EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI
TITRE IER
CONSOLIDER NOTRE MODÈLE DE SÉCURITÉ CIVILE
Chapitre Ier
Préciser les définitions
Article 1er
(art. L. 742-1 du code de la sécurité intérieure, article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales)
Précisions relatives à la définition et la conduite des opérations de secours
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article définit, à l’article L. 742-1 du code de la sécurité intérieure, la notion d’« opérations de secours » en lien avec l’article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Il rappelle par ailleurs le principe selon lequel le directeur des opérations de secours est assisté d’un commandant des opérations de secours.
Dernières modifications intervenues
Les dispositions ici modifiées ont été introduites par l’article 16 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile et n’ont pas été modifiées depuis.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a inclus les animaux dans le champ des opérations de secours et adopté un amendement de suppression du dernier alinéa de l’article.
1. L’état du droit
a. Opérations de secours et opérations de sauvegarde
En matière de sécurité civile, il convient de distinguer les opérations de secours des opérations de sauvegarde.
Les opérations de sauvegarde sont mises en œuvre par la commune ou l’intercommunalité. Il peut s’agir, par exemple, d’alerter les populations, de les mettre à l’abri, d’apporter une assistance logistique sous la forme d’hébergements ou de ravitaillement. Contrairement aux opérations de secours, elles ont vocation à se prolonger dans le temps au-delà de la phase d’urgence.
Les opérations de secours sont mises en œuvre par les services de secours. Elles consistent à protéger, soigner ou encore en des évacuations d’urgence.
b. L’organisation des opérations de secours
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Le maire ou le préfet, directeurs des opérations de secours
Le directeur des opérations (DOS) décide des priorités et objectifs, répartit les missions, valide les actions proposées par le commandant des opérations de secours, assure la communication et répartit les moyens. Cette fonction est organisée par le code de la sécurité intérieure, qui l’attribue à « l’autorité de police compétente » (article L. 742-1 du code de la sécurité intérieure), sous réserve des cas où son champ de compétence géographique ou matérielle est dépassé.
En principe, elle revient donc au maire qui peut alors s’appuyer sur un poste de commandement communal (PCC). Toutefois, lorsque les circonstances le justifient, la direction des opérations de secours relève d’une autre autorité, le plus souvent le représentant de l’État dans le département. C’est le cas :
– en cas de carence d’un maire dans le cadre de son pouvoir de substitution (art. L. 2215-1 du CGCT) ;
– lorsque les conséquences de l’accident, sinistre ou catastrophe dépassent les limites ou les capacités d’une commune (art. L. 742-2 du code de la sécurité intérieure) ;
– si les conséquences de l’accident, du sinistre ou de la catastrophe peuvent dépasser les limites ou les capacités d’un département, c’est le représentant de l’État dans le département du siège de la zone de défense et de sécurité qui assure la direction des opérations (art. L. 742-4 du code de la sécurité intérieure).
À Paris et dans les départements des Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne, le préfet de police de Paris exerce les compétences attribuées au représentant de l’État dans le département.
Pour la direction des opérations de secours, le préfet peut mobiliser le centre opérationnel départemental (C.O.D.), incluant les maires et tout service dont la présence est jugée utile. Il peut aussi mettre en place si besoin un poste de commandement opérationnel (P.C.O.) au plus près du site concerné.
Le maire reste compétent pour la mise en œuvre des mesures de sauvegarde dans sa commune, qu’il assume par ailleurs les fonctions de directeur des opérations de secours ou non, et même si sa commune n’est pas dotée d’un plan communal de sauvegarde.
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Le commandant des opérations de secours
Le commandant des opérations de secours (COS) est pour sa part généralement le directeur départemental des services d’incendie et de secours ou, en son absence, un sapeur-pompier professionnel ou volontaire, officier, sous-officier ou gradé (art. R. 1424-43 du code général des collectivités territoriales) () .
Son rôle est précisé à l’article L. 1424-4 du CGCT : « le commandant des opérations de secours désigné est chargé, sous l’autorité du directeur des opérations de secours, de la mise en œuvre de tous les moyens publics et privés mobilisés pour l’accomplissement des opérations de secours. En cas de péril imminent, le commandant des opérations de secours prend les mesures nécessaires à la protection de la population et à la sécurité des personnels engagés. Il en rend compte au directeur des opérations de secours ».
2. Les modifications envisagées
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Consécration du commandant des opérations de secours
Sans remettre en cause la distinction et la complémentarité entre les deux fonctions, cet article consacre, au sein du code de la sécurité intérieure, l’assistance du directeur des opérations de secours par un commandant des opérations de secours.
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Définition de la notion d’opérations de secours
Cet article introduit dans le code de la sécurité intérieure une définition des opérations de secours qui y fait actuellement défaut : « un ensemble d’actions caractérisées par l’urgence qui vise à soustraire les personnes, les biens et l’environnement aux effets dommageables d’accidents, sinistres et catastrophes, de détresses ou de menaces » et précise qu’elles recouvrent « les opérations réalisées dans le cadre des missions définies à l’article L. 1424‑2 du code général des collectivités territoriales. ».
Cet article L. 1424-2 a vocation à être modifié par l’article 2 de la présente proposition de loi.
3. La position de la Commission
Suivant l’avis favorable de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de Mme Cécile Rilhac, incluant les animaux dans le champ des opérations de secours. Ces dernières visent donc à soustraire « aux effets dommageables d’accidents, sinistres et catastrophes, de détresses ou de menaces », non seulement les personnes, les biens et l’environnement, mais aussi les animaux.
La Commission a aussi supprimé l’alinéa 4, relatif à la fin des opérations de secours.
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Article 2
(art. L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales)
Précision de la définition des missions des services départementaux d’incendie et de secours
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article précise les missions des services d’incendie et de secours définies à l’article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), en introduisant notamment la notion de « soins d’urgence » aux côtés de leurs missions de secours.
Dernières modifications intervenues
Les dispositions de l’article L. 1424-2 du CGCT ont été introduites par la loi du 3 mai 1996 () relative aux services d’incendie et de secours et n’ont pas été modifiées depuis.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur qui précise l’organisation de la formation aux soins d’urgence et prévoit un décret en Conseil d’État pour déterminer les soins d’urgence pouvant être réalisés par les sapeurs-pompiers n’appartenant pas au service de santé et de secours médical.
1. L’état du droit
Si les missions de prévention et de lutte contre l’incendie sont les plus communément associées aux services d’incendie et de secours, elles ne représentent qu’une partie de leurs missions telles que définies par l’article L. 1424-2 du code général des collectivités locales. Leurs interventions à ce titre sont par ailleurs très minoritaires par rapport au nombre total d’interventions réalisées. Plus de 80 % des interventions des sapeurs-pompiers relèvent de leurs missions de secours d’urgence à personne (SUAP). D’après un sondage réalisé auprès des SDIS par la Direction générale de la sécurité civile, dans la majorité des interventions SUAP (près de 70 %), les Sapeurs-pompiers pratiquent déjà des actes pouvant être qualifiés de soins d’urgence.
Or parmi les sapeurs-pompiers, seuls les infirmiers sapeurs-pompiers, en tant que professionnels de santé, sont autorisés à effectuer des soins, que cela soit dans le cadre d’un protocole infirmier de soins d’urgence, sur prescription d’un médecin ou en tant que de besoin en fonction de leurs compétences spécifiques. Les autres sapeurs-pompiers, n’étant pas des professionnels de santé, ne sont pas autorisés à effectuer ces soins. Pourtant, face à des situations d’urgence qui le justifient, il n’est pas rare qu’ils y procèdent malgré tout.
Le service de santé et de secours médical (SSSM)
Le service de santé et de secours médical compte environ 12 500 sapeurs-pompiers, pour la plupart médecins ou infirmiers. Au sein de chaque SDIS, ils exercent les missions suivantes :
– vis-à-vis des autres sapeurs-pompiers, missions de surveillance, de prévention (médecine professionnelle et d’aptitude ; conseil auprès du comité d’hygiène et de sécurité) et de formation au secours à personnes ;
– participation aux interventions de secours (article R. 1424-24 du CGCT).
2. Les modifications envisagées
L’article 2 ajoute les « soins d’urgence » aux missions des services d’incendie et de secours telles que fixées par l’article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales. Cet ajout permet de reconnaître le travail des sapeurs-pompiers du service de santé et de secours médical qui, en tant que professionnels de santé, réalisent d’ores et déjà des soins d’urgence. Mais il s’agit aussi de reconnaître que même les sapeurs-pompiers non professionnels de santé sont amenés à effectuer des soins d’urgence.
Il en va de l’intérêt vital du patient, qui, lorsque son état requiert des soins d’urgence, doit être pris en charge au plus vite. Votre Rapporteur considère que permettre aux pompiers de procéder à ces soins d’urgence représente un « gain de chance » pour les patients concernés. Lorsque le service d’aide médicale urgente (SAMU) n’est pas présent sur le lieu de l’intervention, les pompiers sont les seuls à pouvoir prodiguer ces soins rapidement. Certaines situations médicales appellent une réponse au plus vite, chaque minute perdue étant une perte de chance de survie, ou de survie en bonne santé, pour le patient.
Une telle reconnaissance permet aussi d’apporter une meilleure protection aux sapeurs-pompiers, qui effectuent ces gestes dans l’intérêt de la victime.
Enfin, la reconnaissance des actes de soins d’urgence pratiqués par les sapeurs-pompiers doit s’accompagner d’une formation appropriée. Celle-ci pourra être mise en œuvre par les services de santé et de secours médical, dont chaque service d’incendie et de secours est doté et dont les membres ont déjà pour mission la formation de leurs collègues aux gestes de secours.
L’intervention d’un arrêté conjoint du ministre de l’Intérieur et du ministre chargé de la santé est prévue pour définir l’articulation entre les secours et soins d’urgence et l’aide médicale urgente.
L’article 2 précise aussi les situations dans lesquelles les services d’incendie et de secours exercent leurs missions de secours et soin d’urgence. C’est le cas :
– pour les personnes victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes ;
– pour les personnes qui présentent des signes de détresse vitale ;
– pour les personnes qui présentent des signes de détresse fonctionnelle justifiant l’urgence à agir.
Article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales (version actuelle)
« Les services d’incendie et de secours sont chargés de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies.
Ils concourent, avec les autres services et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l’évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu’aux secours d’urgence.
Dans le cadre de leurs compétences, ils exercent les missions suivantes :
1° La prévention et l’évaluation des risques de sécurité civile ;
2° La préparation des mesures de sauvegarde et l’organisation des moyens de secours ;
3° La protection des personnes, des biens et de l’environnement ;
4° Les secours d’urgence aux personnes victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes ainsi que leur évacuation. »
Article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales (version proposée par l’article 2)
« Les services d’incendie et de secours sont chargés de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies.
Ils concourent, avec les autres services et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l’évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu’aux secours et soins d’urgence.
Dans le cadre de leurs compétences, ils exercent les missions suivantes :
1° La prévention et l’évaluation des risques de sécurité civile ;
2° La préparation des mesures de sauvegarde et l’organisation des moyens de secours ;
3° La protection des personnes, des biens et de l’environnement ;
4° Les secours et soins d’urgence aux personnes victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes ainsi que leur évacuation lorsqu’elles :
a) Sont victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes,
b) Présentent des signes de détresse vitale,
c) Présentent des signes de détresse fonctionnelle justifiant l’urgence à agir.
L’articulation entre les secours et les soins d’urgence aux personnes et l’aide médicale urgente fait l’objet d’un référentiel défini par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé de la santé. »
3. La position de la Commission
Par un amendement de votre rapporteur, la Commission a supprimé la référence à un référentiel commun défini par arrêté interministériel, pour renvoyer à un décret en Conseil d’État la détermination de la liste des soins d’urgence qui peuvent être réalisés par les sapeurs-pompiers n’appartenant pas au service de santé et de secours.
Cet amendement introduit aussi des précisions sur les modalités de formation des sapeurs-pompiers aux soins d’urgence. Celle-ci sera assurée conjointement par les SSSM et les centres d’enseignement de soins d’urgence des SAMU dans les départements, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d’État.
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Article 2 bis (nouveau)
(art. L. 1111-17 du code de la santé publique)
Accès du médecin sapeur-pompier au dossier médical partagé
Introduit par la Commission
Intégré à l’espace numérique de santé (art. L. 1111-13 du code de la santé publique), le dossier médical partagé est alimenté par chaque professionnel de santé qui doit y reporter à l’occasion de chaque acte ou consultation les éléments diagnostiques et thérapeutiques nécessaires à la coordination des soins. La loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l’organisation et à la transformation du système de santé permet la généralisation de ce dossier, qui est créé sauf en cas d’opposition exprès de la personne concernée.
Le nouvel article ouvre au médecin sapeur-pompier chargé du suivi de l’état de santé d’une personne la possibilité d’accéder à ce dossier médical partagé et de l’alimenter. La personne concernée doit néanmoins donner son accord et être informée sur les possibilités de restreindre l’accès au contenu de son dossier.
Lorsque la personne n’est pas en mesure d’exprimer son consentement, cet accord peut être exprimé par un tiers de confiance qui aura, de même, été informé au préalable des possibilités de restreindre l’accès au contenu du dossier.
Enfin, dans l’intérêt de la personne, en l’absence de tiers de confiance et dans le cas où son pronostic vital est engagé, le médecin pourra accéder au dossier sans consentement.
Ces évolutions sont cohérentes avec le rôle reconnu aux sapeurs-pompiers dans la réalisation d’actes de soin.
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Article 3
(art. L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales)
Précisions sur les interventions ne relevant pas des missions des services d’incendie et de secours et sur les carences ambulancières
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article procède à une réécriture globale de l’article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales afin d’assurer un meilleur respect du partage des compétences entre les services d’incendie et de secours et le SAMU. Il prévoit la possibilité pour les services d’incendie et de secours de différer ou refuser des interventions qui ne se rattachent pas directement à leurs missions. Il précise aussi les situations de carences ambulancières et leurs conséquences.
Conformément à l’article L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales, l’article L. 1424-42 est applicable à la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris et au bataillon de marins-pompiers de Marseille, qui sont, pour le reste, régis par des dispositions qui leur sont propres.
Dernières modifications intervenues
L’articulation entre l’organisation de secours à personne et l’aide médicale urgente a fait l’objet d’un référentiel commun du 25 juin 2008, annexé à l’arrêté du 24 avril 2009.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement du Gouvernement, soutenu par votre rapporteur, réécrivant partiellement l’article pour redéfinir les carences ambulancières et supprimer la possibilité de les requalifier a posteriori.
1. L’état du droit
a. Interventions des services d’incendie et de secours, lien avec leurs missions et prise en charge financière
La prise en charge financière des interventions des services d’incendie et de secours dépend de la nature de celles-ci et notamment de leur lien avec les missions conférées aux services d’incendie et de secours par l’article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales :
– lorsque les services d’incendie et de secours interviennent dans le cadre de leurs missions de service public définies à l’article L. 1424-2, le coût de l’intervention est à leur charge. Toujours dans le cadre de leurs missions, ils peuvent aussi intervenir en complémentarité avec le service mobile d’urgence et de réanimation (SMUR), lorsqu’une situation d’urgence nécessite la mise en œuvre conjointe de moyens médicaux et de moyens de sauvetage (article R. 6311-1 du code de la santé publique (CSP)) ;
– lorsque les services d’incendie et de secours procèdent à des interventions ne se rattachant pas directement à l’exercice de leurs missions, ils peuvent demander aux personnes bénéficiaires une participation aux frais (alinéa 2 de l’article L. 1424-42 du CGCT). Il peut s’agir, par exemple, de détruire un nid de guêpes ou de frelons ne représentant pas un danger, ou de débloquer un ascenseur vide ;
– lorsqu’ils procèdent à des activités de transport sanitaire, défini à l’article L. 6312-1 du CSP comme « tout transport d’une personne malade, blessée ou parturiente, pour des raisons de soins ou de diagnostic, sur prescription médicale ou en cas d’urgence médicale, effectué à l’aide de moyens de transports terrestres, aériens ou maritimes, spécialement adaptés à cet effet », plusieurs situations peuvent être envisagées :
Les alinéas 3 et 4 de l’article L. 1424-42 du CGCT, issus de la loi du 27 février 2002, prévoient une prise en charge financière, par les établissements de santé sièges des SAMU, des interventions effectuées par les services d’incendie et de secours à la demande de la régulation médicale du 15 lorsque les transporteurs sanitaires privés font défaut. Il s’agit alors d’une carence ambulancière. Les conditions de la prise en charge, encadrée par l’arrêté du 30 novembre 2006 (), doivent faire l’objet d’une convention entre le SDIS et l’hôpital siège du SAMU.
Toutefois, les services d’incendie et de secours peuvent exercer d’autres activités de transport sanitaire qui ne constituent pas des carences ambulancières :
– ils doivent réaliser les évacuations d’urgence qui sont le prolongement des interventions au titre de leurs missions propres. Le Conseil d’État a ainsi reconnu que « les sapeurs-pompiers peuvent procéder aux transports sanitaires qui peuvent se révéler indispensables au cours des opérations qu’ils font dans le cadre de leurs missions propres » () et ce « alors même que le transport aurait pu être assuré dans des conditions analogues par une entreprise de droit privé » () ;
– les SIS peuvent intervenir dans le cadre d’une convention de mise à disposition de moyens auprès des établissements de santé afin de leur permettre d’obtenir l’autorisation d’exercer une activité de SMUR, comme le permet l’article D. 6124-12 du code de la santé publique (). La signature d’une convention de mise à disposition entre l’établissement et l’organisme concerné est obligatoire pour tout appui permanent, saisonnier ou temporaire.
b. Les limites de l’intervention des SIS en dehors du cadre de leurs missions
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Une capacité opérationnelle à préserver
La mobilisation des moyens matériels et humains des SDIS pour des missions ne relevant pas de leurs compétences au sens de l’article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales peut entraver leur capacité à faire face à des missions plus urgentes. Dans leur rapport sur l’application du référentiel commun du 25 juin 2008 (), l’IGA et l’IGAS soulignent à cet égard un allongement des temps de transports et des délais d’attente aux urgences parfois important, faute d’information correcte des établissements de santé sur l’arrivée imminente d’un véhicule de secours et d’assistance aux victimes (VSAV). Dans les zones rurales notamment, il n’est pas rare qu’une seule équipe de garde ou d’astreinte soit présente pour couvrir un secteur de taille importante. Son départ pour une intervention non urgente allonge donc considérablement les délais pour d’éventuelles urgences qui devront être assurées par une équipe de garde ou d’astreinte très éloignée.
Bien que l’article L. 1424-42 du général des collectivités territoriales prévoie une prise en charge des interventions relevant de la carence ambulancière par les hôpitaux, les conditions pratiques de cette prise en charge s’avèrent parfois insatisfaisantes.
Le montant des indemnisations s’avère insuffisant par rapport au coût réel supporté par les SDIS. Fixé par l’arrêté du 30 novembre 2006 et actualisé chaque année, il s’élève, pour les interventions réalisées en 2020, à 123 euros par intervention. Votre rapporteur n’a pas pu obtenir le coût exact d’une intervention mobilisant un VSAV mais celle-ci s’élève au moins à plusieurs centaines d’euros (). En particulier, il convient de relever que la sortie d’un VSAV mobilise au moins trois sapeurs-pompiers alors que les ambulanciers ne mobilisent que deux personnes.
Par ailleurs, il ne semble pas exister d’accord clair entre les SDIS et les SAMU sur ce qu’il convient de qualifier de carence ou pas. Une partie des interventions effectuées par les pompiers et considérées par eux comme des carences ne le seront pas par le SAMU et ne feront donc l’objet d’aucune prise en charge, si insuffisante celle-ci soit-elle. La situation à cet égard est toutefois très variable selon les départements. Au cours de leur audition, les représentants de la Brigade nationale des sapeurs-pompiers de Paris ont ainsi indiqué qu’aucune carence ne leur était remboursée par le SAMU. A contrario le bataillon des marins-pompiers de Marseille a indiqué avoir pu réduire de façon très significative les carences (de 7 000 carences annuelles en 2016 à 1 500 en 2020) et s’estime satisfait du remboursement reçu pour celles qu’elle effectue encore.
Enfin, en ce qui concerne les conventions d’appui logistique prévues par l’article D. 6124-12, le rapport de l’IGA et l’IGAS évoqué ci-dessus déplore qu’elles ne soient pas toujours formalisées : « Aucune logique d’ensemble ne se dégage, si ce n’est que les appuis logistiques sont mis en œuvre là où ils sont opérationnellement utiles et que les aspects financiers "suivent"… ou pas. »
In fine, le report sur les SDIS de dépenses ne se rattachant pas à l’exercice de leurs missions pèse sur les collectivités territoriales, qui sont leurs principaux financeurs et nous assistons parfois à un transfert d’une charge sur les collectivités alors qu’elle ne leur incombe pas.
Le financement des SDIS
Le budget des SDIS s’élève à 4,9 milliards d’euros. 90 % de ce financement est assuré, dans les conditions fixées à l’article L. 1424-35 du CGCT par les départements (58 %) ainsi que les EPCI et les communes (42 %). Leur contribution constitue une dépense obligatoire.
Le conseil départemetal fixe annuellement, par une délibération, le montant de la contribution du département.
Le conseil d’administration du SDIS fixe annuellement les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes et des EPCI compétents pour la gestion des services d’incendie et de secours. Ce montant global ne peut excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l’exercice précédent, augmenté de l’indice des prix à la consommation et, le cas échéant, du montant des contributions de transfert des communes et EPCI sollicitant le rattachement de leurs centres de secours et d’incendie au SDIS.
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L’attractivité du volontariat
Enfin l’exercice par les SIS de missions diverses s’exerce au détriment de l’attractivité du volontariat. Le souhait de s’engager au service de ses concitoyens en tant que pompier volontaire peut être déçu face à des tâches considérées comme du simple transport de patient. De nombreux anciens sapeurs-pompiers volontaires avancent cet argument comme l’une des raisons de la cessation de leur engagement.
En outre, les départs en intervention de pompiers volontaires pour ces motifs, sur leur temps de travail, pourraient être moins bien acceptés par les employeurs dont nous savons qu’ils sont l’un des éléments clés de notre modèle de sécurité civile qui repose sur le volontariat.
2. Les modifications proposées
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La préservation par les SIS de leurs capacités opérationnelles face aux sollicitations ne relevant pas de leurs missions
Le I permet aux services d’incendie et de secours de différer ou refuser un engagement s’ils ont été sollicités pour des interventions ne se rattachant pas directement à l’exercice de leurs missions, afin de préserver une disponibilité opérationnelle pour les missions relevant de l’article L. 1424‑2.
L’article maintient par ailleurs aussi le principe, déjà posé à l’article L. 1424-42 dans sa rédaction actuelle, selon lequel ces interventions peuvent faire l’objet d’une participation aux frais par les personnes bénéficiaires ou demandeuses.
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Des précisions utiles sur la définition et le traitement des carences ambulancières
Le II réaffirme le principe de la prise en charge financière () des carences et apporte trois éléments nouveaux :
– une définition des carences ambulancières comme les interventions qui ont lieu au domicile, sur le lieu de travail des personnes ou dans un lieu protégé (), et qui ne nécessitent aucun geste de premiers secours.
Les interventions relevant des « départs réflexe » sont toutefois exclues du champ des carences, même si elles répondent par ailleurs à la définition ci-dessus.
Les « départs réflexes »
Dans certains cas, la régulation a lieu a posteriori, après départ du VSAV. Ces situations dites de « départ réflexe », fixées à l’annexe I du référentiel commun du 25 juin 2008, modifée par l’arrêté du 5 juin 2015 () correspondent à :
– des situations particulières (par exemple : arrêt cardiaque, ensevelissement, tentative de suicide avec risque imminent) et / ou
– des circonstances particulières (par exemple : noyade, pendaison, accident de circulation avec victime, intoxication collective) et / ou
– un lieu particulier de survenance de la détresse : la voie publique.
– la possibilité de les différer dans le temps, au même titre que les interventions ne relevant pas des missions des services d’incendie et de secours ;
– la possibilité de requalifier a posteriori une intervention en carence, dans les conditions définies par décret en Conseil d’État, afin qu’elle fasse l’objet d’une prise en charge financière au même titre que les carences identifiées au préalable.
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La consécration des conventions de mise à disposition de moyens
Le IV traite des conventions relatives à la mise à disposition de moyens des services d’incendie et de secours pour les établissements de santé, au bénéfice des SMUR, prévues à l’article D. 6124-12 du code de la santé publique.
Il consacre au niveau législatif le principe de la prise en charge financière de ces mises à disposition par l’Agence régionale de santé (ARS), grâce à la dotation nationale de financement des missions d’intérêt général, dans le cadre d’une convention entre le services d’incendie et de secours et l’ARS.
En l’état actuel, l’article D. 6124-12 du code de la santé publique prévoit que la convention est signée entre le SIS et l’établissement de santé concerné. Toutefois, des difficultés peuvent être rencontrées sur le terrain quant à la mise en œuvre de ces dispositions et aux divergences de pratiques qui peuvent exister au sein d’une même région. Le conventionnement avec l’ARS plutôt qu’avec chaque établissement de santé pourrait assurer une plus grande homogénéité des pratiques.
Le III reprend les dispositions actuelles de l’article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales, relatives à l’engagement de moyens par les SIS sur le réseau routier et autoroutier concédé, sans y apporter de modifications.
3. La position de la Commission
Un amendement du Gouvernement a redéfini les carences ambulancières comme « les interventions effectuées par les services d’incendie et de secours à la demande de la régulation médicale du SAMU-centre 15, lorsque celle-ci constate le défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires privés pour toute mission visant, sur prescription médicale, à la prise en charge et au transport de malades, de blessés ou de parturientes pour des raisons de soins ou de diagnostic, et qui ne relèvent pas de l’article L. 1424‑2 ». Cette définition, par sa précision, devrait rendre plus facile et moins sujette à interprétation l’identification des carences ambulancières.
Cette clarification rend inutile la possibilité, introduite par la rédaction initiale de l’article, de requalifier a posteriori une intervention en carence. Les auditions ont par ailleurs fait apparaître les difficultés liées à une telle possibilité, la carence devant être constatée au moment de l’appel.
Enfin, afin de ne pas introduire inutilement un acteur supplémentaire dans le financement des carences ambulancières et des conventions de mise à disposition de moyens, l’amendement prévoit, dans ces deux situations, que la prise en charge financière soit effectuée directement par les établissements de santé et non par les Agences régionales de santé.
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Article 4
(art. L. 6311-1 du code de la santé publique)
Reconnaissance du rôle des services d’incendie et de secours (SDIS) dans les opérations relevant de l’aide médicale urgente
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article apporte une modification d’ordre rédactionnel à l’article L. 6311-1 du code de la santé publique pour reconnaître de façon plus formelle la participation des services d’incendie et de secours à l’aide médicale urgente.
Dernières modifications intervenues
L’article L. 6311-1 est issu de l’article 2 de la loi n° 86-11 du 6 janvier 1986 relative à l’aide médicale urgente et aux transports sanitaires et n’a pas été modifié depuis. La doctrine en matière d’organisation du secours à personne et de l’aide médicale urgente est précisée dans le référentiel commun d’organisation du secours à personne et de l’aide médicale urgente du 25 juin 2008, annexé à l’arrêté du 24 avril 2009 et modifié par l’arrêté du 5 juin 2015.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de réécriture globale de l’article.
1. L’état du droit
L’aide médicale urgente « a pour objet […] de faire assurer aux malades, blessés et parturientes, en quelque endroit qu’ils se trouvent, les soins d’urgence appropriés à leur état » (). Pour ce faire, les services d’aide médicale urgente assurent une écoute permanente et déclenchent la réponse la mieux adaptée à la nature des appels, via leur centre de réception et de régulation des appels (CRRA). Ils s’assurent de la disponibilité des moyens d’hospitalisation adaptés et veillent à l’admission du patient. Ils organisent, le cas échéant, le transport dans un établissement public ou privé en faisant appel à un service public ou à une entreprise privée de transports sanitaires.
Si l’aide médicale urgente est du ressort des établissements de santé, via le service d’aide médicale d’urgence (SAMU), d’autres acteurs y participent, en particulier les ambulanciers privés et les services d’incendie et de secours.
En effet, l’article D. 6124-12 du code de la santé publique permet la mise à disposition par des entreprises de transport sanitaire privé, des associations agréées de sécurité civile ou les services départementaux d’incendie et de secours de certains de leurs moyens (personnels, transports) au profit d’un établissement de santé. La signature d’une convention de mise à disposition entre l’établissement et l’organisme concerné est obligatoire pour tout appui permanent, saisonnier ou temporaire.
Par ailleurs, un référentiel commun en matière d’organisation du secours à personne et de l’aide médicale urgente a été établi (). Dans un souci de rationalisation de la coopération et des relations financières entre les établissements de santé et les services d’incendie et de secours, il précise que les missions d’aide médicale urgente assurées par les services d’incendie et de secours doivent faire l’objet d’un règlement par conventions, distinctes selon l’objet, entre chaque établissement de santé et le service d’incendie et de secours.
Les différents acteurs de l’aide médicale urgente sont regroupés dans chaque département au sein du comité de l’aide médicale urgente, de la permanence des soins et des transports sanitaires (CODAMU). Les services d’incendie et de secours y sont représentés par le président du conseil d’administration des SDIS (CASDIS), le directeur et le médecin-chef départemental du SDIS et un officier de sapeurs-pompiers désigné par le directeur départemental des services d’incendie et de secours () .
2. Les modifications proposées
Le présent article précise que l’intervention des services d’incendie et de secours dans l’aide médicale urgente se fait dans le cadre d’un « partenariat formel », consacrant ainsi au niveau législatif le principe d’une organisation, sous une forme ou une autre, de la participation des services d’incendie et de secours à l’aide médicale urgente.
Il remplace par ailleurs la référence aux « dispositifs communaux et départementaux d’organisation des secours » par la référence aux « services d’incendie et de secours », plus cohérente avec l’organisation actuelle de ces derniers.
3. La position de la Commission
Un amendement de votre rapporteur a réécrit cet article pour supprimer la notion de partenariat formel, remplacée par celle de « concours ». Il préserve toutefois la modernisation des appellations des services d’incendie et de secours.
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Article 4 bis (nouveau)
(code général des collectivités territoriales, code de la construction et de l’habitation, code de l’environnement, code forestier, code de la santé publique, loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991, loi n° 96-370 du 3 mai 1996, loi n° 2000-628 du 7 juillet 2000, loi n° 2004-811 du 13 août 2004, loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006, loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009)
Dispositions de coordination relatives aux SIS dans divers codes et lois
Introduit par la Commission
Afin de tirer les conséquences de la clarification du périmètre des services territoriaux, départementaux et locaux d’incendie et de secours, le présent article, introduit par un amendement de votre rapporteur, procède à diverses modifications rédactionnelles et de coordination.
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Article 5
(art. L. 1424-1, L. 1424-69 et L. 1424-77 du code général des collectivités territoriales et L. 722-1 du code de la sécurité intérieure)
Dispositions supplémentaires de coordination relatives aux SIS
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article procède à diverses modifications rédactionnelles pour rationaliser la désignation des services d’incendie et de secours.
Dernières modifications intervenues
Sans objet.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur, qui procède à des modifications rédactionnelles et de coordination. L’article 5 porte désormais sur le seul code de la sécurité intérieure. Les dispositions modifiant les autres textes, en particulier le code général des collectivités territoriales, figurent à l’article 4 bis.
1. Les services d’incendie et de secours en France
Si les sapeurs-pompiers étaient historiquement gérés en majorité par les communes, la loi du 3 mai 1996 a créé dans chaque département un SDIS, établissement public centralisant la gestion des moyens et des personnels d’incendie et de secours.
Toutefois les services d’incendie et de secours ne se résument toujours pas aux seuls SDIS. Certaines communes ont conservé leur propre centre d’incendie et de secours. Il en subsiste 1 101, non intégrés aux SDIS, en particulier dans la région Grand Est. Ils représentent 10 835 sapeurs-pompiers volontaires appartenant aux corps communaux ou intercommunaux d’incendie et de secours.
2. Les modifications proposées
Cet article procède à des modifications essentiellement rédactionnelles et de coordination. Il distingue ainsi, parmi les services d’incendie et de secours :
– les services locaux d’incendie et de secours, c’est-à-dire les centres d’incendie et de secours qui relèvent des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale disposant d’un corps communal ou intercommunal de sapeurs-pompiers ;
– les services départementaux d’incendie et de secours ;
– les services territoriaux d’incendie et de secours, qui désignent le service territorial d’incendie et de secours de la collectivité de Saint Barthélemy (), le service départemental-métropolitain d’incendie et de secours (compétent pour la métropole de Lyon et le département du Rhône ()) et le service d’incendie et de secours de la Corse du sud et de la Haute-Corse ().
Les « services d’incendie et de secours » désignés par l’article L. 722-1 du code de la sécurité intérieure regroupent ainsi :
– les services territoriaux, départementaux et locaux d’incendie et de secours précités, régis par le chapitre IV de titre II du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales ;
– la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris et le bataillon de marins pompiers de Marseille, régis par le code de la défense () et auxquels les dispositions du chapitre IV de titre II du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales ne s’appliquent pas, à l’exception de quelques articles, notamment le L. 1424-42.
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Chapitre II
Enrichir l’anticipation et la gestion des crises
Article 6
(art. L. 731-3, L. 731-4 [nouveau] et L. 731-5 [nouveau] du code de la sécurité intérieure)
Renforcement des plans intercommunaux de sauvegarde
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article rend obligatoire la création d’un plan intercommunal de sauvegarde dans les EPCI à fiscalité propre dont au moins une commune est soumise à l’obligation d’élaborer un plan communal de sauvegarde. Il fixe des principes généraux quant à son contenu et à la répartition des compétences pour sa mise en œuvre.
Dernières modifications intervenues
L’instruction ministérielle du 14 janvier 2015 relative aux conditions de financement des programmes d’actions de prévention des inondations subordonne le versement des subventions au titre du Fonds de prévention des risques naturels majeurs au respect des obligations de réalisation des plans communaux de sauvegarde.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté trois amendements de votre rapporteur visant à renforcer l’effectivité et l’efficacité des plans communaux et intercommunaux de sauvegarde, ainsi que six amendements rédactionnels.
1. L’état du droit
a. La gestion des risques de sécurité civile au niveau territorial
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Les dispositifs ORSEC (organisation de la réponse de sécurité civile)
Lorsque les secours revêtent une ampleur ou une nature particulière, ils sont organisés à l’échelle de chaque département dans le cadre d’un plan ORSEC () élaboré et mis en œuvre par le préfet de département, conformément à l’article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure. Chaque plan comprend des dispositions générales et des dispositions spécifiques, propres à certains risques spécifiques sur le territoire considéré. Sont intégrés à ces dispositions spécifiques les plans particuliers d’intervention (PPI) qui permettent d’anticiper la réponse à un accident survenant sur un site présentant des risques particuliers (nucléaire, hydraulique, pathogène chimique...)() . Les risques naturels ou sanitaires peuvent aussi être pris en compte.
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Les plans communaux de sauvegarde
Institués par la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile (), les plans communaux de sauvegarde sont la déclinaison locale de l’organisation de la sécurité civile. Chaque plan communal de sauvegarde s’inscrit dans un rapport de compatibilité avec le plan ORSEC départemental.
Ils organisent les mesures de sauvegarde, les secours relevant quant à eux des services d’urgence. Il s’agit, par exemple, d’informer les populations locales, les médias ou les autorités, d’alerter, de mettre à l’abri, de soutenir (hébergement, ravitaillement). Au cours de la phase post-urgence, la sauvegarde prendra la forme de l’évaluation des dégâts, du soutien matériel (relogement) ou administratif (démarches administratives) aux sinistrés ou encore de la réparation des dégâts.
Le plan communal de sauvegarde est obligatoire dans les communes dotées d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé ou comprises dans le champ d’application d’un plan particulier d’intervention dans le cadre du plan ORSEC.
Les plans de prévention des risques naturels
(articles L. 562-1 et suivants du code de l’environnement)
Crés par la loi du 2 février 1995 () , ils réglementent l’utilisation des sols dans les zones soumises à des risques naturels de 8 types : les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones.
Il sont élaborés sous la responsabilité du préfet après consultation des communes et enquête publique.
Le contenu du plan communal de sauvegarde est précisé par la partie réglementaire du code de la sécurité intérieure. Ainsi, aux termes de l’article R. 731-3, doivent obligatoirement y figurer :
– le document d’information communal sur les risques majeurs prévu au III de l’article R. 125-11 du code de l’environnement ;
– le diagnostic des risques et des vulnérabilités locales ;
– les dispositions internes prises par la commune afin d’être en mesure d’alerter et d’informer la population et de recevoir une alerte émanant des autorités ;
– les modalités de mise en œuvre de la réserve communale de sécurité civile quand cette dernière a été constituée.
Peuvent également y figurer d’autres dispositions, notamment l’organisation du poste de commandement communal mis en place par le maire en cas de nécessité, le rôle des services techniques et administratifs communaux, un inventaire des moyens de la commune, ou susceptibles d’être mis à disposition par l’établissement intercommunal dont elle est membre, les modalités d’exercice et de formation des acteurs (article R. 731-4).
Le plan communal de sauvegarde ne modifie pas la répartition des compétences entre le commandant des opérations de secours et le commandant des opérations de secours () en cas de crise. De même, il ne crée pas de moyens supplémentaires mais recense les moyens existants et organise la réponse à partir de ces derniers.
b. Le rôle encore marginal des EPCI à fiscalité propre en matière de sécurité civile
L’association des EPCI à l’élaboration des plans communaux de sauvegarde n’est pas prévue par les textes. Leur soutien aux communes dans cette démarche, peu développé même si quelques initiatives peuvent être signalées,() peut prendre deux formes () :
– lors de la réalisation du plan communal de sauvegarde, les EPCI à fiscalité propre peuvent organiser un réseau d’échanges et fournir une aide technique (mise à disposition de personnels) ou financière ;
– à l’occasion d’un événement de crise, le soutien apporté par les EPCI à fiscalité propre peut prendre la forme de la mise à disposition de moyens qui leur ont été transférés par les communes pour l’exercice de leurs compétences ou de la coordination de moyens.
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Les plans intercommunaux de sauvegarde
L’élaboration de plan intercommunaux de sauvegarde est d’ores et déjà possible au titre de l’article L. 731-3 du code de la sécurité intérieure () , à la place du plan communal de sauvegarde. Le président de l’EPCI est alors compétent, au même titre que chaque maire, pour arrêter ce document. Mais la mise en œuvre de ces plans reste une prérogative de chaque maire sur le territoire de sa commune.
2. Les modifications proposées
L’article 6 de la proposition de loi crée un nouvel article L. 731-4 dans le code de la sécurité intérieure, relatif aux plans intercommunaux de sauvegarde.
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Une obligation étendue d’élaborer un plan intercommunal de sauvegarde
Alors qu’elle est pour l’instant facultative, l’élaboration d’un plan intercommunal de sauvegarde devient obligatoire pour les EPCI sur le territoire desquels se situe une commune soumise à l’obligation d’élaborer un plan communal de sauvegarde. Cela concerne pas moins de 1125 EPCI à fiscalité propre sur 1270 ().
Le plan intercommunal de sauvegarde est arrêté par le président de l’établissement public, par chacun des maires des communes dotées d’un plan communal de sauvegarde, et par le représentant de 1’État dans le département.
Il organise au moins la mobilisation et l’emploi des capacités intercommunales en cas de crise, la continuité des compétences ou intérêts communautaires ainsi que la mutualisation des moyens des communes. Il n’est pas nécessaire qu’une commune soit dotée d’un plan communal de sauvegarde pour que ses moyens puissent être mutualisés en cas de crise.
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Une clarification du partage des compétences entre les maires et le président de l’EPCI
Le développement des plans intercommunaux de sauvegarde soulève la question du partage des compétences entre le président de l’EPCI et les maires pour sa mise en œuvre. Le présent article clarifie cette répartition des missions, sans porter atteinte aux pouvoirs des maires en matière de gestion de crise.
Le principe général est que chaque maire met en œuvre le plan intercommunal de sauvegarde sur le territoire de sa commune et est compétent pour :
– la mobilisation des capacités communales en vue de leur mutualisation telle que prévue par le PIS,
– l’emploi des capacités intercommunales de l’EPCI qui sont mobilisées,
– les mesures d’urgence éventuelles.
Il revient au président de l’EPCI concerné de mobiliser les capacités de l’établissement public pour les placer à disposition des maires, et de prendre les actions visant à la continuité et au rétablissement des compétences ou intérêts communautaires.
Est également créée, à la charge du président de l’EPCI à fiscalité propre, une obligation d’assistance aux communes membres dans la mise en place et le suivi de leurs plans communaux de sauvegarde.
Le contenu du plan communal et intercommunal de sauvegarde et les modalités de son élaboration et de son suivi seront déterminées par décret en Conseil d’État.
Plans intercommunaux de sauvegarde : ÉlÉments de comparaison droit existant / droit envisagÉ
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Plans intercommunaux de sauvegarde actuels
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Droit envisagé
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Adoption
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Conjointe par le président de l’EPCI et chaque maire des communes concernées
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Conjointe par le président de l’EPCI et chaque maire des communes dotées d’un PCS
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Contenu
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Les mêmes éléments que dans le PCS, prévus aux articles R. 731-3 et R. 731-4 du PSI, précités.
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Au moins : mobilisation et emploi des capacités intercommunales en cas de crise ; continuité des compétences ou intérêts communautaires ; mutualisation des moyens des communes.
Dispositions supplémentaires possibles.
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Mise en œuvre
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Par chaque maire dans sa commune
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Par chaque maires et par le président de l’EPCI
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Caractère contraignant de l’élaboration du PIS
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Élaboration du PIS facultative mais il remplace alors le PCS.
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Obligatoire pour les EPCI sur le territoire desquels se situe une commune soumise à l’obligation d’élaborer un PCS.
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3. La position de la Commission
La Commission a adopté deux amendements de votre rapporteur, qui prévoient la réalisation d’un exercice portant sur la mise en œuvre du plan communal ou intercommunal de sauvegarde, au moins tous les cinq ans. Cet exercice associe les communes, les acteurs de la sécurité civile et dans la mesure du possible la population civile.
Afin d’assurer l’effectivité de l’obligation faite à certains EPCI d’adopter un plan intercommunal de sauvegarde, elle a aussi prévu, sur une proposition de votre rapporteur, que leur réalisation doit intervenir dans un délai de cinq ans à compter de la publication de la loi.
Enfin six amendements rédactionnels de votre rapporteur ont été adoptés.
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Article 7 (supprimé)
(art. L. 566-13 et L. 566-14 [nouveau] du code de l’environnement)
Guichet unique pour la réalisation des programmes d’action de prévention des inondations
Supprimé par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article instaure, sous la direction du préfet, une commission départementale de coordination et d’optimisation des procédures pour la mise en œuvre et la réalisation des programmes d’action de prévention des inondations (PAPI).
Dernières modifications intervenues
Comme précédemment indiqué, l’Instruction du 14 janvier 2015 conditionne le versement des subventions du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), qui finance notamment les PAPI, au respect des obligations d’information préventive et de réalisation des plans communaux de sauvegarde.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative du Gouvernement et avec l’avis favorable de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de suppression de l’article.
1. L’état du droit
a. Le cadre général de la gestion du risque d’inondations
La gestion du risque inondation s’inscrit dans la cadre de la directive européenne 2007/60/CE. Elle est notamment organisée par les articles L. 566-1 à L. 566-12 du code de l’environnement, issus de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement ().
La directive 2007/60/CE
Elle pose l’exigence d’une évaluation préliminaire des risques d’inondations à un échelle pertinente, celle des bassins hydrographiques.
Elle prévoit l’établissement d’un zonage des risques d’inondations.
Elle prescrit l’élaboration de plans de gestion visant à « réduire les risques des conséquences négatives associées aux inondations, en particulier sur la santé et la vie humaines, l’environnement, le patrimoine culturel, l’activité économique et les infrastructures ».
Après avis du comité national de l’eau, l’État arrête un schéma national de gestion des risques inondations, qui « définit les grands objectifs de réduction des conséquences négatives potentielles associées aux inondations (…), les orientations et le cadre d’action, et les critères nationaux de caractérisation de l’importance du risque d’inondation ». Sur cette base, l’autorité administrative détermine les territoires dans lesquels existe un risque d’inondation important (TRI).
Pour chacun de ces territoires, l’autorité administrative arrête à l’échelle du bassin un programme de gestion des risques inondations (PGRI). Ce programme fixe les objectifs au niveau du bassin, ainsi que diverses mesures sur la surveillance, la prévision et l’information sur les phénomènes d’inondation, la réduction de la vulnérabilité et l’information sur le risque.
Les objectifs du programme de gestion des risques inondations sont déclinés par les schémas locaux de gestion des risques inondations (SLGRI).
b. Les programmes d’action de prévention des inondations (PAPI)
Les PAPI s’inscrivent dans le cadre général de gestion du risque inondations décrit ci-dessus, constituant un outil de mise en œuvre opérationnelle des schémas locaux de gestion des risques inondations. Mis en œuvre depuis 2002, ce sont des appels à projets lancés par l’État, permettant aux collectivités, via une contractualisation avec ce dernier, d’obtenir des financements pour la réalisation d’un programme.
Un PAPI peut aussi être élaboré et labellisé en dehors de ce cadre, par un territoire « non TRI ».
Les axes du PAPI
Les actions mises en place dans la cadre d’un PAPI s’articulent autour de sept axes :
Axe 1 : amélioration de la connaissance et de la conscience du risque
Axe 2 : surveillance, prévision des crues et des inondations
Axe 3 : alerte et gestion de crise
Axe 4 : prise en compte du risque d’inondation dans l’urbanisme
Axe 5 : réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens
Axe 6 : ralentissement des écoulements
Axe 7 : gestion des ouvrages de protection hydrauliques
Chaque PAPI doit être labellisé, au niveau national par la commission mixte inondations lorsque son montant est supérieur à 20 millions d’euros ou au niveau local par l’instance de bassin lorsque son montant est inférieur à ce seuil.
Une fois le PAPI labellisé, une convention peut être signée entre le porteur de projet, l’État et les cofinanceurs pour organiser le financement et le suivi du projet.
Fin 2020, 200 PAPI avaient été élaborés, pour un montant total de 2,34 milliards d’euros dont 962 millions versés au titre du fonds de prévention des risques naturels majeurs ().
2. Les modifications proposées
L’article 7 instaure une commission départementale de coordination et d’optimisation des procédures pour la mise en œuvre et la réalisation des programmes d’actions de prévention des inondations, présidée par le préfet de département. De nombreux élus locaux se plaignent en effet de la multiplicité des interlocuteurs dans la mise en œuvre des plans.
Son secrétariat est assuré par un service déconcentré de l’État qui reçoit et instruit toutes les demandes relatives aux programmes d’actions de prévention des inondations et centralise les éléments du dossier.
3. La position de la Commission
Suivant l’avis favorable de votre rapporteur, la Commission a supprimé cet article. En effet, le nouveau cahier des charges des PAPI, publié en janvier 2021 après la rédaction de la proposition de loi, prévoit d’ores et déjà la création d’un « référent État » pour accompagner les collectivités territoriales pour chaque PAPI. La création de la commission départementale apparaît dès lors sans objet.
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Article 8
(art. L. 115-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure)
Consécration du rôle du préfet dans la gestion territoriale des crises
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article complète les principes généraux de la sécurité intérieure en posant les principes d’organisation de la gestion territoriale des crises. Il consacre le rôle du préfet comme directeur des opérations en cas de situation de crise importante.
Dernières modifications intervenues
Sans objet.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur, portant des modifications d’ordre rédactionnel.
1. L’état du droit
Le rôle du représentant de l’État dans le département dans la gestion territoriale des crises se manifeste d’ores et déjà par son rôle de directeur des opérations de secours () et par les dispositifs ORSEC au niveau des zones de défense et au niveau départemental ().
2. Les modifications prévues
Les principes généraux de la sécurité intérieure sont organisés par le livre Ier du titre Ier du code de la sécurité intérieure. L’article 7 le complète par un chapitre V, intitulé « Gestion territoriale des crises ».
Il consacre le rôle du préfet comme directeur des opérations « en cas de situation de crise susceptible de dépasser la réponse courante des acteurs assurant ou concourant à la protection générale des populations ou à la satisfaction de ses besoins prioritaires ».
Il rappelle que le préfet dispose pour ce faire du plan ORSEC départemental. À Paris, ces compétences sont exercées par le préfet de police.
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Article 8 bis (nouveau)
(art. L. 116-1, L. 116-2, L. 116-3 et L. 742-11-1 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure)
Contrat territorial de réponse aux risques et aux effets potentiels des menaces
Cet article additionnel, introduit par un amendement du Gouvernement avec avis favorable de votre rapporteur, consacre au niveau législatif les contrats territoriaux de réponse aux risques et aux effets potentiels des menaces (CoTRRiM) et les pactes capacitaires pluriannuels, initialement mis en place par circulaires.
Le nouvel article 8 bis de la proposition de loi crée un chapitre VI au sein du titre Ier du livre Ier du code de la sécurité intérieure. Il présente l’objet des CoTRRiM (article L. 116-1), organise leur élaboration (art. L. 116-2) et renvoie à un décret en Conseil d’État la précision de leur contenu et modalités d’élaboration et de suivi (art. L. 116-3). Mis en place par circulaire en 2015 et d’abord expérimentés en Ile-de-France et dans la zone de défense du Sud-Est, les CoTRRiM sont une « démarche multi-acteurs et multi-sectorielle d’identification d’une réponse capacitaire globale dans une logique de juste suffisance et de complémentarité des moyens entre l’ensemble des acteurs concernés ». Ils se déclinent à l’échelon de la zone de défense et du département.
Ce dispositif est complété par les pactes capacitaires pluriannuels, consacrés par un nouvel article L. 742-11-1 au sein du chapitre II du titre IV du livre VII de la première partie du code de la sécurité intérieure consacré à la prise en charge des dépenses de secours dans le cadre des opérations de sécurité civile. Conclus dans chaque département par l’État, les collectivités territoriales et les SDIS, ils permettent d’identifier les synergies possibles et de favoriser les mutualisations de moyens () .
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Chapitre III
Renforcer les outils au service de la population
et des opérations de secours
Article 9
(art. L. 33-1 du code des postes et communications électroniques)
Gratuité pour les pouvoirs publics de l’acheminement des alertes publiques et contribution aux frais d’équipement des opérateurs
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit la gratuité, pour les pouvoirs publics, de l’acheminement des alertes publiques par les opérateurs, ainsi que la possibilité pour l’État de contribuer aux frais d’équipement des opérateurs.
Dernières modifications intervenues
Le f bis de l’article L. 33-1 du code des postes et communications électroniques a été introduit par l’article 5 de l’ordonnance n° 2011-1012 du 24 août 2011 relative aux communications électroniques. Sa rédaction actuelle est inchangée.
L’article 3 de la loi n° 2019-1063 du 18 octobre 2019 relative à la modernisation de la distribution de la presse a modifié l’article L. 33-1 précité pour opérer les coordinations nécessaires au sein du code des postes et des communications électroniques.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par votre rapporteur.
1. L’état du droit
a. L’obligation de transmettre des alertes publiques issue de la directive du 11 décembre 2018
La directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant le code des communications électroniques européen prévoit le développement de systèmes d’alerte au public dans les États membres.
Son article 108, relatif à la disponibilité des services, dispose ainsi que les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour « assurer la disponibilité la plus complète possible des services de communications vocales et des services d’accès à l’internet fournis via des réseaux de communications électroniques publics en cas de défaillance catastrophique des réseaux ou de force majeure ». Il précise également que les États membres veillent à ce que les fournisseurs de services de communications vocales prennent « toutes les mesures nécessaires pour garantir un accès ininterrompu aux services d’urgence et une transmission ininterrompue des alertes publiques ».
Son article 110 porte plus spécifiquement sur les systèmes d’alerte du public. Il prévoit que les États membres veillent à ce que « lorsque des systèmes d’alerte du public pour les cas d’urgence ou de catastrophes majeures, imminentes ou en cours, sont en place, des alertes publiques soient transmises aux utilisateurs finaux concernés par les fournisseurs de services mobiles de communications interpersonnelles fondés sur la numérotation », et ce, au plus tard le 21 juin 2022.
Les États membres peuvent également décider que les alertes publiques sont transmises « au moyen de services de communications électroniques accessibles au public » autres que des services mobiles ou de radiodiffusion, ou d’une « application mobile reposant sur un service d’accès à l’internet », à condition que l’efficacité du système d’alerte du public soit suffisante. Les utilisateurs finaux doivent par ailleurs pouvoir recevoir les alertes publiques « de manière aisée ».
b. Les dispositions actuellement en vigueur en droit national
Cette directive n’a pas encore été transposée en droit national.
Actuellement, l’article L. 33-1 du code des postes et télécommunications pose le principe que l’établissement et l’exploitation des réseaux ouverts au public et la fourniture au public de services de communications électroniques sont libres, sous réserve d’une déclaration préalable auprès de l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP).
Il dispose également que l’établissement et l’exploitation des réseaux ouverts au public et la fourniture au public de services de communications électroniques sont soumis au respect d’une série de règles portant sur des domaines précisément énumérés.
L’article 5 de l’ordonnance n° 2011-1012 du 24 août 2011 relative aux communications électroniques a notamment introduit un f bis à l’article L. 33-1 du code des postes et télécommunications, qui prévoit que ces règles doivent notamment porter sur l’« acheminement des communications des pouvoirs publics destinées au public pour l’avertir de dangers imminents ou atténuer les effets de catastrophes majeures ».
L’article D. 98-8-7 () précise ces dispositions et prévoit que l’opérateur « prend les mesures nécessaires pour transmettre à ses utilisateurs les messages d’alerte et d’information des pouvoirs publics destinés au public pour l’avertir de dangers imminents et atténuer les effets de catastrophes majeures ». Ces messages sont transmis dès réception de la demande du Premier ministre ou du préfet aux utilisateurs situés dans la zone de danger.
Cet article précise également que les modalités de transmission des messages et de juste rémunération des coûts afférents sont fixées par une convention entre le ministre de l’Intérieur et l’opérateur, dans les conditions prévues par arrêté conjoint du ministre de l’Intérieur et du ministre chargé des communications électroniques.
L’article 56 du décret n° 2020-1310 précise enfin que ces dispositions sont applicables à la transmission des messages d’alerte et d’information des pouvoirs publics, destinés au public, pour atténuer les effets de la catastrophe sanitaire ().
Enfin, en application des dispositions des articles R. 741-18 et suivants du code de la sécurité intérieure, les exploitants de sites sensibles faisant l’objet d’un plan particulier d’intervention doivent également prévoir les mesures à prendre et les moyens pour faire face aux risques particuliers considérés, et notamment la diffusion de l’alerte auprès des populations voisines.
En application des pouvoirs de police municipale du maire, les communes peuvent également déployer des dispositifs d’alerte et d’information des populations.
La DGSCGC rappelle que « le choix des moyens retenus pour atteindre cet objectif s’inscrit dans le principe de libre administration des collectivités territoriales, les communes pouvant recourir à une grande diversité de moyens d’alerte : sirènes, haut-parleurs, ensembles mobiles d’alerte, panneaux d’information, automates d’appel ou de diffusion de SMS sur inscription volontaire des habitants », par exemple. Ces moyens sont généralement inscrits dans les plans communaux de sauvegarde. Certains EPCI ont également développé de tels dispositifs (). Votre rapporteur insiste sur le fait que nous constatons en France une carence dans la sensibilisation de la population aux alertes.
Il n’existe pas de recensement national de ces moyens déployés au niveau des collectivités, et la DGSCGC précise que leur coût est par ailleurs fonction de la nature des moyens déployés et des caractéristiques de chaque marché passé au niveau local.
c. La nécessité d’inscrire le principe de gratuité dans la loi
Le Rapporteur souligne l’importance de pouvoir prévenir rapidement et efficacement les populations en cas de danger imminent ou de catastrophe, et déplore que les collectivités doivent supporter le coût de telles communications.
Toutefois, le droit existant ne donne pas la possibilité d’imposer aux opérateurs la gratuité de l’acheminement des alertes publiques.
Saisi d’une demande d’avis sur la possibilité d’imposer aux opérateurs de téléphonie mobile le financement de l’acheminement de communications des pouvoirs publics destinées au public pour l’avertir de dangers imminents et atténuer les effets de catastrophes majeures, et des investissements y afférents, le Conseil d’État () a considéré que la rédaction actuelle du f bis de l’article L. 33-1 précité « ne saurait suffire pour permettre à l’État de laisser intégralement, et quel qu’en soit le montant, la charge financière de cet acheminement aux opérateurs ».
En effet, le code des postes et des communications électroniques institue au profit des exploitants de réseaux des régimes variés de compensation financière, selon la nature des règles en cause. Les situations sont ainsi précisément visées par la loi : en matière de sécurité civile, par exemple, la gratuité est expressément limitée à l’acheminement des appels d’urgence et à la localisation de l’appelant (). Le Conseil d’État souligne que l’ordonnance du 24 août 2011 précitée ayant introduit le f bis de l’article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques s’est abstenu de mentionner la gratuité de cet acheminement, et qu’« eu égard à l’économie générale des dispositions dans lesquelles il s’insère, il ne peut guère être lu que comme ayant entendu soumettre cette prestation à une juste rémunération des opérateurs ».
Le caractère gratuit de l’acheminement des communications de sécurité civile devrait, en tout état de cause, être prévu dans la loi, à l’article L. 33-1 précité.
La jurisprudence constitutionnelle considère qu’il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d’égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques ().
Le Conseil d’État considère qu’en l’état des données fournies par le Gouvernement quant aux volumes et aux coûts d’exploitation, l’obligation d’acheminer gratuitement des messages de sécurité civile, même honorée à titre gratuit, ne serait pas regardée, du point de vue des charges de fonctionnement, comme disproportionnée par rapport aux capacités contributives des opérateurs.
En revanche, s’agissant de l’équipement, la recherche de la sécurité juridique incite à prévoir une participation de l’État aux frais d’investissement, surtout si le type de technologie utilisé est unilatéralement imposé à chaque opérateur et ne présente pas d’intérêt commercial accessoire pour celui-ci ().
2. Les dispositions de la proposition de loi
L’article 9 de la proposition de loi modifie le f bis de l’article L. 33-1 du code des postes et télécommunications.
Il transpose la directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant le code des communications électroniques européen en définissant les communications des pouvoirs publics destinées au public pour l’avertir de dangers imminents ou atténuer les effets de catastrophes majeures, entendues au sens des alertes publiques mentionnées à ses articles 108 et 110.
Il précise par ailleurs que les opérateurs doivent assurer gratuitement pour les pouvoirs publics l’acheminement de ces communications au public.
Il prévoit enfin qu’un décret détermine les normes techniques utilisables ainsi que les conditions dans lesquelles l’État peut contribuer aux frais d’équipement des opérateurs.
Ce faisant, il prévoit la gratuité de l’acheminement des alertes publiques, dans le respect de la jurisprudence constitutionnelle.
3. La position de la Commission
La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par votre rapporteur. Il supprime le quatrième alinéa de l’article, qui précise qu’« à ce titre, les opérateurs doivent assurer gratuitement pour les pouvoirs publics l’acheminement de ces communications au public », afin d’éviter une redondance inutile avec l’alinéa précédent.
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Article 10
(art. L. 733-4 [nouveau] du code de la sécurité intérieure)
Cas dans lesquels les propriétaires ne peuvent pas solliciter les services de déminage de l’État pour assurer la dépollution pyrotechnique d’anciens terrains militaires
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit que les propriétaires d’anciens terrains militaires ne peuvent pas solliciter les services de déminage de l’État pour en assurer la dépollution pyrotechnique, lorsque ces terrains ont été acquis en application de l’article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques, dans le cadre de la « cession à l’euro symbolique » ou de l’exercice du droit de préemption prévu à l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme.
Dernières modifications intervenues
Les articles L. 733-1, L. 733-2 et L. 733-3 ont été créés par l’ordonnance n° 2012‑351 du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code de la sécurité intérieure et n’ont pas été modifiés depuis.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements identiques de Mme Bono‑Vandorme et de M. Jolivet qui prévoient que le propriétaire d’un terrain acquis auprès de l’État à un prix tenant compte de la présence d’une pollution pyrotechnique « ne peut obtenir sa dépollution à titre gratuit par les services de déminage de l’État ».
1. L’état du droit
a. Le déminage
Le déminage « se définit historiquement comme l’ensemble des opérations visant à la suppression d’un risque lié à la présence d’engins et de substances explosifs improvisés ou de restes explosifs de guerre » (). Il constitue l’une des missions de la sécurité civile, au titre de la protection générale de la population ().
Aux termes de l’article L. 733-1 du code de la sécurité intérieure, les « travaux de détection, d’enlèvement, de neutralisation, de stockage et de destruction des explosifs et pièges de guerre ont le caractère de travaux publics ». Sur l’ensemble du territoire, ces travaux sont de la compétence () :
– des services spécialisés relevant du ministre chargé de la sécurité civile, sur les terrains civils et, en cas de découverte d’objets pyrotechniques isolés, sur les terrains placés sous la responsabilité du ministère de la défense ;
– des services et formations spécialisés relevant du ministre de la Défense, sur les terrains placés sous sa responsabilité et dans les eaux territoriales et sur le rivage de la mer, à l’exclusion des emprises des ports non militaires.
b. Les opérations de dépollution pyrotechnique dans le cadre des cessions des biens immobiliers de l’État dont le ministère de la Défense est l’utilisateur
Les biens immobiliers de l’État dont le ministère de la Défense est l’utilisateur ne peuvent faire l’objet d’une cession qu’à la condition que le ministère ait « au préalable, examiné leur situation dans le cadre d’une étude historique et technique destinée à déterminer la présence éventuelle de munitions, pièges, engins et explosifs » (). Si l’étude ainsi réalisée met en évidence une présomption de pollution pyrotechnique, une analyse quantitative du risque est établie, en fonction de l’usage auquel le terrain est destiné, afin de déterminer si la dépollution pyrotechnique nécessite ou non la réalisation d’une opération de dépollution (). L’étude historique et technique, l’analyse quantitative du risque et, le cas échéant, le diagnostic sont communiqués pour information au futur acquéreur ().
En cas de découverte fortuite pendant une période de dix ans suivant la délivrance des attestations transmises à l’acquéreur du terrain notifiant que l’étude historique et technique ne met pas en évidence des activités ou évènements susceptibles d’avoir occasionné une pollution pyrotechnique ou que l’analyse quantitative du risque ne conclut pas à la nécessité de réaliser une opération de dépollution pyrotechnique, et sous réserve qu’il ne s’agisse pas de munitions chimiques, la neutralisation, l’enlèvement et la destruction des munitions, mines, pièges, engins et explosifs sont à la charge :
– de l’acquéreur, lorsque la cession est consentie dans certaines conditions () ;
– du ministère de la Défense, lorsque la cession est consentie en application d’autres dispositions, comme par exemple l’article L. 3211-1 du code général de la propriété publique (voir infra.) ().
c. Les types de cessions des terrains militaires
Un propriétaire peut acquérir d’anciens terrains militaires de plusieurs manières, par exemple par :
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La cession prévue à l’article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques
Lorsqu’ils ne sont plus utilisés par un service civil ou militaire de l’État ou un établissement public de l’État, les immeubles du domaine privé de l’État peuvent être vendus (). Cette aliénation est consentie avec publicité et mise en concurrence, soit par adjudication publique, soit à l’amiable ().
Lorsque la cession d’un immeuble implique la réalisation d’une opération de dépollution pyrotechnique, « l’État peut subordonner la cession à l’exécution, par l’acquéreur, de ces mesures ou de ces travaux. Dans ce cas, les opérations de dépollution pyrotechnique sont exécutées conformément aux règles de sécurité définies par voie réglementaire. » () Le coût réel de ces mesures ou travaux s’impute sur le prix de vente à concurrence du montant fixé à ce titre dans l’acte de cession, déterminé par un expert indépendant choisi d’un commun accord par l’État et l’acquéreur. « Une fois la cession intervenue, l’acquéreur supporte les dépenses liées aux mesures supplémentaires de dépollution nécessaires à l’utilisation future de l’immeuble cédé. » ()
-
La cession à l’euro symbolique
Ce dispositif a été créé par l’article 67 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, qui prévoit que les « immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense dans le cadre des opérations de restructuration de la défense réalisés entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2014 peuvent faire l’objet de cessions à l’euro symbolique et avec complément de prix différé aux communes les plus fortement affectées par les restructurations et qui en font la demande. (…) Ces cessions sont autorisées par décret. »
L’article 39 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a prorogé ce dispositif jusqu’au 31 décembre 2019.
Entre 2009 et 2016, 112 emprises ont été cédées à l’euro symbolique, pour une surface totale de plus de 27 millions de mètres carrés ().
-
L’exercice du droit de préemption
L’article L. 240-1 du code de l’urbanisme prévoit que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale titulaires du droit de préemption urbain () disposent d’un droit de priorité sur tout projet de cession d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble situé sur leur territoire et appartenant, notamment, à l’État.
2. Le dispositif proposé
L’article crée un nouvel article L. 733-4 dans le code de la sécurité intérieure qui précise que lorsqu’il a acquis un ancien terrain militaire sur le fondement de l’article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques, en cas de cession à l’euro symbolique ou d’exercice du droit de préemption, le propriétaire ne peut pas solliciter les services de déminage de l’État pour assurer la dépollution pyrotechnique de ses terrains.
Cette mesure vise à répondre à des situations qui entraînent une « sur mobilisation » des démineurs de la sécurité civile pour dépolluer les anciens terrains militaires. Par exemple, le lac Bleu d’Avrillé, dans le Maine‑et‑Loire, a été cédé par l’État à un particulier, puis acquis par la commune. Les démineurs de la sécurité civile y assurent un travail d’extraction d’une grande quantité de munitions immergées, ainsi que leur transport et leur destruction. Le chantier dure depuis presque dix ans et constitue une charge très importante pour un service qui est a priori constitué pour n’assurer que la prise en charge des découvertes fortuites de pollution pyrotechnique.
3. La position de la Commission
Suivant l’avis favorable de votre rapporteur, la Commission a adopté deux amendements identiques de Mme Bono‑Vandorme et de M. Jolivet, qui prévoient que le propriétaire d’un terrain acquis auprès de l’État à un prix tenant compte de la présence d’une pollution pyrotechnique ne peut pas obtenir sa dépollution à titre gratuit par les services de déminage de l’État.
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Article 11
(art. L. 330-2 du code de la route)
Permettre aux agents chargés des demandes de secours et de la coordination de l’activité opérationnelle des services d’incendie et de secours d’avoir accès à certaines informations du système d’immatriculation des véhicules
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article ajoute les agents chargés des demandes de secours et de la coordination de l’activité opérationnelle dans les services d’incendie et de secours à la liste des personnes, entités et services qui peuvent se voir communiquer les informations concernant les pièces administratives exigées pour la circulation des véhicules ou affectant la disponibilité de ceux-ci, à l’exception de celles relatives aux gages constitués sur les véhicules à moteur et aux oppositions au transfert du certificat d’immatriculation. Ce droit de communication serait limité à ce qui est nécessaire à l’exercice de leurs missions de sécurité civile et aux données techniques liées à la marque, au modèle, à la couleur, à l’immatriculation et au type d’énergie utilisé.
Dernières modifications intervenues
L’article 99 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire a ajouté aux raisons pour lesquelles les agents de police judiciaire adjoints et les gardes champêtres peuvent se voir communiquer les informations relatives à l’immatriculation des véhicules les fins d’identifier les auteurs des infractions liées à l’abandon ou au dépôt illégal de déchets qu’ils sont habilités à constater.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement du rapporteur qui supprime la mention selon laquelle la communication d’informations est « limitée aux données techniques liées à la marque, au modèle, à la couleur, à l’immatriculation et au type d’énergie utilisé ».
1. L’état du droit
a. Le système d’immatriculation des véhicules
Dans les services de l’État et sous l’autorité et le contrôle du ministère de l’Intérieur, les informations concernant les pièces administratives exigées pour la circulation des véhicules ou affectant la disponibilité de ceux-ci sont enregistrées (). Ces informations font l’objet d’un traitement automatisé au sein du système d’immatriculation des véhicules (SIV).
Le système d’immatriculation des véhicules (SIV)
Le SIV est un fichier national placé sous la responsabilité du ministère de l’Intérieur. Il a été créé par l’arrêté du 10 février 2009 portant création d’un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « système d’immatriculation des véhicules » ayant pour objet la gestion des pièces administratives du droit de circuler des véhicules.
Il sert à la gestion des certificats d’immatriculation (cartes grises) et des autres documents administratifs liés aux véhicules en circulation.
Il contient les informations suivantes () :
– l’identité du titulaire du certificat d’immatriculation du véhicule (nom, prénom, date et lieu de naissance, adresse, etc.)
– les informations concernant le véhicule et l’autorisation de circuler (numéro d’immatriculation, numéro VIN, caractéristiques techniques du véhicule, oppositions au transfert du certificat d’immatriculation, droits sur le véhicule, etc.) ;
– l’identité des professionnels habilités à transmettre des données au SIV (vendeurs de véhicules, huissiers de justice, experts, assureurs, etc.) ;
– les données relatives aux demandes effectuées par les téléservices destinées à l’accomplissement des démarches administratives (motif de la démarche administrative, code de cession du véhicule, etc.).
Les personnes visées aux articles L. 330-2 à L. 330-4 du code de la route sont destinataires de tout ou partie des données de ce traitement ().
b. Les différents régimes d’accès aux informations du système d’immatriculation des véhicules
Le régime de l’enregistrement et de la communication des informations relatives à la circulation des véhicules est précisé aux articles L. 330-2 et suivants du code de la route.
L’article L. 330-2 prévoit qu’à l’exception de celles relatives aux gages constitués sur les véhicules à moteur () et aux oppositions au transfert du certificat d’immatriculation (), les informations concernant les pièces administratives exigées pour la circulation des véhicules ou affectant la disponibilité de ceux-ci peuvent notamment être transmises :
– à la personne physique ou morale titulaire des pièces administratives, à son avocat ou à son mandataire ;
– aux autorités judiciaires ;
– aux officiers ou agents de police judiciaire, dans l’exercice des missions définies à l’article 14 du code de procédure pénale ;
– aux préfets, pour l’exercice de leurs compétences en matière de circulation des véhicules, etc.
Au total, vingt-trois personnes, autorités et services ont accès à ces informations.
L’article L. 330-3 concerne l’accès aux informations relatives aux gages constitués sur les véhicules à moteur et aux oppositions au transfert du certificat d’immatriculation. Ces informations peuvent notamment être communiquées à la personne physique ou morale titulaire des pièces administratives exigées pour la circulation du véhicule, à son avocat ou à son mandataire, aux autorités judiciaires, aux préfets pour l’exercice de leurs compétences en matière de circulation des véhicules, etc.
L’article L. 330-4 définit le régime de transmission des informations relatives à l’état civil du titulaire du certificat d’immatriculation, au numéro d’immatriculation et aux caractéristiques du véhicule ainsi qu’aux gages constitués et aux oppositions, à l’exclusion de tout autre renseignement. Ces informations peuvent être transmises aux agents chargés de l’exécution d’un titre exécutoire, aux administrateurs judiciaires ou mandataires liquidateurs désignés dans le cadre des procédures de sauvegarde ou de redressement judiciaire ou de liquidation de biens prévues par le code de commerce et aux syndics désignés dans le cadre d’une procédure de règlement judiciaire ou de liquidation de biens.
Sous certaines réserves précisées à l’article L 330-5 du code de la route, les données à caractère personnel figurant dans les pièces administratives exigées pour la circulation des véhicules ne peuvent être communiquées qu’aux destinataires mentionnés aux articles L. 330-2 à L. 300-4 du même code.
2. Le dispositif proposé
Le présent article ajoute à la liste des personnes, autorités et services qui peuvent se voir communiquer les informations liées à l’immatriculation des véhicules enregistrées par l’État () les « agents chargés de la réception, du traitement, de la réorientation éventuelle des demandes de secours et de la coordination de l’activité opérationnelle dans les services d’incendie et de secours pour l’exercice de leurs missions de sécurité civile ».
Il précise que ce droit de communication est limité aux données techniques liées à la marque, au modèle, à la couleur, à l’immatriculation et au type d’énergie utilisé.
Une telle évolution a pour objet de donner un cadre juridique à la transmission des données techniques sur les véhicules aux services d’incendie et de secours et de sécuriser leur intervention (en permettant, par exemple, d’anticiper et de quantifier les risques d’explosion des différents véhicules impliqués dans un incident).
3. La position de la Commission
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur, qui supprime la mention suivante : « la communication d’informations est limitée aux données techniques liées à la marque, au modèle, à la couleur, à l’immatriculation et au type d’énergie utilisé ».
Cette évolution permettra d’élargir le périmètre des données transmissibles aux agents chargés de la réception, du traitement, de la réorientation éventuelle des demandes de secours et de la coordination de l’activité opérationnelle dans les services d’incendie et de secours.
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Article 11 bis (nouveau)
(art. L. 126-1 du code de la construction et de l’habitation)
Prévoir que les propriétaires et exploitants d’immeubles à usage d’habitation s’assurent que les services de police et de gendarmerie nationales, et les services d’incendie et de secours, soient en mesure d’accéder aux parties communes de ces immeubles aux fins d’intervention
Introduit par la Commission
Cet article additionnel est issu de deux amendements identiques, de votre rapporteur et du groupe La République en marche.
L’article L. 126-1 du code de la construction et de l’habitation prévoit en l’état du droit que « les propriétaires ou exploitants d'immeubles à usage d'habitation ou leurs représentants peuvent accorder à la police et à la gendarmerie nationales ainsi, le cas échéant, qu'à la police municipale une autorisation permanente de pénétrer dans les parties communes des immeubles [à usage d’habitation] ». Les deux amendements précisent que les propriétaires ou exploitants d’immeubles à usage d’habitation, ou leurs représentants, permettent aux services de police et de gendarmerie nationales ainsi qu’aux services d’incendie et de secours territorialement compétents d’accéder aux parties communes de ces immeubles aux fins d’interventions.
Le principe d’une autorisation permanente n’est néanmoins pas remis en cause s’agissant de la police municipale.
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TITRE II
MODERNISER LE FONCTIONNEMENT DES SERVICES D’INCENDIE ET DE SECOURS
Chapitre Ier
Stabiliser les périmètres et les structures
Article 12
(art. L. 1424-1, art. L. 1424-5, art. L. 1424-6, et art. L. 1424-10 du code général des collectivités territoriales)
Précisions apportées quant à l’organisation du service départemental d’incendie et de secours
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet de préciser que les centres d’incendie et de secours peuvent être regroupés au sein de groupements et de sous-directions, et de modifier le périmètre du corps départemental des sapeurs-pompiers et le champ de l’arrêté fixant l’organisation du corps départemental.
Dernières modifications intervenues
L’article 55 de la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d’incendie et de secours a modifié l’article L. 1424-5 du code général des collectivités territoriales pour inscrire dans la loi la composition du corps départemental des sapeurs‑pompiers.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a souhaité clarifier l’organisation du SDIS et du corps départemental, réintégrer le service de santé et de secours médical dans la loi, et prévoir la mise en place d’une sous-direction santé.
1. L’état du droit
a. Le service d’incendie et de secours
Le service d’incendie et de secours est un service public local, chargé de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies et concourt, avec d’autres services et professionnels, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l’évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu’aux secours d’urgence ().
Le service départemental d’incendie et de secours comporte un corps départemental de sapeurs-pompiers, organisé en centres d’incendie et de secours ().
Les centres d’incendie et de secours
Les centres d’incendie et de secours, unités territoriales chargées principalement des missions de secours ([63]), sont composés ([64]) :
– de centres de secours principaux, qui peuvent assurer simultanément au moins un départ en intervention pour une mission de lutte contre l’incendie, deux départs en intervention pour une mission de secours d’urgence aux personnes et un autre départ en intervention ;
– de centres de secours, qui peuvent assurer simultanément au moins un départ en intervention pour une mission de lutte contre l’incendie ou un départ en intervention pour une mission de secours d’urgence aux personnes et un autre départ en intervention ;
– de centres de première intervention, qui peuvent assurer au moins un départ en intervention.
Chacun des centres d’incendies et de secours dispose, selon sa catégorie, d’un effectif lui permettant d’assurer la garde et les départs en intervention dans ces conditions. Cet effectif est fixé dans le respect des dispositions des guides nationaux de référence, du schéma départemental d’analyse et de couverture des risques et du règlement opérationnel ().
Ils sont placés sous l’autorité d’un chef de centre, nommé par arrêté conjoint du préfet et du président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours, sur proposition du directeur départemental des services d’incendie et de secours ().
Aux termes de l’article L. 1424-5 du code général des collectivités territoriales, le corps départemental de sapeurs-pompiers est composé :
– des sapeurs‑pompiers professionnels ;
– des sapeurs-pompiers auxiliaires du service de sécurité civile ;
– des sapeurs-pompiers volontaires relevant :
- des corps communaux ou intercommunaux desservant des centres de secours principaux ou des centres de secours ;
- des corps communaux ou intercommunaux desservant des centres de première intervention dont les communes ou établissements publics de coopération intercommunale ont demandé, sur décision de leur organe délibérant, le rattachement au corps départemental.
L’organisation du corps départemental est précisée par un arrêté conjoint du préfet et du président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours, après avis du conseil d’administration (). En cas de difficulté, le corps départemental peut être dissous par arrêté du ministère de l’Intérieur, sur proposition du préfet et après avis du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours (). Un règlement intérieur fixe les modalités de fonctionnement du corps départemental et les obligations de service de ses membres ; il est arrêté par le président du conseil d’administration, après délibération du conseil d’administration ().
Le directeur départemental des services d’incendie et de secours exerce les fonctions de commandant des opérations de secours et de chef du corps départemental. Il a autorité sur l’ensemble des personnels du service départemental d’incendie et de secours ().
b. Le service civique des sapeurs-pompiers
Le service civique a été créé par la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique. Aux termes de l’article L. 120-1 du code du service national, il a pour objet de « renforcer la cohésion nationale et la mixité sociale et offre à toute personne volontaire l’opportunité de servir les valeurs de la République et de s’engager en faveur d’un projet collectif ». Il s’agit d’un engagement volontaire au service de l’intérêt général, ouvert à toute personne âgée de 16 à 25 ans, pour une durée continue de six à douze mois. Il donne lieu à une indemnisation prise en charge par l’État ().
La loi du 10 mars 2010 précitée institue également une « Agence du service civique », qui a notamment pour missions de définir les orientations stratégiques et les missions prioritaires du service civique et d’assurer la gestion des agréments et du soutien financier apporté par l’État à l’accueil des personnes volontaires en service civique ().
De 2010 à 2019, il y a eu 435 000 volontaires en service civique, de 21 ans d’âge moyen ().
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Le service civique des sapeurs-pompiers
Les services d’incendie et de secours sont partie prenante dans le dispositif de service civique depuis sa mise en place. Entre 2010 et 2017, 1 036 volontaires ont été accueillis par les services départementaux d’incendie et de secours (). Pour accompagner la montée en charge du service civique et « remédier à l’érosion inquiétante des effectifs des sapeurs-pompiers volontaires » (), le législateur a créé en 2017 un service civique des sapeurs-pompiers ().
Le service civique des sapeurs‑pompiers comporte une phase de formation initiale d’une durée maximale de deux mois dispensée sur le temps de mission du volontaire, au sein de son unité d’affectation ou dans une structure adaptée à la charge de l’organisme d’accueil du volontaire. À l’issue de cette formation initiale, le volontaire peut concourir, sous la surveillance d’un sapeur-pompier répondant à des conditions fixées par voie réglementaire, aux activités de protection et de lutte contre les incendies et autres accidents, sinistres et catastrophes, à l’évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu’aux secours d’urgence, en complément des sapeurs-pompiers ().
Les volontaires en service civique des sapeurs-pompiers sont engagés et gérés par le service départemental d’incendie et de secours ().
Le nombre de volontaires du service civique des sapeurs-pompiers s’est élevé à 262 en 2017, 223 en 2018 et 216 en 2019 ().
2. Le dispositif proposé
L’article précise que les centres d’incendie et de secours et les services peuvent être regroupés au sein de groupements et de sous-directions. Actuellement, le service départemental d’incendie et de secours est structuré en deux entités : le centre d’incendie et de secours, qui est l’entité territoriale, et le service, entité fonctionnelle. Les groupements peuvent être fonctionnels (« groupement ressources humaines », « groupement des services techniques ») ou territoriaux, réunissant des centres d’incendie et de secours sur des circonscriptions administratives infra‑départementales (). Les sous-directions correspondent au plus haut niveau de regroupements au sein du service d’incendie et de secours (« sous-direction fonctionnelle », « sous-direction de santé et de secours médical », etc.). Consacrer cette organisation dans la loi permettrait « d’éviter une structure managériale ‘en râteau’ moins aisée à diriger, lorsqu’un service d’incendie et de secours compte un nombre important de groupements » ().
Il modifie également le périmètre du corps départemental des sapeurs‑pompiers en :
– ajoutant les volontaires en service civique des sapeurs‑pompiers à sa composition, afin de pleinement reconnaître leur engagement aux côtés des sapeurs‑pompiers ;
– supprimant la mention des sapeurs-pompiers auxiliaires de sécurité civile, qui était une forme de service national () ; ce dernier ayant été supprimé, il convient d’actualiser la rédaction du code général des collectivités territoriales ;
– supprimant également les mentions des sapeurs-pompiers volontaires des corps communaux et intercommunaux intégrés dans le corps départemental, dans la mesure où la « départementalisation » du corps est aujourd’hui terminée ().
L’article supprime la mention selon laquelle le service départemental d’incendie et de secours comprend un service de santé et de secours médical de l’article L. 1424-1 du code général des collectivités territoriales.
Enfin, il modifie l’article L. 1424-6 du code général des collectivités territoriales, relatif à l’arrêté conjoint du préfet et du président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours qui fixe l’organisation, en l’état actuel de la rédaction, du « corps départemental » afin de prévoir qu’il fixe l’organisation du « service départemental ».
3. La position de la Commission
La Commission a adopté quatre amendements, deux amendements du Gouvernement et deux de votre rapporteur, afin de :
– prévoir que chaque SDIS est organisé en centres d’incendies et de secours et en services, qui peuvent être regroupés au sein de groupements et de sous‑directions, et que le SDIS comprend notamment une sous-direction santé (amendements identiques du Gouvernement et de votre rapporteur) ;
– tirer les conséquences de cette modification en remplaçant les occurrences de « médecin-chef du service de santé et de secours médical des sapeurs-pompiers » par celles de « médecin-chef de la sous-direction santé » (amendements identiques du Gouvernement et de votre rapporteur).
La Commission a également adopté un cinquième amendement, de portée rédactionnelle, de votre rapporteur.
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Article 12 bis (nouveau)
(art. 53 de la loi n° 84-53 du 16 janvier 1984, art. 125 de la loi n° 83‑1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984, art. 17 de la loi n° 90‑1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes, art. L. 1424‑33 du code général des collectivités territoriales)
Création d’emplois fonctionnels de sous-directeurs des services d’incendie et de secours
Introduit par la Commission
Cet article additionnel est issu d’un amendement du Gouvernement.
Il tire les conséquences de la création, à l’article 12, des sous-directions en créant des emplois de « sous-directeurs des services d’incendie et de secours ». Il adapte en conséquence un certain nombre de dispositions législatives et modifie les possibilités de délégations de signature du préfet et du président du conseil d’administration pour permettre aux sous-directeurs d’en bénéficier.
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Article 13
(art. L. 1424-70 du code général des collectivités territoriales)
Aligner sur le droit commun les règles de révision du schéma d’analyse et de couverture des risques du service d’incendie et de secours du département du Rhône et de la métropole de Lyon
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article précise que la révision du schéma d’analyse et de couverture des risques du service d’incendie et de secours du département du Rhône et de la métropole de Lyon intervient tous les cinq ans et qu’elle est précédée d’une évaluation des objectifs du précédent schéma.
Dernières modifications intervenues
L’article L. 1424-70 du code général des collectivités territoriales a été modifié par l’article 1er de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, qui a remplacé la mention du conseil général du Rhône par la mention du conseil départemental du Rhône.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a renvoyé les modalités de révision du schéma du service d’incendie et de secours du département du Rhône et de la métropole de Lyon à celles de droit commun, et étendu ces dispositions au schéma de la collectivité de Saint-Barthélemy.
1. L’état du droit
a. Le schéma d’analyse et de couverture des risques
Aux termes de l’articles L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales, au sein de chaque département, un schéma d’analyse et de couverture des risques « dresse l’inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels doivent faire face les services d’incendie et de secours dans le département, et détermine les objectifs de couverture des risques par ceux-ci ».
Ce schéma est élaboré, sous l’autorité du préfet, par le service départemental d’incendie et de secours. Il est arrêté par le représentant de l’État dans le département après avis du conseil départemental et sur avis conforme du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours.
b. Les modalités de révision du schéma d’analyse et de couverture des risques dans les services départementaux d’incendie et de secours « de droit commun »
Le schéma doit être révisé tous les cinq ans ([84]).
Cette révision doit être précédée d’une évaluation des objectifs du précédent schéma ([85]). Cette évaluation vise à « mettre en exergue le niveau d’atteinte (nul, partiel ou total) des objectifs de couverture opérationnelle fixés ». Elle doit aussi permettre de s’interroger sur les « causes d’une réalisation non effective ou partielle des objectifs » et sur « l’opportunité de maintenir, d’aménager voire d’abandonner ces orientations dans la version révisée » ([86]).
c. Les modalités de révision du schéma d’analyse et de couverture des risques dans les services départementaux d’incendie et de secours « particuliers »
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Type de service d’incendie et de secours
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Modalité de révision du schéma d’analyse et de couverture des risques
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Service départemental‑métropolitain d’incendie et de secours (Rhône et métropole de Lyon)
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Schéma révisé à l’initiative du représentant de l’État dans le département ou à celle du conseil d’administration ([87])
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Service territorial d’incendie et de secours de la collectivité de Saint‑Barthélemy
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Schéma révisé au moins tous les cinq ans, à l’initiative du représentant de l’État ou du président du conseil territorial. La révision est précédée d’une évaluation des objectifs du précédent schéma ([88])
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Services d’incendie et de secours en Polynésie française
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Schéma révisé tous les cinq ans. La révision est précédée d’une évaluation des objectifs du précédent schéma ([89])
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2. Le dispositif proposé
Le présent article précise que le schéma d’analyse et de couverture des risques du service d’incendie et de secours du département du Rhône de la métropole de Lyon doit être révisé tous les cinq ans, et que cette révision doit être précédée d’une évaluation des objectifs du précédent schéma.
Il permet d’étendre au schéma du service d’incendie et de secours du département du Rhône et de la métropole de Lyon les dispositions prévues pour les schémas d’analyse et de couverture des risques des services départementaux d’incendie et de secours « de droit commun », pour celui du service territorial d’incendie et de secours de la collectivité de Saint‑Barthélemy, et pour le schéma de la Polynésie française, qui « intervient tous les cinq ans » et est « précédé d’une évaluation des objectifs du précédent schéma » ([90]).
En plus d’uniformiser les règles applicables aux schéma d’analyse et de couverture des risques des services d’incendie et de secours, cette évolution vise à inscrire le service départemental-métropolitain d’incendie et de secours en adéquation avec la recommandation de la Cour des comptes, qui appelait en 2019 les services d’incendie et de secours à « utiliser davantage le cadre stratégique des schémas départementaux d’analyse des risques (SDACR) pour, à intervalles réguliers, revoir le calibrage de leurs moyens humains et adapter leur organisation afin de répondre de manière plus efficiente à leurs besoins opérationnels » ([91]). Dans un rapport de 2011, la Cour recommandait déjà de « faire du SDACR l’unique document de prévision stratégique, révisable tous les cinq ans » pour tenir compte des mouvements de population et de l’évolution des autres facteurs de risques ([92]).
3. La position de la Commission
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur, qui renvoie les modalités de révision du schéma à celles de droit commun, précisées à l’article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales. Il en ressort que le schéma devra être révisé tous les cinq ans et que cette révision devra être précédée d’une évaluation des objectifs du précédent schéma.
Cet amendement étend également ces dispositions à la collectivité de Saint‑Barthélemy.
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Article 14
(art. L. 1424-49 et chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales)
Codification des dispositions relatives à la Conférence nationale des services d’incendie et de secours
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article codifie les dispositions de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile relatives à la Conférence nationale des services d’incendie et de secours dans le code général des collectivités territoriales. De plus, il rend applicable l’article ainsi créé à la ville de Paris, dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne et dans la commune de Marseille.
Dernières modifications intervenues
L’article 74 de la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination a précisé le nombre de parlementaires (« un député et un sénateur ») composant la Conférence nationale des services d’incendie et de secours.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a modifié l’insertion des dispositions dans le code général des collectivités territoriales, en prévoyant la création d’un article additionnel au sein de la section 1 « Dispositions communes relatives aux services d’incendie et de secours » du chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie législative du code général des collectivités territoriales. L’amendement adopté apporte également des modifications de nature rédactionnelle.
1. L’état du droit
a. Création
L’article 44 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a institué, auprès du ministre chargé de la sécurité civile, une Conférence nationale des services d’incendie et de secours. Le législateur, en créant cette instance, a entendu « associer les représentants des assemblées locales à l’élaboration des règles relatives aux services d’incendie et de secours » (). La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité avait créé une section consacrée aux services publics d’incendie et de secours au sein du Conseil national des services publics départementaux mais ce dernier ne s’était pas réuni depuis dix ans au moment de l’examen parlementaire de la loi du 13 août 2004 précitée.
b. Missions
La Conférence nationale des services d’incendie et de secours est consultée sur les projets de loi ou d’acte réglementaire relatifs aux missions, à l’organisation, au fonctionnement et au financement des services d’incendie et de secours. Elle peut émettre des vœux (). Lorsqu’elle est consultée sur un projet de loi ou d’acte réglementaire ayant des incidences sur les missions, l’organisation, le fonctionnement ou le financement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris ou du bataillon de marins-pompiers de Marseille, elle associe, selon les cas, le préfet de police de Paris et le commandant de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris ou le maire de Marseille et le commandant du bataillon de marins-pompiers de Marseille, ou leurs représentants.
Depuis 2004, la Conférence nationale des services d’incendie et de secours a prononcé 181 avis sur différents textes. Les vœux n’ont pas fait l’objet d’une comptabilisation ().
c. Composition
La loi du 13 août 2004 précitée prévoit que cette Conférence est composée d’un député et d’un sénateur, pour un quart au moins de représentants des sapeurs‑pompiers volontaires et professionnels, de représentants de l’État et, en majorité, de représentants des conseils d’administration des services départementaux d’incendie et de secours (). La composition et le fonctionnement de la Conférence sont fixés par les articles R. 1424-59 et suivants du code général des collectivités territoriales, dont il ressort que la Conférence est composée de quarante-trois membres titulaires :
– un député ;
– un sénateur ;
– dix-sept conseillers départementaux, métropolitains ou territoriaux présidents ou vice-présidents de conseils d’administration des services départementaux d’incendie et de secours () ;
– cinq maires élus aux conseils d’administration des services départementaux d’incendie et de secours () ;
– douze représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires ;
– un directeur départemental des services d’incendie et de secours ;
– six représentants de l’État.
2. Le dispositif proposé
L’article codifie dans le code général des collectivités territoriales les dispositions de l’article 44 de la loi du 13 août 2004 précitée, relatives à l’institution de la Conférence nationale des services d’incendie et de secours. Ces dispositions seraient insérées dans le chapitre relatif aux « services d’incendie et de secours » du titre II du livre IV de la première partie, et feraient l’objet d’une nouvelle sous‑section. Cette codification s’inscrit dans un objectif de « clarification et de simplification du droit » qui « ne peu[t] être durablement atteint, sans une actualisation et une amélioration périodique des codes » ().
Il prévoit également que l’article ainsi créé s’applique à la ville de Paris, dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne et au service d’incendie et de secours de la commune de Marseille, en modifiant pour ce faire l’article L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales.
3. La position de la Commission
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur qui modifie l’insertion dans le code général des collectivités territoriales des dispositions relatives à la Conférence nationale des services d’incendie et de secours () et qui procède à des mises en cohérence de portée rédactionnelle.
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Chapitre II
Moderniser la gouvernance
Article 15
(art. L. 1424-24-2, art. L. 1424-24-3, art. L. 1424-27, art. L. 1424-74, art. L. 1424-81 du code général des collectivités territoriales)
Tendre vers la parité dans le conseil d’administration des services départementaux d’incendie et de secours
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à tendre vers la parité au sein du conseil d’administration des services départementaux d’incendie et de secours, dans leur ensemble et au sein de leur bureau.
Dernières modifications intervenues
L’article 1er de l’ordonnance n° 2015-683 transférant aux services départementaux d’incendie et de secours l’organisation des élections à leurs conseils d’administration et leurs instances consultatives a modifié l’article L. 1424-24-3 du code général des collectivités territoriales pour changer l’autorité chargée de fixer par arrêté le nombre de suffrages dont dispose chaque maire et chaque président d’établissement public de coopération intercommunale au sein de leur collège électoral pour l’élection de leurs représentants (le représentant de l’État étant remplacé par le président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours), et pour prévoir que l’organisation matérielle de cette élection est assurée par le service départemental d’incendie et de secours.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement de portée rédactionnelle.
1. L’état du droit
a. Le conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours
-
Le conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours « de droit commun »
Le conseil d’administration règle, par ses délibérations, les affaires relatives à l’administration du service départemental d’incendie et de secours (). Il se réunit à l’initiative de son président au moins une fois par semestre ().
Il est composé de représentants du département, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de secours et de lutte contre l’incendie (). Il comprend quinze membres au moins et trente membres au plus. Les sièges sont répartis entre le département d’une part, et les communes et établissements publics de coopération intercommunale d’autre part (). Le nombre de sièges attribués au département ne peut être inférieur aux trois cinquièmes du nombre total des sièges, celui des sièges attribués aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale ne peut être inférieur au cinquième du nombre total des sièges ().
ModEs d’Élection des membres du conseil d’administration du service dÉpartemental d’incendie et de secours « de droit commun »
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Les représentants du département
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Les représentants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
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Les représentants des communes qui ne sont pas membres des établissements publics de coopération intercommunale
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Élus par le conseil départemental en son sein au scrutin de liste à un tour dans les quatre mois suivant son renouvellement. La liste ayant obtenu le plus de voix se voit attribuer un nombre de sièges égal à la moitié des sièges à pourvoir. Les autres sièges sont répartis à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne ().
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Élus par les présidents d’EPCI au scrutin de liste proportionnel au plus fort reste parmi les membres des organes délibérants, les maires et les adjoints aux maires des communes membres (). Ils sont élus dans les quatre mois suivant le renouvellement général des conseils municipaux.
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Élus par les maires de ces communes parmi les maires et les adjoints aux maires de celles-ci au scrutin de liste proportionnel au plus fort reste (). Ils sont élus dans les quatre mois suivant le renouvellement général des conseils municipaux.
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Les listes de candidats comprennent autant de noms de titulaires qu’il y a de sièges à pourvoir et ces listes sont déposées auprès du président du conseil d’administration à une date fixée par celui-ci ().
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Le conseil d’administration des services d’incendie et de secours « particuliers »
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Répartition des sièges du conseil d’administration
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Mode d’élection des représentants
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CA du service d’incendie et de secours du département du Rhône et de la métropole de Lyon
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Les sièges sont répartis entre le département du Rhône, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale du département du Rhône, et la métropole de Lyon ().
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Les représentants de la métropole de Lyon sont élus dans les mêmes conditions que les représentants du département (). Les autres représentants sont élus de la même manière que ceux du conseil d’administration « de droit commun ».
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CA du service d’incendie et de secours en Corse
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Les siège sont répartis entre la collectivité de Corse et les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ([112])..
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Les représentants de la collectivité de Corse sont élus dans les mêmes conditions que les représentants du département ([113]). Les autres représentants sont élus de la même manière que ceux conseil d’administration « de droit commun ».
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CA des services d’incendie et de secours en Alsace
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Les sièges sont répartis entre la Collectivité européenne d’Alsace, et les communes et établissements publics de coopération intercommunale ([114]).
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Les représentants de la Collectivité européenne d’Alsace sont élus au sein du conseil départemental de la Collectivité européenne d’Alsace dans les mêmes conditions que les représentants du département ([115]). Les autres représentants sont élus de la même manière que ceux du conseil d’administration « de droit commun ».
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b. Le bureau du conseil d’administration
-
Le bureau du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours « de droit commun »
Le bureau du conseil d’administration est composé du président, de trois vice‑présidents et, le cas échéant, d’un membre supplémentaire (). Le conseil d’administration peut déléguer une partie de ses attributions au bureau, à l’exception de certaines attributions mentionnées à l’article L. 1424-27 du code général des collectivités territoriales (par exemple les délibérations relatives à l’adoption du budget).
Le président du conseil d’administration
Le conseil d’administration est présidé par le président du conseil départemental ou l’un des membres du conseil d’administration désigné par le président du conseil départemental après le renouvellement des représentants du département et celui des représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ().
Il est chargé de l’administration du service départemental d’incendie et de secours. Il prépare et exécute les délibérations du conseil d’administration, passe les marchés au nom de l’établissement, reçoit en son nom les dons, legs et subventions. Il représente l’établissement en justice et en est l’ordonnateur. Il nomme les personnels du service d’incendie et de secours ().
La composition du bureau est fixée par le conseil d’administration lors de la première réunion suivant chaque renouvellement (). Au cours de cette réunion, les membres du bureau autres que le président sont élus parmi les membres du conseil d’administration ayant voix délibérative à la majorité absolue de ces derniers. Un vice-président au moins est élu parmi les maires représentant les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ou, si aucun maire ne siège au conseil d’administration, parmi les représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale. Si l’élection n’est pas acquise lors des deux premiers tours de scrutin, il est procédé à un troisième tour et l’élection a lieu à la majorité relative des suffrages exprimés ().
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Le bureau du conseil d’administration des services d’incendie et de secours « particuliers »
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Composition du bureau du conseil d’administration
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Président du conseil d’administration
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Service d’incendie et de secours du département du Rhône et de la métropole de Lyon
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Président, trois vice‑présidents et, le cas échéant, un membre supplémentaire.
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Il est élu à la majorité absolue des suffrages par les membres du conseil d’administration parmi les représentants du département du Rhône et de la métropole de Lyon ().
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Services d’incendie et de secours en Corse
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Id.
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Il est le président du conseil exécutif de Corse ou l’un des membres du conseil exécutif désigné par le président du conseil exécutif ou l’un des membres du conseil d’administration désigné par le président du conseil exécutif après le renouvellement des représentants de la collectivité de Corse et celui des représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ().
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Services d’incendie et de secours en Alsace
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Id.
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Il est le président du conseil départemental de la Collectivité européenne d’Alsace ou l’un des membres du conseil d’administration désigné par le président du conseil départemental après le renouvellement des représentants de la Collectivité européenne d’Alsace et celui des représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ().
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2. Le dispositif proposé
Le 1° du présent article vise à tendre vers la parité au sein du conseil d’administration des services départementaux d’incendie et de secours en précisant que les listes permettant l’élection des représentants du département, des établissements publics de coopération intercommunale et des communes doivent être composées alternativement d’un candidat de chaque sexe. Cette disposition s’appliquerait également aux membres du conseil d’administration du service d’incendie et de secours du département du Rhône et de la métropole de Lyon, à ceux du conseil d’administration du service d’incendie et de secours en Corse et des services d’incendie et de secours en Alsace ().
Le 2° renforce la parité au sein du bureau du conseil d’administration, en prévoyant que le premier et le troisième vice-présidents sont de sexe différent de celui du président.
Les effectifs féminins dans le corps des sapeurs-pompiers
En 2019, 43 891 femmes étaient sapeurs-pompiers, soit 1 sapeur-pompier sur 6.
Parmi les sapeurs-pompiers professionnels (SPP) hors service de santé et de secours médical (SSSM), les femmes représentaient :
– 4 % des officiers ;
– 4 % des sous-officiers ;
– 8 % des caporaux ;
– 37 % des sapeurs.
Parmi les sapeurs-pompiers volontaires (SPV) hors service de santé et de secours médical (SSSM), les femmes représentaient :
– 8 % des officiers ;
– 9 % des sous-officiers ;
– 16 % des caporaux ;
– 28 % des sapeurs.
Source : Les statistiques des services d’incendie et de secours, Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, édition 2020.
3. La position de la Commission
La Commission a adopté un amendement de portée rédactionnelle déposé par votre rapporteur.
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Article 16
(art. L. 1424-24-5, art. L. 1424-31 du code général des collectivités territoriales)
Création d’un référent mixité
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article crée un « référent mixité » ayant pour rôle d’assurer l’égalité entre les sexes et de lutter contre le harcèlement, les comportements sexistes et discriminatoires. Ce référent aurait notamment pour mission de travailler à la diversité des profils et à l’inclusion des personnes en situation de handicap. L’article lui permet d’assister, avec voix consultative, aux réunions du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours. La fixation de ses missions et de ses modalités de désignation est renvoyée à un décret. L’article ajoute également ce référent à la liste des membres de la commission administrative et technique placée auprès du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours.
Dernières modifications intervenues
L’article unique de la loi n° 2019-286 du 8 avril 2019 relative à la représentation des personnels administratifs, techniques et spécialisés au sein des conseils d’administration des services départementaux d’incendie et de secours a ajouté « un représentant des fonctionnaires territoriaux du service départemental d’incendie et de secours n’ayant pas la qualité de sapeur-pompier professionnel » parmi les membres élus de la commission administrative et technique des services d’incendie et de secours pouvant assister aux réunions du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours, avec voix consultative.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a précisé le champ d’action du « référent mixité », en l’étendant à l’ensemble des discriminations mentionnées à l’article 1er de la loi n° 2008‑496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, et a adopté un amendement rédactionnel.
1. L’état du droit
a. Les entités pouvant assister aux réunions du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours
Il ressort de l’article L. 1424-24-5 du code général des collectivités territoriales qu’en plus de ses membres, peuvent assister aux réunions du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours (), avec voix consultative :
– le directeur départemental des services d’incendie et de secours ;
– le médecin-chef du service de santé et de secours médical des sapeurs‑pompiers ;
– plusieurs sapeurs-pompiers professionnels et volontaires ;
– le président de l’union départementale des sapeurs-pompiers.
De plus, le préfet ou son représentant assiste de plein droit aux séances du conseil d’administration ().
b. La commission administrative et technique des services d’incendie et de secours
Auprès du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours est instituée une commission administrative et technique des services d’incendie et de secours (). Elle est consultée sur les questions d’ordre technique ou opérationnel intéressant les services d’incendie et de secours ().
Cette commission, présidée par le directeur départemental des services d’incendie et de secours, comprend :
– des représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, élus dans les quatre mois suivant le renouvellement général des conseils municipaux par l’ensemble des sapeurs-pompiers en service dans le département ;
– des représentants des fonctionnaires territoriaux du service départemental d’incendie et de secours n’ayant pas la qualité de sapeur-pompier professionnel, élus dans les quatre mois suivant le renouvellement général des conseils municipaux par l’ensemble des fonctionnaires territoriaux du service départemental d’incendie et de secours n’ayant pas la qualité de sapeur-pompier professionnel ;
– le médecin-chef du service de santé et de secours médical des sapeurs‑pompiers ().
La commission administrative et technique du service d’incendie et de secours du département du Rhône et de la métropole de Lyon
Les dispositions qui s’appliquent à la commission administrative et technique du service d’incendie et de secours du département du Rhône et de la métropole de Lyon () sont fixées à l’article L. 1424-75 du code général des collectivités territoriales.
Elle comprend des représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, des représentants des fonctionnaires territoriaux du service départemental-métropolitain d’incendie et de secours n’ayant pas la qualité de sapeur-pompier professionnel et le médecin-chef du service de santé et de secours médical des sapeurs-pompiers.
2. Le dispositif proposé
L’article crée un « référent mixité » ayant pour rôle d’assurer l’égalité entre les sexes et de lutter contre le harcèlement, les comportements sexistes ou discriminatoires, de quelque nature que ce soit. Il prévoit qu’il peut assister, avec une voix consultative, aux réunions du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours. La fixation de ses missions et de ses modalités de désignation est renvoyée à un décret.
Ce « référent mixité » serait membre de la commission administrative et technique placée auprès du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours.
Une telle évolution s’inscrit pleinement dans la continuité de la recommandation 10.2 du rapport Mission volontariat sapeurs-pompiers de Mme Catherine Troendlé et MM. Fabien Matras, Olivier Richefou, Éric Faure et Pierre Brajeux, remis le 23 mai 2018, appelant à « modifier les comportements, briser les stéréotypes, lutter contre tout propos ou comportement inapproprié, harcèlement ou agression à caractère machiste ou sexiste ; protéger les victimes de tels agissements (…) promouvoir l’accès des femmes aux postes à responsabilités » dans les services d’incendie et de secours ().
Le « référent mixité » qu’il est proposé d’instituer aurait en effet pour rôle d’être à l’écoute des situations individuelles, d’accompagner les sapeurs‑pompiers comme le personnel technique et administratif, de les informer, de jouer un rôle de médiateur, etc. Prévoir qu’il peut assister aux réunions du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours et être membre de la commission administrative et technique lui permettrait de surcroît d’être pleinement intégré au fonctionnement du service départemental d’incendie et de secours.
3. La position de la Commission
Deux amendements identiques de votre rapporteur et du groupe La République en marche ont été adoptés afin de préciser le champ d’action du « référent mixité » : il sera chargé de lutter contre les discriminations « au sens de l’article 1er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations », c’est‑à‑dire contre les discriminations liées à l’origine, au sexe, à la situation de famille, l’apparence physique, le patronyme, le lieu de résidence, le handicap, etc.
La Commission a également adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.
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Article 17
(art. L. 1424-74 du code général des collectivités territoriales)
Fixer le terme du mandat du président du conseil d’administration du service départemental-métropolitain d’incendie et de secours à l’installation du conseil d’administration qui suit son renouvellement
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit que le mandat du président du conseil d’administration du service départemental-métropolitain d’incendie et de secours expire lors de l’installation du nouveau conseil d’administration suivant son renouvellement.
Dernières modifications intervenues
L’article 1er de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, a apporté des modifications de portée rédactionnelle à l’article L. 1424-74 du code général des collectivités territoriales.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté une modification rédactionnelle.
1. L’état du droit
a. Le président du conseil d’administration du service d’incendie et de secours « de droit commun »
Le président du conseil d’administration du service d’incendie et de secours est chargé de l’administration du service départemental d’incendie et de secours (). Il est le président du conseil départemental ou l’un des membres du conseil d’administration désigné par le président du conseil départemental après le renouvellement des représentants du département et celui des représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ().
b. Le président du conseil d’administration du service d’incendie et de secours du département du Rhône et de la métropole de Lyon
Le président du conseil d’administration du service d’incendie et de secours du département du Rhône et de la métropole de Lyon, dit « service départemental‑métropolitain d’incendie et de secours » (), est élu à la majorité absolue des suffrages par les membres du conseil d’administration parmi les représentants du département du Rhône et de la métropole de Lyon. Si l’élection n’est pas acquise lors des deux premiers tours de scrutin, il est procédé à un troisième tour et l’élection a lieu à la majorité relative des suffrages exprimés. En cas de partage des voix, elle est acquise au bénéfice de l’âge ().
L’élection a lieu après le renouvellement des représentants du département, de la métropole, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale du département ().
L’élection des représentants du département a lieu dans les quatre mois suivant le renouvellement du conseil départemental (), celle des représentants des établissements publics de coopération intercommunale et des communes dans les quatre mois suivant le renouvellement général des conseils municipaux (), et celle des représentants de la métropole de Lyon dans les mêmes conditions que les représentants du département, c’est-à-dire par le conseil métropolitain en son sein, dans les quatre mois suivant son renouvellement ().
De même que celui des autres membres du conseil d’administration, le mandat du président dure six ans, sauf lorsqu’il cesse d’exercer la fonction ou le mandat électif au titre duquel il a été élu représentant au conseil d’administration ().
2. Le dispositif proposé
Le président du conseil d’administration du service d’incendie et de secours « de droit commun » est le président du conseil départemental. Il ressort de ces dispositions que le président peut, dès son élection, gérer les affaires courantes. Il n’y a pas de vacance entre l’élection locale et l’installation du nouveau conseil d’administration qui suit son renouvellement.
Cependant, les dispositions qui s’appliquent au président du conseil d’administration du service départemental-métropolitain d’incendie et de secours diffèrent, et rendent possible une vacance du poste. Aux termes de l’article R. 1424‑14 du code général des collectivités territoriales, « chacun des membres du conseil d’administration (…) est élu pour six ans, sauf lorsqu’il cesse d’exercer la fonction ou le mandat électif au titre duquel il a été élu ». Il ressort de cette disposition que le président du conseil d’administration peut perdre son mandat au titre duquel il a été élu plusieurs mois avant l’élection des nouveaux représentants et la réunion du conseil d’administration qui suit ce renouvellement, rendant possible l’élection de son successeur ().
Dans la pratique, et dans la mesure où les représentants de la métropole de Lyon sont largement majoritaires au sein du conseil d’administration ([142]), le président du conseil d’administration est toujours un représentant de la métropole de Lyon. Son élection donc a lieu après les élections métropolitaines.
Une vacance apparaît donc entre le résultat des élections métropolitaines et la première réunion du conseil d’administration qui suit le renouvellement des représentants de la métropole de Lyon. Elle est susceptible de poser de sérieuses difficultés dans la gestion des affaires courantes.
Le présent article a pour objet de proroger le mandat du président du service d’incendie et de secours du département du Rhône et de la métropole de Lyon jusqu’à l’installation du nouveau conseil d’administration suivant son renouvellement, pour éviter une vacance du poste.
3. La position de la Commission
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur de portée rédactionnelle.
*
* *
Article 18 (supprimé)
(art. 46 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives
à la fonction publique territoriale)
Détachement et mise à disposition des colonels stagiaires
Supprimé par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article rend possibles le détachement et la mise à disposition des colonels stagiaires.
Dernières modifications intervenues
L’article 68 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a abrogé le c de l’article 38 de la loi n° 84‑53, qui permettait le recrutement de fonctionnaires des catégories C et D sans concours lorsque le statut particulier le prévoyait, et a modifié par coordination l’article 46 de la même loi.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative du Gouvernement et suivant l’avis favorable de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de suppression de cet article.
1. L’état du droit
a. Les conditions de titularisation à un grade de la fonction publique territoriale
L’article 46 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale détermine les conditions de titularisation à un grade de la fonction publique territoriale.
Il prévoit que la nomination est conditionnelle, et que la titularisation peut être prononcée à l’issue d’un stage, dont la durée est fixée par le statut particulier.
Ces dispositions s’appliquent aux nominations intervenues dans les conditions suivantes :
– recrutement par les centres de gestion (article 25 de la même loi) ;
– recrutement par voie de concours externe, de concours interne ou de troisième concours (article 36) ;
– recrutement sans concours, par dérogation à l’article 36, dans des situations précisément énumérées : en application de la législation sur les emplois réservés, d’une part, et pour certains fonctionnaires de catégorie C, lorsque le grade de début est doté de l’échelle de rémunération la moins élevée de la fonction publique, le cas échéant selon des conditions d’aptitude prévues par les statuts particuliers, d’autre part (a et d de l’article 38) ;
– promotion interne, à la suite d’une inscription sur une liste d’aptitude après examen professionnel, ou établie par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle des agents (article 39).
Le même article 46 dispose également que le statut particulier peut prévoir une dispense de stage pour les agents qui, antérieurement à leur nomination dans un nouveau cadre d’emplois, avaient la qualité de titulaires de la fonction publique, à condition qu’ils aient deux ans au moins de services publics effectifs dans un emploi de même nature.
Le même article prévoit qu’un décret en Conseil d’État précise les conditions dans lesquelles les congés rémunérés de toute nature, autres que le congé annuel, peuvent être pris en compte dans la durée du stage.
Il permet la validation de la période normale de stage pour l’avancement, et de la totalité de la période de stage pour la retraite.
Enfin, il dispose que l’agent peut être licencié au cours de la période de stage en cas d’insuffisance professionnelle ou de faute disciplinaire, et après avis de la commission administrative paritaire compétente.
Par ailleurs, en application de l’article 12 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (), un fonctionnaire ne peut être placé que dans une des positions statutaires suivantes :
– activité ;
– détachement ;
– disponibilité ;
– congé parental.
b. La situation des colonels stagiaires
Ces dispositions, de portée générale, s’appliquent également aux sapeurs-pompiers professionnels. Elles s’accommodent toutefois mal de certaines spécificités, et notamment de celles relatives à la formation des colonels stagiaires.
En effet, les officiers de sapeurs-pompiers qui souhaitent accéder à des fonctions d’encadrement supérieur doivent pour cela intégrer le cadre d’emplois de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels.
À la suite de la réussite au concours interne ou à l’examen professionnel associé, ils sont nommés élèves colonels et suivent une formation de deux ans à l’École nationale des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP), auprès de laquelle ils sont mis à disposition.
Après validation de cette formation, ils sont nommés colonels stagiaires pour une durée de six mois, et sont alors placés en position de détachement auprès du SDIS qui a procédé à leur recrutement. Leur titularisation ne peut intervenir qu’à l’issue de ce stage ().
Les modalités de recrutement et de nomination et la formation des officiers du cadre d’emplois de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels
Le cadre d’emplois de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels a été créé par le décret n° 2016-2002 du 30 décembre 2016 portant statut particulier du cadre d’emplois de conception et de direction des sapeurs-pompiers professionnels. Il constitue un cadre d’emplois d’officiers de sapeurs-pompiers professionnels de catégorie A. Il comprend les grades de colonel, colonel hors classe et contrôleur général.
Les officiers de sapeurs-pompiers professionnels en relevant exercent leurs fonctions dans les SDIS, où ils assurent la direction fonctionnelle et opérationnelle des services, ou dans les services de l’État ou de ses établissements publics. Ils participent à ce titre à la conception, à la réalisation et à l’évaluation de la politique de l’établissement public. Ils assurent des tâches de conception en matière d’administration générale et occupent des fonctions supérieures d’encadrement, et exercent les fonctions de commandant départemental des opérations de secours.
Ils peuvent occuper les emplois de directeur ou directeur départemental adjoint des services d’incendie et de secours, ou les emplois réputés équivalents dans les services de l’État ou de ses établissements publics.
Ils sont recrutés par concours interne (75 %) ou par inscription sur liste d’aptitude après examen professionnel (25 %).
Les lauréats sont d’abord nommés élèves colonels, et mis à disposition auprès de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) pour une durée de vingt-quatre mois, au cours de laquelle il reçoivent une formation organisée par cette école.
À l’issue de cette période de formation, les élèves colonels sont recrutés en qualité de colonels stagiaires pour une durée de six mois, par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité civile et du président du conseil d’administration du SDIS. Ils sont alors placés en position de détachement auprès du SDIS qui a procédé à leur recrutement.
Leur titularisation intervient par décision conjointe des mêmes autorités, à la fin du stage.
Du fait de leur expérience, de leurs compétences et de la formation qu’ils ont reçue, les colonels stagiaires sont appelés à occuper, dès leur sortie de l’ENSOSP, des postes de direction au sein des SDIS, et notamment ceux de directeur départemental adjoint de SDIS, qui constituent des emplois fonctionnels (). Une telle nomination implique un « double détachement », qui n’est actuellement pas prévu par les textes en vigueur.
Les colonels stagiaires peuvent également être amenés à occuper des emplois de chef de bureau en administration centrale, ou auprès du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), ce qui nécessite la mise à disposition du fonctionnaire territorial – situation qui n’est pas non plus possible au regard du droit existant.
2. Les dispositions de la proposition de loi
L’article 18 de la proposition de loi vise à rendre possible le détachement et la mise à disposition de colonels stagiaires, afin de leur permettre d’occuper dès leur sortie de l’ENSOSP et pendant leur stage certains emplois pour lesquels le détachement ou la mise à disposition sont nécessaires (directeur départemental adjoint de SDIS, ou de chef de bureau en administration centrale, par exemple).
Il prévoit ainsi que durant la période de ce stage, lorsque les emplois concernés peuvent être occupés par des agents titulaires du cadre d’emplois, le statut particulier peut également prévoir :
– le détachement sur un emploi fonctionnel ;
– ou la mise à disposition auprès de l’une des entités visées à l’article 61-1 de la loi du 26 janvier 1984.
Liste des entités auprès des desquelles la mise à disposition des fonctionnaires territoriaux est prévue par l’article 61-1 de la loi n° 84-53
Aux termes de l’article 61-1 de la loi n° 84-53 précitée, la mise à disposition des fonctionnaires territoriaux est possible auprès :
– des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ;
– de l’État et de ses établissements publics ;
– des établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;
– des groupements d’intérêt public ;
– des organismes contribuant à la mise en œuvre d’une politique de l’État, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics administratifs, pour l’exercice des seules missions de service public confiées à ces organismes ;
– du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, pour l’exercice de ses missions ;
– des organisations internationales intergouvernementales ;
– d’une institution ou d’un organe de l’Union européenne ;
– d’un Etat étranger, auprès de l’administration d’une collectivité publique ou d’un organisme public relevant de cet État ou auprès d’un État fédéré, à la condition que le fonctionnaire mis à disposition conserve, par ses missions, un lien fonctionnel avec son administration d’origine.
Selon les auditions menées par le rapporteur, cette mesure concernerait entre vingt et trente colonels stagiaires chaque année.
La rédaction proposée par l’article 18 est de portée générale et concerne l’ensemble des fonctionnaires territoriaux pouvant se trouver dans cette situation de stage. Elle n’est donc pas limitée à la seule situation des sapeurs-pompiers professionnels.
3. La position de la Commission
À l’initiative du Gouvernement, et suivant l’avis favorable de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de suppression de l’article.
En effet, bien qu’il ne soit motivé que par la volonté de rendre possible le détachement et la mise à disposition de colonels stagiaires, cet article pourrait, en raison de sa portée générale, entrainer des effets reconventionnels importants pour d’autres emplois fonctionnels de la fonction publique territoriale.
*
* *
Article 18 bis (nouveau)
(art. L. 1424-9 à L. 1424-12, L. 1424-32, art. L. 1424-36-4 et L. 1424-36-5 [nouveaux] et L. 1424-89 du code général des collectivités territoriales, art. 12-1, 22-2, 23 et 45 de la loi n° 84-53du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)
Déconcentration des actes de gestion des officiers de sapeurs-pompiers ainsi que des concours et examens de sapeurs-pompiers professionnels
Introduit par la Commission
Cet article additionnel est issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la Commission, suivant l’avis favorable de votre rapporteur.
Il prévoit la déconcentration des actes de gestion des officiers de sapeurs-pompiers ainsi que des concours et examens de sapeurs-pompiers professionnels.
Le I modifie le chapitre IV du titre II du livre IV du code général des collectivités territoriales.
Il harmonise les dispositions relatives à la nomination des officiers et sous-officiers de sapeurs-pompiers, volontaires comme professionnels.
Il renvoie au pouvoir réglementaire la désignation de l’autorité de l’État compétente pour la nomination du directeur départemental et du directeur département adjoint du SDIS, qui relève actuellement du ministre chargé de la sécurité civile et du président du conseil d’administration du service d’incendie et de secours.
Il transfère dans une nouvelle sous-section 2-1 les dispositions relatives aux compétences des services locaux d’incendie et de secours en matière de gestion des personnels et des biens.
Il effectue enfin certaines coordinations avec les dispositions applicables à Saint-Barthélemy.
Le II modifie la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
Il prévoit que les concours et examens professionnels des officiers de sapeurs-pompiers professionnels de la catégorie A+ pourront être pris en charge par le Centre national de la fonction publique territoriale, et ceux des catégories A et B, par les centres de gestion départementaux.
Il supprime les lauréats des concours de lieutenants de sapeurs-pompiers professionnels de la liste des élèves pouvant être pris en charge et formés par le CNFPT, dès lors que ce centre n’a vocation à assurer cette mission que pour la catégorie A+.
Il prévoit enfin que les charges résultant de ce transfert de missions fassent l’objet d’une compensation financière versée au CNFPT et à un centre de gestion coordonnateur, désigné par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales, qui reversera ensuite cette compensation aux centre de gestion organisant les concours et examens professionnels, suivant des modalités définies par convention. Cette compensation financière s’opère selon des conditions définies en loi de finances. Son montant est évalué à 850 000 euros (50 000 euros pour les concours et examens professionnels des colonels, 800 000 euros pour les autres concours et examens professionnels d’officiers).
*
* *
Article 19
Demande d’un rapport sur la formation des officiers de sapeurs-pompiers, volontaires et professionnels
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit la remise au Parlement d’un rapport dressant le bilan de la formation des officiers de sapeurs‑pompiers, volontaires et professionnels.
Dernières modifications intervenues
Sans objet.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative du Gouvernement et suivant l’avis favorable de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement précisant le champ du rapport. Elle a également adopté un amendement rédactionnel proposé par votre rapporteur.
4. L’état du droit
a. Les organismes de formation des sapeurs-pompiers
Aux termes du décret du 25 septembre 1990, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est chargé des missions de formation des sapeurs-pompiers professionnels, sous réserve des attributions dévolues à l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) et aux écoles départementales d’incendie et de secours ().
Toutefois, en pratique, l’organisation de la formation initiale et continue des sapeurs-pompiers repose essentiellement sur l’ENSOSP et les SDIS, et est répartie selon le cadre d’emplois auxquels les agents appartiennent :
– les formations des hommes du rang et des sous-officiers sont assurées par les écoles départementales de sapeurs-pompiers, rattachées aux SDIS () ;
– les formations des officiers () ainsi que celles applicables aux professions de santé sont assurées par l’ENSOSP.
Le CNFPT joue un rôle non négligeable dans la formation des sapeurs-pompiers.
Le rôle du CNFPT dans la formation des sapeurs-pompiers
Le CNFPT, dont les missions sont fixées par l’article 12-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et l’article 11 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale, est l’outil national des collectivités locales au service du développement des compétences de leurs collaborateurs.
Ses missions permettent de garantir sur l’ensemble du territoire français un accès des collectivités et de leurs agents, à des services fondamentaux pour une bonne gestion des ressources humaines et le développement de leurs compétences professionnelles.
Au-delà des missions de formation, le CNFPT assure pour le compte des SIS et de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) des activités de gestion (commissions administratives paritaires et conseils de disciplines), des études pour l’observatoire des métiers, l’organisation des élections professionnelles et participe à de nombreux jurys et commissions de reconnaissances professionnelles. Le CNFPT siège au consiel d’administration de l’ENSOSP.
Le CNFPT développe une offre de formation généraliste et spécifique à destination des services d’incendie et de secours. Elle se développe au plus près des SIS via ses délégations régionales. Elle a connu une évolution significative ces dernières années, passant de 47 000 à 90 000 journées stagiaires entre 2016 et 2019.
En 2020, compte tenu de la crise sanitaire, elle représente près de 68 000 journées stagiaires.
L’activité se répartit comme suit :
– formations spécifiques aux SIS, sapeurs-pompiers : 41 % ;
– formations généralistes : 21 % ;
– formations d’évolution professionnelle (prépa concours & examens) : 31 % ;
– formations d’intégration et de professionnalisation : 7 %.
Source : DGSCGC.
b. Le budget de l’ENSOSP
Le budget de l’ENSOSP s’élevait à 28 millions d’euros pour 2021.
BUDGET DE L’ENSOSP
|
|
2017
|
2018
|
2019
|
2020
|
2021 (p)
|
|
Ressources propres
|
7 163 742 €
|
10 286 570 €
|
9 559 956 €
|
8 954 663 €
|
14 200 000 €
|
|
CNFPT : cotisation
|
2 000 000 €
|
2 000 000 €
|
2 000 000 €
|
2 000 000 €
|
2 000 000 €
|
|
CNFPT : surcotisation
|
8 440 000 €
|
9 323 300 €
|
8 400 000 €
|
8 400 000 €
|
8 750 000 €
|
|
Etat : remboursement de l’emprunt
|
3 284 200 €
|
3 273 056 €
|
3 203 148 €
|
3 015 995 €
|
2 643 520 €
|
|
Etat : subvention pour charges de service public
|
2 920 400 €
|
2 985 400 €
|
2 946 692 €
|
3 208 185 €
|
2 646 692 €
|
|
Autres (CNFPT élèves colonels)
|
–
|
850 000 €
|
2 655 290 €
|
2 073 544 €
|
1 000 000 €
|
|
Total recettes
|
24,06 M€
|
27,28 M€
|
30,03 M€
|
28,18 M€
|
–
|
|
Total dépenses
|
22,98 M€
|
28,27 M€
|
33,67 M€
|
26,00 M€
|
–
|
|
Résultat (comptabilité budgétaire)
|
+1 ,07 M€
|
– 0,99 M€
|
– 3,65 M€
|
2,18 M€
|
–
|
Source : DGSCGC
Une part importante des ressources de l’ENSOSP provient de reversements effectués par le CNFPT au titre de cotisations payées par les SDIS. En application de la loi n° 84‑53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, les SDIS versent en effet au CNFPT une cotisation de base, assortie d’une sur-cotisation :
– la cotisation de base est assise sur la masse salariale de l’ensemble des personnels, administratifs comme sapeurs-pompiers professionnels, et affectée à leur formation. Son taux est voté par le conseil d’administration du CNFPT, et ne peut excéder 0,9 % () ;
– la sur-cotisation, affectée spécifiquement à la formation des officiers de sapeurs-pompiers professionnels, est assise sur la masse salariale de ces derniers. Son taux est fixé annuellement par le conseil d’administration du CNFPT, sur proposition de la Conférence nationale des SDIS, dans la limite d’un plafond ne pouvant excéder 2 %.
Actuellement, les taux sont fixés à 0,9 % et 0,86 %, respectivement. En 2020, sur les 16 millions d’euros perçus par le CNFPT au titre de ces contributions, 12,5 millions ont été reversés à l’ENSOSP.
REVERSEMENT À L’ENSOSP PAR LE CNFPT
DE LA COTISATION ET DE LA SURCOTISATION DES SDIS
|
|
2017
|
2018
|
2019
|
2020
|
2021 (p)
|
|
Montant perçu par le CNFPT
|
17,30
|
9,38
|
14,80
|
16,00
|
17,85
|
|
Cotisation
|
8,86
|
9,38
|
9,40
|
7,60
|
9,10
|
|
Surcotisation
|
8,44
|
0
|
5,40
|
8,40
|
8,75
|
|
Montant reversé à l’ENSOSP
|
10,44
|
12,17
|
13,05
|
12,47
|
11,75
|
|
Cotisation
|
2,00
|
2,85
|
4,65
|
4,07
|
3,00
|
|
Surcotisation
|
8,44
|
9,32
|
8,40
|
8,40
|
8,75
|
Source : DGSCGC
Les modalités de recouvrement de ces contributions ont été réformées par la loi de finances rectificative pour 2017, qui a transféré aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) le recouvrement de ces cotisations ().
Cette évolution poursuivait plusieurs objectifs : la sécurisation juridique du recouvrement de la cotisation, une simplification administrative pour les collectivités et le CNFPT, l’amélioration du recouvrement de la cotisation et de la gestion globale du CNFPT ().
5. Les dispositions de la proposition de loi
Le présent article prévoit la remise au Parlement, au plus tard six mois après la promulgation de la loi, d’un rapport dressant le bilan de la formation des officiers de sapeurs-pompiers, volontaires comme professionnels.
Ce rapport a pour objectif de proposer les modalités d’une meilleure coordination des actions de formation entre l’ENSOSP et le CNFPT. En outre, il permettra d’établir clairement l’écart entre les montants perçus par le CNFPT et ceux reversés à l’ENSOSP, ainsi que les raisons de cette situation.
Il devra également émettre des préconisations relatives au financement de l’ENSOSP. À ce titre, le rapport analysera les avantages et inconvénients de faire de cette école l’organisme collecteur unique des deux cotisations versées par les SDIS pour financer la formation des sapeurs-pompiers.
6. La position de la Commission
À l’initiative du Gouvernement, et suivant l’avis favorable de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement précisant le champ du rapport devant être remis, en supprimant la référence à l’analyse des avantages et inconvénients de faire de cette école l’organisme collecteur unique des deux cotisations versées par les SDIS.
La Commission a également adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.
*
* *
TITRE III
CONFORTER L’ENGAGEMENT ET LE VOLONTARIAT
Chapitre Ier
Reconnaître l’engagement
Article 20
(art. L. 723‑1‑1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure)
Avancement des sapeurs-pompiers ayant accompli un acte de bravoure ou ayant été grièvement blessés dans le cadre de leurs fonctions
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article crée des possibilités d’avancement exceptionnel au bénéfice des sapeurs-pompiers ayant accompli un acte de bravoure ou ayant été grièvement blessés dans le cadre de leurs fonctions.
Dernières modifications intervenues
Sans objet.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative du Gouvernement et de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de rédaction globale qui codifie les dispositions relatives à la citation à l’ordre de la Nation applicables aux sapeurs-pompiers, et prévoit que les sapeurs-pompiers volontaires puissent également bénéficier de promotions exceptionnelles dans leur engagement de sapeur-pompier volontaire.
1. L’état du droit
a. L’avancement de sapeurs-pompiers professionnels et volontaires
L’avancement des sapeurs-pompiers professionnels est régi par les dispositions générales applicables à la fonction publique territoriale (), ainsi que par les règles complémentaires prévues par les statuts des différents cadres d’emplois.
L’avancement d’échelon se fonde ainsi sur l’ancienneté, l’avancement de grade se fait au choix et par voie d’examen (), tandis que le passage d’un cadre d’emploi à un autre nécessite soit la réussite à un concours, soit l’inscription sur liste d’aptitude ().
De leur côté, les changements d’appellation et de grade des sapeurs-pompiers volontaires sont encadrés par la partie réglementaire du code de la sécurité intérieure ().
Les sapeurs-pompiers volontaires présentant l’ancienne requise et ayant acquis les compétences correspondant aux formations définies par arrêté, peuvent être nommés à l’appellation ou au grade supérieur. La nomination au grade de lieutenant, capitaine, commandant, lieutenant-colonel et colonel est effectuée sur proposition du directeur départemental des services d’incendie et de secours, tandis que l’avis du comité consultatif départemental des sapeurs-pompiers volontaires est par ailleurs requis pour la nomination des lieutenants.
CATÉGORIES, GRADES ET EMPLOIS DES SPP ET ÉQUIVALENTS SPV
|
Catégorie, grade et emploi des SPP
|
|
Équivalent SPV
|
|
Cat.
|
Cadre d’emplois
|
Grade
|
Nb éch.
|
|
|
A+
|
Cadre d’emploi de conception et de direction
|
Contrôleur général
|
4
|
|
|
|
Colonel hors classe
|
6
|
|
|
Colonel
|
9
|
|
Colonel
|
|
A
|
Cadre d’emplois des capitaines, commandants et lieutenants-colonels
|
Lieutenant-colonel
|
8
|
|
Lieutenant-colonel
|
|
Commandant
|
9
|
|
Commandant
|
|
Capitaine
|
10
|
|
Capitaine
|
|
B
|
Cadre d’emplois des lieutenants
|
Lieutenant hors classe
|
11
|
|
Lieutenant
|
|
Lieutenant 1ère classe
|
13
|
|
|
Lieutenant 2ème classe
|
13
|
|
|
C+
|
Cadre d’emplois des sous-officiers
|
Adjudant
|
10
|
|
Adjudant-chef (app.)
Adjudant
|
|
Sergent
|
9
|
|
Sergent-chef (app.)
Sergent
|
|
C
|
Cadre d’emplois des sapeurs et caporaux
|
Caporal-chef
|
12
|
|
Caporal-chef
(appellation)
|
|
Caporal
|
12
|
|
Caporal
|
|
Sapeur
|
10
|
|
Sapeur 1ère classe
Sapeur 2ème classe
|
SERVICE DE SANTÉ ET DE SECOURS MÉDICAL
CATÉGORIES, GRADES ET EMPLOIS DES SPP ET ÉQUIVALENTS SPV
|
Catégorie, grade et emploi des SPP (SSSM)
|
|
Équivalent SPV
|
|
Cat.
|
Cadre d’emplois
|
Grade
|
Nb éch.
|
|
|
A
|
Cadre d’emplois des
médecins et pharmaciens
|
Médecin/pharmacien de classe exceptionnelle
|
6
|
|
Médecin/pharmacien
colonel
|
|
Médecin/pharmacien hors classe
|
6
|
|
Médecin/pharmacien
lieutenant-colonel
|
|
Médecin/pharmacien de classe normale
|
9
|
|
Médecin/pharmacien commandant
et capitaine
|
|
Cadre d’emplois des cadres de santé
|
Cadre supérieur de santé
|
7
|
|
|
|
Cadre de santé de 1ère classe
|
9
|
|
|
Cadre de santé de 2ème classe
|
10
|
|
|
Cadre d’emplois des
infirmiers
|
Infirmier hors classe
|
10
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Infirmier-chef
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Infirmier de classe
supérieure
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7
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Infirmier principal
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Infirmier de classe
normale
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8
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Infirmier
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b. Les dispositifs d’avancement exceptionnel ouverts à certains agents des forces de sécurité
● Divers dispositifs applicables aux militaires et aux volontaires servant en qualité de militaires dans la gendarmerie (), aux agents de la police nationale (), aux fonctionnaires de la direction générale de la sécurité extérieure (), aux agents de la police municipale (), ou encore aux gardes champêtres (), ouvrent des possibilités de promotion exceptionnelle pour ceux qui ont accompli un acte de bravoure ou ont été grièvement blessés dans l’exercice de leurs fonctions.
Ces dispositifs peuvent par exemple prévoir que, de manière exceptionnelle, les agents ayant accompli un acte de bravoure ou ayant été grièvement blessés dans l’exercice de leurs fonctions puissent bénéficier d’une promotion, souvent au grade ou à l’échelon supérieur. Certains d’entre eux peuvent également prévoir que les agents mortellement blessés dans le cadre de leurs fonctions puissent bénéficier d’un avancement à titre posthume, ou que les fonctionnaires stagiaires puissent être titularisés dans leur cadre d’emplois.
Le tableau suivant présente, à titre d’illustration, les principales caractéristiques de ces dispositifs d’avancement exceptionnel applicables aux militaires, aux volontaires servant en qualité de militaires dans la gendarmerie, aux agents de la police nationale, ainsi qu’aux policiers municipaux.
DISPOSITIFS D’AVANCEMENT EXCEPTIONNEL : ILLUSTRATIONS
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Agent
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Texte
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Dispositif
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Militaires
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Art. L. 4136-1 du code de la défense, et décret n° 2008-958 du 12 septembre 2008 relatif à l’avancement à titre exceptionnel des militaires
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– Promotion à l’un des échelons supérieurs de leur grade ou au grade immédiatement supérieur de la hiérarchie militaire générale s’ils ont accompli une action d’éclat ou un acte de bravoure dûment constatés ;
– Promotion à l’un des échelons supérieurs de leur grade, à l’un des grades supérieurs de leur catégorie, ou dans un des grades d’une des catégories hiérarchiquement supérieures s’ils ont été grièvement ou mortellement blessés.
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Volontaires servant en qualité de militaires dans la gendarmerie
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Art. L. 4123-9 du code de la défense
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Admission dans le corps des sous-officiers de gendarmerie et nomination au 1er échelon du grade de gendarme :
– à titre posthume, lorsqu’ils sont blessés mortellement dans l’exercice de leurs fonctions ;
– à titre exceptionnel, lorsqu’ils ont été grièvement blessés à l’occasion d’une mission de police.
Possibilité de reclassement au sein d’un corps de fonctionnaires relevant de l’autorité du ministre de l’intérieur en cas d’inaptitude physique, sur avis médical.
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Agents de la police nationale
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Art. 36 du décret n° 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale
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– Promotion à l’un des échelons supérieurs de leur grade ou à la classe, ou au grade immédiatement supérieur s’ils ont accompli un acte de bravoure dûment constaté dans l’exercice de leurs fonctions. S’ils ont été mortellement ou grièvement blessés dans ces mêmes circonstances, ils peuvent en outre être nommés dans un corps hiérarchiquement supérieur ;
– Promotion à l’un des échelons supérieurs, à la classe ou au grade immédiatement supérieur s’ils ont été grièvement blessés dans l’exercice de leurs fonctions. S’ils ont été mortellement blessés dans les mêmes circonstances, ils pourront en outre être nommés à titre posthume dans un corps hiérarchiquement supérieur.
Titularisation dans leurs corps des élèves et les fonctionnaires stagiaires des services actifs de la police nationale, mortellement blessés dans l’exercice de leurs fonctions, après avis de la commission administrative compétente.
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Agents de police municipale
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Art. L. 412-56 du code des communes, issu de l’art. 44 de la loi n° 2018-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique
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– Promotion à l’un des échelons supérieurs de leur grade ou au grade immédiatement supérieur s’ils ont accompli un acte de bravoure dûment constaté dans l’exercice de leurs fonctions, ou s’ils ont été grièvement blessés dans l’exercice de leurs fonctions ;
– Nomination dans un cadre d’emplois supérieur s’ils remplissent ces deux conditions (avoir accompli un acte de bravoure et avoir été grièvement blessés à cette occasion).
Titularisation dans leur cadre d’emplois des fonctionnaires stagiaires mortellement blessés dans l’exercice de leurs fonctions, à titre posthume.
L’accès à un nouveau cadre d’emplois ou à un nouveau grade peut être subordonné à l’accomplissement d’une obligation de formation, dans des conditions définies par les statuts particuliers.
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En l’état actuel du droit, seuls les sapeurs-pompiers décédés en service commandé, et cités à titre posthume à l’ordre de la Nation, font l’objet d’une promotion systématique au grade, ou à défaut à l’échelon, immédiatement supérieur à celui qu’ils avaient atteint. La citation à l’ordre de la Nation permet aux conjoints et orphelins des sapeurs-pompiers de bénéficier de certains dispositifs favorables, en matière de pensions, d’exonération de droits de succession, ou d’accès aux emplois réservés ().
Toutefois, les sapeurs-pompiers professionnels comme volontaires, ne bénéficient pas de dispositifs de promotion exceptionnelle en cas d’accomplissement d’un acte de bravoure ou de blessure grave, en dehors des membres de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris et du bataillon de marins-pompiers de Marseille, qui peuvent se voir appliquer les dispositions du code de la défense ().
2. Les dispositions de la proposition de loi
L’article 20 crée un nouvel article L. 723-1-1 dans le code de la sécurité intérieure qui prévoit les modalités d’avancement exceptionnel susceptibles de bénéficier aux sapeurs-pompiers professionnels ainsi qu’aux sapeurs-pompiers volontaires ayant la qualité de fonctionnaires, dans certaines situations.
Il a ainsi pour objet de mieux reconnaître l’engagement des sapeurs-pompiers, professionnels comme volontaires, exposés à des risques importants dans l’exercice de leurs fonctions.
Le 1° du I prévoit qu’à titre exceptionnel, les fonctionnaires des cadres d’emplois de sapeurs-pompiers professionnels et les sapeurs-pompiers volontaires ayant par ailleurs la qualité de fonctionnaire qui ont accompli un acte de bravoure dûment constaté dans l’exercice de leurs fonctions peuvent être promus à l’un des échelons supérieurs de leur grade, ou au grade immédiatement supérieur.
Il prévoit également que les sapeurs-pompiers qui ont été grièvement blessés dans les mêmes circonstances (c’est-à-dire, dans l’exercice de leurs fonctions et à l’occasion de l’accomplissement d’un acte de bravoure) peuvent en outre être nommés dans un corps ou un cadre d’emploi supérieur.
Par parallélisme avec le dispositif applicable aux militaires présenté supra, l’acte de bravoure constitue une « action témoignant d’un courage et d’un sens du devoir hors du commun. Il se définit par l’engagement délibéré de son auteur dans une action comportant un risque physique exceptionnel et ne doit pas nécessairement avoir été couronné de succès. » ()
Le 2° du I précise que les sapeurs-pompiers qui ont été grièvement blessés dans l’exercice de leurs fonctions peuvent être nommés à l’un des échelons supérieurs de leur grade ou au grade immédiatement supérieur.
Le dernier alinéa du I précise que l’accès à un nouveau corps ou cadre d’emplois, ou à un nouveau grade, peut être subordonné à l’accomplissement d’une obligation de formation, dans des conditions définies par les statuts particuliers. Cette disposition permettra de s’assurer que le bénéfice de l’avancement exceptionnel s’accompagnera d’une montée en compétence des agents concernés, et ne dispensera pas de la réalisation des formations exigées en droit commun.
Le I permettrait ainsi aux sapeurs-pompiers professionnels comme aux sapeurs-pompiers volontaires ayant par ailleurs la qualité de fonctionnaires de bénéficier d’une promotion exceptionnelle, les premiers dans leur carrière de sapeur-pompier, les seconds dans leur carrière dans la fonction publique.
Le II permet la titularisation des fonctionnaires stagiaires mortellement blessés dans l’exercice de leurs fonctions de sapeurs-pompiers dans leurs corps ou cadre d’emplois, à titre posthume.
Le III précise que les promotions prononcées en application du présent article conduisent, en tout état de cause, à attribuer aux intéressé un indice supérieur à celui qui était le leur avant cette promotion.
Enfin, le IV renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les conditions d’application de l’article. En application de l’article 34 de la Constitution, le Premier ministre ne peut exercer son pouvoir réglementaire dans des domaines afférents à la compétence des collectivités territoriales que sur habilitation expresse du législateur.
3. La position de la Commission
Sur proposition du Gouvernement et de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de rédaction globale de l’article, qui crée une sous-section unique dans la section 1 du chapitre III du titre II du livre VII du code de la sécurité intérieure, intitulée « Promotions à titres exceptionnels ».
Cette sous-section comporte quatre articles L. 723-1-1 à 723‑1‑4 nouvellement créés.
L’article L. 723-1-1 est relatif aux promotions exceptionnelles, prononcées à titre posthume, destinées aux sapeurs-pompiers professionnels ainsi qu’aux sapeurs-pompiers volontaires ayant la qualité de fonctionnaires décédés dans le cadre de leurs fonctions.
Il codifie ainsi les dispositions relatives à la citation à titre posthume des sapeurs-pompiers à l’ordre de la Nation, qui sont actuellement prévues au II de l’article 125 de la loi n° 83‑1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984, tout en instaurant un régime légèrement plus favorable, et étend ce dispositif aux sapeurs-pompiers volontaires ayant par ailleurs la qualité de fonctionnaires.
Il prévoit que les sapeurs-pompiers mortellement blessés dans l’exercice de leurs fonctions peuvent être promus à l’un des échelons supérieurs de leur grade ou au grade immédiatement supérieur.
Il reprend enfin les dispositions de la proposition de loi relatives à la titularisation des fonctionnaires stagiaires décédés dans le cadre de leurs fonctions, qui figurent au II de l’article initial.
L’article L. 723‑1‑2 reprend le I de l’article initial de la proposition de loi.
L’article L. 723‑1‑3 introduit un nouveau dispositif qui prévoit que les sapeurs-pompiers volontaires peuvent bénéficier de promotions à titre exceptionnel dans le cadre de leur engagement de volontaire.
L’article L. 723‑1-4 reprend les III et IV de l’article initial de la proposition de loi.
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* *
Article 21
(art. L. 411-5 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre)
Reconnaissance de la qualité de pupille de la Nation aux enfants des sapeurs-pompiers décédés du fait de leur participation à des opérations de secours déclenchées en cas de crise majeure
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit de reconnaître la qualité de pupille de la Nation aux enfants des sapeurs-pompiers décédés du fait de leur participation à des opérations de secours déclenchées en cas de crise majeure.
Dernières modifications intervenues
Le statut de pupille de la Nation a été institué par la loi du 27 juillet 1917.
La dernière extension du dispositif concerne les agents publics dont l’acte de décès porte la mention « Mort pour le service de la Nation », qui a été permise par l’article 12 de la loi n° 2012-1432 du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme.
L’ordonnance n° 2015-1781 du 28 décembre 2015 relative à la partie législative du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre a codifié l’article 1er de la loi n° 93-915 du 19 juillet 1993 portant extension du bénéfice de la qualité de pupille de la Nation et modifiant le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre à l’article L. 411-5 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels identiques de votre rapporteur et de Mme Patricia Mirallès.
1. L’état du droit
a. Le dispositif des pupilles de la Nation
Le statut de « pupille de la Nation » a été créé en 1917, pendant la Première Guerre mondiale ().
Conçue dans un « esprit de mémoire et de gratitude envers les soldats morts pour la France ou grièvement blessés au cours de ces événements », la loi de 1917 a tenté « d’apporter une réponse à la détresse de plus d’un million d’orphelins de guerre et fils de mutilés ou d’invalides, en prévoyant leur adoption symbolique par la Nation, qui s’obligeait ainsi à leur apporter une protection morale et matérielle » ().
Aux termes de l’article L. 411-1 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre, « la France adopte les orphelins dont l’un des parents ou le soutien de famille a été tué ou est mort de blessures ou de maladies contractées ou aggravées par suite d’un événement de guerre ou d’un acte de terrorisme tel que prévu au présent code ».
La procédure d’adoption par la Nation est précisée par les articles L. 412-1 et L. 412-2 du même code. Symbolique, elle ne produit aucune conséquence sur la filiation de l’enfant, qui reste établie à l’égard de ses père et mère comme elle l’était avant le jugement.
La reconnaissance de la qualité de pupille de la Nation donne à ces enfants, jusqu’à l’âge de vingt-et-un ans, le droit à la protection et au soutien matériel et moral de l’État pour leur éducation, dans certaines conditions et limites. En cas d’insuffisance des ressources de la famille ou de l’enfant, si celui n’est plus rattaché au foyer fiscal du ou des parents, la Nation assure la charge, partielle ou totale, de son entretien et de son éducation ().
La gestion du dispositif est confiée à l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) (). L’établissement est ainsi chargé :
– de veiller, avec le ministère public, à l’observation, au profit des pupilles de la Nation, des lois protectrices de l’enfance, des règles du code civil en matière de tutelle ainsi que des mesures de protection spécifiques dont ils peuvent bénéficier ;
– de pourvoir au placement des pupilles, le cas échéant, et d’assurer un contrôle sur les familles, fondations ou établissements d’éducation dans lesquels ils auront été placés ;
– d’accorder des subventions, dans la limite de ses disponibilités financières, en vue de faciliter l’entretien, l’éducation et le développement normal des pupilles dont le parent, le tuteur ou le soutien manquerait des ressources nécessaires à cet effet.
Les services de l’ONACVG proposent ainsi de nombreuses aides, en matière d’entretien et d’éducation, d’emploi, et en matière fiscale.
Les bénéficiaires du dispositif sont prévus par la loi et visés par le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre, aux articles L. 411-1 à L. 411-11 de ce code.
Reconnue aux orphelins de guerre depuis sa création par la loi du 27 juillet 1917, cette qualité a progressivement été étendue aux enfants :
– de personnes victimes d’un acte de terrorisme par l’article 26 de la loi n° 90-86 du 23 janvier 1990 portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé ;
– de magistrats, gendarmes, policiers et fonctionnaires de l’administration pénitentiaire et des douanes victimes d’un acte d’agression survenu au cours de l’accomplissement d’une mission de sécurité publique ou lors d’une action tendant à constater, poursuivre ou réprimer une infraction, et aux personnes intervenant sous leur responsabilité, dans ce cadre par l’article 1er de la loi n° 93‑915 du 19 juillet 1993 portant extension du bénéfice de la qualité de pupille de la Nation et modifiant le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre ;
– des personnels civils et militaires de l’État participant à des opérations de déminage et aux personnes intervenant sous leur responsabilité par l’article 1er de la loi n° 93‑915 du 19 juillet 1993 précitée ;
– d’élus victimes d’un acte d’agression survenu lors de l’exercice de leur mandat et en relation directe avec leurs fonctions électives par l’article 70 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit ;
– des professionnels de la santé victimes, dans l’exercice de leurs fonctions, d’un homicide volontaire commis par un de leurs patients par l’article 114 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 ;
– de personnes victimes d’actes de piraterie maritime par l’article 7 de la loi n° 2011-13 du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l’exercice des pouvoirs de police de l’État en mer ;
– des agents publics dont l’acte de décès porte la mention « Mort pour le service de la Nation » par l’article 12 de la loi n° 2012-1432 du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme.
En outre, l’article 69 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 précitée a étendu le bénéfice de la qualité de pupille de la Nation, à titre purement moral et à l’exclusion de toute attribution d’avantages pécuniaires, aux personnes âgées de plus de vingt-et-un ans, si elles étaient mineures lors du décès de leur parent.
Enfin, le 12 décembre 2019, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture, la proposition de loi visant à étendre la qualité de pupille de la Nation aux enfants des sauveteurs en mer décédés dans le cadre de leur mission de sauvetage et à assurer les besoins de financement de la Société nationale de sauvetage en mer, déposée par Mme Valérie Rabault (). À ce jour, cette proposition de loi n’a pas été inscrite à l’ordre du jour du Sénat.
Hormis le cas général des sapeurs-pompiers professionnels dont l’acte de décès porte la mention « Mort pour le service de la Nation », et la situation spécifique des sapeurs-pompiers militaires (), les sapeurs-pompiers ne sont ainsi pas concernés par ce dispositif.
La mention « Mort pour le service de la Nation »
Aux termes de l’article L. 513-1 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre, le ministre compétent peut décider que la mention « Mort pour le service de la Nation » est portée sur l’acte de décès :
1° D’un militaire tué en service ou en raison de sa qualité de militaire ;
2° D’un autre agent public tué en raison de ses fonctions ou de sa qualité.
L’article précise également que lorsque, pour un motif quelconque, cette mention n’a pu être inscrite sur l’acte de décès au moment de la rédaction de celui-ci, elle est ajoutée ultérieurement dès que les éléments nécessaires de justification le permettent.
L’article L. 411-9 du même code précise quant à lui que les enfants des personnes dont l’acte de décès porte la mention « Mort pour le service de la Nation » ont vocation à la qualité de pupille de la Nation.
Les éléments relatifs au coût budgétaire du dispositif sont présentés dans le tableau suivant.
COÛT BUDGÉTAIRE DU DISPOSITIF
(en euros)
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Année
|
Nombre de Pupilles adoptés
|
Nombre de Pupilles mineurs accompagnés
|
Budget total
|
Montant moyen par Pupille accompagné
|
|
2016
|
182
|
440
|
1 430 244
|
3 251
|
|
2017
|
190
|
556
|
1 976 240
|
3 554
|
|
2018
|
182
|
738
|
3 534 068
|
4 789
|
|
2019
|
157
|
905
|
3 114 231
|
3 441
|
|
2020
|
145
|
966
|
3 665 417
|
3 794
|
Source : direction du budget et direction de la sécurité sociale.
b. La citation à l’ordre de la Nation
D’autres dispositifs assurent la reconnaissance de la collectivité aux sapeurs-pompiers professionnels comme volontaires décédés dans le cadre de leurs fonctions.
Les sapeurs-pompiers décédés en service commandé peuvent, sur proposition du ministre de l’Intérieur et après décision du Premier ministre, être cités à titre posthume à l’ordre de la Nation.
Cette citation emporte plusieurs conséquences pour les sapeurs-pompiers professionnels :
– elle permet la promotion systématique au grade, ou à défaut à l’échelon, immédiatement supérieur du sapeur-pompier décédé, rehaussant ainsi la base de calcul des pensions et rentes viagères d’invalidité attribuées à ses ayants cause () ;
– elle conduit à ce que le montant total perçu par les ayants cause équivaut à 100 % de la pension qui aurait été attribuée au fonctionnaire (compte tenu du grade et de l’indice de traitement conférés par la promotion posthume) ().
Le régime applicable aux sapeurs-pompiers volontaires cités à l’ordre de la Nation a été aligné sur celui des sapeurs-pompiers professionnels en 1991 ().
La citation à l’ordre de la Nation emporte également l’exonération des droits de succession des sapeurs-pompiers professionnels ou volontaires décédés en opération ou des suites de leurs blessures ().
Le ministère de l’Intérieur a indiqué que les citations à l’Ordre de la Nation ne sont pas systématiques, et concernent le plus souvent les sapeurs-pompiers décédés dans l’exercice d’une opération de secours. En 2018, 6 citations à l’Ordre de la Nation ont été prononcées pour 13 décès ; en 2019, 8 citations pour 11 décès, et en 2020, seules 2 citations pour 11 décès.
Par ailleurs, le dispositif d’accès aux emplois réservés de la fonction publique est ouvert aux conjoints et orphelins des sapeurs-pompiers, qu’ils soient professionnels, volontaires ou militaires ().
c. Le soutien apporté par l’association « Œuvre des pupilles orphelins et fonds d’entraide des sapeurs-pompiers de France »
Les orphelins de sapeurs-pompiers professionnels et volontaires bénéficient du soutien apporté par l’Œuvre des pupilles orphelins et fonds d’entraide des sapeurs-pompiers de France (ODP), association à but non lucratif créée en 1926 et reconnue d’utilité publique en 1928.
L’association a pour but d’assurer la protection matérielle et morale des orphelins et des familles des sapeurs-pompiers, civils (professionnels comme volontaires) et militaires, décédés en service commandé ou non (). Elle a étendu ses actions aux sapeurs-pompiers en situation de précarité, aux personnels administratifs et techniques des services départementaux, ainsi qu’aux enfants des sapeurs-pompiers dont le conjoint est décédé.
Elle prend actuellement en charge plus de 1 416 orphelins de sapeurs-pompiers.
NOMBRE D’ORPHELINS PRIS EN CHARGE PAR L’ODP, PAR AN
|
Année
|
Enfants SPP, militaires, groupement des moyens aériens
|
Enfants SPV
|
Total
|
|
2016
|
2
|
4
|
6
|
|
2017
|
7
|
2
|
9
|
|
2018
|
5
|
8
|
13
|
|
2019
|
16
|
2
|
18
|
|
2020
|
9
|
11
|
20
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Source : DGSCGC
Le tableau ci-après présente les différentes prestations et actions sociales assurées par l’ODP.
NATURE DES PRESTATIONS ET ACTIONS SOCIALES ASSURÉES PAR l’ODP
|
Date de création
|
Catégorie
|
Bénéficiaire
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Nature des prestations et des actions
|
|
1926
|
Service Commandé
|
Prise en charge des enfants des sapeurs-pompiers décédés en service commandé, dès que le décès du parent est reconnu imputable au service commandé
|
Premier secours Pupille (1)
Allocations trimestrielles
Primes diverses (2)
|
|
1993
|
Hors Service Commandé
|
Accompagnement des enfants dont le parent sapeur-pompier est décédé en dehors du service, en fonction des ressources de la famille (versement d’allocations trimestrielles)
|
Premier secours Pupille (1)
Allocations trimestrielles
Primes diverses (2)
|
|
2000
|
Solidarité Familles
|
Soutien, accompagnement moral et financier, aux sapeurs-pompiers et leur famille dans le besoin
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Instruction des dossiers pour tout type de demandes à partir du moment où le bénéficiaire se trouve dans l’incapacité de rétablir seul sa situation.
|
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2003
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Reconnaissance Pupilles
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Accès à certaines prestations pour les orphelins dont le parent est décédé en dehors du service, mais dont les ressources financières, supérieures au barème déterminé par l’ODP, ne permettent pas de prétendre au versement d’allocations trimestrielles
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Premier secours Pupille (1)
Primes diverses (2)
|
|
2015
|
Enfants des sapeurs-pompiers dont le conjoint est décédé
|
Prise en charge selon les mêmes conditions et sur la même base que le Hors Service Commandé
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Premier secours Pupille (1)
Allocations trimestrielles
Primes diverses (2)
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(1) Dès la prise en charge, un premier secours peut être versé aux Pupilles après étude du dossier.
(2) L’ODP propose ainsi diverses primes, telles que la prime de rentrée scolaire, la prime étrennes, ou l’aide au soutien scolaire. L’essentiel des primes sont communes aux différents pupillats, mais certaines sont spécifiques à l’un ou à l’autre. Ainsi la prime d’installation destinée aux pupilles ayant terminé leurs études et qui ont atteint l’âge de 24 ans ou sont mariés ou jeunes parents est réservée au « Service commandé », tandis que la prime de fin d’études peut être attribuée aux Pupilles « Hors-service » ou « Reconnaissance Pupilles », dans l’année suivant la fin des études.
Les ressources de l’ODP s’établissent à 7,5 millions d’euros en 2018. Elles proviennent des produits de la générosité publique (66,4 %), des contributions des sapeurs-pompiers (23,3 %), de subventions publiques et de financements privés (6,7 %), d’autres ressources, telles que les produits des actions de communication (3,6 %) (). Pour cette même année, le total des dépenses a atteint 5,4 millions d’euros, dont 67 % au titre des missions sociales, 17,4 % au titre des frais d’appel public à la générosité, et 15,5 % au titre des frais de fonctionnement.
L’excédent constaté permet d’abonder la réserve financière de l’association, qui s’établit à 27,7 millions d’euros à la fin de l’exercice 2018. Comme le relèvent les documents publiés sur le site de l’ODP, « la réserve financière doit permettre à l’association de répondre à la totalité de ses engagements au profit de ses ayants droit dans le cas d’une diminution importante de ses ressources. Selon qu’il est issu du hors-service ou du service commandé, le coût moyen d’accompagnement d’un pupille est estimé pour l’année entre 700 euros et plus de 3 000 euros et la durée de prise en charge de 5 à 14 ans. »
2. Les dispositions de la proposition de loi
L’article 21 de la proposition prévoit de compléter l’article L. 411-5 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre, et d’étendre le bénéfice de la qualité de pupille de la Nation aux enfants des sapeurs-pompiers participant aux opérations de secours déclenchées en cas de crise majeure, tués pendant ces opérations ou décédés des suites d’une blessure reçue ou d’une maladie contractée du fait de ces opérations.
La rédaction retenue couvre ainsi tant les enfants des sapeurs-pompiers volontaires que ceux des professionnels.
En revanche, l’article ne vise pas toutes les opérations de secours, mais uniquement celles déclenchées en cas de crise majeure.
En l’état actuel du droit, la notion de « crise majeure » n’a pas de définition juridique de portée réglementaire ou législative.
L’activation de dispositifs de « gestion de crise » par l’État est encadrée par deux instructions.
Au niveau national, les crises majeures sont celles qui imposent « du fait de leur intensité et parce qu’elles affectent plusieurs secteurs ministériels, la mise en œuvre d’une réponse globale de l’État » (). De telles crises appellent une « organisation intégrée de gestion de crise, qui permette de renforcer la capacité gouvernementale de conduite de crise en assurant au niveau central une meilleure coordination de l’action des ministères », organisation qui se traduit par la mise en place d’une cellule interministérielle de crise (CIC), dont l’activation est « décidée par le Premier ministre », et qui réunit l’ensemble des ministères concernés ;
À l’échelle territoriale, l’instruction du 24 octobre 2019 () précise que le préfet est le directeur des opérations en situation de crise, et assure cette prérogative lorsque l’événement dépasse les limites ou les capacités d’une commune – en application de l’article L. 742-2 du code de la sécurité intérieure. Reprenant un raisonnement proche de celui suivi à l’échelle nationale, que le préfet prend la direction des opérations « dès lors que le niveau de réponse courant des services est dépassé et qu’une coordination particulière de leur intervention doit être mise en place ».
Dans le cadre de la présente proposition de loi, le Rapporteur précise qu’il ne serait pas souhaitable de se référer au critère de l’activation de la cellule interministérielle de crise à l’échelle nationale, qui paraît trop restrictif pour qualifier une situation de crise, ou de crise majeure.
Le ministère de l’Intérieur a ainsi précisé que « la tempête Alex qui a causé des dégâts humains et matériels considérables dans les vallées des Alpes-Maritimes n’a pas nécessité l’activation de la CIC. Mais le préfet de ce département exerçait bien la direction des opérations (mobilisation et coordination de l’ensemble des acteurs territoriaux) dans le cadre d’une situation de crise dépassant la réponse courante des acteurs assurant la protection générale des populations. »
Enfin, l’article ne prévoit pas de mesure de rétroactivité. Cette disposition s’appliquerait donc aux personnes dont le décès est lié à une opération réalisée à compter de la date de publication de la présente proposition de loi, que le décès soit intervenu au cours de l’opération ou des suites d’une blessure reçue ou d’une maladie contractée au cours de cette opération.
3. La position de la Commission
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels identiques de votre rapporteur et de Mme Patricia Mirallès.
*
* *
Article 21 bis (nouveau)
Inscription de la devise de la République au fronton des centres d’incendie et de secours
Introduit par la Commission
Cet article additionnel est issu d’un amendement de M. Hervé Saulignac, adopté par la Commission, suivant l’avis favorable de votre rapporteur.
Il prévoit qu’à l’occasion des travaux usuels de rénovation des façades d’un centre d’incendie et de secours, ou lors de la création d’un tel centre, la devise de la République soit apposée au fronton du bâtiment.
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* *
Chapitre II
Valoriser le volontariat et l’expérience sapeurs-pompiers
Article 22 A (nouveau)
(art. L. 723-5 du code de la sécurité intérieure)
Affirmation du caractère citoyen, librement décidé et consenti de l’engagement de sapeur-pompier volontaire
Introduit par la Commission
Cet article additionnel est issu d’un amendement de M. Vincent Bru, adopté par la Commission, suivant l’avis favorable de votre rapporteur.
Il a pour objectif de réaffirmer la nature spécifique de l’engagement en tant que sapeur-pompier volontaire, et d’insister sur le fait qu’il ne relève pas de l’application de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail.
Il complète ainsi l’article L. 723-5 du code de la sécurité intérieure, qui dispose que « l’activité de sapeur-pompier volontaire, qui repose sur le volontariat et le bénévolat, n’est pas exercée à titre professionnel mais dans des conditions qui lui sont propres », en précisant qu’il s’agit d’un « engagement citoyen, librement décidé et consenti ».
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Article 22
(art. 12-1 [nouveau] de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers)
Amélioration de la retraite des sapeurs-pompiers volontaires
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article propose d’instituer une bonification de retraite au bénéfice des sapeurs-pompiers volontaires, à hauteur de trois trimestres au titre des dix premières années de service. Cette bonification est complétée par l’attribution d’un trimestre supplémentaire tous les cinq ans au-delà de dix ans d’engagement comme sapeur-pompier volontaire.
Dernières modifications intervenues
Sans objet.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté cinq amendements identiques de rédaction globale, qui substituent à la bonification de retraite des sapeurs-pompiers volontaires initialement proposée, un abaissement des durées minimales d’engagement permettant à ces sapeurs-pompiers de bénéficier de la nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance, prévue par la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps des sapeurs-pompiers.
1. L’état du droit
a. Les prestations de fin de service dont bénéficient les sapeurs-pompiers volontaires
Plusieurs dispositifs permettent d’assurer la reconnaissance de l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires, en leur ouvrant le bénéfice de prestations de fin de service.
Ces dispositifs figurent dans la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps des sapeurs-pompiers, modifiée en 2004 puis en 2016.
Se sont ainsi succédé l’allocation de vétérance (à partir de 1996), la prestation de fidélisation et de reconnaissance et l’allocation de fidélité (à partir de 2004), et la nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance (depuis 2016).
i. L’allocation de vétérance
L’allocation de vétérance a été instituée par la loi du 3 mai 1996 (), en contrepartie de l’engagement civique des volontaires.
Elle s’adresse aux sapeurs-pompiers volontaires qui ont cessé le service jusqu’au 1er janvier 2004, ainsi qu’aux sapeurs-pompiers volontaires des corps communaux ou intercommunaux non intégrés à un SDIS et non adhérents à la prestation de fidélisation et de reconnaissance, qui lui a succédé.
Elle est ainsi ouverte au sapeur-pompier volontaire qui a effectué au moins vingt ans de service (durée ramenée à quinze ans en cas d’incapacité opérationnelle médicalement reconnue), et est versée à compter de l’année au cours de laquelle le sapeur-pompier volontaire atteint la limite d’âge de son grade ou de l’année de fin de la prolongation d’activité.
L’allocation de vétérance
L’allocation de vétérance est composée d’une part forfaitaire et d’une part variable :
– la part forfaitaire est égale à un montant annuel fixé par arrêté conjoint du ministre de l’Intérieur et du ministre chargé du budget ;
– la part variable est modulée compte tenu des services accomplis par le sapeur-pompier volontaire, suivant des critères de calcul définis par décret.
Cette allocation n’est assujettie à aucun impôt ni soumise aux prélèvements prévus par la législation sociale. Elle est incessible et insaisissable, et est cumulable avec tout revenu ou prestation sociale.
Elle est versée par le SDIS du département dans lequel le sapeur-pompier volontaire a effectué la durée de service la plus longue.
L’allocation de vétérance est financée par les contributions des collectivités territoriales et des établissements publics, autorités de gestion des sapeurs-pompiers volontaires. Les SDIS perçoivent les contributions et versent l’allocation de vétérance.
En 2019, l’allocation de vétérance a été versée à 92 241 bénéficiaires, pour un montant total de 56,6 millions d’euros (), soit 613,10 euros par an et par bénéficiaire en moyenne.
ii. La prestation de fidélisation et de reconnaissance et l’allocation de fidélité
La prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) a été créée par la loi du 13 août 2004 (). Elle est définie aux articles 15-1 à 15-4 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996, et s’adresse aux sapeurs-pompiers volontaires ayant été en service entre 2005 et 2015.
Elle constitue un complément de pension par capitalisation, et permet au sapeur-pompier volontaire d’acquérir des droits à pension exprimés en points et versés sous forme de rente viagère.
Cette rente est servie au sapeur-pompier volontaire âgé d’au moins cinquante-cinq ans, à compter de la date à laquelle il cesse définitivement ses fonctions.
L’ouverture des droits est subordonnée à l’accomplissement d’au moins vingt ans de service, en une ou plusieurs fractions. Toutefois, cette condition de durée n’est pas applicable si le sapeur-pompier volontaire a interrompu son engagement suite à un accident survenu ou à une maladie contractée en service.
Aux termes de l’article 15-2 de la loi n° 96-370 précitée, la surveillance du régime de la prestation est confiée à une association nationale (l’Association nationale pour la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires – APFR), à laquelle les SDIS doivent obligatoirement adhérer.
Son conseil d’administration est composé notamment de représentants des conseils d’administration des SDIS, de représentants de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF), et de représentants des communes ou des EPCI ayant adhéré au régime et de représentants des sapeurs-pompiers volontaires. Un représentant du ministère chargé de la sécurité civile assiste de droit à ses séances.
Par ailleurs, cette association est tenue de souscrire un contrat collectif d’assurance auprès d’une entreprise relevant du code des assurances, d’une institution de prévoyance ou d’un organisme mutualiste. Aux termes du même article 15-2, l’association confie à cet organisme, sous sa surveillance, la gestion des engagements pris par le régime, des provisions techniques et des prestations à servir. Cette gestion a été confiée à CNP Assurances.
L’article 15-4 de la même loi dispose que la rente viagère servie au sapeur-pompier volontaire au titre de la PFR est fonction de la durée des services accomplis, dans les conditions fixées par le contrat.
En 2015, la PFR était versée à 14 284 bénéficiaires, pour un montant total de 30,3 millions d’euros.
Le financement de la PFR était assuré par une contribution des SDIS, dont la participation était couverte à moitié par l’État, et par les contributions versées par les sapeurs-pompiers volontaires.
Le financement de la PFR
La prestation de fidélisation et de reconnaissance était financée par l’État, les SDIS et les sapeurs-pompiers volontaires :
– les SDIS versaient une contribution publique, évaluée en fonction du nombre de sapeurs-pompiers volontaires dont ils assuraient la gestion au 31 décembre de l’année précédente ;
– l’État compensait aux SDIS la moitié de ce montant ;
– les sapeurs-pompiers volontaires versaient une cotisation personnelle obligatoire annuelle, à partir de leur sixième année d’engagement, dès lors qu’ils avaient effectué six mois d’engagement au cours de la même année, cotisation égale à cinq fois le montant de la vacation horaire d’un officier (1). Ils pouvaient également verser une cotisation personnelle facultative égale à deux fois la cotisation obligatoire (2).
Au titre de l’année 2015, le montant de la contribuution des SDIS s’est établie à 71 millions d’euros (compensée par l’État à hauteur de 32 millions d’euros), les cotisations obligatoires des SPV se sont élevées à 6,9 millions, et les cotisations facultatives, à 0,8 million (3).
(1) À titre d’illustration, le montant de la vacation horaire d’un officier de sapeur-pompier volontaire s’établit à 11,91 euros en 2020.
(2) Décret n° 2005-1150 du 13 septembre 2005 relatif à la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires.
(3) Rapport de M. Jean-Paul Bacquet fait au nom de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, sur la proposition de loi relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires, déposé le 23 novembre 2016 (n° 4243, XIVème législature).
L’allocation de fidélité est définie à l’article 15-6 de la loi du 3 mai 1996. Instituée par la loi du 13 août 2004, en même temps que la PFR, elle organise un régime transitoire pour les sapeurs-pompiers volontaires ayant accompli vingt ans de service avant l’entrée en vigueur de la PFR. Elle était ainsi initialement ouverte aux volontaires ayant cessé définitivement le service entre le 1er janvier et le 31 décembre 2004. L’addition des montants de la PFR et de l’allocation de fidélité doit permettre de garantir un montant de prestation de fin de service identique, pour une même ancienneté, à celui qui serait issu de la seule PFR.
Dans le cadre de la réforme du régime de la PFR, la loi du 27 décembre 2016 () (voir infra) a étendu le bénéfice de l’allocation de fidélité aux sapeurs-pompiers volontaires encore en service au 1er janvier 2005 qui avaient accompli au moins vingt ans de service avant cette date et qui avaient été affiliés au régime de la prestation de fidélisation et de reconnaissance avant le 1er janvier 2016.
En 2015, l’allocation de fidélité était versée à 6 991 bénéficiaires, pour un montant total de 12,3 millions d’euros.
Le dispositif de la prestation de fidélisation et de reconnaissance a rapidement montré d’importants déséquilibres structurels, et les représentants des SDIS ont ouvert, dès l’automne 2012, un débat sur l’avenir de ce régime dans la perspective de la conclusion d’un nouveau contrat d’assurance à compter du 1er janvier 2016. Deux faiblesses ont été relevées :
– d’une part, le coût du financement par les contributeurs était apparu élevé au regard des montants perçus par les bénéficiaires : une étude conduite par le groupe de travail de l’Assemblée des départements de France en 2015 soulignait ainsi le décalage entre les sommes versées à l’organisme assureur (71 millions d’euros) et celles versées aux anciens sapeurs-pompiers volontaires bénéficiaires (30 millions d’euros) ;
– d’autre part, au regard des prévisions réalisées par l’assureur, un besoin de financement complémentaire s’avérait nécessaire : le régime présentait un déficit de provisionnement de 33 millions d’euros au titre de 2015, attendu en augmentation pour les années suivants ().
La concertation ainsi conduite () a abouti à la réforme du dispositif à la fin de l’année 2016, qui a permis la création d’un nouveau régime, reposant non sur un système par capitalisation mais sur un système de flux.
iii. La nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance
Instituée par la loi du 27 décembre 2016 précitée, la nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance (NPFR) est définie par les articles 15-10 à 15‑14 de la loi du 3 mai 1996 précitée.
Elle est destinée aux sapeurs-pompiers volontaires qui ont accompli au moins vingt années de service, et qui cessent définitivement le service à compter du 1er janvier 2016. Cette durée est ramenée à quinze ans en cas d’incapacité opérationnelle médicalement reconnue. Comme pour les précédentes prestations de fin de service, ces durées sont fixées par la loi ().
Par ailleurs, la condition de durée de service n’est pas applicable au sapeur-pompier volontaire lorsque l’interruption de son engagement est consécutive à un accident survenu ou à une maladie contractée en service.
La NPFR n’est assujettie à aucun impôt ni prélèvement social. Elle est incessible et insaisissable, et est cumulable avec tout revenu ou prestation sociale.
Le montant de la NPFR ainsi que ses modalités de revalorisation sont déterminés par un décret en Conseil d’État.
Le décret du n° 2017-912 du 9 mai 2017 prévoit ainsi, dans son article 11, des montants différenciés selon la durée de service du sapeur-pompier volontaire, dont la revalorisation est effectuée annuellement par un arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité civile et du ministre chargé du budget.
MONTANT ANNUEL DE LA NOUVELLE PRESTATION DE FIDÉLISATION
ET DE RECONNAISSANCE EN FONCTION DE LA DURÉE D’ENGAGEMENT
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Montants NPFR pour 2020
|
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Au moins 20 années de service
|
488,27 euros
|
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Au moins 25 années de service
|
976,53 euros
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Au moins 30 années de service
|
1 464,80 euros
|
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Au moins 35 années de service
|
1 953,05 euros
|
Source : art. 11 du décret n° 2017-912 du 9 mai 2017 et arrêté du 15 juin 2020 fixant le montant de la nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires.
Par ailleurs, l’article 12 du décret précité introduit une majoration pour le sapeur-pompier volontaire qui justifie d’au moins 35 années de service et qui poursuit son engagement au-delà de 55 ans. La prestation est alors majorée par application d’un coefficient à compter de l’année de référence où il remplit les conditions.
MONTANT ANNUEL DE LA NOUVELLE PRESTATION DE FIDÉLISATION
ET DE RECONNAISSANCE EN FONCTION DE LA DURÉE D’ENGAGEMENT
|
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Montant NPFR pour 2020
|
Coefficient de majoration
|
Montant majoré
|
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36 ans (N+1)
|
1 953,05 euros
|
1,04
|
2 031,17 euros
|
|
37 ans (N+2)
|
1,08
|
2 109,29 euros
|
|
38 ans (N+3)
|
1,13
|
2 206,95 euros
|
|
39 ans (N+4)
|
1,17
|
2 285,07 euros
|
|
40 ans (N+5)
|
1,22
|
2 382,72 euros
|
|
41 ans (N+6)
|
1,28
|
2 499,90 euros
|
|
42 ans (N+7)
|
1,34
|
2 617,09 euros
|
|
43 ans (N+8)
|
1,4
|
2 734,27 euros
|
|
44 ans (N+9)
|
1,46
|
2 851,45 euros
|
|
45 ans ( N+10)
|
1,53
|
2 988,17 euros
|
Source : art. 12 du décret n° 2017-912 du 9 mai 2017 et arrêté du 15 juin 2020 précités.
D’après le ministère de l’Intérieur, à fin 2020, les durées moyennes de service des bénéficiaires de la NPFR sont les suivantes :
– 1 % sont inférieures à 20 ans ;
– 14 % sont comprises entre 20 et 25 ans ;
– 19 % sont comprises entre 25 et 30 ans ;
– 28 % sont comprises entre 30 et 35 ans ;
– 38 % sont supérieures à 35 ans.
L’APFR est chargée du contrôle et de la surveillance de cette nouvelle prestation. Adhèrent au régime de la NPFR, auprès de l’APFR :
– à titre obligatoire, les SDIS, ainsi que les communes et EPCI assurant la gestion d’un corps communal ou intercommunal qui avaient adhéré au régime de la PFR ;
– à titre facultatif, les autres communes et EPCI assurant la gestion d’un corps communal ou intercommunal.
Le financement de la NPFR est assuré :
– pour les sapeurs-pompiers volontaires des corps départementaux, par une contribution annuelle obligatoire versée par chaque SDIS, en fonction des prestations à verser aux sapeurs-pompiers volontaires qui remplissent les conditions de durée de service déterminées par la loi. Par ailleurs, l’État apporte une aide financière aux SDIS pour les charges en résultant, dans les conditions fixées en loi de finances ;
– pour les sapeurs-pompiers volontaires des corps communaux ou intercommunaux, la NPFR est financée par une contribution annuelle obligatoire versée par les communes et EPCI concernés, fixée, là encore, en fonction des prestations à verser aux sapeurs-pompiers volontaires qui remplissent les conditions relatives à la durée de service à accomplir. En revanche, l’État n’apporte pas d’aide au financement des charges en résultant.
Le ministère de l’Intérieur précise que l’֤État finance 50 % du montant de la NPFR, les SDIS, communes et EPCI les 50 % restant, selon le nombre de sapeurs-pompiers volontaires cessant leur engagement.
La NPFR repose ainsi sur un système de flux : les contributions annuelles versées par l’État, les SDIS et les collectivités sont fixées en fonction du montant des prestations à verser aux SPV bénéficiaires.
Lors de l’adoption de la réforme, le rapporteur de la proposition de loi relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires à l’Assemblée nationale, M. Jean-Paul Bacquet, relevait ainsi qu’« en l’absence de provisions par seuil d’ancienneté des SPV, le financement de la NPFR représentera une charge bien moins importante à court et moyen termes pour les SDIS, et par conséquent pour les départements et l’État. La dépense de l’État devrait diminuer d’environ 30 millions d’euros et celle des départements de plus de 35 millions d’euros en 2016 ». Les besoins de financement seraient néanmoins « croissants dans les années à venir », passant de 3 millions d’euros en 2016 à 37 millions en 2036 ().
Le coût budgétaire de la NPFR, est présenté dans le tableau suivant.
COÛT BUDGÉTAIRE POUR L’ÉTAT DE LA NPFR (LIQUIDATIONS, HORS FRAIS DE GESTION)
(en millions d’euros)
|
|
2016
|
2017
|
2018
|
2019
|
2020
|
|
NPFR
|
1,5
|
2,2
|
3,4
|
4,3
|
4,1
|
Source : ministère de l’Intérieur.
Les besoins prévisionnels de financement de la NPFR sont attendus en augmentation tendancielle au cours des prochaines années.
BESOIN DE FINANCEMENT ATTENDU DE LA NPFR
|
ANNÉE
|
ESTIMATIONS
(sur la base du dispositif actuel)
|
|
2030
|
35,0 millions d’euros
|
|
2040
|
81,0 millions d’euros
|
|
2050
|
124,0 millions d’euros
|
|
2060
|
152,0 millions d’euros
|
|
2070
|
172,0 millions d’euros
|
|
2080
|
193,0 millions d’euros
|
Les différentes prestations de fin de service peuvent faire l’objet d’un cumul, comme le montre le tableau de la page suivante.
COMPOSITION DE LA PRESTATION DE FIN DE SERVICE À LA SUITE DE LA RÉFORME
POUR LES SPV EN ACTIVITÉ AU 1ER JANVIER 2016
|
SPV ayant déjà
20 ans de service
au 31 décembre 2004
|
SPV ayant atteint
20 ans de service
entre le 1er janvier 2005
et le 31 décembre 2015
|
SPV n’ayant pas atteint 20 ans de service
au 1er janvier 2016
|
|
Allocation de fidélité versée par le SDIS
|
–
|
–
|
|
PFR versée par la compagnie d’assurance
|
PFR versée par la compagnie d’assurance
|
–
|
|
NPFR financée directement par le SDIS
|
NPFR financée directement par le SDIS
|
NPFR financée directement par le SDIS
|
|
La prestation de fin de service sera l’addition de ces trois éléments
|
La prestation de fin de service sera l’addition de la PFR et de la NPFR
|
La NPFR composera la prestation de fin de service
|
Source : Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, tableau présenté dans le rapport de M. Bacquet précité (n° 4243).
b. La bonification du temps du service accompli par les sapeurs-pompiers professionnels
Aux termes de l’article 125 de la loi de finances pour 1984 (), les sapeurs-pompiers professionnels de tous grades bénéficient à compter de l’âge de cinquante-sept ans et sous certaines conditions, notamment d’une « durée minimale de service susceptible d’être prise en compte dans la constitution de leurs droits à pension du régime de retraite des agents des collectivités locales et d’une durée de dix-sept ans de service effectif en qualité de sapeur-pompier professionnel », d’une bonification du temps du service accompli pour la liquidation de leur pension de retraite dans la limite de cinq annuités.
Cet avantage est également accordé :
– aux sapeurs-pompiers professionnels radiés des cadres pour invalidité imputable au service, aux sapeurs-pompiers professionnels reclassés pour raison opérationnelle, et aux sapeurs-pompiers professionnels admis au bénéfice d’un congé pour raison opérationnelle ;
– aux anciens sapeurs-pompiers professionnels ayant perdu cette qualité à la suite d’un accident de service ou d’une maladie professionnelle, lorsqu’ils font valoir leurs droits à retraite. Dans ce cas, il n’est pas fait application des conditions de durée minimale de service.
Ces droits sont précisés par le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales.
2. Les dispositions de la proposition de loi
Sans revenir sur les dispositifs déjà en vigueur au bénéfice des sapeurs-pompiers volontaires, l’article 22 de la proposition de loi prévoit d’ouvrir aux sapeurs-pompiers volontaires des droits supplémentaires en matière de retraite et crée pour ce faire un article 12-1 dans la loi n° 96-370 précitée.
Le premier alinéa du texte vise à permettre aux sapeurs-pompiers volontaires de bénéficier d’une bonification de trois trimestres au titre des dix premières années de service.
Le second alinéa précise que cette bonification est complétée par l’attribution d’un trimestre supplémentaire tous les cinq ans au-delà de dix ans d’engagement comme sapeur-pompier volontaire.
3. La position de la Commission
La Commission a adopté cinq amendements de rédaction globale identiques déposés par votre rapporteur, par Mme Yaël Braun-Pivet, par MM. Christophe Euzet et Vincent Bru, ainsi que par le Gouvernement.
La nouvelle rédaction de l’article prévoit de diminuer la durée minimale d’engagement permettant aux sapeurs-pompiers volontaires de bénéficier de la nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance à quinze ans, contre vingt actuellement, et à dix ans en cas d’incapacité médicalement reconnue, contre quinze actuellement.
Cette évolution est justifiée par la nécessité d’éviter tout rapprochement entre le statut de travailleur et l’engagement en tant que sapeur-pompier volontaire. Les sapeurs-pompiers volontaires, qui concourent au service public bénévolement et à titre accessoire, et les sapeurs-pompiers professionnels, qui occupent un emploi public et exercent leur mission à titre d’activité professionnelle principale, se trouvent dans une situation différente au regard de l’objet de la législation du travail qui leur est applicable ().
Toutefois, la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (), interprétant la directive 2003/88/CE relative au temps de travail, assimile à du temps de travail les périodes d’astreinte que comportent les gardes assurées par les sapeurs-pompiers au cours desquelles ceux-ci doivent, même s’ils sont à leur domicile, se tenir en permanence prêts à intervenir.
Considérer que les années de volontariat comptent comme des trimestres pour le calcul de la pension de retraite de droit commun, comme le proposait la rédaction initiale de l’article 22, serait un élément renforçant cette assimilation, puisqu’il serait fait masse pour le calcul de la pension de retraite des périodes de travail salarié et des périodes de volontariat.
Pour conforter la différence de situation entre volontaires et professionnels, il convient donc de traiter au titre de la retraite selon des modalités différentes les périodes en cause.
La PFR et la NPFR, qui constituent des rentes viagères mais non des pensions de retraite contributives, apparaissent comme le moyen le plus adapté de sécuriser l’activité bénévole des sapeurs-pompiers volontaires.
Une amélioration de ces prestations non contributives et déconnectées du temps de travail pour le calcul de la retraite serait un moyen plus sûr juridiquement d’éviter une requalification, tout en reconnaissant l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires au service de l’intérêt général.
Selon les évaluations fournies par l’administration, toutes choses égales par ailleurs, le coût de budgétaire direct de l’abaissement de la durée minimale d’engagement évoluerait de la manière suivante :
|
|
2021
|
2022
|
2023
|
|
Nombre de SPV
|
145
|
225
|
325
|
|
Montant projeté
|
58 000 euros
|
90 000 euros
|
130 000 euros
|
|
Part État
|
29 000 euros
|
45 000 euros
|
65 000 euros
|
L’administration précise qu’à terme, « le coût de la mesure serait d’environ 320 000 euros (dont 160 000 euros à la charge de l’État), montant qui ne serait atteint que progressivement compte tenu du fait que le bénéfice de la NPFR n’est ouvert qu’à compter de 55 ans et que la moyenne d’âge des personnes cessant d’exercer une activité de sapeur-pompier volontaire est de 41 ans ».
L’abaissement à quinze ans de la durée minimale d’engagement ouvrant droit à la NPFR a également pour objectif d’inciter les sapeurs-pompiers volontaires à prolonger leur engagement, dans la mesure où la durée moyenne d’engagement d’un SPV est actuellement légèrement supérieure à 11 ans. Le coût budgétaire qui résulterait d’une telle évolution ne peut être chiffré.
Par ailleurs, les montants présentés supra ne tiennent pas compte d’une éventuelle revalorisation des montants versés au titre de la NPFR, ces derniers étant précisés par décret.
*
* *
Article 22 bis (nouveau)
(art. 15-1 A [nouveau] de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers)
Demande de rapport sur la possibilité pour le SDIS de financer l’allocation de vétérance versée aux sapeurs-pompiers volontaires relevant d’un corps communal ou intercommunal
Introduit par la Commission
Sur proposition de M. Guillaume Larrivé, à laquelle votre rapporteur ne voyait pas d’objection, la Commission a adopté un amendement prévoyant la remise d’un rapport sur la possibilité pour le SDIS de financer l’allocation de vétérance versée aux sapeurs-pompiers volontaires relevant d’un corps communal ou intercommunal.
*
* *
Article 23
(art. 1er, 2, 3 et 19 de la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative
à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d’accident survenu
ou de maladie contractée en service)
Dispositions relatives à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article apporte plusieurs modifications au régime de protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires : il clarifie le champ des accidents concernés, précise la nature des soins pris en charge, et permet le remboursement des prestations aux communes de moins de 10 000 habitants par les SDIS.
Dernières modifications intervenues
La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a étendu l’application de la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d’accident survenu ou de maladie contractée en service aux volontaires réalisant le service civique des sapeurs-pompiers.
Modifications apportées par la Commission
Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement prévoyant d’étendre le champ des remboursements à la rémunération, charges comprises, maintenue durant l’arrêt de travail du sapeur-pompier volontaire, en plus des frais de santé, et de permettre aux communes de demander le remboursement aux STIS en plus des SDIS. L’amendement apporte également des améliorations rédactionnelles.
1. L’état du droit
La loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d’accident survenu ou de maladie contractée en service définit le régime de protection sociale applicable aux sapeurs-pompiers volontaires.
Son article 1er définit les principaux droits du sapeur-pompier volontaire, lorsqu’il est « victime d’un accident survenu ou atteint d’une maladie contractée en service ou à l’occasion du service ». Il a droit :
– sa vie durant, à la gratuité des frais médicaux, chirurgicaux, pharmaceutiques et accessoires ainsi que des frais de transport, d’hospitalisation et d’appareillage et, d’une façon générale, des frais de traitement, de réadaptation fonctionnelle et de rééducation professionnelle directement entraînés par cet accident ou cette maladie ;
– à une indemnité journalière compensant la perte de revenus qu’il subit pendant la période d’incapacité temporaire de travail ;
– à une allocation, ou une rente en cas d’invalidité permanente. En outre, il ouvre droit pour ses ayants cause aux prestations prévues par la présente loi ;
– au bénéfice des emplois réservés (article L. 393 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre).
Son article 2 précise que c’est le SDIS du département dans lequel le sapeur-pompier exerce habituellement ses fonctions qui verse directement aux praticiens, pharmaciens, auxiliaires médicaux, fournisseurs et établissements, le montant des prestations mentionnés à l’article 1er.
Le montant de ces prestations est calculé selon les tarifs applicables en matière d’assurance maladie.
Le SDIS prend en charge le ticket modérateur et le forfait journalier.
Le sapeur-pompier volontaire a le libre choix de ses soignants, mais les éventuels dépassements autorisés des tarifs de la sécurité sociale sont à sa charge.
L’article 3 de la loi de 1991 précitée énonce que les frais engagés dans un établissement privé ne peuvent être pris en charge que si cet établissement a été autorisé à délivrer des soins.
Enfin, son article 19 dispose que les sapeurs-pompiers volontaires qui sont par ailleurs fonctionnaires, titulaires ou stagiaires, ou militaires, bénéficient du régime d’indemnisation qui les régissent.
Toutefois, ils peuvent demander le bénéfice du régime d’indemnisation des sapeurs-pompiers volontaires, et ainsi être indemnisés par le SDIS et non par leur régime particulier, s’ils y ont intérêt.
2. Les dispositions de la proposition de loi
L’article 23 de la proposition de loi opère plusieurs modifications dans la loi n° 91-1389.
Premièrement, il clarifie le champ des accidents survenus en service ou à l’occasion du service.
Le 1° modifie ainsi les articles 1er et 19 de la loi n° 91-1389. Il précise que le sapeur-pompier bénéficie de la protection instituée par cette loi lorsqu’il est victime d’un accident survenu « quelle qu’en soit la cause, dans le temps et le lieu du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de son activité ou d’une activité qui en constitue le prolongement normal, en l’absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant l’accident du service ».
Cette insertion conduit à aligner la rédaction sur les dispositions générales applicables aux fonctionnaires, et notamment aux sapeurs-pompiers professionnels, prévues à l’article 21 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui précise qu’est « présumé imputable au service tout accident survenu à un fonctionnaire, quelle qu’en soit la cause, dans le temps et le lieu du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par le fonctionnaire de ses fonctions ou d’une activité qui en constitue le prolongement normal, en l’absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant l’accident du service ».
Le 2° modifie l’article 2 de la loi n° 91-1389.
D’une part, il remplace la référence aux tarifs applicables en matière d’assurance maladie par les dispositions du code de la sécurité sociale relatives au reste à charge nul, et notamment par celles de son article L. 871-1. Cette substitution est de nature à permettre au sapeur-pompier volontaire une indemnisation sans reste à charge.
D’autre part, il précise que le SDIS rembourse au sapeur-pompier volontaire les frais qu’il a pu engager, après l’accord du médecin-chef, pour des soins thérapeutiques non pris en charge par l’assurance maladie obligatoire, et prévoit qu’en plus du libre choix de son praticien, de son pharmacien et de ses auxiliaires médicaux dont l’intervention est prescrite par le médecin, le sapeur-pompier a également le libre choix de ses thérapeutes.
Le 3° modifie l’article 3 de la loi n° 91-1389.
Il aligne la rédaction de l’article avec celle de l’article L. 162-21 du code de la santé publique, en substituant à la notion d’établissement privé celle d’établissement de santé de toute nature, et procède ensuite à la même modification qu’à l’article 2 concernant le reste à charge nul.
Le 4° modifie enfin l’article 19 de la loi n° 91-1389.
Il harmonise la définition des accidents survenus en service ou à l’occasion du service avec celle proposée pour l’article 1er.
Il prévoit ensuite que le SDIS puisse rembourser aux communes de moins de 10 000 habitants, et à leur demande, le montant des prestations afférentes au régime d’indemnisation des agents publics de ces communes.
Cette possibilité serait ainsi de nature à alléger la charge financière, parfois lourde, que doivent supporter les communes, et notamment les plus petites d’entre elles, lorsque l’un de leurs agents par ailleurs sapeur-pompier volontaire se blesse en service et doit être indemnisé. En effet, si l’article 19 de la loi de 1991 consacre un droit d’option pour les sapeurs-pompiers volontaires par ailleurs fonctionnaires entre les différents régimes d’indemnisation qui lui sont ouverts, il apparaît qu’ils ont le plus souvent recours au régime d’indemnisation prévu par leur statut.
3. La position de la Commission
Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement prévoyant d’étendre le champ des remboursements à la rémunération, charges comprises, maintenue durant l’arrêt de travail du sapeur-pompier volontaire, en plus des frais de santé.
Cet amendement permet également aux communes de moins de 10 000 habitants de demander le remboursement de ces frais et rémunérations aux services territoriaux d’incendie et de secours, en plus des services départementaux.
Il apporte par ailleurs des améliorations rédactionnelles.
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Article 23 bis (nouveau)
(art. 15-4 et 15-15 [nouveau] de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, art. L. 5151-9 et L. 6333-1 du code du travail)
Transfert à l’Association nationale pour la prestation de fidélisation et de reconnaissance (APFR) de la collecte des informations et des ressources nécessaires à la mise en œuvre du compte d’engagement citoyen des sapeurs-pompiers volontaires
Introduit par la Commission
Sur proposition du Gouvernement et de M. Vincent Bru, suivant l’avis favorable de votre rapporteur, la Commission adopté un amendement prévoyant de confier à l’Association nationale pour la prestation de fidélisation et de reconnaissance (APFR) la collecte des informations et des ressources nécessaires à la mise en œuvre du compte d’engagement citoyen des sapeurs-pompiers volontaires.
Actuellement, en application du 8° de l’article L. 5151-9 du code du travail, le volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers permet d’acquérir des droits comptabilisés en euros, inscrits sur le compte personnel de formation, via le compte d’engagement citoyen.
Le décret n° 2017-828 du 5 mai 2017 () prévoit que la signature de l’engagement de cinq ans en tant que sapeur-pompier volontaire ouvre droit à l’acquisition de 240 euros sur le compte.
La collecte des informations et des ressources nécessaires à la mobilisation de ces droits est réalisée par la Caisse des dépôts et consignations.
Toutefois, en raison du nombre important d’autorités de gestion de sapeurs-pompiers volontaires, cette collecte s’avère difficilement réalisable. Les sapeurs-pompiers volontaires ne peuvent donc pas accéder aux sommes versées sur leurs comptes, auxquelles ils ont pourtant droit.
Afin de remédier à cette situation, le présent amendement propose de confier à l’APFR, qui est déjà chargée de la surveillance et du contrôle de la PFR et de la NPFR auprès des autorités de gestion – les SDIS ainsi que les communes et EPCI chargés de services locaux d’incendie et de secours –, la collecte des informations et ressources nécessaires à la mobilisation des fonds.
Ce transfert n’occasionnerait pas de dépenses supplémentaires pour les autorités de gestion, mais conduirait à prélever les ressources dues par ces autorités au titre du rechargement du compte d’engagement citoyen des volontaires (qui sont actuellement dues mais ne peuvent être prélevées).
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Article 24
(art. L. 723-12 du code de la sécurité intérieure)
Extension des activités ouvrant droit à autorisation d’absence du sapeur-pompier volontaire pendant son temps de travail aux réunions d’encadrement organisées par le service d’incendie et de secours
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit d’étendre aux activités ouvrant droit à autorisation d’absence du sapeur-pompier volontaire pendant son temps de travail la participation à des réunions d’encadrement départementales ou de groupement organisées par le service d’incendie et de secours.
Dernières modifications intervenues
Le dispositif des autorisations d’absence au bénéfice des sapeurs-pompiers volontaires a été introduit à l’article 3 de la loi n° 96‑370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers. Il a ensuite été modifié par l’article 5 de la loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011 relative à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique, qui a assuré une coordination avec l’article 4 de la loi du 3 mai 1996 précitée en supprimant la référence à la durée minimale de formation à laquelle ont droit les sapeurs-pompiers volontaires. L’article 3 de la loi du 3 mai 1996 a enfin été codifié à l’article L. 723‑12 du code de la sécurité intérieure par l’ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code de la sécurité intérieure.
Modifications apportées par la Commission
Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a étendu les autorisations d’absence aux réunions des instances dont les sapeurs-pompiers volontaires sont membres.
1. L’état du droit
L’article L. 723-12 du code de la sécurité intérieure dispose que deux catégories d’activités ouvrent droit à autorisation d’absence du sapeur-pompier volontaire pendant son temps de travail. Il s’agit :
– d’une part, les missions opérationnelles concernant les secours d’urgence aux personnes victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes et leur évacuation, ainsi que la protection des personnes, des biens et de l’environnement, en cas de péril ;
– d’autre part, des actions de formation, initiale comme continue.
Les autorisations d’absence ne peuvent être refusées au sapeur-pompier volontaire que lorsque les nécessités du fonctionnement de l’entreprise ou du service public s’y opposent. Le refus est alors motivé, notifié à l’intéressé et transmis au service départemental d’incendie et de secours.
Enfin, lorsqu’une convention est conclue entre l’employeur d’un sapeur-pompier volontaire et le SDIS, les parties fixent le seuil d’absences au-delà duquel les nouvelles autorisations d’absence donnent lieu à une compensation financière et en précisent les conditions.
L’article L. 723-12 du CSI vise ainsi à permettre au sapeur-pompier volontaire de concilier engagement volontaire et vie professionnelle : il donne au sapeur-pompier volontaire l’assurance de pouvoir partir en mission opérationnelle et en formation, tout en limitant à des situations restreintes (les nécessités de fonctionnement de l’entreprise ou du service public) la possibilité pour l’employeur de refuser son départ.
Il cherche également à inciter les employeurs à signer des conventions de disponibilité avec les SDIS, en permettant aux parties d’y définir les modalités d’indemnisation des employeurs en cas d’absence du salarié.
La circulaire du 24 avril 2018 relative au mécénat chez les sapeurs-pompiers () a par ailleurs ouvert aux entreprises qui mettent à disposition des SDIS des volontaires pour se former ou intervenir pendant les heures de travail le bénéfice des dispositions de l’article 238 bis du code général des impôts, relatives au mécénat.
Cette circulaire précise ainsi que la mise à disposition par une entreprise de salariés sapeurs-pompiers volontaires pendant les heures de travail, à titre gratuit, au profit des SDIS, organismes d’intérêt général au regard de l’article 238 bis précité, constitue un don en nature ouvrant droit à une réduction d’impôt égale à 60 % de leur montant, dans la limite de 5 ‰ du chiffre d’affaires. Les salariés mis à disposition par l’entreprise doivent exercer effectivement une activité de sapeurs-pompiers au sein des SDIS.
Le régime du mécénat ne s’applique qu’aux mises à disposition, par les entreprises, de sapeurs-pompiers ayant le statut de salariés. Le don est évalué à son prix de revient, c’est-à-dire rémunération et charges sociales afférentes, desquelles seront déduits les éventuels dédommagements versés par le SDIS à l’entreprise (subrogation de l’indemnité du sapeur-pompier).
2. Les dispositions de la proposition de loi
L’article 24 de la proposition de loi prévoit d’ajouter aux deux situations prévues par l’article L. 723-12 du code de la sécurité intérieure un troisième cas de figure, en ouvrant au droit à autorisation d’absence du sapeur-pompier volontaire pendant son temps de travail la participation à des réunions d’encadrement départementales ou de groupement organisées par le service d’incendie et de secours.
Selon la DGSCGC, les réunions départementales sont essentiellement des « réunions d’information descendantes ou de travail sur la préparation de projets stratégiques en lien avec le management du volontariat ». Il s’agit par exemple des assises du volontariat, du schéma départemental de développement du volontariat, ou des rencontres des officiers professionnels et des officiers volontaires (chefs de centres).
Les réunions de groupement sont « plus localisées et ont trait aux dossiers de gestion et de management de proximité : déclinaison de la politique départementale, management de centres, doctrines opérationnelles », notamment.
Les participants sont essentiellement des officiers de sapeurs-pompiers chefs de centre, de compagnie ou de groupement territorial, et selon les thématiques abordées, des chefs de groupement fonctionnel. Les officiers volontaires chefs de centres et adjoints y participent, ainsi que les référents volontariat des groupements ou des directions, le cas échéant.
La périodicité de ces réunions est mensuelle ou trimestrielle.
Concernant le nombre d’heures que représenteraient ces réunions :
– s’agissant des réunions d’instances, le total représenterait environ 10 réunions par an, soit, à raison de 5 sapeurs-pompiers volontaires par réunion, et d’une durée moyenne de 2 heures, environ 10 000 heures au total :
– s’agissant des réunions d’encadrement, cela représenterait environ 3 réunions par an, soit, à raison de 2 sapeurs-pompiers volontaires pour chacun des 6 400 centres d’incendie et de secours, et d’une durée moyenne de 3 heures, environ 100 000 heures au total.
3. La position de la Commission
Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a étendu les autorisations d’absence aux réunions des instances dont sont membres les sapeurs-pompiers volontaires.
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Article 24 bis (nouveau)
(art. L. 723-12-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure)
Possibilité pour un salarié ou un agent public civil ou militaire de renoncer à des jours de repos non pris au bénéfice d’un autre salarié relevant du même employeur, pour réaliser des missions de sapeur-pompier volontaire
Introduit par la Commission
Sur proposition de M. Vincent Bru, suivant l’avis favorable de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement permettant à un salarié ou un agent public civil ou militaire de renoncer à des jours de repos non pris au bénéfice d’un autre salarié relevant du même employeur et ayant souscrit un engagement de sapeur-pompier volontaire, pour lui permettre de participer aux missions ou activités du service d’incendie et de secours.
L’amendement précise que ce renoncement est réalisé anonymement, et sans contrepartie.
Par ailleurs, le congé annuel ne peut être cédé que pour sa durée excédant vingt-quatre jours ouvrables.
La rémunération du salarié qui bénéficie des jours cédés est maintenue pendant sa période d’absence, qui est assimilée à une période de travail effectif pour la détermination des droits qu’il tient de son ancienneté. Il conserve par ailleurs le bénéfice de tous les avantages qu’il avait acquis avant le début de sa période d’absence.
Enfin, le dispositif prévoit qu’un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application du présent article aux agents publics civils et militaires. Le chef de service est informé du don de jours de repos, et ne peut pas s’y opposer.
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Article 25 (supprimé)
(art. 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique de l’État, art. 54 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 38 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)
Priorité dans les demandes de mutation pour les sapeurs-pompiers volontaires par ailleurs fonctionnaires ayant accompli au moins huit ans d’engagement
Supprimé par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article propose de donner une priorité aux fonctionnaires par ailleurs sapeurs-pompiers volontaires ayant accompli au moins huit ans d’engagement lorsqu’ils formulent des demandes d’affectation.
Dernières modifications intervenues
La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a modifié l’article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, qui établit les priorités à donner dans les demandes de mutation dans cette fonction publique, et y a inscrit les lignes directrices de gestion en matière de mobilité.
Modifications apportées par la Commission
À l’initiative du Gouvernement et suivant l’avis favorable de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de suppression de cet article.
1. L’état du droit
L’article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État définit les modalités selon lesquelles sont effectuées les mutations des fonctionnaires.
Par principe, l’autorité compétente procède aux mutations des fonctionnaires en tenant compte des besoins du service.
Toutefois, « dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service » et sous réserve des priorités instituées à l’occasion d’une restructuration de service, les affectations prononcées « tiennent compte des demandes formulées par les intéressés et de leur situation de famille ». Priorité est donnée :
– au fonctionnaire séparé de son conjoint, ou du son partenaire avec lequel il est lié par un pacte civil de solidarité, pour des raisons professionnelles ;
– au fonctionnaire en situation de handicap relevant de certaines catégories mentionnées par le code du travail ;
– au fonctionnaire qui exerce ses fonctions, pendant une durée et selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État, dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles ;
– au fonctionnaire qui justifie du centre de ses intérêts matériels et moraux dans une des collectivités d’outre-mer ;
– au fonctionnaire dont l’emploi et supprimé et qui ne peut être réaffecté sur un emploi correspondant à son grade dans son service.
Enfin, depuis la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, les décisions de mutation tiennent compte des lignes directrice de gestion en matière de mobilité. Dans le cadre de ces lignes directrices, l’autorité compétente peut, « sans renoncer à son pouvoir d’appréciation, définir des critères supplémentaires établis à titre subsidiaire ». Elle peut notamment « conférer une priorité au fonctionnaire ayant exercé ses fonctions pendant une durée minimale dans un territoire ou dans une zone rencontrant des difficultés particulières de recrutement ou au fonctionnaire ayant la qualité de proche aidant ».
L’article 54 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dispose qu’en cas de mutation, « sont examinées en priorité les demandes concernant » :
– les fonctionnaires séparés de leur conjoint ou du partenaire avec lequel ils sont liés par un pacte civil de solidarité, pour des raisons professionnelles ;
– les fonctionnaires handicapés relevant de certaines catégories mentionnées par le code du travail ;
– les fonctionnaires ayant la qualité de proche aidant.
L’autorité territoriale fait bénéficier à ces mêmes fonctionnaires, en priorité, « dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service », du détachement, de l’intégration directe et de la mise à disposition.
Enfin, l’article 38 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière prévoit que « dans la mesure compatible avec les nécessités du service », l’autorité investie du pouvoir de nomination fait bénéficier « par priorité » du changement d’établissement, du détachement, de l’intégration directe, ou de la mise à disposition :
– les fonctionnaires séparés de leur conjoint ou du partenaire avec lequel ils sont liés par un pacte civil de solidarité pour des raisons professionnelles ;
– les fonctionnaires handicapés relevant de certaines catégories mentionnées par le code du travail.
2. Les dispositions de la proposition de loi
L’article 25 de la proposition de loi ajoute aux catégories de fonctionnaires des fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière bénéficiant d’une priorité les fonctionnaires par ailleurs sapeurs-pompiers volontaires ayant accompli au moins huit ans d’engagement.
Le I complète le 1° du II de l’article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, et permet aux fonctionnaires par ailleurs sapeurs-pompiers volontaires ayant accompli au moins huit ans d’engagement de bénéficier d’une priorité dans les demandes de mutation, dans la fonction publique d’État.
Le II modifie l’article 54 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, et étend aux fonctionnaires par ailleurs sapeurs-pompiers volontaires le bénéfice d’un examen prioritaire de leurs demandes en matière de mutations.
Le III modifie enfin l’article 38 de la loi n° 86-33 afin de permettre aux fonctionnaires par ailleurs sapeurs-pompiers volontaires de bénéficier par priorité du changement d’établissement, du détachement, de l’intégration directe, ou de la mise à disposition.
3. La position de la Commission
À l’initiative du Gouvernement, et suivant l’avis favorable de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de suppression de l’article.
L’institution de priorités dans les demandes de mutation pour les sapeurs-pompiers volontaires par ailleurs fonctionnaires ayant accompli au moins huit ans d’engagement est apparue comme étant trop en décalage avec le régime actuellement en vigueur, qui cherche à résoudre des problématiques de ressources humaines, individuelles ou collectives, en lien avec des difficultés particulières (rapprochement de conjoint, situation de handicap, suppression d’emploi, territoire peu attractif).
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Article 26
(art. L. 242-3-1 du code rural et de la pêche maritime, art. L. 4122-2, L. 4231-7, L. 4312-7 et L. 4231-7 du code de la santé publique)
Exemption de certaines professions de santé et des vétérinaires du paiement de leurs cotisations ordinales
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit d’exempter de cotisations ordinales les médecins, sages-femmes, pharmaciens, infirmiers et vétérinaires par ailleurs sapeurs-pompiers volontaires.
Dernières modifications intervenues
L’ordonnance n° 2018-20 du 17 janvier 2018 relative au service de santé des armées et à l’Institution nationale des invalides a modifié les articles L. 4122-2, L. 4231-7 et L. 4312-7 du code de la santé publique afin d’exempter de cotisations ordinales les médecins, sages-femmes, pharmaciens et infirmiers par ailleurs réservistes relevant des dispositions de l’article L. 4143-1 du code de la défense, dès lors qu’ils n’exercent leur profession qu’à ce titre.
Modifications apportées par la Commission
Sur proposition de M. Thomas Mesnier et suivant l’avis favorable de votre rapporteur, la Commission a adopté trois amendements restreignant les exemptions de cotisations ordinales prévues pour certaines professions de santé aux professionnels retraités. Elle a également adopté douze amendements rédactionnels, dont huit identiques.
1. L’état du droit
a. Les ordres professionnels
Les ordres professionnels sont des personnes morales de droit privé chargées de régler un service public. Ils constituent un « type d’organisation professionnelle relativement spécifique aux professions libérales » et ont pour « mission essentielle, dans le cadre de leurs activités administrative et juridictionnelle, de garantir la qualité du service offert par les professionnels à leurs clients » ().
En France, seize professions sont réglementées par des ordres professionnels, dans les domaines juridiques et judiciaires, techniques et de santé.
b. Les cotisations ordinales
Les ordres sont financés par les cotisations de leurs adhérents. Celles-ci sont prévues par la loi, et leurs montants sont fixés par les organisations professionnelles.
Concernant les vétérinaires, l’article L. 242-3-1 du code rural et de la pêche maritime dispose que « le conseil national fixe le montant des frais d’inscription et de la cotisation annuelle versée par toute personne physique ou morale inscrite au tableau ou sur les listes » de l’ordre, et que « le défaut de paiement de la cotisation ordinale est passible de poursuites disciplinaires ».
Le I de l’article L. 242-1 du même code dispose par ailleurs que les « les vétérinaires des armées relevant des dispositions de l’article L. 4138-2 du code de la défense ainsi que les docteurs vétérinaires investis d'une fonction publique pour l'activité qu'ils exercent dans ce cadre » ne sont pas soumis aux obligations prévues par cet article. En conséquence, l’Ordre des vétérinaires « n’appelle aucune cotisation annuelle auprès des vétérinaires sapeurs-pompiers volontaires dès lors que leur exercice de vétérinaire est dédié à cette seule activité volontaire. Si par ailleurs, le même vétérinaire exerce la médecine et la chirurgie des animaux à titre libéral et principal, en dehors de ses missions de vétérinaire sapeur-pompier volontaire réalisées à titre accessoire, il est naturellement soumis au paiement d’une cotisation annuelle » ().
Dans un avis du 21 décembre 2010, le Conseil de l’ordre a ainsi précisé qu’un vétérinaire « exerçant exclusivement comme sapeur-pompier volontaire peut être exonéré de sa cotisation ordinale à la condition qu’il s’engage à informer dans le délai d’un mois le [conseil régional de l’ordre des vétérinaires] duquel il relève de tout changement qui interviendrait dans son activité de vétérinaire. Dans le cadre strict d’une activité exclusive de sapeur-pompier volontaire, l’exonération totale de cotisation pourra être accordée, la demande devant être renouvelée tous les ans, sous peine de suppression de cette exonération. »
Concernant les médecins, les sages-femmes et les chirurgiens-dentistes, l’article L. 4122-2 du code de la santé publique dispose que « le conseil national fixe le montant de la cotisation versée à chaque ordre par toute personne inscrite au tableau, qu’elle soit physique ou morale ».
L’article prévoit que ces cotisations sont obligatoires, mais la cotisation n’est pas due par le médecin, le chirurgien-dentiste ou la sage-femme réserviste sanitaire, ou réserviste engagé à servir dans la réserve opérationnelle ou au titre de la disponibilité (), « dès lors qu’il n’exerce la profession qu’à ce titre ».
Concernant les pharmaciens, l’article L. 4231-7 du même code dispose que « le conseil national fixe le montant de la cotisation annuelle obligatoire demandée à chaque personne physique ou morale inscrite aux tableaux en fonction de sa catégorie. Il recouvre cette cotisation qui doit être acquittée dans les trente jours de son appel. »
Aucune cotisation n’est due par les réservistes sanitaires, ou par les pharmaciens réservistes engagés à servir dans la réserve opérationnelle ou au titre de la disponibilité, « dès lors qu’ils n’exercent la profession qu’à ce titre ».
Concernant enfin les infirmiers, l’article L. 4312-7 dudit code dispose que le conseil « fixe, appelle et recouvre la cotisation qui doit être réglée au cours du premier trimestre de l’année civile en cours par toute personne inscrite au tableau ».
La cotisation est obligatoire mais n’est pas due par l’infirmier ou l’infirmière réserviste sanitaire, ou réserviste engagé à servir dans la réserve opérationnelle ou au titre de la disponibilité, « dès lors qu’il ou elle n’exerce la profession qu’à ce titre ».
Ainsi, en application de ces dispositions, les réservistes sanitaires ou militaires sont exemptés de cotisations ordinales si et seulement ils n’exercent leur profession qu’à ce titre.
Les professionnels de santé pouvant faire partie de la réserve sanitaire
En vue de répondre aux situations de catastrophe, d’urgence ou de menace sanitaires graves sur le territoire national, la loi n° 2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur a institué une réserve sanitaire.
La réserve sanitaire est prévue aux articles L. 3132-1 et suivants du code de la santé publique. Son objet est de « compléter, en cas d’événements excédant leurs moyens habituels, ceux mis en œuvre dans le cadre de leurs missions par les services de l’Etat, des collectivités territoriales, des agences régionales de santé, des établissements de santé et des autres personnes participant à des missions de sécurité civile ».
Aux termes de l’article D. 3132-1 du code de la santé publique, peuvent faire partie de la réserve sanitaire les personnes volontaires appartenant à l’une des catégories suivantes :
– les professionnels de santé en activité ;
– les anciens professionnels de santé ayant cessé d’exercer leur profession depuis moins de cinq ans ;
– les internes en médecine, en odontologie et en pharmacie ;
– les personnes répondant à des conditions d’activité, d’expérience professionnelle ou de niveau de formation fixées par arrêté du ministre chargé de la santé ;
– les étudiants poursuivant des études médicales, odontologiques, pharmaceutiques ou des études de sages-femmes ou d’auxiliaires médicaux ayant atteint un niveaux d’études suffisant, sans pouvoir accomplir de missions internationales.
Les professionnels de santé titulaires de diplômes étrangers autorisés à exercer leur activité sur le territoire national peuvent également faire partie de la réserve sanitaire.
En revanche, les personnes qui font l’objet d’une suspension ou d’une interdiction du droit d’exercer leur profession, prononcée par une autorité administrative, disciplinaire ou juridictionnelle, ne peuvent en faire partie.
2. Les dispositions de la proposition de loi
La proposition de loi propose d’exempter de cotisations ordinales les vétérinaires ainsi que certains professionnels de santé qui sont par ailleurs sapeurs-pompiers volontaires.
Le I modifie ainsi l’article L. 242-3-1 du code rural et de la pêche maritime afin de prévoir que la cotisation à l’ordre des vétérinaires n’est pas due par le vétérinaire sapeur-pompier volontaire.
Le II prévoit d’étendre aux sapeurs-pompiers volontaires les exemptions de cotisations ordinales de certaines professions de santé, jusque-là réservées aux réservistes sanitaires et aux réservistes engagés à servir dans la réserve opérationnelle. Il modifie pour cela trois articles du code de la santé publique :
– le 1° étend l’exemption aux médecins et aux sages-femmes par ailleurs sapeurs-pompiers volontaires, en modifiant l’article L. 4122-2 ;
– le 2° l’étend aux pharmaciens par ailleurs sapeurs-pompiers volontaires, en modifiant l’article L. 4231-7 ;
– le 3° l’étend aux infirmiers par ailleurs sapeurs-pompiers volontaires, en modifiant l’article L. 4312-7.
3. La position de la Commission
Sur proposition de M. Thomas Mesnier et suivant l’avis favorable de votre rapporteur, la Commission a adopté trois amendements restreignant les exemptions de cotisations ordinales prévues au II pour les médecins, sages-femmes, pharmaciens et infirmiers, aux professionnels de santé retraités.
Elle a également adopté douze amendements rédactionnels, dont huit identiques.
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Article 27
(art. L. 2122-5-1 du code général des collectivités territoriales)
Relèvement à 10 000 habitants des seuils d’incompatibilité de l’activité de sapeur-pompier volontaire avec les fonctions de maire ou d’adjoint au maire
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article relève à 10 000 habitants les seuils d’incompatibilité de l’activité de sapeur-pompier volontaire avec les fonctions de maire ou d’adjoint au maire, actuellement fixés à 3 500 et 5 000 habitants, respectivement.
Dernières modifications intervenues
Les seuils d’incompatibilité entre les fonctions de maire ou d’adjoint et de sapeur-pompier volontaire ont été fixés par l’article 130 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, qui a inséré un nouvel article 26 dans la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers. Cet article a ensuite été codifié à l’article L. 2122-5-1 du code général des collectivités territoriales par l’article 3 de l’ordonnance n° 2009-1530 du 10 décembre 2009 modifiant la partie législative du code général des collectivités territoriales, sans modifier le niveau des seuils.
Modifications apportées par la Commission
Suite à un avis de sagesse donné par votre rapporteur, la commission a adopté seize amendements identiques de rédaction globale, qui proposent d’abroger l’article L. 2122-5-1 du CGCT, supprimant ainsi toute incompatibilité entre l’activité de sapeur-pompier volontaire et les fonctions de maire ou d’adjoint au maire.
1. L’état du droit
Aux termes de l’article L. 2122-5-1 du code général des collectivités territoriales, l’activité de sapeur-pompier volontaire est incompatible avec l’exercice, dans la même commune :
– des fonctions de maire, dans une commune de 3 500 habitants et plus ;
– ou des fonctions d’adjoint au maire, dans une commune de plus de 5 000 habitants.
La possibilité d’un tel cumul et le niveau de ces seuils ont été fixés par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (). Cet assouplissement faisait suite à la loi du 3 mai 1996 () qui avait procédé à la départementalisation des services d’intérêt et de secours, le sapeur-pompier volontaire faisant partie d’un corps départemental étant amené à intervenir sur l’ensemble du territoire départemental, et non plus seulement sur celui de la commune au sein de laquelle il exercerait un mandat.
En cas d’incompatibilité, l’engagement du sapeur-pompier volontaire est suspendu ().
Il ne s’agit pas de la seule incompatibilité à laquelle sont soumis les sapeurs-pompiers volontaires : l’article L. 1424-24 du CGCT précise ainsi que l’activité de sapeur-pompier volontaire dans le département est incompatible avec l’exercice des fonctions de membre du conseil d’administration de SDIS avec voix délibérative.
En revanche, il n’existe pas d’incompatibilité entre les fonctions exécutives locales et le métier de sapeur-pompier professionnel.
L’incompatibilité entre les fonctions exécutives dans la commune et l’activité de sapeur-pompier volontaire découle des pouvoirs de police du maire, et notamment ceux lui permettant de diriger les opérations de secours.
Ainsi, comme le rappelle la DGSCGC, « le maire étant l’autorité de police dans la commune, il pourrait y avoir de possibles situations de cumul de missions entre la fonction du maire, directeur des opérations de secours, et celle de sapeur-pompier engagé dans l’opération de secours ».
L’article L. 2212-2 du CGCT dispose en effet que « la police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». Il précise notamment, dans son 5°, que la police municipale comprend le soin :
– de « prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties » ;
– de « pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours » ;
– et, s’il y a lieu, de « provoquer l’intervention de l’administration supérieure ».
Par ailleurs, l’article L. 2212-2 du même code dispose qu’« en cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l’article L. 2212‑2, le maire prescrit l’exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. Il informe d’urgence le représentant de l’Etat dans le département et lui fait connaître les mesures qu’il a prescrites. »
La direction des opérations de secours relève par principe du maire, tant que le préfet n’en a pas formellement pris la direction ().
À ce titre, dès le début des opérations, le maire ou son adjoint remplit plusieurs fonctions, en liaison avec le responsable local de la gendarmerie ou de la police, et avec les sapeurs-pompiers. Il peut être ainsi chargé de prévoir le guidage des secours vers les lieux de la catastrophe, d’organiser l’accueil et l’hébergement des victimes indemnes physiquement mais ne pouvant réintégrer leur domicile (en cas d’inondation par exemple), de mettre à la disposition des secours s’il le demande, un local pouvant servir de poste de commandement, de mettre à disposition des services de secours un local de repos, notamment ().
En application de l’article L. 742-2 du code de la sécurité intérieure, le préfet peut prendre la direction des opérations de secours en cas d’accident, sinistre ou catastrophe dont les conséquences peuvent dépasser les limites d’une commune ou ses capacités d’intervention. Il en informe alors les maires des communes dont le territoire est concerné par ces opérations.
Pour mettre en œuvre ces pouvoirs, le maire dispose des services d’incendie et de secours.
L’article L. 1424-3 du code général des collectivités territoriales précise que les services d’incendie et de secours sont « placés pour emploi sous l’autorité du maire ou du préfet, agissant dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police », tandis qu’aux termes de l’article L. 1424-4 du même code, dans l’exercice de ces pouvoirs, le maire et le préfet « mettent en œuvre les moyens relevant des services d’incendie et de secours dans les conditions prévues par un règlement opérationnel arrêté par le préfet après avis du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours ».
L’impossibilité de cumuler les fonctions de maire ou d’adjoint avec un engagement de sapeur-pompier volontaire ne paraît toutefois pas pleinement satisfaisante.
Les seuils d’incompatibilité ne paraissent pas être justifiés par la pratique. Les auditions menées par le Rapporteur ont ainsi permis de confirmer que les situations dans lesquelles les maires ou leurs adjoints par ailleurs sapeurs-pompiers volontaires pourraient se trouver en situation de cumul effectif, c’est-à-dire de devoir diriger les opérations de secours et d’être par ailleurs engagé dans l’opération sont extrêmement rares, sinon inexistantes.
Par ailleurs, du fait des modalités d’organisation territoriales des services d’incendie et de secours, ce régime paraît peu cohérent. En effet, si son corps d’appartenance est intercommunal ou départemental, le sapeur-pompier volontaire sera amené à exercer ses missions sur un territoire plus étendu que la commune dans laquelle il exerce ses fonctions exécutives municipales. Dans une telle situation, ni les dispositions légales, ni la jurisprudence ne précisent clairement si le sapeur-pompier volontaire doit suspendre son activité seulement sur le territoire de la commune ou bien sur tout le territoire de son corps d’affectation. Sous réserve de l’interprétation du juge, la position du ministère de l’Intérieur est que la suspension des activités de sapeur-pompier volontaire se limite au seul champ de la commune (). Il en résulte que les sapeurs-pompiers volontaires membres d’un même corps départemental pourraient ne pas être à même d’intervenir sur le territoire d’une commune, selon qu’ils sont ou non titulaires d’un mandat de maire ou d’adjoint de cette commune.
La Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France a également rappelé que cette incompatibilité ne s’appliquait pas aux sapeurs-pompiers professionnels et a relevé le caractère peu cohérent de cette situation.
2. Les dispositions de la proposition de loi
L’article 27 de la proposition de loi prévoit de substituer aux deux seuils actuellement en vigueur un seuil d’incompatibilité unique, fixé à 10 000 habitants, pour les maires comme pour leurs adjoints.
D’après la direction générale des collectivités locales (), sur les 34 968 communes que comptait la France au 1er janvier 2020, 33 962 communes comptaient moins de 10 000 habitants, soit 97,1 % d’entre elles.
Ces 10 000 communes concentrent environ la moitié de la population française (33,2 millions d’habitants sur 66,7 millions, soit 49,8 %).
3. La position de la Commission
Suite à un avis de sagesse donné par votre rapporteur, la commission a adopté seize amendements identiques proposant une rédaction globale de l’article et tendant à abroger l’article L. 2122-5-1 du code général des collectivités territoriales.
Cette abrogation conduit à supprimer toute incompatibilité entre l’activité de sapeur-pompier volontaire et les fonctions de maire ou d’adjoint au maire.
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Chapitre III
Valoriser l’expérience et soutenir les employeurs
Article 28
(art. L. 1424-37-1 du code général des collectivités territoriales)
Suppression de l’avis du comité consultatif départemental pour valider ou reconnaître les équivalences des sapeurs-pompiers volontaires
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article propose de supprimer l’avis du comité consultatif départemental pour valider ou reconnaître les équivalences des sapeurs-pompiers volontaires.
Dernières modifications intervenues
L’article L. 1424-37-1 du code général des collectivités territoriales a été créé par l’article 127 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
L’article 10 de la loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011 relative à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique a permis aux sapeurs-pompiers volontaires de bénéficier d’équivalences pour se présenter aux concours d’accès à la fonction publique.
1. L’état du droit
a. Les formations des sapeurs-pompiers volontaires
L’article L. 1424-37 du même code dispose en effet que « tout sapeur-pompier volontaire ou tout volontaire en service civique des sapeurs-pompiers bénéficie, dès le début de sa période d'engagement, d'une formation initiale et, ultérieurement, d'une formation continue ».
L’article R. 723-16 du code de la sécurité intérieure précise que la formation dont bénéficie le sapeur-pompier volontaire comprend, outre la formation initiale, la formation continue et de perfectionnement destinée à permettre le maintien des compétences, l’adaptation aux fonctions, l’acquisition et l’entretien des spécialités.
Ce même article ajoute que le contenu et les modalités d’organisation, notamment dans le temps, de la formation, le contenu des épreuves ainsi que la liste des organismes agréés pour dispenser les enseignements correspondants sont fixés par un arrêté du ministre chargé de la sécurité civile.
La formation des sapeurs-pompiers volontaires
L’arrêté du 22 août 2019 relatif aux formations des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires a abrogé celui du 6 juin 2013 relatif aux activités pouvant être exercées par les sapeurs-pompiers volontaires.
Son article 3 dispose que les formations délivrées aux sapeurs-pompiers permettent le développement ou l’acquisition des compétences opérationnelles, managériales, comportementales, administratives et techniques.
Celles-ci comprennent des formations aux emplois opérationnels ou d’encadrement, ainsi que des formations de spécialités.
Les sapeurs-pompiers volontaires peuvent exercer une activité après avoir suivi et validé la formation correspondante.
Son article 25 définit ensuite les formations continues et de perfectionnement. Il s’agit :
– des formations d’adaptation aux activités et responsabilités, à la suite d’un changement de grade pour exercer une nouvelle activité ou de l’affectation sur une fonction de responsabilité ;
– des formations de maintien et de perfectionnement des acquis, permettant la préservation et l’amélioration des compétences acquises et conditionnant le maintien des activités et des compétences définies dans les référentiels ou les guides nationaux de référence relatifs aux sapeurs-pompiers volontaires ;
– des formations à certaines spécialités (énumérées dans l’annexe à l’arrêté, elles correspondent par exemple à la conduite, la cynotechnie, le sauvetage aquatique ou le secours en montagne) ;
– des formations d’adaptation aux risques locaux, permettant de développer des compétences opérationnelles relatives à des risques locaux, recensés dans le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques.
b. Les modalités de validation et de reconnaissance des formations et des expériences des sapeurs-pompiers volontaires
L’article L. 1424-37-1 du code général des collectivités territoriales encadre les modalités de validation et de reconnaissance des formations et des expériences des sapeurs-pompiers volontaires.
Il dispose à ce titre qu’en vue d’être dispensés de certains examens et de la formation continue, ou de se présenter aux concours d’accès à la fonction publique, les sapeurs-pompiers volontaires disposant de formations ou d’expériences peuvent les faire valider ou faire reconnaître leur équivalence par le directeur départemental des services d’incendie et de secours, après avis du comité consultatif des sapeurs-pompiers volontaires.
L’article L. 1424-37-1 du code général des collectivités territoriales a été créé par l’article 127 de la loi n° 2002‑276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Issu d’un amendement parlementaire (), ce dispositif visait à améliorer la prise en considération de l’expérience professionnelle des sapeurs-pompiers volontaires en vue d’une promotion, sans qu’il soit nécessaire d’alourdir les procédures de sélection. Il partait du constat que les sapeurs-pompiers volontaires pouvaient rencontrer des difficultés pour suivre ces formations, en particulier vis-à-vis des entreprises dont ils sont les salariés.
Initialement limité à la dispense de certains examens et de la formation continue, le dispositif a été étendu par la loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011 () aux sapeurs-pompiers volontaires souhaitant se présenter aux concours d’accès à la fonction publique.
c. L’avis du comité consultatif départemental des sapeurs-pompiers volontaires
Le comité consultatif départemental des sapeurs-pompiers volontaires est défini à l’article R. 723-73 du code de la sécurité intérieure. Il a plusieurs fonctions :
– il est consulté sur toutes les questions relatives aux sapeurs-pompiers volontaires du corps départemental, à l’exclusion de celles intéressant la discipline ;
– il donne un avis sur les changements de grade jusqu’au grade de capitaine et les changements de grade des infirmiers du service de santé et de secours médical, ainsi que sur la validation de l’expérience des sapeurs-pompiers volontaires prévue à l’article L. 1424-37-1 précité, et avant toute décision de refus d’engagement et de renouvellement d’engagement.
Le comité consultatif départemental des sapeurs-pompiers volontaires est présidé par le président du conseil d’administration du SDIS, et comprend un nombre égal de représentants de l’administration et de représentants élus des sapeurs-pompiers volontaires du corps départemental. Sa composition et ses modalités de désignation et de fonctionnement sont fixées par arrêté du ministre chargé de la sécurité civile.
Aux termes du même article R. 723-73 du même code, les équivalences de formation sont fixées par arrêté du ministre chargé de la sécurité civile, ou par arrêté interministériel lorsque ces équivalences concernent d’autres ministères.
L’arrêté du 22 août 2019 précité fixe les modalités de dispense de formation à ses articles 7 à 9.
La dispense de formation a pour objectif de prendre en compte des compétences ou des expériences déjà acquises en vue d’obtenir une attestation de formation, un titre ou un diplôme.
L’examen des dossiers est assuré par une commission dont la composition est définie par chaque référentiel national d’évaluation ou guide national de référence () (article 7).
Elle est accordée par bloc de compétences par la commission au regard de l’analyse des attestations de formation, titres et diplômes présentés par le candidat et de l’expérience acquise (article 8).
Elle donne lieu, en fonction des compétences ou des expériences déjà acquises, à une réduction partielle ou totale de périodes de formation nécessaires pour l’obtention d’une attestation, d’un titre ou d’un diplôme (article 9).
2. Les dispositions de la proposition de loi
L’article 28 de la proposition de loi propose de supprimer l’obligation de consulter le comité consultatif des sapeurs-pompiers volontaires à l’article L. 1424‑37-1 du code général des collectivités territoriales.
Les décisions relatives à la reconnaissance des formations et de l’expérience des sapeurs-pompiers volontaires seraient ainsi prises par le directeur départemental des services d’incendie et de secours, après avis de la commission prévue par l’arrêté du 22 août 2019, qui serait maintenue.
Le DGSCGC souligne que l’avis du comité consultatif des sapeurs-pompiers volontaires n’est qu’une « formalité administrative qui, compte tenu de la fréquence de ses réunions (3 à 4 par an) freine l’employabilité d’agents qui détiennent déjà les compétences et entérine une décision qui dans les faits a déjà fait l’objet d’une expertise pédagogique en amont par les services instructeurs ou une autre commission ».
La suppression de l’avis du comité consultatif département des sapeurs-pompiers volontaires serait ainsi de nature à assouplir la procédure de validation des acquis de la formation et de l’expérience des sapeurs-pompiers volontaires.
3. La position de la Commission
La Commission a adopté cet article sans modification.
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Article 28 bis (nouveau)
(art. L. 1424-37 du code général des collectivités territoriales)
Appréciation par le directeur départemental des services d’incendie et de secours des formations que doit suivre le sapeur-pompier volontaire qui se réengage après cinq ans d’interruption
Introduit par la Commission
Cet article additionnel est issu d’un amendement de M. Bertrand Bouyx, adopté par la Commission, suivant l’avis favorable de votre rapporteur.
L’amendement prévoit qu’en cas de réengagement d’un sapeur-pompier volontaire après une période de suspension supérieure à cinq ans, les critères de formation et de réactualisation des formations qu’il doit suivre pour être réintégré sont laissés à l’appréciation du directeur départemental des services d’incendie et de secours, après diagnostic et évaluation.
Il précise que les modalités de mise en œuvre sont définies par décret.
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Article 29
(art. L. 1424-37-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Reconnaissance de la qualification de sapeur-pompier volontaire pour donner les secours en entreprise
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit que les sapeurs-pompiers volontaires ayant acquis la formation initiale leur permettant d’exercer l’activité de secours aux personnes soient réputés détenir les qualifications nécessaires pour donner les premiers secours dans l’entreprise, dès lors que les risques liés à l’activité de l’entreprise n’exigent pas de formation spécifique, pendant toute la durée de leur engagement et jusqu’à deux ans après la cessation de celui-ci.
Dernières modifications intervenues
Sans objet.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par votre rapporteur.
1. L’état du droit
a. L’organisation des secours en entreprise
La quatrième partie du code du travail prévoit les dispositions relatives à la santé et à la sécurité au travail. En particulier, l’article L. 4121-1 pose l’obligation pour l’employeur de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs.
Ces mesures comprennent :
– des actions de prévention des risques professionnels ;
– des actions d’information et de formation ;
– ainsi que la mise en place d’une organisation et de moyens adaptés.
L’organisation des secours en entreprise est plus particulièrement prévue par les articles R. 4224‑15 et R. 4224-16 du même code.
L’article R. 4224‑15 dispose qu’un membre du personnel reçoit la formation de secouriste nécessaire pour donner les premiers secours en cas d’urgence :
– dans chaque atelier où sont accomplis des travaux dangereux ;
– et dans chaque chantier employant vingt travailleurs au moins pendant plus de quinze jours où sont réalisés des travaux dangereux.
Les travailleurs ainsi formés ne peuvent toutefois pas remplacer les infirmiers.
L’article R. 4224-16 précise qu’en l’absence d’infirmiers, ou lorsque leur nombre ne permet pas d’assurer une présence permanente, l’employeur prend, après avis du médecin du travail, les mesures nécessaires pour assurer les premiers secours aux accidentés et aux malades. Ces mesures qui sont prises en liaison notamment avec les services de secours d’urgence extérieurs à l’entreprise sont adaptées à la nature des risques. Ces mesures sont par ailleurs consignées dans un document tenu à la disposition de l’agent de contrôle de l’inspection du travail.
b. Les formations au sauvetage secourisme du travail
Les formations au sauvetage secourisme du travail sont encadrées par une circulaire de la Caisse nationale de l’assurance maladie du 3 décembre 2010 ().
Cette circulaire précise que les formations inscrites dans le plan national de formation à la prévention des risques professionnels s’appuient « sur une mise en œuvre par des partenaires externes au réseau des caisses régionales et de l’INRS [et] suivent désormais un processus décrit dans des documents mis en ligne sur le site de l’INRS ».
Le dernier document de référence du dispositif de formation « Sauvetage Secourisme du Travail (SST) » a été publié en janvier 2021. Il précise que le SST est un salarié de l’entreprise dont le rôle est double :
– d’une part, il est chargé de porter les premiers secours à toute victime d’un accident ou d’un malaise ;
– d’autre part, il est acteur de la prévention dans l’entreprise.
Le référentiel définit notamment les modalités de certification des compétences des sauveteurs. La formation initiale est d’une durée de 14 heures en présentiel, à laquelle s’ajoute un stage de maintien et actualisation des compétences de 7 heures tous les 24 mois. Des allègements de formation sont prévus pour les titulaires de certaines attestations ().
En l’état actuel du droit, les sapeurs-pompiers volontaires ne sont toutefois pas réputés détenir les qualifications nécessaires pour donner les premiers secours, alors même qu’ils reçoivent une formation de secours à personnes ().
2. Les dispositions de la proposition de loi
L’article 29 de la proposition de loi crée un article L. 1424-37-2 dans le code général des collectivités territoriales qui vise à permettre aux sapeurs-pompiers volontaires de donner les secours en entreprise.
Il prévoit ainsi que les sapeurs-pompiers volontaires ayant acquis la formation initiale leur permettant d’exercer l’activité de secours aux personnes sont réputés détenir les qualifications nécessaires pour donner les premiers secours dans l’entreprise, dès lors que les risques liés à l’activité de l’entreprise n’exigent pas de formation spécifique.
Cette possibilité est ouverte pendant toute la durée de leur engagement, et pour une durée n’excédant pas vingt-quatre mois après la cessation de celui-ci.
3. La position de la Commission
La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par votre rapporteur.
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Article 29 bis (nouveau)
(art. L. 114-3 du code du service national)
Sensibilisation des jeunes citoyens au modèle de sécurité français
Introduit par la Commission
Cet article additionnel est issu d’un amendement de M. Fabrice Brun, adopté par la Commission, suivant l’avis favorable de votre rapporteur.
Il a pour objectif de permettre une meilleure sensibilisation des jeunes citoyens au modèle de sécurité civile français, ainsi qu’aux possibilité d’engagement qui leur sont ouvertes.
Il prévoit ainsi que lors de la journée défense et citoyenneté, les jeunes Français reçoivent un enseignement qui permet de présenter les enjeux et objectifs généraux de la sécurité civile, ainsi que les possibilité d’engagement en tant que sapeur-pompier volontaire.
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Article 29 ter (nouveau)
(art. L. 723-22 [nouveau] du code de la sécurité intérieure)
Reconnaissance de l’engagement comme jeune sapeur-pompier
Introduit par la Commission
Cet article additionnel est issu d’un amendement de M. André Chassaigne adopté par la Commission.
Il crée un nouvel article L. 723-22 dans le code de la sécurité intérieure, qui dispose que l’engagement comme jeune sapeur-pompier et l’obtention du brevet national de jeune sapeur-pompier sont reconnus, sous forme de récompenses, de distinctions ou dans le cadre du parcours scolaire.
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Article 29 quater (nouveau)
(art. 25 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers)
Actualisation de la référence du brevet de jeunes sapeurs-pompiers
Introduit par la Commission
Cet article additionnel est issu de deux amendements identiques déposés par votre rapporteur ainsi que par le Gouvernement.
Il modifie l’article 25 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 précitée et substitue à la référence au brevet de cadet de sapeur-pompier, celle de brevet de jeune sapeur-pompier.
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Article 30
(art. L. 723-11 du code de la sécurité intérieure)
Possibilité pour les employeurs ayant conclu une convention de disponibilité de se voir attribuer le label « employeur partenaire des sapeurs-pompiers »
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article consacre au niveau législatif le label national « employeur partenaire des sapeurs-pompiers », créé par la circulaire du 19 juillet 2006, et permet aux employeurs ayant conclu une convention de disponibilité avec le SDIS de se voir attribuer ce label.
Dernières modifications intervenues
Les dispositions relatives aux conventions de disponibilité sont actuellement inscrites à l’article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure. Elles figuraient initialement à l’article 2 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, et ont été codifiées par l’ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code de la sécurité intérieure.
La circulaire du 19 juillet 2006 a créé le label national « employeur partenaire des sapeurs-pompiers ».
1. L’état du droit
L’article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure prévoit la possibilité pour l’employeur public ou privé d’un sapeur-pompier volontaire et le service départemental d’incendie et de secours de conclure une convention, dite « convention de disponibilité », permettant d’assurer la compatibilité entre les nécessités de l’engagement du volontaire en termes de disponibilité, et les besoins de l’entreprise ou du service public.
Ces conventions sont librement négociées et conclues entre l’employeur public ou privé et le SDIS.
L’article dispose ainsi que l’employeur privé ou public d’un sapeur-pompier volontaire, les travailleurs indépendants, ainsi que les membres des professions libérales et non salariées qui ont la qualité de sapeur-pompier volontaire peuvent conclure avec le service départemental d’incendie et de secours une convention, dans le but de « préciser les modalités de la disponibilité opérationnelle et de la disponibilité pour la formation des sapeurs-pompiers volontaires ».
Dans ce cadre, la programmation des gardes des sapeurs-pompiers volontaires, établie sous le contrôle du directeur départemental des services d’incendie et de secours, peut être communiquée à leurs employeurs, s’ils en font la demande.
L’article L. 723-12 du même code, qui définit les activités ouvrant droit à autorisation d’absence du sapeur-pompier volontaire pendant son temps de travail (), prévoit par ailleurs que ces conventions fixent un seuil d’absences au-delà duquel les nouvelles autorisations d’absence donnent lieu à une compensation financière, et en précisent les conditions.
La circulaire du 19 juillet 2006 () a par ailleurs créé le label « employeur partenaire des sapeurs-pompiers ».
L’objectif de ce label est de « récompenser et de valoriser les employeurs publics ou privés qui ont manifesté, à travers la gestion des sapeurs-pompiers volontaires au sein de leur organisation, une volonté citoyenne et un esprit civique particulièrement remarquable », à travers la mise à disposition d’un outil de communication au bénéfice des entreprises.
La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) souligne que cette démarche s’inscrit dans le cadre de la politique de responsabilité sociale de l’entreprise.
Selon la DGSCGC, les employeurs qui ont signé une convention cadre nationale avec le ministère de l’Intérieur se sont vu décerner le label. On en compte 22 à ce jour. Parmi eux figurent notamment des ministères, des associations (), ainsi que des grandes entreprises (). Dans les départements, le dispositif s’est déployé vers les très petites entreprises et les petites et moyennes entreprises.
2. Les dispositions de la proposition de loi
L’article 30 de la proposition de loi modifie l’article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure, et prévoit que les employeurs privés ou publics ayant conclu une convention de disponibilité puissent se voir attribuer le label « employeur partenaire des sapeurs-pompiers ».
Il donne ainsi valeur législative à ce label.
3. La position de la Commission
La Commission a adopté cet article sans modification.
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TITRE IV
RENFORCER LA COPRODUCTION DE SÉCURITÉ CIVILE
Chapitre Ier
Instituer un numéro unique et une réserve citoyenne des services d'incendie et de secours
Article 31
(art. L. 1424-44 du code général des collectivités territoriales, art. L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques)
Instauration d’un numéro unique pour les appels d’urgence et inscription dans la loi de la possibilité de plateformes communes de traitement des appels d’urgence
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit que le numéro 112 devient le numéro unique pour les appels d’urgence et qu’un décret fixe les modalités de mutualisation des dispositifs de traitement des appels d’urgence des services d’incendie et de secours avec les centres départementaux d’appels d’urgence et les centres de réception et de régulation des appels des unités participant au service d’aide médicale urgente. Il fixe également les dispositions transitoires requises.
Il inscrit également dans le code général des collectivités territoriales la possibilité de « réunir » les dispositifs de traitement des appels d’urgence des services d’incendie et de secours avec les centres de réception et de régulation des appels des unités participant au service d’aide médicale urgente, appelées SAMU, et les dispositifs de réception des appels destinés aux services de police.
Dernières modifications intervenues
L’article 3 de la loi n° 2019-1063 du 18 octobre 2019 a modifié l’article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques afin de tenir compte de la modification du nom de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, devenue l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements identiques, de votre rapporteur et du groupe La République en marche, afin de prévoir la mise en œuvre d’une expérimentation d’une durée de trois ans visant à mettre en place un numéro unique d’appel d’urgence.
1. L’état du droit
a. La gratuité de l’acheminement des appels d’urgence
Aux termes de l’article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques, l’établissement et l’exploitations des réseaux ouverts au public et la fourniture au public de services de communications électroniques () sont libres sous réserve d’une déclaration préalable auprès de l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse.
Les opérateurs sont toutefois soumis au respect d’un certain nombre de règles, parmi lesquelles « l’acheminement gratuit des appels d’urgence » : « à ce titre, les opérateurs doivent fournir gratuitement aux services d’urgence l’information relative à la localisation de l’appelant ». L’article D. 98-8 du même code précise le périmètre des « appels d’urgence ». Il s’agit des appels à destination des numéros d’appel d’urgence des services publics chargés :
– de la sauvegarde des vies humaines ;
– des interventions de police ;
– de la lutte contre l’incendie ;
– de l’urgence sociale.
Le régime des appels d’urgence répond ainsi à trois exigences : l’obligation d’acheminement vers le centre de réception compétent, la gratuité (les coûts sont à la charge de l’opérateur) et l’identification et la localisation de l’appelant (ces informations sont fournies « sans délai » par l’opérateur aux services de secours).
La liste des numéros concernés est établie par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. La liste a été fixée par la décision n° 02‑1179 du 19 décembre 2002 établissant la liste des numéros d’urgence devant être acheminés gratuitement par les opérateurs de communications électroniques ().
b. Les numéros d’urgence en France
En France, le traitement des urgences se caractérise par l’existence de trois numéros historiques : le 15, le 17 et le 18.
Il existe aujourd’hui treize numéros spécialisés d’urgence en service, « ce qui constitue un record sans doute mondial » () :
– Le 15 : créé en 1978, il s’agit du numéro d’urgence permettant de joindre le service d’aide médicale urgente (SAMU) et d’obtenir une intervention d’une équipe médicale lors d’une situation de détresse vitale ou d’être redirigé vers un organisme de permanence de soins (médecine générale, transport ambulancier, etc.). Cette ligne reçoit environ 31 millions d’appels par an () ;
– Le 17 : mis en place en 1930 après la création de police-secours à Paris en 1928 et resté longtemps accessible par des bornes installées dans l’espace public, il permet de joindre la police, afin de signaler une infraction qui nécessite l’intervention immédiate de la patrouille la plus proche et adaptée (violences, agressions, vol à l’arraché, etc.). Cette ligne reçoit environ 11 millions d’appels par an () ;
– Le 18 permet de joindre les sapeurs-pompiers, et de signaler une situation de péril ou un accident concernant des biens ou des personnes (incendie, fuite de gaz, électrocution, accident de la route, etc.). Le décret n° 88‑623 du 6 mai 1988 confie officiellement aux SIS la gestion des alertes sur le 18. Cette ligne reçoit environ 20 millions d’appels par an () ;
– Le 112 : voir infra ;
– Le 114 () : il s’agit du numéro d’urgence pour les personnes sourdes et malentendantes, accessible par FAX ou SMS, qui permet de contacter le centre hospitalier universitaire de Grenoble. En 2017, cette ligne a traité environ 12 000 dossiers () ;
– Le 115 permet de joindre SAMU social, afin de venir en aide aux personnes sans abri et en grande difficulté sociale ;
– Le 119 est le numéro d’urgence pour les enfants en danger, permettant de signaler des cas de violences physiques ou psychologiques à leur encontre ;
– Le 191 est le numéro d’urgence permettant de joindre le centre de coordination de sauvetage aéronautiques de métropole et d’outre-mer afin de déclencher des opérations de recherche et de sauvetage des occupants des aéronefs en détresse ou présumés comme tel ;
– Le 196 est le numéro d’urgence permettant de joindre le centre opérationnel de surveillance et de sauvetage en mer, en mesure de coordonner les moyens d’intervention pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (situation de détresse ou d’urgence en mer, fait observé en mer qui semble anormal, etc.)
– Le 197 permet de signaler des attentats et des enlèvements ; il est activé uniquement dans le cadre du déclenchement de l’alerte enlèvement ou attentat ;
– Le 116 000 permet de signaler des disparitions d’enfants ;
– Le 116 117, relatif à la permanence des soins ambulatoires, met en relation avec un médecin généraliste de garde aux heures de fermeture des cabinets médicaux ;
– Le 116 111 est le numéro d’urgence européen créé par la commission européenne le 30 novembre 2009, qui permet à tout enfant en danger ou à toute autre personne ayant connaissance d’une situation d’enfants en danger de le signaler. Les appels arrivent sur la même plateforme d’écoute que les appels émis vers le numéro « 119 » et sont traités de la même manière.
c. Le numéro 112
Dans une décision de 1991 (), le Conseil des communautés européennes prévoit que les « États membres veillent à ce que le numéro 112 soit introduit dans les réseaux téléphoniques publics, ainsi que dans les futurs réseaux numériques à intégration de services, et les services publics en tant que numéro d’appel d’urgence unique européen ». L’objectif était d’offrir un numéro unique à l’ensemble des européens, pour simplifier les signalements d’urgence pour les voyageurs.
Mis en place en 2000, le 112 est aujourd’hui le numéro d’appel d’urgence européen unique pour signaler un accident dans un pays de l’Union européenne (incendie, cambriolage, etc.).
La directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques précise qu’il est « important que les utilisateurs puissent appeler le numéro d’appel d’urgence unique européen ‘112’, et tout autre numéro national d’urgence, gratuitement à partir de n’importe quel poste téléphonique, y compris d’un poste téléphonique payant public, sans avoir à utiliser de moyens de paiement ».
Joignables 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, les opérateurs du 112 répondent dans la langue du pays depuis lequel l’appel est émis et peuvent traiter celui-ci en plusieurs langues ; ils transfèrent la demande au service d’urgence compétent. En France, le 112 redirige les appels vers le 15, le 17, le 18, le 114, le 115, le 116 000 et le 119 ; il ne permet pas un traitement direct des demandes. Il renvoie dans 80 % des cas vers les services départementaux d’incendie et de secours et dans 20 % des cas vers les services d’aide médicale d’urgence (). En 2019, 29 % des interventions des sapeurs‑pompiers découlaient d’un appel au 112 et 71 % d’un appel au 18 (). Le préfet de département détermine le service d’urgence auquel incombe sur son ressort territorial l’obligation de gérer le 112. Dans la grande majorité des départements, le service départemental d’incendie et de secours est compétent, et dans une dizaine de départements, cette responsabilité a été confiée à l’autorité préfectorale ().
Cette ligne s’additionne en général aux numéros d’urgence nationaux, même si certains pays (Danemark, Finlande, Portugal, Suède, etc.) () ont choisi le 112 comme principal numéro d’urgence. Le 112 est utilisable dans toute l’Union européenne, ainsi qu’en Suisse, au Liechtenstein, en Islande et en Norvège. D’autres pays, en Afrique, en Asie, en Amérique et en Océanie l’ont également mis en place.
d. Le service d’accès aux soins (SAS)
Dans le cadre du Pacte de refondation des urgences présenté par la ministre des Solidarités et de la santé le 9 septembre 2019 a été annoncée la mesure suivante : « mettre en place dans tous les territoires un service distant universel pour répondre à toute heure à la demande de soins des Français : le service d’accès aux soins (SAS) » (). Cette recommandation découle du constat selon lequel « 43 % des patients accueillis aux urgences pourraient être pris en charge dans un cabinet, une maison ou un centre de santé, sous réserve d’avoir pu trouver un rendez-vous le jour même ou le lendemain » (). Cette mesure prévoit la mise en place d’un service qui centralise 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 l’ensemble des demandes de soins et qui permet, en fonction des besoins de chaque patient () :
– d’obtenir un conseil médical et paramédical ;
– de prendre rendez-vous pour une consultation avec un médecin généraliste dans les 24 heures ;
– d’être orienté vers un service d’urgence ou de recevoir une ambulance, etc.
La nécessité de ce dispositif a été confirmée dans les conclusions du « Ségur de la santé » (), en juillet 2020, la mesure n° 26 consistant à « concrétiser le service d’accès aux soins », en :
– déployant une plateforme numérique en partenariat par le SAMU et la médecine de ville pour faciliter l’accès à l’information en santé et aux soins non programmés ;
– lançant des expérimentations sur des organisations mixtes ville‑hôpital pour la prise en charge des appels des patients pour des besoins urgents ou non programmés.
Le SAS a été récemment inscrit dans la loi, par l’article 28 de la loi n° 2021-502 du 26 avril 2021 visant à améliorer le système de santé par la confiance et la simplification.
Article L. 6311-3 du code de la santé publique créé par la loi du 26 avril 2021 visant à améliorer le système de santé par la confiance et la simplification
« Art. L. 6311-3. – Le service d’accès aux soins a pour objet d’évaluer le besoin en santé de toute personne qui le sollicite, de délivrer à celle-ci les conseils adaptés et de faire assurer les soins appropriés à son état. Il assure une régulation médicale commune pour l’accès aux soins, qui associe le service d’aide médicale urgente mentioné à l’article L. 6311-2, et une régulation de la médecine ambulatoire. Il est organisé et géré par les professionnels de santé du territoire exerçant en secteur ambulatoire et en établissement de santé. Il est accessible gratuitement sur l’ensemble du territoire. Dans le respect du secret médical, les centres de réception et de régulation des appels sont interconnectés avec les dispositifs des servies de police et des services d’incendie et de secours. Les modalités de mise en œuvre du présent article sont fixées par voie réglemenaire. »
Au total et depuis le 1er janvier 2021, 22 sites pilotes ont été identifiés dans 13 régions, couvrant 40 % de la population française (). Actuellement, 6 SAS fonctionnent (SAS Nord, SAS Somme, SAS Moselle, SAS Vienne, SAS Gironde et SAS Rhône) (). L’objectif annoncé par le ministère est de généraliser les SAS à l’ensemble du territoire au cours de l’année 2022.
2. Le dispositif proposé
a. La mise en place d’un numéro unique pour les appels d’urgence
Le présent article a pour objet de prévoir que le 112 devient le numéro unique d’urgence et de renvoyer à un décret les modalités de mutualisation des dispositifs de traitement des appels d’urgences et les dispositions transitoires nécessaires à leur mise en place.
La simplification de la réception des appels d’urgence constitue une promesse du Président de la République Emmanuel Macron : « Aux États‑Unis, il suffit de faire le 911 ; en Europe et tout particulièrement en France, c’est beaucoup plus compliqué (…) Ce quinquennat doit être aussi l’occasion (…), de mettre en place des plateformes uniques de réception des appels d’urgence. Aux États-Unis, il suffit de faire le 911 : en Europe et tout particulièrement en France, c’est beaucoup plus compliqué » ().
La mise en place d’un numéro unique d’urgence est réclamée de longue date par la Fédération nationale des sapeurs‑pompiers pour laquelle, « en France, pour le citoyen en détresse, le choix du bon numéro s’apparente au remplissage d’une grille de loto » (), et par l’Assemblée des départements de France afin de « mettre fin à une profusion de numéros dédiées (…) devenue illisible pour nos concitoyens » et de renforcer « la coordination des différents services (sapeurs-pompiers, SAMU, police nationale et gendarmerie nationale) » (). Elle constitue également l’une des recommandations formulées dans le Livre blanc de la sécurité intérieure de 2020 ().
Cette disposition poursuit plusieurs objectifs :
– renforcer la lisibilité des numéros d’urgence pour les citoyens, alors qu’un sondage a montré qu’un tiers des Français ne sait pas à quel numéro est associé chacun des principaux services d’urgence () ;
– améliorer la qualité du service rendu à la population pour répondre à ses situations de détresse ;
– permettre la garantie d’un décroché plus rapide et d’une prise en charge plus homogène des appels ;
– approfondir la capacité des différentes parties prenantes à travailler ensemble et collaborer, au service des Français (mutualisation des compétences et des moyens, etc.) ;
– mettre en place des plateformes de premier niveau modernes, avec un recours à l’intelligence artificielle, au big data, etc.) ;
– centraliser l’information en cas de crise ;
– à terme, permettre des économies d’échelle.
Cette évolution ne fait néanmoins pas l’objet d’un consensus. Certains acteurs, en particulier issus du secteur médical, ont fait état de leur réserve à l’égard de la mise en place d’un numéro unique, insistant sur l’importance d’avoir un numéro distinct pour les urgences « santé », par rapport autres types d’urgence.
Celle-ci pose également de nombreux défis techniques, en particulier informatiques.
Si le scénario à retenir fait l’objet d’un débat, la nécessité de faire évoluer le système emporte néanmoins l’adhésion de l’ensemble des acteurs, « tous conscients que le statu quo n’est plus tenable » (). Elle est d’autant plus impérieuse que le nombre d’appels aux services d’urgence connaît une forte croissance (+ 17,1% d’appels au 15 entre 2013 et 2016 ; + 13 % d’appels au 17 entre 2013 et 2016). Cette hausse des appels se traduit également par une augmentation des interventions (+ 20 % sur la même période des interventions de la gendarmerie et + 8,6 % des interventions des sapeurs-pompiers en matière de secours à personne) (). De surcroît, plusieurs évolutions structurelles pourraient, à l’avenir, entraîner de nouvelles augmentations du nombre de sollicitations (diffusion du risque d’attentats, épisodes caniculaires et autres risques naturels, etc.).
Les différents scénarios
En matière de numéros d’urgence, plusieurs scénarios peuvent être envisagés :
i) Le maintien des numéros existants, accompagné d’une modernisation technique et organisationnelle ;
ii) La coexistence de deux numéros d’urgence distincts : un numéro consacré aux « secours » (agressions, incendies, etc.), qui pourrait être le 112, et un numéro unique « santé », qui pourrait être le 113, traitant des demandes de santé urgentes comme non urgentes ;
iii) La coexistence du numéro 112 et du numéro 116-117 : le numéro 112 en tant que numéro unique pour l’ensemble des appels d’urgence et le 116-117 pour la prise en charge de la permanence et de la continuité des soins, c’est-à-dire les demandes non urgentes en matière de santé ;
iv) Une fusion du 15 et du 18 dans le 112 par la généralisation des plateformes communes ;
v) La mise en place d’un numéro unique d’urgence, le 112, en remplaçement des numéros 15, 17 et 18.
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Les auteurs du rapport Évaluation de la mise en œuvre du référentiel du secours d’urgence à personne et de l’aide médicale urgente et propositions d’évolutions (octobre 2018) de l’inspection générale de l’administration (IGA) et de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) considèrent que les scénarios dits « intermédiaires » ii) et iv) « ne permettent pas d’envisager une véritable amélioration du service rendu à la population » (). Ils recommandent a contrario :
– le maintien des numéros actuels (scénario i)) à condition d’apaiser durablement les relations entre les SDIS et le SAMU et de garantir une réponse homogène aux urgences vitales sur le territoire ;
ou
– la mise en place d’un numéro unique d’urgence (scénario v)), qui « pourrait être un puissant vecteur de simplification et permettrait de tirer pleinement partie de toutes les potentialités du numérique tout en mobilisant l’ensemble des services d’urgence autour d’un projet commun » ().
b. Encourager la mise en place de plateformes de traitements des appels d’urgence réunissant les services d’incendie et de secours, le SAMU et les dispositifs de réception des appels destinés aux services de police
Cet article modifie également l’article L. 1424-44 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir qu’en plus d’être « interconnectés », les dispositifs de traitements des appels d’urgence des services d’incendie et de secours, les centres de réception et de régulation des appels des unités participant au service d’aide médicale urgence (SAMU) et les dispositifs de réception des appels destinés aux services de police puissent être « réunis ».
Cette disposition s’inscrit dans la continuité des plateformes communes « 15‑18-112 », qui sont en cours d’expérimentation depuis les années 1990 (). Il existe aujourd’hui :
– 1 plateforme commune qui regroupe les appels aux numéros 17, 18 et 112 pour Paris et les départements de la petite couronne ;
– 18 plateformes regroupant les appels aux numéros 15, 18 et 112 (1 plateforme supplémentaire sera mise en place dans le département de l’Orne en juin 2021) ().
Ces plateformes physiques recouvrent une pluralité de modes d’organisation – s’agissant de leur localisation, de l’existence d’un plateau commun (« colocalisation » séparée par une cloison ou sans cloison), de leur logiciel, de l’existence d’un arbre commun d’aide à la décision, et de celle d’un décroché commun indifférencié au 15 et au 18 ().
Elles présentent un grand nombre d’avantages : une communication plus fluide, une incitation forte à approfondir le travail en commun pour améliorer la réponse opérationnelle, le développement d’une culture commune permettant de réduire les malentendus et la mutualisation des ressources assurant un décroché plus rapide (). À l’occasion de la crise sanitaire, « les plateformes communes de traitement des appels d’urgence 15-18-112 se sont révélées très utiles, dans ce contexte : elles sont parvenues à absorber sans grande difficulté le pic d’appels généré par la crise » ().
Dès lors, votre rapporteur souhaite encourager leur développement, cela participant à la simplification et à l’apaisement des relations souhaitée par le rapport de l’IGA et de l’IGAS.
3. La position de la Commission
La Commission a adopté deux amendements identiques, de votre rapporteur et du groupe La République en marche. Ceux-ci prévoient la généralisation des plateformes communes, physiques ou virtuelles.
Ils mettent également en place une expérimentation « visant à instituer un numéro unique d’appel d’urgence ». Celle‑ci, d’une durée de trois ans, aurait vocation à tester trois configurations différentes : une première rassemblant les services d’incendie et de secours, les services de police et de gendarmerie nationales, les services d’aide médicale urgente, en lien avec la garde ambulancière et la permanence des soins, une deuxième regroupant ces mêmes services en excluant le numéro 17 « police-secours », et une troisième qui évaluerait de manière autonome le regroupement du numéro 15 et de la permanence des soins.
L’article ainsi modifié prévoit également qu’au plus tard un an avant le terme de l’expérimentation, une évaluation de celle-ci doit être menée afin, notamment, de déterminer les conditions permettant la généralisation d’un modèle sur le territoire.
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Article 32
(art. L. 1424-1 du code général des collectivités territoriales, titre et sections 1, 2 et 3 du chapitre IV du titre II du livre VII du code de la sécurité intérieure, art. 1er de la loi n° 2017‑86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté)
Création des réserves citoyennes des services d’incendie et de secours
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet de créer les réserves citoyennes des services d’incendie et de secours, qui feraient partie de la réserve civique.
Dernière modification intervenue
La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a institué la réserve civique.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté quatre amendements : un amendement du Gouvernement qui complète la liste des acteurs de la sécurité civile et modifie le code du travail pour tenir compte de la création de cette réserve, et trois amendements de votre rapporteur : le premier précise que la décision de création d’une réserve intervient « après consultation du réseau associatif départemental des acteurs de la sécurité civile » et les deux suivants sont de portée rédactionnelle.
1. L’état du droit
a. La réserve civique
Instituée par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, la réserve civique « offre à toute personne volontaire la possibilité de servir les valeurs de la République en participant, à titre bénévole et occasionnel, à la réalisation de projets d’intérêt général » (). Sa création est une « réponse au désir d’engagement des citoyens qui s’est largement manifesté après les attentats de 2015 » (). Elle comprend des réserves thématiques, parmi lesquelles la réserve citoyenne de défense et de sécurité, les réserves communales de sécurité civile et la réserve citoyenne de l’éducation nationale.
La réserve civique peut aussi comporter des sections territoriales, instituées par convention entre l’État et une ou plusieurs collectivités territoriales ().
Le décret n° 2017-930 du 9 mai 2017 relatif à la réserve civique instaure une Charte de la réserve civique, qui énumère les principes directeurs et les principes et obligations des réservistes (faire preuve d’une disponibilité adaptée, de bienveillance envers toute personne en contact avec une mission de la réserve, observer un devoir de réserve, etc.) et des organismes d’accueil (proposer des emplois non substituables à un emploi ou un stage, attester du déroulement de la mission, etc.).
Le directeur de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative est l’autorité nationale de gestion de la réserve civique ().
En octobre 2020, la réserve civique comprenait 320 000 bénévoles et jusqu’à 300 participations par jour ().
b. Les réserves communales de sécurité civile
Instituées par la commune, sur délibération du conseil municipal (), les réserves communales de sécurité civile font partie de la réserve civique (). Elles lui sont néanmoins antérieures puisqu’elles ont été mises en place par la loi n° 2004‑811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.
Leur création est née d’un double constat du législateur :
– la départementalisation des corps de sapeurs-pompiers décidée en 1996 a eu pour conséquence la disparition de très nombreux corps municipaux, en conséquence de quoi il lui semblé utile de redonner aux autorités locales un cadre juridique leur permettant d’accueillir des bénévoles volontaires souhaitant apporter leurs concours à des opérations de secours ;
– la nécessité de renforcer les capacités de mobilisation locale en cas de crise majeure.
Le chapitre IV du titre II du livre VII de la partie législative du code de la sécurité intérieure précise les dispositions s’appliquant aux réserves communales de sécurité civile, qui ont « pour objet d’appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas d’évènements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières » (). Les missions de ces réserves consistent à participer au soutien et à l’assistance des populations, à l’appui logistique et au rétablissement des activités. Elles peuvent également contribuer à la préparation de la population face aux risques ().
Ces réserves sont placées sous l’autorité du maire et la charge en incombe à la commune ; toutefois, une convention peut fixer les modalités de participation au financement de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune est membre et du conseil départemental ().
Les réserves communales de sécurité civile sont composées de bénévoles ayant les capacités et compétences correspondant aux missions qui leur sont dévolues au sein de la réserve (). L’engagement à servir est souscrit pour une durée de un à cinq ans, renouvelable. Il donne lieu à un contrat conclu entre l’autorité de gestion et le réserviste (). Les personnes qui ont souscrit un engagement à servir dans la réserve de sécurité civile sont tenues de répondre aux ordres d’appel individuels et de rejoindre leur affectation pour servir au lieu et dans les conditions qui leur sont assignés ().
Les réservistes qui ont la qualité de fonctionnaire bénéficient d’une mise en congé avec traitement au titre de la réserve de sécurité civile ; ceux qui ne bénéficient pas de cette qualité peuvent percevoir une indemnité compensatrice ().
2. Le dispositif proposé
Les évolutions contemporaines (vieillissement démographique, dérèglement climatique, pandémies, etc.) constituent autant de risques qui rendent nécessaire de disposer, en matière de sécurité civile, d’effectifs ponctuels supplémentaires à ceux du quotidien.
Pour répondre à cette préoccupation, l’article propose de créer dans la loi des réserves citoyennes des services d’incendie et de secours, qui auraient pour objet, à l’échelle du département, de développer et d’entretenir la culture de la sécurité civile et de renforcer le lien entre la Nation et les services d’incendie et de secours. Un tel projet avait été envisagé au début des années 2000 dans la version initiale du projet de loi de modernisation de la sécurité civile, puis abandonné au profit des réserves communales de sécurité civile ().
Cette disposition s’inscrit dans la continuité de :
– la proposition n° 42 du rapport Mission volontariat sapeurs‑pompiers de Mme Catherine Troendlé et MM. Fabien Matras, Olivier Richefou, Éric Faure et Pierre Brajeux (23 mai 2018) : « créer, sur le principe du bénévolat, une réserve des sapeurs-pompiers » ;
– la mesure n° 10 du plan d’action 2019-2021 pour les sapeurs-pompiers volontaires du ministère de l’Intérieur : « créer une réserve citoyenne des sapeurs‑pompiers, pour aider les SDIS au quotidien et en temps de crise ».
Les services départementaux d’incendie et de secours, le service départemental-métropolitain d’incendie et de secours et les services d’incendie et de secours en Corse pourraient, sur délibération de leur conseil d’administration, instituer une telle réserve.
L’article L. 1424-1 du code général des collectivités territoriales serait ainsi modifié pour prévoir que les services d’incendie et de secours peuvent comprendre une telle réserve.
Ces réserves seraient placées sous l’autorité du président du conseil d’administration du service.
Les réservistes pourraient contribuer :
– aux actions de sensibilisation de la population aux risques, aux menaces et à la résilience ;
– à la préparation et à la mise en œuvre d’exercices de gestion de crise ;
– à la promotion de l’engagement des jeunes sapeurs-pompiers, de sapeurs-pompiers volontaires et des réservistes ;
– à l’appui logistique et technique des opérations de secours en situation de crise ou d’évènement d’une particulière gravité en complémentarité, le cas échéant, avec les réserves communales de sécurité civile ;
– à l’appui logistique et techniques des cérémonies, manifestations sportives ou de valorisation des services d’incendie et de secours ;
– à la formation et à l’accompagnement des jeunes sapeurs-pompiers par voie de convention avec l’union départementale des sapeurs-pompiers ou l’association départementale de jeunes sapeurs-pompiers habilités dans le département.
Le dispositif précise que pourraient y être admis les candidats âgés de seize ans au moins et n’ayant pas fait l’objet d’une condamnation incompatible avec l’exercice des fonctions (). L’autorité de gestion pourrait en outre s’opposer à l’inscription ou au maintien dans la réserve citoyenne des services d’incendie et de secours de toute personne dont le comportement serait contraire à la Charte de la réserve civique ou pour tout motif tiré d’un risque d’atteinte à l’ordre public. L’engagement à servir serait souscrit pour une durée de un à cinq ans, renouvelable sur demande expresse du réserviste.
Les réserves pourraient rassembler d’ancien sapeurs-pompiers, des nouveaux réservistes, des personnels administratifs, etc.
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Intégration dans la réserve civique
Cette nouvelle catégorie de réserves ferait partie de la réserve civique au même titre que les réserves communales de sécurité civile. L’article 1er de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté serait complété en ce sens.
Ainsi, ce nouveau dispositif s’inscrirait en complémentarité de l’action des sapeurs-pompiers et de celle des réserves communales. Sa souplesse lui permettrait de s’adapter aux besoin des territoires et des services d’incendie et de secours, et d’assurer une réponse rapide et opérationnelle. Par rapport aux réserves communales, les réserves citoyennes présenteraient l’avantage de s’inscrire dans le cadre d’un « rattachement à une structure intégrée [les services départementaux d’incendie et de secours] susceptible de fournir un cadre aux bénévoles les composant » ().
3. La position de la Commission
La Commission a adopté un amendement du Gouvernement qui vient compléter la liste des acteurs de la sécurité civile établie à l’article L. 721-2 du code de la sécurité intérieure et les dispositions du code du travail relatives au compte d’engagement citoyen, afin de tirer les conséquences de la création de la réserve ().
L’amendement déposé par votre rapporteur, qui prévoit que la décision de création d’une réserve ne peut intervenir qu’après consultation du réseau associatif départemental des acteurs de la sécurité civile, a également été adopté.
Enfin, la Commission a adopté deux amendements de portée rédactionnelle de votre rapporteur.
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Article 33
(art. L. 6153-4 [nouveau] du code de la santé publique)
Permettre aux étudiants en deuxième cycle des études de santé d’effectuer des stages au sein d’un service départemental d’incendie et de secours
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet de permettre aux étudiants en deuxième cycle des études de santé d’effectuer un stage au sein d’un service départemental d’incendie et de secours. Les étudiants bénéficieraient dès lors du statut de sapeur-pompier volontaire.
Dernières modifications intervenues
L’article 128 de la loi n° 2006-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé définit les « étudiants en santé » et crée les articles L. 6153-2 et L. 6153-3 du code de la santé publique, qui précisent respectivement que le régime des étudiants en deuxième cycle des études de médecine, odontologie, maïeutique et pharmacie et en troisième cycle des études de médecine, odontologie et pharmacie est déterminé par voie réglementaire.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements identiques de votre rapporteur et du groupe La République en marche, qui précisent que les étudiants en santé peuvent effectuer un stage au sein d’un service « départemental ou territorial » d’incendie et de secours et que ce lieu doit être agréé en tant que lieu de stage. Ils renvoient au règlement la fixation des conditions et modalités de réalisation de ces stages.
1. L’état du droit
a. Les études de santé
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Les dispositions communes aux formations de santé
Les formations de médecine, de pharmacie, d’odontologie et de maïeutique relèvent de l’autorité ou du contrôle des ministres chargés de l’enseignement supérieur et de la santé et donnent lieu à la délivrance de diplômes au nom de l’État. Par leur organisation, elles « favorisent la répartition équilibrée des futurs professionnels sur le territoire au regard des besoins de santé » ().
Les étudiants en santé comprennent :
– les étudiants en deuxième cycle des études de médecine, odontologie, maïeutique et pharmacie ;
– les étudiants en troisième cycle des études de médecine, odontologie et pharmacie ().
Le régime de ces étudiants en déterminé par voie réglementaire ().
Les études de santé sont subdivisées en trois cycles distincts. Le premier cycle correspond à la formation générale, le second à la formation approfondie et le troisième à la spécialité choisie.
Les études médicales théoriques et pratiques sont organisées par les unités de formation et de recherche en médecine. Elles permettent aux étudiants « d’acquérir les compétences nécessaires à l’exercice des activités de soins et de prévention dans différents territoires et selon différents modes d’exercice » ().
Lors du deuxième cycle des études de médecine, les étudiants doivent effectuer des stages. Afin d’être agréé pour l’accueil d’un étudiant de deuxième cycle des études de médecine, le praticien-maître de stage des universités doit :
– attester avoir suivi une formation à l’accueil, à l’encadrement et à l’évaluation ;
– proposer des activités des soins en adéquation avec les objectifs de la formation poursuivie dispensée ;
– justifier d’un niveau d’encadrement des moyens pédagogiques mis en œuvre pour assurer la qualité de la formation ().
Cet agrément est délivré par le directeur de l’unité de formation et de recherche de médecine ().
Lors du troisième cycle des études de médecine, les étudiants choisissent leur spécialité. La liste des disciplines et des spécialités est fixée par arrêté des ministres chargés de l’enseignement supérieur et de la santé « compte tenu des besoins de santé de la population et des progrès de la recherche » (). Ils reçoivent à temps plein une formation en stage et hors stage, pour une durée trois à six ans (). La formation en stage est accomplie en milieu hospitalier ou extrahospitalier, dans des lieux de stages agréés (). L’agrément est délivré par le directeur général de l’agence régionale de santé après avis d’une commission de subdivision qui formule des propositions (). Les stages sont d’une durée d’un semestre chacun, à l’exception des stages de la dernière phase du troisième cycle, qui sont annuels ().
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Les études pharmaceutiques
Les études pharmaceutiques théoriques et pratiques sont organisées par les unités de formation et de recherche de sciences pharmaceutiques ou, le cas échéant, par les unités de formation et de recherches médicales et pharmaceutiques. Elles « doivent permettre aux étudiants de participer effectivement à l’activité hospitalière » ().
Comme les études médicales, les études pharmaceutiques sont organisées en trois cycles. Les étudiants hospitaliers en pharmacie de la deuxième année du deuxième cycle des études pharmaceutiques participent à l’activité hospitalière (). Les étudiants hospitaliers en pharmacie sont affectés dans les entités de stage par le directeur de l’unité de formation et de recherche dont ils relèvent (). Des dispositions règlementaires du code de l’éducation encadrent le troisième cycle ; les étudiants reçoivent une formation en stage et hors stage. Les stages, d’une durée d’un semestre, sont proposés tous les six mois au choix des étudiants ().
-
Les études odontologiques
Les étudiants hospitaliers en odontologie, qu’ils soient étudiants en formation approfondie pendant leur deuxième cycle ou étudiants en troisième cycle court des études en vue du diplôme d’État participent à l’activité hospitalière et ambulatoire et perçoivent une rémunération versée par le centre hospitalier universitaire de rattachement. Ils ont alors la qualité d’agent public ().
Le troisième cycle est accessible par concours national aux étudiants ayant obtenu la validation du deuxième cycle des études odontologiques. Les étudiants de troisième cycle reçoivent à temps plein une formation théorique et pratique ; un arrêté des ministres chargés de l’enseignement supérieur et de la santé fixe la durée des études, le programme des enseignements la durée et la nature des fonctions pratiques exercées au cours de stage (). Après validation du troisième cycle et soutenance d’une thèse, les internes obtiennent en plus du diplôme d’État de docteur en chirurgie dentaire un diplôme mentionnant la qualification obtenue ().
Le code de l’éducation ne comporte aucune disposition législative propre aux études de maïeutique. La partie règlementaire précise toutefois que le diplôme d’État de sage-femme est délivré par les universités habilitées à cet effet, après avis du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche, par arrêté ().
Des dispositions réglementaires du code de la santé publique prévoient que les étudiants hospitaliers en maïeutique, en formation approfondie pendant les deux années du second cycle, participent à l’activité hospitalière et extrahospitalière ().
Au cours du deuxième cycle, ils accomplissement une formation pratique qui comporte plusieurs stages ().
b. Le statut de sapeur-pompier volontaire
Toute personne, qu’elle soit ou non en activité, peut devenir sapeur‑pompier volontaire, sous réserve de satisfaire aux conditions d’engagement ().
Les sapeurs-pompiers volontaires relèvent d’un corps départemental, communal ou intercommunal de sapeurs-pompiers ou d’un service de l’État investi à titre permanent de missions de sécurité civile. Ils ont pour vocation de participer à « l’ensemble des missions de sécurité civile de toute nature confiée aux services d’incendie et de secours ou aux services de l’État » (). Leur activité repose sur le volontariat et le bénévolat. Elle n’est pas exercée à titre professionnel mais dans des conditions qui lui sont propres ().
Ni le code du travail, ni le statut de la fonction publique ne leur sont applicables, sauf dispositions législatives contraires (). L’activité ouvre droit à des indemnités horaires ainsi qu’à des prestations sociales et de fin de service (). Le montant des indemnités est compris entre un montant minimal et un montant maximal déterminés par arrêté conjoint du ministre de l’Intérieur et du ministre chargé du budget. Ces indemnités ne sont assujetties à aucun impôt ni soumises aux prélèvements prévus par la législation sociale ().
Les droits et devoirs des sapeurs-pompiers volontaires sont déterminés par une Charte nationale du sapeur-pompier volontaire (). Cette dernière, prévue par le décret n° 2014-1253 du 27 octobre 2014 relatif aux dispositions des livres III, VI et VII de la partie réglementaire du code de la sécurité intérieure, précise par exemple :
– « je veillerai à faire preuve d’une disponibilité adaptée aux exigences du service en préservant l’équilibre de ma vie professionnelle, familiale et sociale ;
– (…) j’œuvrerai collectivement avec courage et dévouement ;
– (…) je respecterai toutes les victimes dans leur diversité, etc. »
2. Le dispositif proposé
L’article crée un article L. 6153-4 dans le code de la santé publique par lequel il permet aux étudiants en santé en deuxième cycle des études de médecine, odontologie, maïeutique et pharmacie d’effectuer un stage d’une durée totale de six mois au sein d’un service départemental d’incendie et de secours.
Les étudiants bénéficieraient dans ce cadre du statut de sapeur-pompier volontaire.
L’objectif poursuivi est de renforcer les liens entre le monde de la santé et celui de la sécurité civile. Le dispositif découle de la conviction que de la bonne entente des « blancs » et des « rouges » dépend l’efficacité et la qualité de la prise en charge des personnes en détresse, et que celle-ci suppose que les deux entités se connaissent davantage, dès leur formation.
3. La position de la Commission
La Commission a adopté deux amendements identiques, de votre rapporteur et du groupe La République en marche, afin de prévoir que les étudiants peuvent effectuer ce stage au sein d’un service « départemental ou territorial » d’incendie et de secours et que ce service doit être agréé en tant que lieu de stage.
Ces amendements ont également tenu compte des observations faites par le ministère de la Santé sur les modalités du stage.
Les amendements renvoient à la voie réglementaire le soin de préciser les conditions et modalités de réalisation de ces stages.
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Chapitre II
Conforter les associations agréées de sécurité civile
Article 34
(art. L. 725-1 et art. L. 725-3 du code de la sécurité intérieure)
Précisions apportées aux missions des associations agréées de sécurité civile
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour principal objet de consacrer dans la loi les missions des associations agréées de sécurité civile en matière de soutien et d’accompagnement des populations victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes. Il supprime également la mention des entités en mesure de donner l’agrément aux associations de sécurité civile et opère une harmonisation rédactionnelle.
Dernières modifications intervenues
L’article 6 de la loi n° 2020-840 du 3 juillet 2020 visant à créer le statut de citoyen sauveteur, lutter contre l’arrêt cardiaque et sensibiliser aux gestes qui sauvent a modifié l’article L. 725-3 du code de la sécurité intérieure en supprimant la possibilité pour les associations agréées de sécurité civile d’assurer des actions d’enseignement et de formation en matière de secourisme.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur, qui précise que les associations agréées de sécurité civile peuvent disposer de plusieurs types d’agréments selon leur mission. Il apporte également une modification d’ordre rédactionnel.
1. L’état du droit
a. Les associations de sécurité civile
Parmi les acteurs de la sécurité civile interviennent, aux côtés des sapeurs‑pompiers, volontaires et professionnels, les « associations de sécurité civile ».
La loi établit une distinction parmi celles-ci selon qu’elles sont agréées ou non. Les associations ayant la sécurité civile dans leur objet social peuvent en effet être agréées soit par le représentant de l’État dans le département, soit par le ministre chargé de la sécurité civile, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État (). L’agrément de sécurité civile est délivré pour une durée maximale de trois ans () et constitue une « marque de reconnaissance de la qualité de l’association et de son professionnalisme » ().
Au 31 mars 2021, 13 associations ont un agrément national de sécurité civile, 2 ont un agrément interdépartemental et environ 140 ont un agrément départemental. Elles représentent environ 100 000 membres actifs, dont plus de 33 000 diplômés de secourisme ().
Seules les associations agréées peuvent :
– conclure avec l’autorité de gestion une convention établissant les modalités d’engagement et de mobilisation de leurs membres au sein de la réserve de sécurité civile () ;
– à la demande de l’autorité de police compétence ou lors du déclenchement du plan ORSEC (dispositif d’organisation de la réponse de sécurité civile), participer aux opérations de secours et à l’encadrement des bénévoles dans le cadre des actions de soutien aux populations ;
– contribuer à la mise en place des dispositifs de sécurité civile dans le cadre de rassemblements de personnes ().
Après accord du médecin régulateur du service d’aide médicale urgente, dans des conditions déterminées au préalable par une convention signée et après information du comité départemental de l’aide médicale urgente, de la permanence des soins et des transports sanitaires, avec le centre hospitalier siège du service d’aide médicale urgente et le service d’incendie et de secours, les équipes secouristes des associations agréées peuvent apporter leurs concours aux missions de secours d’urgence aux personnes. L’encadrement étroit des conditions dans lesquelles les associations agréées peuvent contribuer à ces missions découle du fait que ces dernières sont normalement réservées aux services d’aide médicale urgente et aux services d’incendie et de secours. Cette même convention peut aussi prévoir que ces associations effectuent des évacuations d’urgence de victimes dans le prolongement des dispositifs prévisionnels de secours ().
b. L’octroi des agréments aux associations de sécurité civile
L’agrément de sécurité civile définit les missions pour lesquelles l’association peut être engagée par le directeur des opérations de secours. Il précise également le champ géographique (départemental, interdépartemental ou national) dans lequel ces missions peuvent être menées ().
Les agréments de sécurité civile qui peuvent être octroyés aux associations régulièrement déclarées ou inscrites au registre des associations du tribunal judiciaire susceptibles d’apporter leurs concours aux missions de sécurité civile sont au nombre de quatre () :
– L’agrément « A » permet à l’association de participer aux opérations de secours (prévention et évaluation des risques de sécurité civile, protection des personnes, des biens et de l’environnement, secours d’urgence aux personnes victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes ainsi que leur évacuation, etc.) ;
– L’agrément « B » porte sur la participation aux actions de soutien et d’accompagnement des populations victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes (accueil, écoute et réconfort, hébergement, ravitaillement, remise en état d’habitabilité des logements et bien sinistrés, etc.) () ;
– L’agrément « C » concerne la participation à l’encadrement des bénévoles dans le cadre des actions de soutien aux populations, afin de contribuer à coordonner l’action des bénévoles spontanés, des associations autres qu’agréées de sécurité civile et des membres des réserves communales de sécurité civile. L’agrément de type C est « peu connu et très rarement employé » () ;
– L’agrément « D » porte sur les dispositifs prévisionnels de secours, dans le cadre des rassemblements de personnes. Ceux-ci correspondent à l’ensemble des moyens humains et matériels de premiers secours à mettre en place à l’occasion de manifestations ou de rassemblements de personnes, à caractère occasionnel et préalablement organisé ().
Les conditions d’application des agréments sont fixées par quatre arrêtés du ministre chargé de la sécurité civile () : ils définissent les moyens, notamment le matériel, et les compétences nécessaires ().
Des dispositions spécifiques s’appliquent s’agissant de l’agrément pour la formation aux premiers secours () et pour les opérations de secours et de sauvetage en mer ().
2. Le dispositif proposé
Le 1° du présent article a pour objet de supprimer la mention de l’article L. 725-1 du code de la sécurité intérieure selon laquelle les associations ayant la sécurité civile dans leur objet social peuvent être agréées « soit par le représentant de l’État dans le département, soit par le ministre chargé de la sécurité civile » afin de renvoyer à un décret la mention des entités habilitées à octroyer l’agrément ; de telles précisions relevant du niveau réglementaire.
Le 2° ajoute à la liste des missions auxquelles seules les associations agréées peuvent être engagées les « actions de soutien et d’accompagnement des populations victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes ». Cette évolution permet de consacrer leur rôle en la matière en lui donnant un fondement législatif. En l’état actuel du droit, l’arrêté du 27 février 2017 relatif à l’agrément des associations de sécurité civile pour la participation aux actions de soutien et d’accompagnement des populations victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes, dénommé agrément « B » permet d’ores et déjà aux associations agréées de remplir ce type de missions. Il n’est ainsi pas cohérent que la rédaction de l’article L. 725-3 du code de la sécurité intérieure se borne à évoquer la seule mission d’« encadrement des bénévoles dans le cadre des actions de soutien aux populations ».
Enfin, le b) du 2° remplace la mention selon laquelle seules les associations agréées peuvent contribuer à la mise en place des dispositifs « de sécurité civile » dans le cadre de rassemblements de personne, par la mention de dispositifs « prévisionnels de secours », par cohérence rédactionnelle avec d’autres textes évoquant les « dispositifs prévisionnels de secours » ().
3. La position de la Commission
La Commission a adopté un amendement déposé par votre rapporteur qui inscrit dans la loi la possibilité ouverte aux associations agréées de sécurité civile de disposer d’agréments différents selon les missions dans lesquelles elles souhaitent s’investir.
Cet amendement apporte également une modification d’ordre rédactionnel.
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Article 35
(art. L. 725-5 du code de la sécurité intérieure)
Permettre, sur l’ensemble du territoire, la conclusion de conventions permettant aux associations agréées de sécurité civile de réaliser des évacuations d’urgence de victimes lorsqu’elles participent aux opérations de secours
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet de permettre, sur l’ensemble du territoire, la conclusion de conventions permettant aux associations agréées de sécurité civile de réaliser des évacuations d’urgence de victimes lorsqu’elles participent aux opérations de secours. En l’état du droit, ces conventions sont seulement autorisées dans le ressort de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et du bataillon de marins‑pompiers de Marseille.
Dernières modifications intervenues
L’article 215 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 a ouvert la possibilité, sur les ressorts des unités militaires de sapeurs-pompiers de Paris et Marseille, de confier aux associations agréées une partie des opérations d’évacuation d’urgence des victimes lorsqu’elles participent aux opérations de secours.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements identiques de M. Mesnier et de M. Eliaou, sous-amendés par le Gouvernement, afin d’exclure qu’une convention puisse prévoir la réalisation par les associations agréées de sécurité civile de missions de transport sanitaire.
1. L’état du droit
Les associations agréées de sécurité civile () peuvent réaliser des évacuations d’urgence de victimes dans les conditions suivantes :
– sur l’ensemble du territoire, dans le cadre d’une convention signée, après information du comité départemental de l’aide médicale urgente, de la permanence des soins et des transports sanitaires, avec le centre hospitalier siège du service d’aide médicale urgente et le service d’incendie et de secours. Les associations agréées peuvent alors effectuer des évacuations d’urgence dans le prolongement de leurs missions relatives aux dispositifs prévisionnels de secours () ;
– dans le ressort de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et du bataillon de marins-pompiers de Marseille, dans le cadre d’une convention passée entre les associations agréées de sécurité civile et l’État, et le service d’incendie et de secours ou la commune, qui peut prévoir que les associations agréées réalisent des évacuations d’urgence de victimes lorsqu’elles participent aux opérations de secours. Cette possibilité a été ouverte par l’article 215 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé ;
– sur réquisition, par le représentant de l’État dans le département, en cas d’accident, sinistre ou catastrophe dont les conséquences peuvent dépasser les limites ou les capacités d’une commune ().
Dispositions réglementaires sur les évacuations d’urgence de personnes réalisées par les associations agréées de sécurité civile
Les équipages et les véhicules utilisées par les associations agréées de sécurité civile, lorsqu’ils effectuent des évacuations d’urgence de personnes victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes en participant aux opérations de secours ou dans le prolongement des dispoistifs prévisionels de secours, doivent répondre aux conditions prévues aux articles R. 6312-44 et suivants du code de la santé publique.
Ces dispositions portent notamment sur les personnes composant les équipages des véhicules des associations agréées de sécurité civile et les véhicules utilisés.
2. Le dispositif proposé
Cet article a pour objet d’étendre à l’ensemble du territoire l’exception prévue dans le ressort de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et du bataillon de marins-pompiers de Marseille, permettant à une convention de prévoir que les associations peuvent réaliser des évacuations d’urgence des victimes lorsqu’elles participent aux opérations de secours.
L’objectif poursuivi par cette disposition est de permettre à l’ensemble des services d’incendie et de secours du territoire de bénéficier de l’appui des associations de sécurité civile pour remplir cette mission.
Les conditions pour la signature de telles conventions semblent en outre être suffisamment strictes pour limiter tout risque d’un recours abusif aux associations agréées de sécurité civile pour cette mission.
3. La position de la Commission
La Commission a adopté deux amendements identiques de M. Mesnier et de M. Eliaou, sous-amendés par le Gouvernement.
Il ressort de ceux-ci que cette convention ne peut pas prévoir la réalisation par les associations agréées de sécurité civile de missions de transport sanitaire. La réalisation d’interventions pour carence ambulancière est néanmoins autorisée.
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Article 35 bis (nouveau)
(titre V du livre VII du code de la sécurité intérieure, art. L. 751-3 [nouveau], art. L. 752-1 et art. L. 752-2 [nouveau] du code de la sécurité intérieure)
Renforcement du contrôle opéré sur les associations agréées de sécurité civile
Introduit par la Commission
Cet article additionnel est issu d’un amendement du Gouvernement. Il étend la mission d’évaluation et d’inspection périodiques de l’inspection générale de la sécurité civile aux services de l’État et aux unités militaires investis à titre permanent de missions de sécurité civile ainsi qu’aux associations agréées de sécurité civile.
Il crée un nouvel article, l’article L. 751-3, dans le code de la sécurité intérieure prévoyant que le représentant de l’État dans le département peut assurer « des contrôles programmés ou inopinés des différentes missions réalisées par les organismes habilités et les associations agréées de sécurité civile ». Il prévoit également que les organismes habilités et les associations sont tenus de « prêter leurs concours et de fournir tous renseignements utiles, documents, pièces ou éléments d’appréciation nécessaires à l’accomplissement de ce contrôle ».
L’article 35 bis ainsi crée précise également que :
– le fait de faire obstacle à l’accomplissement des contrôles opérés en application de l’article L. 751-3 par les personnes désignées par le représentant de l’État dans le département est puni de 15 000 euros d’amende ;
– le fait d’exercer, sans agrément ou habilitation et contre rémunération, une activité relevant des agréments ou habilitations de sécurité civile est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.
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TITRE V
MIEUX PROTÉGER LES ACTEURS DE LA SÉCURITÉ CIVILE
Article 36
(art. 2-7 du code de procédure pénale, art. L. 742-11 du code de la sécurité intérieure)
Extension de la possibilité pour les SDIS de se constituer partie civile à l’ensemble des situations d’incendie volontaire
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article étend la possibilité pour les SDIS de se constituer partie civile à tous les cas d’incendie volontaire, quel que soit le lieu de ces derniers.
Dernières modifications intervenues
Cette disposition a été introduite dans le code de procédure pénale par la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 () et n’a pas été modifiée depuis.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.
1. L’état du droit
a. Le principe général de gratuité des SDIS et ses conséquences
Le principe de gratuité des SDIS découle de l’article L. 742-11 du code de la sécurité intérieure aux termes duquel « Les dépenses directement imputables aux opérations de secours au sens des dispositions de l’article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales sont prises en charge par le service départemental d’incendie et de secours. »
Il trouve son origine historique dans l’idée qu’il existe un intérêt public évident à ce que les victimes ne renoncent pas à faire appel aux secours, eu égard aux risques de propagation des incendies (). Dans un arrêt du 15 janvier 1866, Chausson c/ Préfet de police, la Cour de cassation conforte le principe de gratuité des secours puisque « l’autorité municipale, lorsqu’elle procède à l’extinction d’un incendie, accomplit un devoir légal, et doit être regardée comme faisant moins l’affaire de l’incendié que celle de la généralité des habitants, dont les propriétés pourraient être atteintes par le feu, si les progrès n’en étaient pas arrêtés » ().
Ce principe fait obstacle à ce qu’un SDIS puisse demander, au titre de la responsabilité civile, la réparation des dommages subis au cours de son intervention en cas d’incendie. Cela vaut quelle que soit la juridiction – civile ou pénale – devant laquelle est portée la demande de réparation.
Ainsi, à l’occasion de l’action devant une juridiction civile du SDIS du Maine-et-Loire, tendant à ce que l’auteur d’un incendie volontaire reconnu coupable au pénal soit condamné à payer les frais exposés par ce service, la chambre civile de la Cour de cassation a rappelé en 2007 que « l’intervention du SDIS afin d’éteindre un incendie dans une habitation privée se rattachant directement à ses missions de service public définies à l’article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales, les dépenses directement imputables à cette intervention doivent être prises en charge par lui » ().
Plus récemment, et cette fois-ci dans le cadre d’une demande d’indemnisation portée devant le juge pénal, la chambre criminelle de la Cour de cassation a déclarée irrecevable la constitution de partie civile du SDIS de Gironde et cassé l’arrêt par lequel la cour d’appel lui avait octroyé une indemnisation correspondant au remboursement des frais exposés pour éteindre un incendie dans une forêt crée par un viticulteur, non pas de façon intentionnelle mais par négligence ().
b. Des exceptions limitées
Une exception à ce principe a toutefois été introduite par le législateur. L’article 2-7 du code de procédure pénale prévoit en effet que « les personnes morales de droit public peuvent se constituer partie civile en vue d’obtenir le remboursement […] par le condamné, des frais qu’elles ont exposés pour lutter contre l’incendie », mais uniquement :
– en cas de poursuites pour incendie volontaire ;
– et si l’incendie en question a été « commis dans les bois, forêts, landes, maquis, garrigues, plantations ou reboisements ».
Le champ d’application matérielle de cette exception est donc limité. Il ne s’étend pas aux incendies causés par une simple faute. Il ne comprend pas non plus les incendies déclenchés, même de façon volontaire, dans tous les autres lieux, comme des bâtiments publics ou des habitations privées.
Action civile et personnes publiques
L’action civile en réparation du dommage causé par une infraction « appartient à tous ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement causé par l’infraction » () (article 2 du code de procédure pénale).
Si elle est en principe exclue pour les personnes publiques, dont l’intérêt ne se distingue pas de l’intérêt général, ce principe connait de nombreuses exceptions d’origine législative ou jurisprudentielle. La jurisprudence admet ainsi que se constituent partie civile des personnes publiques ayant personnellement subi un préjudice matériel ou moral. Elles peuvent aussi y être habilitées par le législateur, comme c’est le cas dans l’article 2-7 du code de procédure pénale.
2. Les modifications proposées
L’article 36 étend la possibilité pour les SDIS de se constituer partie civile à tous les cas de poursuites pour incendie volontaire, quel que soit le lieu de ce dernier.
Cette évolution ne doit pas être interprétée comme une remise en cause du caractère gratuit du service de lutte contre l’incendie, auquel il n’est pas porté atteinte. Elle répond à l’objectif de lutter contre le sentiment d’impunité dans lequel la loi actuelle pourrait conforter les auteurs d’incendies criminels. L’exception pour les « bois, forêts, landes, maquis, garrigues, plantations ou reboisements » est largement circonstancielle. Elle avait été introduite en réponse aux incendies pour la plupart d’origine criminelle qui avaient eu lieu dans le sud de la France à l’été 1986 (). Mais les auteurs d’incendies criminels n’hésitent plus à prendre pour cible des habitations, des immeubles, des véhicules.
Les indemnisations susceptibles d’être ainsi obtenues par les SDIS recouvrent les remboursements des frais engagés dans le cadre de leur intervention, de même que le remboursement des éventuels dommages matériels subis à cette occasion. Il convient, toutefois, de préciser que les sommes effectivement recouvrées par les SDIS grâce à ces dispositions pourraient en pratique être limitées par la solvabilité des auteurs de l’infraction.
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Article 36 bis (nouveau)
Demande d’un rapport sur le financement des SDIS
Introduit par la Commission
Le présent article prévoit la remise au Parlement, avant le 1er janvier 2023, d’un rapport portant sur le financement des services départementaux d’incendie et de secours.
Ce rapport porte sur :
– l’évolution des recettes et des dépenses de ces établissements, par nature, et les prévisions ;
– l’analyse des critères pris en compte pour le calcul des dotations et contributions versées à ces établissements ;
– les besoins associés au différentes prestations versées aux sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, pour l’ensemble des financeurs, et les conséquences budgétaires propres aux services départementaux d’incendie et de secours.
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Article 37 (supprimé)
(art. 1242 du code civil)
Abrogation du régime dérogatoire de responsabilité pour communication d’incendie
Supprimé par la Commission
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article met fin au régime dérogatoire de responsabilité pour communication d’incendie, ce dernier ayant vocation à relever de la responsabilité de plein droit du fait des choses.
Dernières modifications intervenues
Sans objet.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a supprimé cet article sur proposition du Gouvernement, avec l’avis favorable de votre rapporteur.
1. L’état du droit
a. Le caractère dérogatoire du régime de responsabilité pour communication d’incendie.
L’alinéa 2 de l’article 1242 (ancien article 1384) du code civil instaure, dans le domaine de la communication d’incendie, une exception au régime de droit commun de la responsabilité du fait des choses.
L’article 1242 du code civil pose le principe d’une responsabilité de plein droit du fait des choses. Elle ne découle ni d’un contrat, ni d’une faute, mais de la simple détention : « On est responsable non seulement du dommage que l’on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causé par le fait des personnes dont on doit répondre, ou des choses que l’on a sous sa garde. » (alinéa 1er).
Mais la preuve de l’existence d’une faute, qui n’est pas nécessaire dans le droit commun de la responsabilité du fait des choses, le devient lorsqu’il s’agit de la responsabilité pour les dommages causés par un incendie : « celui qui détient, à un titre quelconque, tout ou partie de l’immeuble ou des biens mobiliers dans lesquels un incendie a pris naissance ne sera responsable, vis-à-vis des tiers, des dommages causés par cet incendie que s’il est prouvé qu’il doit être attribué à sa faute ou à la faute des personnes dont il est responsable » (alinéa 2).
Cette exception a été introduite, sous la pression des assureurs, par la loi du 7 novembre 1922 faisant suite à l’affaire dite des résines : à la suite d’un incendie dans la gare maritime de Bordeaux, qui avait été alimenté par les fûts de résine qui y étaient entreposés, la société de transport gardienne de ces fûts avait été déclarée responsable des dommages provoqués aux immeubles avoisinants ().
La jurisprudence a toutefois restreint les situations dans lesquelles s’applique le régime dérogatoire de l’alinéa 2 :
– le lien de causalité entre le sinistre et la faute a été apprécié de façon souple : le détenteur engage sa responsabilité en cas de faute ayant simplement contribué à l’extension ou à l’aggravation du sinistre, sans pour autant l’avoir causé ;
– lorsque l’incendie est provoqué par une explosion, la responsabilité du détenteur est une responsabilité sans faute.
La responsabilité pour communication d’incendie nécessite donc les éléments suivants :
– l’existence d’une faute du détenteur ;
Notions de faute et de détenteur au sens de l’article 1242 du code civil
– la « faute » ne se confond pas avec la faute pénale dans la mesure où elle peut recouvrir la maladresse, l’imprudence, l’inattention ou la négligence () ;
– précisée par la jurisprudence, la notion de « détenteur » ne se confond pas avec la qualité de gardien. Le gardien ou le propriétaire sont présumés être détenteurs mais in fine, la qualité de détenteur d’une chose est attribuée à celui qui en a la garde et la détention matérielle et non pas juridique. Dans un arrêt récent, la Cour de cassation a ainsi considéré comme détentrice, au sens de cet alinéa, d’un logement dans lequel était survenu un incendie la famille à la disposition de laquelle il avait été mis, et non la société à laquelle il appartenait juridiquement ni l’association l’ayant mis à la disposition de la famille ().
– l’existence d’un dommage, qui ne se limite pas forcément à la destruction des biens ;
– un lien de causalité entre la faute et le dommage, apprécié de façon souple par la jurisprudence comme expliqué ci-dessus.
b. Un régime largement critiqué
Le caractère dérogatoire du régime ainsi institué ne fait pas l’unanimité et est largement critiqué depuis plusieurs décennies.
La doctrine ne se montre guère enthousiaste, comme en témoignent les nombreux articles publiés en faveur de l’abrogation de l’alinéa 2 de l’article 1242 (). Il convient de relever, notamment, que la généralisation des assurances aux biens neutralise les inconvénients potentiels de cette disposition dérogatoire pour les dommages aux biens des victimes.
De même, la Cour de cassation a proposé l’abrogation de ces dispositions de façon répétée dans ses rapports annuels. Dans son rapport pour 2002, elle évoque « une situation inéquitable » et « sans fondement juridique certain ». En 2005, elle réitère cette recommandation en reprenant à son compte les arguments du professeur Philippe Brun () qui évoque une « dérogation injustifiée au jeu normal de la responsabilité du fait des choses » et les « solutions alambiquées et contradictoires » de la jurisprudence pour en limiter les effets.
Au cours des dernières années, deux occasions manquées de mettre fin à ce régime dérogatoire se sont présentées. En dépit des réticences exposées ci-dessus, la Cour de cassation a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’alinéa 2 de l’article 1242, considérant que la question posée ne présentait pas un caractère sérieux. En effet, ce régime « répond à la situation objective particulière dans laquelle se trouvent toutes les victimes d’incendie communiqué » ; il est par ailleurs « dépourvu d’incidence sur l’indemnisation de la victime par son propre assureur de dommages aux biens » ; enfin, « il n’est pas porté atteinte au principe selon lequel tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé, à le réparer ». Ces dispositions n’ont pas été davantage affectées par la réforme du droit des obligations mise en œuvre par l’ordonnance de 2016 ().
2. Les modifications proposées
L’article 37 supprime l’alinéa 2 de l’article 1242 du code civil, faisant ainsi rentrer le régime dans le droit commun de la responsabilité du fait des choses.
En matière d’indemnisation des atteintes aux biens, la réforme est neutre pour les assurés en raison de la généralisation des garanties « dommages aux biens » dans les assurances habitation.
Indemnisation des dommages aux biens :
comparatif droit existant / droit proposé
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Droit existant
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Droit envisagé
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Il peut être établi que le détenteur a commis une faute
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Responsabilité civile du détenteur vis-à-vis des tiers = prise en charge des dommages par l’assurance responsabilité civile de ce dernier
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Responsabilité civile du détenteur vis-à-vis des tiers = prise en charge des dommages par l’assurance responsabilité civile de ce dernier
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Le détenteur n’a pas commis de faute ou celle-ci ne peut être démontrée
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Pas de responsabilité civile du détenteur = l’indemnisation est à la charge de chaque assurance au titre de la garantie « dommages aux biens »
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Mais en ce qui concerne d’indemnisation des préjudices subis par un pompier au cours de l’intervention, cette réforme, en facilitant la mise en jeu de la responsabilité civile du détenteur, pourrait ouvrir la porte à des indemnisations supplémentaires.
3. La position de la Commission
La Commission a adopté, avec avis favorable de votre rapporteur, l’amendement du Gouvernement de suppression de cet article. Les auditions menées ont en effet mis en évidence le risque de hausse des primes d’assurance que pourrait entrainer la suppression de la dérogation, en cas d’incendie, à la responsabilité de plein droit du fait des choses dont on a la garde.
En l’absence de condition tenant à la faute du détenteur du bien à l’origine du sinistre, il serait beaucoup plus fréquent que le coût financier de la réparation des dommages causés par un incendie pèse sur une seule assurance (celle du détenteur) alors qu’il est actuellement réparti sur plusieurs assurances (celles des victimes) au titre de l’assurance multirisque habitation.
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Article 38
(art. 433-5 du code pénal)
Aggravation des sanctions pour le délit d’outrage commis contre un sapeur-pompier
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article renforce les sanctions prévues en cas de délit d’outrage commis à l’encontre d’un sapeur-pompier professionnel, volontaire ou militaire, en les alignant sur les sanctions prévues pour les outrages envers des personnes dépositaires de l’autorité publique.
Dernières modifications intervenues
L’article 25 de la loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique () a aggravé les sanctions encourues par les auteurs d’un outrage envers des personnes dépositaires de l’autorité publique.
Modifications apportées par la Commission
Par l’adoption de deux amendements identiques de votre rapporteur et du Gouvernement, la commission a précisé le champ d’application de cet article.
1. Un contexte général de renforcement des sanctions pénales en réponse aux violences subies par les sapeurs-pompiers en intervention
a. Un constat largement partagé
Après avoir connu une hausse exponentielle entre 2018 et 2019 (de 888 à 2 045), le nombre annuel d’agressions contre des sapeurs-pompiers en intervention s’est élevé à 1 764 en 2020. En 2020, comme en 2019, plus de 3 000 sapeurs-pompiers ont été victimes de ces agressions. 468 ont été blessés en 2020 et 522 en 2019. La Brigade des sapeurs-pompiers de Paris déplore pour sa part environ une agression par jour.
Sur les trois dernières années, des biais statistiques (nouvelle procédure de signalement en 2018) et conjoncturels (confinement dû à la crise du Covid-19 en 2020) rendent ces évolutions difficiles à interpréter mais le constat d’une hausse des agressions sur le long terme est établi. Selon l’Observatoire national de la délinquance et de la réponse pénale, les violences envers les sapeurs-pompiers ont ainsi été multipliées par trois depuis 2008.
Outre la hausse quantitative de ces agressions, il faut relever qu’elles sont aussi de plus en plus graves, pouvant prendre des formes extrêmement violentes : jets de pierre, de cocktails Molotov ou de parpaings, agressions à l’arme blanche, destruction de véhicules et de centres de secours. Les agressions verbales représentent la moitié des agressions recensées, les 50 % restant étant des agressions physiques simples (37 %), avec jets de projectile (10 %) ou avec armes (4 %).
Sources : données du ministère de l’Intérieur
Ces infractions sont en partie liées à la crise de l’État dans certains territoires. Elles illustrent aussi la diversification des missions des sapeurs-pompiers. Les agressions émanent en effet parfois de victimes en grande difficulté sociale ou psychologique, ou de leurs proches.
b. Une réponse pénale plus sévère pour certaines infractions commises contre des sapeurs-pompiers
Face à ces violences, il n’y a pas de réponse unique. Le rapport d’information () du Sénat sur ce point, déposé le 11 décembre 2019, formule des propositions variées : une sensibilisation préventive, l’adaptation de certains équipements utilisés, la formation des pompiers pour faire face aux situations tendues ou la systématisation de la saisie du juge pénal.
Proposées par la présente proposition de loi, la création d’un « référent sécurité » au sein des SDIS () et le recours aux caméras mobiles pour filmer certaines interventions () s’inscrivent aussi dans une stratégie de lutte contre les violences.
Enfin, certaines infractions sont d’ores et déjà punies de façon plus sévères lorsqu’elles sont dirigées contre des sapeurs-pompiers.
La loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique a renforcé les sanctions encourues par les auteurs de violences contre plusieurs catégories de personnes investies de missions publiques, dont les sapeurs-pompiers.
– l’article 433-3 du code pénal prévoit ainsi qu’est « punie de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende la menace de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens proférée à l’encontre […] d’un sapeur-pompier professionnel ou volontaire » ;
– les articles 322-6 et 322-8 du même code exposent l’auteur d’une « destruction, dégradation ou détérioration d’un bien appartenant aux sapeurs-pompiers par l’effet d’une substance explosive ou de tout autre moyen de nature à créer un danger pour les personnes », à une peine de vingt ans de réclusion criminelle et de 150 000 euros d’amende.
Sont aussi réprimés avec plus de sévérité lorsqu’ils sont dirigées contre des sapeurs-pompiers les actes de torture ou de barbarie (), les violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente () et les autres violences qu’elles aient entraîné ou non des interruptions temporaires de travail ().
2. Le délit d’outrage
Par sa nature, le délit d’outrage porte atteinte à la fonction de celui envers qui il est commis. Sa répression a pour finalité d’assur
