une audience juridictionnelle est par principe publique, l’article premier ne soumet pas l’enregistrement à l’accord des parties. L’objectif d’intérêt général et le principe de publicité des débats prévalent sur les préventions individuelles par la seule présence du public dans la salle d’audience. L’enregistrement ne modifie pas cet état de fait pour ce qui concerne l’audience dans son ensemble, dans la mesure où les personnes présentes pourront toujours s’opposer à la diffusion de leurs éléments d’identification.

Néanmoins, le législateur a parfois prévu des exceptions au principe de la publicité des débats. Afin d’assurer la protection des personnes et de leur vie privée, le public n’a parfois pas la possibilité d’assister au jugement : on parle en matière pénale de « huis clos » et en matière civile « d’audiences en chambre du conseil ». Dans ces circonstances, l’accord des parties au litige sera systématiquement sollicité au préalable, et le refus de l’une d’elles empêchera l’enregistrement. Le Gouvernement a fait le choix de ne pas interdire purement et simplement que ce type d’affaires soit filmé, considérant à raison qu’elles présentaient un intérêt pédagogique certain pour le citoyen ([49]).

Que les parties aient été sollicitées ou non, elles ne seront pas lésées par la présence des caméras. En effet, les modalités de l’enregistrement ne devront porter atteinte ni au bon déroulement de la procédure ou des débats, ni au libre exercice de leurs droits par les parties et les personnes enregistrées. L’étude d’impact jointe au projet de loi indique que des règles seront édictées sur le plan réglementaire pour que l’enregistrement se fasse de la manière la plus discrète possible, et ne vienne pas perturber le bon déroulement des débats.

Le président de l’audience est le garant de cette règle essentielle. Titulaire de la police de l’audience, il pourra toujours suspendre ou arrêter l’enregistrement, d’office ou – dans le silence du texte – si l’une des parties le lui suggère. En effet, le droit à l’information du public ne peut contrevenir à la bonne administration de la justice ou au respect du droit de chacun.

Par ailleurs, l’alinéa 8 du I interdit par principe la diffusion de l’image des personnes filmées et de tout autre élément d’identification, sauf accord express et écrit de leur part. Ce consentement sera recueilli avant l’audience.

Trois exceptions sont néanmoins prévues :

– les personnes jugées et plaignantes ainsi que les témoins entendus lors de l’audience bénéficient d’un régime particulier, de manière à prévenir une identification qui pourrait mener à des représailles et les conduire à refuser de paraître devant les juridictions. Non seulement le régime commun d’occultation automatique s’appliquera à eux, mais leur consentement à être identifié pourra également être rétracté entre l’audience et la diffusion ;

– les plus vulnérables, à savoir les mineurs et les majeurs faisant l’objet d’une mesure de protection ([50]), ne pourront faire l’objet d’aucune diffusion de leur image ni d’un élément d’identification ;

– conformément à l’article 39 sexies de la loi précitée du 29 juillet 1881, l’identité des membres des forces de sécurité intérieure désignées par arrêté du ministre intéressé et dont les missions exigent, pour des raisons de sécurité, le respect de l’anonymat, ne sera jamais divulguée.

c.   Les règles applicables à la diffusion des enregistrements

La diffusion en direct de l’instance, quoique pratiquée dans les juridictions internationales, est exclue dans les dispositions initiales du projet de loi. Elle mettrait en péril la bonne administration de la justice en la soumettant aux réactions de l’opinion publique en direct, notamment à travers les réseaux sociaux et si l’audience devait durer plusieurs jours. Une telle disposition ne pourrait que renforcer le sensationnalisme et précipiter les dérives qu’il convient absolument d’éviter, tout en dissipant l’intérêt pédagogique et citoyen des diffusions.

La diffusion d’une audience ne sera donc autorisée qu’une fois l’affaire définitivement jugée, c’est-à-dire lorsque la décision rendue ne pourra plus être contestée en appel et en cassation. La présomption d’innocence se trouvera ainsi pleinement respectée.

Le II prévoit une exception pour permettre la diffusion, le jour même, des audiences des cours faîtières – Cour de cassation et du Conseil d’État. Les conditions de cette diffusion, après recueil préalable de l’avis des parties, seront fixées par le décret en Conseil d’État qui décidera également l’autorité compétente au sein des juridictions pour autoriser l’enregistrement de l’audience. Le Gouvernement envisageait initialement une diffusion en direct, mais il a privilégié la suggestion du Conseil d’État dans son avis sur le présent projet de loi ([51]) : inscrire dans la loi une diffusion le jour même, « sans empêcher le direct, donne plus de souplesse dans l’organisation de la diffusion ».

L’article premier prévoit d’interdire toute diffusion d’image et d’éléments d’identification après cinq ans à compter de la première diffusion, et au plus tard dix ans après l’autorisation d’enregistrement. Les visages de toutes les personnes présentes à l’audience, y compris des professionnels de justice, seront alors floutés et les éléments d’identification occultés, de sorte que le droit à l’oubli prévale malgré d’éventuelles rediffusions ou en cas de diffusion initiale tardive.

Tous les médias autorisés pourront diffuser les audiences. Un média autorisé à filmer prendra à sa charge les installations techniques, de sorte que l’impact budgétaire soit nul pour les services judiciaires.

5.   Des dispositions complétées par la commission des Lois

L’examen du présent article en commission des Lois a donné lieu à un soutien quasi-unanime des députés au principe d’une diffusion des audiences juridictionnelles. Le régime d’interdiction en vigueur depuis la loi précitée du 6 décembre 1954, largement battu en brèches par la pratique, n’apparaît plus adapté aux enjeux contemporains et à la volonté des citoyens de voir fonctionner l’institution judiciaire.

Les discussions ont notamment porté sur les modalités à mettre en œuvre pour assurer ces diffusions, tant au regard du cahier des charges à imposer aux opérateurs que dans les garanties apportées aux justiciables. Outre six amendements rédactionnels du rapporteur, la Commission a ainsi adopté :

– un amendement de M. Benjamin Dirx précisant que l’accord préalable des parties au litige pour l’enregistrement d’une audience non publique est formulé par écrit, de façon à lever toute ambiguïté ;

– un amendement de Mme Alexandra Louis et du groupe La République en Marche conditionnant, lorsqu’une partie est un mineur ou un majeur protégé, l’enregistrement de l’audience non publique à l’accord de la personne en charge de ses intérêts;

– un amendement de M. Pascal Brindeau laissant toute latitude au président de l’audience pour interrompre l’enregistrement sans avoir à justifier sa décision par un quelconque motif, au nom de la police de l’audience ;

– un amendement de Mme Laetitia Avia et du groupe La République en Marche exigeant que la diffusion de l’enregistrement soit assortie d’éléments de description de l’audience et d’explications pédagogiques accessibles sur le fonctionnement de l’institution judiciaire, qu’il reviendra au Gouvernement d’inclure parmi les contraintes figurant dans le cahier des charges ;

– deux amendements de Mme Laetitia Avia et un amendement de M. Pascal Brindeau étendant à toutes les personnes enregistrées la possibilité de rétracter, dans les quinze jours suivant l’audience, leur consentement à la diffusion de leur image et d’éléments permettant leur identification ;

– un amendement du rapporteur punissant d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende la diffusion d’un enregistrement d’audience en violation des conditions prescrites au présent article ;

Votre rapporteur estime que ces amendements permettent une meilleure protection des droits des personnes, de sorte que le régime juridique d’enregistrement et de diffusion apparaît satisfaisant. Il est notamment essentiel que la diffusion ne puisse intervenir qu’une fois l’affaire définitivement jugée, c’est-à-dire une fois le litige principal effectivement tranché ([52]). Seule l’exception prévue au bénéfice de la Cour de cassation et du Conseil d’État, qui jugent en droit et non en fait, est admissible au regard de l’intention du législateur.

Par ailleurs, l’examen de l’article premier a été l’occasion de procéder à deux coordinations. Deux amendements du rapporteur ont tiré les conséquences de décisions du Conseil constitutionnel ([53]), qui avaient censuré plusieurs dispositions de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse et rendaient difficilement intelligible la lecture de ses articles 35 et 39. Deux amendements identiques du rapporteur et de M. Benjamin Dirx ont enfin modifié l’article L. 221‑2 du code du patrimoine en prévoyant que la décision d’enregistrer, à fin de constitution des archives audiovisuelles de la justice, une audience du tribunal des conflits relevait de son président et non de son vice-président, l’organisation de la juridiction ayant été réformée en 2015 ([54]).

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Titre II
Dispositions amÉliorant le dÉroulement des procÉdures pÉnales

Chapitre Ier
Dispositions renforçant les garanties judiciaires au cours de l’enquête et de l’instruction

Section 1
Dispositions renforçant le respect du contradictoire et des droits de la défense

Article 2
(art. 753 [nouveau] et 772 du code de procédure pénale)
Ouverture au contradictoire et limitation de la durée des enquêtes préliminaires

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article encadre la durée des enquêtes préliminaires en les limitant à deux ans, avec la possibilité d’une prolongation d’un an. À l’issue de ce délai, le procureur de la République met en mouvement l’action publique, engage une procédure alternative aux poursuites ou classe la procédure sans suite. Les délais sont accrus en matière de délinquance et de criminalité organisées ainsi qu’en matière de terrorisme.

Le présent article ouvre par ailleurs l’enquête préliminaire au contradictoire. Outre la possibilité pour le procureur de la République de décider à tout moment de mener une enquête contradictoire, il étend la possibilité pour le suspect de demander l’exercice de ce droit un an après une audition ou une perquisition, mais aussi à la suite d’une mise en cause par des médias. Le procureur de la République peut retarder l’ouverture au contradictoire de six mois si l’enquête est en cours et si la communication porte atteinte aux investigations. En tout état de cause, deux ans après une audition ou une perquisition, l’enquête se poursuit de façon contradictoire. L’ouverture au contradictoire suite à une médiatisation est exclue en matière de délinquance ou de criminalité organisées et de terrorisme.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, a créé sans grand succès une première procédure d’ouverture de l’enquête préliminaire au contradictoire.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté au présent article vingt amendements. Si la majorité d’entre eux est de nature rédactionnelle, cinq modifications ont été apportées en faveur d’une motivation de la décision de prolonger l’enquête préliminaire, d’une nullité des actes accomplis postérieurement à l’expiration des délais impartis, d’une précision sur les règles applicables en cas de regroupement de plusieurs affaires, et d’une reformulation des conditions dans lesquelles des informations publiées au mépris de la présomption d’innocence peuvent immédiatement autoriser l’accès d’un mis en cause au dossier.

1.   L’état du droit

a.   Les règles de droit applicables

Dirigée par le procureur de la République ([55]), l’enquête consiste en la recherche d’éléments visant à la constatation et à la caractérisation d’une infraction, à la recherche de l’auteur des faits et au recueil de preuves permettant d’établir la vérité. Le code de procédure pénale en distingue principalement deux :

– l’enquête de flagrance, prévue aux articles 53 à 73, qui n’est possible qu’en cas de constatation d’un crime ou d’un délit flagrant puni d’une peine d’emprisonnement. Sa durée est limitée à huit jours, éventuellement seize jours pour les infractions punies d’une peine privative de liberté d’au moins cinq ans, au cours desquels les enquêteurs disposent de pouvoirs étendus ([56]) ;

– l’enquête préliminaire, qui regroupe tout ce qui n’entre pas dans le cadre de la flagrance et qui est longtemps demeurée informelle. Régie par les articles 75 à 78 qui ne lui assignent aucune durée maximale, elle est diligentée par les officiers de police judiciaire, soit d’office, soit sur les instructions du procureur de la République. Les investigations relatives à des faits de criminalité et de délinquance organisées sont régies par une procédure spéciale qui permet aux enquêteurs de recourir à des techniques spéciales d’enquête ([57]).

La procédure pénale prévoit néanmoins une régulation de la durée des enquêtes préliminaires à travers les dispositions organisant leur suivi par le procureur de la République. Ces obligations d’information instaurées en 2000 ([58]), de nature à améliorer le contrôle de l’autorité judiciaire sur le déroulement des investigations dans le cadre des enquêtes préliminaires dont la durée peut être de nature à porter atteinte aux libertés individuelles, prévoient que :

– le procureur de la République qui donne instruction aux officiers de police judiciaire de procéder à une enquête préliminaire fixe le délai dans lequel elle doit être effectuée ([59]). La Chancellerie a préconisé un horizon de six mois par circulaire ([60]). À l’issue de ce point d’étape, le procureur de la République peut proroger cette durée s’il l’estime opportun ;

– les officiers de police judiciaire qui mènent une enquête d’office rendent compte au procureur de la République de son état d’avancement quand elle est commencée depuis plus de six mois ([61]).

b.   La typologie des enquêtes

L’étude d’impact jointe au projet de loi comporte des données statistiques utiles sur l’évolution du nombre et de la durée des enquêtes entre 2015 et 2020, même si les chiffres pour l’année 2020 doivent être appréciés avec prudence en raison de l’impact de la crise sanitaire sur la délinquance générale et sur l’activité des services d’investigation.

Pour la police nationale, les enquêtes préliminaires représentent en moyenne 70 % des dossiers traités. Le volume restant relève principalement du régime de la flagrance, les commissions rogatoires d’un juge d’instruction comptant toujours pour moins de 1 % du total des affaires. Environ 60 % des enquêtes préliminaires diligentées par la police nationale portent sur des atteintes aux biens, 20 % sur des atteintes volontaires à l’intégrité des personnes, 18 % concernent des infractions économiques et financières, 2 % touchent aux stupéfiants et 0,57 % à la criminalité organisée ([62]). Quant à la question de la durée à compter de leur enregistrement, les procédures sont clôturées :

– à 70,3 % dans les six mois en 2020 (77,5 % en 2019) ;

– à 84,7 % dans l’année en 2020 (89,2 % en 2019) ;

– à 8,7 % après un à deux ans en 2020 (6,8 % en 2019) ;

– à 3,4 % après deux à trois ans (2,5 % en 2019) ;

– à 3,2 % après trois ans et plus en 2020 (1,5 % en 2019).

Pour la gendarmerie nationale, la part des procédures longues s’établit, pour l’année 2020, à 3,3 % pour les procédures de plus de deux ans, dont 1,8 % pour les procédures de plus de trois ans et 1,4 % pour les procédures de plus de quatre ans. 82,5 % de l’ensemble des enquêtes sont traitées dans l’année de leur ouverture.

Pour l’ensemble des forces, ce sont trois millions d’enquêtes préliminaires qui sont en cours actuellement dans l’ensemble du pays. Entre 82 % (gendarmerie nationale) et 87 % (police nationale) de ces dossiers sont traités dans l’année. Le nombre d’enquêtes d’une durée supérieure à trois ans reste très marginal, mais il représente un nombre important de procédures dont la part est d’ailleurs en progression du fait des événements sanitaires et de leur impact sur l’activité des services.

Il existe en réalité deux types d’enquêtes préliminaires : d’une part, la masse de celles qui concernent les infractions courantes traitées dans les deux ans de leur enregistrement et, d’autre part, un petit nombre d’enquêtes plus longues dont le nombre et la durée tendent à augmenter.

c.   Un contradictoire embryonnaire

Outre sa direction par le parquet, l’enquête s’oppose à l’instruction – confiée à un magistrat spécialisé – du fait de son caractère non contradictoire ([63]). Les personnes faisant l’objet d’une enquête ne sont pas autorisées à accéder à l’ensemble du dossier de la procédure, à formuler des demandes d’actes ou de nullité, à contester les décisions prises au cours de l’enquête. Du reste, rien n’oblige à seulement informer une personne qu’elle fait l’objet d’une enquête.

Cette absence traditionnelle de contradictoire s’est cependant progressivement estompée :

– l’article 60 du code de procédure pénale permet au procureur de la République de communiquer aux suspects ou aux victimes le résultat des examens techniques, c’est-à-dire des expertises réalisées au cours de l’enquête ([64]) ;

– la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes avait posé une limite stricte. Le procureur de la République, saisi par une personne ayant été gardée à vue plus d’un an auparavant, ne pouvait poursuivre les investigations contre cette personne que sur autorisation du juge des libertés et de la détention après débat entre le procureur et l’avocat de la personne concernée. À défaut, le parquet devait arrêter l’enquête et ouvrir une information judiciaire. Cette disposition a cependant été rapidement abrogée ([65]) ;

– l’article 706-105 du code de procédure pénale ([66]) prévoit que, dans les enquêtes en matière de délinquance ou de criminalité organisées qui se prolongent plus de six mois après une garde à vue, la personne gardée à vue puisse demander que son avocat ait accès au dossier avant de nouvelles auditions ;

– en cas de garde à vue ou d’audition libre, il est possible depuis 2014 d’être assisté par un avocat qui dispose de certaines des pièces de la procédure ([67]) ;

– une phase contradictoire est également prévue par l’article 393 du code de procédure pénale au moment du défèrement ([68]) ainsi que par l’article 388-5 qui autorise le prévenu, entre la convocation à l’audience et le début de celle-ci, à demander au président du tribunal correctionnel qu’il soit procédé à tout acte nécessaire à la manifestation de la vérité ([69]).

L’ouverture de l’enquête préliminaire au contradictoire figure à l’article 77‑2 du code de procédure pénale, qui avait brièvement existé entre 2000 et 2002, et qui a été réintroduit par la loi du 3 juin 2016 ([70]). Elle est facultative à l’initiative du procureur de la République s’il juge opportune la mise à disposition du dossier de la procédure, et obligatoire à la demande de la personne suspecte ayant fait l’objet d’une audition depuis au moins un an et à l’encontre de laquelle des poursuites sont envisagées. Dans ce cas, lorsqu’il estime l’enquête achevée, le procureur de la République doit, s’il envisage de poursuivre par citation directe ou par procès-verbal (à l’exclusion donc d’une comparution immédiate ou d’une information judiciaire), mettre à disposition une copie de la procédure et recueillir les observations ainsi que les demandes d’actes utiles à la manifestation de la vérité qui seront formulées dans le délai d’un mois. La victime qui a porté plainte dans le cadre de cette enquête est avisée ; elle dispose des mêmes droits.

L’article 802‑2 du code de procédure pénale autorise enfin, depuis 2019, la personne dont le logement a été perquisitionné, et qui n’a pas fait l’objet de poursuites six mois après cette perquisition, à former un recours en annulation de la perquisition dans un délai d’un an ([71]).

2.   Les cadres constitutionnel et conventionnel

a.   Le cadre constitutionnel

Le Conseil constitutionnel impose au législateur de rechercher la conciliation des droits et libertés des personnes, d’une part, et la préservation de l’ordre public, d’autre part. L’enquête préliminaire, comme les autres cadres d’investigation, est ainsi soumise aux principes directeurs du procès pénal ([72]). Au nombre des libertés protégées « figurent le respect des droits de la défense, qui découle de l’article 16 de la Déclaration de 1789, et la liberté individuelle que l’article 66 de la Constitution place sous la protection de l’autorité judiciaire » ([73]).

Cette protection de la liberté individuelle par l’autorité judiciaire implique une direction des investigations par un magistrat – le juge d’instruction dans l’information judiciaire, le procureur de la République dans l’enquête préliminaire et l’enquête de flagrance – auquel le code de procédure pénale confie la charge de superviser la police judiciaire ([74]). Le contrôle de la légalité, de la nécessité et de la proportionnalité des actes d’enquête sont des protections de la liberté individuelle des citoyens garanties par la Constitution.

La Cour de cassation a donné toute sa portée à cette prescription constitutionnelle en ajoutant que cette direction de l’autorité judiciaire devait être effective. Même si le code de procédure pénale autorise les officiers de police judiciaire à prendre des réquisitions sous l’autorité du procureur de la République, elle a considéré que « l’autorisation donnée par le procureur de la République aux officiers de police judiciaire de faire procéder à des examens techniques ou scientifiques doit être donnée dans le cadre de la procédure d’enquête préliminaire en cours et non par voie d’autorisation générale et permanente préalable ». La juridiction ajoute « que cette interprétation est commandée par la nécessité de garantir la direction effective des enquêtes préliminaires par le procureur de la République » ([75]).

En revanche, la Cour de cassation n’a pas condamné le caractère peu contradictoire de l’enquête préliminaire. Elle considère que l’absence d’accès au dossier au cours de l’enquête est sans incidence sur le caractère équitable du procès puisque cet accès est pleinement garanti devant les juridictions d’instruction ou de jugement ([76]).

b.   Le cadre conventionnel

L’article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 ([77]) protège le droit du justiciable à voir sa cause être entendue dans un délai raisonnable. En matière pénale, il a pour conséquence que les personnes qui font l’objet d’investigations de l’autorité publique ne doivent pas subir cette situation pour un temps excessif avant qu’une formation de jugement vienne statuer sur l’accusation.

Comme le souligne avec précision la Cour européenne des droits de l’homme, « si l’article 6 a pour finalité principale, en matière pénale, d’assurer un procès équitable devant un tribunal compétent pour décider du bien-fondé de l’accusation, il n’en résulte pas que la Cour se désintéresse des phases qui se déroulent avant la procédure de jugement » ([78]).

La Cour a en effet jugé que la période à laquelle s’applique l’article 6 couvre l’ensemble de la procédure en cause ([79]). Le délai raisonnable peut avoir pour point de départ une date antérieure à la saisine de la juridiction de jugement ([80]) : ce peut être la date de l’arrestation ([81]), de l’inculpation ([82]), de l’ouverture de l’enquête préliminaire ([83]) ou de l’interrogatoire en qualité de témoin assisté ([84]).

Selon le dernier état de la jurisprudence européenne, le moment à retenir est celui à partir duquel le requérant prend connaissance de l’accusation ou lorsque sa situation est substantiellement affectée par les mesures prises dans le cadre d’une procédure pénale ([85]).

La Cour européenne des droits de l’homme, en revanche, ne s’attache pas à la question du contradictoire au cours de l’enquête préliminaire : dissipant les interrogations qui avaient pu résulter de certains arrêts, elle n’impose pas la mise à disposition du dossier lors de l’interrogatoire de police ([86]).

3.   Éléments de droit comparé

L’étude d’impact jointe au projet de loi indique que l’examen des cadres d’enquêtes pénales en Allemagne, Belgique, Espagne, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et au Portugal révèle qu’il n’y existe qu’un seul type d’enquête dénommé le plus souvent « enquête préliminaire ». Elle est généralement dirigée par le ministère public – hormis au Royaume-Uni où la police conduit les investigations.

Dans ces États, l’enquête préliminaire est rarement limitée dans le temps (Royaume-Uni, Allemagne, Belgique, Pays-Bas). En Espagne, le délai de six mois imposé aux investigations dirigées par le ministère public est indicatif. Toutefois, en Allemagne, une durée excessive d’enquête peut être sanctionnée comme atteinte au droit à un procès équitable.

Parmi les droits conférés à la personne mise en cause, on compte la faculté d’accès au dossier – souvent au cours de la garde à vue – et de demander des actes d’enquête.

4.    Les dispositions du projet de loi

À l’été 2020, le ministre de la justice a chargé Me Dominique Mattei, ancien bâtonnier de Marseille, de présider une commission chargée d’approfondir plus spécifiquement les questions relatives aux droits de la défense dans l’enquête pénale et au secret professionnel de l’avocat. Achevés le 5 février dernier, ses travaux ont donné lieu à des propositions de réforme des règles relatives au déroulement de l’enquête préliminaire, que traduit l’article 2 du projet de loi.

Le II de l’article 36 du projet de loi prévoit cependant que ces dispositions s’appliquent uniquement aux enquêtes commencées après sa publication.

a.   L’encadrement de la durée de l’enquête préliminaire

Le 1° de l’article 2 du projet de loi vise à mettre un terme au caractère potentiellement illimité de l’enquête préliminaire. Caractérisée par le secret des investigations pour préserver son efficacité, elle est aussi attentatoire aux droits des personnes mises en cause qui ne peuvent suivre la procédure et veiller à son caractère équitable. Là où l’information judiciaire préserve mieux l’égalité des armes entre les parties, l’enquête judiciaire donne à l’accusation des moyens étendus qui ne peuvent se justifier sur une longue période d’investigation.

La commission Mattei a cherché à établir un délai équilibré au vu des éléments statistiques fournis par les services enquêteurs. Ce délai devait permettre un traitement inchangé de la masse des procédures, qui sont globalement réalisées en quelques mois, et une poursuite plus longue des investigations pour les dossiers complexes réclamant une attention plus poussée.

Cette ambition est transcrite dans un nouvel article 75-3 du code de procédure pénale.

Le premier alinéa limite la durée d’une enquête à deux ans à compter du premier acte de l’enquête, y compris si celui-ci est intervenu dans le cadre d’une enquête de flagrance convertie par la suite en enquête préliminaire.

Le deuxième alinéa permet de prolonger le délai de deux ans d’une année supplémentaire, sur autorisation écrite du procureur de la République versée au dossier de la procédure. Cette décision pourra donc être appréciée par la juridiction de jugement.

Le troisième alinéa contraint le procureur de la République à décider de l’étape suivante des investigations avant l’expiration du délai de deux ans ou, en cas de prolongation, de trois ans. Il peut choisir de mettre en mouvement l’action publique en renvoyant devant la juridiction de jugement ou en requérant l’ouverture d’une information judiciaire, choisir une procédure alternative aux poursuites ([87]) ou classer sans suite la procédure.

Le quatrième alinéa porte les délais de deux ans et un an prévus aux deux premiers alinéas à trois ans et deux ans dans les affaires relevant de la délinquance ou de la criminalité organisées et du terrorisme ([88]). Ces matières exigent des investigations plus lourdes, peuvent comporter un volet international et comportent plus souvent une pluralité d’auteurs. Dans son avis sur le présent projet de loi ([89]), le Conseil d’État a suggéré, pour les mêmes raisons de difficulté et de complexité, « d’ajouter à ces cas dérogatoires les infractions commises en bande organisée, dans les domaines économiques et financiers, de trafics de biens culturels, d’atteinte à l’environnement, d’infractions à la législation sur les jeux, ou d’atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ».

Enfin, le cinquième alinéa réserve la situation dans laquelle l’enquête serait classée sans suite avant d’être ultérieurement rouverte. Dans ce cas, il est précisé que le temps séparant l’arrêt des investigations de leur reprise n’est pas retenu dans la computation des délais prévus aux alinéas précédents. Cette précision découle d’une recommandation du Conseil d’État ([90]).

b.   L’introduction du contradictoire dans l’enquête préliminaire

Les dispositions encadrant les délais d’enquête apparaissent insuffisantes pour rétablir l’égalité des armes. Quant à l’actuel article 77‑2 du code de procédure pénale instauré par la loi précitée du 3 juin 2016, la commission Mattei a souligné qu’il est « le plus souvent mis en œuvre dans le cadre des enquêtes complexes, à l’initiative du parquet, lequel sait en appréhender les avantages notamment pour présenter à l’audience de jugement une procédure solide » ([91]). Le dispositif conçu par le législateur pour restaurer l’égalité des armes en faveur de la défense est ainsi essentiellement mis à profit par l’accusation.

Le 2° de l’article 2 du projet de loi, qui prévoit le renforcement du contradictoire dans l’enquête préliminaire, procède donc à la réécriture globale de l’article 772 du code de procédure pénale.

i.   À l’initiative du parquet

Le premier alinéa du I reprend le II de la rédaction actuelle, conformément aux préconisations de la commission Mattei qui avait estimé que « la faculté du parquet d’ouvrir le contradictoire constitue l’accroche initiale » du mécanisme. Le procureur de la République détient la possibilité, à tout moment de l’enquête préliminaire et dès lors qu’il estime que cette décision ne risque pas de porter atteinte à l’efficacité des investigations, d’indiquer à la personne mise en cause et à la victime qu’une copie de tout ou partie du dossier de la procédure est mise à leur disposition. Elles ont la possibilité de consulter les pièces versées au dossier ([92]) et de formuler toute observation qui leur paraît utile.

Le deuxième alinéa du I apporte une nouveauté au regard de la rédaction actuelle, en définissant les observations que peuvent formuler les personnes invitées à consulter le dossier. Elles peuvent notamment porter sur la régularité de la procédure, sur la qualification des faits, sur les éventuelles insuffisances de l’enquête, sur la nécessité de nouveaux actes nécessaires à la manifestation de la vérité et sur les suites à donner à l’affaire.

ii.   À l’initiative de la personne mise en cause

En l’état actuel, l’obligation faite au procureur de la République d’aviser la personne préalablement entendue à l’encontre de laquelle il envisage des poursuites de la mise à disposition d’une copie de la procédure et du droit de formuler des observations s’impose seulement lorsqu’il estime l’enquête terminée : elle peut ainsi se poursuivre sans limitation de délai alors que l’intéressé a présenté sa demande d’accès dans les formes requises par la loi. La commission Mattei a considéré que l’ouverture au contradictoire ne devait plus être subordonnée à la seule appréciation du parquet. Elle s’est accordée sur le principe d’un accès sur demande à la procédure.

Le II prévoit l’ouverture au contradictoire à l’initiative d’une personne mise en cause dans l’enquête préliminaire. Toute personne à l’encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre une infraction punie d’une peine privative de liberté ([93]) peut demander au procureur de la République, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou par déclaration au greffe contre récépissé, de prendre connaissance du dossier de la procédure afin de formuler ses observations. Cette mise en cause peut prendre trois formes :

– soit la personne a été interrogée en audition libre ou en garde à vue au moins un an auparavant ;

– soit une perquisition a eu lieu chez cette personne au moins un an auparavant ;

– soit des médias ont présenté publiquement cette personne coupable des faits objet de la procédure en portant atteinte à sa présomption d’innocence. Toutefois, cette voie est exclue lorsque les révélations émanent de la personne elle-même, car nul ne saurait se prévaloir de ses propres turpitudes, ou si l’enquête porte sur des faits de terrorisme ou de délinquance ou de criminalité organisées, domaines dans lesquels le droit à l’information de la population revêt une importance supérieure.

Une fois la demande présentée, le procureur de la République qui estime qu’il existe à l’encontre du demandeur des raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction punie d’une peine privative de liberté l’avise de la mise à sa disposition d’une copie de la procédure et de la possibilité de formuler des observations, selon les modalités déjà définies au I. Certaines pièces peuvent être retirées du dossier au regard des risques de pression sur les parties ou sur des tiers, précision découlant d’une recommandation du Conseil d’État ([94]).

Le procureur de la République dispose de la possibilité de reporter l’accès au dossier pour six mois – un an dans les affaires de terrorisme ou de délinquance ou de criminalité organisées – s’il estime la communication du dossier risquée pour l’efficacité des investigations à venir. Il en informe la personne par une décision motivée versée au dossier, dans le mois suivant la réception de la demande. Une contestation est possible devant le procureur général, qui statue également dans le mois par décision motivée versée au dossier, et qui peut également être saisi si le procureur de la République a gardé le silence dans le temps imparti pour répondre à la demande.

Pendant un mois à compter de la demande, le procureur de la République ne peut prendre aucune décision de poursuite, sinon l’ouverture d’une information judiciaire, le défèrement ([95]) ou le recours à une comparution sur reconnaissance de culpabilité ([96]).

Le III prévoit que la victime qui a porté plainte dans le cadre de l’enquête dispose des mêmes droits, dans les mêmes conditions, que le mis en cause ayant obtenu l’accès au dossier de la procédure.

Le IV impose l’ouverture de plein droit de l’enquête préliminaire au contradictoire lorsque deux ans se sont écoulés après une audition libre, une garde à vue ou une perquisition. Le procureur est tenu, s’il souhaite poursuivre les investigations à l’égard des personnes ayant fait l’objet de l’un de ses actes et à l’encontre desquelles existent des raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction, de mettre la procédure à leur disposition et de leur indiquer qu’elles peuvent formuler des observations.

c.   L’impact estimé sur les services d’enquête et les services judiciaires

L’étude d’impact jointe au projet de loi présente un chiffrage des conséquences des évolutions prévues à l’article 2 en termes de charge de travail pour les personnels et les services d’enquête.

Au regard de l’ouverture du contradictoire, l’accroissement de l’activité qui en découlerait « devrait néanmoins rester limitée, même si elle est impossible à évaluer ». Le temps consacré à l’exposition des arguments pendant l’enquête devrait, selon le Gouvernement, générer une diminution du volume des débats au cours de l’audience puisque les différents points de vue auront été préalablement pris en compte.

Au contraire, l’étude d’impact anticipe une charge plus conséquente pour les services d’enquête et les parquets du fait de l’encadrement des délais de l’enquête. Les décisions de prolongation et les ouvertures supplémentaires d’information judiciaire mobiliseront un surcroît de force de travail.

À l’aune des chiffres de 2020, le nombre d’enquêtes prolongeables peut paraître conséquent : plus de 70 000 procédures, soit, sur la base d’une enquête préliminaire d’un maximum de trente mois, 28 000 enquêtes concernées chaque année. Les référentiels de la Chancellerie considèrent que le traitement d’un dossier par un magistrat nécessite quinze minutes, soit un volume horaire global correspondant à 4,2 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour l’ensemble du territoire national, et que l’activité supplémentaire des greffes s’établirait à 10,4 ETPT – soit trente-cinq minutes par procès-verbal.

Toutefois, l’étude d’impact prévoit que ces projections s’avèrent excessives. La pratique du traitement des procédures anciennes par les parquets démontre qu’elles donnent majoritairement lieu à des alternatives aux poursuites ou à un classement sans suite car elles portent sur des faits de faible gravité, dont le traitement n’est pas prioritaire, ou sur des auteurs qui ne pourront être raisonnablement identifiés. Par ailleurs, la réforme ne s’appliquera pas aux stocks existants et ses effets ne se feront pas sentir avant l’année 2024.

Quant aux informations judiciaires ouvertes à la suite d’enquêtes parvenues à leur limite, l’étude d’impact les évalue en rythme annuel au nombre de 420 à compter de l’année 2024, ce qui apparaît faible au regard des 17 000 instructions commencées chaque année.

5.   Des dispositions précisées par la commission des Lois

L’examen du présent article en commission des Lois a donné lieu à l’adoption de seize amendements du rapporteur améliorant la rédaction proposée par le Gouvernement. Ces reformulations ont notamment permis d’expliciter les conditions de refus du procureur de la République d’ouvrir l’accès au dossier de l’enquête, son silence faisant naître une décision implicite de rejet dont peut être saisi le procureur général.

La commission des Lois a également apporté des modifications au dispositif proposé :

– un amendement de M. Antoine Savignat a imposé la motivation de la décision du procureur de la République de prolonger l’enquête préliminaire d’un an ou deux ans suivant les faits qui en font l’objet. Ces mentions seront versées au dossier, de façon à être ensuite portées à la connaissance des parties et discutées devant la juridiction de jugement ;

– un amendement du rapporteur a précisé que les délais assignés par le législateur portent sur l’accomplissement des actes d’enquête, non sur la décision sur l’action publique qu’est amené à prendre le procureur de la République une fois les investigations achevées. Le temps qui sépare ces deux événements ne fait aucunement grief aux personnes mises en cause, de sorte que l’encadrer ne se justifie pas au regard des droits fondamentaux. Par ailleurs et en toute logique, l’amendement prévoit la nullité des actes accomplis hors délais, sauf lorsqu’ils concernent un individu jamais mis en cause auparavant et qui ne saurait donc se prévaloir d’une enquête excessivement longue à son endroit ;

– un amendement du rapporteur a édicté les règles de computation des délais applicables au cas où plusieurs affaires devraient être regroupées en une enquête unique. Afin que des jonctions d’opportunité ne viennent pas neutraliser les prescriptions du présent article, c’est la date de commencement de l’enquête la plus ancienne qui prévaut alors ;

– un amendement de Mme Laetitia Avia et du groupe La République en marche a modifié en trois points le dispositif imposant l’ouverture de l’enquête préliminaire au contradictoire à la suite de révélations médiatiques. Cette disposition est écartée, non seulement lorsque les révélations émanent de la personne ainsi mise en cause, mais également si elles proviennent de son avocat. Par ailleurs, le moyen de communication utilisé pour propager l’information est indifférent dès lors qu’il est accessible au public. Enfin, le dispositif est limité aux cas d’atteinte à la présomption d’innocence. Ce dernier élément a fait l’objet d’un sous-amendement de M. Antoine Savignat retirant l’exigence d’un élément de gravité de l’atteinte, afin de couper court aux débats qui pourraient surgir sur ce point ;

– enfin, un amendement du rapporteur a imposé le versement au dossier de la procédure des observations formulées par la personne suspectée, la victime ou leur avocat, afin que le procureur de la République apprécie les suites devant leur être apportées et en informe les personnes concernées. Si une demande d’acte est présentée et qu’elle fait l’objet d’un refus, il est possible de contester cette décision devant le procureur général.

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Article 3
(art. préliminaire, 561, 6011 [nouveau], 7711, 993, 100, 1005 et 70696 du code de procédure pénale)
Préservation du secret professionnel de l’avocat dans la procédure pénale

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article renforce la protection du secret professionnel de la défense, qui se trouve proclamé à l’article préliminaire du code de procédure pénale. Il améliore les garanties en matière de perquisition au cabinet ou au domicile d’un avocat en exigeant que les raisons plausibles de le soupçonner de la commission d’une infraction soient mentionnées dans une décision motivée portée à la connaissance du bâtonnier, et en ouvrant contre la décision du juge des libertés et de la détention sur des contestations de validité des saisies soulevées par le bâtonnier une voie de recours suspensif devant le premier président de la cour d’appel. Il encadre également les interceptions de communication et les réquisitions portant sur les données de connexion de la ligne téléphonique d’un avocat en les conditionnant à l’autorisation motivée du juge des libertés et de la détention.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019‑222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a rendu applicables les protections qu’offre la procédure pénale au cabinet et au domicile d’un avocat aux perquisitions et visites domiciliaires des mêmes lieux diligentées dans un cadre non pénal.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté trente-cinq amendements au présent article. Pour vingt-trois d’entre eux, ils ont défini le secret professionnel de l’avocat en référence à la loi n° 71‑1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques. Les autres ont attaché aux investigations visant un avocat une exigence de proportionnalité et un contrôle du juge des libertés et de la détention sur les actes intrusifs décidés.

1.   L’état du droit

a.   Le principe de la protection des droits de la défense

Le secret professionnel de l’avocat est défini au premier alinéa de l’article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques ([97]). Il prévoit que, « en toutes matières, que ce soit dans le domaine du conseil ou dans celui de la défense, les consultations adressées par un avocat à son client ou destinées à celui-ci, les correspondances échangées entre le client et son avocat, entre l’avocat et ses confrères à l’exception pour ces dernières de celles portant la mention "officielle", les notes d’entretien et, plus généralement, toutes les pièces du dossier sont couvertes par le secret professionnel ».

Comme le souligne l’étude d’impact jointe au projet de loi, le secret professionnel de l’avocat revêt trois dimensions :

– comme tout secret professionnel, il astreint l’avocat à préserver la confidentialité des informations confiées par son client. Tout manquement est susceptible d’entraîner des poursuites civiles, disciplinaires et pénales ([98]) ;

– il protège le secret des correspondances officieuses entre avocats afin de faciliter les échanges sans compromettre les intérêts du client en cas d’échec des négociations. Cette confidentialité est opposable au client comme aux tiers et sa violation est sanctionnée dans les mêmes conditions que la première ;

– conséquence des droits de la défense, il préserve le client d’une immixtion de l’autorité publique dans ses relations avec son avocat. C’est sur ce fondement qu’ont été inscrites dans le code de procédure pénale des dispositions dérogatoires encadrant les investigations qui peuvent être menées dans un cabinet d’avocat ou à son domicile.

b.   Des dispositions de procédure spéciales au bénéfice des avocats

L’existence de secrets protégés a conduit le législateur à concevoir, à côté des règles procédurales de droit commun, des dispositions dérogatoires applicables en fonction des intérêts spéciaux en cause. Le régime des perquisitions fournit un bon exemple de cette architecture. Si la procédure normale figure à l’article 56 du code de procédure pénale, il conviendra de se référer :

– à l’article 56-1 pour la perquisition dans le cabinet d’un avocat ou à son domicile, en raison de la protection des droits de la défense ;

– à l’article 56-2 pour la visite des locaux d’une entreprise de presse, du fait du secret des sources des journalistes ;

– à l’article 56‑3 pour des investigations dans le cabinet d’un médecin, d’un notaire ou d’un huissier, au nom du secret médical et des éléments de confidentialité attachés à leur pratique ordinale ;

– à l’article 56‑4 pour inspecter des lieux identifiés par voie réglementaire comme abritant des éléments couverts par le secret de la défense nationale ;

– à l’article 56‑5 pour des perquisitions dans les locaux d’une juridiction ou au domicile d’une personne exerçant des fonctions juridictionnelles, en raison des secrets de l’enquête, de l’instruction et du délibéré.

Le code de procédure pénale prévoit ainsi des dispositions particulières afin de protéger effectivement la confidentialité des échanges entre un avocat et son client. Le secret des informations, pièces et correspondances n’est cependant garanti qu’autant que ces informations sont relatives à l’exercice par ce dernier des droits de la défense de son client.

i.   En matière de perquisitions

La règle selon laquelle des documents couverts par le secret professionnel ne peuvent être saisis au cours de la perquisition d’un cabinet d’avocat lorsqu’ils concernent les droits de la défense est d’abord jurisprudentielle ([99]). Elle a ensuite été inscrite dans le code de procédure pénale ([100]) et elle figure désormais à l’article 56‑1, qui s’applique également aux perquisitions effectuées au cabinet ou au domicile du bâtonnier. La même procédure s’impose pour les perquisitions et les visites domiciliaires effectuées dans les mêmes lieux « sur le fondement d’autres codes ou de lois spéciales » par des agents de certaines administrations ou autorités administratives indépendantes ([101]). Enfin, lorsqu’elles visent les locaux de l’ordre des avocats ou des caisses de règlement pécuniaire des avocats, les attributions du juge des libertés et de la détention sont exercées par le président du tribunal judiciaire.

Le régime comporte plusieurs différences avec le droit commun puisque les perquisitions dans le cabinet d’un avocat ou à son domicile :

– ne peuvent être effectuées que par un magistrat, et non par un officier de police judiciaire ;

– font suite à une décision écrite, précise et motivée de ce magistrat, alors que l’officier de police judiciaire se transporte en droit commun « sans désemparer », c’est-à-dire sans devoir s’interrompre ;

– exigent la présence du bâtonnier ou de l’un de ses délégués, qui prend connaissance du contenu de la décision au début de la perquisition et qui peut formuler des observations pour s’opposer à la saisie d’une pièce ([102]). L’objet est alors placé sous scellé tandis que le procès-verbal des opérations est transmis au juge des libertés et de la détention, qui dispose de cinq jours pour statuer sur la contestation, par ordonnance motivée insusceptible de recours, en décidant soit de verser le scellé et le procès-verbal au dossier de la procédure, soit de restituer la pièce et de canceller toute référence apparaissant au dossier à son propos.

En revanche, les pièces relatives à l’activité professionnelle de l’avocat qui ne se rattachent pas à la défense d’une personne mise en cause dans une procédure pénale, bien que couvertes par le secret professionnel, peuvent faire l’objet d’une saisie car les activités de conseil ne bénéficient d’aucune protection particulière ([103]).

Finalement, la saisie des correspondances entre l’avocat et son client apparaît exclue, à moins qu’elle vienne prouver la participation de l’avocat à une infraction ([104]).

ii.   En matière d’interceptions téléphoniques

Les interceptions téléphoniques sont régies par les articles 100 à 100‑8 du code de procédure pénale ([105]). Ces dispositions prévoient une double limitation pour la protection des droits de la défense :

– d’une part, le troisième alinéa de l’article 100‑5 interdit, à peine de nullité, que soient transcrites les correspondances avec un avocat relevant de l’exercice des droits de la défense. Une protection similaire est conférée aux journalistes à l’alinéa suivant puisque la transcription des correspondances permettant d’identifier une source est également proscrite à peine de nullité ;

– d’autre part, l’article 100‑7 empêche, à peine de nullité, l’interception des lignes téléphoniques des avocats sans information préalable du bâtonnier par le juge d’instruction. Là encore, la responsabilité d’évaluer l’atteinte portée au secret est laissée à l’appréciation de l’organisation ordinale. Les mêmes exceptions existent au bénéfice des parlementaires et des magistrats, l’information devant alors être respectivement adressée au président de l’assemblée concernée et au chef de cour.

iii.   Au regard d’autres techniques spéciales d’enquête

L’article 706-96 du code de procédure pénale autorise, sous certaines conditions, la captation et l’enregistrement de paroles prononcées par une personne à titre privé ou confidentiel, dans des lieux ou véhicules privés ou publics, ou de l’image d’une ou de plusieurs personnes se trouvant dans un lieu privé sans le consentement des intéressés.

L’article 706-102-1 du code de procédure pénale autorise la mise en place d’un dispositif technique ayant pour objet, sans le consentement des intéressés, de capter et d’enregistrer des données informatiques telles qu’elles sont stockées dans un système informatique, qu’elles s’affichent sur l’écran de l’utilisateur ou qu’elles transitent par des périphériques.

Toutefois, l’emploi de telles méthodes d’enquête est exclu dans les locaux soumis à une procédure de perquisition dérogatoire et à l’encontre des personnes dont l’interception des conversations téléphoniques exige l’information de l’autorité hiérarchique ou ordinale, comme le prévoient respectivement les articles 706‑96‑1 et 706‑102‑5 ([106]). Les avocats ne peuvent donc y être soumis.

2.   Cadre constitutionnel

La réflexion sur la protection de l’activité des avocats revient à concilier :

– la prévention des atteintes à l’ordre public et des infractions, nécessaire à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle ;

– l’exercice des droits et des libertés constitutionnellement garantis parmi lesquels le droit au respect de la vie privée et le secret des correspondances, la liberté d’expression, les droits de la défense et le droit à un procès équitable ([107]).

En 2015, le Conseil constitutionnel a refusé de conférer une valeur constitutionnelle au secret des échanges et des correspondances des avocats ([108]). La Cour de cassation a tiré les conséquences de cette décision l’année suivante en distinguant l’activité judiciaire et l’activité de conseil de l’avocat pour limiter à la première la protection assurée par le secret professionnel ([109]).

Il revient donc pleinement au législateur de déterminer l’étendue de la protection accordée, dans le respect des principes susmentionnés, en édictant des règles procédurales adaptées.

3.   Éléments de droit comparé

L’étude d’impact jointe au projet de loi présente un grand nombre de dispositions de droit étranger permettant de constater qu’il existe, dans les pays européens, des règles relatives à la protection du secret professionnel au cours de l’enquête. Elles admettent néanmoins des exceptions lorsque l’avocat est mis en cause dans une procédure pénale.

La loi et la jurisprudence ont imposé dans la majorité des pays la présence du bâtonnier, la sélection des documents et informations pouvant être saisis ou interceptés et l’intervention du juge pour autoriser une perquisition, une saisie ou une écoute téléphonique.

La loi assigne généralement à l’autorité judiciaire, le cas échéant dans le cadre d’un échange avec un représentant ordinal, la charge de déterminer les éléments qui peuvent valablement être versés au dossier de la procédure et ceux qui doivent demeurer préservés par le secret.

La protection du secret professionnel de l’avocat
dans quelques pays européens

 

Principe

Perquisition et saisies

Écoutes

Royaume-Uni

Protection par le secret professionnel dans la relation avec le client et l’échange d’informations des dossiers en cours.

Un avocat mis en cause au pénal dispose des mêmes droits que les autres justiciables.

Ce sont les documents qui sont protégés par le secret professionnel, et non l’avocat.

Il n’existe pas de texte spécifique précisant les circonstances de levée du secret professionnel.

Des dispositions spécifiques régulent les écoutes téléphoniques diligentées à l’encontre d’un avocat.

Belgique

L’article 458 du code pénal interdit aux personnes dépositaires de secrets professionnels, parmi lesquelles les avocats, de les divulguer.

Le juge d’instruction est accompagné d’un représentant de la profession qui peut émettre des réserves sur la saisie de pièces au regard du secret professionnel.

Une distinction est faite suivant que l’avocat est en cause dans l’enquête. Si oui, le juge peut saisir tout élément en relation directe avec l’infraction ; si non, la conciliation entre droits de la défense et intérêt de l’enquête se pose.

Le secret professionnel s’oppose aux mesures de surveillance, sauf si l’avocat est lui-même soupçonné d’une infraction ou si des suspects utilisent ses locaux ou ses moyens de communication.

Le bâtonnier est préalablement averti. Le juge d’instruction évalue avec lui les données captées. Seules celles qui ne sont pas couvertes par le secret sont transcrites.

Espagne

Bien que le secret professionnel de l’avocat soit réglementé, le code de procédure pénale ne prévoit aucun mécanisme de sauvegarde.

C’est la jurisprudence qui a posé la nécessité d’autorisation motivée de la perquisition à l’encontre d’un avocat par un juge d’instruction.

Le bâtonnier assiste à la perquisition et veille à la préservation du secret professionnel.

 

 

Pays-Bas

L’article 98 du code de procédure pénale interdit la saisie des documents couverts par le secret professionnel, même lorsque l’avocat lui-même est suspecté. Dans ce cas, c’est lui-même qui décide si les documents ou informations concernés relèvent ou non de son droit de non-divulgation.

À titre d’exception, des « circonstances très exceptionnelles » peuvent faire prévaloir la recherche de la vérité sur le secret, notamment lorsque l’avocat est soupçonné d’une infraction pénale grave avec son client. Dans ce cas, le juge, avec le bâtonnier, peut prendre connaissance d’informations confidentielles relatives à l’infraction.

Source : étude d’impact jointe au projet de loi.

4.   Les dispositions du projet de loi

À la suite de la remise du rapport final de la mission relative à l’avenir de la profession d’avocat conduite par l’ancien garde des Sceaux Dominique Perben, en juillet 2020, le ministre de la justice a chargé Me Dominique Mattei, ancien bâtonnier de Marseille, de présider une commission chargée d’approfondir plus spécifiquement les questions relatives aux droits de la défense dans l’enquête pénale et au secret professionnel de l’avocat. Achevés le 5 février dernier, ses travaux ont donné lieu à des propositions de réforme des règles relatives au secret professionnel de l’avocat, que traduit l’article 3 du projet de loi.

Dans son avis sur le présent projet de loi ([110]), le Conseil d’État a relevé que les dispositions du projet de loi ne concernent que les avocats alors que certaines des garanties paraissent utiles pour d’autres secrets protégés par la loi, comme le secret des sources des journalistes. Il n’a cependant pas proposé de modifier le texte sur ce point, suggérant au Gouvernement « d’envisager, à l’occasion de modifications ultérieures du code de procédure pénale, un élargissement des bénéficiaires de ces garanties ».

Le III de l’article 36 du projet de loi reporte l’entrée en vigueur de ces dispositions au premier jour du troisième mois suivant celui de la publication de la présente loi.

a.   L’inscription du secret professionnel de la défense dans le code de procédure pénale

La commission Mattei a souligné que le principe du respect du secret professionnel de l’avocat figure à l’article 66-5 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques. Elle a considéré que le respect du secret professionnel de l’avocat, en ce qu’il concourt à l’exercice effectif des droits de la défense, avait « toute sa place parmi les principes édictés dans l’article préliminaire du code de procédure pénale » ([111]).

Le complète donc ledit article préliminaire d’un alinéa affirmant la garantie du respect du secret professionnel de la défense au cours de la procédure dans les conditions prévues par le code de procédure pénale.

Dans son avis sur le présent projet de loi ([112]), le Conseil d’État a jugé cette évolution « adaptée » malgré sa « faible normativité ».

b.   La procédure dérogatoire de perquisition

La commission Mattei a estimé malvenu que le juge des libertés et de la détention statue, dans les cas de désaccord entre le magistrat qui diligente la perquisition et le bâtonnier qui veille au respect des droits de la défense, par une ordonnance insusceptible de recours : « les enjeux et la complexité que peut présenter la saisie d’éléments dans le cadre de la perquisition de locaux d’un avocat justifient, aux yeux de la commission, que l’exercice effectif de la voie de l’appel contre la décision du juge des libertés et de la détention soit institué au profit de l’ensemble des parties devant le premier président de la cour d’appel » ([113]).

Les b et c du 2° transcrivent cette préconisation à l’article 56‑1 du code de procédure pénale. Ils suppriment la mention selon laquelle l’ordonnance du juge des libertés et de la détention est insusceptible de recours. Un recours suspensif est créé contre cette décision, formé dans un délai de 24 heures devant le premier président de la cour d’appel par le procureur de la République, l’avocat dont les locaux ont été perquisitionnés ou le bâtonnier qui a assisté à la perquisition. Le premier président de la cour d’appel sera ainsi la troisième autorité judiciaire à se prononcer sur la régularité de la saisie après le magistrat présent sur les lieux et le juge des libertés et de la détention.

Par ailleurs et bien que la commission Mattei se soit déclarée « partagée » sur ce point ([114]), le a du conditionne l’autorisation d’une perquisition dans les locaux d’un avocat à « l’existence de raisons plausibles de le soupçonner d’avoir commis ou tenté de commettre l’infraction qui fait l’objet de la procédure » ([115]). Les éléments en ce sens, recueillis préalablement à la perquisition, devront donc apparaître dans la décision écrite et motivée du magistrat en charge des investigations qu’exige déjà l’article 56‑1 du code de procédure pénale. Ils pourront donner lieu à contestation dans la suite de la procédure.

Dans son avis sur le présent projet de loi ([116]), le Conseil d’État a considéré que ces modifications « améliorent les garanties de protection du secret professionnel de la défense ».

c.   Un régime plus protecteur en matière de téléphonie

La commission Mattei a préconisé l’unification des régimes d’autorisation des interceptions téléphoniques de la ligne d’un avocat et de réquisitions de ses fadettes ([117]). Les 6° et 7° s’attachent à compléter en ce sens la procédure d’autorisation des écoutes dans les différents cadres d’enquête, tandis que les 3° à 5° imposent de nouvelles précautions dans le régime des réquisitions.

Le  encadre, dans un nouvel article 60‑1‑1 du code de procédure pénale, les réquisitions de fadettes pendant l’enquête préliminaire lorsqu’elles portent sur des données émises par un avocat. Il soumet leur validité à la saisine, par le procureur de la République, du juge des libertés et de la détention qui statue par ordonnance motivée. Comme pour une perquisition, le juge doit désormais faire état des raisons plausibles de soupçonner que l’avocat a commis ou tenté de commettre une infraction qui fait l’objet de la procédure. Le bâtonnier de l’ordre des avocats est informé de la mesure, comme en matière d’écoutes téléphoniques. Cette disposition vient combler un défaut de l’architecture normative permettant l’identification des clients qui sollicitent ses services et en révélant la date ainsi que la durée des conversations ([118]). Il s’agit là de données confidentielles, propres au secret professionnel des personnes concernées, dont le régime a, dès lors, vocation à être aligné sur celui des écoutes téléphoniques, qui prévoit la nullité des opérations menées en violation des garanties octroyées.

Le  effectue une coordination à l’article 77‑1‑1 du code de procédure pénale, qui régit les réquisitions du parquet et des officiers de police judiciaire qu’il autorise à requérir en son nom.

Le  rend applicable les dispositions qui précèdent aux réquisitions prises dans le cadre d’une information judiciaire par le juge d’instruction ou par un officier de police judiciaire sur commission rogatoire.

Le  renforce la protection du secret professionnel de l’avocat dans le cas d’écoutes téléphoniques. Il conditionne l’autorisation de l’interception téléphonique d’une ligne de l’avocat – cabinet ou domicile – à une ordonnance du juge des libertés et de la détention mentionnant l’existence de raisons plausibles de soupçonner l’avocat d’avoir commis ou tenté de commettre l’infraction. Le juge des libertés et de la détention se prononce sur la saisine du juge d’instruction et après avis du procureur de la République.

Le  opère une coordination pour appliquer les dispositions précédentes aux enquêtes préliminaires et de flagrance en matière de délinquance et de criminalité organisées.

Dans son avis sur le présent projet de loi ([119]), le Conseil d’État juge que « la compétence donnée au juge de la liberté et de la détention dans une procédure d’information judiciaire constitue une garantie, adaptée à cette mesure d’instruction » et de surcroît cohérente avec l’évolution de la procédure pénale depuis une vingtaine d’années.

5.   Des dispositions harmonisées par la commission des Lois

Les débats sur le présent article ont montré une volonté quasi-unanime pour que la protection attachée aux activités d’un avocat ne soit pas limitée aux tâches de défense pénale, mais au contraire étendue aux prestations de conseil. En apparence, l’avocat tient alors un rôle qui pourrait échoir à d’autres professionnels du droit, et on pourrait en déduire que l’activité en elle-même ne vaut pas d’être entourée de garanties. En réalité, les membres de la commission des Lois ont souligné que le client d’un avocat peut rapidement passer d’une catégorie à l’autre, raison pour laquelle ils ont précisément choisi de se confier à un avocat plutôt qu’à un autre prestataire. Celui qui prend conseil parce qu’il s’attend à être prochainement poursuivi, ou parce qu’il sait avoir commis une infraction pénale, en réalité, prépare déjà sa défense. Saisir ces documents, officiellement de conseil, dans une perquisition ou par des interceptions téléphoniques revient très directement à violer les droits de la défense.

En conséquence, il est apparu plus judicieux de protéger le secret de la défense et du conseil, tel que prévu à l’article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, et précédemment mentionné. Cette référence permet d’employer des notions juridiques connues et déjà interprétées, de façon à ne laisser aucun doute quant à la lecture de l’article 3 par les juridictions.

Afin de retenir cette définition pour l’ensemble des procédures touchées à l’article 3 (perquisitions, saisies et interceptions téléphoniques), la commission des Lois a adopté vingt amendements présentés par des membres des groupes La République en marche, Les Républicains, Socialistes et apparentés, UDI et Indépendants, Gauche démocrate et républicaine, La France insoumise, Libertés et Territoires, Mouvement démocrate et Démocrates apparentés, ainsi que par des députés non-inscrits et par le Gouvernement. Ils ont été sous-amendés par le rapporteur pour deux d’entre eux, par Mme Laetitia Avia et les membres du groupe La République en marche pour le troisième, pour en harmoniser les rédactions. Le garde des Sceaux a exprimé un avis de « sagesse bienveillante ».

Par ailleurs, la Commission a adopté :

– un amendement du Gouvernement prévoyant l’autorisation d’une perquisition dans un cabinet d’avocat par le juge des libertés et de la détention, afin que soit appréciée la légalité des décisions du procureur de la République ou du juge d’instruction à cet égard ;

– trois amendements de Mme Naïma Moutchou exigeant que soient assorties d’une condition de proportionnalité au regard de la nature et de la gravité des faits les décisions de procéder à la perquisition, à la réquisition de fadettes ou à l’interception de la ligne téléphonique d’un avocat ;

– un amendement de Mme Laurence Vichnievsky élargit la possibilité de mener des investigations à l’encontre d’un avocat aux circonstances dans lesquelles il est suspecté de la commission d’infractions connexes à celles qui font l’objet de l’enquête ou de l’instruction en cours.

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Section 2
Dispositions relatives au secret de l’enquête et de l’instruction et renforçant la protection de la présomption d’innocence

Article 4
(art. 43472 du code pénal ; art. 11 et 1141 du code de procédure pénale)
Protection du secret de l’enquête et de l’instruction

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article réprime de peines plus sévères la violation du secret de l’enquête et de l’instruction. Aujourd’hui fixées à un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende, elles atteindront jusqu’à sept ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende selon les circonstances de l’espèce. Les enquêtes en cours pourront toutefois, si nécessaire, faire l’objet d’une communication par un officier de police judiciaire sur autorisation et sous le contrôle du procureur de la République.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes a autorisé le procureur de la République, afin d’éviter la propagation d’informations parcellaires ou inexactes ou pour mettre fin à un trouble à l’ordre public, à rendre publics des éléments objectifs tirés de la procédure à condition que ceux-ci ne comportent aucune appréciation sur le bien-fondé des charges retenues contre les personnes mises en cause.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements de M. Didier Paris sanctionnant plus sévèrement la diffusion par une partie auprès d’un tiers d’actes d’une procédure en cours et octroyant au procureur de la République une plus grande faculté pour communiquer sur une enquête en cours.

1.   L’état du droit

Le 5 juin 2019, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a chargé nos collègues Xavier Breton et Didier Paris d’une mission d’information sur le secret de l’enquête et de l’instruction. Le rapport remis six mois plus tard permet une vision d’ensemble de l’histoire, des mécanismes et des imperfections de cette institution ([120]).

a.   Éléments historiques et fondements théoriques

Le secret de l’enquête et de l’instruction remonte au XVe siècle. Historiquement accusatoire, la procédure pénale a revêtu, sous l’influence du droit canon et des pratiques des inquisiteurs catholiques, des caractéristiques qui fondent le modèle inquisitoire : secret des confessions et des témoignages, maîtrise du juge sur la conduite du procès. En 1498, l’ordonnance de Blois consacre ce trait du système juridique français. Son article 110 dispose que « le procès se fera le plus diligemment et secrètement que faire se pourra […] en manière qu’aucun n’en soit averti, pour éviter les subornations et forgements qui se pourraient faire en telles matières, en la présence du seul greffier ou de son commis ».

Brièvement abandonné dans les premiers temps de la Révolution ([121]), le principe du secret est réaffirmé dès 1791 : « le secret est nécessaire pour ne point avertir les complices de prendre la fuite, et pour ne point avertir les parents et amis de l’accusé du nom des témoins qu’ils auraient intérêt à écarter ou à séduire, avant qu’ils ne déposent par devant le jury de jugement » ([122]).

Il demeure depuis dans le corpus juridique national : sa rédaction est pratiquement inchangée depuis le code de procédure pénale de 1958 ([123]) dont elle ouvrait le livre Ier relatif à l’exercice de l’action publique et à l’instruction ([124]).

La persistance du secret de l’enquête et de l’instruction s’explique par les objectifs d’intérêt général dont il concourt à la satisfaction :

– la protection de la présomption d’innocence des mis en cause, droit fondamental garanti par l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ([125]) et par l’article 6, paragraphe 2, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 ([126]) ;

– la préservation de l’efficacité de l’enquête et des intérêts de la justice, car le caractère confidentiel des investigations évite le trouble à l’ordre public qu’entraînent immanquablement la rumeur et la prise à témoin de l’opinion publique ;

– la sécurité des parties et des tiers en évitant les pressions, représailles et chantages destinés à altérer la vérité.

b.   Le droit en vigueur

C’est toujours l’article 11 du code de procédure pénale qui prévoit aujourd’hui que, « sauf dans le cas où la loi en dispose autrement et sans préjudice des droits de la défense, la procédure au cours de l’enquête et de l’instruction est secrète », et qui astreint toute personne qui concourt à cette procédure au secret professionnel dans les conditions et sous les peines fixées aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal.

La violation du secret de l’enquête ou de l’instruction est ainsi réprimée, comme la violation de tout secret professionnel, d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.

Quant aux personnes qui ne sont pas astreintes au secret mais qui divulguent des informations protégées, diverses incriminations permettent de prononcer des sanctions à leur encontre :

– l’article 3211 du code pénal réprimant le recel ([127]) peut être sollicité à l’encontre d’une personne révélant une pièce du dossier soumise au secret. La Cour de cassation admet la possibilité de poursuite sur ce fondement à condition que l’information soit matérialisée sur un support physique ([128]) ;

– l’article 38 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse punit de 3 750 euros d’amende la publication d’actes de procédure avant l’audience publique ;

– l’article 1141 du code de procédure pénale sanctionne de 10 000 euros d’amende le fait, pour les parties, de transmettre à des tiers les pièces du dossier de la procédure auxquelles elles ont accès ([129]) ;

– enfin, les personnes qui divulguent des informations soumises au secret peuvent être poursuivies sur le fondement de l’entrave à l’exercice de la justice prévu à l’article 434-7-2 du code pénal ([130]). Les peines prévues vont de deux à cinq ans d’emprisonnement et de 30 000 à 75 000 euros d’amende en fonction des peines encourues du fait de l’infraction pour laquelle l’enquête ou l’instruction entravée est ouverte.

L’article 11 du code de procédure pénale a été modifié, en 2000 ([131]), afin de permettre au procureur de la République de communiquer au grand public certains éléments tirés de la procédure. Cette révélation peut avoir lieu d’initiative, à la demande du juge d’instruction ou à la demande des parties. Elle a pour but de mettre fin à un trouble à l’ordre public ou de dissiper de fausses nouvelles ([132]). Les affaires fortement médiatisées, les alertes lancées à la suite de l’enlèvement d’un mineur, voire les attaques terroristes sur le sol national, donnent ainsi fréquemment lieu à une prise de parole du parquet pour informer la population et faire le point sur les éléments de l’enquête.

c.   Une protection abandonnée en pratique ?

Le rapport d’information de nos collègues Xavier Breton et Didier Paris souligne la très faible répression des violations du secret de l’instruction. La publication d’une information ne constitue un délit qu’à la condition qu’elle consiste en une divulgation de pièces du dossier. Dans le cas contraire, l’autorité de poursuite doit apporter la preuve d’un manquement à l’obligation de garder le secret de la part d’une personne qui y est assujettie.

Or, tant le droit interne ([133]) que les sources conventionnelles ([134]) protègent le droit des journalistes d’opposer le secret des sources aux investigations judiciaires. Il est donc difficile de démontrer que l’information publiée a été remise à la presse par une personne soumise au secret.

En conséquence, si la protection du secret de l’enquête et de l’instruction continue de figurer dans les textes, elle n’est plus guère assurée en pratique.

Nombre de condamnations pour les délits impliquant une violation du secret de l’enquête et de l’instruction

Délit

2015

2016

2017

2018*

Entrave à l’exercice de la justice : révélation volontaire d’informations issues d’une enquête ou d’une instruction en cours à des personnes qu’elle sait susceptibles d’être impliquées comme auteurs, coauteurs, complices ou receleurs (art. 434-7-2 du code pénal)

6

3

2

6

Publication d’actes d’accusation et tous autres actes de procédure criminelle ou correctionnelle avant qu’ils aient été lus en audience publique (art. 38 de la loi du 29 juillet 1881)

-

2

-

-

Violation et recel de violation du secret de l’instruction (art. 11 du code de procédure pénale)

3

2

5

3

Diffusion par une partie des pièces ou actes d’une procédure d’instruction (art 114-1 code de procédure pénale)

-

1

-

2

Source : SG-SDSE tables statistiques du Casier judiciaire national, traitement DACG-PEPP *données provisoires

d.   Les cadres constitutionnel et conventionnel

Le Conseil constitutionnel a défini le secret de l’enquête et de l’instruction à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité dans laquelle l’association de la presse judiciaire contestait l’interdiction faite à tout journaliste d’assister à une perquisition, pour en capter le son ou l’image, même lorsque sa présence avait été autorisée par l’autorité publique et par la personne dont le logement était perquisitionné ([135]). Confrontant cette disposition à l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ([136]), il a considéré l’atteinte à l’exercice de la liberté d’expression et de communication qui résulte des dispositions contestées nécessaire, adaptée et proportionnée à l’objectif poursuivi.

Décision n° 2017693 QPC du 2 mars 2018 (extraits)

8. En premier lieu, en instaurant le secret de l’enquête et de l’instruction, le législateur a entendu, d’une part, garantir le bon déroulement de l’enquête et de l’instruction, poursuivant ainsi les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions, tous deux nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle. Il a entendu, d’autre part, protéger les personnes concernées par une enquête ou une instruction, afin de garantir le droit au respect de la vie privée et de la présomption d’innocence, qui résulte des articles 2 et 9 de la Déclaration de 1789.

9. En second lieu, d’une part, la portée du secret instauré par les dispositions contestées est limitée aux actes d’enquête et d’instruction et à la durée des investigations correspondantes. Ces dispositions ne privent pas les tiers, en particulier les journalistes, de la possibilité de rendre compte d’une procédure pénale et de relater les différentes étapes d’une enquête et d’une instruction. Dès lors, l’atteinte portée à l’exercice de la liberté d’expression et de communication est limitée.

10. D’autre part, le législateur a prévu plusieurs dérogations au secret de l’enquête et de l’instruction. En particulier, le troisième alinéa de l’article 11 du code de procédure pénale permet au procureur de la République, soit d’office, soit à la demande de la juridiction ou des parties, de rendre publics des « éléments objectifs tirés de la procédure », à la condition qu’ils ne comportent aucune appréciation sur le bien-fondé des charges retenues contre les personnes mises en cause.

11. Enfin, il ressort des dispositions contestées que le secret de l’enquête et de l’instruction s’entend « sans préjudice des droits de la défense ». Les parties et leurs avocats peuvent en conséquence communiquer des informations sur le déroulement de l’enquête ou de l’instruction.

Quant à la Cour européenne des droits de l’homme, elle reconnaît également que « le caractère secret de la procédure d’instruction peut se justifier par des raisons relatives à la protection de la vie privée des parties au procès et aux intérêts de la justice » ([137]).

2.   Les dispositions du projet de loi

a.   L’aggravation du régime répressif

L’étude d’impact jointe au projet de loi affirme les sanctions prévues par le droit actuel insuffisamment dissuasives.

Par ailleurs, la coexistence de différentes infractions nuit à l’intelligibilité de la loi pénale : la violation du secret professionnel est réprimée à l’article 226-13 du code pénal d’un an d’emprisonnement tandis que l’article 434‑7‑2 du même code punit de deux ans d’emprisonnement l’entrave à la justice dont les éléments constitutifs apparaissent très voisins.

En conséquence, l’article 4 du projet de loi effectue un regroupement de ces dispositions répressives au sein du seul article 434‑7‑2 du code pénal, dont les sanctions sont par ailleurs aggravées.

Le  du II modifie l’article 11 du code de procédure pénale de sorte qu’il renvoie désormais aux modalités et aux peines prévues à l’article 434‑7‑2 du code pénal. La sanction de la violation du secret de l’enquête et de l’instruction se trouve ainsi déconnectée de celle des autres secrets professionnels, qui demeurent régis par l’article 226-13 du code pénal.

Le I procède à une rédaction globale de l’article 434-7-2 du code de procédure pénale. Son premier alinéa précise que, sans préjudice des droits de la défense, le fait, pour toute personne qui, en raison de ses fonctions, a connaissance, en application des dispositions du code de procédure pénale, d’informations issues d’une enquête ou d’une instruction en cours concernant un crime ou un délit, de révéler sciemment ces informations à des tiers est puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende. La divulgation est donc sanctionnée quel qu’en soit le destinataire et quel qu’en soit l’objectif.

L’alinéa 2 du nouvel article 434-7-2 reprend les éléments constitutifs de l’infraction dans sa rédaction actuelle, en exigeant que la révélation soit faite dans le dessein d’entraver le déroulement des investigations ou la manifestation de la vérité et à des personnes susceptibles d’être impliquées comme auteurs, coauteurs, complices ou receleurs. Les peines sont aggravées : elles passent de deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende à cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende.

Enfin, l’alinéa 3 du nouvel article 434-7-2 porte les peines à sept ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende lorsque les investigations concernent soit un crime, soit un délit puni de dix ans d’emprisonnement relevant de la délinquance organisée ([138]).

Dans son avis sur le présent projet de loi ([139]), le Conseil d’État a estimé que ces dispositions renforçaient le secret de l’enquête et de l’instruction, « défini et protégé de façon désormais plus précise et spécifique, ainsi que plus sévèrement réprimé ». Il considère également que « la gradation des cas d’aggravation de la répression est proportionnée en regard des faits visés ». Toutefois, le caractère exceptionnel des condamnations pour violation du secret de l’enquête ou de l’instruction limite l’effet pratique de ces dispositions, sauf à consentir « un plus grand effort d’élucidation de ce délit ».

b.   L’assouplissement des modalités de communication par l’autorité publique

Le rapport précité de nos collègues Xavier Breton et Didier Paris a formulé diverses recommandations pour moderniser le droit et la pratique en matière de secret de l’enquête et de l’instruction. Le projet de loi transcrit la sixième d’entre elles : « Autoriser les services de police et de gendarmerie à communiquer sur les enquêtes de flagrance ou préliminaires en cours, sur autorisation et sous le contrôle du procureur de la République ».

Le 2° du II de l’article 4 du projet de loi consiste à inscrire au troisième alinéa de l’article 11 du code de procédure pénale la possibilité pour le procureur de la République d’autoriser une communication par un officier de police judiciaire des éléments objectifs tirés de la procédure ne comportant aucune appréciation sur le bien-fondé des charges retenues contre les personnes mises en cause. Cet ajout permet aux services de police et de gendarmerie nationales de s’exprimer sur les affaires en cours, sous le contrôle du parquet, afin d’éviter la propagation d’informations parcellaires ou inexactes.

Selon nos collègues Xavier Breton et Didier Paris, cette pratique est « couramment admise » quoique dénuée d’encadrement légal. Toutefois, alors qu’ils précisent qu’une extension aurait vocation à ne s’appliquer qu’aux enquêtes de flagrance ou préliminaires en cours, à l’exclusion de celles ayant fait l’objet d’une ouverture d’information judiciaire, le projet de loi n’inclut pas cette restriction : il autorise l’expression d’un officier de police judiciaire, sous l’autorité du parquet, sans considération du cadre procédural des investigations.

Dans son avis sur le présent projet de loi ([140]), le Conseil d’État a considéré « que cette nouvelle modalité d’information du public n’est pas de nature à porter atteinte, d’une part, au principe de direction exclusive par l’autorité judiciaire des enquêtes judiciaires sous toutes leurs composantes ni, d’autre part, à la présomption d’innocence, dès lors que la délégation aux fins de communication est effectuée au cas par cas, et que la forme et le contenu de cette communication sont soumis à l’encadrement et au contrôle du procureur de la République ».

3.   Des dispositions peu modifiées par la commission des Lois

La commission des Lois a approuvé les dispositions présentées par le Gouvernement au sein du présent article. Elle s’est bornée à adopter un amendement de M. Didier Paris portant à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende, contre 10 000 euros d’amende aujourd’hui, la peine encourue par une des parties en cas de diffusion auprès d’un tiers d’une pièce d’instruction qui lui avait été remise au cours de la procédure ([141]). Cette sanction se trouve ainsi harmonisée avec celle que le projet de loi prévoit dans l’infraction générale de violation du secret de l’enquête et de l’instruction.

Par ailleurs, si le code de procédure pénale indique que le procureur de la République ne peut communiquer sur une affaire en cours qu’afin d’éviter la propagation d’informations parcellaires ou inexactes ou pour mettre fin à un trouble à l’ordre public, cette condition apparaît peu opérationnelle et peu respectée dans la pratique. Un amendement de M. Didier Paris l’a donc supprimée pour permettre une communication lorsque tout autre impératif d’intérêt public le justifie.

*

*     *

Chapitre II
Dispositions tendant à limiter le recours à la détention provisoire

Article 5
(art. 1373 et 1426 du code de procédure pénale)
Encadrement des décisions de prolongation de détention provisoire

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à limiter le recours à la détention provisoire. Il favorise à cette fin le recours à l’assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE) ainsi qu’au bracelet anti‑rapprochement (BAR) en exigeant une motivation spéciale et une consultation du service pénitentiaire d’insertion et de probation préalablement à une décision de prolongation.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille permet au juge pénal, à tous les stades de la procédure, de faire interdiction à l’auteur de violences conjugales d’approcher de sa victime. Le respect de cette consigne est apprécié au moyen d’un dispositif électronique, le « bracelet anti-rapprochement ».

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a apporté à cet article deux modifications de nature rédactionnelles à l’initiative du rapporteur.

1.   L’état du droit

a.   L’assignation à résidence sous surveillance électronique

L’article 137 du code de procédure pénale pose pour principe, en son premier alinéa, que toute personne mise en examen est présumée innocente et demeure libre. Toutefois, en raison des nécessités de l’instruction ou à titre de mesure de sûreté ([142]), le juge peut l’astreindre à une coercition : une ou plusieurs obligations du contrôle judiciaire ([143]) ou, si celles-ci se révèlent insuffisantes, une assignation à résidence avec surveillance électronique. À titre « exceptionnel », si les obligations du contrôle judiciaire ou de l’assignation à résidence avec surveillance électronique ne permettent pas d’atteindre ces objectifs, elle peut être placée en détention provisoire.

L’assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE) est régie par les articles 142‑5 à 142‑13 du code de procédure pénale. Elle peut être prononcée seulement si la personne mise en examen encourt une peine d’emprisonnement correctionnel d’au moins deux ans ou une peine plus grave ([144]). Elle est fréquemment complétée par des mesures de contrôle judiciaire.

L’ARSE contraint la personne mise en cause à demeurer en un lieu établi par le juge d’instruction dans le cadre d’une information judiciaire, par le juge des libertés et de la détention dans une enquête diligentée par le procureur de la République. Les motifs et les modalités de sortie sont également définis par le magistrat. Le respect des obligations prescrites est contrôlé grâce à un dispositif électronique qui signale toute sortie non autorisée.

Lorsque la peine encourue est supérieure à sept ans d’emprisonnement et qu’un suivi socio-judiciaire est encouru ([145]), l’assignation à résidence peut être exécutée sous un régime permettant non seulement le contrôle de la présence sur les lieux indiqués de la personne mise en cause, mais aussi sa géolocalisation où qu’elle se trouve. C’est le placement sous surveillance électronique mobile (PSEM).

L’assignation à résidence sous surveillance électronique apparaît comme une mesure favorable au droit des personnes en ce qu’elle limite le recours à la détention provisoire. Elle est également encouragée par l’État qui la perçoit comme un moyen de prévenir la surpopulation carcérale.

La loi n° 2019‑222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a donc modifié l’article 142‑6 du code de procédure pénale pour faciliter le prononcé d’une ARSE. Comme le relevaient alors les rapporteurs de la commission des Lois ([146]), l’assignation à résidence sous surveillance électronique demeurait numériquement anecdotique : 292 personnes seulement y étaient soumises au 1er juillet 2017.

La nouvelle rédaction de l’article 142‑6 du code de procédure pénale prévoit deux règles alternatives pour le prononcé d’une assignation à résidence sous surveillance électronique, sous réserve de la faisabilité technique de la mesure que vérifie le service pénitentiaire d’insertion et de probation :

– après un débat contradictoire ou au vu des réquisitions écrites du procureur de la République, dont il est donné lecture à la personne mise en examen, et après avoir entendu ses observations et celles de son avocat, comme pour le placement en détention provisoire ([147]) ;

– sans débat contradictoire lorsque le juge statue sur une demande de mise en liberté, c’est-à-dire lorsque la personne mise en examen a préalablement été placée en détention provisoire, l’assignation à résidence apparaissant alors comme un assouplissement de la restriction de liberté qu’elle subit.

Enfin, l’assignation à résidence est ordonnée pour une durée qui ne peut excéder six mois ([148]). Son renouvellement semestriel nécessite un débat contradictoire, sans que la durée totale du placement puisse dépasser deux ans ([149]).

b.   Le bracelet anti-rapprochement (BAR)

L’engagement du Parlement dans la lutte contre les violences dans le couple s’est traduit, au cours des dix-huit derniers mois, par l’adoption de deux propositions de loi déposées par les députés. Ces deux textes sont la loi n° 2019‑1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille et la loi n° 2020‑936 du 30 juillet 2020 visant à protéger les victimes de violences conjugales.

Les dispositions qui en résultent ont notamment inscrit dans le code de procédure pénale un dispositif qui avait prouvé son efficacité dans différents pays européens, notamment en Espagne : le bracelet anti-rapprochement ([150]). Ce dispositif se compose de deux boîtiers électroniques, l’un remis à la victime des violences conjugales et l’autre à l’auteur des faits, qui garantissent le respect de l’interdiction d’entrer en contact. En effet, quand les deux appareils s’approchent, une alarme retentit dans un centre de supervision. L’opérateur intime alors l’ordre à l’auteur des violences de s’éloigner et, si ce dernier refuse d’obtempérer, il sollicite les forces de police les plus proches pour procéder à son interpellation pour violation des obligations assignées par le juge au moment de la pose du dispositif.

Le fonctionnement du bracelet anti-rapprochement

L’équipement que porte la personne protégée est au centre de deux zones : la zone d’alerte (entre un et dix kilomètres) et la zone de pré-alerte (entre deux et vingt kilomètres). La zone de pré-alerte correspond au double de la zone d’alerte. Ces deux zones constituent un cercle autour du dispositif de la personne protégée.

Dès que le porteur du bracelet pénètre dans la zone de pré-alerte, le centre de surveillance le contacte et lui ordonne de faire demi-tour. S’il obtempère, le porteur du bracelet n’est pas considéré comme ayant violé l’interdiction de rapprochement et aucun signalement d’incident n’est effectué.

À l’inverse, si le porteur du bracelet refuse d’obtempérer ou ne répond pas à l’appel du centre de surveillance et pénètre dans la zone d’alerte, ce dernier contacte le commissariat de police ou la gendarmerie la plus proche aux fins de mise à l’abri de la personne protégée et d’interpellation du porteur du bracelet. Il est alors considéré comme ayant violé l’interdiction de rapprochement et cet incident donne lieu à un signalement au parquet par le centre de surveillance.

La loi précitée du 28 décembre 2019 a donné la possibilité de prononcer un placement sous bracelet anti-rapprochement au juge civil, sous réserve de l’accord des parties et dans le cadre d’une ordonnance de protection ([151]), mais aussi au juge pénal à tous les stades de la procédure sous réserve du consentement de la victime ([152]) dès lors qu’il apparaît que les interdictions de contact avec la victime ([153]) et de paraître en des lieux déterminés ([154]) sont insuffisantes pour prévenir le renouvellement de l’infraction :

– au stade pré-sentenciel dans le cadre du contrôle judiciaire ou de l’assignation à résidence sous surveillance électronique ([155]) ;

– au stade sentenciel ou post-sentenciel comme obligation du sursis probatoire ou dans le cadre d’un aménagement de peine ([156]).

Le bracelet anti-rapprochement peut être prononcé en répression d’une violence, d’une menace ou d’une agression sexuelle punie d’une peine d’au moins trois ans d’emprisonnement commise par une personne à l’encontre de son conjoint, concubin ou partenaire de pacte civil de solidarité, passé ou présent, y compris en l’absence de cohabitation ([157]).

La pose du dispositif incombe au personnel de l’administration pénitentiaire ([158]).

La commission des Lois a procédé, en fin d’année 2020, à un contrôle de l’application de la loi précitée du 28 décembre 2019 ([159]). Soulignant un bon déploiement des équipements, les rapporteurs notaient un besoin estimé à mille bracelets pour un budget annuel de 7,4 millions d’euros. Le décret d’application venait d’être publié ([160]) et la mise à la disposition des juridictions avait bien eu lieu ([161]).

c.   Les modalités de prolongation de la détention provisoire

La loi réserve déjà le placement en détention provisoire aux seuls cas pour lesquels une mesure plus douce apparaît insuffisante pour garantir la poursuite des investigations et la préservation de l’ordre public. Elle prévoit également un régime plus souple de prononcé d’une surveillance électronique dans le cas où la personne concernée se trouve en détention provisoire, de sorte que les exigences de la procédure ne puissent constituer un frein à l’adoucissement des restrictions de liberté imposées. La privation de liberté doit conserver son caractère exceptionnel, plus encore en amont de toute condamnation.

Toutefois, l’étude d’impact jointe au projet de loi montre que les détentions provisoires de longue durée atteignent un niveau toujours élevé. De 2019 à 2021, le nombre de personnes en détention provisoire depuis plus de huit mois, appels et délais d’appel exclus, demeure constant aux alentours de 7000. Pourtant, le code de procédure pénale indique que « la détention provisoire ne peut excéder une durée raisonnable, au regard de la gravité des faits reprochés à la personne mise en examen et de la complexité des investigations nécessaires à la manifestation de la vérité » ([162]).

Les durées maximales de détention provisoire sont les suivantes :

– en matière correctionnelle ([163]), la détention provisoire ne peut excéder quatre mois si la personne mise en examen n’a pas déjà été condamnée pour crime ou délit de droit commun à une peine privative de liberté d’au moins un an et lorsqu’elle encourt une peine inférieure ou égale à cinq ans. Dans les autres cas, à titre exceptionnel, le juge peut prolonger la détention provisoire pour quatre mois. Cette décision peut être renouvelée, la durée totale de la détention ne pouvant excéder un an, voire deux ans dans les affaires les plus sérieuses ([164]) ;

– en matière criminelle ([165]), la personne mise en examen ne peut être maintenue en détention provisoire au-delà d’un an. Le juge peut toutefois prolonger la mesure pour six mois renouvelables, sans qu’elle puisse excéder deux ans lorsque la peine encourue est inférieure à vingt ans de privation de liberté et trois ans dans le cas contraire ([166]).

Par ailleurs, l’article 145‑3 du code de procédure pénale impose, lorsque la durée de la détention provisoire excède un an en matière criminelle ou huit mois en matière délictuelle, que les décisions de prolongation ou de rejet d’une demande de mise en liberté comportent les indications particulières qui justifient en l’espèce la poursuite de l’information et le délai prévisible d’achèvement de la procédure.

Enfin, les échéances de prolongation revêtent une importance particulière dans la perspective d’une conversion de la détention provisoire en assignation à résidence sous surveillance électronique, hypothèse dans laquelle la décision du juge est soumise à l’examen de la faisabilité technique de la mesure vérifiée par le service pénitentiaire d’insertion et de probation préalablement saisi à cette fin. En matière correctionnelle, cette saisine est obligatoire si elle est demandée par la personne détenue un mois avant la date à laquelle la détention peut être prolongée ; elle est également obligatoire avant la date à laquelle la détention peut être prolongée lorsque la personne encourt une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à cinq ans. Dans les deux cas, le juge ne peut opposer un refus qu’en motivant spécialement sa décision ([167]).

2.   Les dispositions du projet de loi

Le I de l’article 5 du projet de loi complète l’article 137-3 du code de procédure pénale afin d’exiger, en matière correctionnelle, une motivation spéciale énonçant les considérations de fait sur le caractère insuffisant ou inadapté de l’ARSE et du BAR après huit mois de détention provisoire ([168]). Les renouvellements s’opérant tous les quatre mois dans ce domaine, cette exigence procédurale s’applique donc à compter du deuxième renouvellement du placement.

Le II de l’article 5 du projet de loi ajoute à l’article 142-6 du code de procédure pénale une troisième hypothèse de saisine obligatoire du service pénitentiaire d’insertion et de probation : avant la date de la deuxième prolongation de la détention provisoire lorsque la personne encourt une peine d’emprisonnement de cinq ans ou moins. Le juge ne peut alors refuser le placement de la personne sous assignation à résidence sous surveillance électronique qu’en cas d’impossibilité liée à la personnalité ou à la situation matérielle de la personne, sauf à choisir le régime du contrôle judiciaire.

Dans son avis sur le présent projet de loi ([169]), le Conseil d’État a estimé que cette disposition n’appelait pas d’observations particulières.

3.   Des dispositions approuvées par la commission des Lois

La commission des Lois a jugé bienvenues les modifications apportées au code de procédure pénale par l’article 5, dont la rédaction a été améliorée par deux amendements rédactionnels du rapporteur.

*

*     *

Chapitre III
Dispositions améliorant la procédure de jugement des crimes

Article 6
(art. 249, 276-1 [nouveau], 304-1 [nouveau], 327, 359, 367, 888 et 923 du code de procédure pénale)
Dispositions diverses relatives à la cour d’assises

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie diverses dispositions relatives aux cours d’assises.

Le 1° crée une audience préparatoire criminelle dont l’objet est de rechercher un accord entre les parties et le ministère public sur la liste des témoins et des experts cités, sur leur ordre de déposition et sur la durée de l’audience devant la cour d’assises ou la cour criminelle.

Le 2° modifie la majorité qualifiée requise pour former une décision de culpabilité lors du délibéré de la cour d’assises. Elle passe de six voix sur neuf à sept voix sur neuf, rétablissant ainsi la règle de la « minorité de faveur ».

Le 3° concerne les règles d’incarcération applicables aux accusés condamnés ayant comparu libres devant la cour d’assises ou la cour criminelle. Il prévoit l’obligation de délivrer un mandat de dépôt en cas de prononcé d’une peine d’emprisonnement (dix ans au plus).

       Dernières modifications législatives intervenues

L’article 63 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a rallongé le délai entre la date limite de signification des témoins et experts cités et le début de l’audience (de vingt-quatre heures à un mois) et le délai entre la date limite de transmission de la liste des témoins pris en charge par le ministère public et le début de l’audience (de cinq jours à un mois et dix jours).

L’article 13 de la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs a réduit de neuf à six le nombre de jurés devant la cour d’assises en première instance, et de douze à neuf en appel. La majorité requise pour déclarer la culpabilité a été adaptée en conséquence (six voix sur neuf au lieu de huit voix sur douze).

L’article 156 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit a retiré l’obligation de décerner un mandat de dépôt contre un accusé condamné ayant comparu libre, considérant que « l’arrêt de la cour vaut titre de détention » ([170]).

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté :

– un amendement CL572 de votre rapporteur pour permettre aux magistrats exerçant à titre temporaire d’être désignés assesseurs dans les cours d’assises ;

– un amendement CL323 de M. Dimitri Houbron visant à rendre systématique l’organisation de l’audience préparatoire criminelle ;

– un amendement CL398 de Mme Yaël Braun-Pivet prévoyant la communication au président de la cour d’assises du dossier de détention de l’accusé en prévision de l’audience préparatoire criminelle ;

– un amendement CL570 de votre rapporteur visant à adapter le discours d’ouverture des procès devant la cour d’assises d’appel ;

– un amendement CL651 du Gouvernement modifiant le contenu du rapport introductif du président de la cour d’assises ;

– sept amendements rédactionnels et de coordination de votre rapporteur.

1.   La création d’une audience préparatoire criminelle

a.   L’état du droit

La préparation de l’audience devant la cour d’assises est une étape essentielle du procès, qui conditionne son bon déroulement. C’est la mission du président de la cour d’assises : « Dès l’instant que l’affaire est appelée à l’audience, il est nécessaire de prévoir une durée prévisionnelle des débats. Pour cela, il convient de tenir compte de l’évaluation préalable par le parquet, du nombre de témoins cités, du nombre d’accusés, d’une éventuelle reconnaissance des faits par l’accusé. Dans cette perspective, il faut donc lire l’acte d’accusation, prendre connaissance de la liste des témoins et des experts établie par le parquet. Mais il faut être prudent et compter plutôt plus large car, si on veut respecter la sérénité des débats, il ne faut pas limiter le temps de parole de chacun. De plus, des témoins peuvent être ajoutés à la demande de l’avocat ou même par le président au cours de son étude du dossier » ([171]).

Les règles de citation des témoins et experts sont fixées à l’article 281 du code de procédure pénale. Un mois au moins avant l’ouverture des débats, le parquet, la partie civile et l’accusé s’informent réciproquement de la liste des personnes qu’ils souhaitent faire entendre en qualité de témoins. Les noms des experts appelés à rendre compte des travaux dont ils ont été chargés au cours de l’information doivent être signifiés dans les mêmes conditions.

Le ministère public est tenu de citer lui-même, c’est-à-dire à sa charge, plusieurs des témoins dont la citation a été demandée par les parties, dans la limite de cinq et à condition que la liste ait été transmise au moins un mois et dix jours avant l’ouverture des débats. Les frais et les indemnités des témoins supplémentaires sont à la charge des parties.

L’article R. 123 du code de procédure pénale précise que les témoins, s’ils le requièrent, peuvent bénéficier d’une indemnité de comparution, de frais de voyage et d’une indemnité journalière de séjour. Les mêmes règles s’appliquent aux experts en application de l’article R. 112 du même code.

Afin de faciliter la préparation des audiences, le délai entre la date limite de transmission des noms et le début de l’audience a été rallongé par l’article 63 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019. Le délai minimal pour transmettre la liste des témoins et experts cités est passé de vingt-quatre heures à un mois avant l’ouverture des débats, et le délai minimal pour transmettre la liste des témoins mis à la charge du ministère public est passé de cinq jours à un mois et dix jours.

Un témoin peut être cité ultérieurement mais le ministère public et les parties peuvent s’opposer à son audition si son nom ne leur a pas été signifié ou leur a été irrégulièrement signifié. Ce refus n’entraîne pas nécessairement l’absence d’audition du témoin puisque la cour doit statuer sur le caractère fondé de cette opposition ([172]).

Si cette anticipation du déroulement de l’audience vise à améliorer l’organisation du procès criminel, la durée des audiences continue d’augmenter ce qui engendre une baisse du nombre d’arrêts rendus chaque année (2 990 en 2005 contre 2 098 en 2018) ([173]).

b.   Le dispositif proposé

La mission flash de la commission des Lois sur les cours criminelles proposait « d’inscrire dans la loi ce que certaines cours d’appel ont mis en place de manière informelle : parvenir à un accord, avec le barreau ou au cas par cas entre les parties et le parquet, sur le nombre d’auditions de témoins et d’experts pris en charge en mettant en place une concertation en amont avec l’ensemble des acteurs du procès » ([174]). Cette procédure avait été mise en œuvre pour améliorer le déroulement de l’expérimentation et s’assurer que l’oralité des débats est préservée sans prolonger inutilement la durée de l’audience.

L’option retenue par le 1° du présent article est la création d’une « audience criminelle préparatoire » à l’article 276-1 du code de procédure pénale. Organisée par le président de la cour d’assises ou de la cour criminelle, elle consiste à réunir le parquet et les avocats des parties, si besoin par visioconférence, afin de rechercher un accord sur le déroulement de l’audience. Cet accord peut porter sur la liste des témoins et experts cités, sur leur ordre de déposition, et sur la durée globale de l’audience.

L’audience aurait lieu après avoir procédé à l’interrogatoire de l’accusé, c’est-à-dire après la mise en accusation et au moins cinq jours avant le début des débats ([175]). Un accord ne ferait pas obstacle à la citation d’autres témoins ou experts ultérieurement.

Outre une amélioration de l’organisation des débats, cette réunion pourrait également permettre de limiter les éléments abordés en détail au cours de l’audience. Selon l’étude d’impact : « Ce mécanisme permettrait de restreindre les débats autour des points qui sont encore véritablement contestés à l’issue de l’information judiciaire et de raccourcir les audiences pour les dossiers dans lesquels l’accusé a reconnu tout ou partie des faits » ([176]). Sans évoquer une procédure de « plaider-coupable », inexistante en matière criminelle, le dispositif fait référence à la possibilité, offerte par l’article 380-2-1-A du code de procédure pénale, de faire appel uniquement de la peine prononcée par la cour d’assises et non de la décision de culpabilité.

2.   Le rétablissement de la « minorité de faveur »

a.   L’état du droit

L’article 13 de la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs a réduit le nombre de jurés composant la cour d’assises de neuf à six (et de douze à neuf pour la cour d’assises d’appel) ([177]). Complétées par le président et les deux assesseurs, les formations de jugements sont ainsi composées de neuf personnes en cour d’assises et de douze personnes en cour d’assises d’appel.

Le même article a adapté les règles de majorité applicables aux décisions sur la culpabilité et sur la peine. Pour prendre une décision de culpabilité, il faut désormais une majorité qualifiée d’au moins six voix favorables sur neuf en première instance et huit voix sur douze en appel (contre huit voix sur douze et dix voix sur quinze auparavant) ([178]). Un ratio de deux tiers a ainsi été maintenu.

Cette modification de la règle de majorité pour la cour d’assises, si elle maintient une majorité qualifiée exigeante, a mis fin à la règle de la « minorité de faveur » selon laquelle un accusé ne peut être déclaré coupable qu’avec les voix d’au moins la moitié des jurés. En effet, en l’état du droit, trois jurés et trois magistrats peuvent déclarer l’accusé coupable même si la moitié du jury (trois également) estime qu’il est innocent.

La décision sur la peine se prend à la majorité absolue des votants, soit cinq voix sur neuf, sauf pour prononcer la peine maximale encourue, auquel cas la majorité exigée est portée à six voix devant la cour d’assises et à huit voix devant la cour d’assises d’appel ([179]).

b.   Le dispositif proposé

Le 2° du présent article modifie la règle applicable pour prononcer la culpabilité d’un accusé devant la cour d’assises. Il augmente de six voix sur neuf à sept voix sur neuf la majorité qualifiée requise pour prononcer la culpabilité.

Cette disposition rétablit la règle de la « minorité de faveur » : il sera impossible de condamner un accusé si la moitié du jury estime qu’il est innocent. Au moins quatre membres du jury sur six, en plus des trois magistrats, devront être convaincus de la culpabilité pour atteindre les sept voix exigées. Les règles de majorité ne changent pas devant la cour d’assises d’appel, ni en ce qui concerne la décision sur la peine, y compris pour prononcer la peine maximale encourue.

Cette évolution renforce la souveraineté du jury populaire mais rendra également plus difficile le prononcé de la culpabilité. Elle offre également un pouvoir de veto aux magistrats puisqu’à eux trois ils pourront s’opposer à l’ensemble d’un jury convaincu par la culpabilité de l’accusé.

3.   L’obligation de décerner un mandat de dépôt pour les accusés condamnés à une peine d’emprisonnement ayant comparu libres

a.   L’état du droit

L’article 367 du code de procédure pénale fixe les conditions d’incarcération ou de libération des personnes jugées par la cour d’assises.

Un accusé ayant comparu détenu est libéré immédiatement s’il est exempté de peine, acquitté, si sa peine n’est pas privative de liberté ou s’il a passé en détention provisoire une durée supérieure à la peine prononcée.

Dans les autres cas, l’accusé qui comparait détenu ou libre doit être incarcéré. Jusqu’en 2011, l’article 367 prévoyait que si l’accusé comparaissait détenu, le mandat de dépôt à son encontre continuait de produire son effet. En revanche lorsqu’il avait comparu libre, la cour d’assises devait décerner un mandat de dépôt comme doit le faire le tribunal correctionnel ([180]).

L’article 156 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit a retiré l’obligation de décerner un mandat de dépôt contre un accusé condamné par la cour d’assises même s’il a comparu libre, estimant que « l’arrêt de la cour vaut titre de détention ».

En revanche, la cour doit décerner un mandat de dépôt si elle souhaite incarcérer une personne renvoyée pour délit connexe ayant comparu libre, à condition que la peine prononcée soit supérieure ou égale à un an d’emprisonnement et que les éléments de l’espèce justifient une mesure particulière de sûreté.

b.   Le dispositif proposé

Le 3° du présent article modifie l’article 367 du code de procédure pénale. Il revient sur la modification apportée par la loi du 17 mai 2011 en rétablissant l’exigence de décerner un mandat de dépôt à l’encontre d’un accusé ayant comparu libre lorsque celui-ci est condamné à une peine d’emprisonnement (pouvant aller jusqu’à dix ans au plus) ([181]).

Cette décision doit être motivée et son effet peut être immédiat ou différé, auquel cas la personne condamnée est convoquée ultérieurement pour son incarcération, conformément aux dispositions applicables aux peines prononcées par le tribunal correctionnel ([182]).

En revanche, si l’accusé est condamné à une peine de réclusion criminelle (dont la durée est de dix ans au moins) ([183]), l’arrêt de la cour d’assises continue de valoir titre de détention.

4.   La position de votre Commission

La Commission des lois a adopté douze amendements au présent article.

a.   Les modifications apportées à l’audience préparatoire criminelle

À l’initiative de M. Dimitri Houbron et avec le soutien de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement visant à rendre systématique l’audience préparatoire criminelle, en retirant la possibilité pour le ministère public ou les parties de s’opposer à son organisation.

En effet, le texte impose, en tout état de cause, au président de prendre contact avec les parties pour leur proposer la tenue de cette réunion. L’obligation de procéder à l’organisation de l’audience permettra l’économie de cette démarche. En outre, celle-ci peut se tenir en visioconférence ce qui la rend peu contraignante. Il semblait donc utile de rendre le texte plus impératif afin de généraliser cette bonne pratique et de favoriser le dialogue entre les parties et, ainsi, la recherche d’un accord.

À l’initiative de sa présidente, Mme Yaël Braun-Pivet, la Commission a également prévu que le dossier individuel de détention de l’accusé prévenu soit transmis au président en amont de l’audience.

b.   Les autres modifications apportées au fonctionnement des cours d’assises

La Commission a modifié deux dispositions qui ne figuraient pas dans le projet de loi initial.

i.   La possibilité de désigner des magistrats exerçant à titre temporaire pour siéger à la cour d’assises

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a permis aux magistrats à titre temporaire d’être désignés en tant qu’assesseurs de la cour d’assises. En l’état du droit, l’article 249 du code de procédure pénale prévoit que les assesseurs de la cour d’assises sont choisis « soit parmi les conseillers de la cour d’appel, soit parmi les présidents, vice-présidents ou juges du tribunal judiciaire du lieu de la tenue des assises ». Depuis la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, l’un des deux assesseurs peut également être un magistrat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles.

Face à l’accroissement du nombre d’audiences devant la cour d’assises, il apparaît nécessaire d’augmenter le nombre des magistrats pouvant y siéger. En 2020, sur 218 magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles affectés au siège, seuls 36 ont exercé les fonctions d’assesseurs de la cour d’assises, notamment en raison des nombreuses autres missions qui leur sont confiées. Ouvrir cette faculté aux magistrats exerçant à titre temporaire facilitera l’organisation des sessions d’assises. Cela est cohérent avec la possibilité qui leur est offerte d’exercer les fonctions d’assesseur dans les cours criminelles.

La Commission a également adopté un amendement à l’article 1er du projet de loi organique pour la confiance dans l’institution judiciaire pour adapter le statut des magistrats exerçant à titre temporaire à cette nouvelle compétence.

Dans le même but, et par cohérence avec le ressort des cours d’assises – qui est départemental –, l’amendement adopté précise également que les juges professionnels et non professionnels peuvent être désignés assesseurs de la cour d’assises dans l’ensemble du département de leur tribunal d’affectation, y compris lorsque ce tribunal n’est pas le siège de la cour d’assises.

ii.   La modification des discours d’ouverture des audiences

Par un amendement de votre rapporteur, la Commission a créé un nouvel article 304-1 dans le code de procédure pénale qui précise les modifications à apporter au discours d’ouverture adressé par le président de la cour d’assises d’appel aux jurés lorsque l’accusé n’a fait appel que de la peine prononcée en première instance.

La Commission a également adopté un amendement du Gouvernement modifiant le contenu du rapport introductif au cours duquel le président, en application de l’article 327 du code de procédure pénale, « présente, de façon concise, les faits reprochés à l’accusé tels qu’ils résultent de la décision de renvoi » et « expose les éléments à charge et à décharge concernant l’accusé ». Afin d’éviter que le déséquilibre entre les éléments à charge et à décharge ne porte atteinte à l’objectivité de cette présentation, l’amendement adopté prévoit que le président peut mentionner, outre les éléments à décharge résultant de l’information, ceux également à décharge adressés par la défense au juge d’instruction en application de l’article 175 du code de procédure pénale qui ne figureraient pas dans l’ordonnance de mise en accusation.

La Commission a également adopté sept amendements rédactionnels et de coordination de votre rapporteur puis l’article ainsi modifié.

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* *

Article 6 bis (nouveau)
(art. 52-1, 80, 118, 397-2 et 397-7 du code de procédure pénale)
Possibilité de procéder à l’instruction de certaines affaires criminelles dans un tribunal judiciaire sans pôle de l’instruction

Introduit par la Commission

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par l’amendement CL635 de votre rapporteur, vise à permettre au juge d’instruction d’un tribunal judiciaire dans lequel il n’y a pas de pôle de l’instruction de procéder à l’information judiciaire d’un crime lorsque celui-ci relève de la compétence de la cour criminelle et qu’il ne présente pas un degré de gravité ou de complexité particulier.

       Dernières modifications législatives intervenues

Les articles 6 à 8 de la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale ont créé les pôles de l’instruction, seuls compétents en matière de crime.

L’article 95 de la loi n° 2019-2022 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a modifié l’article 52-1 du code de procédure pénale pour autoriser l’absence de juge d’instruction dans certains tribunaux judiciaires lorsqu’il existe plusieurs tribunaux judiciaires dans un département.

1.   L’état du droit

La loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale a confié l’instruction des crimes ([184]) et des affaires correctionnelles les plus complexes, justifiant une « cosaisine » ([185]), à des pôles de l’instruction placés dans les tribunaux judiciaires dotés d’au moins trois juges d’instruction.

Lorsque des faits ont lieu dans le ressort d’un tribunal judiciaire sans pôle de l’instruction, le procureur de la République peut ouvrir l’information devant le tribunal judiciaire où se trouve le pôle ou se dessaisir au profit du procureur de la République compétent dans le ressort du tribunal judiciaire du pôle ([186]).

Cette innovation, inspirée des travaux de la commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau ([187]), répondait à la nécessité de rompre avec l’isolement du juge d’instruction et de favoriser le travail en équipe au stade de l’information. Toutefois, la collégialité de l’instruction qui devait entrer en vigueur le 1er janvier 2010 a été progressivement reportée au 1er janvier 2017. Elle a finalement été abandonnée au cours des débats sur le projet de loi sur la justice du XXIe siècle.

S’il apparaît pertinent de recourir à ces pôles spécialisés pour traiter des affaires les plus complexes, ce « dépaysement » de l’instruction présente également des défauts.

Cette situation peut être préjudiciable pour les justiciables puisque, du fait de l’automaticité de la saisine du pôle de l’instruction, un grand nombre d’affaires qui pourraient tout à fait être instruites sur place sont envoyées pour des années à des centaines de kilomètres de distance, empêchant le bon suivi des dossiers et conduisant soit à une multiplication des déplacements, soit à un désintérêt pour les dossiers traités, qui sont ensuite jugés par la cour d’assises dans le ressort de laquelle les faits ont été commis.

Le caractère systématique de la saisine des pôles de l’instruction pour les affaires criminelles, notamment lorsque les faits sont simples, présente plus d’inconvénients que d’avantages. C’est pourquoi votre rapporteur a souhaité assouplir les critères de saisine des pôles de l’instruction.

2.   Le dispositif adopté par la Commission

La Commission a adopté, à l’initiative du rapporteur, un amendement visant à permettre que certains crimes soient instruits dans des tribunaux judiciaires n’ayant pas de pôle de l’instruction. Les affaires criminelles ne seraient confiées au pôle de l’instruction que si la gravité ou la complexité de l’affaire le justifie, comme c’est le cas en matière de cosaisine.

Le présent article modifie l’article 52-1 du code de procédure pénale pour permettre au procureur de requérir l’ouverture d’une information auprès du tribunal judiciaire dans le ressort duquel les faits ont été commis « s’il s’agit d’un crime relevant de la compétence de la cour criminelle départementale » et qu’il « considère qu’il résulte des circonstances de l’espèce et de son absence de complexité que le recours à la cosaisine, même en cours d’instruction, paraît peu probable ».

Il modifie également l’article 118 du code de procédure pénale pour permettre au juge d’instruction du tribunal judiciaire de ne pas se dessaisir au profit du pôle lorsqu’il apparaît au cours de l’information judiciaire que les faits reprochés à la personne mise en examen sous une qualification correctionnelle constituent un crime mais ne présentent pas une gravité ou une complexité le justifiant.

Il adapte enfin les articles 80, sur l’ouverture de l’instruction, 397-2, sur la demande de supplément d’information, et 397-7, sur le placement de l’accusé sous contrôle judiciaire ou en détention provisoire dans l’attente de sa comparution devant le juge d’instruction, en soumettant, par cohérence, la saisine du pôle de l’instruction aux mêmes exigences de gravité et de complexité des faits.

Ainsi, les affaires criminelles ne posant pas de difficulté majeure pourront être instruites au plus près des parties et des avocats en charge du dossier. Cela évitera toute déperdition d’information au cours de l’instruction et renforcera la proximité de la justice criminelle.

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Article 7
(art. 181, 181-1 [nouveau], 181-2 [nouveau], 186, 186-3, 214, 231, 380-16 à 380-22 [nouveaux] du code de procédure pénale, art. 63 de la loi n° 2019-2022 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice)
Généralisation des cours criminelles
pour les crimes punis de quinze ou de vingt ans de réclusion criminelle

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article procède à la généralisation des cours criminelles, dispositif expérimental introduit par l’article 63 de la loi n° 2019-2022 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Cette nouvelle juridiction, composée d’un jury de cinq magistrats, est compétente pour juger les crimes punis de quinze ou de vingt ans de réclusion criminelle selon une procédure similaire à celle devant la cour d’assises.

Ce dispositif doit permettre de juger plus efficacement certains crimes, notamment sexuels, de réduire le recours à la correctionnalisation et de raccourcir les délais de jugement. Le jury populaire est maintenu en première instance pour les crimes les plus graves, et en appel pour tous les crimes.

       Dernières modifications législatives intervenues

Les II et III de l’article 63 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice prévoyaient l’expérimentation des cours criminelles pour une durée de trois ans dans deux à dix départements.

L’article 32 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d’autres mesures urgentes ainsi qu’au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne a autorisé l’extension de l’expérimentation jusqu’à dix-huit départements.

L’article 26 de la loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée a donné la possibilité au président de la chambre de l’instruction de rectifier une erreur d’orientation d’un accusé vers la cour d’assises au lieu de la cour criminelle ou inversement lorsque une ordonnance de mise en accusation du juge d’instruction manifestement erronée n’est plus susceptible d’appel.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté :

– un amendement CL569 de votre rapporteur précisant le calcul des délais maximaux d’audiencement en cas de réorientation d’une affaire de la cour d’assises vers la cour criminelle ou inversement ;

– un amendement CL575 de votre rapporteur visant à préciser que le président de la cour criminelle départementale doit exercer ou avoir exercé les fonctions de président de la cour d’assises ;

– quatre amendements rédactionnels de votre rapporteur.

1.   L’état du droit

a.   Une alternative aux cours d’assises pour réduire les délais de jugement et limiter la correctionnalisation de certains crimes

i.   L’expérimentation d’une nouvelle juridiction criminelle

Les cours criminelles sont un dispositif expérimental introduit par les II et III de l’article 63 de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Ces juridictions sont compétentes pour juger les personnes majeures accusées d’un crime puni de quinze ans ou de vingt ans de réclusion criminelle ([188]), lorsqu’il n’a pas été commis en état de récidive légale. La cour criminelle est également compétente pour connaître des délits connexes. En revanche, elle n’est pas compétente si au moins un des co-accusés ne répond pas à ces critères.

Le renvoi des affaires concernées est systématique sauf lorsque la mise en accusation a eu lieu avant le début de l’expérimentation, auquel cas l’accusé peut demander à comparaître devant la cour d’assises. Si la cour criminelle estime, au cours ou à l’issue des débats, que les faits dont elle est saisie constituent un crime puni de trente ans de réclusion criminelle ou de la réclusion criminelle à perpétuité, elle doit renvoyer l’affaire devant la cour d’assises.

En cas d’erreur concernant l’orientation d’un accusé vers la cour d’assises au lieu de la cour criminelle ou inversement, le président de la chambre de l’instruction peut, à la demande du procureur de la République ou d’une des parties, rectifier la juridiction saisie, y compris lorsque cette décision n’est plus susceptible d’appel ([189]).

La procédure est identique à celle devant la cour d’assises à trois exceptions.

Premièrement, le jury populaire est remplacé par un jury composé cinq juges : le président de la cour criminelle et quatre assesseurs. Parmi les assesseurs, deux au moins sont des magistrats professionnels, à la fois titulaires et en activité ; les deux autres peuvent être des magistrats non professionnels, honoraires ou exerçant à titre temporaire dans le ressort de la cour d’appel. Cette possibilité a été largement utilisée puisque seulement 6 % des affaires ont été jugées par cinq magistrats professionnels et 20 % par quatre magistrats professionnels. Dans 74 % des affaires, deux juges professionnels ont été désignés. Sur 135 affaires, 14 % des 675 magistrats mobilisés étaient des magistrats honoraires et 20 % des magistrats exerçant à titre temporaire ([190]).

Cette composition a des effets sur les modalités de décision de la cour. Tandis que devant la cour d’assises, les décisions pour prononcer la culpabilité et la peine maximale encourue sont prises à la majorité de six voix sur neuf ([191]) ; devant la cour criminelle elles sont prises à la majorité absolue, soit trois voix sur cinq.

Deuxièmement, le délai maximal d’audiencement est réduit de moitié et ne peut être prolongé qu’une seule fois. Ainsi, la durée qui peut s’écouler entre la mise en accusation et la comparution devant la cour criminelle ne peut excéder six mois lorsque l’accusé est détenu – contre douze lorsque l’affaire est renvoyée devant la cour d’assises ([192]). Au-delà, l’accusé doit être libéré.

L’article 181 du code de procédure pénale prévoit une dérogation à ce principe : « Si l’audience sur le fond ne peut débuter avant l’expiration de ce délai, la chambre de l’instruction peut, à titre exceptionnel, par une décision rendue conformément à l’article 144 et mentionnant les raisons de fait ou de droit faisant obstacle au jugement de l’affaire, ordonner la prolongation de la détention provisoire pour une nouvelle durée de six mois ». Cette prolongation peut s’effectuer à une seule reprise lorsque l’accusé est renvoyé devant la cour criminelle (soit un total d’un an) contre deux fois lorsqu’il est renvoyé devant la cour d’assises (soit un total de deux ans).

Troisièmement, les assesseurs ont accès au dossier avant l’audience afin d’améliorer leur connaissance des faits et de leur permettre de concentrer les témoignages et expertises sur les points les plus sensibles. Devant la cour d’assises, seuls le président et les assesseurs ont connaissance du dossier avant l’audience ; le jury n’y a accès qu’au moment du délibéré.

ii.   Les objectifs poursuivis

L’expérimentation poursuit deux objectifs conjoints : réduire les délais de jugement des affaires criminelles et limiter le recours à la correctionnalisation de certains crimes, en particulier ceux de nature sexuelle qui représentent 93 % des affaires renvoyées devant la cour criminelle ([193]). En effet, compte tenu de l’augmentation du stock des affaires criminelles en attente de jugement et de la durée des audiences ([194]), les délais moyens d’audiencement – et corrélativement la durée de la détention provisoire – s’allongent ([195]). L’accroissement important du taux d’appel (32 % en 2018 contre 21 % en 2003) renforce cette difficulté.

Or, l’allongement du délai d’audiencement pose difficulté au regard du droit à être jugé dans un délai raisonnable, garanti par l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme. Dans divers arrêts ([196]), la Cour européenne des droits de l’homme a considéré qu’ « il appartient aux autorités judiciaires nationales de veiller à ce que, dans un cas donné, la durée de la détention provisoire […] ne dépasse pas la limite du raisonnable. […] La Cour recherche de surcroît si les autorités nationales compétentes ont apporté une diligence particulière à la poursuite de la procédure. […] S’agissant enfin de la période s’étant écoulée entre l’arrêt de mise en accusation et celui de la cour d’assises, la chambre de l’instruction indique que la longueur de la détention provisoire du requérant a tenu notamment à l’encombrement des sessions d’assises. La Cour rappelle qu’il incombe aux États d’agencer leur système judiciaire de manière à permettre à leurs tribunaux de répondre aux exigences de l’article 5 ».

Par ailleurs, ces délais incitent certaines victimes à accepter la correctionnalisation du crime pour lequel elles se sont constituées parties civiles, c’est-à-dire l’abandon d’une circonstance aggravante ou d’un élément constitutif (par exemple en considérant qu’il n’y a pas eu pénétration afin de requalifier un viol en agression sexuelle) afin que l’infraction soit jugée devant le tribunal correctionnel. Cette requalification pose plusieurs difficultés : elle dénie une part des agissements subis par la victime, elle allège la peine encourue par son auteur, elle n’inscrit pas l’infraction réellement commise à son casier judiciaire et ne permet pas une bonne appréhension du risque de récidive.

La requalification est parfois utilisée à bon escient, lorsque la peine encourue est disproportionnée (par exemple pour certains vols à main armée) mais bien souvent elle ne répond qu’aux objectifs de réduire le délai de jugement, d’accélérer la condamnation et, dans certains cas, d’éviter d’exposer une victime fragile à un jugement par la cour d’assises qui peut être éprouvant.

iii.   Les inquiétudes suscitées

Lors de son introduction, ce dispositif a suscité d’importantes réticences. De nombreux avocats ont craint un recul de l’oralité des débats qui représente la spécificité de la justice criminelle et la garantie d’une décision de meilleure qualité, prenant le temps nécessaire pour juger les crimes les plus graves.

L’atteinte au principe du jury populaire en matière criminelle a également été vivement critiquée. Pour de nombreux acteurs de la justice, il s’agit d’un lien précieux entre la justice et les citoyens qui participe de la confiance dans cette institution. Le jury populaire incarne la justice rendue au nom du peuple français et légitime les peines les plus lourdes.

À ce titre, votre rapporteur, également très attaché à ces principes d’oralité et de justice populaire, rappelle que le principe du jury populaire sera maintenu pour de nombreux crimes en première instance et pour l’ensemble des crimes en appel.

b.   Une extension progressive dans le cadre de l’expérimentation

L’expérimentation a été mise en œuvre par trois vagues successives.

Un arrêté du 25 avril 2019 ([197]) a autorisé sept départements (Ardennes, Calvados, Cher, Moselle, Réunion, Seine-Maritime et Yvelines) à procéder à l’expérimentation à partir du 1er septembre 2019 ;

Un deuxième arrêté, en date du 2 mars 2020 ([198]), a permis à deux départements supplémentaires (Hérault et Pyrénées-Atlantiques) de rejoindre l’expérimentation à partir 1er septembre 2020, portant ainsi à neuf – sur les dix autorisés par la loi – le nombre de départements concernés.

L’adoption de l’article 32 de la loi du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire ([199]) a élevé à dix-huit le nombre maximum de départements pouvant participer à l’expérimentation, notamment pour faire face à l’impossibilité de réunir des jurés et au retard pris dans leur désignation. En conséquence, un troisième arrêté en date du 2 juillet 2020 ([200]) a étendu l’expérimentation à six autres départements (Isère, Haute-Garonne, Loire-Atlantique, Val-d’Oise, Guadeloupe et Guyane) à compter du 1er août 2020.

c.   Un premier bilan globalement positif

Bien qu’effectué avec un recul limité, les évaluations effectuées par le Parlement ([201]) et par le Gouvernement ([202]) sont positives. Au 17 mars 2021, 143 affaires ont été traitées concernant 167 accusés.

 

Statistiques de l’expérimentation des cours criminelles au 23 avril 2021

 

Nombre d’affaires / nombre d’accusés

Taux d’appel

Moyenne des peines infligées

Ardennes

2/3

0 %

6,6 ans

Calvados

21/21

33 %

8,4 ans

Cher

12/23

14 %

9,1 ans

Moselle

18/22

26 %

9,5 ans

La Réunion

30/34

14 %

10,97 ans

Seine-Maritime

11 novembre

18 %

9,8 ans

Yvelines

19/23

17 %

8,5 ans

Pyrénées-Atlantiques

7/7

28 %

9 ans

Hérault

11 novembre

54 %

13,4 ans

Loire-Atlantique

12/12

16 %

9,6 ans

Total

143/167

21 %

9,7 ans

Source : ministère de la justice.

i.   La permanence de l’oralité des débats

La crainte d’un raccourcissement excessif de la durée des audiences, au profit d’un recours accru au dossier écrit, ne s’est pas matérialisée. Dans les départements expérimentateurs, la présidence des cours criminelles a été confiée à un président de cour d’assises, rompu à l’oralité des débats. Le nombre de témoins et d’experts consultés reste conséquent et les rapporteurs de la mission flash de la commission des Lois de l’Assemblée nationale ont pu constater que « dans certains ressorts, il y a eu un accord préalable avec le barreau pour fixer le nombre de citations de témoins […] permettant un apaisement et le bon déroulement de l’expérimentation ».

La cour criminelle se rapproche donc davantage de la cour d’assises que du tribunal correctionnel, répondant ainsi à certaines des critiques qui lui étaient adressées.

ii.   Un gain de temps obtenu principalement par l’absence des jurés

L’économie de temps réalisée sur la durée des audiences est substantielle (environ une journée de moins par affaire) car certains experts ne sont plus nécessaires à un jury composé de magistrats et le temps consacré par le président pour assurer le caractère pédagogique des débats est allégé.

L’absence des démarches nécessaires à la constitution du jury (tirage au sort, récusation, etc.) et à sa formation, très chronophages pour les greffes, a permis de réduire les délais d’audiencement, tout particulièrement durant la crise sanitaire. Au 17 mars 2021, le délai d’audiencement moyen des affaires jugées par les cours criminelles était faible : 6,5 mois pour les accusés détenus et 8,7 mois pour les accusés libres ([203]). À titre de comparaison, ce délai s’établissait à 40,6 mois devant la cour d’assises en 2015.

Cette efficacité pourrait être pénalisée par un recours plus fréquent à l’appel. Cela ne semble pas être le cas puisque le taux d’appel des décisions rendues par les cours criminels s’élevait à 21 % contre 32 % pour les cours d’assises ([204]).

iii.   Des effets ambivalents sur les moyens

Si elle allège les démarches relatives à la constitution du jury, il n’en demeure pas moins que la procédure devant la cour criminelle est exigeante, en particulier si l’oralité est préservée, ce que votre rapporteur souhaite.

En effet, le travail d’enquête et d’instruction reste le même pour l’ensemble des affaires criminelles.

Ensuite, la durée des audiences reste longue et elles mobilisent au moins trois magistrats titulaires (contre deux généralement devant la cour d’assises) qui ne peuvent exercer leurs autres missions durant cette période. La généralisation pose donc la question de l’affectation des magistrats siégeant au sein des cours criminelles lorsque celles-ci seront appelées à siéger plus souvent et sur l’ensemble du territoire.

Enfin, les cours criminelles utilisent les mêmes salles d’audience que les cours d’assises, ce qui empêche, dans la plupart des cours d’appel, de mener de front une session de cour d’assises et une session de cour criminelle.

iv.   Les précautions nécessaires à la généralisation

Les différents travaux d’évaluation de l’expérimentation signalent des ajustements nécessaires pour que les bonnes pratiques issues de l’expérimentation perdurent.

Le rapport de la commission cours d’assises et cours criminelles départementales, remis au garde des Sceaux le 11 janvier 2021, indique que « l’oralité des débats, telle qu’elle est mise en œuvre à l’heure actuelle, apparaît devoir être maintenue en l’état » ([205]). Pour y parvenir, la mission d’information flash de la commission des Lois a recommandé que la présidence des cours criminelles soit toujours assurée par un président de cour d’assises ([206]).

Plusieurs propositions ont également porté sur la composition des cours criminelles départementales afin de diversifier les profils des assesseurs tout en maintenant une exigence de compétence juridique. La mission d’information flash de la commission des Lois proposait ainsi que des avocats honoraires peuvent y siéger ([207]).

2.   Le dispositif proposé

a.   Une généralisation nécessaire au maintien du dispositif

L’arrêté du 25 avril 2019 relatif à l’expérimentation de la cour criminelle fixait au 1er septembre 2019 les premières audiences des cours criminelles. Toutefois, ce même arrêté fixait la date du début de l’expérimentation, entendue comme celle à partir de laquelle une personne pouvait être mise en accusation devant la cour criminelle, au 13 mai 2019. L’expérience étant prévue pour trois ans, cela signifie qu’à partir 13 mai 2022, il ne sera plus possible de mettre en accusation une personne devant les cours criminelles. Le dispositif risque donc d’être suspendu si aucun texte n’intervient sur ce sujet au début de la prochaine législature. Il apparaît donc nécessaire, soit de prolonger l’expérimentation, soit de procéder à sa généralisation.

La reconduction de l’expérimentation poserait également difficulté en pérennisant la coexistence de deux modalités de jugement pour les mêmes crimes selon le département dans lequel ils ont été commis. Ainsi que le rappelaient les rapporteurs de la mission flash de la commission des Lois sur les cours criminelles, il est nécessaire de « veiller à ce que l’expérimentation ne s’étende pas indéfiniment dans le temps dans un souci d’unité de la justice criminelle sur le territoire national ». Le projet de loi prévoit donc la généralisation du dispositif.

b.   L’inscription du dispositif expérimental dans le code de procédure pénale

Le présent article procède à la généralisation des cours criminelles. Il inscrit dans un nouveau sous-titre du code de procédure pénale les dispositions expérimentales inscrites à l’article 63 de la loi du 23 mars 2019 et réalise diverses coordinations.

Les 1° et le 2° fixent les règles d’orientation des affaires devant la cour criminelle départementale en modifiant l’article 181 du code de procédure pénale et en créant deux articles 181-1 et 181-2 dans le même code.

L’article 181-1 reprend le critère d’orientation fixé dans l’expérimentation : les personnes accusées d’un crime puni de quinze ou de vingt ans de réclusion criminelle seront mises en accusation devant la cour criminelle départementale sauf s’il existe un co-accusé mis en accusation pour des faits ne relevant pas de la cour criminelle. Il rappelle également que le délai maximal d’audiencement est réduit d’un an à six mois pour les accusés renvoyés devant la cour criminelle et placés en détention provisoire.

L’article 181-2 prévoit la possibilité de corriger une erreur d’orientation de l’accusé vers la cour d’assises au lieu de la cour criminelle départementale, ou inversement, y compris dans le cas où l’ordonnance de mise en accusation du juge d’instruction n’est plus susceptible d’appel. Cette réorientation est réalisée par ordonnance motivée du président de la chambre de l’instruction, saisi par le procureur de la République ou par une partie.

Les 3° à 8° procèdent aux coordinations résultant de l’intégration des cours criminelles départementales dans le code de procédure pénale. Le 3° prévoit la possibilité de faire appel des ordonnances du juge d’instruction concernant les mises en accusation devant la cour criminelle. Le 4° prévoit la possibilité pour les parties d’interjeter appel contre le renvoi devant le tribunal correctionnel si elles estiment que les faits constituent un crime relevant de la cour criminelle. Le 5° précise à l’article 214 du code de procédure pénale que la mise en accusation des personnes poursuivies pour avoir commis un crime peut s’effectuer devant la cour criminelle départementale. Le 6° complète le titre Ier du livre II jusqu’alors exclusivement consacré à la cour d’assises. Le 7° crée un sous-titre Ier qui rassemblera l’ensemble des dispositions relatives à la cour d’assises. Le 8° exclut de la compétence de la cour d’assises les faits qui relèvent de la cour criminelle tels qu’ils sont définis au nouvel article 380-16.

Le 9° insère un sous-titre II, « De la cour criminelle départementale », qui contient sept nouveaux articles fixant :

– à l’article 380-16, la compétence des cours criminelles : les crimes punis de quinze ou de vingt ans et les délits connexes, sauf en cas de récidive légale ou en présence de co-accusés poursuivis pour des faits excédant la compétence de la cour criminelle ;

– aux articles 380-17 et 380-18, leur composition et leur organisation : elles siègent dans le même lieu que la cour d’assises par session. Elles sont composées d’un président et de quatre assesseurs. Le président est désigné parmi les présidents de chambre et les conseillers du ressort de la cour d’appel et les assesseurs sont nommés parmi les conseillers et juges du ressort de la cour d’appel. Deux d’entre eux, au plus, peuvent être des magistrats exerçant à titre temporaire ou des magistrats honoraires du ressort de la cour d’appel ([208]) ([209]) ;

– à l’article 380-19, l’identité de la procédure avec la cour d’assises à deux exceptions : l’absence de jury et de jurés et la prise des décisions relatives à la culpabilité et à la peine à la majorité (trois voix sur cinq) ;

– à l’article 380-20, les conditions dans lesquelles les cours criminelles peuvent renvoyer une affaire devant la cour d’assises si elles estiment au cours ou à l’issue des débats que les faits dont elles sont saisies ne relèvent pas de leur compétence ;

– à l’article 380-21, la faculté de faire appel des décisions des cours criminelles départementales devant la cour d’assises d’appel ;

– à l’article 380-22, l’application des dispositions relatives à l’aide juridictionnelle pour les affaires jugées par les cours criminelles, qui sont les mêmes que pour la cour d’assises.

3.   La position de votre Commission

La Commission a adopté six amendements de votre rapporteur au présent article.

Elle a ainsi précisé le calcul des délais maximaux entre la mise en accusation et l’audience en cas de réorientation d’une affaire vers la cour d’assises ou la cour criminelle, en application du nouvel article 181-2 du code de procédure pénale. Ainsi modifié, l’article 181-1 prévoit que lorsqu’une affaire initialement orientée vers la cour criminelle est renvoyée devant la cour d’assises, les délais d’audiencement prévus pour la cour d’assises par l’article 181 sont alors applicables et se calculent à compter de la date de la mise en accusation initiale.

Si, à l’inverse, une affaire initialement prévue devant la cour d’assises est renvoyée devant la cour criminelle départementale, les délais applicables sont ceux, plus courts, prévus par l’article 181-1, calculés à compter de la décision de réorientation. La durée cumulée avant et après la réorientation ne pourra toutefois pas conduire à excéder, au total, les délais prévus par l’article 181.

La Commission a également adopté un amendement de votre rapporteur visant à inscrire dans la composition de la cour criminelle que son président doit exercer ou avoir exercé les fonctions de président de la cour d’assises. Il s’agissait de l’une des recommandations formulées par votre rapporteur à l’occasion de la mission d’information flash de la commission des Lois ([210]) afin de préserver l’oralité des débats devant la cour criminelle.

La Commission a également adopté quatre amendements rédactionnels de votre rapporteur puis l’article ainsi modifié.

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Article 8
Possibilité, à titre expérimental, de désigner un avocat honoraire pour exercer les fonctions d’assesseur des cours d’assises et des cours criminelles

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit, à titre expérimental dans deux à vingt départements et pour une durée de trois ans, la possibilité de désigner un avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles en tant qu’assesseur de la cour d’assises ou de la cour criminelle.

       Dernières modifications législatives intervenues

L’article 63 de la loi n° 2019-2022 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et l’article 12 de la loi organique n° 2019-221 du 23 mars 2019 relative au renforcement de l’organisation des juridictions ont autorisé les magistrats honoraires et les magistrats à titre temporaire du ressort de la cour d’appel à exercer les fonctions d’assesseur des cours criminelles pour la durée de l’expérimentation. Ils ont également permis aux magistrats honoraires d’exercer les fonctions d’assesseur des cours d’assises.

L’article 3 de la loi organique n° 2019-221 du 23 mars 2019 relative au renforcement de l’organisation des juridictions, a modifié l’article 41-10 A de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature afin de préciser que les magistrats non professionnels ne peuvent composer majoritairement une formation collégiale.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels à l’initiative de votre rapporteur.

1.   L’état du droit

a.   Un besoin élevé de juges non professionnels né de la généralisation des cours criminelles

La généralisation des cours criminelles et l’augmentation du nombre d’affaires criminelles renvoyées devant la cour d’assises exigent de trouver de nouvelles solutions pour faire vivre la justice criminelle et réduire les délais d’audiencement.

Face à l’inquiétude de nombreux professionnels quant au recul de la participation des citoyens à l’œuvre de justice, la mission flash sur les cours criminelles a proposé dans ses conclusions de « permettre à des avocats honoraires de siéger comme assesseurs dans les cours criminelles » ([211]). Ses rapporteurs estimaient qu’il s’agissait d’un moyen de « renforcer le caractère citoyen » en « conciliant la présence d’un regard extérieur et le maintien des compétences juridiques de la formation de jugement » ([212]).

En outre, la généralisation des cours criminelles départementales va avoir un impact fort en termes de ressources humaines. Composées de cinq magistrats dont au moins trois professionnels, les cours criminelles rendent indispensable le recours à des magistrats non professionnels pour compléter le jury. Au cours de l’expérimentation, 74 % des affaires jugées devant la cour criminelle l’ont été en présence de deux magistrats non professionnels ([213]), or ces derniers ne sont pas en nombre suffisant. Devant la cour d’assises, seuls des magistrats honoraires peuvent être désignés mais sur les 218 magistrats honoraires affectés au siège, seuls 36 ont déjà exercé des fonctions d’assesseurs en cour d’assises, notamment en raison des nombreuses autres missions qui leur sont attribuées. Le recrutement rapide de juristes compétents est en mesure de pallier cette difficulté.

b.   Un vivier important de juristes compétents

Pour rappel, l’article 109 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat prévoit que « le titre d’avocat honoraire peut être conféré par le conseil de l’ordre aux avocats qui ont exercé la profession pendant vingt ans au moins et qui ont donné leur démission ».

L’avocat honoraire ne peut exercer aucun acte de la profession hormis la consultation ou la rédaction d’actes, sur autorisation du bâtonnier ([214]). L’avocat honoraire peut également accepter une mission de justice, d’arbitrage, d’expertise ou de médiation et participer à une commission administrative ou à un jury d’examen ou de concours. Il demeure soumis aux obligations résultant du serment d’avocat.

Les avocats peuvent devenir magistrats à titre temporaire mais très peu en font la demande. Les avocats représentent ainsi 107 des 461 magistrats à titre temporaire. Parmi eux, seulement onze ont le statut d’avocats honoraires. Cela représente 0,17 % de l’ensemble des avocats honoraires puisqu’au 1er janvier 2021, 6 318 avocats honoraires ont été recensés, un chiffre en augmentation de 54 % par rapport à 2010.

2.   Le dispositif proposé

a.   Un renforcement de la spécificité des cours criminelles par rapport aux juridictions correctionnelles

Outre la nécessité de disposer de suffisamment de magistrats pour assurer la généralisation des cours criminelles, la désignation d’avocats honoraires comme assesseurs des cours d’assises et des cours criminelles renforcera la spécificité de la justice criminelle en affirmant sa dimension non professionnelle.

Elle renforcera les échanges interprofessionnels et leur présence ne pèsera pas sur la durée des débats dès lors que les avocats, du fait de leurs connaissances juridiques, n’ont pas besoin de bénéficier des mêmes efforts pédagogiques de la part du président au cours de l’audience. Ils apporteront également un regard extérieur et expérimenté utile au jugement des crimes et qui justifiait l’existence des jurés populaires en matière criminelle.

La création d’un statut spécifique invitera des avocats honoraires qui n’ont pas l’idée de se tourner vers le statut de magistrat à titre temporaire, méconnu, à participer à la justice au côté des magistrats professionnels.

b.   L’encadrement de l’expérimentation

L’expérimentation prévue au présent article pour une durée de trois ans pourra se dérouler dans deux à vingt départements. Elle permettra de désigner des avocats honoraires parmi les assesseurs des cours d’assises et des cours criminelles. Selon l’étude d’impact, l’expérimentation « pourrait se faire dans les mêmes ressorts que ceux ayant déjà fait l’expérience de la cour criminelle, afin de ne pas rajouter un processus expérimental dans des ressorts qui n’ont pas encore connu la cour criminelle et qui vont devoir mettre en œuvre la mesure prévoyant la généralisation » ([215]).

Dans son avis le Conseil d’État a estimé que « la compétence de la loi organique pour définir le statut de l’avocat honoraire appelé à siéger en qualité d’assesseur des juridictions criminelles peut être justifiée, comme elle l’est pour les magistrats exerçant à titre temporaire ou pour les magistrats honoraires, tous appelés à siéger aux lieux et place de magistrats professionnels ». En effet, le Conseil constitutionnel a estimé, dans le cas des juges de proximité, qu’il « appartenait au législateur organique de soumettre les juges de proximité aux mêmes droits et obligations que ceux des magistrats de carrière, sous réserve des dérogations et aménagements justifiés par le caractère temporaire de leurs fonctions et leur exercice à temps partiel » ([216]). Cette exigence s’applique a fortiori à des magistrats non professionnels désignés pour juger des crimes.

L’article 3 du projet de loi organique pour la confiance dans l’institution judiciaire y procède en fixant les conditions de désignation des avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles. Il fixe les règles d’incompatibilité et de discipline nécessaires pour garantir l’impartialité, l’indépendance et la probité de ces nouveaux juges non professionnels ([217]).

Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui exige que, « s’agissant des formations correctionnelles de droit commun, la proportion des juges non professionnels doit rester minoritaire » ([218]), le III de l’article 3 du projet de loi organique indique que « les avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles ne peuvent […] composer majoritairement la cour d’assises ou la cour criminelle départementale ».

La désignation d’un avocat honoraire ne doit pas non plus aboutir à ce que des magistrats non professionnels (avocat honoraire, magistrat honoraire ou magistrat à titre temporaire) exercent ensemble la majorité des fonctions d’assesseurs composant la cour d’assises ou la cour criminelle.

Cette règle devait être précisée au présent article, le Conseil d’État estimant, dans son avis sur le projet de loi organique, que « c’est à la loi ordinaire qu’il appartient de veiller à l’observation du principe de participation minoritaire des magistrats non professionnels dans les règles fixant les compositions des juridictions ».

En conséquence, le I du présent article indique que, devant la cour d’assises, la désignation d’un avocat honoraire entraîne l’impossibilité de désigner un magistrat honoraire. Le II prévoit que, devant la cour criminelle, elle empêche de désigner plus d’un magistrat à titre temporaire ou honoraire afin que les magistrats non professionnels ne soient pas plus de deux et restent minoritaires.

3.   La position de votre Commission

La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels, notamment pour procéder à une coordination avec la possibilité, introduite à l’article 6, de désigner des magistrats à titre temporaire en tant qu’assesseur dans les cours d’assises.

Elle a adopté l’article ainsi modifié.

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Chapitre IV
Dispositions relatives à l’exécution des peines

Article 9
(art. 706-56, 712-4-1, 712-19, 713-43, 717-1, 720, 721, 721-1, 721-1-1, 721-1-2 [nouveau], 721-1-3 [nouveau], 721-2, 721-4 [nouveau], 723-29, 729 et 7291 du code de procédure pénale)
Élargissement des possibilités d’incarcération provisoire prononcées par le juge de l’application des peines, développement d’une systématisation des libérations sous contrainte et refonte des régimes de réduction de peine

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article procède à plusieurs modifications relatives à l’exécution des peines.

D’une part, il étend le champ d’application de l’article 712-9 du code de procédure pénale et élargit ainsi les possibilités pour le juge de l’application des peines d’ordonner une incarcération provisoire.

D’autre part, il systématise les libérations sous contrainte pour les personnes condamnées exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée de deux ans au plus et auxquelles il reste un reliquat de peine inférieur ou égal à trois mois. La libération sous contrainte est alors de plein droit, sauf en cas d’impossibilité matérielle résultant de l’absence d’hébergement ; un système de révocation et de réinsertion est prévu, ainsi que plusieurs exclusions de ce dispositif pour certains condamnés.

Enfin, le présent article fusionne les deux régimes de réduction de peine – d’une part, les crédits de réduction de peine prévus par l’actuel article 721 du code de procédure pénale et, d’autre part, les réductions supplémentaires de peine prévues par l’actuel article 721-1 du même code. Il crée ainsi un régime unique de réductions de peine ne pouvant excéder six mois par année (ou quatorze jours par mois pour une durée d’incarcération inférieure à un an) avec une évaluation individualisée se fondant sur la bonne conduite en détention et les efforts sérieux de réinsertion de la personne condamnée.

       Dernières modifications législatives intervenues

● L’ordonnance d’incarcération provisoire a été créée en 2004 ([219]), puis élargie en 2009 et en 2019 pour pouvoir être appliquée aux surveillances judiciaires ([220]) et aux peines de détention à domicile sous surveillance électronique ([221]).

● La libération sous contrainte a été instituée par la loi du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales ([222]). Elle a été modifiée par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ([223]) afin de systématiser le prononcé d’une libération sous contrainte au bénéfice de toute personne ayant purgé les deux tiers d’une peine de prison de moins de cinq ans, sauf décision spécialement motivée du juge de l’application des peines, afin de réduire au maximum les « sorties sèches » de détention.

● Les réductions de peines ont été créées dans les années 1970, puis ont fait l’objet d’une séparation nette entre deux régimes juridiques en 2004 ([224]) : d’une part, les réductions ordinaires de peine accordées par crédit dès le moment de la condamnation (les crédits de réduction de peine : CRP) et, d’autre part, le régime des réductions supplémentaires de peine (RSP) faisant l’objet de décisions du juge.

En 2014, plusieurs évolutions sont intervenues pour modifier le régime des réductions de peine et notamment mettre fin à l’existence d’un régime spécifique pour les récidivistes ([225]). À cette occasion a également été insérée une possibilité de retrait des CRP pour les personnes condamnées dans les circonstances mentionnées au second alinéa de l’article 122-1 du code pénal ([226]) et qui refusent les soins qui leur sont proposés. Aucune RSP ne peut en outre leur être accordée.

En 2016 ([227]) est créé l’article 721-1-1 du code de procédure pénale qui exclut les personnes condamnées à une peine privative de liberté pour actes de terrorisme ([228]) (autre que les délits en lien avec la provocation au terrorisme ou son apologie) du bénéfice des CRP, mais leur ouvre la possibilité de bénéficier d’éventuelles RSP.

En 2019, les cas dans lesquels les crédits de réduction de peine peuvent être retirés ont également été élargis aux cas de refus de traitement de la part d’une personne condamnée pour violences à l’encontre de son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité ([229]).

En 2021, la loi pour une sécurité globale préservant les libertés ([230]) a prévu d’insérer dans le code de procédure pénale deux nouveaux articles 721‑1‑2 et 721‑1‑3 visant principalement à restreindre l’accès aux réductions de peine pour les condamnés à la suite de violences commises à l’encontre d’un détenteur de l’autorité publique. L’article 50 de cette loi (article 23 de la proposition initiale) prévoit ainsi que les personnes détenues pour des infractions graves à l’encontre d’un élu, policier, gendarme magistrat ou tout autre dépositaire de l’autorité publique ne pourront plus bénéficier de CRP, mais pourront bénéficier d’une RSP et, éventuellement, sur décision du JAP après avis de la commission de l’application des peines et dans des proportions restreintes ([231]), d’une réduction de peine pour bonne conduite.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté six amendements rédactionnels de votre rapporteur, ainsi que dix-neuf amendements, dont neuf de votre rapporteur, précisant et complétant le nouveau régime de réduction de peine prévu par le présent article.

Cinq amendements ont précisé la procédure applicable. Trois d’entre eux prévoient explicitement que le juge de l’application des peines prend sa décision après avis de la commission de l’application des peines, dont la composition a en outre été complétée pour intégrer un représentant du personnel pénitentiaire de surveillance. Les deux autres précisent que la réduction de peine s’applique aux condamnés en aménagement de peine sous écrou et prévoient l’information du condamné sur le fonctionnement de la réduction de peine au moment de sa mise sous écrou.

La Commission a également apporté de nombreuses précisions sur les critères pouvant servir à évaluer le comportement de la personne détenue et ainsi à octroyer la réduction de peine en adoptant onze amendements. Elle a notamment précisé que l’octroi de la réduction est décidé en fonction de la bonne conduite du détenu et de ses efforts de réinsertion. Elle a en outre introduit une liste d’éléments participant de l’évaluation de la bonne conduite et précisé les éléments entrant en compte dans l’appréhension des efforts sérieux de réinsertion.

Deux limitations ont par ailleurs été apportées à ce régime de réduction de peine : d’une part, pour les personnes condamnées refusant le traitement ou les soins qui leur sont proposés et, d’autre part, pour les condamnés pour agression sur des détenteurs de l’autorité publique. Enfin, la Commission a choisi d’étendre la réduction de peine exceptionnelle valorisant des comportements exceptionnels à l’égard de l’institution pénitentiaire en y ajoutant les actes ayant évité que soit porté atteinte à la vie ou l’intégrité physique ou psychique des détenus.

1.   L’élargissement des possibilités pour le juge de l’application des peines d’ordonner une incarcération provisoire

a.   L’état du droit

Prévue par l’article 712‑19 du code de procédure pénale, l’ordonnance d’incarcération provisoire permet au juge de l’application des peines (JAP), en l’attente de la tenue du débat contradictoire, de prononcer l’incarcération provisoire du condamné ne respectant pas ses obligations et faisant l’objet d’une peine de détention à domicile sous surveillance électronique, d’un sursis probatoire, d’un sursis avec obligation d’accomplir un travail d’intérêt général, d’un suivi socio‑judiciaire, d’une surveillance judiciaire, d’une suspension de peine, d’un fractionnement de peine ou d’une libération conditionnelle.

Cette incarcération provisoire est ordonnée par le JAP du lieu où se trouve le condamné, après avis du procureur de la République. Un débat contradictoire, tel que prévu par l’article 712‑6 ([232]) du code de procédure pénale, doit ensuite avoir lieu dans les quinze jours, faute de quoi la personne est remise en liberté. Ce délai est porté à un mois lorsque le débat contradictoire doit se faire devant le tribunal de l’application des peines en application des dispositions de l’article 712-7 du même code.

b.   Le dispositif proposé

● Le 2° du présent article complète le premier alinéa de l’article 712-19 du code de procédure pénale.

De nouveaux cas dans lesquels une telle incarcération provisoire peut être ordonnée sont insérés pour les situations dans lesquelles une personne condamnée ne respecte pas les obligations ou interdictions résultant d’une peine assortie d’une durée maximum d’emprisonnement dont le JAP peut ordonner la mise à exécution en tout ou partie en cas de non-respect desdites obligations ou interdictions ([233]).

Il peut s’agir :

– d’une part, de certaines peines prononcées à la place d’un emprisonnement, comme prévu par le deuxième alinéa de l’article 131‑9 du code pénal : une peine restrictive de liberté ([234]), un travail d’intérêt général (TIG) ([235]), un stage de sensibilisation ([236]) ;

– d’autre part, d’une ou plusieurs peines complémentaires prononcées à titre de peine principale, comme le prévoit le deuxième alinéa de l’article 131‑11 du code pénal.

Une telle évolution participerait d’une meilleure garantie de l’effectivité des peines, en ce qu’il s’agit de mieux s’assurer qu’une personne condamnée à des mesures alternatives à l’emprisonnement respecte les contraintes encadrant ces mesures et qui sont à même d’assurer sa réinsertion.

● De plus, le b du 9° élargit également le champ d’application des ordonnances d’incarcération provisoire. Il modifie pour cela l’article 721-2 du code de procédure pénale relatif au suivi post-peine qui peut être ordonné par le JAP pour un condamné ayant bénéficié d’une réduction de peines. Ce suivi est mis en œuvre après sa libération et pendant une durée qui ne peut excéder le total des réductions de peines dont il a bénéficié. Il est précisé aux I et II de cet article que la procédure d’incarcération provisoire prévue par l’article 712-19 est applicable si la personne concernée ne respecte pas ses obligations ou interdictions imposées dans le cadre d’un tel suivi.

2.   La libération sous contrainte de droit pour les personnes condamnées exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée de deux ans au plus et auxquelles il reste un reliquat de peine inférieur ou égal à trois mois

a.   L’état du droit

La libération sous contrainte (LSC) est un aménagement qui permet à un détenu, sous certaines conditions, de purger la partie finale de sa peine hors de prison.

Prévue par l’article 720 du code de procédure pénale, la LSC est une mesure de suivi post-sentenciel destinée à organiser le retour progressif et encadré à la liberté des personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée de cinq ans au plus. Une procédure d’examen obligatoire par le JAP de la situation de ces personnes aux deux tiers de leur peine est prévue afin d’apprécier s’il y a lieu de leur faire bénéficier d’une telle mesure.

Les aménagements de peine sous le régime desquels peut être prévue
la libération sous contrainte

Libération conditionnelle : la libération conditionnelle permet la mise en liberté d’un condamné avant la date d’expiration normale de sa peine d’emprisonnement ou de réclusion, sous condition de respect, pendant un délai d’épreuve, d’un certain nombre d’obligations. Au terme de ce délai d’épreuve et en l’absence d’incident, la personne condamnée est considérée comme ayant exécuté l’intégralité de sa peine. Le suivi est assuré par le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) qui veille au respect des obligations et accompagne la personne dans sa réinsertion, sous le contrôle du JAP.

Détention à domicile sous surveillance électronique (DDSE) : le placement sous surveillance électronique ou « bracelet électronique » est une mesure permettant d’exécuter une peine d’emprisonnement sans être incarcéré. Il peut également être décidé dans le cadre d’une assignation à résidence (ARSE), alternative à la détention provisoire, en attendant l’audience de jugement. Cette mesure repose sur le principe que la personne s’engage à rester à son domicile (ou chez quelqu’un qui l’héberge) à certaines heures fixées par le juge (par exemple de 19 heures à 8 heures du matin). La personne porte le bracelet à la cheville. Si elle sort de chez elle en dehors des heures fixées, un surveillant pénitentiaire est aussitôt averti par une alarme à distance.

Placement à l’extérieur : le placement à l’extérieur permet à une personne condamnée de bénéficier d’un régime particulier de détention l’autorisant à quitter l’établissement pénitentiaire afin d’exercer une activité professionnelle, de suivre un enseignement, une formation professionnelle, de rechercher un emploi, de participer de manière essentielle à sa vie de famille, de subir un traitement médical ou de s’investir dans tout autre projet d’insertion ou de réinsertion de nature à prévenir les risques de récidive. L’activité terminée, la personne placée doit se rendre soit dans les locaux d’une association qui l’encadre et l’héberge, soit à l’établissement pénitentiaire, soit dans tout autre lieu désigné par le magistrat. Elle doit obligatoirement respecter toutes les conditions fixées en fonction de sa situation : horaires et suivi des activités, indemnisation des victimes, interdiction de fréquenter des personnes.

Semi-liberté : tout comme le placement à l’extérieur, ce régime permet à une personne condamnée de quitter l’établissement pénitentiaire aux mêmes fins (activité professionnelle, enseignement, formation, recherche d’emploi, vie de famille, traitement médical, projet d’insertion…). La différence majeure réside dans l’incarcération de la personne condamnée dans un centre de semi-liberté ou dans un quartier spécifique de l’établissement pénitentiaire où elle est écrouée et où elle doit retourner chaque jour une fois l’activité terminée. De même, elle doit obligatoirement suivre les conditions fixées en fonction de sa situation : horaires des activités, indemnisation des victimes, interdiction de fréquenter des personnes, etc.

Source : ministère de la justice.

Le JAP prend sa décision après avis de la commission de l’application des peines ([237]) en déterminant la mesure d’exécution du reliquat de peine « la mieux adaptée à la situation du condamné ». Aux termes du deuxième alinéa de l’article 720, cette libération peut se faire sous différents régimes : libération conditionnelle, détention à domicile sous surveillance électronique, placement à l’extérieur ou semi-liberté.

La LSC se distingue toutefois des aménagements de peine en ce qu’elle ne requiert pas de la personne condamnée la conception d’un projet d’insertion, mais constitue une étape de l’exécution d’une peine permettant d’encadrer et d’accompagner une personne condamnée à une courte ou moyenne peine lors de sa sortie de détention.

Quelle que soit la forme d’aménagement choisie, la personne condamnée libérée sous contrainte est suivie par le JAP et un conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation (CPIP) durant la durée de la peine qui lui reste à effectuer. S’il ne respecte pas ses obligations, le condamné peut être de nouveau incarcéré pour effectuer le reste de sa peine en établissement pénitentiaire.

Pour refuser la LSC aux deux tiers de la peine, le JAP doit constater « par ordonnance spécialement motivée » qu’il est impossible de mettre en œuvre une LSC au regard des exigences de l’article 707 qui prévoit notamment que le régime d’exécution des peines est « adapté au fur et à mesure de l’exécution de la peine, en fonction de l’évolution de la personnalité et de la situation matérielle, familiale et sociale de la personne condamnée, qui font l’objet d’évaluations régulières » et que « toute personne condamnée incarcérée en exécution d’une peine privative de liberté bénéficie, chaque fois que cela est possible, d’un retour progressif à la liberté en tenant compte des conditions matérielles de détention et du taux d’occupation de l’établissement pénitentiaire ».

L’article 720 précise qu’en l’absence de l’examen de la situation de la personne condamnée, le président de la chambre de l’application des peines de la cour d’appel peut, d’office ou sur saisine de la personne condamnée ou du procureur de la République, prononcer une mesure de LSC.

La LSC ne peut toutefois pas être appliquée si la personne détenue concernée a préalablement fait connaître son refus d’une LSC. En outre, si la personne concernée a une requête en aménagement de peine pendante devant la juridiction de l’application des peines et si les conditions d’exécution de la peine prévues au premier alinéa sont remplies, l’aménagement doit être ordonné sauf s’il est impossible à mettre en œuvre au regard des exigences de l’article 707.

Dans une logique de meilleur accompagnement des personnes détenues en fin de peine, afin de favoriser la réinsertion et d’éviter les « sorties sèches », le mécanisme des LSC s’est développé ces dernières années. De 664 au 1er janvier 2016, le nombre de LSC octroyées est passé à 1 408 au 1er janvier 2021 ([238]) dont un peu moins des deux-tiers sont exécutées sous la forme d’une détention à domicile sous surveillance électronique (DDSE) ([239]).

b.   Le dispositif proposé

Le 5° du présent article crée de nouvelles règles applicables en matière de libération sous contrainte. Il complète pour cela l’article 720 du code de procédure pénale par des II et III.

● Le nouveau II est composé de deux alinéas. Le premier alinéa prévoit une systématisation des LSC pour les personnes condamnées exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée de deux ans au plus et auxquelles il reste un reliquat de peine inférieur ou égal à trois mois. La LSC est alors de plein droit, sauf en cas d’impossibilité matérielle résultant de l’absence d’hébergement.

Comme pour les LSC « classiques », le JAP détermine, après avis de la commission de l’application des peines, la mesure applicable entre les différents régimes d’exécution des peines hors détention.

Cette nouvelle procédure vise ainsi à systématiser la LSC pour les auteurs d’infractions de plus faible gravité ayant été condamnés à une peine privative de liberté de deux ans au plus. Ce faisant, elle vise à augmenter le recours aux LSC qui, selon l’étude d’impact, ne sont pas suffisamment ordonnées alors qu’elles permettent une sortie de détention progressive et une meilleure continuité entre le milieu fermé et le milieu ouvert grâce à un accompagnement assorti de mesures de suivi et de contrôle.

Selon l’étude d’impact, au 1er janvier 2021, 1 408 LSC étaient prises en charge par les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP). Cette nouvelle procédure de LSC de droit pourrait concerner environ 6 000 détenus ([240]) et permettrait ainsi, non seulement d’accroître considérablement le nombre de « sorties non sèches » de détention, mais également de faire diminuer la population carcérale. Cette évolution devrait toutefois avoir un impact relativement important sur la charge de travail des SPIP.

Le second alinéa dispose qu’en cas de non-respect de la mesure et des obligations et interdictions qui ont pu être fixées, le JAP peut ordonner le retrait ou la révocation de la mesure et la réincarcération de la personne ([241]). Cette réincarcération est limitée à une durée égale au cumul de la peine restant à exécuter au moment de la décision et des réductions de peine octroyées et n’ayant pas fait l’objet d’un retrait.

● Par ailleurs, un nouveau III vient préciser plusieurs exceptions à cette procédure prévue par le II.

Ainsi le 1° du III prévoit que cette LSC de plein droit ne s’applique pas aux condamnés incarcérés pour :

– une infraction qualifiée de crime ;

– acte de terrorisme ([242]) ;

– une infraction qualifiée d’atteinte à la personne humaine lorsqu’elle a été commise sur un mineur de moins de quinze ans ;

– une infraction commise par le conjoint, le concubin ou le partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité ([243]).

En sus, le 2° du III prévoit que cette LSC de droit ne s’applique pas non plus aux personnes détenues ayant fait l’objet, pendant la durée de leur détention, d’une sanction disciplinaire en raison :

– de violences physiques contre un personnel, une autre personne détenue, une personne en mission ou en visite ;

– d’une résistance violente aux injonctions du personnel pénitentiaire ;

– d’une participation ou tentative de participation à une action collective de nature à compromettre la sécurité des établissements ou à en perturber l’ordre.

3.   La refonte des régimes de réduction de peine en un système unifié

a.   L’état du droit

Les réductions de peine permettent de réduire la durée de la peine d’une personne condamnée ([244]). Elles sont principalement de deux sortes : d’une part, le crédit de réduction de peine (CRP), régi par l’article 721 du code de procédure pénal, qui est accordé de manière automatique au titre de la bonne conduite du condamné en prison (mais peut-être retiré en cas de mauvaise conduite) et, d’autre part, la réduction supplémentaire de peine (RSP), régie par l’article 721‑1 du même code, qui est accordée sur décision du JAP en fonction des efforts du condamné en vue de sa bonne réinsertion sociale ou professionnelle.

i.   Les crédits de réduction de peine

Dès le moment de sa condamnation, chaque personne condamnée bénéficie d’un crédit de réduction de peine calculé sur la durée de la condamnation prononcée. Ces réductions automatiques sont accordées dès le début de l’exécution de la peine sans demande de la part de la personne condamnée. Leur durée est clairement fixée par l’article 721 : trois mois pour la première année, deux mois pour les années suivantes et, pour une peine de moins d’un an ou pour la partie de peine inférieure à une année pleine, de sept jours par mois. Pour les peines supérieures à un an, le total de la réduction correspondant aux sept jours par mois ne peut excéder deux mois.

Lors de sa mise sous écrou, le condamné est informé par le greffe de sa date prévisible de libération compte tenu du crédit de réduction de peine.

Ces CRP automatiquement accordés peuvent toutefois être retirés. Ainsi, les deuxième et troisième alinéas de l’article 721 autorisent le JAP, saisi par le chef d’établissement ou sur réquisitions du procureur de la République, à retirer cette réduction de peine ([245]). Ces retraits sont prononcés dans le cadre prévu par l’article 712-5 du code de procédure pénale qui dispose que, sauf en cas d’urgence, les ordonnances concernant les réductions de peine sont prises après avis de la commission de l’application des peines ([246]).

Plusieurs possibilités de retrait de CRP sont prévues par l’article 721 :

– en cas de mauvaise conduite du condamné en détention ([247]) ;

– en cas de refus de suivi de son traitement proposé par le JAP ([248]) par une personne condamnée pour des crimes ou délits de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle qui ont été commis sur un mineur ou commis à l’encontre de son conjoint, de son concubin ou du partenaire lié à elle par un pacte civil de solidarité ;

– si le condamné à un suivi socio-judiciaire comprenant une injonction de soins ne suit pas de façon régulière le traitement qui lui a été proposé ([249]) ;

 

– après avis médical, si une personne condamnée dans les circonstances mentionnées au second alinéa de l’article 122-1 du code pénal ([250]) refuse les soins qui lui sont proposés ;

– après la libération, les CRP octroyés peuvent également être retirés en cas de nouvelle condamnation à une peine privative de liberté pour un crime ou un délit pendant une période consécutive à la sortie de détention mais correspondant à la durée de la réduction alors octroyée ([251]).

D’autres possibilités de retrait sont également prévues par le code de procédure pénale :

 le III de l’article 70656 du code de procédure pénale ([252]) prévoit que le refus par une personne condamnée de se soumettre à un prélèvement biologique destiné à permettre l’analyse d’identification de l’empreinte génétique entraîne de plein droit le retrait des seuls CRP liés aux faits qui lui sont reprochés, à savoir ceux dont elle bénéficie au titre de la condamnation pour cette infraction et de celle fondant le prélèvement, à l’exclusion des autres réductions de peine ;

– l’article 723-5 du code de procédure pénale dispose quant à lui qu’en cas de condamnation pour un crime ou un délit volontaire commis à l’occasion d’une permission de sortir, la juridiction peut décider que le condamné perdra le bénéfice des réductions de peine (CRP et RSP) qui lui ont été accordées antérieurement.

Le condamné est informé de ces différentes possibilités de retrait lors de sa mise sous écrou. Cette information lui est à nouveau communiquée au moment de sa libération.

Par ailleurs, certains condamnés sont totalement exclus de ce système des CRP. En effet, en vertu de l’article 721-1-1 du code de procédure pénale, les personnes condamnées à une peine privative de liberté pour acte de terrorisme ([253]) (autre que les délits en lien avec la provocation au terrorisme ou son apologie) ne bénéficient pas des crédits de réduction de peine mentionnés à l’article 721 du même code.

ii.   Les réductions supplémentaires de peine

En vertu de l’article 721-1 du code de procédure pénale, la personne condamnée peut bénéficier, en sus des CRP accordés automatiquement, d’une réduction supplémentaire de peine (RSP) si elle manifeste des efforts sérieux de réadaptation sociale. Ces efforts sérieux sont appréciés au regard notamment :

– du succès à un examen scolaire, universitaire ou professionnel traduisant l’acquisition de connaissances nouvelles ;

– de progrès réels dans le cadre d’un enseignement ou d’une formation ;

– de l’investissement dans l’apprentissage de la lecture, de l’écriture et du calcul ;

– de la participation à des activités culturelles, notamment de lecture ;

– du suivi d’une thérapie destinée à limiter les risques de récidive ;

– d’efforts en vue d’indemniser les victimes.

Le second alinéa de l’article 721‑1 fixe les durées maximales que doivent respecter ces RSP : trois mois par année d’incarcération ou sept jours par mois lorsque la durée d’incarcération restant à subir est inférieure à une année.

Les RSP sont accordées par le JAP après avis de la commission de l’application des peines ([254]). La décision du JAP est prononcée en une seule fois si l’incarcération est inférieure à une année et par fraction annuelle dans le cas contraire. Le dernier alinéa précise également les modalités d’application des RSP en cas d’exécution sur le territoire de la République d’une peine prononcée à l’étranger ([255]).

L’article 721-1 prévoit également certains cas d’exclusion des RSP. Il est notamment précisé que, sauf décision contraire du JAP, aucune RSP ne peut être accordée à une personne condamnée qui ne suit pas le traitement ou les soins qui lui ont été proposés.

Aucune RSP ne peut par ailleurs être accordée à une personne condamnée pour l’une des infractions mentionnées à l’article 706-47 du même code (soit essentiellement des infractions sexuelles ou atteintes graves à la vie ou à la personne humaine, en particulier à l’encontre des mineurs) « lorsque leur condamnation est devenue définitive, le casier judiciaire faisait mention d’une telle condamnation ». Toutefois, il peut être dérogé à cette interdiction sur décision du JAP prise après avis de la commission de l’application des peines.

Est également prévu un cas particulier dans lequel les durées maximales de RSP sont réduites : elles ne peuvent excéder deux mois par an ou quatre jours par mois lorsqu’une personne condamnée pour les crimes ou délits, commis sur un mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle refuse les soins qui lui ont été proposés.

Enfin, il convient de noter qu’à la différence des CRP, les personnes condamnées pour acte de terrorisme peuvent bénéficier des RSP, comme le précise l’article 721-1-1 du code de procédure pénale.

Les RSP peuvent être retirées en de cas condamnation pour un crime ou un délit volontaire commis à l’occasion d’une permission de sortir, la juridiction peut décider que le condamné perdra le bénéfice des réductions de peine (CRP et RSP) qui lui ont été accordées antérieurement ([256]).

iii.   Le suivi des personnes bénéficiant de réductions de peine

Afin de permettre un suivi des personnes auxquelles des réductions de peine sont accordées, l’article 721-2 du code de procédure pénale prévoit que le JAP peut ordonner que le condamné ayant bénéficié de CRP et/ou de RSP soit soumis, après sa libération et pendant une durée qui ne peut excéder le total des réductions de peines dont il a bénéficié, à une ou plusieurs interdictions ou obligations.

Ce suivi peut soumettre la personne libérée à des mesures de contrôle ([257]) ou la contraindre d’établir sa résidence en un lieu déterminé, de s’abstenir de conduire certains véhicules ou encore de s’abstenir de détenir ou porter une arme ([258]). La personne condamnée concernée peut également être soumise à l’obligation d’indemniser la partie civile, ainsi qu’à l’interdiction de recevoir la partie civile ou la victime, de la rencontrer ou d’entrer en relation avec elle de quelque façon que ce soit.

 

 

La personne condamnée peut également bénéficier, pendant cette durée, des mesures d’aide à caractère social ou d’aide matérielle ([259]).

Cette décision de suivi est prise, selon les modalités prévues à l’article 712-6 du code de procédure pénale ([260]), préalablement à la libération du condamné, le cas échéant en même temps que lui est accordée la dernière réduction de peine.

En cas d’inobservation par la personne condamnée des mesures de contrôle et interdictions qui lui ont été imposées, le JAP peut retirer tout ou partie de la durée des réductions de peines dont elle a bénéficié et ordonner sa réincarcération.

En pratique, il semble que ces mesures de suivi soient rarement prononcées.

iv.   Les réductions de peine exceptionnelles

L’article 721-3 du code de procédure pénale prévoit par ailleurs qu’une réduction de peine exceptionnelle, dont le quantum peut aller jusqu’au tiers de la peine prononcée, peut être accordée aux condamnés dont les déclarations faites à l’autorité administrative ou judiciaire antérieurement ou postérieurement à leur condamnation ont permis de faire cesser ou d’éviter la commission d’infractions liées à la criminalité et à la délinquance organisées, telles qu’énumérées aux articles 706-73, 706-73-1 et 706-74 du même code.

L’article 721-3 précise que pour les condamnés à la réclusion criminelle à perpétuité « une réduction exceptionnelle du temps d’épreuve prévu au neuvième alinéa de l’article 729, pouvant aller jusqu’à cinq années, peut leur être accordée ».

Ces réductions exceptionnelles sont accordées par le tribunal de l’application des peines ([261]).

v.   L’application actuelle des réductions de peine

En 2019, sur un total de 15 648 864 jours de réductions de peines (CRP et RSP) pouvant au maximum être octroyés, 11 295 001 jours ont effectivement été accordés, soit 72 % des réductions accordables :

– Concernant les CRP, ce sont un peu plus de 9 millions de jours qui ont été octroyés et 741 684 d’entre eux ont fait l’objet d’un retrait ([262]), soit environ un retrait de 8 % des CRP accordés ([263]).

– Concernant les RSP, sur un total maximum d’environ 6,6 millions de jours accordables, 45 % ont effectivement été octroyées, soit environ 3 millions de jours de RSP.

b.   Le dispositif proposé

i.   La création d’un régime unique de réduction de peine

Les 6° et 7° du présent article remplacent les dispositions relatives aux crédits de réduction de peine par un système unique donnant au JAP la possibilité d’accorder des réductions de peine aux condamnés ayant donné des preuves suffisantes de bonne conduite ou ayant manifesté des efforts sérieux de réinsertion. Ils suppriment ainsi l’automaticité des crédits de réduction de peine et les fusionnent avec les réductions supplémentaires de peine.

● Ces réductions sont encadrées par de nouveaux délais maximaux :

– dans le cas d’une durée d’incarcération de plus d’un an, la réduction de peine ne peut excéder un total de six mois par année d’incarcération ; elle est alors prononcée par fractions annuelles ;

– dans le cas d’une durée d’incarcération inférieure à une année, la réduction de peine ne peut excéder un total de quatorze jours par mois ; elle est alors prononcée en une seule fois.

Le total des réductions de peine pouvant ainsi être accordées pourra donc dans certains cas être plus élevé que dans le système précédent puisqu’auparavant les CRP étaient limités à trois mois la première année, puis deux mois les années suivantes. Cumulé avec les RSP, le total précédent atteignait donc bien six mois la première année, mais seulement cinq mois pour les années suivantes.

● Ces réductions de peine sont décidées en fonction de deux critères : d’une part la « bonne conduite » de la personne condamnée, d’autre part ses « efforts sérieux de réinsertion ». Le nombre de mois pouvant respectivement être accordés à chacun de ces deux critères n’est toutefois pas précisé dans la rédaction proposée par le présent article. Cela accorde au JAP une large marge d’appréciation et vise à lui permettre d’avoir une vision globale, fondée in concreto, du comportement de la personne détenue. Toutefois, un JAP pourrait dès lors accorder la totalité des réductions de peine (six mois) sur le fondement d’un seul des deux critères.

Le troisième alinéa de la rédaction proposée de l’article 721 précise comment sont appréciés les « efforts sérieux de réinsertion ». Plusieurs éléments sont pris en compte :

– la réussite à un examen scolaire, universitaire ou professionnel traduisant l’acquisition de connaissances nouvelles ;

– des progrès réels dans le cadre d’un enseignement ou d’une formation ;

– l’engagement dans l’apprentissage de la lecture, de l’écriture ou du calcul ;

– l’exercice d’une activité de travail ;

– la participation à des activités culturelles, notamment de lecture ;

– le suivi d’une thérapie destinée à limiter les risques de récidive ;

– l’engagement dans un programme de prise en charge proposé par le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) ;

– les efforts pour indemniser les victimes.

Ces éléments reprennent donc les six critères d’appréciation qui étaient déjà prévus par l’ancien article 721‑1 sur les RSP et deux nouveaux sont ajoutés : l’exercice d’une activité de travail et l’engagement dans un programme de prise en charge proposé par le SPIP. Aucun critère n’est par contre proposé pour apprécier la bonne conduite des personnes condamnées qui jusque-là ne faisait pas l’objet d’une évaluation par le JAP (auquel n’était soumis que la mauvaise conduite pour prononcer un éventuel retrait des CRP).

● Il est également précisé que la situation de chaque condamné est examinée au moins une fois par an pour permettre l’éventuel octroi des réductions de peine ([264]).

● Enfin, l’avant dernier alinéa du nouvel article 721 prévoit les modalités de retrait de réductions de peine en précisant que « dans l’année suivant son octroi, la réduction de peine peut être rapportée en tout ou en partie, après avis de la commission de l’application des peines, en cas de mauvaise conduite du condamné ». Sur saisine du chef d’établissement, sur réquisitions du procureur de la République ou agissant d’office ([265]), le JAP décide de ce retrait par une ordonnance motivée et le condamné est mis en mesure de faire valoir ses observations, le cas échéant par l’intermédiaire de son avocat.

À la différence du système actuel, la sanction de la mauvaise conduite pourra porter sur l’entièreté des réductions de peine (qu’elles soient à l’origine accordées pour bonne conduite ou pour efforts sérieux de réinsertion). Le Conseil d’État note à ce sujet que ce non‑plafonnement des retraits assorti du fait que la mauvaise conduite pourra justifier à la fois le retrait des réductions de peine accordées au cours de l’année précédente et le refus d’accorder une réduction de peine à l’occasion de l’examen annuel suivant contribue à durcir le régime des retraits de réduction de peine ([266]).

● Le dernier alinéa de la nouvelle rédaction de l’article 721 dispose que les modalités d’application seront précisées par voie réglementaire.

● En cohérence avec la fusion des CRP et des RSP, le 7° du présent article prévoit la suppression des quatre premiers alinéas et de la dernière phrase du dernier alinéa de l’article 721-1 du code de procédure pénale qui fixe le régime actuel des RSP. À l’avenir, cet article disposera donc seulement qu’« en cas d’exécution sur le territoire de la République d’une peine prononcée à l’étranger, les réductions de peines accordées antérieurement à la mise à exécution de la peine en France restent acquises à la personne condamnée en tant qu’elles ont été accordées à raison de la durée de détention subie à l’étranger ».

 Certaines précisions apportées par les articles 721 et 721-1 ne sont pas reprises dans la nouvelle rédaction proposée par le projet de loi.

En particulier, la nouvelle rédaction ne reprend pas les autres cas dans lesquels le JAP est en mesure de prononcer le retrait des réductions de peine pour bonne conduite, notamment les cas de refus de suivi d’un traitement ou de soins, ainsi que les cas de nouvelle condamnation à une peine privative de liberté pour un crime ou un délit pendant une période consécutive à la libération mais correspondant à la durée de la réduction alors octroyée.

De même, les dispositions de l’article 721-1 sur les exclusions du bénéfice des RSP ne sont pas reprises dans la nouvelle rédaction proposée par le projet de loi. Ainsi, il n’est plus précisé que, sauf décision contraire du JAP, aucune RSP ne peut être accordée à une personne condamnée ne suivant pas le traitement ou les soins qui lui ont été proposés, ni à une personne condamnée pour l’une des infractions mentionnées à l’article 706-47 du même code (soit essentiellement des infractions sexuelles ou atteintes graves à la vie ou à la personne humaine, en particulier à l’encontre des mineurs) « lorsque leur condamnation est devenue définitive, le casier judiciaire faisait mention d’une telle condamnation ». Est également supprimé le cas particulier dans lequel la durée maximale de RSP est réduite pour les condamnés pour les crimes ou délits, commis sur un mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle refusant les soins qui leur ont été proposés ([267]).

Par ailleurs, la nouvelle rédaction ne prévoit plus l’information du condamné au moment de sa mise sous écrou, précisions apportées par le dernier alinéa de l’actuel article 721. Si cette évolution semble logique dans la mesure où la date prévisible ne peut plus lui être communiquée compte tenu de la suppression de l’automaticité du calcul des CRP, il semble par contre dommageable de perdre l’information relative aux règles afférentes aux réductions de peine, notamment du point de vue de la bonne ou mauvaise conduite en détention. De même il n’est plus précisé que ces informations lui sont communiquées à nouveau au moment de sa libération.

ii.   La mesure prévisionnelle de l’application de cette réforme, un sujet d’inquiétudes quant à l’impact sur la population carcérale et l’accompagnement des personnes condamnées à de courtes peines

En fusionnant les CRP et les RSP, le système proposé par le présent article conserve le même ordre de grandeur de réductions de peine pouvant être accordées et serait au global plus généreux. En effet, d’après l’étude d’impact, 15 648 864 jours de réductions de peine (CRP et RSP) étaient accordables au maximum en 2019, tandis qu’avec le système proposé, au titre de la même année, ce sont 16 598 904 jours maximum qui auraient pu être accordés.

comparaison des réductions de peine susceptibles d’être accordées SeLON LE Régime actuel et le régime proposé en fonction du quantum de peine

Quantum de peine

Régime actuel

Régime proposé par le projet de loi

Différence (en jours)

CRP

RPS

Total CRP+RPS

2 mois

14 jours

7 jours

21 jours

28 jours

7

3 mois

21 jours

14 jours

35 jours

42 jours

7

6 mois

42 jours

28 jours

70 jours

84 jours

14

1 an

3 mois

63 jours

5 mois et 3 jours

6 mois

27

1 an et 6 mois

3 mois et 42 jours

3 mois

6 mois et 42 jours

6 mois

-42

2 ans

5 mois

3 mois et 28 jours

8 mois et 28 jours

8 mois et 24 jours

-4

2 ans et 6 mois

5 mois et 42 jours

3 mois et 56 jours

10 mois et 38 jours

12 mois

22

3 ans

7 mois

6 mois

13 mois

12 mois

-30

4 ans

9 mois

6 mois et 63 jours

17 mois et 3 jours

18 mois

27

5 ans

11 mois

9 mois et 28 jours

20 mois et 28 jours

20 mois et 24 jours

-4

6 ans

13 mois

12 mois

25 mois

24 mois

-30

7 ans

15 mois

12 mois et 63 jours

29 mois et 3 jours

30 mois

27

8 ans

17 mois

15 mois et 28 jours

32 mois et 28 jours

32 mois et 24 jours

-4

9 ans

19 mois

18 mois

37 mois

36 mois

-30

10 ans

21 mois

18 mois et 63 jours

41 mois et 3 jours

42 mois

27

20 ans

41 mois

39 mois et 28 jours

80 mois et 28 jours

80 mois et 24 jours

-4

Source : étude d’impact jointe au projet de loi, p. 170.

Aucune partie de ces réductions de peine n’étant, dans le régime envisagé par le projet de loi, accordée automatiquement, l’ensemble des réductions serait donc décidé par le JAP. Selon le taux d’octroi, l’impact sur la population carcérale pourrait varier considérablement.

Selon l’étude d’impact, pour l’année 2019, en appliquant le nouveau système, il aurait fallu que le JAP accorde 68 % des réductions de peine accordables pour avoir une situation équivalente aux réductions accordées effectivement dans le système actuel (soit environ 11,3 millions de jours en 2019).

Impact sur la population carcérale selon le pourcentage de réductions de peine accordé par le JAP dans le régime proposé par le projet de loi

Rapport réductions accordées / réductions maximum accordables

Nombre de jours de réduction de peine accordés

Impact sur la population carcérale écrouée (en stock)

30 %

4 979 671

+ 17 302

40 %

6 639 562

+ 12 755

50 %

8 299 452

+ 8 207

60 %

9 959 342

+ 3 659

70 %

11 619 233

- 888

80 %

13 279 123

- 5 436

90 %

14 939 014

- 9 984

Source : étude d’impact jointe au projet de loi, p. 172.

En fonction de la proportion des réductions accordées par le JAP par rapport au maximum possible, l’impact sur la population incarcérée pourra donc être positif ou négatif. Cette situation, couplée aux possibilités de divergences entre les jurisprudences des JAP ([268]), est source d’incertitudes et d’inquiétudes relayées par la plupart des personnes auditionnées par votre rapporteur.

Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État observe également que « l’absence d’une telle distinction [entre la part des réductions de peine dédiée à la bonne conduite et celle dédiée aux efforts de réinsertion], jointe à la suppression de l’octroi automatique de réductions de peine en l’absence de mauvaise conduite […], au profit d’un système où la bonne conduite peut entraîner une réduction de peine dont l’ampleur n’est pas déterminée à l’avance, est de nature à générer des disparités de traitement importantes entre les détenus en fonction des critères d’appréciation adoptés par les magistrats appelés à statuer sur leurs cas » ([269]).

Un point de vigilance concernant la préparation de la sortie de détention des personnes effectuant une courte peine a également été mis en avant. En effet, selon plusieurs des personnes auditionnées, la non-automaticité du calcul des réductions de peine accordées au titre de la bonne conduite ne permettrait pas d’anticiper la date, ou tout au moins la période, de sortie de détention aussi en amont qu’actuellement. Cela pourrait nuire à l’organisation de la libération et d’éventuels aménagements de peine. Ce point de vigilance est d’autant plus important que les courtes peines continuent de concerner une part importante des personnes en détention.

Répartition selon la durée de peine prononcée pour les personnes condamnées, détenues uniquement

(hors condamnées-prévenues, toutes affaires confondues)

Durée de la peine prononcée

Nombre de personnes détenues condamnées concernées

Part parmi les personnes détenues condamnées

Inférieure ou égale à 6 mois

3 903

9,2 %

De plus de 6 mois à 1 an

6 886

16,2 %

De plus d’1 an à 2 ans

8 474

20,0 %

De plus de 2 ans à 5 ans

9 422

22,2 %

De 5 à 10 ans

5 357

12,6 %

De plus de 10 ans à 20 ans

5 946

14,0 %

Plus de 20 ans

1 644

3,9 %

Perpétuité

477

1,1 %

Total

42 394

100 %

Source : ministère de la justice, statistiques trimestrielles des personnes écrouées en France au 1er janvier 2021.

iii.   L’adaptation des dispositions prévues pour les personnes condamnées pour acte de terrorisme

L’article 721-1-1 qui prévoit que les personnes condamnées pour acte de terrorisme peuvent bénéficier des RSP mais pas des CRP est modifié afin de tenir compte de la fusion des deux régimes de réduction de peine opérée par le présent projet de loi.

La distinction entre ces deux régimes est logiquement supprimée et remplacée par une limitation de la durée des réductions de peine dont peuvent bénéficier les personnes condamnées pour acte de terrorisme (autre que les délits en lien avec la provocation au terrorisme ou son apologie). De manière équivalente au système actuel, ils ne pourront bénéficier de réduction de peine « qu’à hauteur de trois mois par année d’incarcération et sept jours par mois pour une durée d’incarcération inférieure à un an ».

iv.   Coordinations induites par la réécriture des articles 721 et 721-1 mettant en place un régime unique de réduction de peine

Le présent article procède également aux coordinations nécessaires.

Le 1° abroge le III de l’article 706‑56 du code de procédure pénale en vertu duquel lorsque les infractions prévues par ce même article, notamment le refus de se soumettre à un prélèvement biologique destiné à permettre l’analyse d’identification de leur empreinte génétique, sont commises par une personne condamnée, elles entraînent de plein droit le retrait des CRP liés aux faits qui lui sont reprochés, à savoir ceux dont elle bénéficie au titre de la condamnation pour cette infraction et de celle fondant le prélèvement, à l’exclusion des autres réductions de peine. Ce cas n’est pas repris dans la nouvelle rédaction de l’article 721.

Le 4°, le a du 9°, le 11° et le 13° tiennent compte de la fusion des deux régimes de réduction de peine en modifiant les références aux articles 721 et 721-1 aux articles 717-1, 721-2, 723-29 et 729-1 du code de procédure pénale.

Le 3° procède à une correction légistique et le 12° procède à une correction sémantique.

v.   L’ajout d’une nouvelle réduction de peine exceptionnelle

Le 10° insère un nouvel article 721‑4 dans le code de procédure pénale afin de créer une nouvelle réduction de peine exceptionnelle pour valoriser et récompenser les comportements exceptionnels à l’égard de l’institution pénitentiaire.

Comme pour la réduction de peine exceptionnelle pour les condamnés dénonçant des actes relevant de la délinquance ou criminalité organisées ([270]), le quantum de cette nouvelle réduction de peine exceptionnelle est fixé à un maximum d’un tiers de la peine prononcée.

Cette réduction peut ainsi être accordée aux condamnés ayant permis, au cours de leur détention, y compris provisoire, d’éviter ou de mettre fin à toute action individuelle ou collective de nature à :

– perturber gravement le maintien du bon ordre et de la sécurité de l’établissement ;

– porter atteinte à la vie ou l’intégrité physique ou psychique des personnels de l’établissement.

Plusieurs précisions sont apportées selon la durée de la peine des condamnés concernés :

– pour les condamnés à la réclusion criminelle à perpétuité, la réduction porte sur le temps d’épreuve ([271]) et peut aller jusqu’à cinq années ;

– pour les condamnés à une ou plusieurs peines de plus de sept ans, la réduction est accordée par le tribunal de l’application des peines sur demande du condamné, sur saisine du chef d’établissement, sur réquisitions du procureur de la République ou à l’initiative du JAP ;

– pour les condamnés à une ou plusieurs peines de sept ans au plus, cette réduction est accordée, après avis de la commission de l’application des peines ([272]), par ordonnance motivée du JAP, agissant d’office ou sur demande du condamné, saisine du chef d’établissement ou réquisitions du procureur de la République.

4.   La position de votre Commission

Outre six amendements rédactionnels de votre rapporteur, la Commission a précisé les dispositifs de l’article 9 en adoptant dix-neuf amendements qui concernent les réductions de peine.

Elle a adopté un amendement de votre rapporteur bénéficiant de l’avis favorable du Gouvernement qui précise, à l’article 712-4-1 du code de procédure pénale, que la commission de l’application des peines comporte également un représentant du corps de commandement ou du corps d’encadrement et d’application du personnel de surveillance. Cet amendement vise à mieux intégrer les surveillants pénitentiaires dans l’évaluation du comportement et de la bonne conduite des personnes détenues.

Deux amendements, bénéficiant d’un avis favorable du Gouvernement, viennent quant à eux préciser que la décision du juge de l’application de peines intervient après avis de la commission de l’application des peines : un amendement de votre rapporteur apporte cette précision pour l’octroi de la réduction de peine prévue par la nouvelle rédaction de l’article 721 et un amendement de Mme Cécile Untermaier, auquel votre rapporteur a également émis un avis favorable, introduit cette même précision pour l’octroi des réductions de peines exceptionnelles prévues par le nouvel article 721-4 s’agissant des condamnés à une peine inférieure ou égale à sept ans.

La Commission a également souhaité clarifier le nouveau régime de réduction de peine en précisant que celle-ci peut être octroyée aux condamnés ayant donné des preuves suffisantes de bonne conduite et qui ont manifesté des efforts sérieux de réinsertion. Bénéficiant de l’avis favorable du Gouvernement, cette modification est issue d’un amendement de votre rapporteur et de trois amendements identiques de Mme Laetitia Avia et de MM. Didier Paris et Raphaël Schellenberger.

Ont également été adoptés, avec avis favorable du Gouvernement, des amendements identiques de votre rapporteur et de Mme Laetitia Avia précisant, de manière non exhaustive, les éléments pouvant être pris en compte pour définir la bonne conduite des personnes détenues : l’absence d’incidents en détention, le respect des règles de la détention, l’implication dans la vie quotidienne et le comportement avec les autres personnes – personnel pénitentiaire, intervenants extérieurs ou détenus.

Dans la même logique, la Commission a affiné la liste, elle aussi non exhaustive, des éléments pouvant être pris en compte pour définir les efforts sérieux de réinsertion :

– deux amendements de Mme Laetitia Avia, soutenus par votre rapporteur et le Gouvernement, remplacent le critère de réussite d’un examen par celui de suivi assidu d’une formation (scolaire, universitaire ou professionnelle) et suppriment le mot « réels » qualifiant jusqu’alors le critère de progrès accomplis dans le cadre d’un enseignement ou d’une formation ;

– un amendement de M. Benjamin Dirx, également soutenu par votre rapporteur et le Gouvernement, ajoute le critère de participation à des activités sportives encadrées ;

– deux amendements de votre rapporteur, bénéficiant d’un avis favorable du Gouvernement, modifient deux autres points : d’une part, ils substituent à l’engagement dans un programme de prise en charge proposé par le SPIP le critère d’investissement soutenu dans un tel programme et, d’autre part, substituent au critère d’efforts pour indemniser les victimes celui de versements volontaires des sommes dues aux victimes et au trésor public.

À l’initiative de votre rapporteur et avec le soutien du Gouvernement, la Commission a également entendu compléter la nouvelle rédaction de l’article 721 relatif à la réduction de peine par :

– la limitation des possibilités d’octroi de réduction de peine pour les personnes condamnées refusant le traitement ou les soins qui leur sont proposés ;

– la mention explicite de l’application de la réduction de peine aux personnes condamnées bénéficiant d’un aménagement de peine sous écrou ;

– l’information du condamné, lors de sa mise sous écrou, au sujet des règles afférentes à la réduction de peine prévue au présent article, des critères d’appréciation et d’attribution de cette réduction, ainsi que des possibilités de retrait de tout ou partie de cette réduction.

Enfin, en cohérence avec la loi pour une sécurité globale préservant les libertés, adoptée définitivement par le Parlement au mois d’avril dernier, un amendement de M. Jean-Michel Fauvergue, adopté avec avis favorables de votre rapporteur et du Gouvernement, réinsère dans le présent texte la limitation de la réduction de peine à laquelle seront éligibles les condamnés pour agression sur des détenteurs de l’autorité publique à quatre mois par an, durée équivalente au régime voté le mois dernier par le Parlement.

Concernant par ailleurs les réductions de peine exceptionnelles créées par le présent article afin de valoriser les comportements exceptionnels à l’égard de l’institution pénitentiaire, la Commission a adopté, avec un double avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement, un amendement de Mme Laetitia Avia complétant cette disposition en ajoutant aux actes susceptibles d’entraîner une réduction de peine exceptionnelle ceux ayant évité que soit porté atteinte à la vie ou l’intégrité physique ou psychique des détenus.

*

*     *

Chapitre V
Dispositions diverses

Article 10
(art. préliminaire, 102, 104, 41, 1801, 199, 196, 49515, 523, 6561, 70674, 7061123 [nouveau], 706113, 8002 et 8031 du code de procédure pénale ; art. L. 42311 du code de la justice pénale des mineurs)
Diverses dispositions relatives à la procédure pénale

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article comprend diverses dispositions rectifiant des erreurs ou des imprécisions issues de lois récentes, des mesures de simplifications procédurales et des dispositions visant à mettre le droit en conformité avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Il autorise également la création d’une juridiction spécialisée dans la répression des crimes en série.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée a institué des pôles régionaux spécialisés en matière d’atteintes à l’environnement.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté huit amendements inscrivant le droit du mis en cause de se taire à l’article préliminaire du code de procédure pénale, facilitant le recours à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, élargissant les compétences juridictionnelles des magistrats à titre temporaire, garantissant la possibilité pour une victime d’être accompagnée d’un avocat dès les premiers stades de la procédure, et autorisant la signification électronique en matière pénale.

1.   Le recours aux enquêtes sociales rapides

a.   L’état du droit

L’enquête sociale rapide est un dispositif prévu à l’article 41 du code de procédure pénale. Il permet au procureur de la République de faire vérifier la situation matérielle, familiale et sociale d’une personne ainsi que la faisabilité matérielle de certaines peines ou aménagements de peine pouvant être prononcés, afin d’être mis au fait des mesures propres à favoriser l’insertion sociale de l’intéressé ([273]). Ces investigations, qui peuvent viser toute personne faisant l’objet d’une enquête, sont réalisées par un officier de police judiciaire, par le service pénitentiaire d’insertion et de probation, par le service de la protection judiciaire de la jeunesse ou par toute personne habilitée dans des conditions déterminées par décret en Conseil d’État ([274]).

Ces diligences étaient par ailleurs obligatoires avant toute réquisition de placement en détention provisoire en cas de poursuites contre un majeur âgé de moins de vingt et un ans au moment de la commission de l’infraction, lorsque la peine encourue n’excédait pas cinq ans d’emprisonnement, en cas de poursuites selon la procédure de comparution immédiate ([275]) ou selon la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ([276]).

La loi n° 2019‑222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a modifié cette rédaction afin de faciliter le recours aux enquêtes sociales rapides. L’objectif poursuivi consistait à donner au tribunal correctionnel une meilleure connaissance de la situation du prévenu pour faciliter l’individualisation de la peine. Les réquisitions aux fins d’enquête sociale rapide sont désormais obligatoires avant toute réquisition de placement en détention provisoire lorsque la peine encourue n’excède pas cinq ans d’emprisonnement, quel que soit l’âge du prévenu et non plus uniquement s’il s’agit d’un majeur âgé de moins de vingt et un ans au moment de la commission de l’infraction ([277]).

b.   Les dispositions du projet de loi

La rédaction issue de la loi du 23 mars 2019 souffre d’une malfaçon. L’intention du législateur se limitait à étendre le caractère obligatoire de l’enquête sociale rapide à tous les prévenus susceptibles d’être placés en détention provisoire pour des délits punis jusqu’à cinq ans d’emprisonnement, sans considération de leur âge. La formulation retenue peut cependant laisser entendre que les investigations sont désormais impératives à la fois avant toute réquisition de placement en détention provisoire lorsque la peine encourue n’excède pas cinq ans d’emprisonnement, et pour toutes les procédures de comparution immédiate ou sur reconnaissance préalable de culpabilité.

Or, la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité n’aboutit parfois qu’à une sanction pécuniaire qui n’est pas susceptible de mettre en péril l’insertion sociale du justiciable. L’enquête sociale rapide, conçue pour évaluer les conséquences d’une privation de liberté, est alors dépourvue d’intérêt.

En conséquence, le 1° du I de l’article 10 du projet de loi dissipe l’ambiguïté du texte en précisant que l’enquête sociale rapide demeure obligatoire dans trois hypothèses :

– avant toute réquisition de placement en détention provisoire lorsque la peine encourue n’excède pas cinq ans d’emprisonnement ;

– en cas de poursuites selon la procédure de comparution immédiate ;

– en cas de poursuites selon la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité si et seulement si la personne est déférée devant le procureur de la République ([278]), étape procédurale qui implique en pratique une proposition de prononcé immédiat d’une peine d’emprisonnement ou, si la personne sollicite un délai, des réquisitions de placement en détention provisoire.

c.   Des dispositions complétées par la commission des Lois

Ces modifications ont obtenu le soutien de la Commission, qui a adopté un amendement rédactionnel de Mme Séverine Gipson.

2.   La notification du droit au silence

a.   L’état du droit

i.   La procédure devant la chambre de l’instruction

L’article 199 du code de procédure pénale régit les modalités de fonctionnement de la chambre de l’instruction ([279]). Il précise que « les débats se déroulent et l’arrêt est rendu en chambre du conseil » ([280]).

Toutefois, il admet également que « la chambre de l’instruction [puisse] ordonner la comparution personnelle des parties » ([281]), d’office ou à la demande de celles-ci. Par ailleurs, si la personne majeure mise en examen ou son avocat le demande dès l’ouverture des débats, ceux-ci se déroulent et l’arrêt est rendu en séance publique ([282]). Enfin, lorsque les débats portent sur le placement ou le maintien en détention provisoire de l’intéressé, sa comparution est de droit s’il en fait la demande ([283]).

ii.   La procédure devant le juge des libertés et de la détention

L’article 395 du code de procédure pénale autorise le procureur de la République, lorsqu’il estime que les charges réunies sont suffisantes et que l’affaire est en l’état d’être jugée, à « traduire le prévenu sur-le-champ devant le tribunal ». Aux termes du dernier alinéa dudit article, « le prévenu est retenu jusqu’à sa comparution qui doit avoir lieu le jour même ».

L’article 396 du même code édicte la procédure à suivre dans le cas où, en dépit de la décision du parquet, les circonstances empêchent la tenue immédiate de l’audience. Il revient au procureur de la République de présenter le prévenu au juge des libertés et de la détention afin que celui-ci statue contradictoirement, par ordonnance insusceptible d’appel, sur un placement en détention provisoire, sur un placement sous contrôle judiciaire ou sur une assignation à résidence avec surveillance électronique jusqu’à la comparution devant la formation de jugement.

La forme de l’ordonnance est celle prévue à l’article 137‑3 du code de procédure pénale : « Le juge des libertés et de la détention statue par ordonnance motivée. Lorsqu’il ordonne ou prolonge une détention provisoire ou qu’il rejette une demande de mise en liberté, l’ordonnance doit comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait sur le caractère insuffisant des obligations du contrôle judiciaire ou de l’assignation à résidence avec surveillance électronique et le motif de la détention. »

b.   Des dispositions jugées contraires à la Constitution

L’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 pose le principe selon lequel « tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ». Il en résulte que nul ne peut être contraint à s’auto-incriminer, et que chacun dispose du droit de se taire dans le cadre d’investigations judiciaires.

C’est sur ce fondement que le Conseil constitutionnel a jugé insuffisamment protecteur des libertés et des droits fondamentaux des personnes, et par conséquent contraires à la Constitution, les procédures des articles 199 et 396 du code de procédure pénale.

i.   La décision du Conseil constitutionnel n° 2020‑886 QPC du 4 mars 2021, M. Oussama C.

Saisi de la conformité à la Constitution de l’article 396 du code de procédure pénale par la Cour de cassation ([284]), le Conseil constitutionnel a relevé que les dispositions en cause conduisent le juge des libertés et de la détention à statuer sur les réquisitions du ministère public aux fins de détention provisoire après avoir recueilli les observations éventuelles du prévenu ou de son avocat. Or, « le juge ne peut décider une telle mesure privative de liberté, qui doit rester d’application exceptionnelle, que par une ordonnance motivée, énonçant les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement par référence à l’une des causes limitativement énumérées » à l’article 144 du code de procédure pénale ([285]). Le juge est donc amené à porter une appréciation sur les faits retenus par le procureur de la République.

Par ailleurs, lorsqu’il est invité à présenter ses observations, le prévenu peut décider de reconnaître les faits qui lui sont reprochés devant le juge des libertés et de la détention. Le « fait même que ce magistrat invite le prévenu à présenter ses observations peut être de nature à lui laisser croire qu’il ne dispose pas du droit de se taire » ([286]). Certes, l’ordonnance du juge des libertés et de la détention est sans effet sur le jugement du tribunal correctionnel. Mais les observations du prévenu, consignées dans la procédure, peuvent ultérieurement être consultées par la formation de jugement et porter préjudice à la défense.

Dès lors, en ne prévoyant pas que le prévenu traduit devant le juge des libertés et de la détention est informé de sa possibilité de se taire, les dispositions contestées portent atteinte à son droit de ne pas s’auto-incriminer. Elles sont donc contraires à la Constitution.

Le Conseil constitutionnel a reporté les effets de sa décision au 31 décembre 2021. Les mesures prises avant sa publication ne peuvent être remises en cause sur le fondement de cette inconstitutionnalité. Le Conseil constitutionnel ordonne, en revanche, aux juges de la liberté et de la détention d’informer les prévenus qui comparaissent devant eux en application de l’article 396 du code de procédure pénale de leur droit de se taire, dans l’attente de l’intervention du législateur ([287]).

ii.   La décision du Conseil constitutionnel n° 2021-895/901/902/903 QPC du 9 avril 2021, M. Francis S. et autres

Selon la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation, la comparution devant la chambre de l’instruction des parties « n’a pas pour objet de mettre celles-ci en mesure de formuler des observations mais de permettre à la juridiction de leur poser les questions qui lui paraissent utiles à l’instruction du dossier » ([288]). Dans cette perspective, elle a considéré que la personne entendue par la chambre de l’instruction pouvait être amenée à faire des déclarations sur les faits, objet de la poursuite, sans avoir reçu préalablement la notification de son droit de se taire, alors même que ses déclarations seront versées au dossier de la procédure.

Saisi de la conformité à la Constitution de l’article 199 du code de procédure pénale, le Conseil constitutionnel a souligné que, lorsque la chambre de l’instruction est saisie d’une requête en nullité contre une décision de mise en examen ou d’un appel à l’encontre d’une ordonnance de placement en détention provisoire, il lui revient de s’assurer qu’il existe des indices graves et concordants rendant vraisemblable que les personnes mises en examen aient pu participer à la commission des infractions en cause. En outre, lorsqu’elle est saisie du règlement d’un dossier d’information, la chambre de l’instruction apprécie le caractère suffisant des charges pesant sur le mis en examen pour justifier le renvoi devant une juridiction de jugement. « Ainsi, l’office confié à la chambre de l’instruction par les dispositions contestées la conduit à porter une appréciation sur les faits retenus à titre de charges contre la personne mise en examen » ([289]).

En outre, comme pour la comparution devant le juge des libertés et de la détention préalablement à une comparution immédiate, le Conseil constitutionnel a relevé que la personne peut être amenée, en réponse aux questions qui lui sont posées, à reconnaître les faits reprochés. Or, les déclarations de la personne mise en examen sont susceptibles d’arriver à la connaissance de la juridiction de jugement et de porter préjudice aux droits de la défense.

Le Conseil constitutionnel a reporté les effets de sa décision au 31 décembre 2021. Les mesures prises avant sa publication ne peuvent être remises en cause sur le fondement de cette inconstitutionnalité. Le Conseil constitutionnel ordonne, en revanche, aux chambres de l’instruction d’informer les personnes qui comparaissent devant elles en application de l’article 199 du code de procédure pénale de leur droit de se taire, dans l’attente de l’intervention du législateur.

c.   Les dispositions du projet de loi

Le 2° du I de l’article 10 du projet de loi complète le quatrième alinéa de l’article 199 du code de procédure pénale pour préciser que la personne mise en examen comparaissant devant la chambre de l’instruction ne peut être entendue qu’après avoir été informée de son droit de se taire.

Le 3° du I de l’article 10 du projet de loi modifie le deuxième alinéa de l’article 396 du code de procédure pénale pour préciser que le juge des libertés et de la détention recueille les observations éventuelles du prévenu ou de son avocat après lui avoir notifié son droit de garder le silence.

d.   Des dispositions complétées par la commission des Lois

Si la rédaction proposée par le Gouvernement a convaincu la Commission, la succession des questions prioritaires de constitutionnalité portant sur la notification du droit de se taire a convaincu le rapporteur de la nécessité d’aller plus loin pour tarir le flux des censures prononcées sur ce fondement par le Conseil constitutionnel. Comme il apparaît illusoire d’appliquer expressément ce principe à chaque occurrence du code de procédure pénale décrivant la rencontre d’un mis en cause avec un magistrat ou un service enquêteur, la Commission a adopté un amendement visant à l’inscrire à l’article préliminaire pour réaffirmer sa prévalence systématique.

Cette disposition figure désormais dans un nouveau 1° A du I.

3.   La simplification de la demande de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité

a.   L’état du droit et les dispositions initiales du projet de loi

L’article 495-15 du code de procédure pénale permet au prévenu pour des faits délictuels ([290]) d’indiquer par lettre recommandée avec avis de réception adressée au procureur de la République qu’il reconnaît sa responsabilité et qu’il demande à bénéficier d’une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

Si le procureur de la République l’accepte, après avoir convoqué le prévenu et son avocat ainsi que, le cas échéant, la victime, la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité se substitue à la voie procédurale préalablement envisagée selon les règles de droit commun.

Le 4° du I de l’article 10 du projet de loi supprime l’exigence d’un accusé de réception. Elle entraîne, selon l’étude d’impact, « un frein à la mise en œuvre de cette procédure alors qu’il convient au contraire d’encourager le recours à celle-ci, compte-tenu de l’état des stocks de procédures à juger dans les juridictions en raison notamment de la crise sanitaire ». Il est vrai qu’il n’y a rien à redouter d’une erreur de distribution du courrier : elle ne saurait faire grief au prévenu puisque la reconnaissance de sa responsabilité demeure inconnue de l’autorité de poursuite ; elle ne lui interdit aucunement de réitérer sa proposition, elle ne conditionne pas la possibilité pour le parquet d’engager une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

b.   Des dispositions approfondies par la commission des Lois

La Commission a adopté, avec l’avis favorable du rapporteur, un amendement du Gouvernement facilitant encore davantage le recours aux comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité et réécrivant à cette fin, dans de nouveaux  bis et 4° du I, les dispositions initiales du projet de loi.

Le nouveau 4° du I autorise le procureur de la République à recourir à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, sous réserve de l’accord de la partie civile si celle-ci est à l’origine des poursuites :

– d’initiative ou à la demande du prévenu lorsque le tribunal est déjà saisi par convocation sur procès-verbal ou par ordonnance de renvoi du juge d’instruction ;

– même si l’affaire a été appelée par le tribunal, si elle a fait l’objet d’un renvoi sans avoir été examinée au fond ;

– en cas d’appel du prévenu sur la peine prononcée uniquement.

Le nouveau  bis du I modifie, quant à lui, l’article 180‑1 du code de procédure pénale, qui régit le recours aux comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité à l’issue de l’information judiciaire. Le droit en vigueur permet au juge d’instruction, à l’issue de son information, de renvoyer la procédure au profit d’une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité à la demande ou avec l’accord du procureur de la République, du mis en examen et de la partie civile – que cette dernière soit, ou non, à l’origine des poursuites. La nouvelle disposition prévoit que la partie civile conserve la possibilité de bloquer le recours à une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité uniquement si elle est à l’origine des poursuites ; dans le cas contraire, elle est seulement appelée à faire valoir ses observations.

4.   L’anonymat des enquêteurs étrangers entendus dans la lutte contre le terrorisme

a.   L’état du droit

Le principe du contradictoire constitue une condition essentielle de la procédure pénale. Il garantit notamment aux parties en général, et à la défense en particulier, de prendre connaissance des arguments de fait, de droit et de preuve à partir desquels le jugement sera prononcé ([291]).

Le Conseil constitutionnel reconnaît toutefois au législateur la possibilité de limiter dans une certaine mesure les garanties relatives aux droits de la défense, au nom de la nécessaire conciliation avec d’autres exigences constitutionnelles, en particulier la prévention des atteintes à l’ordre public qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle. Il en va ainsi, notamment, de la possibilité de préserver l’anonymat des agents de la police nationale ou de la gendarmerie nationale dans le cadre des procédures dans lesquelles ils interviennent, lorsque la révélation de leur identité serait susceptible de mettre en danger leur vie ou celle de leurs proches ([292]).

Parmi les diverses dispositions permettant d’entendre un témoin dans un cadre judiciaire de façon anonyme ([293]), l’article 656-1 du code de procédure pénale autorise un agent des services de renseignement français à témoigner sans révéler son identité de faits dont il a eu connaissance dans l’exercice d’une mission intéressant la défense et la sécurité nationale. Ce cadre juridique vaut tout au long de la procédure judiciaire, au stade de l’enquête comme du jugement. L’appartenance aux services mentionnés et la réalité de la mission sont attestées par l’autorité hiérarchique. Les questions posées ne doivent pas permettre la révélation de l’identité de l’agent. Les auditions sont reçues dans des conditions permettant la garantie de son anonymat, le cas échéant dans un lieu assurant l’anonymat et la confidentialité choisi par le chef du service auquel appartient l’agent.

Aucune condamnation ne peut être prononcée sur le seul fondement des déclarations ainsi recueillies, de sorte que le principe du contradictoire demeure préservé.

La Cour de cassation, saisie d’une question prioritaire de constitutionnalité sur ces dispositions et sur leur conformité aux droits de la défense et à l’équilibre des droits des parties ainsi qu’au principe d’égalité devant la loi, a considéré la question dépourvue des caractères sérieux et nouveaux nécessaires à sa transmission au Conseil constitutionnel ([294]).

b.   Les dispositions du projet de loi

L’article 656‑1 du code de procédure pénale est exclusivement applicable, aux termes de son premier alinéa, à l’agent d’un service national ([295]). Or, dans un contexte marqué par les pertes infligées à la France par le terrorisme international, il est nécessaire de permettre aux agents de police judiciaire étrangers de témoigner devant les juridictions françaises dans un cadre garantissant leur anonymat pour le jugement de faits de terrorisme. Ce dispositif d’anonymisation serait notamment utile dans le cadre du procès relatif aux attentats du 13 novembre 2015.

Le 5° du I de l’article 10 du projet de loi complète l’article 656-1 du code de procédure pénale afin de rendre ses dispositions applicables aux agents étrangers affectés dans des services de police judiciaire spécialement chargés de la lutte contre le terrorisme sur des faits dont ils auraient eu connaissance à l’occasion de leurs fonctions.

c.   Des dispositions adoptées sans modification par la commission des Lois

La Commission a adopté sans changement cette disposition du projet de loi.

5.   La création d’une juridiction spécialisée sur les crimes sériels

a.   L’état du droit

Afin de garantir une meilleure répression des infractions considérées particulièrement attentatoires à l’ordre social, l’organisation judiciaire évolue, depuis une vingtaine d’années, dans le sens d’une spécialisation croissante des juridictions pour une meilleure maîtrise technique des enjeux et une plus grande concentration des moyens – financiers et humains. La loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l’État a initié un mouvement de spécialisation des juridictions qui s’est poursuivi jusqu’à la loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée créant dans le ressort de chaque cour d’appel des pôles régionaux spécialisés en matière d’atteinte à l’environnement.

Il en résulte une répartition du contentieux pénal d’une grande subtilité. La loi du 24 décembre 2020 a cependant clarifié les choses en instaurant, au sein d’un nouvel article 43‑1 du code de procédure pénale, un droit de priorité tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement. En cas de conflit de compétence entre deux ministères publics spécialisés, la priorité revient à celui dont le ressort est le plus étendu.

Ces juridictions sont dotées d’une compétence dite spécialisée qui s’exerce de manière concurrente à celles, territoriales, qui résultent, pour les parquets, de l’application de l’article 43 du code de procédure pénale ([296]).

Les principales juridictions spécialisées ([297])

Domaine

Code de procédure pénale

Nature de la spécialisation

Loi

Infractions terroristes

Article 70617

 

Compétence nationale du procureur, du pôle de l’instruction, du tribunal correctionnel et de la cour d’assises de Paris.

 

Loi n° 861020 du 9 septembre 1986

 

Création d’un parquet national anti-terroriste (PNAT), distinct du parquet de Paris, dirigé par le procureur de la République antiterroriste.

 

Loi n° 2019222 du 23 mars 2019

Infractions en matière économique et financière

Article 705

 

Compétence nationale du parquet national financier (PNF), du juge d’instruction et du tribunal correctionnel de Paris dans les affaires d’une grande complexité ou en raison notamment du grand nombre d’auteurs, de complices ou de victimes ou du ressort géographique sur lequel elles s’étendent.

 

Loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013

Article 704

 

Juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) : compétence interrégionale des tribunaux de grande instance de Paris, Lyon, Marseille, Lille, Rennes, Bordeaux, Nancy et FortdeFrance dans les affaires d’une grande complexité.

Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004

Criminalité et délinquance organisées

Article 70675

 

Juridiction nationale chargée de la lutte contre la criminalité organisée (JUNALCO) : compétence nationale du tribunal judiciaire et de la cour d’assises de Paris dans les affaires d’une très grande complexité.

 

Loi n° 2019222 du 23 mars 2019

Créées par la loi  2004204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et désignées par décret, les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) exercent une compétence en matière économique et financière, mais aussi dans la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées. Dans ce dernier domaine, le code de procédure pénale confie au JIRS le soin de connaître :

 d’infractions criminelles et délictuelles limitativement énumérées ([298]) ;

 de l’ensemble des crimes et délits commis en bande organisée ainsi que des associations de malfaiteurs constituées à des fins infractionnelles ([299]).

b.   Les dispositions du projet de loi

L’étude d’impact jointe au projet de loi souligne que « le code de procédure pénale ne prévoit aucune compétence territoriale dérogatoire en ce qui concerne les crimes "sériels" commis par un même auteur, dans des temps et des lieux différents, sur différentes victimes, qui présentent pourtant une complexité évidente ». Elle relève que ces dossiers criminels d’un genre particulier, qui s’inscrivent sur le temps long, se prêtent pourtant mal à la vie des juridictions classiques, marquée par les changements d’affectation et la charge des cabinets d’instruction, et dont les compétences territoriales restreintes compliquent l’identification d’un auteur unique de faits multiples. Le traitement de ces affaires pourrait ainsi bénéficier d’une centralisation des procédures, d’une spécialisation des magistrats et des greffiers ainsi que d’un rythme d’investigation adapté offrant l’opportunité de déceler des correspondances entre des crimes que rien ne relie de prime abord, grâce à un profilage fin des suspects et de leurs motivations.

Le 6° du I de l’article 10 du projet de loi inscrit à l’article 706 du code de procédure pénale le principe d’un regroupement des procédures criminelles pour meurtre ([300]), pour torture et acte de barbarie ([301]), pour viol ([302]) et pour enlèvement et séquestration ([303]). Une juridiction spécialisée pourra se saisir de l’affaire si les faits « sont susceptibles d’avoir été commis de manière répétée à des dates différentes par une même personne à l’encontre de différentes victimes » ([304]).

Le Gouvernement entend ainsi transcrire dans la loi une préconisation formulée par un groupe de travail constitué à l’initiative de la direction des affaires criminelles et des grâces ([305]). Le regroupement des procédures les plus complexes d’affaires non classées et de crimes sériels en constituait la sixième recommandation.

Dès lors que l’article 706‑75 du code de procédure pénale confie au pouvoir réglementaire le soin d’étendre la compétence territoriale d’un tribunal judiciaire et d’une cour d’assises au ressort d’une ou plusieurs cours d’appel pour l’enquête, la poursuite, l’instruction et le jugement d’infractions déterminées, le Gouvernement disposera de la possibilité de déterminer si le regroupement des procédures sérielles doit échoir aux juridictions interrégionales spécialisées, à des pôles distincts ou à une juridiction nationale.

Ce dernier point a fait débat au sein du groupe de travail susmentionné ([306]) :

– l’opinion majoritaire a incliné en faveur d’une attribution aux JIRS dont le ressort territorial « apparaît d’autant plus pertinent que la plupart des crimes sériels restent liés à une zone géographique plus restreinte que le périmètre national et qu’il pourrait permettre d’éviter un éloignement trop important par rapport à la domiciliation des victimes » ;

– une position dissidente en faveur de la création d’un pôle national organisé sous la même forme que le parquet national antiterroriste, assise sur la conviction qu’une « vision nationale du parcours des tueurs en série est indispensable, les faits commis ces dernières années démontrant le parcours national voire international de ces auteurs, et la coopération internationale étant structurée plus facilement depuis Paris ».

L’étude d’impact jointe au projet de loi évalue les charges résultant de cette spécialisation à 12,9 emplois temps-plein (ETP) de magistrat du siège, 3,9 ETP de magistrat du parquet et 14,2 ETP de greffier. Toutefois, les angles morts que reconnaît elle-même l’étude d’impact – pas d’estimation de la charge de travail du parquet pendant l’enquête, chiffrage aléatoire du nombre d’affaires concernées, incertitude sur l’avenir des procédures – incitent à conférer à cette évaluation une valeur indicative.

Dans son avis sur le présent projet de loi ([307]), le Conseil d’État a estimé cette spécialisation « de nature à renforcer l’efficacité et la cohérence (…) de la réponse pénale aux crimes sériels ».

c.   Des dispositions adoptées sans modification par la commission des Lois

La Commission s’est interrogée sur la pertinence de cette disposition et sur l’opportunité de lui préférer la constitution d’un pôle unique à compétence nationale. Au bénéfice de l’engagement du rapporteur et du Gouvernement à travailler sur une rédaction dans la perspective de l’examen en séance publique, elle a adopté sans changement cette disposition du projet de loi.

6.   Le régime de perquisition au domicile d’un majeur protégé

a.   L’état du droit

Le livre IV du code de procédure pénale prévoit diverses procédures spéciales dictées par la particularité des infractions commises, des témoins appelés à déposer ou encore des personnes suspectées. Le titre XXVII édicte ainsi des règles applicables à la poursuite, à l’instruction et au jugement des infractions commises par des majeurs protégés ([308]).

Parmi ces règles spécifiques, l’article 706-113 du code de procédure pénale prescrit, selon le cadre procédural, au procureur de la République ou au juge d’instruction d’aviser le curateur ou le tuteur de l’intéressé, ainsi que le juge des curatelles, en cas de poursuites engagées à l’encontre d’un majeur protégé ([309]). Le curateur ou le tuteur peut ainsi prendre connaissance des pièces de la procédure dans les mêmes conditions que celles prévues pour la personne poursuivie.

À l’initiative de votre rapporteur, la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a étendu cette obligation, avant même l’engagement de poursuites, lorsque le majeur protégé :

– fait l’objet d’une mesure de garde à vue ([310]) ;

– est entendu dans le cadre d’une audition libre ([311]).

Comme l’indiquaient alors les rapporteurs, la commission des Lois de l’Assemblée nationale avait « profité de la discussion du projet de loi pour tirer les conséquences de la décision n° 2018-730 QPC du 14 septembre 2018, M. Mehdi K., par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution le premier alinéa de l’article 706-113 code de procédure pénale au motif qu’il ne prévoyait pas l’information du curateur ou du tuteur d’une personne sous protection de justice et placée garde à vue » ([312])

b.   Des dispositions censurées par le Conseil constitutionnel

Les garanties prévues au titre XXVII du livre IV du code de procédure pénale ne s’appliquent pas aux perquisitions réalisées dans le cadre d’une enquête préliminaire puisque ce cadre procédural ne correspond pas à une « poursuite ». Le Conseil constitutionnel a été saisi par la Cour de cassation de ce silence de la loi au moyen d’une question prioritaire de constitutionnalité.

Dans une décision du 15 janvier 2021 ([313]), le Conseil constitutionnel s’est référé à l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ([314]) dont découle le droit au respect de l’inviolabilité du domicile. Il a ensuite souligné qu’une perquisition ne peut en principe être effectuée au domicile d’une personne sans que son assentiment exprès ait été recueilli par les enquêteurs. Cet assentiment doit faire l’objet d’une déclaration écrite de la main de l’intéressé ou, si celui-ci ne sait pas écrire, il en est fait mention au procès-verbal ainsi que de son assentiment ([315]).

Or, aucune disposition législative n’impose aux autorités policières ou judiciaires de rechercher, au préalable, si la personne au domicile de laquelle la perquisition a lieu fait l’objet d’une mesure de protection juridique et d’informer alors son représentant de cette opération. Selon le degré d’altération de ses facultés, le majeur protégé peut cependant ne pas être capable d’exercer seul, avec discernement, son droit de s’opposer à la réalisation d’une perquisition à son domicile.

Le Conseil constitutionnel en déduit que, « en ne prévoyant pas que l’officier de police judiciaire ou l’autorité judiciaire sous le contrôle de laquelle est réalisée la perquisition soit, en principe, tenu d’avertir le représentant d’un majeur protégé lorsque les éléments recueillis au cours de l’enquête préliminaire font apparaître que la personne fait l’objet d’une mesure de protection juridique révélant qu’elle n’est pas en mesure d’exercer seule son droit de s’opposer à la réalisation de cette opération, le législateur a méconnu le principe d’inviolabilité du domicile » ([316]). Il déclare en conséquence contraire à la Constitution le premier alinéa de l’article 706-113 du code de procédure pénale, tout en reportant au 1er octobre 2021 la date de l’abrogation de ces dispositions.

c.   Les dispositions du projet de loi

Tirant les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel, le 7° du I de l’article 10 du projet de loi crée dans le code de procédure pénale un nouvel article 706-112-3 entourant de garanties la perquisition réalisée chez un majeur protégé. Lorsque les éléments recueillis au cours de l’enquête préliminaire révèlent qu’une personne chez laquelle il doit être procédé à une perquisition fait l’objet d’une « mesure de protection juridique révélant qu’elle n’est pas en mesure d’exercer seule son droit de s’opposer à la réalisation de cette opération », son curateur ou son tuteur est avisé par tout moyen pour que le majeur protégé puisse s’entretenir avec lui avant de donner son assentiment. À défaut, la perquisition est soumise à l’autorisation du juge des libertés et de la détention.

Par coordination, le 8° du I de l’article 10 du projet de loi modifie l’article 706-113 du code de procédure pénale pour tenir compte de cette nouvelle garantie.

d.   Des dispositions adoptées par la commission des Lois

La Commission a adopté cette disposition du projet de loi, un amendement du rapporteur rectifiant une erreur de coordination.

7.   L’indemnisation des personnes mises hors de cause à l’issue d’une procédure judiciaire

a.   L’état du droit

Dans sa rédaction résultant de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, l’article 8002 du code de procédure pénale prévoyait que toute juridiction prononçant un non‑lieu, une relaxe ou un acquittement pouvait accorder à la personne poursuivie, à sa demande, une indemnité au titre des frais exposés pour sa défense. Par principe à la charge de l’État, le paiement de cette indemnité pouvait être imputé à la charge de la partie civile lorsque celle-ci avait mis en mouvement l’action publique.

Cette disposition a été déclarée contraire à la Constitution en 2011 ([317]). Le Conseil constitutionnel a rappelé, au visa des articles 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ([318]), que « si le législateur peut prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s’appliquent, c’est à la condition que ces différences ne procèdent pas de distinctions injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales, notamment quant au respect du principe des droits de la défense, qui implique en particulier l’existence d’une procédure juste et équitable garantissant l’équilibre des droits des parties » ([319]). Or, en réservant à la personne poursuivie qui a fait l’objet d’un non-lieu, d’une relaxe ou d’un acquittement la possibilité de demander une indemnité, cette rédaction privait de la même opportunité les parties appelées au procès pénal qui, pour un autre motif, n’avaient fait l’objet d’aucune condamnation ([320]).

Le législateur a tiré les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel ([321]). L’article 800-2 du code de procédure pénale a été modifié de façon à permettre l’indemnisation, non seulement de la personne pénalement poursuivie, mais aussi de la personne citée comme civilement responsable ([322]). La mise à la charge de la partie civile de l’indemnité accordée par la juridiction est possible « sur réquisitions du procureur de la République » et « si la constitution de partie civile a été abusive ou dilatoire » ([323]).

b.   Des dispositions à nouveau censurées par le Conseil constitutionnel

Dans sa rédaction rectifiée, l’article 800-2 du code de procédure pénale limite ses effets à « toute juridiction prononçant un non-lieu, une relaxe, un acquittement ou toute décision autre qu’une condamnation ou une déclaration d’irresponsabilité pénale ». Il fait donc obstacle à l’octroi d’une indemnité au titre des frais exposés pour sa défense à une personne citée comme civilement responsable devant la juridiction pénale, dès lors que la personne poursuivie fait l’objet d’une condamnation.

La Cour de cassation a jugé cette situation de nature à porter atteinte à l’équilibre des droits des parties dans le procès pénal ([324]). Elle a saisi d’une nouvelle question prioritaire de constitutionnalité le Conseil constitutionnel, qui a déclaré une nouvelle fois contraire à la Constitution le premier alinéa de l’article 800-2 du code de procédure pénale : « lorsque la personne poursuivie a été condamnée, ni ces dispositions ni aucune autre ne permettent à la personne citée comme civilement responsable d’obtenir devant la juridiction pénale le remboursement de tels frais, alors même qu’elle a été mise hors de cause » ([325]).

Le Conseil constitutionnel a fixé au 31 mars 2020 la date de l’abrogation des dispositions en cause, laissant près d’un an au législateur pour apporter à la loi les modifications nécessaires. En raison de la crise sanitaire survenue entretemps, le Parlement n’a pu intervenir dans le délai imparti. Toutefois, cette situation n’a pas porté préjudice aux justiciables puisqu’une réserve d’application transitoire édictée par le Conseil constitutionnel a ouvert le droit à indemnisation aux personnes citées comme civilement responsables et mises hors de cause ([326]).

c.   Les dispositions du projet de loi

Le 9° du I de l’article 10 du projet de loi rétablit le premier alinéa de l’article 800-2 du code de procédure pénale dans une rédaction conforme à la jurisprudence du Conseil Constitutionnel.

Il prévoit que la personne civilement responsable peut obtenir une indemnité correspondant aux frais irrépétibles exposés lorsqu’elle a été mise hors de cause, quelle que soit la décision de la juridiction au regard de la culpabilité de la personne poursuivie pénalement.

d.   Des dispositions adoptées sans modification par la commission des Lois

La Commission a adopté sans changement cette disposition du projet de loi.

8.   La possibilité pour le juge des enfants de délivrer des mandats entre le défèrement et l’audience

a.   L’état du droit

L’ordonnance n° 45‑174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante autorisait le juge des enfants à mettre un mineur en examen. Cette procédure a été supprimée par l’ordonnance du 11 septembre 2019 ([327]) ratifiée par la loi du 26 février 2021 ([328]).

Le deuxième alinéa de l’article L. 423-11 du code de la justice pénale des mineurs autorise le juge des enfants, lorsqu’il constate que le mineur n’a pas respecté les obligations du contrôle judiciaire ou de l’assignation à résidence avec surveillance électronique, à communiquer le dossier au procureur de la République aux fins de réquisitions et à saisir le juge des libertés et de la détention aux fins de placement en détention provisoire.

Cependant, en l’absence de procédure d’instruction et du fait des rédactions du code de la justice pénale des mineurs, certaines dispositions du code de procédure pénale ne trouvent plus à s’appliquer aux mineurs. Il n’est ainsi plus possible de délivrer mandat en cas d’incident ou de violation d’une mesure de sûreté entre le défèrement et l’audience de jugement ([329]).

b.   Les dispositions du projet de loi

Le II de l’article 10 du projet de loi prévoit des dispositions spéciales permettant au juge des enfants de se faire présenter le mineur pour révocation de la mesure de contrôle judiciaire ou de la mesure d’assignation à résidence avec surveillance électronique.

Il complète à cette fin l’article L. 423-11 du code de justice pénale des mineurs en permettant au juge des enfants de délivrer mandat de comparution ([330]), mandat d’amener ([331]) ou mandat d’arrêt ([332]). Les règles correspondantes du code de procédure pénale s’appliquent ([333]).

Enfin, le VIII de l’article 36 du présent projet de loi reporte l’entrée en vigueur de cette disposition au 30 septembre 2021, date d’entrée en vigueur du code de la justice pénale des mineurs.

c.   Des dispositions adoptées par la commission des Lois

La Commission a adopté cette disposition du projet de loi ainsi qu’un amendement du rapporteur de nature légistique.

9.   Trois nouvelles dispositions ajoutées par la commission des Lois

La commission des Lois a complété l’article 10 du projet de loi en adoptant trois nouvelles dispositions relatives à la procédure pénale :

– un amendement de Mme Alexandra Louis a créé un nouveau 1° B du I pour affirmer le droit des victimes d’être accompagnées d’un avocat dès l’origine d’une procédure pénale, soit dès le dépôt de plainte. Quoique cette possibilité découle de la rédaction actuelle des articles 10‑2 et 10‑4 du code de procédure pénale ([334]), des difficultés d’application en pratique imposent une mention explicite dans la loi ;

– à l’initiative du rapporteur, un nouveau  bis du I supprime le second alinéa de l’article 523 du code de procédure pénale, aux termes duquel le juge du tribunal judiciaire constituant le tribunal de police peut être un magistrat à titre temporaire lorsqu’il connaît des contraventions des quatre premières classes, à l’exception de celles déterminées par un décret en Conseil d’État, ainsi que des contraventions de la cinquième classe relevant de la procédure de l’amende forfaitaire. En cohérence avec l’article 6 du présent projet de loi et l’article 1er du projet de loi organique, qui donnent aux magistrats non professionnels un plus grand rôle au sein des juridictions, cette modification permettra aux magistrats à titre temporaire de présider le tribunal de police pour l’ensemble du contentieux contraventionnel. Cette évolution est conforme aux prescriptions constitutionnelles puisque cette juridiction n’inflige aucune peine privative de liberté ([335]) ;

– un amendement de Mme Naïma Moutchou a inséré au I un nouveau 10° modifiant l’article 803‑1 du code de procédure pénale pour permettre la signification d’actes par voie électronique en matière pénale, comme la loi l’autorise en matière civile depuis près de dix ans. Un décret d’application définira les modalités concrètes de mise en œuvre de cette nouvelle possibilité.

*

*     *

 

Titre III
Du service public pénitentiaire

Article 11 A (nouveau)
(art. 719 du code de procédure pénale)
Autorisation des bâtonniers de visiter les lieux de privation de liberté

Introduit par la Commission

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article confère aux bâtonniers ou à leur délégué un droit de visite, limité à leur ressort, des locaux de garde à vue, des lieux de rétention administrative, des zones d’attente, des établissements pénitentiaires et des centres éducatifs fermés.

       Dernières modifications législatives intervenues

L’article 719 du code de procédure pénale, qui autorise la visite des députés et sénateurs ainsi que des représentants au Parlement européen élus en France dans certains lieux de privation de liberté, a été modifié en 2021 par deux ordonnances successives. D’une part, l’ordonnance portant partie législative du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile a supprimé de cet article la mention des lieux de rétention administrative et les zones d’attente ([336]). Cette suppression s’explique par l’insertion de deux articles visant spécifiquement le droit de visite des parlementaires dans ces lieux au sein du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ([337]). D’autre part, l’ordonnance portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs a rectifié la référence aux centres éducatifs fermés, désormais mentionnés à l’article L. 113-7 du code de la justice pénale des mineurs ([338]).

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L’article 719 du code de procédure pénale permet aux députés, aux sénateurs et aux représentants au Parlement européen élus en France de visiter, à tout moment, les locaux de garde à vue, les établissements pénitentiaires et les centres éducatifs fermés.

Issu d’un amendement présenté par Mme Naïma Moutchou et plusieurs membres du groupe La République en Marche, cet article prévoit d’étendre ce droit de visite aux bâtonniers ou à leur représentant spécialement désigné au sein du conseil de l’ordre, en le limitant toutefois à leur ressort, c’est-à-dire au ressort du tribunal judiciaire dont ils dépendent. Par ailleurs, cet article réinsère à l’article 719 les lieux de rétention administrative et les zones d’attente pour lesquels le droit de visite a été déplacé au sein du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, dont la nouvelle rédaction est entrée en vigueur le 1er mai 2021.

*

*     *

Article 11
(art. 717-3 du code de procédure pénale)
Modification des dispositions générales relatives au travail des personnes détenues au travers de la suppression de l’absence de contrat de travail

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article supprime de l’article 717-3 du code de procédure pénale les dispositions relatives aux relations de travail et aux règles de rémunération et de répartition des produits du travail des personnes détenues qui seront traitées dans le cadre des nouveaux articles devant être insérés dans le code de procédure pénale par l’article 12 du présent projet de loi. Il tient également compte de la suppression de l’article 33 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire par l’article 13 du présent projet de loi et insère à l’article 717-3 du code de procédure pénale une disposition, qui figurait jusque-là dans cet article 33, relative aux mesures prises en faveur des personnes handicapées détenues en matière d’accès à l’activité pénitentiaire.

       Dernières modifications législatives intervenues

En 2009 ([339]), l’article 717-3 a été complété par un alinéa portant sur la rémunération du travail des personnes détenues et prévoyant un taux horaire minimum fixé par décret et pouvant varier selon le régime sous lequel les détenus sont employés, ainsi qu’une indexation de cette rémunération sur le salaire minimum de croissance défini à l’article L. 3231-2 du code du travail.

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement prévoyant qu’au sein des établissements pénitentiaires, toutes dispositions sont prises pour assurer, aux personnes incarcérées qui en font la demande, non seulement une activité professionnelle, une formation professionnelle ou générale, mais également une validation d’acquis de l’expérience.

1.   L’état du droit : l’évolution du cadre juridique général du travail en détention

a.   De la fin du travail pénal à la fin de l’obligation de travail pour les personnes détenues (1945-1987)

En 1945, la réforme dite « Amor » institue une politique d’humanisation des conditions de détention organisée autour du principe selon lequel la peine privative de liberté a pour but essentiel l’amendement et le reclassement social du condamné. Parmi les quatorze points de la réforme, le travail figure à la fois comme obligation et comme droit : tout condamné de droit commun est astreint au travail et bénéficie d’une protection légale pour les accidents survenus pendant celui-ci. Séparé de la peine en elle-même, le travail en détention est dès lors valorisé pour son rôle disciplinaire, économique et rééducatif.

En 1960, le travail forcé est aboli par voie d’ordonnance et en 1975, l’obligation de travail est inscrite dans le code pénal : « les condamnés à des peines privatives de liberté pour des faits qualifiés crimes ou délits de droit commun sont astreints au travail » ([340]).

Avec la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire ([341]), le législateur est revenu sur cette obligation : le détenu n’est alors plus contraint de travailler.

Cette évolution traduisait à l’époque une volonté d’accentuer le rôle de réinsertion sociale que doit jouer l’incarcération et s’inscrivait également dans un mouvement plus large de d’humanisation et de libéralisation des conditions de détention enclenché au cours des années 1970 pour répondre à de multiples révoltes en milieu carcéral ([342]). Toutefois, une autre raison expliquerait également cette évolution : face au retournement de la conjoncture à la fin des Trente Glorieuses et devant l’impossibilité de procurer du travail à tous les détenus, il aurait paru préférable de réformer la législation pour la mettre davantage en conformité avec la réalité économique du pays ([343]).

En vue de favoriser la réinsertion des détenus, les deux premiers alinéas de l’ancien article 720, aujourd’hui numéroté 717-3, du code de procédure pénale disposent alors que « les activités de travail et de formation professionnelle sont prises en compte pour l’appréciation des gages de réinsertion et de bonne conduite des condamnés et qu’au sein des établissements pénitentiaires, toutes dispositions sont prises pour assurer une activité professionnelle aux personnes incarcérées qui le souhaitent » ([344]). À partir de 1987, cet article précise que « les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l’objet d’un contrat de travail », excluant ainsi les travailleurs détenus du cadre général du droit du travail.

b.   Quelques évolutions complémentaires (1987-2009)

En 1990, il est précisé qu’il peut être dérogé à cette interdiction du contrat de travail « pour les activités exercées à l’extérieur des établissements pénitentiaires » ([345]).

En 2002 ([346]), de nouvelles précisions sont apportées au cadre juridique du travail en détention et permettent aux personnes détenues de « travailler pour leur propre compte avec l’autorisation du chef d’établissement » ([347]).

En 2005, les deux premiers alinéas de l’article 717-3 sont modifiés pour mieux y intégrer la question de la formation des personnes détenues. D’une part, le premier alinéa est complété afin de prévoir que l’appréciation des gages de réinsertion et de bonne conduite des condamnés prend en compte non seulement leur activité de formation professionnelle comme tel était déjà le cas mais également leur formation « générale ». D’autre part, le second alinéa est complété afin de prévoir que les dispositions nécessaires sont prises par les établissements pénitentiaires pour assurer non seulement une activité professionnelle, mais également « une formation professionnelle ou générale » aux personnes incarcérées qui en font la demande ([348]).

Se dégage de ces évolutions successives une volonté d’élargissement des situations prises en compte dans le cadre des activités exercées par les personnes détenues.

c.   La création d’une nouvelle forme d’obligation d’activité pour les personnes détenues et l’encadrement du travail en détention par un acte d’engagement (2009 à nos jours)

● Sans pour autant bouleverser l’ergonomie générale des règles fixées par l’article 717-3 du code de procédure pénale, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 ([349]) a introduit dans notre droit une « obligation d’activité » des personnes détenues.

Son article 27 dispose ainsi que toute personne condamnée est tenue d’exercer au moins l’une des activités qui lui est proposée par le chef d’établissement et le directeur du SPIP dès lors qu’elle a pour finalité la réinsertion de l’intéressé et est adaptée à son âge, à ses capacités, à son handicap et à sa personnalité.

Comme l’a souligné M. Jean-René Lecerf, rapporteur du Sénat à l’initiative de cette disposition créée en 2009, « la réinsertion des détenus qui constitue, comme le rappelle d’ailleurs l’article premier du projet de loi pénitentiaire, l’un des objectifs fondamentaux de l’exécution d’une peine privative de liberté passe par l’exercice, pendant la détention, d’une activité destinée à favoriser la socialisation de la personne […] » ([350]).

L’article R. 57-9-1 du code de procédure pénale précise quelles sont les activités concernées par cette obligation d’activité : travail, formation professionnelle, insertion par l’activité économique, enseignement, activités éducatives, culturelles, socioculturelles, sportives et physiques ([351]).

● Par ailleurs, si l’absence de contrat de travail demeure inscrite dans le code de procédure pénale, l’article 33 de la loi pénitentiaire de 2009 prévoit l’établissement d’un acte d’engagement.

Établi par l’administration pénitentiaire lorsque des personnes détenues participent aux activités professionnelles organisées dans les établissements pénitentiaires, cet acte, signé par le chef d’établissement et la personne détenue, énonce les droits et obligations professionnels de celle-ci ainsi que ses conditions de travail et sa rémunération. Par ailleurs, l’article 33 prévoit que l’acte d’engagement pourra également concerner l’insertion par l’activité économique.

Jusqu’en 2009, le seul acte juridique régissant la situation de travail d’une personne détenue était la décision de classement ([352]) prise unilatéralement par l’administration pénitentiaire. La mise en place d’un acte d’engagement est donc une avancée importante, qui marque une volonté de mieux définir et encadrer les conditions d’exercice par les personnes détenues des activités professionnelles. En effet, s’il demeure un acte établi de manière unilatérale par l’administration pénitentiaire, il est toutefois signé par celle-ci et par la personne détenue concernée.

d.   Le cadre en vigueur aujourd’hui

i.   Le cadre juridique du travail en prison est demeuré relativement stable depuis la loi pénitentiaire de 2009.

● L’article 717-3 du code de procédure pénale n’a pas été modifié depuis ; il prévoit donc que :

– les activités de travail et de formation professionnelle ou générale sont prises en compte pour l’appréciation des gages de réinsertion et de bonne conduite des condamnés ;

– toutes dispositions sont prises, au sein des établissements pénitentiaires, pour assurer une activité professionnelle, une formation professionnelle ou générale aux personnes incarcérées qui en font la demande ;

– les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l’objet d’un contrat de travail, mais il peut être dérogé à cette règle pour les activités exercées à l’extérieur des établissements pénitentiaires ;

– et des règles relatives à la rémunération du travail pénitentiaire sont précisées.

● Par ailleurs, l’article 718 du code de procédure pénale dispose que les personnes détenues peuvent travailler pour leur propre compte avec l’autorisation du chef d’établissement.

● En outre, l’article 27 de la loi pénitentiaire de 2009 prévoit que :

– toute personne condamnée est tenue d’exercer au moins l’une des activités qui lui est proposée par le chef d’établissement et le directeur du SPIP dès lors qu’elle a pour finalité la réinsertion de l’intéressé et est adaptée à son âge, à ses capacités, à son handicap et à sa personnalité ;

– lorsque la personne condamnée ne maîtrise pas les enseignements fondamentaux, l’activité consiste par priorité en l’apprentissage de la lecture, de l’écriture et du calcul et lorsqu’elle ne maîtrise pas la langue française, l’activité consiste par priorité en son apprentissage. Il est également précisé que l’organisation des apprentissages est aménagée lorsque la personne concernée exerce une activité de travail.

● Sous réserve du maintien du bon ordre et de la sécurité de l’établissement, les articles 28 et 29 de la loi pénitentiaire de 2009 prévoient respectivement que les activités peuvent être organisées de façon mixte et que les personnes détenues sont consultées par l’administration pénitentiaire sur les activités qui leur sont proposées.

● Enfin, l’article 33 de la loi pénitentiaire, complété en 2018 ([353]) pour y intégrer les dispositions relatives aux entreprises adaptées, précise que :

– la participation des personnes détenues aux activités professionnelles organisées dans les établissements pénitentiaires donne lieu à l’établissement d’un acte d’engagement par l’administration pénitentiaire ;

– l’acte d’engagement est signé par le chef d’établissement et le détenu ;

– cet acte énonce les droits et obligations professionnels de la personne détenue ainsi que ses conditions de travail et sa rémunération ;

– cet acte peut également préciser les modalités selon lesquelles la personne détenue bénéficie des dispositions relatives à l’insertion par l’activité économique ([354]), ainsi que des dispositions relatives aux entreprises adaptées ([355]) ;

– le chef d’établissement s’assure que les mesures appropriées sont prises afin de garantir l’égalité de traitement en matière d’accès et de maintien à l’activité professionnelle en faveur des personnes handicapées détenues.

● Plusieurs règles générales relatives au travail pénitentiaire sont également précisées dans la partie réglementaire du code de procédure pénale ([356]) :

– les dispositions nécessaires doivent être prises pour qu’un travail productif et suffisant pour occuper la durée normale d’une journée de travail soit fourni aux personnes détenues ([357]) ;

– le travail est procuré aux personnes détenues compte tenu du régime pénitentiaire auquel celles-ci sont soumises, des nécessités de bon fonctionnement des établissements ainsi que des possibilités locales d’emploi ([358]) ;

– dans la mesure du possible, le travail de chaque personne détenue est choisi en fonction de ses capacités physiques et intellectuelles, de sa situation familiale et de l’existence de parties civiles à indemniser, ainsi que de l’influence que ce travail peut exercer sur sa réinsertion ([359]) ;

– les personnes détenues peuvent être autorisées à travailler pour le compte d’associations constituées en vue de préparer leur réinsertion sociale et professionnelle ou de structures d’insertion par l’activité économique, et bénéficier d’un accompagnement en vue de préparer leur réinsertion sociale et professionnelle ([360]).

ii.   Le cadre européen, non contraignant en matière pénitentiaire, contribue à définir de grands principes applicables au travail en détention

Comme le rappelle l’étude d’impact, la gestion des établissements pénitentiaires relève de la compétence des États membres. Il est toutefois pertinent de rappeler que « la jurisprudence européenne considère que le travail pénitentiaire est conforme à la [Convention de sauvegarde européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales] dès lors qu’il tend à assurer la réinsertion et la resocialisation des personnes détenues » ([361]). En outre, les règles pénitentiaires européennes, révisées en 2006, fixent plusieurs normes et grands principes en matière de travail en détention.

Règles pénitentiaires européennes en matière de travail

26.1. Le travail en prison doit être considéré comme un élément positif du régime carcéral et en aucun cas être imposé comme une punition.

26.2. Les autorités pénitentiaires doivent s’efforcer de procurer un travail suffisant et utile.

26.3. Ce travail doit permettre, dans la mesure du possible, d’entretenir d’augmenter la capacité du détenu à gagner sa vie après sa sortie de prison.

26.4. Aucune discrimination fondée sur le sexe ne doit s’exercer dans l’attribution d’un type de travail.

26.5. Un travail incluant une formation professionnelle doit être proposé aux détenus en mesure d’en profiter et plus particulièrement aux jeunes.

26.6. Dans la mesure du possible, les détenus doivent pouvoir choisir le type de travail qu’ils désirent accomplir, sous réserve des limites inhérentes à unes élection professionnelle appropriée et des exigences du maintien du bon ordre et de la discipline.

26.7. L’organisation et les méthodes de travail dans les prisons doivent se rapprocher autant que possible de celles régissant un travail analogue hors de la prison, afin de préparer les détenus aux conditions de la vie professionnelle normale.

26.8. Bien que le fait de tirer un profit financier du travail pénitentiaire puisse avoir pour effet d’élever le niveau et d’améliorer la qualité et la pertinence de la formation, les intérêts des détenus ne doivent cependant pas être subordonnés à cette fin.

26.9. Le travail des détenus doit être procuré par les autorités pénitentiaires, avec ou sans le concours d’entrepreneurs privés, à l’intérieur ou à l’extérieur de-là prison.

26.10. En tout état de cause, le travail des détenus doit être rémunéré de façon équitable.

26.11. Les détenus doivent pouvoir consacrer au moins une partie de leur rémunération à l’achat d’objets autorisés destinés à leur usage personnel et à en envoyer une autre partie à leur famille.

26.12. Les détenus peuvent être incités à économiser une partie de leur rémunération et doivent pouvoir récupérer cette somme à leur sortie de prison ou l’affecter à d’autres usages autorisés.

26.13. Les mesures appliquées en matière de santé et de sécurité doivent assurer une protection efficace des détenus et ne peuvent pas être moins rigoureuses que celles dont bénéficient les travailleurs hors de prison.

26.14. Des dispositions doivent être prises pour indemniser les détenus victimes d’accidents du travail et de maladies professionnelles dans des conditions non moins favorables que celles prévues par le droit interne pour les travailleurs hors de prison.

26.15. Le nombre quotidien et hebdomadaire maximal d’heures de travail des détenus doit être fixé conformément à la réglementation ou aux usages locaux concernant l’emploi des travailleurs libres.

26.16. Les détenus doivent bénéficier d’au moins une journée de repos hebdomadaire et de suffisamment de temps pour s’instruire et s’adonner à d’autres activités.

26.17. Les détenus exerçant un travail doivent, dans la mesure du possible, être affiliés au régime national de sécurité sociale.

2.   Le dispositif proposé

Le présent article modifie l’article 717-3 du code de procédure pénale pour tenir compte des évolutions envisagées par le présent projet de loi concernant le travail en détention. Il met fin au principe d’absence de contrat de travail.

Il supprime pour cela le troisième alinéa de l’article 717-3 qui précisait que « les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l’objet d’un contrat de travail » mais qu’il pouvait « être dérogé à cette règle pour les activités exercées à l’extérieur des établissements pénitentiaires ».

Il supprime également les deux derniers alinéas de cet article relatifs à la rémunération des personnes détenues et à la répartition des produits du travail de celles-ci. En effet, les dispositions relatives à ces sujets devraient être à l’avenir fixées par la sous-section 4 créée par l’article 12 du présent projet de loi ([362]).

Les deux premiers alinéas de l’article 717-3 sont conservés par la nouvelle rédaction proposée par le présent article, sous réserve d’une correction visant à mettre en cohérence les termes employés avec ceux de l’article 9 relatif aux réductions de peine. Ainsi, le premier alinéa fait dorénavant référence aux « efforts sérieux de réinsertion » au lieu des termes de « gages de réinsertion » jusque-là utilisés. Le second alinéa n’est quant à lui pas modifié.

Enfin, la nouvelle rédaction tient compte de l’abrogation de l’article 33 de la loi pénitentiaire de 2009 par l’article 13 du présent projet de loi en complétant l’article 717-3 par un nouvel alinéa reprenant les dispositions de cet article prévoyant que « le chef d’établissement s’assure que les mesures appropriées sont prises, en faveur des personnes handicapées détenues, en matière d’accès à l’activité professionnelle ».

3.   La position de votre Commission

La Commission a adopté un amendement présenté par Mme Christine Cloarec-Le Nabour, bénéficiant d’un avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement, qui complète la nouvelle rédaction de l’article 717-3 du code de procédure pénale telle que proposée par le présent article. Il prévoit qu’au sein des établissements pénitentiaires, toutes dispositions sont prises pour assurer, aux personnes incarcérées qui en font la demande, non seulement une activité professionnelle, une formation professionnelle ou générale, mais également une validation d’acquis de l’expérience.

*

*     *

Article 12
(art. 719-10 à 719-25 [nouveaux] du code de procédure pénale)
Création d’une section relative au travail des personnes détenues

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article précise les règles relatives au travail des personnes incarcérées qui, compte tenu des contraintes inhérentes au contexte de la détention, dérogent au droit du travail. Il insère pour cela dans le code de procédure pénale une nouvelle section fixant les principes et les objectifs du travail en détention, ainsi que certaines de ses modalités d’organisation. Il prévoit notamment que le travail pénitentiaire est accompli pour un donneur d’ordre, qui peut être l’administration pénitentiaire ou une structure distincte, dans un cadre fixé par un contrat d’emploi pénitentiaire signé par la personne détenue et le donneur d’ordre. Il organise les procédures de classement au travail et d’affectation à un poste de travail, ainsi que les règles relatives au contrat d’emploi pénitentiaire.

       Dernières modifications législatives intervenues

Les dispositions législatives relatives au travail en détention ont été modifiées en 2009 à l’occasion de la loi pénitentiaire ([363]) :

– l’article 33 de cette loi a créé l’acte d’engagement ;

– l’article 27 a instauré une obligation d’activité des personnes détenues ;

– l’article 32 a complété l’article 717-3 du code de procédure pénale, qui pose les grands principes en matière de travail pénitentiaire et notamment d’absence de contrat de travail, par un alinéa portant sur la rémunération du travail des personnes détenues et qui prévoit un taux horaire minimum fixé par décret et pouvant varier selon le régime sous lequel elles sont employées, ainsi qu’une indexation de cette rémunération sur le salaire minimum de croissance défini à l’article L. 3231-2 du code du travail.

En 2018, l’article 33 a été complété pour y intégrer les dispositions relatives aux entreprises adaptées ([364]).

       Modifications apportées par la Commission

Outre seize amendements rédactionnels, la Commission a adopté dix amendements précisant plusieurs des dispositions relatives au travail des personnes détenues. Elle a ajouté les structures relevant de l’économie sociale et solidaire à la liste des donneurs d’ordre pouvant conclure un contrat d’emploi pénitentiaire. Elle a apporté plusieurs précisions au déroulement des procédures de classement au travail et d’affectation sur un poste de travail. Elle a en outre inséré la possibilité pour le chef d’établissement de décider d’une désaffectation pour raison disciplinaire et réintégré les dispositions actuelles prévoyant le principe de la rémunération horaire du travail des personnes détenues, ainsi que celui de son indexation sur le smic et la possibilité de sa modulation en fonction du régime de travail. Enfin, elle a prévu quatre possibilités de continuité du travail de la personne détenue en cas de libération ou de transfert.

1.   L’état du droit

a.   La question de l’absence de contrat pour le travail en détention

Le faible encadrement juridique et exorbitant du droit commun qui caractérise aujourd’hui le travail en détention est l’objet de débats, et de dénonciations, depuis plusieurs années. En particulier, l’absence de contrat de travail, sanctuarisé par l’article 717-3 du code de procédure pénale, est vue comme la source d’une négation d’une partie des droits des personnes détenues.

En 2006, le Conseil économique et social estimait dans un avis portant sur la réinsertion des personnes détenues que « le fait de considérer la relation de travail en prison comme étrangère au droit commun prive le détenu de tous les droits et de toutes les protections individuelles ou collectives normalement attachés à l’existence d’un contrat de travail […] » ([365]). Son analyse distingue trois types d’arguments invoqués pour justifier l’absence de contrat de travail. D’une part, des arguments d’ordre économique : la rigidité d’un contrat de travail risquerait de faire fuir les entreprises concessionnaires et donc de réduire l’offre de travail en détention. D’autre part, des arguments en lien avec la sécurité et le bon ordre : le développement de relations contractuelles du travail remettrait en cause l’ordre pénitentiaire. Enfin, des arguments d’ordre juridique : les règles de droit commun sont difficilement applicables en prison et plusieurs principes, notamment celui de libre consentement, seraient faussés par le contexte carcéral.

Malgré les progrès réalisés par la loi pénitentiaire de 2009, notamment la mise en œuvre d’un acte d’engagement signé par la personne détenue et le chef d’établissement, ainsi que l’indexation de la rémunération sur le SMIC, la critique de ce cadre juridique est demeurée très forte conduisant à des saisines du juge constitutionnel sur la conformité de l’interdiction du contrat de travail en détention posée par l’article 717-3. Le Conseil constitutionnel a confirmé, à deux reprises, la constitutionnalité du régime dérogatoire du travail en prison :

– en 2013 ([366]), il a estimé que l’absence de contrat de travail ne portait, en elle-même, aucune atteinte aux principes énoncés par le Préambule de 1946, ni au principe d’égalité ou à aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit ;

– en 2015 ([367]), le Conseil a confirmé sa jurisprudence et précisé que l’acte d’engagement, prévu à l’article 33 de la loi pénitentiaire de 2009, est conforme à la Constitution et notamment au Préambule de 1946 en ce qu’il énonce « les droits et obligations professionnels du détenu, dans des conditions qui respectent les dispositions de l’article 22 de la loi du 24 novembre 2009 et sous le contrôle du juge administratif » : l’absence de contrat de travail au profit de l’acte d’engagement n’est donc pas non plus contraire à la Constitution.

Cette conformité constitutionnelle n’a toutefois pas réduit les critiques sur la faiblesse de l’encadrement juridique du travail en détention et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) réaffirmait en 2016 que « si l’encadrement d’une relation de travail par un contrat n’est pas une exigence constitutionnelle, les droits sociaux fondamentaux proclamés par la Constitution ne sauraient être garantis sans l’existence d’un contrat individuel encadrant tout travail pénitentiaire » ([368]). En 2018, un rapport de l’Institut Montaigne et de la Fondation M6 sur le travail en prison a renouvelé le constat selon lequel « l’absence de contrat prive les détenus des bénéfices individuels et collectifs de la législation sociale de droit commun » ([369]).

Les auditions conduites par votre rapporteur ont en effet souligné plusieurs difficultés résultant de la faiblesse de cet encadrement juridique et du caractère souvent incomplet de l’acte d’engagement établi par l’administration. Selon Dominique Simonnot, Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, cette situation se traduit par plusieurs dysfonctionnements au regard des conditions de travail et du respect des droits des travailleurs détenus. L’acte d’engagement en lui-même ne permet en outre pas de garantir complètement les droits du détenu, en ce qu’il peut être modifié unilatéralement par l’administration, ni d’intégrer dans la relation de travail les entreprises concessionnaires lorsqu’elles sont concernées. L’absence de contrat de travail conduit également à une très faible ouverture des droits sociaux aux personnes détenues ([370]).

b.   L’organisation du travail des personnes détenues

Au-delà des dispositions générales évoquées ci-avant, la partie réglementaire du code de procédure pénale apporte aussi des précisions quant à l’organisation du travail des personnes détenues. L’article D. 433 précise notamment que « l’organisation, les méthodes et les rémunérations du travail doivent se rapprocher autant que possible de celles des activités professionnelles extérieures afin notamment de préparer les détenus aux conditions normales du travail libre ».

i.   Les différents types de travail en détention

Concrètement, les personnes détenues exerçant un travail en prison peuvent le faire selon plusieurs modalités :

– en travaillant pour leur propre compte avec l’autorisation du chef d’établissement comme l’autorise l’article 718 du code de procédure pénale ;

– en exerçant une activité dans le cadre de la semi-liberté, travaillant alors le plus souvent selon les règles du droit commun ;

– en exerçant sous l’autorité de l’administration pénitentiaire des activités de service général ([371]) ; en tant qu’auxiliaires, les détenus travaillant dans ce cadre concourent à l’entretien et à la maintenance des locaux de l’établissement pénitentiaire et participent à la gestion de la vie quotidienne de la détention ([372]) ;

– en exerçant une activité de production pour le compte d’un concessionnaire, d’une entreprise délégataire, d’une structure d’insertion par l’activité économique (SIAE), d’une entreprise adaptée ou de l’agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP) ([373]).

Les activités de production pour le compte d’une entreprise concessionnaire sont encadrées par voie réglementaire. Ainsi, l’article D. 433-2 du code de procédure pénale précise que les concessions de travail à l’intérieur des établissements pénitentiaires font l’objet de clauses et conditions générales arrêtées par le ministre de la justice, puis les conditions particulières de ces concessions font l’objet d’un contrat entre l’entreprise concessionnaire et le directeur interrégional des services pénitentiaires. Ce contrat précise l’effectif des personnes détenues, le montant des rémunérations et la durée de la concession.

L’Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP)

L’ATIGIP est un service du ministère de la Justice créé par décret en décembre 2018 (1) et investi de trois missions principales : la dynamisation de la formation professionnelle en détention, le développement et la diversification des postes de travail d’intérêt général (TIG) et l’amélioration de l’insertion professionnelle des personnes condamnées.

L’agence développe son action en s’appuyant sur un réseau de référents territoriaux chargés de développer de nouveaux partenariats pour le TIG, d’animer le réseau des organismes d’accueil et des tuteurs de TIG et d’accompagner les organismes d’accueil dans les démarches administratives et alimenter la plateforme numérique « TIG 360° ».

Pour développer ses actions, l’agence est composée de quatre services : le service du travail d’intérêt général, le service des politiques et de l’accompagnement vers l’emploi, le service des fonctions supports et le service de l’emploi pénitentiaire. Depuis sa création, l’agence a en effet repris en son sein le service de l’emploi pénitentiaire (SEP) qui existe depuis 1987 et qui gère aujourd’hui 48 ateliers d’activités de production dans 27 établissements pénitentiaires.

Le SEP est chargé d’organiser la production de biens et de services par des personnes détenues et d’en assurer la commercialisation, d’assurer la gestion ou l’aide au développement d’activité de travail et de formation dans les établissements pour peines et de gérer la régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP).

(1)    Décret n° 2018-1098 du 7 décembre 2018 portant création d’un service à compétence nationale dénommé « Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice ».

Source : ATIGIP

Selon le directeur de l’ATIGIP, 90 % des activités proposées dans ce cadre sont le plus souvent peu qualifiantes et répétitives, essentiellement cantonnées à des opérations de façonnage ou de conditionnement.

L’implantation de SIAE et d’entreprises adaptées à l’intérieur des établissements pénitentiaires fait également l’objet d’un contrat signé par le directeur interrégional des services pénitentiaires, le chef d’établissement pénitentiaire et la SIAE ou l’entreprise adaptée ([374]). Ce contrat d’implantation fixe les conditions relatives à la nature des activités proposées, à l’accompagnement socioprofessionnel individualisé, au montant de la rémunération, à la durée de l’activité et à la nature de la SIAE ou de l’entreprise adaptée.

Les entreprises concessionnaires

Des entreprises privées proposent alors aux détenus des travaux de manufacture et de production industrielle, réalisées dans des ateliers de production au sein de l’établissement, voire parfois en cellule. Les tâches, si elles ne nécessitent qu’un niveau faible de qualification initiale, sont cependant diversifiées : opérations d’emballage, de découpe, de mise sous pli, de conditionnement ou bien des travaux d’assemblage de pièces détachées. En 2014, le travail en atelier a employé 30,4 % des détenus au travail.

Deux modalités sont à distinguer, selon que l’établissement est en gestion publique ou en gestion déléguée. D’une part, dans les établissements en gestion publique – mode traditionnel de fonctionnement des établissements où l’administration exerce l’intégralité des missions et des fonctions nécessaires à la prise en charge des détenus – les relations sont directes entre concessionnaires et établissement pénitentiaire. Grâce à la signature d’un contrat de concession, l’administration pénitentiaire autorise ainsi une entreprise à employer des détenus. Elle reste l’interlocuteur principal de l’entreprise concessionnaire et fournit les locaux adaptés à l’activité professionnelle, entretient et met en conformité les espaces de travail ou encore répartit l’ensemble des rémunérations. De son côté, l’entreprise concessionnaire installe ses propres outils de production, équipe les locaux ou bien rémunère le travail en versant à l’établissement pénitentiaire les salaires.

Dans le cadre de la gestion déléguée, par laquelle l’administration pénitentiaire externalise à des prestataires privés le fonctionnement courant d’un établissement, c’est le groupement privé qui est responsable des activités de production en atelier. Agissant dans le cadre d’un marché public sur performance, le gestionnaire doit contractuellement un volume d’heures de travail sur chaque atelier. Le gestionnaire délégué doit donc prospecter des entreprises afin de les inciter à utiliser la main-d’œuvre pénitentiaire. Avec ses entreprises clientes, le gestionnaire délégué se comporte comme un prestataire de services et conclut des commandes ponctuelles qui s’apparentent à des contrats de sous-traitance.

Source : Institut Montaigne, Fondation M6, Travail en prison : préparer (vraiment) l’après, février 2018.

Les SIAE sont aujourd’hui implantées en centres pénitentiaires ou en maisons d’arrêt. Elles ont pour objectifs d’accompagner les personnes détenues vers l’emploi dans le cadre d’un parcours débutant en détention et se finalisant après la libération : à ce titre, seules les personnes détenues disposant d’un reliquat de peine inférieur à 36 mois peuvent intégrer ces structures.

Une attention particulière est actuellement portée à la mise en place d’entreprises adaptées ouvertes à un public handicapé. L’implantation de ces entreprises n’a été permise que récemment grâce à deux décrets publiés le 31 mars 2021. Par conséquent, aucune entreprise adaptée n’est encore implantée en détention. Une phase pilote devrait prochainement débuter avec un appel à projet initié conjointement par l’ATIGIP et la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) et permettre l’implantation en détention de dix premières entreprises adaptées d’ici la fin de l’année 2021 ([375]).

L’organisation du travail en détention s’appuie sur un réseau de 160 référents locaux du travail, qui sont présents dans plus de 90 % des établissements pénitentiaires. Dans 80 % d’entre eux, ils cumulent les fonctions de référent local du travail avec celles de référent local de la formation professionnelle. Ce sont en général des personnels de surveillance ou des officiers. 57 % d’entre eux cumulent d’ailleurs leurs fonctions avec d’autres comme celles de surveillant d’étage, tandis que 43 % sont référents à temps plein. Leur rôle varie actuellement selon les établissements, mais ils assurent le plus souvent l’organisation des commissions pluridisciplinaires uniques, les relations avec les concessionnaires ou encore l’organisation matérielle du travail au sein de la détention.

ii.   La procédure de classement, condition de l’accès à un travail en détention

 La décision de classement est une étape nécessaire pour accéder au travail en détention.

Les personnes détenues peuvent formuler une demande de travail auprès de l’administration pénitentiaire. L’accès à l’activité professionnelle relève ensuite d’une procédure spécifique appelée « classement ». La décision de classement, c’est-à-dire l’acceptation de principe de la demande de travail formulée par le détenu, est prise par le chef d’établissement après avis de la commission pluridisciplinaire unique.

La commission pluridisciplinaire unique (CPU)

Progressivement développée depuis les années 1990, la commission pluridisciplinaire unique (CPU) est aujourd’hui consacrée par l’article D. 90 du code de procédure pénale qui en fixe également la composition. Présidée par le chef d’établissement ou son représentant, elle comprend : le directeur du SPIP, un responsable du secteur de détention du détenu dont la situation est examinée, un représentant du service du travail et, le cas échéant, un représentant de l’ATIGIP, un représentant du service de la formation professionnelle et un représentant du service d’enseignement. Sur convocation du chef d’établissement, peuvent également assister aux réunions de la commission, avec voix consultative, certains personnels soignants, notamment les psychologues, un représentant de la protection judiciaire de la jeunesse ou encore un représentant de la SIAE ou de l’entreprise adaptée dans l’établissement.

Cette décision de classement se fonde sur certains éléments clairement identifiés par le code de procédure pénale ([376]) :

– le régime pénitentiaire auquel est soumise la personne détenue ;

– ses capacités physiques et intellectuelles ;

– l’influence de ce travail sur sa réinsertion ;

– sa situation familiale ;

– l’existence de parties civiles à indemniser ;

– les nécessités liées au bon fonctionnement des établissements pénitentiaires ;

– les possibilités locales d’emploi.

Toutefois, selon le CGLPL, « les visites des établissements pénitentiaires sont l’occasion de constater la diversité des critères retenus et priorisés dans le cadre de l’examen de leurs demandes en CPU : ancienneté de la demande, comportement en détention, état des ressources financières, profil pénal, niveau scolaire, compétences, perspectives de réinsertion, […] motivation, absence de contre-indications médicales, inactivité, etc. » ([377]). Chaque établissement développe ainsi ses propres pratiques. Ainsi, les auditions conduites par votre rapporteur ont montré que certains établissements préfèrent refuser le classement lorsqu’il n’existe pas de postes de travail disponibles, tandis que d’autres acceptent le classement et constituent une liste d’attente. Au regard de ces disparités, le CGLPL considère que « les critères d’accès au travail manquent de transparence et peuvent, dans certains cas, laisser place à des pratiques discriminatoires » ([378]), constat partagé par l’étude d’impact du présent projet de loi.

La décision de refus de classement n’est pas susceptible de recours et n’a, en droit, pas à être motivée. Toutefois les syndicats des directeurs d’établissements pénitentiaires ont indiqué à votre rapporteur que la plupart du temps les décisions de refus de classement, qui peuvent se fonder sur des éléments d’appréciation de terrain, parfois très pragmatiques, sont présentées et expliquées aux personnes détenues.

● La décision de déclassement ou la décision de suspension du classement peuvent aujourd’hui être prises par l’administration pénitentiaire pour des raisons disciplinaires ou pour des raisons d’incompétence ou d’inadaptation au travail.

– La suspension du classement ou le déclassement peuvent être prononcés comme sanction disciplinaire ([379]). Depuis 2019, cette sanction, auparavant limitée aux fautes commise au cours de l’activité, peut désormais être prononcée pour toute faute commise en détention, même si celle-ci est sans lien avec l’activité ([380]).

Les sanctions disciplinaires sont prononcées par la commission de discipline qui comprend le chef d’établissement et deux membres assesseurs ([381]). Toutefois, s’agissant d’une faute commise au cours ou à l’occasion d’un poste d’emploi, le chef d’établissement peut suspendre le classement à titre préventif et sans attendre la réunion de la commission de discipline. Cette suspension ne peut être prise que si elle est l’unique moyen de mettre fin à la faute, de faire cesser le trouble occasionné au bon déroulement des activités de travail ou d’assurer la sécurité des personnes ou de l’établissement. Cette suspension court jusqu’à la comparution de la personne détenue concernée devant la commission de discipline ([382]). Il est précisé que « la durée de la suspension à titre préventif est limitée au strict nécessaire et ne peut excéder huit jours ouvrables pour les personnes majeures et trois jours ouvrables pour les personnes mineures de plus de seize ans » ([383]).

– Le déclassement peut être prononcé si la personne détenue s’avère incompétente pour l’exécution d’une tâche.

– Une suspension du classement d’une durée maximum de cinq jours peut être décidée si la personne détenue ne s’adapte pas à un emploi ; sa situation est ensuite évaluée et la personne concernée fait alors l’objet soit d’une réintégration dans cet emploi, soit d’un déclassement ([384]).

– Par ailleurs, dans le cadre de l’insertion par l’activité économique, la personne détenue pourra être déclassée ou suspendue dans les mêmes conditions pour le non-respect de l’accompagnement socioprofessionnel proposé ([385]).

Les décisions de déclassement, à la différence de celles de classement, sont susceptibles de recours devant le juge administratif. En effet, elles ont été reconnues comme faisant grief « par nature » et pouvant toujours être soumises au contrôle du juge : le Conseil d’État a ainsi considéré que « eu égard à sa nature et à l’importance de ses effets sur la situation des détenus, une décision de déclassement d’emploi constitue un acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir » ([386]).

iii.   La réduction du travail en détention depuis vingt ans

En 2020, le travail pénitentiaire concerne près de 29 % des personnes détenues. Cette situation a connu une nette dégradation dans les vingt dernières années puisque cette proportion était de près de 50 % au début des années 2000. Selon le directeur de l’ATIGIP, ce déclin s’explique par trois facteurs principaux :

– d’une part, l’aggravation de la surpopulation carcérale rend plus difficile la mise en place d’activités, en particulier dans les maisons d’arrêt ;

– d’autre part, la crise économique a fait chuter le nombre de concessionnaires privés impliqués en détention passant de plus de 400 entreprises avant 2008 à moins de 300 après la crise : leur nombre est aujourd’hui d’environ 350 ;

– enfin, il estime que le public incarcéré est de plus en plus éloigné de l’emploi : 76 % des personnes détenues disposent au plus d’un brevet des collèges ou d’un certificat d’aptitude professionnelle (CAP) et 46 % d’entre elles n’ont même aucun diplôme. On estime par ailleurs que près de la moitié des personnes détenues n’ont auparavant jamais été en situation d’emploi ([387]).

LE NOMBRE DE PERSONNES DÉTENUES TRAVAILLANT EN DÉTENTION

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Moyenne mensuelle de travailleurs détenus

17 745

17 387

16 808

16 506

16 365

16 684

16 033

16 148

19 232

18 267

Total pourcentage de travailleurs détenus

28 %

26 %

25 %

24 %

24 %

28 %

28 %

28 %

29 %

29 %

% de détenus travaillant au service général

13 %

13 %

13 %

12 %

12 %

13 %

14 %

15 %

16 %

18 %

de détenus travaillant au SEP-RIEP

2 %

2 %

2 %

1 %

2 %

2 %

2 %

2 %

2 %

1 %

de détenus travaillant en concession

13 %

11 %

10 %

11 %

10 %

13 %

12 %

11 %

11 %

10 %

Source : direction de l’administration pénitentiaire.

Le travail pénitentiaire intéresse donc aujourd’hui environ 20 000 détenus qui se répartissent entre des formes de travail qui varient selon le cadre dans lequel il est exercé :

– 52 % d’entre elles travaillent au sein du service général ;

– 42 % d’entre elles travaillent pour le compte d’opérateurs privés offrant du travail en détention. Parmi les personnes détenues travaillant en concession, 190 ont travaillé en 2020 au sein de 8 SIAE ([388]) ;

 6 % d’entre elles travaillent dans le cadre du service de l’emploi pénitentiaire ([389]) : les métiers proposés dans ce cadre sont souvent plus qualifiants et un effort important est mené pour proposer du travail dans des secteurs en tension afin de faciliter ensuite la réinsertion professionnelle des personnes. L’ATIGIP et la direction de l’administration pénitentiaire sont engagées dans une démarche d’accroissement de l’offre d’emploi et de diversification des secteurs d’activité, par exemple dans les secteurs du numérique ou de l’économie sociale et solidaire (ESS).

c.   La question de la rémunération du travail pénitentiaire

i.   L’évolution du droit applicable en matière de rémunération des personnes détenues exerçant une activité professionnelle

● Dès 1975, alors que les personnes détenues étaient astreintes au travail, le code de procédure pénale prévoyait que « les règles relatives à la répartition des produits du travail des détenus sont fixées par décret » ([390]).

La réforme de 1987 ne modifie pas cet aspect du travail en détention.

En 2002 ([391]), il est inscrit explicitement dans la loi que le produit du travail du détenu ne peut faire l’objet d’aucun « prélèvement pour frais d’entretien en établissement pénitentiaire » ([392]).

Jusqu’en 2009, la fixation des rémunérations des détenus n’était pas soumise aux mêmes règles selon le type d’emploi : au service général elle était fixée par un tarif établi par la direction de l’administration pénitentiaire ; au service de l’emploi pénitentiaire elle était fixée par instruction de l’administration pénitentiaire et révisée annuellement en fonction de l’évolution du SMIC ; en concession elle était définie par une convention signée entre l’entreprise et l’établissement pénitentiaire et ne pouvait pas être inférieure au seuil minimum de rémunération (SMR) qui variait également en fonction de l’évolution du SMIC. Ces différentes règles entraînaient d’importantes disparités de rémunérations entre les personnes détenues travaillant.

● En 2009, l’article 32 de la loi pénitentiaire modifie ces règles en insérant un nouvel alinéa à l’article 717-3 du code de procédure pénale qui prévoit la fixation par décret d’un taux horaire minimal pour la rémunération du travail des personnes détenues et l’indexation de ce taux horaire sur le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC). Il est également prévu que ce taux peut varier en fonction du régime sous lequel les personnes détenues sont employées.

Dans la continuité de cette évolution majeure, des précisions sont également apportées au niveau réglementaire. En particulier, l’article D. 432-1 du code de procédure pénale définit les niveaux de rémunération minimaux :

– la rémunération du travail effectué en production pour le compte notamment d’entreprises privées au sein des établissements pénitentiaires par les personnes détenues ne peut être inférieure au taux horaire de 45 % du SMIC (soit 4,56 € en 2020) ; le même taux est appliqué pour les activités proposées dans le cadre de l’insertion par l’activité économique ;

– concernant le travail réalisé pour le service général ([393]), trois taux sont appliqués en fonction de la qualification technique du poste : 33 % du SMIC pour les postes de classe I (3,35 €), 25 % du SMIC pour ceux de classe II (2,53 €) et 20 % du SMIC pour ceux de classe III (2,03 €). La répartition des postes entre ces différentes classes est définie par un arrêté du ministre de la justice.

Le dernier alinéa de l’article D. 433-1 du même code précise en outre que sous le régime de la concession ([394]), les conditions de rémunération et d’emploi sont fixées par une convention conclue entre l’administration pénitentiaire et l’entreprise concessionnaire. Ces conditions doivent être fixées « en référence aux conditions d’emploi à l’extérieur, en tenant compte des spécificités de la production en milieu carcéral et dans le respect du taux horaire minimal fixé à l’article D. 432-1 ».

Enfin, l’article D. 433-4 prévoit que les rémunérations sont versées à l’administration qui opère le reversement des cotisations sociales aux organismes de recouvrement et procède ensuite à l’inscription et à la répartition de la rémunération nette sur le compte nominatif des personnes détenues. Il indique également que les taux de rémunération sont portés à la connaissance des personnes détenues par voie d’affichage.

ii.   Des critiques et difficultés en lien avec la rémunération

L’introduction en 2009 du principe de la rémunération horaire et de l’indexation de la rémunération des détenus sur le SMIC visait à harmoniser les rémunérations des personnes détenues, quelle que soit l’activité exercée. Il s’agissait d’une avancée, permettant de fixer clairement une rémunération « plancher » à laquelle il ne devrait pas pouvoir être dérogée.

Malgré cette volonté d’encadrement et d’harmonisation, le CGLPL constate plusieurs irrégularités entachant la rémunération du travail des personnes détenues. Les règles ne sont tout d’abord pas appliquées de la même manière d’un établissement pénitentiaire à l’autre. L’impératif de rémunération horaire n’est toujours pas appliqué au sein de nombreux ateliers de production qui continuent de pratiquer la rémunération à la pièce. « Les salaires pour les ateliers de production sont encore partout presque exclusivement calculés en fonction de la production réalisée. Le salaire alloué à un volume de production donné est fixé au préalable en fonction d’une cadence type. Pour l’élaboration de la fiche de paie, la production réalisée par chaque opérateur est transformée en heures de travail, alors fictives, car elles ne correspondent pas au nombre réel d’heures effectuées par le travailleur. De manière générale, les contrôleurs observent lors des visites que les rémunérations pratiquées sont largement inférieures au SMR en raison notamment du mode de calcul de la rémunération à la pièce » ([395]).

Ce constat est partagé par le rapport réalisé par la commission des Lois sur le travail en détention : certains « concessionnaires ne souhaitent pas mettre en place une rémunération horaire compte tenu de la faible productivité du travail en détention » ([396]).

Les concessionnaires rencontrés par votre rapporteur ont quant à eux souligné que pour de nombreuses activités de travail proposées en détention, la cadence était le moyen le plus simple de définir la rémunération horaire et demeurait une logique nécessaire pour organiser leur production. Le fait d’imposer la rémunération horaire leur semblait dès lors être source de forte pression pour les personnes détenues travaillant dans ces activités.

Des irrégularités ont également été constatées au sein du service général où « les personnes détenues concernées bénéficient en réalité d’une rémunération sous la forme d’un forfait journalier, non d’une rémunération à l’heure » ([397]).

Ces irrégularités pouvant être soumises au juge administratif, l’administration pénitentiaire a d’ailleurs été condamnée à plusieurs reprises à ce sujet ([398]). Cette concentration du contentieux actuel du travail pénitentiaire sur les questions de rémunération est confirmée par l’étude d’impact du présent projet de loi. Ainsi, en 2020, sur 562 dossiers jugés devant les tribunaux administratifs, 530 concernaient la rémunération. L’étude d’impact précise par ailleurs que sur les 340 nouvelles requêtes enregistrées en 2020 concernant la rémunération, 32 % concernent le service général et 68 % les activités de production ([399]).

Coexistent donc aujourd’hui, de manière injustifiée et en contradiction avec les normes législatives, trois types de rémunération du travail pénitentiaire : à la pièce, à l’heure ou à la journée. Pour ces raisons, les rémunérations des travailleurs détenus restent en réalité largement inférieures au seuil minimum de rémunération prévu.

Rémunération horaire moyenne des détenus travailleurs

(euros)

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Service général

1,95

2,03

2,23

3,32

2,44

2,47

SEP-RIEP

4,68

5,12

5,16

5,20

6,02

5,44

Concession

4,30

3,74

3,95

4,04

4,12

4,23

Source : direction de l’administration pénitentiaire.

En 2020, la rémunération mensuelle moyenne était d’environ 530 euros pour les détenus travaillant au SEP-RIEP, 295 euros pour ceux travaillant en concession et 250 euros pour ceux travaillant au sein du service général ([400]).

La mise en œuvre, à partir d’avril 2022, d’un système d’information pour la paye des personnes détenues, nécessaire en raison du passage à la déclaration sociale nominative et du prélèvement à la source, permettra de rendre techniquement impossible le paiement à la pièce et, sous des abords techniques, cette évolution garantira un meilleur respect des droits des détenus dans ce domaine. De même, la normalisation des relations du travail en détention prévue par le présent projet de loi devrait participer d’une revalorisation du travail pénitentiaire.

2.   Le dispositif proposé

Le I du présent article insère dans le code de procédure pénale une nouvelle section, intitulée « Du travail des personnes détenues », composée de 16 articles organisés en cinq sous-sections.

a.   Sous-section 1 : dispositions générales

● L’article 719-10 consacre plusieurs principes et objectifs du travail en détention.

D’une part, du point de vue de la personne condamnée, cet article rappelle que le travail participe au parcours des peines privatives et restrictives de liberté et poursuit dans ce cadre plusieurs objectifs :

– préparer l’insertion ou la réinsertion professionnelle en créant les conditions d’employabilité de la personne détenue ;

– préparer, par ses conditions d’exercice, la personne détenue aux relations de travail auxquelles elle pourra participer après sa sortie ;

– concourir à la mission de prévention de la récidive.

D’autre part, du point de vue des spécificités inhérentes à la situation de détention, ce travail se définit aussi par certaines règles spécifiques :

– il est accompli sous le contrôle permanent de l’administration qui assure la surveillance des personnes détenues, la discipline et la sécurité sur les lieux du travail ;

– les conditions de son exercice sont adaptées à la personnalité de la personne détenue et aux contraintes inhérentes à la détention ;

– il peut à tout moment être suspendu ou arrêté pour des motifs disciplinaires ou liés au maintien du bon ordre et de la sécurité des établissements ([401]).

● L’article 719-11 prévoit que le travail en détention peut être accompli dans deux cadres pour deux types de donneurs d’ordre différents :

– au sein du service général, le donneur d’ordre est l’administration pénitentiaire ;

– dans le cadre d’une activité de production, le donneur d’ordre est une structure distincte de l’administration : un concessionnaire, une entreprise délégataire, une SIAE ([402]), une entreprise adaptée ([403]) ou un service de l’État ayant pour mission de développer le travail et l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice ([404]).

Cet article dispose en outre que le travail pour un donneur d’ordre s’effectue dans un cadre fixé par un contrat d’emploi pénitentiaire.

Les relations entre la personne détenue et le donneur d’ordre sont régies par le code de procédure pénale, ainsi que par les dispositions du code du travail auxquelles il est expressément fait référence.

● L’article 719-12 reprend les dispositions de l’article 718 du code de procédure pénale prévoyant qu’un détenu peut travailler pour son propre compte sur autorisation du chef de l’établissement pénitentiaire.

En conséquence, le II de cet article 12 du présent projet de loi abroge l’article 718.

● L’article 719-13 précise que les dispositions prévues par la section relative au travail des personnes détenues sont applicables lorsque le lieu de travail se situe, en tout ou partie, sur le domaine affecté à l’établissement pénitentiaire et à ses abords immédiats.

Sont donc exclus de ces dispositions les cas où la personne détenue travaille à l’extérieur, par exemple dans le cadre d’une semi-liberté.

b.   Sous-section 2 : classement au travail et affectation sur un poste de travail

● L’article 719-14 organise les procédures de classement et d’affectation au travail.

Le premier alinéa précise le classement au travail. En premier lieu, la personne détenue souhaitant travailler en détention adresse une demande à l’administration pénitentiaire. Cette demande déclenche la procédure de classement qui décide de l’autorisation de travailler : la décision de classement ou de refus de classement est prise par le chef d’établissement après avis de la commission pluridisciplinaire unique (CPU).

Cet article inscrit donc en droit les pratiques d’ores et déjà existantes, mais marque également une évolution notable en ce qu’il est précisé que la décision de refus de classement doit être motivée et est susceptible de recours.

L’étude d’impact détaille en outre que la « décision de classement devra préciser l’orientation vers un régime de travail : atelier de production, service général, insertion par l’activité économique, entreprise adaptée ou agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle » ([405]). Elle indique également que l’administration devra accuser réception de toutes les demandes de classement.

L’étude d’impact ajoute qu’une liste d’attente d’affectation sera créée. Cette liste devrait être créée à l’issue de la décision de classement et être mise à jour en fonction des décisions de classement et d’affectation. Cette procédure devrait être précisée par décret.

Le second alinéa précise la procédure d’affectation à un poste de travail. Des entretiens professionnels sont tout d’abord organisés, au vu de l’avis de la CPU sur le classement, par l’administration pénitentiaire entre la personne détenue et le donneur d’ordre potentiel (le service, l’entreprise ou la structure chargé de l’activité de travail). À la suite de ces entretiens, au vu de leurs résultats et en fonction des possibilités locales d’emploi, la décision d’affecter, ou non, la personne détenue sur un poste de travail est prise par le chef d’établissement.

Contrairement à ce qu’indique l’étude d’impact ([406]), la décision d’affectation demeure donc une prérogative du chef d’établissement. Toutefois, d’après les éléments transmis par l’administration pénitentiaire, il semble que la prise de décision par le chef d’établissement devra en réalité se faire au vu du choix de recrutement réalisé par le donneur d’ordre à la suite des entretiens organisés. Le choix du donneur d’ordre ne pourra être refusé que pour des raisons liées au bon ordre ou à la sécurité de l’établissement.

À la différence des décisions de refus de classement, les décisions d’affectation ou de non-affectation ne sont pas susceptibles de recours devant le juge administratif.

● L’article 719-15 précise dans quels cas et dans quelles conditions il peut être mis fin ou décidé d’une suspension du classement au travail ou de l’affectation à un poste de travail.

Ces dispositions, qui organisent les décisions relevant de l’administration pénitentiaire qui suspendent ou mettent fin au travail pénitentiaire, s’articulent avec les dispositions des articles 719-19 et 719-20 qui prévoient les cas de suspension ou de fin du contrat d’emploi pénitentiaire, c’est-à-dire les cas de suspension ou de fin du travail pénitentiaire ne relevant pas de l’administration pénitentiaire mais des parties audit contrat.

Le I précise les cas de déclassement. Il permet au chef d’établissement, en cas de faute disciplinaire, de mettre fin au classement au travail ou de le suspendre pendant une durée qu’il détermine ([407]).

Cette mesure de déclassement, provisoire ou non, est prise au titre de sanction disciplinaire dans les conditions prévues à l’article 726 du code de procédure pénale qui précise que « le régime disciplinaire des personnes détenues placées en détention provisoire ou exécutant une peine privative de liberté est déterminé par un décret en Conseil d’État » qui doit notamment prévoir la procédure de sanction applicable au cours de laquelle la personne peut être assistée d’un avocat.

Comme actuellement, les décisions de déclassement sont susceptibles de recours.

Le II et le III portent quant à eux sur les cas de désaffectation. La décision d’affectation peut être suspendue :

– par le chef d’établissement pour des motifs liés au maintien du bon ordre, à la sécurité de l’établissement ou à la prévention des infractions ;

– pendant la durée d’une procédure disciplinaire ;

– pour des motifs liés à la translation de la personne détenue ;

– pour des motifs liés aux nécessités de l’information lorsqu’il s’agit d’une personne en détention provisoire ;

– à la demande de la personne détenue ;

– lorsque le contrat d’emploi pénitentiaire est lui-même suspendu en application du II de l’article 719-20.

La possibilité de mettre fin à l’affectation sur un poste de travail n’est par contre prévue que dans la situation où il est mis fin au contrat de travail en application du II de l’article 719-19.

Concrètement, cela implique que la désaffectation, qui échappe au donneur d’ordre, ne peut qu’être une décision de suspension de l’affectation. La désaffectation non provisoire relève par contre du donneur d’ordre en ce qu’elle découlerait des cas où celui-ci met fin au contrat d’emploi pénitentiaire tels que prévus par le II de l’article 719-19.

Dans ce nouveau cadre juridique, les décisions conduisant à la désaffectation sont donc susceptibles de recours puisqu’elles pourront être portées devant le juge administratif en cas de litige comme le prévoit l’article 719-21.

c.   Sous-section 3 : contrat d’emploi pénitentiaire

● L’article 719-16 interdit à la personne détenue de conclure un contrat d’emploi pénitentiaire sans avoir été préalablement classée au travail et affectée au poste de travail dans les conditions prévues à l’article 719-14 et décrites ci-avant.

● L’article 719-17 précise la signature et le contenu du contrat d’emploi pénitentiaire.

Les deux premiers alinéas prévoient quels seront les signataires du contrat d’emploi pénitentiaire selon les circonstances :

– si le donneur d’ordre est l’administration pénitentiaire (c’est-à-dire lorsque le détenu est affecté au service général), le contrat est conclu par le chef d’établissement et la personne détenue ;

– si le donneur d’ordre est une des structures mentionnées au 2° de l’article 719-11 (c’est-à-dire un concessionnaire, une entreprise délégataire, une SIAE, une entreprise adaptée ou un service de l’État ayant pour mission de développer le travail et l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice), le contrat est conclu par le représentant légal du donneur d’ordre par la personne détenue. Le contrat demeure donc bipartite également dans ces circonstances, mais il est alors prévu d’y annexer une convention tripartite, signée par le représentant du donneur d’ordre, la personne détenue et le directeur de l’établissement pénitentiaire.

Les deux derniers alinéas apportent des précisions quant au contenu du contrat : celui-ci sera fixé par décret en Conseil d’État en tenant compte des finalités du travail en détention (telles que prévues à l’article 719-10) et il est précisé qu’il mentionnera la durée du contrat, qui pourra être indéterminée et qui devra être fixée en tenant compte de la durée de la mission ou du service confié à la personne détenue.

L’étude d’impact précise en outre que la personne détenue pourra travailler à temps plein ou à temps partiel et que la détermination de la durée du travail devrait être « effectuée selon les modalités prévues en droit commun. Ainsi, la durée hebdomadaire du travail sera de 35 heures […] » ([408]).

● L’article 719-18 introduit la possibilité d’une période d’essai ([409]) et en fixe la durée :

– deux semaines lorsque la durée du contrat est au plus égale à six mois ;

– un mois lorsque la durée du contrat est supérieure à six mois ou indéterminée, avec en outre une possibilité de prolongation pour une durée maximale de deux mois lorsque la technicité du poste le justifie.

● L’article 719-19 définit les cas dans lesquels le contrat d’emploi pénitentiaire prend fin. Il distingue les cas où cela relève d’une décision du donneur d’ordre (II) et les autres cas (I).

La fin du contrat peut être décidée d’un commun accord entre la personne détenue et le donneur d’ordre.

Elle peut également être décidée à la simple initiative de la personne détenue.

Le donneur d’ordre (qu’il s’agisse de l’administration pénitentiaire ou d’une autre structure telle que définie à l’article 719-11) peut lui aussi mettre fin au contrat d’emploi pénitentiaire dans les cas suivants :

– en cas d’inaptitude ou d’insuffisance professionnelle : le donneur d’ordre doit alors permettre à la personne détenue de présenter ses observations ;

– lorsque le donneur d’ordre est une SIAE ou une entreprise adaptée, lorsque la personne détenue ne respecte pas l’accompagnement socioprofessionnel proposé ; là encore elle doit être en mesure de présenter ses observations ;

– en cas de force majeure ;

– pour un motif d’ordre économique ;

– lorsque le donneur d’ordre est l’administration pénitentiaire, pour un motif tenant aux besoins du service.

Par ailleurs, d’autres dispositions organisent la fin du contrat d’emploi pénitentiaire pour des raisons relevant du cadre de la détention. La fin au contrat est automatique :

– lorsque la détention se termine ;

– lorsque la personne détenue est transférée de manière définitive dans un autre établissement ;

– lorsqu’il est mis fin au classement au travail par le chef d’établissement en raison d’une faute disciplinaire (tel que prévu par le I de l’article 719-15).

Sauf à ce qu’elle soit elle-même donneur d’ordre, l’administration pénitentiaire n’a donc la possibilité de décider d’un déclassement (entraînant de fait la désaffectation et la fin du contrat d’emploi pénitentiaire) que pour des motifs disciplinaires comme cela est prévu au I de l’article 719-15.

Les motifs de fin de contrat, et donc de désaffectation, de nature économique, liés à une inaptitude ou à une insuffisance, ou encore à un cas de force majeure sont quant à eux à la main du donneur d’ordre.

L’étude d’impact rappelle clairement que « les décisions de désaffectation ou de déclassement devront être motivées et seront susceptibles de recours » ([410]).

● L’article 719-20 précise quant à lui les cas où le contrat d’emploi pénitentiaire peut être suspendu.

Cette suspension du contrat est automatique :

– lorsque le classement de la personne détenue est suspendu pour motif disciplinaire par le chef d’établissement (suspensions prévues par le I de l’article 719-15) ;

– lorsque l’affectation sur le poste de travail est suspendue soit à la demande de la personne, soit pour des motifs liés au maintien du bon ordre, à la sécurité de l’établissement ou à la prévention d’infractions, soit pendant la durée d’une procédure disciplinaire ou en raison d’une translation ou des nécessités de l’information (suspensions prévues par le II de l’article 719-15).

Le donneur d’ordre (qu’il s’agisse de l’administration pénitentiaire ou d’une autre structure telle que définie à l’article 719-11) peut par ailleurs décider de suspendre le contrat dans deux types de situation :

– en cas d’incapacité temporaire de travail pour raison médicale,

– en cas de baisse temporaire de l’activité.

● L’article 719-21 prévoit que tout litige lié au contrat d’emploi pénitentiaire ou à la convention qui lui est annexée lorsque le donneur d’ordre est une structure extérieure à l’administration pénitentiaire relève de la compétence de la juridiction administrative. Il s’agit donc d’un contrat de droit public.

d.   Sous-section 4 : durée du travail, repos, jours fériés et rémunération

● L’article 719-22 reprend, avec quelques modifications, les dispositions jusque-là prévues par les derniers alinéas de l’article 717-3 du code de procédure pénale concernant la rémunération du travail en détention.

Il reprend ainsi les dispositions de l’avant-dernier alinéa de l’article 717-3 en vertu duquel les règles relatives à la répartition des produits du travail des personnes détenues sont fixées par décret et le produit du travail des personnes détenues ne peut faire l’objet d’aucun prélèvement pour frais d’entretien en établissement pénitentiaire.

Il précise également que le montant minimal de la rémunération est fixé lui aussi par décret, mais il ne reprend toutefois pas la règle, introduite par la loi pénitentiaire de 2009 au dernier alinéa du même article 717-3, selon laquelle cette rémunération « ne peut être inférieure à un taux horaire fixé par décret et indexé sur le salaire minimum de croissance » et ce taux « peut varier en fonction du régime sous lequel les personnes détenues sont employées ».

● L’article 719-23 ajoute que seront définis par décret en Conseil d’État la durée maximale quotidienne et hebdomadaire de travail effectif de la personne détenue ainsi que les conditions dans lesquelles peut être mis en place un dispositif d’aménagement du temps de travail sur une durée supérieure à la semaine ; la durée du travail effectif à temps complet ; le régime des heures supplémentaires ; le régime des temps de pause, du repos quotidien et du repos hebdomadaire et des jours fériés dont bénéficient les personnes détenues.

Sur ces sujets, l’étude d’impact apporte des précisions. D’une part, « la durée hebdomadaire de travail sera de 35 heures (151,67 heures mensuellement et 1607 heures annuellement) ». D’autre part, « les heures supplémentaires accomplies au-delà de la durée légale hebdomadaire donneront lieu à une majoration de salaire ». Concernant les jours fériés, ils devraient être non ouvrés pour les personnes en production, mais pourront être travaillés sur décision du chef d’établissement pour les personnes au service général. Il est précisé que « le travail de ces jours fériés ne donnera pas lieu à une majoration de la rémunération à l’exception du travail le 1er mai ». Concernant les temps de repos, les règles devraient être identiques au droit commun avec « un repos quotidien de 11 heures consécutives et un repos hebdomadaire de 24 heures » ([411]).

e.   Sous-section 6 : dispositions diverses et disposition d’application

● L’article 719-24 insère la possibilité d’une période de mise en situation professionnelle pouvant être effectuée au sein d’une structure d’accueil en milieu libre dans le cadre d’un placement à l’extérieur, d’une permission de sortir ou selon les modalités prévues pour le travail à l’extérieur. Il renvoie pour cela aux modalités prévues aux articles L. 5135-1 à L. 5135-8 du code du travail.

La mise en situation professionnelle

Les périodes de mise en situation en milieu professionnel ont pour objet de permettre à un travailleur, privé ou non d’emploi, ou à un demandeur d’emploi : soit de découvrir un métier ou un secteur d’activité, soit de confirmer un projet professionnel, soit d’initier une démarche de recrutement.

Aucune convention de mise en situation en milieu professionnel ne peut être conclue pour exécuter une tâche régulière correspondant à un poste de travail permanent, pour faire face à un accroissement temporaire de l’activité de la structure d’accueil, pour occuper un emploi saisonnier ou pour remplacer un salarié en cas d’absence ou de suspension de son contrat de travail.

Elles sont ouvertes à toute personne faisant l’objet d’un accompagnement social ou professionnel personnalisé, sous réserve d’être prescrites par certaines structures, notamment Pôle emploi ou encore des organismes spécialisés dans l’insertion professionnelle.

Le bénéficiaire d’une période de mise en situation en milieu professionnel conserve le régime d’indemnisation et le statut dont il bénéficiait avant cette période. Il n’est pas rémunéré par la structure dans laquelle il effectue une période de mise en situation en milieu professionnel. Il a accès dans la structure d’accueil aux moyens de transport et aux installations collectifs dont bénéficient les salariés. Lorsqu’il est salarié, le bénéficiaire retrouve son poste de travail à l’issue de cette période.

Ces mises en situation font l’objet d’une convention entre le bénéficiaire, la structure dans laquelle il effectue la mise en situation en milieu professionnel, l’organisme prescripteur et la structure d’accompagnement lorsqu’elle est distincte de l’organisme prescripteur.

Pendant la durée de la mise en situation, les modalités de tarification ou de financement de l’organisme employant ou accueillant le bénéficiaire de la période de mise en situation en milieu professionnel restent inchangées. Par ailleurs, le bénéficiaire de la mise en situation doit suivre les règles applicables aux salariés de la structure dans laquelle s’effectue la mise en situation pour ce qui a trait aux durées quotidienne et hebdomadaire de présence, à la présence de nuit, au repos quotidien, au repos hebdomadaire et aux jours fériés, ainsi qu’à la santé et à la sécurité au travail. En outre, il bénéficie des droits des salariés et des protections contre les situations de harcèlement.

Source : articles L. 5135-1 à L. 5135-8 du code du travail

● L’article 719-25 dispose que les modalités d’application de la présente section seront fixées par décret en Conseil d’État, sous réserve de celles relatives à la rémunération et aux règles de répartition des produits du travail des personnes détenues qui seront fixées par décret.

3.   La position de votre Commission

La Commission a adopté seize amendements rédactionnels ou de précision de votre rapporteur, ainsi que dix amendements, dont la moitié de votre rapporteur, modifiant les dispositions applicables au travail des personnes détenues.

Un amendement de M. Didier Paris, soutenu par votre rapporteur et par le Gouvernement, ajoute à la liste des structures externes à l’administration pénitentiaire pouvant être donneur d’ordre dans le cadre d’un contrat d’emploi pénitentiaire les sociétés à mission définies par l’article L. 201-10 du code de commerce et les structures de l’économie sociale et solidaire définies par le II de l’article 1er de la loi de 2014 relative à l’économie sociale et solidaire, à l’exception des associations.

Trois amendements de votre rapporteur, bénéficiant d’un avis favorable du Gouvernement, précisent les procédures de classement au travail et d’affectation sur un poste de travail. Ces amendements complètent ainsi le nouvel article 719‑14 en ajoutant que :

– la décision de classement précise les régimes selon lesquels la personne détenue peut être employée : service général, concession, service de l’emploi pénitentiaire, insertion par l’activité économique, entreprise adaptée, établissement et service d’aide par le travail ;

– une liste d’attente d’affectation est constituée dans chaque établissement pénitentiaire ;

– une fois classée au travail et en fonction des régimes vers lesquels elle a été orientée par la décision de classement, une personne détenue peut adresser à l’administration pénitentiaire une demande d’affectation sur un poste de travail ;

– les entretiens organisés par l’administration pénitentiaire entre la personne détenue et le service, l’entreprise ou la structure chargé de l’activité de travail le sont au vu de l’avis de la commission pluridisciplinaire unique et, le cas échéant, de la demande d’affectation qui a été formulée par la personne détenue ;

– à la suite de ces entretiens, la structure chargée de l’activité de travail opère un choix.

À l’initiative de votre rapporteur et avec avis favorable du Gouvernement, la Commission a en outre intégré explicitement la possibilité pour le chef d’établissement de décider d’une désaffectation d’un détenu de son poste de travail pour raison disciplinaire.

La Commission a également adopté quatre amendements de M. Pacôme Rupin visant à prévoir les modalités dans lesquelles pourrait se poursuivre le travail des personnes détenues en cas de fin de la détention ou en cas de transfert de la personne détenue :

– le premier amendement prévoit qu’à l’issue de la détention, le chef d’établissement, après avoir recueilli l’accord de la personne détenue, peut solliciter le donneur d’ordre ([412]) afin qu’il examine la possibilité de conclure avec la personne détenue un contrat de travail de droit commun lui permettant de continuer à exercer le même travail ou une autre activité pour ce même donneur d’ordre. Cet amendement a été adopté avec avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement ;

– le deuxième amendement prévoit qu’en cas de libération sous contrainte, si cela est matériellement possible, le contrat d’emploi pénitentiaire peut être maintenu d’un commun accord entre la personne détenue et le donneur d’ordre ([413]) avec avis favorable du chef de l’établissement pénitentiaire. Cet amendement a été adopté avec avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement ;

– le troisième amendement permet au chef d’établissement, en cas de transfert d’une personne détenue travaillant au service général, de solliciter, s’il l’estime approprié et après avoir recueilli l’accord de la personne détenue, le chef du nouvel établissement afin qu’il examine la possibilité de conclure un nouveau contrat d’emploi pénitentiaire permettant à la personne détenue de continuer à exercer un travail du même ordre au sein du service général du nouvel établissement où elle sera incarcérée. Cet amendement a été adopté avec avis favorable de votre rapporteur et avis défavorable du Gouvernement ;

– le quatrième amendement ouvre la possibilité, en cas de transfert d’une personne détenue travaillant pour un donneur d’ordre autre que l’administration pénitentiaire, de maintenir, si le travail reste matériellement possible, le contrat d’emploi pénitentiaire d’un commun accord de la personne détenue et du donneur d’ordre avec avis favorable du chef de l’établissement depuis lequel la personne détenue est transférée. Il est précisé que l’administration pénitentiaire doit alors organiser les conditions d’exercice du travail et qu’une nouvelle convention tripartite est signée avec le chef du nouvel établissement et annexée au contrat. Cet amendement, soutenu par votre rapporteur, a fait l’objet d’une demande de retrait de la part du Gouvernement.

Enfin, un amendement de votre rapporteur, soutenu par le Gouvernement, réintègre dans le nouvel article 719-22 du code de procédure pénale des dispositions jusque-là prévues par l’article 717-3 relatives au principe de la rémunération horaire du travail des personnes détenues, à celui de son indexation sur le smic et à la possibilité de sa modulation en fonction du régime de travail.

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Article 13
(art. 33 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire)
Abrogation de l’article 33 de la loi pénitentiaire de 2009 relatif à l’acte d’engagement encadrant le travail des personnes détenues

Adopté par la Commission sans modification

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article abroge l’article 33 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

       Dernières modifications législatives intervenues

L’article 33 de la loi pénitentiaire de 2009 a été complété en 2018 ([414]) pour y intégrer les dispositions relatives aux entreprises adaptées.

       Modifications apportées par la Commission

Aucune.

1.   L’état du droit

L’article 33 de la loi pénitentiaire précise que la participation des personnes détenues aux activités professionnelles organisées dans les établissements pénitentiaires donne lieu à l’établissement d’un acte d’engagement par l’administration pénitentiaire.

Cet acte, signé par le chef d’établissement et la personne détenue concernée, a vocation à fixer les droits et obligations professionnels de la personne détenue ainsi que ses conditions de travail et sa rémunération. Il peut également préciser les modalités selon lesquelles la personne détenue bénéficie des dispositions relatives à l’insertion par l’activité économique ([415]), ainsi que des dispositions relatives aux entreprises adaptées ([416]).

Le dernier alinéa ajoute qu’il incombe au chef d’établissement de s’assurer que les mesures appropriées sont prises afin de garantir l’égalité de traitement en matière d’accès et de maintien à l’activité professionnelle en faveur des personnes handicapées détenues.

2.   Le dispositif proposé

Le présent article abroge l’article 33 de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009.

Il supprime ainsi les dispositions relatives à l’acte d’engagement qui n’auront plus à s’appliquer compte tenu de la création du contrat d’emploi pénitentiaire.

Toutefois, le dernier alinéa relatif au travail des personnes handicapées détenues est quant à lui inséré par l’article 11 du présent projet de loi à l’article 717-3 du code de procédure pénale.

3.   La position de votre Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 14
Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour prendre différentes mesures législatives relatives aux règles applicables en détention en lien avec le travail des personnes détenues

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article habilite, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance des mesures législatives relatives aux règles applicables en détention dans huit domaines différents :

– l’ouverture de droits sociaux pour les personnes détenues afin de favoriser leur réinsertion (1°) ;

– l’accès des femmes détenues aux activités en détention : il devrait être favorisé en généralisant la mixité de ces activités, sous réserve du maintien du bon ordre et de la sécurité (2°) ;

– la lutte contre la discrimination et le harcèlement au travail en milieu carcéral (3°) ;

– l’accès à la formation professionnelle à la sortie de détention et la valorisation des activités bénévoles en détention (4°) ;

– le suivi de la santé au travail des personnes détenues (5°) ;

– l’inspection du travail en détention (6°) ;

– l’implantation d’établissements et services d’aide par le travail en détention (7°) ;

– les règles des marchés réservés afin de prévoir des modalités de réservation de marchés ou de concessions relevant du code de la commande publique au bénéfice des opérateurs économiques employant des personnes sous le régime d’un contrat d’emploi pénitentiaire (8°).

       Dernières modifications législatives intervenues

Concernant les droits sociaux des personnes détenues, les règles édictées par le législateur dans les années 1990 n’ont pas été modifiées depuis en matière d’assurance vieillesse et d’accident du travail et de maladie professionnelle.

En matière d’assurance maladie et maternité, l’article L. 381‑30‑4 du code de la sécurité sociale a été modifié par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 qui a supprimé les cotisations maladie acquittées par les salariés ([417]). Les articles L. 381‑30 et L. 381‑30‑1 ont été modifiés par la loi de finances pour 2018 afin de transférer de l’État vers l’assurance maladie la prise en charge des frais de santé des personnes écrouées ([418]).

Concernant la formation professionnelle en prison, cette compétence a été confiée aux régions en 2014 ([419]).

       Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté six amendements rédactionnels de votre rapporteur.

1.   L’état du droit

a.   Les droits sociaux des personnes détenues

L’accès des personnes détenues aux droits sociaux est actuellement très limité dans le cadre du travail pénitentiaire.

En préambule, il semble nécessaire de préciser que sont prélevées, sur les rémunérations brutes des personnes détenues, la contribution sociale généralisée (CSG) et de la cotisation de remboursement de la dette sociale (CRDS), ainsi que des cotisations pour l’assurance vieillesse. Les rémunérations et les cotisations sociales afférentes sont fixées par l’acte d’engagement signé par le détenu et chef d’établissement ([420]). Parallèlement à ces cotisations salariales, les employeurs versent des cotisations patronales pour les assurances maladie (avec un montant moindre de 4,2 % ([421])), vieillesse et accidents du travail.

Ces différentes dispositions applicables en matière d’accès aux droits sociaux des personnes détenues sont précisées dans le code de procédure pénale et dans le code de la sécurité sociale.

● En matière d’assurance chômage, la personne détenue ne bénéficie d’aucun droit. Si elle était demandeuse d’emploi avant son incarcération, son entrée en détention met fin à ce statut et entraîne donc la perte de toute allocation-chômage. La privation de cette prestation s’explique par l’incompatibilité de la détention avec les critères de versement de l’allocation-chômage, en particulier la condition selon laquelle le bénéficiaire doit être à la recherche effective et permanente d’un emploi.

En outre, lorsque la personne incarcérée travaille en détention, son activité ne lui donne pas droit à l’allocation-chômage. L’étude d’impact précise que « l’employeur ne verse pas la cotisation patronale nécessaire au bénéfice de l’assurance chômage » ([422]).

● En matière d’assurance vieillesse, la personne détenue est affiliée obligatoirement à l’assurance prévue dans le cadre du régime général de la sécurité sociale ([423]). Les obligations de l’employeur sont assumées par l’administration pénitentiaire qui prend également en charge les cotisations forfaitaires dues par les détenus employés au service général.

L’article D. 433-4 du code de procédure pénale prévoit que les rémunérations des personnes détenues sont ainsi soumises à cotisations patronales selon les modalités fixées, pour l’assurance vieillesse, par les articles R. 381-103 à R. 381-120 du code de la sécurité sociale.

Toutefois, deux systèmes coexistent : d’une part, les détenus affectés en production sont soumis aux mêmes cotisations que celles prévues pour les salariés en droit commun ([424]) ; d’autre part, les détenus affectés au service général sont soumis à un taux de cotisation forfaitaire ([425]). Une autre disparité est à souligner : pour les détenus affectés au service général, « les cotisations, salariale et patronale, sont intégralement prises en charge par l’administration » ([426]) .

Selon l’étude d’impact, aucun des deux systèmes n’est aujourd’hui satisfaisant. En production, la faiblesse du niveau des rémunérations et du nombre d’heures travaillées permet rarement aux personnes détenues d’atteindre le plancher de revenu trimestriel nécessaire pour valider un trimestre pour la retraite. Au service général, si les détenus bénéficient d’un droit à la retraite plus effectif, le taux forfaitaire est basé sur un volume horaire de 200 heures (contre 150 heures depuis 2014 pour le droit commun ([427])) ce qui génère actuellement « une surcotisation de l’administration pénitentiaire qui, au fil des exercices, avoisine un cumul de 25 millions d’euros » ([428]).

Cette situation peu satisfaisante fragilise les personnes détenues et augmente les risques de précarité à l’âge de la retraite.

Par ailleurs, aucune disposition ne prévoit l’affiliation aux régimes de retraites complémentaires des personnes détenues travaillant.

● En matière d’assurance maladie et maternité, les personnes détenues sont affiliées dès leur incarcération au régime général de la sécurité sociale. Cette règle est établie par l’article D. 366 du code de procédure pénale ([429]) et par l’article L. 381-30 du code de la sécurité sociale, lequel dispose en effet que « les personnes écrouées bénéficient de la prise en charge de leurs frais de santé, assurée par le régime général à compter de la date de leur mise sous écrou » et que lorsqu’elles disposent de ressources suffisantes, une participation peut leur être demandée. Elles bénéficient toutefois de l’avance de frais ([430]).

L’article L. 381-30-4 du même code dispose que « la rémunération versée aux détenus qui exécutent un travail pénal est soumise à cotisation patronale d’assurance maladie et maternité dans des conditions et selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État ». Comme pour l’assurance vieillesse, les obligations de l’employeur sont assumées par l’administration pénitentiaire.

De la même manière, l’article D. 433-4 du code de procédure pénale prévoit que les rémunérations des personnes détenues sont soumises à cotisations patronales et ouvrières selon les modalités fixées, pour les assurances maladie et maternité, par les articles R. 381-97 à R. 381-100 du code de la sécurité sociale. Il est précisé que les cotisations sont « assises sur le montant total des rémunérations brutes des détenus » ([431]), que « le taux de la cotisation d’assurance maladie et maternité sur les rémunérations versées aux détenus est fixé à 4,20 % du montant brut de ces rémunérations » et que « cette cotisation est à la charge de l’employeur » ([432]).

● En matière d’accident du travail et de maladie professionnelle, les soins des personnes détenues sont pris en charge, mais celles-ci ne bénéficient pas des indemnités journalières versées en milieu libre. Elles bénéficient donc des prestations en nature, mais pas des prestations en espèces qui ont vocation à compenser la perte de revenu provoquée par l’arrêt du travail.

En effet, en vertu du 5° de l’article L. 412-8 du code de la sécurité sociale, les personnes détenues bénéficient des dispositions du livre IV relatif au accidents du travail et maladies professionnelles dans les conditions déterminées par décret. L’article D. 433-9 du code de procédure pénale précise également que le droit à la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles est reconnu aux personnes détenues exécutant un travail, selon les modalités du régime spécial établi par les dispositions du code de la sécurité sociale. Mais l’article L. 433-4 du code de la sécurité sociale établit clairement que « l’indemnité journalière n’est pas due pendant la détention » (sauf si le détenu est en placement extérieur ou en semi-liberté) ([433]). Il est toutefois précisé que si la personne concernée « est libérée avant sa guérison ou la consolidation de sa blessure, elle a droit à l’indemnité journalière à compter du jour de sa libération conditionnelle ou définitive » ([434]).

D’autres règles sont fixées par une sous-section du code de la sécurité sociale portant spécifiquement sur l’application des dispositions propres aux détenus en matière d’accidents du travail et maladies professionnelles (articles D. 412-3- à D. 412-71). Il est par exemple précisé que les « accidents survenus au cours de déplacements accomplis par le détenu conformément aux règlements pénitentiaires, pour se rendre au lieu du travail » ([435]) sont également couverts ou encore que les personnes détenues n’ont pas la possibilité d’être admises dans un établissement public ou privé de rééducation professionnelle avant leur libération ([436]).

Enfin, il est prévu que les cotisations sont assises sur le montant total des « salaires bruts des détenus occupés par l’établissement pénitentiaire » ([437]) ou sur le montant total « des rémunérations versées par le concessionnaire à l’administration pénitentiaire » ([438]).

● Par ailleurs, les détenus ont accès aux prestations sociales (prestations familiales, allocation de solidarité aux personnes âgées…), mais certaines sont soumises à des règles spécifiques ([439]).

En particulier, le revenu de solidarité active (RSA) cesse d’être alloué 60 jours après l’incarcération pour une personne vivant seule. Le versement reprend au cours du mois de sortie. Le RSA est toutefois maintenu s’agissant d’un couple avec enfant ou autre personne à charge.

b.   La lutte contre le harcèlement et la discrimination dans le cadre du travail en détention

Selon l’étude d’impact, aucune disposition légale ne permet de protéger les personnes détenues qui travaillent contre des mesures discriminatoires à l’embauche ou contre des comportements de harcèlement dans le cadre du travail en détention ([440]).

c.   Le travail des femmes en détention

Au 1er janvier 2021, 2 699 femmes sont incarcérées, représentant 3,6 % de la population en détention ([441]).

Elles sont détenues dans des quartiers distincts des hommes ou dans des établissements dédiés (seuls deux établissements n’accueillent que des femmes : la maison d’arrêt de Versailles et le centre pénitentiaire de Rennes).

Elles sont soumises aux mêmes règles que l’ensemble des détenus, en fonction de la catégorie pénale à laquelle elles appartiennent (prévenues, condamnées). Elles peuvent donc également travailler en détention.

La non mixité est la règle en établissement pénitentiaire, mais il est possible à titre dérogatoire et sous réserve du maintien du bon ordre et de la sécurité des établissements, que des activités soient organisées de façon mixte ([442]).

établissements pénitentiaires disposant de quartiers femmes en 2021