N° 4195

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 26 mai 2021

RAPPORT

FAIT

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 (n° 4090),

 

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN,

Rapporteur général

Député

 

——

 

ANNEXE N° 25
 

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES :

 

GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT
ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES
ET FINANCIÈRES

action et transformation publiques

 

Rapporteur spécial : M. Alexandre HOLROYD

 

Député

____

 

 

 

SOMMAIRE

___

Pages

   INTRODUCTION

Le présent rapport spécial retrace l’exécution des crédits ouverts sur les missions Action et transformation publiques et Gestion des finances publiques et des ressources humaines ([1]). Si ces missions sont différentes et poursuivent des objectifs de politique publique bien distincts, elles peuvent néanmoins faire l’objet d’une analyse commune, du fait d’une certaine complémentarité.

Ces missions poursuivent en effet des objectifs de politique publique différents :

– la mission Action et transformation publiques regroupe des crédits destinés à cofinancer des projets contribuant au chantier de la transformation publique ouvert à l’automne 2017. Les quatre programmes qui la composent fonctionnent par le biais d’appels à projets interministériels et poursuivent des objectifs spécifiques (réduction de la consommation énergétique des bâtiments de l’État, amélioration des conditions de travail des agents et d’accueil des usagers, financement de projets de transformation, essentiellement numériques, pour les programmes, accompagnement des mobilités et des reconversions des agents publics) ;

– la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines retrace les crédits des principales directions et services du ministère de l’économie, des finances et de la relance (MEFR) qui assurent la mise en œuvre opérationnelle de la politique fiscale, comptable et douanière de l’État, ainsi que les crédits du secrétariat général des ministères économiques et financiers, commun avec le ministère de la transformation et de la fonction publiques (MTFP).

Elles méritent néanmoins d’être analysées de manière complémentaire dans la mesure où les deux grandes administrations de réseau que sont la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des douanes et droits indirectes (DGDDI) constituent des administrations pionnières en matière de modernisation et font face à des défis de transformation importants pour lesquels elles reçoivent des cofinancements significatifs venant des programmes de la mission Action et transformation publiques.

Dans le cadre du Printemps de l’évaluation, le rapporteur a choisi d’évaluer l’une des directions de la DGFiP, la direction de l’imposition des non-résidents (DINR), qui assure notamment la gestion de l’imposition des personnes non domiciliées fiscalement en France mais disposant de revenus de source française ou de propriétés immobilières en France. La complexité de la fiscalité des non-résidents et la création récente de cette direction ont orienté le choix du rapporteur.

   PREMIÈRE PARTIE : REVUE DES DÉPENSES

La mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines réunit les programmes 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, qui concentre les crédits de la DGFiP, 218 Conduite des politiques économiques et financières, qui rassemble les crédits de diverses directions et agences du ministère des finances (secrétariat général des ministères économiques et financiers, direction du budget, direction des achats de l’État, Tracfin, agence pour l’informatique financière de l’État, etc.), et 302 Facilitation et sécurisation des échanges, qui retrace les crédits de la DGDDI.

83 % de ses crédits relèvent du titre 2, de sorte que le pilotage de la masse salariale est un enjeu essentiel du point de vue budgétaire.

L’exécution des dépenses est inférieure à celle prévue en loi de finances initiale, la sous-exécution représentant 2,3 % des crédits de paiement et s’expliquant par l’impact de la crise sanitaire et la diminution du plafond d’emplois. Les dépenses sont ainsi inférieures de 1 % à celles constatées en 2019.

S’agissant de la mission Action et transformation publiques, comme les deux années précédentes, la consommation des crédits de paiement est très inférieure à la programmation et n’atteint que 26 % des crédits ouverts en 2020. Cette sous-exécution récurrente résulte de prévisions particulièrement volontaristes mais également de décalages calendaires sur les quatre programmes de la mission, aggravés par la crise de la covid-19.

I.   LA MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES

L’exécution des crédits de la mission en 2020 représente 10,11 milliards d’euros en AE et 10,03 milliards d’euros en CP, traduisant une sous‑consommation globale de 208 millions d’euros sur les AE et 236 millions d’euros sur les CP (taux de consommation, respectivement, de 98 % et 97,7 %) ([2]).

Ces économies sont principalement portées par la DGFiP (60 % de la sous‑exécution) tandis que les moyens de la Douane sont stables après les renforcements obtenus en 2018 et 2019 dans le cadre de la préparation du Brexit. Dans un contexte heurté, la DGFiP et la DGDDI ont adapté rapidement leur organisation pour faire face à la crise et ont montré une remarquable résilience grâce à l’implication de leurs personnels. Les résultats de la performance globalement satisfaisants sont la traduction de ces efforts.

EXÉCUTION des crÉdits de la mission EN 2020

(en millions d’euros)

Programmes de la mission	Autorisations d’engagement			Crédits de paiements
	LFI 2020	Exécution 2020	Écart (%)	LFI 2020	Exécution 2020	Écart (%)	Part mission
156 – Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	7 790,0	7 655,7	- 134,3 (- 1,7 %)	7 714,6	7 576,7	- 137,9 (- 1,8 %)	75,6 %
dont titre 2	6 802,0	6 719,7	- 82,3 (- 1,2 %)	6 802,0	6 719,7	- 82,3 (- 1,2 %)
218 – Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	934,7	889,2	- 45,5 (- 4,9 %)	952,7	893,7	- 59,0 (- 6,2 %)	8,9 %
dont titre 2	517,3	504,3	- 13,0 (- 2,5 %)	517,3	504,3	– 13,0 (- 2,5 %)
302 – Facilitation et sécurisation des échanges	1 593,9	1 565,4	- 28,4 (- 1,8 %)	1 596,9	1 557,3	- 39,6 (- 2,5 %)	15,5 %
dont titre 2	1 270,4	1 246,9	- 23,5 (- 1,8 %)	1 270,4	1 246,9	– 23,5 (- 1,8 %)
Total mission (hors programme 148)	10 318,6	10 110,3	- 208,3 (- 2,0 %)	10 264,2	10 027,7	- 236,5 (- 2,3 %)	100 %
dont titre 2	8 589,7	8 470,9	- 118,8 (- 1,4 %)	8 589,7	8 470,9	- 118,8 (- 1,4 %)

Source : RAP 2020

Les trois programmes de la mission ont fortement contribué à la dynamique de réduction budgétaire et, depuis cinq ans, la dépense agrégée a reculé d’environ 500 millions d’euros (hors mesure de périmètre relative à la réforme de la comptabilisation des loyers budgétaires en 2019), essentiellement sur le programme 156 et dans une moindre mesure, sur le programme 218.

Évolution pluriannuelle de la consommation des cp
de la mission ENtre 2016 et 2020

(en millions d’euros)

Cette dynamique s’explique principalement par l’évolution du plafond d’emplois sur le programme 156, pour lequel les suppressions d’emploi ont été plus importantes que celles prévues dans le schéma d’emploi.

Évolution pluriannuelle DES PLAFONDS D’EMPLOIS rÉmunÉrÉs
sur la mission ENtre 2016 et 2020

(en ETPT)

A.   LE PROGRAMME 156 : LES CHANTIERS DE TRANSFORMATION DE L’ADMINISTRATION FISCALE SE SONT POURSUIVIS MALGRÉ LA CRISE SANITAIRE

Le programme 156 retrace les crédits de la direction générale des finances publiques (DGFiP). Il regroupe les moyens consacrés aux opérations de recettes (assiette, recouvrement, contrôle) de l’État et des collectivités territoriales, au paiement des dépenses publiques, et à la tenue des comptes publics.

Depuis trois ans, la DGFiP a ouvert d’importants chantiers de transformation, portant sur son organisation (réorganisation du réseau et « déconcentration de proximité », simplification des procédures avec les collectivités locales), ses missions (rapprochement des réseaux de recouvrement, suppression de petites taxes, mise en œuvre du prélèvement à la source, recul des opérations en numéraire) et la résorption de sa dette technologique (investissements informatiques et développement du data mining).

La DGFiP s’est engagée le 16 mars 2020, avec la direction du budget et le secrétariat général des ministères économiques et financiers (SGMEF), dans un contrat d’objectifs et de moyens (COM) pour la période 2020-2022 qui fixe le cadre stratégique pluriannuel et les moyens financiers nécessaires à l’atteinte des objectifs contractualisés.

Le rapporteur se félicite de cette contractualisation qui a permis une meilleure gestion des crédits, notamment dans le cadre d’investissements pluriannuels.

EXÉCUTION des crÉdits dU PROGRAMME EN 2020

(en millions d’euros)

Programme et actions	Autorisations d’engagement			Crédits de paiements
	LFI 2020	Exécution 2020	Écart	LFI 2020	Exécution 2020	Écart	Part des crédits
01 – Fiscalité des grandes entreprises	115,6	118,3	+ 0,2 %	120,0	122,4	+ 0,5 %	1,6 %
02 – Fiscalité des PME	1 561,1	1 405,2	– 0,7 %	1 567,5	1 406,8	– 0,8 %	20,5 %
03 – Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale	2 146,0	2 123,9	– 2,0 %	2 139,9	2 120,4	– 1,8 %	27,7 %
05 – Gestion financière de l’État hors fiscalité	701,5	748,2	+ 1,4 %	701,3	737,5	+ 1,5 %	9,4 %
06 – Gestion des pensions	72,1	79,2	+ 3,0 %	72,1	78,6	+ 2,6 %	1,0 %
07 – Gestion financière du secteur public local hors fiscalité	1 334,6	1 308,9	– 3,9 %	1 334,3	1 307,5	– 3,8 %	16,9 %
08 – Gestion des fonds déposés	57,9	53,3	+ 4,3 %	62,3	53,3	– 3,3 %	0,8 %
09 – Soutien	1 784,2	1 818,5	– 2,7 %	1 700,3	1 750,4	– 1,9 %	22,0 %
156 – Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	7 773,0	7 655,7	– 1,5 %	7 697,6	7 576,7	– 1,6 %	100 %

Source : RAP 2020.

Les crédits consommés en 2020 par la DGFiP s’élèvent à 7,66 milliards d’euros en AE et en 7,58 milliards d’euros en CP, contre respectivement 7,75 milliards d’euros (- 1,2 %) et 7,68 milliards d’euros en 2019 (- 1,3 %).

Les crédits de titre 2 représentent 6,72 milliards d’euros (6,80 milliards d’euros en 2019), soit 88 % des crédits du programme. Depuis 2015, les CP exécutés ont diminué de 572,9 millions d’euros. Si l’on neutralise la suppression de la facturation des loyers budgétaires pour 245,8 millions d’euros en 2019 qui constitue une mesure de périmètre, la diminution s’établit à 327,1 millions d’euros en cinq ans (‑ 4,0 %), essentiellement imputable aux suppressions d’effectifs réalisées au sein du programme.

Les crédits hors titre 2 se sont élevés à 936 millions d’euros en AE et 857 millions d’euros en CP et sont stables par rapport à 2019 (- 3 millions d’euros en AE et - 2 millions d’euros en CP). Ils correspondent néanmoins à une sous‑exécution de 70 millions d’euros en AE et 60 millions d’euros en CP, qui s’explique par le décalage calendaire de certains chantiers de réorganisation de la DGFiP, dont le nouveau réseau de proximité. En revanche, la consommation des crédits d’investissement (titre 5) est en nette progression, aussi bien s’agissant des AE, à 69,9 millions d’euros (46,1 millions d’euros en 2019), que des CP, à 56,7 millions d’euros (49,3 millions d’euros en 2019).

En fin de gestion, le programme a fait l’objet d’une annulation de crédits en LFR 4, à hauteur de 29,0 millions d’euros pour le titre 2 et 28,2 millions d’euros en AE et 70,8 millions d’euros en CP pour le hors titre 2.

1.   Un schéma d’emploi marqué par les difficultés de recrutement et une GPEEC en évolution

● Le plafond d’emploi exécuté est inférieur à celui voté en LFI pour 2020 de 1 902 ETPT et le schéma d’emploi qui prévoyait 1 500 suppressions de postes s’est finalement traduit par la suppression de 1 969 ETP. Le tableau ci-après rend compte du nombre d’emplois rendus par la DGFiP depuis sa création en 2008.

Évolution pluriannuelle des EFFECTIFS DU PROGRAMME 156

(en ETPT et en ETP)

	2008	2015	2016	2017	2018	2019	2020	PLF 2021
Plafond d’emplois voté	125 949	109 726	107 294	105 690	102 678	100 816	98 893	97 585
ETPT exécutés	125 541	107 202	105 121	103 473	101 394	99 257	96 991	–
Schéma d’emplois votés	– 2 385	– 2 000	– 2 130	– 1 630	– 1 600	– 2 130	– 1 500	– 1 800
Schéma d’emplois exécuté	– 2 699	– 2 000	– 2 050	– 1 630	– 2 038	– 2 203	– 1 969	–

Source : documents budgétaires.

L’écart important entre le plafond autorisé et le réalisé s’explique par :

– l’actualisation du plafond d’emploi voté en LFI 2020, en application des dispositions de l’article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022 (- 1 359 ETPT) ([3]) ;

– un moindre recours aux contractuels saisonniers en raison de la crise sanitaire (- 145 ETPT) ;

– une sur-exécution du schéma d’emplois provenant des difficultés de recrutement qui n’ont pas permis de compenser les départs à la retraite pour un impact de - 398 ETPT.

Les départs à la retraite ont été stables en 2020, les agents n’ayant pas modifié leur comportement, et le réalisé de 4 090 départs correspond aux données actualisées en gestion par la DGFiP (4 100 retraites).

En revanche, la tendance à la désaffection pour les concours administratifs, déjà observée les années précédentes, se poursuit et a conduit à des entrées externes moins importantes que prévu. En 2020, la DGFiP a, dans le contexte complexe de la crise sanitaire, organisé des recrutements par concours qui ont permis de recruter 2 445 agents. À ces entrées par concours se sont ajoutés 354 recrutements par contrat (postes restés vacants ou sans compétence en interne, notamment dans le domaine informatique ou immobilier), soit un total de 2 799 entrées externes. La DGFiP souligne l’augmentation du nombre d’agents titulaires qui candidatent aux concours externes, ce qui réduit au final le nombre de postes pourvus par des candidats extérieurs.

Ces difficultés de recrutement interpellent le rapporteur spécial car elles accentuent la diminution des schémas d’emploi de la DGFiP. Il s’interroge sur les risques potentiels liés au manque de ressources dans certains métiers et sur la capacité de l’administration fiscale à bénéficier de compétences nouvelles.

La DGFiP reconnaît un « besoin d’accroître sa capacité de recrutement » et indique avoir engagé un plan pour renforcer l’attractivité des recrutements (enquête de notoriété, participation plus active aux salons, développement des classes préparatoires intégrées, de l’apprentissage, refonte de la communication sur les recrutements par concours ou de contractuels).

● Le rapporteur a auditionné les quatre principales organisations syndicales de la DGFiP. Celles-ci ont fait part de certaines inquiétudes sur le télétravail qui s’est développé à la hâte pendant et après les périodes de confinement. Un autre sujet spécifique est la prime exceptionnelle covid ([4]) dont les organisations syndicales ont questionné la répartition jugée peu transparente.

Les organisations syndicales ont évoqué leurs préoccupations, d’une part, sur la mise en place du nouveau réseau de proximité (NRP), en particulier l’installation des conseillers aux décideurs locaux (CDL) et les transferts d’effectifs « démétropolisés » en province, d’autre part, sur les transferts d’effectifs qui accompagneront l’unification du recouvrement des taxes au sein de la DGFiP et sur « la chaîne d’exécution en matière de contrôles qu’effectuaient auparavant les douaniers ».

Le rapporteur spécial considère que l’accompagnement des agents dans le cadre des transformations en cours est essentiel pour la réussite de ces réformes. Cela passe par le développement de la GPEEC et de la formation.

2.   Les chantiers de transformation prévus dans le contrat d’objectifs et de moyens ont été engagés

● En contrepartie des engagements pris en matière de transformation publique, la DGFiP a bénéficié en 2020 des instruments de souplesse budgétaire prévus dans le contrat d’objectifs et de moyens (COM) :

– visibilité pluriannuelle sur les ressources du programme ;

– taux de mise en réserve appliqué à la DGFiP plafonné à 3 % (au lieu de 4 %) pour les crédits hors titre 2 ;

– bénéfice de la fongibilité : trois mouvements de fongibilité asymétrique ont été appliqués en 2020 pour un montant total de 49,1 millions d’euros en AE et en CP ;

– bénéfice d’un niveau de report de crédits au-delà de la limite de 3 % fixée par la LOLF (48,4 millions d’euros en AE et 53,6 millions d’euros en CP) ;

La DGFiP a indiqué au rapporteur que ces facilités lui permettent, dans un contexte budgétaire contraint, de bénéficier des financements nécessaires pour répondre aux importantes ambitions de transformation affichées dans le contrat, notamment s’agissant de l’immobilier (avec le déploiement du nouveau réseau de proximité, la délocalisation des services et la rénovation de sites d’accueil), du comblement de la dette technologique (projets innovants) et de l’accompagnement des agents (amélioration des conditions de travail, développement du travail à distance, formation). Pour 2020, les redéploiements autorisés par le COM ont notamment permis d’abonder les crédits informatiques en vue d’acquérir des ordinateurs portables pour assurer la mise en œuvre du plan de continuité d’activité (PCA) ([5]) pendant et après le premier confinement de mars 2020.

Le bilan de la mise en œuvre du COM en 2020 est positif et le rapporteur en recommande l’extension.

● S’agissant des crédits informatiques, la DGFiP a bénéficié en 2020 de ressources additionnelles aux crédits votés en LFI, venant d’une part de la fongibilité asymétrique à hauteur de 63,8 millions d’euros en AE et 5,6 millions d’euros en CP, d’autre part de cofinancements de différents fonds (FTAP, FTM, etc.) à hauteur de 43,4 millions d’euros en AE et 32,9 millions d’euros en CP.

Source : DGFiP

Les ressources dégagées ont permis à la DGFiP d’engager un plan accéléré d’équipement en ordinateurs portables. Le taux d’équipement en matériel nomade est passé d’environ 20 % fin 2019 à plus de 50 % en février 2021, avec un objectif d’atteindre 80 % fin 2021 (certains métiers ne peuvent pas être télétravaillés, notamment une partie du contrôle et l’accueil physique). Au total, 40 000 ordinateurs portables ont été commandés en 2020 pour un montant total de 28,9 millions d’euros. Des outils collaboratifs (Jitsi, Tchap, GoToMeeting, etc.) ont également été déployés. Au total, 35 millions d’euros ont été consacrés à l’équipement bureautique.

Cela s’est traduit au niveau de la dépense de bureautique par poste par un bond de + 36 % en 2020 (891 euros contre 653 euros en 2019).

Les grands projets informatiques déjà engagés ont été poursuivis. Ils concernent notamment PILAT (contrôle fiscal) et le nouveau réseau de la DGFiP. Le tableau suivant rend compte des crédits consommés sur 2020 pour les principaux d’entre eux.

PRINCIPAUX PROJETS INFORMATIQUES DE LA DGFIP EN 2020

(en millions d’euros)

Grands Projets 2020	AE	CP
PILAT	5,63	5,35
Nouveau réseau DGFiP	5,58	4,29
DATALAKE / APIM	5,27	2,05
ROC SP	5,27	2,83
EAIv2	4,97	2,60
E-contact +	3,20	1,33
Gérer MBI	2,43	1,64
OSS	2,36	1,52
PAYSAGE	2,32	2,93
Portail FDS	2,31	0,72
TELE_ENREG	2,23	1,72

Source : DGFiP

Le rapporteur spécial relève qu’un certain nombre d’entre eux font également l’objet d’un cofinancement par le FTAP. Dans le cadre de l’analyse de l’exécution des crédits de ce fonds (voir infra programme 349), il s’interroge sur la pertinence d’un financement par le FTAP des projets d’ampleur limitée de la DGFiP qui pourraient être financés sur les crédits du programme 156.

PROJETS INFORMATIQUES DE LA DGFIP COFINANCÉS PAR LE FTAP (programme 349)

(en millions d’euros)

Projet FTAP		Date de signature du contrat de transformation	Total des financements FTAP obtenus	AE	CP
1er appel FTAP 2018-1 20/06/2018	Ciblage de la fraude – CFVR	10/12/18	5,20	0,89	0,47
	Dématérialisation déclarations foncières	10/12/18	4,00	1,65	1,30
2e appel FTAP 2018-2 12/11/2018	Télé-enregistrement	23/09/19	0,99	0,69	0,77
	Refonte du SI du contrôle fiscal - PILAT	18/06/19	13,36	5,63	5,23
3e appel session 1 FTAP 2019-1 11/06/2019	Foncier innovant	14/10/19	12,12	0,52	0,21
	Nouveau réseau DGFiP	08/11/19	7,18	4,08	3,85
3e appel session 2 FTAP 2019-2 23/09/2019	Datalake / APIM	14/01/20	8,30	4,27	1,64
	INFINOE	24/04/20	2,65	0,47	0,00
	Assistants Virtuels usagers	14/01/20	3,68	3,20	1,33
4e appel session 1 FTAP 2020-1 09/06/2020	ROCSP	22/10/20	20,87	2,79	0,00
	FICOBA 3	22/10/20	7,82	0,04	0,04
TOTAL			86,17	24,25	14,84

Source : DGFIP.

Le rapporteur spécial insiste sur la nécessité de maintenir cette dynamique et de poursuivre le renforcement des budgets informatiques.

Recommandation (renouvelée) : poursuivre le renforcement des budgets informatiques.

 

3.   Des indicateurs satisfaisants, certaines cibles impactées par les effets de la crise

Entre le 16 mars et le 11 mai 2020, la DGFiP a mis en œuvre son plan de continuité d’activité (PCA) de façon à assurer sans délai les missions indispensables (paiement des dépenses publiques de toutes natures et encaissement des recettes, soutien à l’activité économique par le biais de délais, de remises et de l’octroi de l’aide prévue par le fonds de solidarité, remboursement accéléré des crédits d’impôts). Malgré ce contexte, les résultats de la performance sont globalement plus que satisfaisants et certains indicateurs ont même progressé.

● Selon la DGFiP, ces bons résultats peuvent s’expliquer par différents facteurs, certains étant liés à la crise sanitaire :

– il y a eu par exemple une baisse d’activité en matière d’évaluations domaniales (- 17 % de dossiers traités par rapport à 2019), qui aura permis de dépasser l’objectif de réponse dans le délai d’un mois aux demandes d’évaluations réglementaires dans plus de 92 % des cas (sous-indicateur 2.1.5). Il en va de même s’agissant de la célérité avec laquelle la DGFiP répond aux demandes de rescrit dans le délai de 3 mois (sous-indicateur 2.1.3). En 2020, le résultat s’établit à 92,20 %, sensiblement au-dessus de la prévision (84 %) dans un contexte où les demandes de rescrit ont été moins nombreuses qu’à l’habitude, même si un retour à la normale a été constaté durant le dernier trimestre ;

– les indicateurs en lien avec les priorités du PCA de la DGFiP (par exemple, en matière de paiement des dépenses publiques – indicateur 2.3) sont logiquement bien orientés.

D’autres indicateurs sont structurellement bien orientés, notamment en matière de lutte contre la fraude fiscale.

La part des contrôles ciblés réalisés par intelligence artificielle (IA) et data mining passe de 21,95 % en 2019 à 32,49 % en 2020. 150 000 contrôles (+ 50 %) de ce type ont été réalisés en 2020. Selon la DGFiP, « cette trajectoire est conforme à l’objectif d’atteindre 50 % de contrôles ciblés en 2022 ». De même, la part des dossiers répressifs transmis au parquet augmente sensiblement (14,98 % contre 8,73 % en 2019), en lien avec la mise en œuvre des dispositions de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude.

Ainsi, les indicateurs de performance témoignent de la résilience de la DGFiP en 2020.

● S’agissant de la convergence des indicateurs de la DGFiP et de la DGDDI en matière de fiscalité des entreprises, attendue dans le cadre de l’unification du recouvrement ([6]), la DGFiP a indiqué au rapporteur spécial que les deux directions de Bercy sont « bien conscientes de la nécessité de faire converger leurs dispositifs de mesure de la performance […] même si les priorités liées à la crise sanitaire et aux travaux de préparation de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne ont pu ralentir le rythme de cette démarche en 2020 ».

Un premier jalon a été réalisé avec la convergence des sous-indicateurs portant sur les délais de délivrance des rescrits et sur le civisme (indicateur 2.1).

B.   LE PROGRAMME 218 : UNE SOUS-EXÉCUTION SIGNIFICATIVE DES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT

Ce programme support regroupe, sous la responsabilité du SGMEF, les moyens consacrés aux activités d’expertise, de régulation, de conseil et de contrôle, au soutien des administrations centrales ainsi qu’à l’animation et à la mise en œuvre des politiques ministérielles transversales et, dans certains cas, interministérielles.

Les crédits exécutés en 2020 s’élèvent à 889,2 millions d’euros en AE et 893,7 millions d’euros en CP, et sont en recul de 1,8 %, tant en AE qu’en CP, par rapport à 2019. On observe une importante sous-exécution par rapport à la prévision en loi de finances initiale, de 40,4 millions d’euros en AE et 53,9 millions d’euros en CP. La LFR 4 a procédé en conséquence à l’annulation d’un montant de 4,3 millions d’euros de titre 2, et 32,6 millions d’euros en AE et 30,9 millions d’euros en CP sur le hors titre 2.

EXÉCUTION des crÉdits dU PROGRAMME EN 2020

(en millions d’euros)

Programme et actions	Autorisations d’engagement			Crédits de paiements
	LFI 2020	Exécution 2020	Écart	LFI 2020	Exécution 2020	Écart	Part des crédits
02 – Expertise, audit et contrôle	188,5	180,8	– 4,0 %	186,0	178,8	– 3,9 %	21,0 %
05 – Prestations d’appui et support	326,0	313,3	– 3,9 %	345,9	336,2	– 2,6 %	37,6 %
07 – Pilotage des finances publiques et projets interministériels	178,4	174,0	– 2,5 %	179,0	167,2	– 6,6 %	18,7 %
08 – Accompagnement du changement de l’action publique	49,1	54,2	+ 10 %	49,1	46,6	– 5,1 %	5,2 %
09 – Action sociale ministérielle	187,5	166,8	– 11 %	187,5	164,9	– 12 %	18,4 %
156 – Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	929,6	889,2	– 4,3 %	947,6	893,7	– 5,7 %	100 %

Source : RAP 2020.

1.   Une dépense maîtrisée mais un tiers seulement des dépenses d’investissement ont été réalisées

Les dépenses de personnel sont en retrait de 5,6 millions d’euros (- 1,1 %) par rapport à 2019 à 504,3 millions d’euros. Ce mouvement correspond à un schéma d’emploi légèrement négatif de 61 ETP par rapport à 2019 et négatif de 118 ETP par rapport à la prévision (5 217 ETP exécutés contre 5 337 prévus). Cet écart s’explique par des décalages au niveau des recrutements et des mises à disposition en raison de la crise sanitaire.

Cette dernière a affecté de façon opposée l’exécution des dépenses de fonctionnement et celle des dépenses d’investissement.

PROGRAMME 218 : Évolution pluriannuelle des CP

(en millions d’euros)

	Exécuté 2015	Exécuté 2016	Exécuté 2017	Exécuté 2018	Exécuté 2019 *	LFI 2020	Exécuté 2020	Var. 2019-2020
Titre 2	507	492,8	494,4	505,2	509,9	517,3	504,3	– 1,1 %
Titre 3	493,6	446,9	455,9	471,6	373,1	353,5	364,6	– 2,3 %
Titre 5	34,7	35,1	211,6	31,6	21,8	76,0	23,6	+ 8,2%
Titre 6	15,7	13,7	14,5	0,5	0,5	0,4	0,9	+ 120 %
Titre 7	0,4	0,4	0,4	0,4	0,4	0,3	0,3	– 25 %
Total	1 051,3	987,8	1 176,8	1 009,4	905,7	947,6	893,7	– 1,3 %
Avec loyers budgétaires	1 051,3	987,8	1 176,8	1 009,4	987,7

* À partir de la LFI pour 2019, la facturation des loyers budgétaires est supprimée, et les crédits auparavant inscrits sur le programme au titre de cette dépense font l’objet d’un débasage du même montant (82,4 millions d’euros), traité en mesure de périmètre.

Source : documents budgétaires.

S’agissant du fonctionnement, les dépenses se sont élevées à 358,4 millions d’euros en AE (- 15,9 millions d’euros par rapport à 2019) et 364,6 millions d’euros en CP (-8,5 millions d’euros par rapport à 2019), mais elles ont dépassé toutefois les montants ouverts en LFI de 37,7 millions d’euros pour les AE (surconsommation de 8,9 %) et de 11 millions d’euros pour les CP (surconsommation de 3,1 %).

14 millions d’euros ont été consacrés aux dépenses imprévues liées à la crise sanitaire (protection sanitaire, communication, dispositifs de crise, etc.), que des économies ont partiellement compensé, à hauteur de 3,5 millions d’euros (frais de déplacement, restauration collective, action sociale).

En revanche, alors que la LFI pour 2020 prévoyait une hausse des dépenses d’investissement (+ 14 millions d’euros en AE et + 35,7 millions d’euros en CP), l’exécution se révèle décevante sur le titre 5 puisque seulement 25,2 millions d’euros ont été consommés en AE (pour 90,9 millions d’euros ouverts, soit un taux de consommation de 28 % seulement) et 23,6 millions d’euros l’ont été en CP (76 millions d’euros ont été ouverts, soit un taux de consommation d’à peine 31 %).

Cette sous-consommation des dépenses d’investissement est récurrente puisque déjà en 2019, le rapporteur spécial avait constaté que les crédits d’investissement étaient inférieurs de 65 % (- 40 millions d’euros) à la programmation alors même que la LFI prévoyait leur forte augmentation. En sens inverse, la surconsommation des dépenses de fonctionnement se répète également puisqu’en 2019, il observait également que les dépenses de fonctionnement étaient surconsommées de 25 millions d’euros par rapport à la LFI, soit + 7 %.

La Cour des comptes relève que cette situation s’explique en grande partie par « un transfert en exécution de crédits de titre 5 vers le titre 3 », mais elle alerte sur le fait que ces moindres dépenses d’investissement par rapport aux crédits de LFI avaient déjà été observées en 2018 et en 2019 en raison « du report d’investissements informatiques ainsi que d’investissements non réalisés en immobilier » ([7]).

Cela pose la question de la fiabilisation de la répartition initiale entre dépenses de fonctionnement et d’investissement, notamment pour les grands projets informatiques.

Le rapporteur spécial constate que les dépenses informatiques tendent logiquement à prendre une part significative au sein des crédits de titre 3 et 5 des administrations des ministères financiers. Ainsi, la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines dispose globalement d’un « budget » informatique de 432 millions d’euros (en CP) ([8]). Le budget informatique du programme 218 affiche, pour une large part, une vocation interministérielle puisqu’il finance des applications comme RenoiRH utilisée par un nombre croissant d’administrations qui ne relèvent pas des ministères financiers.

Le rapporteur spécial s’interroge sur les capacités d’expertise et d’audit dont dispose le Parlement pour analyser les grands projets informatiques pluriannuels de l’État sous un angle qui ne soit pas simplement budgétaire mais également technique. Dans la mesure où l’OPECST ne dispose pas de compétence particulière en matière informatique, le rapporteur spécial préconise une réflexion sur ce sujet.

Recommandation (adressée au Parlement) : entamer une réflexion sur les capacités du Parlement à expertiser et auditer les grands projets informatiques de l’État dans leur dimension technique, et non sous le seul prisme budgétaire.

2.   Les cibles de résultats sont globalement atteintes

Les objectifs de performance sont globalement atteints :

– concernant l’objectif n° 1 Améliorer l’information du Parlement et la qualité des services rendus aux administrations, les taux de satisfaction sont en progression et dépassent les cibles fixées. Ils sont mesurés par des questionnaires soumis aux parlementaires ;

– concernant l’objectif n° 2 Améliorer les conditions d’emploi des personnels, les indicateurs qui portent sur les prestations d’action sociale sont en légère diminution. Ce résultat s’explique par la fermeture de petites structures de restauration fragilisées par une tendance de fond de désaffection des agents à l’égard de la restauration collective, tendance qui a été aggravée par la crise sanitaire ;

– concernant enfin l’objectif n° 3 Maîtriser le coût des fonctions support, le ratio d’efficience bureautique voit sa progression s’accélérer pour s’établir 921 euros, soit + 206 euros et +30 % en deux ans), en raison du déploiement rapide et massif d’ordinateurs portables dans les directions des ministères financiers destiné à permettre le télétravail dès le premier confinement.

C.   LE PROGRAMME 302 : LA DOUANE A ADAPTÉ SES MISSIONS AU DOUBLE CONTEXTE DU BREXIT ET DE LA CRISE SANITAIRE

La direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) assure une triple mission : la protection des citoyens (fraudes, trafics, respect des normes), le soutien au tissu économique et aux échanges internationaux et la collecte de l’impôt.

Au cours des dernières années, l’organisation de la Douane a significativement évolué. Ses moyens humains et budgétaires ont été renforcés pour faire face à la menace terroriste, entre 2015 et 2018, et depuis 2018, pour tirer les conséquences du Brexit. En parallèle, l’administration douanière a conduit d’importantes réformes relatives à son organisation et effectue progressivement depuis 2019 le transfert de missions fiscales vers la DGFiP.

La Douane a été confrontée en 2020 à deux défis de taille : l’effectivité du Brexit, qui s’est traduite par la mise en œuvre de la « frontière intelligente », et la pandémie de covid-19, face à laquelle la Douane s’est mobilisée pour garantir l’approvisionnement en masques et en produits sanitaires en grande quantité sur le territoire national, tout en assurant la qualité et la sécurité des produits importés ainsi que la fluidité des démarches administratives.

Les crédits du programme ont été exécutés à hauteur de 1 565,4 millions d’euros en AE (- 0,3 % par rapport à 2019) et 1 557,3 millions d’euros en CP (+ 1,0 %), se traduisant par une sous-exécution de 20,4 millions d’euros en AE et 31,5 millions d’euros en CP.

En conséquence, la LFR 4 a annulé 16,1 millions d’euros de titre 2 et 25,8 millions d’euros de CP hors titre 2.

Les crédits de titre 2, qui constituent 80 % des crédits du programme, ont été exécutés pour 1,25 milliard d’euros (1,23 milliard d’euros en 2019, soit + 1,4 %). Ces crédits ont néanmoins été sous-consommés de 23,5 millions d’euros par rapport à la LFI (taux de consommation de 98,1 %).

Les crédits hors titre 2 se sont élevés à 318,5 millions d’euros en AE et 310,4 millions d’euros en CP et sont en net recul par rapport à l’exécution 2019 (- 21 millions d’euros en AE et - 30,5 millions d’euros en CP).

Les coûts spécifiques liés à la crise sanitaire correspondent au versement d’une prime Covid aux agents pour un montant de 2,6 millions d’euros ainsi qu’à l’achat de masques de protection pour 2,9 millions d’euros. Cependant, l’état d’urgence sanitaire a eu des répercussions plus importantes sur les activités de la DGDDI que sur celles de la DGFiP en raison de la nature de celles-ci, ce qui a impliqué des mouvements d’effectifs.

EXÉCUTION des crÉdits dU PROGRAMME EN 2020

(en millions d’euros)

Programme et actions	Autorisations d’engagement			Crédits de paiements
	LFI 2020	Exécution 2020	Écart	LFI 2020	Exécution 2020	Écart	Part des crédits
01 – Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière	528,4	546,8	+ 3,4 %	528,8	540,1	+ 2,1 %	34,7 %
03 – Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen	178,8	135,5	- 24,2 %	180,1	146,8	- 18,8 %	9,4 %
04 – Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement	247,8	235,0	- 5,2 %	247,1	231,4	- 6,3 %	14,9 %
05 – Fiscalité douanière, énergétique et environnementale	153,8	131,4	- 14,6 %	153,8	131,4	- 14,6 %	8,4 %
06 – Soutien des services opérationnels	384,7	434,9	+ 13 %	386,8	425,7	+ 10 %	27,3 %
08 – Soutien au réseau des débitants de tabac	92,2	81,8	- 11,3 %	92,2	81,8	- 11,3 %	5,2 %
302 – Facilitation et sécurisation des échanges	1 585,8	1 565,4	– 1,3 %	1 588,8	1 557,3	– 2,0 %	100 %

Source : RAP 2020.

 

 

1.   Un schéma d’emplois stable après les renforts du Brexit, une GPEEC qui doit accompagner l’évolution des métiers

● À la différence de la DGFiP, la DGDDI a bénéficié de renforts d’effectifs depuis 2015, d’abord dans le cadre du PLAT puis de la préparation au Brexit. L’autorisation de plafonds d’emplois est passée de 16 258 ETPT en 2016 à 16 964 ETPT en 2019 (+ 4,3 %).

Une allocation de 700 emplois supplémentaires (représentant 62,4 millions d’euros de masse salariale hors CAS pensions) a été obtenue par la DGDDI en 2018 pour accompagner les effets douaniers de l’accord du Brexit, selon le cadencement suivant : 250 ETP en 2018, 350 ETP en 2019 et 100 ETP en 2020.

Cependant, dans l’attente des négociations finales, les 100 ETP prévus en 2020 ont été décalés sur 2021.

Pour 2020, le plafond d’autorisation d’emplois a été fixé à 17 352 ETPT en LFI mais seulement 16 905 ETPT ont été réalisés. Selon la DGDDI, cet écart s’explique par le schéma d’emploi exécuté, négatif de 168 ETP en raison de l’arrêt des opérations de recrutement (concours, contrats, détachement entrants), lesquelles ont fait l’objet d’une reprogrammation.

L’augmentation des crédits consommés en titre 2 de 1,4 % (+ 16,9 millions d’euros) résulte par conséquent pour l’essentiel (15,7 millions d’euros) de la mise en œuvre du protocole d’accord social du 17 mai 2019 ([9]).

Par rapport à 2019, le plafond d’emploi exécuté en 2020 se stabilise (– 59 ETPT après plusieurs années de hausse liée au Brexit).

● La DGDDI s’est préparée depuis 2018 à cette échéance et a notamment développé un nouveau type de frontière pour les flux trans-Manche en provenance ou à destination du Royaume-Uni. Le processus de « frontière intelligente » a pour objectif de n’arrêter en frontière que les camions dont les marchandises nécessitent une formalité supplémentaire ou un contrôle douanier ou sanitaire et repose sur un nouveau système d’information, le SI Brexit, qui sert d’interface entre les systèmes informatiques des gestionnaires du lien trans-Manche (tunnel ou ferries) et le système informatique de dédouanement de la DGDDI.

La DGDDI a mis en place en 2020 des dispositifs de communication à destination des opérateurs. Un groupe de travail douanier franco-britannique a été mis en place en amont pour gérer les éventuels problèmes de congestion. Le trafic est fluide avec en moyenne 65 000 camions par semaine.

La DGDDI a indiqué au rapporteur spécial que « le flux était bien canalisé, le dispositif étant robuste », mais elle souligne que des frictions demeurent, d’une part, du fait que certains opérateurs sont encore peu familiarisés avec la chaîne du dédouanement, d’autre part, en raison de dysfonctionnements du SI britannique de transit qui a nécessité un important travail technique commun aux douanes françaises et britanniques.

Par ailleurs, la DGDDI a redéployé ses effectifs des aéroports, où le trafic passagers était quasiment nul, vers les frontières intérieures de l’Union européenne, notamment pour renforcer les contrôles sanitaires.

● S’agissant des conditions de travail des personnels, la DGDDI a indiqué au rapporteur spécial avoir accompli un certain nombre d’avancées par rapport à 2019 :

– des travaux d’aménagement immobilier ont été réalisés, en particulier dans les locaux de la Gare du Nord, grâce aux crédits du Plan de relance obtenus dans le cadre d’appels à projets ;

– les modalités d’acquisition du matériel ont été revues de façon à obtenir des livraisons plus rapides ;

– l’équipement des agents sur le terrain a été modernisé.

● Pour leur part, les organisations syndicales de la DGDDI avec lesquelles le rapporteur spécial a échangé estiment qu’il y a un sous-effectif au niveau du dédouanement lié au Brexit ([10]). Elles ont également fait part au rapporteur des mêmes préoccupations spécifiques, relatives à la prime exceptionnelle Covid et au télétravail, que celles évoquées par les organisations syndicales de la DGFiP (voir supra programme 156).

Le transfert du recouvrement de certaines taxes douanières à la DGFiP est un sujet de préoccupation évoqué par les organisations syndicales. Elles s’interrogent sur les transferts d’effectifs et sur la réalisation du contrôle par la DGFiP.

Dans le contexte de profonds changements que connaît la Douane, le rapporteur considère que l’accompagnement des agents est primordial. L’accent doit donc être porté sur la GPEEC.

Recommandation : améliorer les dispositifs de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

 

 

● Au regard de l’évolution de ses missions, la DGDDI a engagé en 2020 une réflexion stratégique. Le rapporteur estime qu’elle doit être poursuivie. Elle doit être menée conjointement avec les discussions portant sur un éventuel contrat d’objectifs et de moyens qui pourrait apporter plus de lisibilité et de flexibilité à la DGDDI comme le rapporteur l’a observé en ce qui concerne la DGFiP.

Recommandation : poursuivre les discussions sur la mise en place d’un contrat de transformation de façon à ce que ce contrat soit prêt pour une mise en œuvre au second semestre 2022 en l’absence d’une alternance politique conséquente. Dans le cas contraire, reprendre les discussions avec la direction du budget sur l’élaboration de ce contrat de transformation.

2.   Les crédits d’investissement ont été nettement sous-consommés en 2020

Les dépenses de fonctionnement (titre 3), qui étaient stables en LFI (+ 0,4 %), ont été sur-exécutées de 29,9 millions d’euros en AE et de 12 millions d’euros en CP. 5 millions d’euros en CP proviennent de dépenses supplémentaires liées à la crise sanitaire, le solde correspond à des dépenses initialement prévues pour relever du titre 5 (investissement) qui ont été transférées en raison de leur nature définitive sur le titre 3.

S’agissant des dépenses d’investissement, on relève une sous‑consommation des crédits de 14,9 millions d’euros en AE et 8,1 millions d’euros en CP. Ces crédits non utilisés s’expliquent par un décalage dans la livraison et le paiement de vedettes garde-côtes et non par une réduction des dépenses informatiques.

Le rapporteur se félicite du maintien des efforts de la Douane en matière d’investissement informatique. Le tableau ci-dessous rend compte des dépenses informatiques en 2020 (titres 3 et 5).

ae et cp CONSOMMÉS PAR LA DIRECTION DES SI DES DOUANES EN 2020

(en euros)

	AE	CP
Informatique des services	29 811 077	27 089 785
Services bureautiques	16 661 192	14 693 680
Services d’infrastructure	13 149 885	12 396 105
Informatique projets	30 264 951	28 742 805
Services applicatifs Lutte contre la fraude	1 786 472	2 029 951
Services applicatifs Sûreté-sécurité	219 124	2 496 277
Services applicatifs PNR	13 510 977	10 747 135
Services applicatifs Dédouanement	1 077 142	1 051 222
Services applicatifs Statistiques commerce	713 262	344 835
Services applicatifs Fiscalité	11 670 910	10 924 388
Services applicatifs Comptabilité recouvrement	1 663 810	1 144 202
Services applicatifs transverses	61 502	4 795
Total	60 076 028	55 832 950

Source : DGDDI

Ces dépenses sont significativement supérieures (de l’ordre de 18,5 % en AE et 10,3 % en CP) aux prévisions, qui étaient de 50,7 millions d’euros en AE et 50,6 millions d’euros en CP et elles témoignent du volontarisme du plan e-Douane de résorption du retard technologique, renforcé par les besoins liés à la crise sanitaire.

Les crédits consacrés aux trois grands projets informatiques pluriannuels en cours de la Douane (GUN, NSTI Delt@ et PNR ([11])) ont représenté 1,18 million d’euros en AE et 3 millions d’euros en CP.

3.   Une performance satisfaisante dans un contexte atypique

Les indicateurs de performance sont pour la plupart en recul, traduisant l’impact de la crise sanitaire sur les différentes activités de la DGDDI. Cependant, ce reflux logique des indicateurs apparaît très mesuré au regard du contexte et montre que la DGDDI, grâce à la mobilisation de ses agents, a su rapidement s’adapter pour réaliser ses missions.

Ainsi, le nombre de contentieux à enjeu en matière de lutte contre la fraude (indicateur 1.1) est en retrait modéré (11 850 contre 12 458 en 2019) mais se situe au-dessus de la cible fixée en LFI (11 500), ce qui est remarquable compte tenu du contexte.

 

Le nombre de contentieux en matière de contrefaçon et en matière de protection du consommateur (indicateur 1.2) recule logiquement, mais dans des proportions limitées (- 6 %), du fait de la chute des flux de passagers et de marchandises pendant le premier confinement. Les deux sous-indicateurs concernés sont légèrement inférieur à la cible pour l’un, supérieur à la cible pour le second. La DGDDI a toutefois indiqué au rapporteur que le second semestre 2020 a été particulièrement positif dans la lutte contre les activités frauduleuses dans la mesure où il y a une sorte de « rebond » de ces activités avec le déconfinement. La mobilisation de la Douane a alors permis d’obtenir de très bons résultats.

L’indicateur 2.1 du taux de réponse aux demandes de rescrit atteint 96,2 % pour une cible de 75 %. Introduit dans le PAP 2020 au titre de la convergence avec la maquette de performance de la DGFiP, il montre l’effort fourni par la DGDDI pour mieux sécuriser les opérations douanières des entreprises, conformément aux prescriptions de la loi ESSOC.

Le nombre de contentieux fiscaux à enjeu et le taux de contrôle positif en matière de dédouanement (sous-indicateurs 3.2.1 et 3.2.2) diminuent : 3 116 pour le premier (3 878 en 2019) et 3,9 % pour le second (4,7 % en 2019). Ces chiffres traduisent l’impact du confinement sur l’activité économique en avril et mai 2020. L’inconvénient de ces indicateurs quantitatifs est qu’ils ne traduisent pas la mobilisation des services de la DGDDI qui s’est poursuivie pendant cette période.

II.   LA MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES

La mission Action et transformation publiques s’inscrit dans le cadre du Grand Plan d’Investissement (GPI) et, à ce titre, les crédits de ses quatre programmes ont bénéficié en 2020 d’une exonération de mise en réserve et n’ont pas été soumis à la régulation budgétaire ([12]). Cette spécificité a disparu en 2021 avec le remplacement du GPI par le Plan de relance.

Avec la perte de la labellisation GPI qui cimentait la mission, la faible cohérence de cet ensemble de programmes hétérogènes interroge. La mission regroupe des crédits destinés à financer la transition énergétique des cités administratives (programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants), la transformation des métiers de l’administration en s’appuyant sur les leviers du numérique et de l’innovation (programme 349 Fonds pour la transformation de l’action publique - FTAP), des réformes structurelles à fort enjeu RH au sein de l’administration (programme 351 Fonds d’accompagnement interministériel Ressources humaines - FAIRH) et, enfin, le développement d’applications apportant des solutions à des problèmes de politique publique ainsi que le recrutement de profils rares dans le numérique pour le compte de différentes administrations (programme 352 Fonds d’accélération des start-up d’État - FAST). Le programme 348 réunit un milliard d’euros alors que le programme 352 est doté de 9,2 millions d’euros en AE. Le programme 348 n’est pas pérenne en toutes hypothèses alors que la durée des trois autres programmes est incertaine.

Ces programmes forment une mission composite, mais ils partagent néanmoins une logique d’attribution de crédits interministériels par le biais de procédures d’appels à projets pilotés par différentes directions ministérielles.

Les crédits exécutés en 2020 sur la mission se sont élevés à 327,3 millions d’euros en AE et 113,1 millions d’euros en CP. Ces montants sont à rapprocher des crédits ouverts en LFI auxquels s’ajoutent les reports de crédits provenant de 2019, soit des ressources disponibles totales s’élevant respectivement à 1 472,6 millions d’euros en AE et 143,2 millions d’euros en CP, après déduction des annulations de crédits décidées en fin de gestion.

Les reports de crédits en AE sur 2020 ont été particulièrement importants sur les programmes 348 (823,9 millions d’euros) et 349 (354,5 millions d’euros). Parallèlement, les annulations de crédits en CP votées en LFR 4 pour 2020 ont concerné les mêmes programmes 348 (162,4 millions d’euros) et 349 (119,6 millions d’euros) et, dans une moindre mesure, le programme 351 (36,5 millions d’euros en AE et CP). Ces opérations de grande ampleur traduisent une programmation budgétaire trop optimiste sur les programmes 348, 349 et 351 de la mission et une montée en charge des CP plus lente qu’anticipée, indépendamment des retards consécutifs à la crise sanitaire.

EXÉCUTION des crÉdits de la mission de 2018 À 2020

(en millions d’euros)

Programme AE CP	2018		2019		2020
	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI	Exécution
348 – Rénovation des cités administratives et des autres sites domaniaux multi-occupants	20 20	5,6 1,8	900 100	93,5 11,9	80 168	165,7 34,9
349 – Fonds pour la transformation de l’action publique	200 0	20,1 0	245 160	65,3 37,6	200 205,6	151,9 71,9
351 – Fonds d’accompagnement interministériel RH ([13])	-	-	50 50	0 0	50 50	0 0
352 – Fonds pour l’accélération des start-ups d’État	-	-	7,2 2,1	7,4 6,0	9,2 11,2	9,7 6,2
Total	220 20	25,7 1,8	1 202,2 312,1	166,2 55,5	339,2 434,8	327,3 113,1

Source : RAP 2018 à 2020 et documents budgétaires.

A.   LE PROGRAMME 348 : UNE GESTION BUDGÉTAIRE RIGOUREUSE MAIS d’IMPORTANTS GLISSEMENTS CALENDAIRES

● Le programme 348 Rénovation des cités administratives et des sites multi-occupants a pour objet le financement de la rénovation des cités administratives dans un triple objectif de gain de performance énergétique, de rationalisation des surfaces occupées et d’amélioration des conditions de travail des occupants et de l’accueil du public.

Sur les cinquante-six cités administratives, trente-neuf ont été sélectionnées en juillet 2019 au terme d’une expertise de l’existant et d’un appel à projets pilotés par la direction de l’immobilier de l’État (DIE). Les projets retenus constituent des opérations de rénovation ou d’extension (trente-cinq sites) ou de reconstruction (quatre sites) et représentent environ 2 % des surfaces de bureaux occupés par l’État et ses opérateurs ([14]).

Le programme a été doté d’une enveloppe budgétaire fermée d’un milliard d’euros en AE et en CP sur la période 2018-2022.

Au 31 décembre 2020, la totalité des AE est affectée aux différentes opérations immobilières sur tranche fonctionnelle et permet désormais d’engager les marchés d’exécution des projets.

La programmation initiale était particulièrement ambitieuse et prévoyait l’engagement des travaux en 2020. Le confinement à partir de mars 2020 a entraîné des ajustements et amplifié les décalages déjà constatés en 2019 dans les calendriers de mise en œuvre des projets, en reportant à 2021 voire début 2022 le démarrage effectif des travaux.

● La consommation des crédits en 2020 s’est élevée à 165,7 millions d’euros en AE (+ 77 % par rapport à 2019) et 34,9 millions d’euros en CP (+ 193 % par rapport à 2019). En montants cumulés, les AE consommées de 2018 à 2020 atteignent 264,7 millions d’euros (pour un milliard d’euros ouverts) tandis que les CP consommés sur la même période s’élèvent à 48,6 millions d’euros seulement (pour 288 millions d’euros ouverts). Malgré sa montée en charge en 2020, le programme demeure budgétairement largement sous-exécuté.

Ainsi, afin de tenir compte de la consommation prévisionnelle, 162,4 millions d’euros de CP ont été annulés en fin de gestion en LFR 4 pour 2020, soit la totalité des CP non consommés provenant de la LFI et des reports de 2019. Les reports de crédits sur 2021 sont particulièrement élevés et représentent respectivement 74 % et 27 % de l’enveloppe d’un milliard d’euros en AE et en CP. Les règles budgétaires d’engagement préalable à l’affectation sur tranches fonctionnelles impliquent l’engagement de l’intégralité des AE avant la passation des marchés nécessaires à l’exécution des différents projets, ce qui justifie des reports massifs d’AE d’une année sur l’autre.

Le tableau ci-après rend compte des crédits ouverts en LFI de 2018 à 2021, de la consommation des crédits de 2018 à 2020, des reports de crédits exécutés et prévus de 2018 à 2024 et des ressources disponibles.

rÉpartition pluriannuelle des crÉdits du programme 348 par action

(en millions d’euros)

		LFI 2018		Exécuté 2018		LFI 2019		Exécuté 2019		LFI 2020		Exécuté 2020		LFI 2021		Prévision 2022		Prévision 2023, 2024…
		AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
11	Études	20	20	5,3	1,8	20	20	11	7,6	19	57	10,2	7,1	0	50,3	0	28,9	0	21
12	Travaux et gros entretien à la charge du propriétaire	0	0	0	0	465	47	82	3,9	37	72	57,9	14,4	0	105,8	0	232,2	0	261
13	Acquisitions, constructions	0	0	0,3	0	415	33	0,4	0,4	24	39	97,6	13,4	0	110,4	0	95,2	0	46,5
Total P 348		20	20	5,6	1,8	900	100	93,4	11,9	80	168	165,7	34,9	0	266,4	0	356,3	0	328,5
Reports						14,4	18,2			822,3	33,6			737,8	271,4	132,4	35,5	14,8	0
Ressources		20	20			914,4	118,2			902,3	201,6			737,8	271,4	132,4	391,9	14,8	328,5

Source : DIE et documents budgétaires.

 

 

 

1.   Le calendrier des travaux a été bousculé par le confinement

● Le calendrier d’exécution du programme a connu des ralentissements du fait du confinement à partir de mars 2020, puis une reprise progressive de l’activité. La DIE a mis en place des mesures organisationnelles permettant le travail à distance ainsi qu’une cellule spécifique pour accompagner les porteurs de projet sur les impacts sanitaires, juridiques et financiers de la crise sanitaire.

Dans la mesure où la plupart des projets étaient encore en phase de définition de programme ou de dialogue compétitif, la crise sanitaire a eu un impact globalement limité sur les travaux d’études et de préparation de consultation d’entreprises.

Des décalages calendaires plus ou moins prononcés ont cependant été constatés sur les procédures déjà lancées et les travaux en cours :

– le premier chantier, celui de la cité de Rouen qui a débuté en mars 2020, a accusé un retard correspondant à la période du premier confinement ;

– les dialogues compétitifs des marchés globaux de performance du Grand Est, en cours de négociation, ont été décalés, faute de pouvoir permettre aux candidats de visiter les cités administratives concernées ;

– certaines consultations de marché public en cours ont dû être aménagées avec un allongement des délais de remise des offres, afin de laisser le temps aux candidats de s’organiser pour déposer leur dossier, conformément aux dispositions réglementaires prises pendant la période d’état d’urgence sanitaire ([15]) ;

– certaines études préalables (fouilles archéologiques, diagnostic de structure, diagnostic de potentiel photovoltaïque, diagnostic amiante, etc.) ont dû être repoussées, lorsqu’elles nécessitaient la présence des prestataires sur les sites.

Au total, la DIE estime que le retard dû aux deux confinements de 2020 est de l’ordre de deux à trois mois selon les projets.

La DIE a indiqué au rapporteur spécial qu’elle a mis l’accent sur la double priorité du programme quinquennal :

– le respect des objectifs de la politique immobilière de l’État (PIE) dans le cadre du GPI en matière de transition écologique ;

– le respect du plafond de l’enveloppe d’un milliard d’euros.

Elle a également souligné qu’ « à chaque fois que [cette double-priorité] devait être mise en balance avec les délais d’exécution, le choix de la préserver a été fait. »

● Le tableau ci-après récapitule l’état d’avancement des trente-neuf projets sélectionnés (nature des travaux, montant, mode de contractualisation sanitaire ([16]), date de début des travaux, date de livraison prévue).

Les travaux ont commencé en 2020 pour les cités de Rouen (marché de conception-réalisation) et Cergy‑Pontoise. Plusieurs marchés ont été notifiés en 2020 (Amiens, Colmar, Strasbourg et Mulhouse). Le second confinement a décalé la signature des marchés globaux de performance (MGP) des cités d’Albi et Mulhouse sur le premier trimestre 2021. La grande majorité des contractualisations devrait intervenir au cours du premier semestre 2021, les travaux débutant quelques semaines plus tard. Le projet de Melun a été arrêté à la demande du préfet ([17]). Celui-ci a considéré que le projet ne répondait plus aux besoins des administrations de Seine‑et‑Marne.

S’agissant du respect des indicateurs budgétaires, énergétiques et calendaires, la DIE a mis en place une cellule d’appui (DIE-FIN INFRA) aux porteurs de projets lors de la phase dossier de consultation des entreprises (DCE) et en cours de procédure de négociation et de dialogue compétitif. La DIE a indiqué au rapporteur spécial que ces échanges ont permis de bien préciser aux entreprises candidates les besoins de la MOA et que des clauses énergétiques des marchés de performance et des clauses « Covid » sécurisent le respect des enveloppes budgétaires, des performances énergétiques et des délais. L’impact de la Covid serait peu significatif sur les coûts, même si la DIE constate des tensions dans le BTP en Île-de-France.

Les dates de livraison prévisionnelles ont été le plus souvent décalées de deux ou trois mois par rapport à celles communiquées au rapporteur spécial lors du PLF 2021. Les premières livraisons sont, à ce stade, attendues pour septembre 2022 (Aurillac, Besançon) et s’étageraient jusqu’en décembre 2023 voire mai 2024 (Toulon).

Six cités devaient être revendues (Toulouse, Nantes, Nancy, Lille, Lyon et Amiens), les nouvelles cités devant être reconstruites sur de nouvelles emprises. La DIE a précisé au rapporteur spécial que l’engagement des procédures de cessions (Lille, Nantes, Amiens) ou de valorisations (Toulouse, Lyon, Nancy) se déroulera à partir de 2022 en fonction des dates de livraison des nouvelles cités et des opportunités de marché. Les recettes seront affectées au compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

 

ÉTAT D’AVANCEment DES PROJETS FINANCÉS SUR LE PROGRAMME 348

 

Cité administrative	Date de sélection	Nature des travaux	Montant du projet (en euros)	Modalités contractuelles	Date de signature du MGP ou MCR	Date de signature marché de MOE	Date de début des travaux	Date de livraison
Agen	06/12/2018	Rénovation	10 600 000	MOP Classique		septembre-20	juillet-21	décembre-23
Albi	18/12/2018	Rénovation	8 044 000	MGP	mai-21		septembre-21	février-23
Alençon	28/05/2019	Rénovation	8 575 000	MOP Classique		avril-21	novembre-21	mars-23
Amiens	21/02/2019	Construction neuve	74 700 000	MGP	décembre-20		septembre-21	septembre-23
Aurillac	06/12/2018	Rénovation	736 000	MOP Classique		octobre-20	décembre-21	septembre-22
Avignon	28/05/2019	Rénovation	14 008 000	MOP Classique		décembre-20	mars-22	novembre-23
Bar-le-Duc	12/07/2019	Rénovation	7 434 000	MOP Classique		décembre-20	décembre-21	avril-23
Besançon	27/11/2018	Rénovation	5 400 000	MOP Classique		janvier-20	mai-21	septembre-22
Bordeaux	06/12/2018	Rénovation	47 889 000	MOP Classique		avril-20	avril-21	décembre-23
Bourges	15/11/2019	Rénovation	4 192 000	MOP Classique		avril-21	janvier-22	décembre-23
Brest	12/07/2019	Rénovation	8 284 000	MOP Classique		mars-21	juillet-22	décembre-23
Cergy-Pontoise	05/02/2019	Rénovation	16 290 000	MOP Classique		novembre-19	septembre-20	octobre-23
Charleville-Mézières	28/05/2019	Rénovation	2 710 000	MOP Classique		juin-20	juillet-21	décembre-22
Clermont-Ferrand	28/05/2019	Rénovation	3 165 000	MOP Classique		décembre-20	février-22	août-23
Colmar	11/01/2019	Rénovation/Construction neuve	31 457 000	MGP	nov.-20		juillet-21	décembre-23
Dijon	12/07/2019	Rénovation	4 096 000	MOP Classique		mars-21	juin-22	juillet-23
Grenoble	12/07/2019	Rénovation	8 042 000	MOP Classique		mars-21	janvier-22	décembre-23
Guéret	11/01/2019	Rénovation	4 980 000	MOP Classique		mars-21	juin-22	octobre-23
La Rochelle	12/07/2019	Rénovation	5 640 000	MOP Classique		mai-21	décembre-21	mars-23
Lille	11/01/2019	Construction neuve	149 400 000	MGP	juin-21		novembre-21	décembre-23
Limoges	05/02/2019	Rénovation	1 569 000	MOP Classique		mars-21	décembre-21	décembre-22
Lyon	14/03/2019	Construction neuve	88 400 000	MGP	mai-21		novembre-21	février-23
Mâcon	28/05/2019	Rénovation	9 710 000	MOP Classique		décembre-23	avril-22	décembre-23
Melun	18/01/2019	Rénovation	18 750 000	MOP Classique		Projet arrêté
Metz	18/12/2018	Rénovation	7 562 000	MOP Classique		juin-20	mai-21	décembre-22
Mulhouse	18/01/2019	Rénovation	19 147 000	MGP	mars-21		novembre-21	octobre-23
Nancy	28/05/2019	Rénovation	32 500 000	MGP	août-21		décembre-21	juillet-23
Nantes	21/02/2019	Construction neuve	51 161 000	MGP	juin-21		décembre-21	novembre-23
Orléans	28/05/2019	Rénovation	36 940 000	MGP	mai-21		septembre-21	juin-23
Périgueux	28/05/2019	Rénovation/Construction neuve	6 114 000	MOP Classique		avril-21	avril-22	septembre-23
Rouen	21/02/2019	Rénovation	96 000 000	MCR	novembre-19		mars-20	février-23
Saint-Lô	28/05/2019	Rénovation	3 742 000	MOP Classique		mars-21	septembre-22	décembre-23
Soissons	28/05/2019	Rénovation	2 742 000	MOP Classique		novembre-20	décembre-21	décembre-22
Strasbourg	25/01/2019	Rénovation/Construction neuve	54 700 000	MGP	mars-21		octobre-21	décembre-23
Tarbes	12/07/2019	Rénovation	4 861 000	MOP Classique		mai-21	mars-22	mars-23
Toulon	25/01/2019	Rénovation/Construction neuve	38 546 000	MGP	décembre-21		octobre-22	mai-24
Toulouse	28/05/2019	Rénovation/Construction neuve	89 920 000	MGP	novembre-21		mars-22	décembre-23
Tours	25/01/2019	Rénovation	6 790 000	MOP Classique		février-20	juin-22	juin-23
Tulle	28/05/2019	Rénovation	7 655 000	MOP Classique		février-21	janvier-22	juin-23

Source : DIE.

 

2.   La maquette de performance a évolué mais ne permet toujours pas de suivre l’avancement des projets

● Les indicateurs de performance présentés dans les PAP 2018 et 2019 étaient par nature temporaires, dans l’attente de la réalisation des appels à projet.

Tout d’abord, l’objectif du programme, à savoir « Optimiser le parc immobilier », ne cadrait pas complètement avec la priorité définie par le GPI axée sur la transition énergétique.

En outre, le premier indicateur reposait sur une logique d’évaluation ex post de la performance énergétique, une fois l’ensemble des projets achevés, tandis que le second indicateur relatif à l’avancement des projets s’appuyait sur la consommation des AE votées en LFI, ce qui ne donnait pas d’information sur l’avancement effectif des projets financés.

ANCIENNE MAQUETTE DE PERFORMANCE DU PROGRAMME 348 (PAP 2019)

Objectif/ indicateur	Libellé	Cible 2019
Objectif 1	Optimiser le parc immobilier
Indicateur 1.1	Performance énergétique (en kWh/m²)	ND
Indicateur 1.2	Investir en vue de réduire les dépenses immobilières relatives aux cités administratives et aux sites multi-occupants (% avancement des projets)	100

Source : PAP 2018-2019.

● Suivant les recommandations du rapporteur spécial ([18]) et de la Cour des comptes([19]), la DIE a procédé à des ajustements et des redéfinitions au niveau de la maquette de performance, en cohérence avec le GPI.

D’une part, les deux indicateurs sont remplacés pour tenir compte du fait que les économies d’énergie sont de deux ordres :

– les gains sur la facture énergétique des cités administratives grâce à l’amélioration de la performance énergétique ;

– les gains issus de la suppression de factures énergétiques, au titre de la libération de biens locatifs et domaniaux.

D’autre part, un nouvel objectif et son indicateur ont été créés pour mesurer l’efficience du programme, c’est-à-dire le coût par kilowatt-heure d’énergie primaire économisé (kWhep) pour la totalité des trente-neuf projets lauréats, avec une cible finale de 7,1 kWhep. Cet indicateur n’apporte pas d’information nouvelle car il s’agit tout simplement de l’enveloppe globale d’un milliard d’euros rapportée à l’indicateur d’économie d’énergie attendue. Un indicateur d’efficience par projet aurait été plus utile.

NOUVELLE MAQUETTE DE PERFORMANCE DU PROGRAMME 348 (PAP 2020)

Objectif/ indicateur	Libellé	Cible 2020	Réalisé 2020
Objectif 1	Assurer la transition énergétique dans le cadre de la PIE
Indicateur 1.1	Économie d'énergie attendue (indicateur en kWhep par an en fin de programme)	139 000 000	137 500 000
Indicateur 1.2	Optimisation de la surface occupée (indicateur en m² de surfaces utiles brutes restituées en fin de programme)	239 000	257 000
Objectif 2	S’assurer de l’efficience des projets financés
Indicateur 2.1	Efficience énergétique – Coût du kWhep économisé (indicateur en € investi / kWhep économisé en fin de programme)	7,1	7,2

Source : PAP 2020.

● Le suivi des indicateurs est assuré au cours de la mise en œuvre des projets dans le cadre du dispositif de suivi mis en place par la DIE avec les porteurs de projets. Sur la base des remontées des porteurs de projets, les économies d’énergie attendues (indicateur 1.1) ont été très légèrement réajustées à la baisse (– 1,5 GWhep/an, soit – 1,1 %). En conséquence, le coût du kWhep économisé augmente à due proportion (diminution très légère de l’efficience énergétique). En revanche, les efforts entrepris par la DIE dans le suivi des projets pourraient permettre de libérer 257 000 m², soit 18 000 m² de plus que la prévision en début de programme.

Le rapporteur spécial se félicite du maintien attendu d’un haut niveau d’économies d’énergie et du souci permanent de la DIE d’optimiser les surfaces tout en respectant l’enveloppe du programme. Comme l’année dernière, il constate cependant que la dimension « pilotage » de la mission est absente de la maquette.

À l’occasion de l’examen du RAP 2019, la DIE et la direction du budget avaient estimé préférable de ne pas modifier la maquette de performance des PAP et RAP, en cohérence avec la doctrine budgétaire définie dans le guide de la performance qui préconisait le retrait des « indicateurs d’activité ou de production ». Le PAP 2021 comprend ainsi, hors volet performance, quelques éléments sur l’état d’avancement des projets, mais cette information est parcellaire et globalisée puisque n’y figurent que le nombre de cités en phase de labellisation, celles dont le programme de travaux a été validé et celles dont les travaux ont été engagés, ainsi que les AE correspondantes.

Alors que l’essentiel des travaux de rénovation et de construction va être engagé en 2021 et que les dates de livraison pourraient s’étager jusqu’en 2023 voire 2024, le rapporteur spécial recommande une amélioration de l’information du Parlement sur l’état d’avancement des travaux.

Recommandation (reformulée) : communiquer dans les PAP et les RAP des éléments d’information utilisés par les équipes projet afin de pouvoir suivre l’état effectif d’avancement des travaux.

3.   Des dépenses bien encadrées au sein de l’enveloppe quinquennale mais des prévisions de consommation qui pourraient être affinées

● La Cour des comptes souligne que « l’enveloppe limitée du programme protège raisonnablement contre les risques de dérapage ». Elle note qu’une provision de 71,9 millions d’euros pour faire face à d’éventuels surcoûts a été constituée au sein du programme. La DIE a indiqué au rapporteur spécial que cette provision n’avait pas été modifiée à ce jour car, à chaque phase de négociation, elle se tourne vers le porteur de projet pour « recalibrer le projet et faire en sorte que celui-ci continue de coller à l’épure budgétaire et énergétique initiale ».

Le passage entre les différentes phases des projets (des études préalables jusqu’à la contractualisation et au démarrage des travaux) ainsi que la qualité du suivi témoignent d’une gouvernance robuste. Sur le plan opérationnel, la mise en œuvre de chaque projet relève de la responsabilité du préfet de département en tant que MOA. Un comité de pilotage rassemblant sous son autorité l’ensemble des services concernés ainsi qu’une équipe projet sont mis en place pour chaque cité. La DIE, en tant que responsable du programme, assure le pilotage et le suivi de la bonne mise en œuvre des projets et le maintien des performances prévues. Elle est destinataire de tout document associé à chaque étape (APS, APD, compte rendu de chantier, procès-verbal de réserve, de réception, etc.)

● Cependant, la Cour des comptes estime que les montants budgétés par la DIE sont supérieurs aux remontées des porteurs de projets, à hauteur d’au moins 40 millions d’euros pour les CP en 2020 ([20]).

La DIE fait valoir que la budgétisation annuelle de l’ensemble du programme provient des remontées des porteurs de projet et notamment des SGAR au niveau des préfectures de région, à travers un comité budgétaire (COBUD).

Le COBUD réunit deux fois par an les responsables de BOP ([21]) sous la présidence du responsable de programme. Il permet d’examiner l’exécution budgétaire et les prévisions de consommation de crédits, dans un souci d’optimiser l’utilisation des crédits disponibles. Ce dialogue de gestion doit permettre d’ajuster les besoins à l’état d’avancement.

Selon la DIE, les itérations de ce dialogue ont pu conduire à constater en cours de gestion des différences avec la budgétisation initiale, particulièrement dans le contexte de la crise sanitaire. Elle ajoute que les réorganisations en cours des services de l’État (organisation territoriale de l’État, nouveau réseau de proximité de la DGFiP) ont amené les préfets, en tant que MOA, à adapter certains projets à l’aune de ces réorganisations.

Le rapporteur considère que la qualité des projections budgétaires est un enjeu du programme, d’autant que les décaissements de CP vont être concentrés sur les exercices à venir, au moins jusqu’en 2024.

La DIE lui a indiqué travailler sur des leviers d’amélioration de la prévision qui reposent sur la méthode itérative précédemment décrite (fiche navette mise à jour au fil de l’eau, renforcement du suivi des comités de pilotage, etc.). Elle précise qu’ « aucun autre projet immobilier n’est géré par elle selon le même dispositif que le programme 348. Le programme 362 Plan de relance, qui comporte 4 214 projets, fait l’objet d’un suivi plus « macro » […]. Toutefois, le retour d’expérience du programme 348 est précieux ».

Recommandation (renouvelée) : fiabiliser la prévision de consommation des crédits.

Le rapporteur spécial s’interroge également sur l’avenir du programme 348 qui est atypique au sein du budget de l’État et même au sein de la présente mission. Il n’était d’ailleurs pas prévu à l’origine pour durer au-delà du GPI, les AE devant être affectées et engagées au plus tard en 2022.

Les décalages calendaires vont repousser la consommation intégrale des CP au moins jusqu’en 2024. Certains projets accuseront sans doute plus de retard que d’autres, ce qui va vraisemblablement amener le programme à perdurer plus longtemps avec un volume de CP très faibles voire résiduels. Le rapporteur spécial se demande s’il ne serait pas de bonne gestion de faire exécuter les CP, lorsqu’ils seront résiduels, par le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État et de supprimer en conséquence le programme 348. Cette recommandation rejoint, dans son principe, celle du rapporteur spécial du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État, M. Jean‑François Mattéi, de renforcer la lisibilité de la gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Recommandation : entamer une réflexion sur la possibilité de transférer les CP résiduels du programme 348 vers le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

B.   LE PROGRAMME 349 : LE FTAP, UN FONDS INTERMINISTÉRIEL POUR LA TRANSFORMATION À PÉRENNISER

Jusqu’en 2020 sous la responsabilité de la direction du budget (DB), le fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP) est placé depuis le 1er janvier 2021 sous la responsabilité du délégué interministériel à la transformation publique (DITP). Il vise à cofinancer, sur la base d’appels à projets, les coûts d’investissement nécessaires à la mise en œuvre de réformes structurelles au niveau interministériel. Les projets soutenus doivent permettre un niveau d’économies pérennes pour chaque euro investi par le fonds.

L’enveloppe pluriannuelle de crédits prévue sur le programme support s’élevait initialement à 700 millions d’euros en AE et en CP sur la période 2018-2022 ([22]).

Les quatre appels à projets conduits en 2018, 2019 et 2020 ont permis d’allouer à 97 projets une enveloppe globale de 612,4 millions d’euros. Le solde, soit 72,6 millions d’euros, serait engagé en 2021 à l’issue du dernier appel à projets.

Le coût total des projets cofinancés par le FTAP s’élève à 1,2 milliard d’euros.

rÉpartition pluriannuelle des crÉdits du programme 349

(en millions d’euros)

		LFI 2018		LFI 2019		LFI 2020		LFI 2021		2022 et au-delà
		AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Prévision	Titre 2	0	0	5	5	10	10	5	5	1	1
	Hors titre 2	200	0	240	155	190	196	45	153,7	0	234
	Total	200	0	245	160	200	205,6	50	158,7	1	235
Reports	Titre 2	–	–	–	–	–	–	–	–	n.c.	n.c.
	Hors titre 2	–	–	180	–	354,5	–	494,5	36,9	n.c.	n.c.
	Total	–	–	180	–	354,5	–	494,5	36,9	n.c.	n.c.
Crédits disponibles		200	0	425	160	554,5	205,6	544,5	195,6	1	235
Exécution	Titre 2	0	0	0	0	0	0
	Hors titre 2	20,1	0	65,3	37,6	151,9	71,9
	Total	20,1	0	65,3	37,6	151,9	71,9

Source : DITP et RAP 2018 à 2020.

Sur l’exercice 2020, la consommation des crédits s’est élevée à 151,9 millions d’euros en AE (+ 132 % par rapport à 2019) et 71,9 millions d’euros en CP (+ 91 % par rapport à 2019). Cette montée en charge était attendue et correspond aux engagements et paiements sur les contrats de transformation signés en 2018 et 2019. Elle est toutefois significativement inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale qui affichait 200 millions d’euros en AE, auxquels s’ajoutaient 354,5 millions d’euros de reports de crédits de 2019, et 205,6 millions d’euros en CP.

1.   Les délais de contractualisation et la durée des projets financés par le FTAP impliqueront une consommation de CP jusqu’en 2024

● Au sein de la DITP, 3 ETP sont affectés au FATP. Le transfert de responsabilité du programme n’a pas eu d’impact significatif sur le fonctionnement du fonds dans la mesure où la DB s’occupait de la gestion technique du programme et de l’évaluation du retour sur investissement tandis que la DITP pilotait les appels à projets et instruisait les dossiers. Cependant, la charge administrative est désormais supportée par la DITP.

En outre, la même équipe est en charge du fonds innovation et transformation numérique (FITN), l’une des composantes du volet numérique du plan France Relance, dotée de 500 millions d’euros.

Si les enveloppes ouvertes en 2018 et 2019 au titre des trois appels à projets organisés ont été intégralement allouées, la consommation des AE et des CP s’établit cette année encore à un niveau bien inférieur à la prévision. Le retard dans la contractualisation et la mise en œuvre des projets pose la question de leur décalage au-delà de 2022.

La Cour des comptes considère que la programmation budgétaire pour 2020 s’est fondée sur des hypothèses extrêmement optimistes de consommation des CP pour les projets lauréats en 2018 et 2019 ([23]). Une analyse de la clé de décaissement observée sur les premiers projets de 2018 montre que seuls 21 % des financements ont été consommés l’année suivante. En cumulant les besoins de CP pour 2018, 2019 et 2020 et en ajoutant les crédits de l’enveloppe déconcentrée désormais mise à disposition des préfets pour le financement de projets locaux (28 millions d’euros en 2020), la Cour évalue rétrospectivement à 35 millions d’euros au minimum la surbudgétisation des CP ouverts sur le FTAP en 2020.

Au final, 119,6 millions d’euros de CP ont été annulés ([24]) en LFR 4 pour 2020 et ont été reportés sur 2021.

● L’allongement des délais de consommation des crédits a plusieurs origines :

– les délais liés à la sélection des projets lauréats (les projets durent en moyenne trois ans) reposant sur une procédure d’appels à projet permettant de sélectionner les meilleurs projets et de garantir le respect des critères du FTAP. Le confinement intervenu en cours de sélection pour la première session 2020 a entraîné un allongement de la durée de cette dernière ;

– les délais liés à la contractualisation (« contrats de transformation ») avec les porteurs de projets. La phase de contractualisation nécessite des itérations avec les porteurs sur la base de projets de contrats. Cette phase est particulièrement structurante car elle engage les porteurs sur le déploiement précis de leurs projets, sur un montant d’économies à réaliser et sur des indicateurs de suivi et d’avancement de leurs projets. La multiplicité des signataires et la complexité des projets peuvent ralentir la phase de contractualisation ;

– les délais liés à la montée en charge des projets : une fois les contrats de transformation signés, la consommation des crédits monte progressivement en charge car chaque projet nécessite la mise en place d’une gouvernance dédiée, la réalisation d’études préalables, la soumission d’un dossier en vue d’un avis conforme de la DINUM ([25]), la passation de marchés publics d’AMO, etc. Ces délais de montée en charge expliquent que les niveaux de consommation effectifs soient attendus à un niveau inférieur à celui des crédits mis à la disposition des porteurs pour conduire leurs projets, pourtant établis à partir des échéanciers contractuels ou des demandes actualisées des porteurs ;

– enfin, le retard pris du fait des mesures de confinement. Ce retard a été peu significatif du fait du recours massif au télétravail au niveau de la DTIP, de la direction du budget et des administrations porteuses de projets. La date de clôture des deux appels à projets a toutefois été repoussée d’un mois, impactant la phase de contractualisation.

● Le tableau ci-après présente la liste des projets lauréats du FTAP avec leurs principales caractéristiques (coût du projet financé et part financée par le fonds, montant des économies attendues ou gain de productivité, retour sur investissement (ROI) et durée prévisible du projet).

 

projets financÉS par le ftap depuis 2018

(en euros)

Nom du projet retenu	Année de sélection	Appel à projets	Coût total du projet	Financement apporté par le FTAP	Montant d'économies attendu	Gains de productivité attendus (ETP)	ROI attendu	Durée de réalisation du projet	Fin estimée
Agence de mutualisation des universités et établissements	2018	1	18 700 000	2 851 000	2 700 000	N/A	0,95	3 ans	2023
Dématérialisation des demandes d’autorisation d’urbanisme	2018	1	5 700 000	3 599 000	6 152 000	0	1,71	3 ans	2022
100 % Démat au ministère de la Culture	2018	1	7 500 000	2 000 000	1 068 484	17	0,53	3 ans	2021
Numérique en détention (NED)	2018	1	25 000 000	7 919 700	8 463 740	96	1,07	4 ans	2023
Systèmes experts en météorologie et climat	2018	1	3 930 000	2 900 000	2 325 000	31	0,80	3 ans	2022
AIFE - Améliorations par l’Innovation pour les Finances de l’État	2018	1	9 307 780	6 598 000	11 835 000	263	1,79	4 ans	2021
CFVR - Ciblage de la fraude et valorisation des requêtes	2018	1	11 700 000	5 200 000	27 786 800	500	5,34	4 ans	2021
Dématérialisation des déclarations foncières des propriétés bâties	2018	1	5 080 000	4 000 000	6 232 299	100	1,56	3 ans	2022
Indicateurs d’insertion des apprentis et lycéens	2018	1	4 800 000	1 061 940	1 600 000	0	1,51	3 ans	2021
Datasciences	2018	1	6 192 000	1 700 000	1 600 000 (recettes)	0	0,00	3 ans	2021
Incub-O, l’accélérateur régional de la transformation numérique en Occitanie	2018	1	2 676 750	1 235 000	1 824 000	32	1,48	3 ans	2022
Health data hub	2018	1	40 000 000	36 000 000	54 200 000	0	1,51	4 ans	2021
PJM - Protection juridique des majeurs (PJM)	2018	1	4 000 000	2 170 000	3 925 000	25	1,81	4 ans	2021
Intelligence Emploi	2018	1	49 544 000	20 000 000	27 000 000	447	1,35	4 ans	2021
Parcours Flexibles en Licence	2018	2	18 173 935	12 418 832	17 622 513	0	1,42	3 ans	2023
Maintien dans le logement des personnes vulnérables par les systèmes d’information	2018	2	7 000 000	1 900 000	6 900 000	57	3,63	4 ans	2022
Prévention des impayés locatifs	2018	2	4 000 000	2 100 000	2 190 000	30	1,04	3 ans	2023
Supports techniques Media global Radio France	2018	2	3 000 000	1 500 000	1 590 000	7	1,06	2 ans	2022
PILAT	2018	2	25 957 200	13 359 000	13 468 800	150	1,01	3 ans	2023
MENTOR - Plate-forme interministérielle de formation à distance des agents de l'État	2018	2	10 108 372	4 955 572	6 278 267	0	1,27	4 ans	2023
« PFRA étendue » : Expérimentation de la mutualisation en interministériel des achats ministériels dans les régions BFC et PACA	2018	2	5 160 000	3 570 740	5 300 000	0	1,48	3 ans	2022
Télé-enregistrement	2018	2	5 617 600	986 100	6 025 276	150	6,11	2 ans	2022
Géoplateforme : l'espace public de l'information géographique	2018	2	11 295 400	3 600 000	3 600 000	45	1,00	3 ans	2022
Team France au service du développement international des entreprises et des territoires	2018	2	10 075 000	6 005 000	7 044 390	83	1,17	2 ans	2021
HIPE "Harmonisation et Innovation autour du Parcours de l'Étranger" (certains éléments du dossier sont précisés en pièce jointe)	2018	2	14 000 000	7 000 000	4 221 488	21	0,60	3 ans	2022
INPS – Transformation de la police technique et scientifique	2018	2	10 150 000	5 150 000	2 915 590	39	0,57	4 ans	2022
Le pôle de l'État bisontin, un accélérateur de la modernisation de l'État en région bourgogne Franche-Comté	2018	2	2 816 428	1 828 928	1 106 320	17	0,60	3 ans	2021
SI national des fourrières en automobiles	2018	2	4 654 240	1 691 500	1 870 000	0	1,11	4 ans	2021
Chatbot démarches	2018	2	650 000	325 000	145 000	0	0,45	3 ans	2022
Code du travail numérique	2018	2	2 860 000	1 900 000	1 920 000	30	1,01	4 ans	2021
EASI Lab	2019	3-1	9 335 618	5 977 818	2 861 911	39	0,48	4 ans	2023
MISAOA	2019	3-1	11 103 000	2 170 000	1 995 062	8	0,92	4 ans	2023
Cerem'Avenir	2019	3-1	26 556 000	12 332 130	12 958 000	190	1,05	4 ans	2022
Surveillance navigation	2019	3-1	2 100 000	1 000 000	687 878	10	0,69	2 ans	2023
PIREX	2019	3-1	1 630 000	570 000	970 000	10	1,70	4 ans	2023
Foncier innovant	2019	3-1	24 310 000	12 122 000	12 603 930	300	1,04	4 ans	2023
Concentrateur DITP	2019	3-1	18 396 000	9 000 000	7 426 090	130	0,83	3 ans	2021
Nouveau réseau DGFiP	2019	3-1	16 075 400	7 183 400	17 574 557	363	2,45	3 ans	2023
Contrôles DGCCRF	2019	3-1	5 515 000	2 605 000	3 840 390	90	1,47	3 ans	2022
Portail Parents	2019	3-1	15 800 000	6 500 000	1 385 000	9	0,21	3 ans	2021
RECE	2019	3-1	5 000 000	3 000 000	1 812 346	20	0,60	4 ans	2022
OCTO	2019	3-1	4 598 849	2 540 000	1 835 009	32	0,72	3 ans	2023
Transate	2019	3-1	1 121 700	706 600	281 550	5	0,40	4 ans	2021
Med-FIRSST CONNECTE	2019	3-1	820 125	504 131	387 000	0	0,77	3 ans	2022
Plateforme d'appui Guyane	2019	3-1	1 065 000	765 000	95 750	0	0,13	3 ans	2022
Santé Franciliens	2019	3-1	2 877 200	300 000	6 800 000	136	22,67	1 an	2021
Moderniser l'organisation du travail de l'Opéra national de Paris	2019	3-2	3 600 000	2 800 000	N/A	N/A	N/A	N/A	N/A
Prison expérimentale	2019	3-2	50 000 000	35 000 000	1 300 000	32	0,04	4 ans	2026
Le déploiement de la télémédecine au sein des unités sanitaires en milieu pénitentiaire	2019	3-2	5 976 000	2 988 000	6 712 462	84	2,25	3 ans	2023
Projet 3D : Développement de la Donnée en Douane - Placer la donnée au cœur des métiers de la Douane	2019	3-2	29 342 902	18 803 737	18 544 267	483	0,99	3 ans	2021
TNCP : Transformation numérique de la commande publique	2019	3-2	16 105 000	9 180 000	6 718 000	99	0,73	3 ans	2022
DataLake DGFiP : Valorisation et mise à disposition des données de la DGFiP	2019	3-2	14 875 800	8 295 500	10 890 271	327	1,31	4 ans	2022
E-Contacts Plus : Assistant virtuel	2019	3-2	6 124 400	3 678 000	4 962 425	138	1,35	3 ans	2021
Infocentre des Établissements Publics Nationaux (EPN)	2019	3-2	4 464 600	2 652 200	8 235 000	0	3,10	3 ans	2022
Transformation numérique du service de santé au travail : dématérialisation du dossier médical et déploiement de la télémédecine	2019	3-2	2 548 400	1 782 240	906 580	2	0,51	3 ans	2021
Dématérialisation et responsabilité sociétale intégrée en Hauts-de-France	2019	3-2	1 431 250	852 450	1 308 000	148	1,53	3 ans	2021
Conforter la maîtrise des données et l'expertise technique au service des usagers	2019	3-2	400 000	200 000	377 940	9	1,89	3 ans	2023
Ligne Directe France Services	2019	3-2	603 222	277 484	145 000	1	0,52	2 ans	2023
Cartonaut, transformer la cartographie marine et l’information nautique	2019	3-2	5 750 000	1 987 000	1 122 000	10	0,56	3 ans	2023
Gestion électronique de document - Gestion électronique de courrier	2019	3-2	1 312 447	314 974	2 124 621	42	6,75	4 ans	2021
Remplacement de la PEC (Plateforme d’Échange et de Confiance)	2019	3-2	3 850 000	1 275 000	1 275 000	0	1,00	2 ans	2022
Rapprocher les personnes en situation de handicap de la formation et de l’emploi	2019	3-2	6 000 000	3 000 000	N/A	N/A	N/A	N/A	N/A
Mettre fin aux handicaps liés à l’insularité	2020	4-1	9 500 000	1 500 000	700 000	0	0,47	3 ans	2023
Support coopératif renforcé d’agents digitaux	2020	4-1	1 260 197	707 500	370 000	2	0,52	3 ans	2023
USER FIRST - Faciliter le travail au sein des laboratoires de recherche	2020	4-1	8 809 250	4 193 100	14 451 049	192	3,45	3 ans	2023
Bracelet anti-rapprochement pour lutter contre les violences conjugales et les féminicides	2020	4-1	20 107 250	8 725 000	6 600 000 de 2020 à 2023	N/A	0,00	3 ans	2023
Data Hub de la transition écologique en Grand Est	2020	4-1	520 000	260 000	299 940	6	1,15	3 ans	2023
Plan 2020-2022 pour les achats de l’État	2020	4-1	47 062 830	15 659 000	700 000 000	0	44,70	3 ans	2022
RocSP – Recouvrement Optimisé des Créances du Secteur Public	2020	4-1	48 718 700	20 873 900	11 908 147	280	0,57	3 ans	2023
FICOBA 3 - Refonte du FIchier des COmptes Bancaires et Assimilés	2020	4-1	14 433 900	7 821 000	8 973 247	219	1,15	3 ans	2023
Point de contact unique aux frontières - Volet numérique	2020	4-1	9 851 204	4 900 000	789 000	22	0,16	3 ans	2023
Refonte des systèmes d'information de la Politique agricole commune	2020	4-1	44 370 000	28 839 999	111 130 400	15	3,85	3 ans	2022
Modernisation et extension du Datacenter de la DGDDI à Toulouse (DNSCE)	2020	4-1	18 000 000	10 000 000	6 800 000	0	0,68	4 ans	2023
France Identité Numérique	2020	4-1	45 965 000	27 665 000	27 665 000	0	1,00	4 ans	2023
Outil de pilotage de la masse salariale - Au service d’une politique managériale innovante et efficace	2020	4-1	2 750 703	1 070 458	428 183	7	0,40	3 ans	2023
Outillage pour le capacitaire renforcé	2020	4-1	12 240 000	6 120 000	700 000	0	0,11	3 ans	2023
Maison numérique des blessés et des familles	2020	4-1	2 479 240	300 000	183 100	24	0,61	3 ans	2023
Portail de surveillance de l'exposition des travailleurs aux rayonnements ionisants	2020	4-1	2 674 925	1 000 000	553 278	2	0,55	3 ans	2022
Production d’un référentiel d’occupation et usage des sols dans le cadre de l’observatoire de l’artificialisation des sols	2020	4-2	18 576 000	11 145 600	3 470 000	0	0,31	3 ans	2023
Trackdéchets : Gérer la traçabilité des déchets en toute sécurité	2020	4-2	1 800 000	600 000	2 000 000	0	3,33	3 ans	2023
Le portail “démarches-plaisance”	2020	4-2	1 800 000	900 000	1 575 000	37	1,75	3 ans	2023
Mutualisation, dématérialisation et informatisation des procédures visant la protection et l’emploi des enfants âgés de moins de 16 ans dans le spectacle en IDF	2020	4-2	248 945	200 000	84 247	2	0,42	2 ans	2022
Développement d’une solution automatisée d’aide et d’assistance à la correction d’épreuves d’expression écrite en langue française	2020	4-2	1 000 300	323 825	421 000	8	1,30	3 ans	2023
Forêt 4.0 : La gestion forestière augmentée	2020	4-2	8 455 028	4 055 583	5 400 000	96	1,33	3 ans	2023
Fusion des deux régions de gendarmerie Haute et Basse Normandie	2020	4-2	400 000	230 270	230 270	26	1,00	3 ans	2022
Plateforme d’assistance et d’orientation du guichet unique formalités	2020	4-2	1 617 375	1 182 875	576 000	N/A	0,49	3 ans	2022
Résorption-bidonvilles : connaître, partager et agir pour résorber les bidonvilles	2020	4-2	1 971 951	767 500	750 000	N/A	0,98	3 ans	2023
Programme national Lidar Haute Densité : décupler la connaissance du territoire au service des politiques publiques	2020	4-2	34 376 000	21 550 000	18 800 000	7	0,87	3 ans	2023
La création du système d’information de l’ATIGIP : ATIGIP360°	2020	4-2	21 422 000	10 711 000	129 000 000	N/A	12,04	3 ans	2022
CAP 2030	2020	4-2	4 070 775	1 800 200	1 700 000	N/A	0,94	3 ans	2023
Sciences comportementales et optimisation de l’action publique	2020	4-2	4 722 110	4 000 000	4 000 000	N/A	1,00	3 ans	2023
GEOPOL Nouvelle Génération, un nouveau paradigme numérique de la gestion du temps de travail pour la police nationale	2020	4-2	7 630 600	3 179 300	26 400 000	390	8,30	3 ans	2022
Portail commun du recouvrement fiscal et social (PCR)	2020	4-2	44 798 111	28 887 980	100 000 000 (recettes)	0	N/A	3 ans	2022
« Système d’information pour le pilotage et le suivi des Contrats de plan État – Régions »	2020	4-2	1 575 000	775 000	434 000	7	0,56	3 ans	2023
Sécurité Économique Augmentée	2020	4-2	2 982 948	700 000	912 000	19	1,30	3 ans	2023
Design System de l'État	2020	4-2	4 800 000	3 000 000	1 500 000	16	0,50	3 ans	2023
Contrôles automatisés visant à diminuer la circulation de véhicules polluants et à améliorer la qualité de l’air	2020	4-2	49 150 000	18 320 000	1 380 000	N/A	0,08	3 ans	2025

Source : DITP.

2.   Le dispositif de mesure de la performance présente un intérêt limité et n’évoluera que marginalement en 2021

À l’occasion de ses précédents travaux, le rapporteur spécial avait été amené à relever que le dispositif de mesure de la performance du programme 349 présentait un intérêt limité.

● En premier lieu, les sous-indicateurs visant à s’assurer d’un fonctionnement efficient du fonds (objectif n° 1) ne permettent pas d’apprécier précisément la qualité de la gestion des dossiers. En effet, le « taux de sélectivité des projets » relève plus de la constatation a posteriori et ne constitue pas une fin en soi, tandis que le « délai d’instruction moyen des projets » ne prend pas en compte la phase de contractualisation, particulièrement longue.

Le taux de sélectivité est stable depuis l’origine (59 % en 2018, 58 % en 2019 et 57 % en 2020). Ce sous-indicateur est supprimé dans le PAP 2021. L’information (nombre de dossiers candidats et nombre de lauréats par session) est cependant présente dans le RAP, ce qui est positif.

Le délai d’instruction moyen des projets s’est allongé en 2020 avec les effets du premier confinement (il passe de 71 jours en 2019 à 95 jours en 2020).

Le rapporteur spécial renouvelle sa recommandation de disposer d’un sous-indicateur portant sur le délai entre le dépôt des dossiers sélectionnés et la fin de la phase de contractualisation ([26]). Un sous-indicateur « pourcentage de lauréats pour lesquels le contrat est signé au cours de leur année de sélection » a été ajouté dans le PAP 2021, mais ce sous-indicateur, qui prend en compte l’année civile, ne semble pas très pertinent ([27]).

Recommandation (renouvelée) : mettre en place un sous-indicateur portant sur le délai entre le dépôt des dossiers retenus et la fin de la phase de contractualisation.

● En second lieu, si les deux indicateurs visant à s’assurer de l’efficacité des projets financés (objectif n° 2) traduisent bien les objectifs du fonds, leur formulation reste abstraite, et ils mesurent la performance prévue et non la performance réelle. Leur capacité à informer le Parlement sur la qualité du pilotage et de la gestion des projets financés, et sur l’efficacité concrète de ces projets, est donc limitée.

Le premier sous-indicateur « Part des projets ayant un impact direct sur la qualité de service aux usagers ou sur la qualité de travail des agents » ([28]) ne prend pas en compte la satisfaction du point de vue de l’usager ou de l’agent (« UX » ([29])).

Le second sous-indicateur « Retour sur investissement attendu des projets financés » porte sur le ROI attendu et non celui mesuré. Il est attendu à 1,50 euro par euro investi. Il est qualifié de « très positif » dans le RAP.

Le rapporteur spécial estime que ces indicateurs d’efficacité du FTAP pourraient être utilement complétés par un indicateur portant sur l’avancement des projets financés (par exemple, délai moyen entre la contractualisation et la réalisation de 30 % du projet, de 50 % du projet, de la totalité du projet / pourcentage de projets réalisés à 30 %, à 50 %, en totalité). Cela permettrait de disposer d’une information infra-annuelle et pluriannuelle sur la rapidité de mise en œuvre des projets financés par le FTAP.

Recommandation : mettre en place un indicateur permettant de disposer d’une information sur l’état d’avancement des projets.

3.   Un fonds interministériel qui aura permis de financer des projets de transformation pour près d’un milliard et demi d’euros en quatre ans

Le FTAP connaît depuis la création du programme une activité importante puisque les quatre appels à projets achevés à fin 2020 ([30]) ont déjà permis d’identifier 97 projets lauréats, présentant un investissement total d’environ 1,2 milliard d’euros, dont 612,4 millions apportés par le FTAP. Le dernier appel à projet lancé en novembre 2020 permettra d’allouer en 2021 le solde du financement disponible, soit 72,4 millions d’euros. Au final, environ 1,4 milliard d’euros auront été investis par l’État dans des projets de transformation publique, dont la moitié via le FTAP.

Le tableau ci-après synthétise les principales données d’activité du FTAP depuis 2018.

synthÈse des projets financÉs par le ftap (2018-2020)

(montants en millions d’euros)

	2018	2019		2020		Totaux
Nombre d’appels à projets	2	1 × 2 sessions (mars et juin)		1 × 2 sessions (juin et octobre)		4
Candidatures	183	27	29	23	42	304
Lauréats	33	16	16	16	19	97
Taux de sélectivité	18 %	58 %		57 %		33 %
Montant global des projets	400	300		500		1 200
Montant alloué par le FTAP	199,8	160,4		252,2		612,4
Montant des enveloppes déconcentrées en régions	-	6		28		34

Source : DITP et commission des finances

● 30 contrats de transformation supplémentaires ont été signés en 2020 : 3 pour des projets déclarés lauréats en 2018, 19 pour des lauréats de 2019 et 8 pour des lauréats de 2020. La dynamique de contractualisation est ainsi stabilisée, 29 contrats ayant été signés en 2019 après 8 contrats signés en 2018. Au total, 67 contrats ont ainsi été signés à fin 2020.

Il est à noter que, depuis 2019, une partie des financements du FTAP a été déconcentrée et déléguée aux préfets de région à hauteur de 34 millions d’euros. Cela répond partiellement à l’une des critiques émises par la Cour des comptes dès 2019 ([31]) s’agissant du faible nombre de projets lauréats portés par des acteurs territoriaux ([32]). Pour la DITP, ce nombre limité s’explique par la rareté des compétences au niveau déconcentré pour répondre utilement aux appels à projets.

L’autre critique de la Cour des comptes concerne la forte concentration des crédits alloués à trois projets (le portail commun de recouvrement fiscal, la refonte du SI de la PAC et France identité numérique). La DITP a indiqué au rapporteur spécial que le ministère de l’économie et de la relance a présenté des dossiers « à fort ROI » et pour lesquels « les économies ont été bien objectivées ». Il était donc logique pour la DITP d’investir dans des projets coûteux générant à la fois des bénéfices importants pour les usagers et des économies de moyen terme. La DITP précise qu’elle a, depuis 2020, une « vision plus compréhensive » de la qualité de service rendu aux usagers dans ses choix d’investissement. L’appréhension du ROI a également été modifiée : « l’objectif de générer un euro d’économie pour un euro de subvention est désormais apprécié de manière globale sur l’ensemble du FTAP et non plus nécessairement projet par projet ».

Le rapporteur spécial constate que l’enveloppe de 685 millions ([33]) aura été intégralement consommée en AE à la fin de l’année 2021, que le nombre de projets financés est significatif et que ce financement s’opère à l’issue d’une sélectivité réelle des dossiers présentés, ce qui démontre le succès du fonds. En outre, les projets financés n’auraient probablement pas pu l’être sur des crédits ministériels Cependant, le faible nombre de projets déposés dans certains secteurs d’activité, comme la santé et la sécurité, dans lesquels il y a un vrai besoin de numérisation, interroge. Cette lacune s’explique peut-être par un déficit de notoriété du FTAP qui mériterait d’être comblé par une action de communication élargie à toutes les administrations, y compris hospitalières.

Le rapporteur spécial considère cependant que la pertinence d’un fonds qui finance des projets innovants au sein de l’administration, au bénéfice des usagers et des agents publics, n’est avérée que s’il réunit les trois caractéristiques suivantes :

– les projets financés ont un caractère interministériel et ne pourraient être financés par ailleurs sur les crédits des porteurs de projets concernés ;

– les projets soutenus doivent être d’une certaine complexité et nécessiter des investissements importants ;

– ces projets doivent être générateurs d’économies.

Le rapporteur spécial est favorable à ce que le FTAP soit pérennisé au‑delà de 2022 en concentrant ses crédits sur les projets interministériels complexes d’envergure.

● La DITP a également indiqué que l’affectation tardive des fonds pouvait ralentir les projets lauréats dans la mesure où elle avait constaté que les porteurs de projets ne constituaient les équipes (recrutements) et ne réalisaient les achats nécessaires (marchés publics) qu’une fois les fonds du FTAP mis à disposition. En outre, l’accord d’autres administrations, comme la DINUM, est requis postérieurement à la signature du contrat de transformation, ce qui constitue également un facteur purement administratif de ralentissement des projets.

Le rapporteur considère que l’intervention de la DINUM est essentielle dans la structuration des dossiers lauréats mais que cette intervention devrait intervenir avant la phase de contractualisation. Il propose également de libérer sous forme d’avance une partie des fonds pour amorcer le projet.

Enfin, le rapporteur constate que la durée de contractualisation est appréhendée avec trop d’optimisme et suggère d’optimiser l’ensemble de la procédure afin de permettre une prévision plus fiable de la consommation des crédits de paiement.

 

 

 

 

 

C.   LE PROGRAMME 351 : QUE FAIRE DU FAIRH ?

Le fonds pour l’accompagnement interministériel « Ressources humaines » (FAIRH), créé en loi de finances initiale pour 2019, est placé sous la responsabilité de la directrice générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP).

Il participe au cofinancement des coûts de transition nécessaires à la mise en œuvre de réformes structurelles ayant une forte dimension RH. Le fonds peut être mobilisé par les ministères et leurs opérateurs ([34]) dans le cadre de leurs transformations RH afin de cofinancer des mesures d’accompagnement individuel et collectif ainsi que des dépenses de conception et de pilotage de ces transformations. Sont ainsi pris en charge des dispositifs de formation, de valorisation ou d’acquisition des compétences ainsi que des indemnités versées aux agents pour faciliter les mobilités ou les départs hors de la fonction publique.

Le fonds a été doté de 50 millions d’euros en 2019 et 2020 dont 40 millions d’euros en titre 2 et le solde en titre 3. Les cofinancements sont attribués aux porteurs de projets par un comité de sélection ([35]) selon des critères d’éligibilité définis par un cahier des charges ([36]).

En 2019, seuls 8,9 millions d’euros (dont 7,4 millions d’euros en titre 2) ont été mobilisés sur le FAIRH. En 2020, 14,6 millions d’euros ont été engagés (dont 6,8 millions d’euros en titre 2). La sous-consommation est donc importante puisqu’elle correspond à plus des deux-tiers des crédits du programme 351.

1.   Un fonds de petite taille dont la sur-budgétisation interroge

En 2020, 50 millions d’euros ont été ouverts en AE et CP.

Ce montant résulte de la décision prise lors du 2ème comité interministériel de la transformation publique (CITP) du 29 octobre 2018 de doter le FAIRH d’au moins 50 millions d’euros par an sur la période 2018-2022.

Les crédits ne sont pas directement consommés. La mise à disposition des fonds intervient par décret de virement ou transfert de crédits vers le programme support du projet cofinancé.

En 2020, 15 projets – dont 6 nouveaux (DGE, pôles 3E, Atout France, ONISEP, Météo France et VNF) – ont bénéficié d’un engagement de financement de la part du FAIRH pour un montant global de dépenses plafonné à 16,8 millions d’euros. Les projets financés s’échelonnent le plus souvent sur plusieurs années. Le tableau suivant répertorie les porteurs de projets et les plafonds de financement associés.

 

Projets	Plafonds alloués (en euros)
Réformes de l'organisation territoriale de l'État
Nouveau réseau de proximité des finances publiques (DGFiP)	7 386 755
Restructuration partielle des DIRECCTE (pôles 3E)	609 434
Préfiguration des secrétariats généraux communs (SGC) aux préfectures et aux directions départementales interministérielles (DDI)	1 095 500
Préfiguration des nouvelles directions départementales de l’emploi, du travail et de la solidarité (DDETS)	818 370
Réformes d’administrations centrales
Direction générale des entreprises (DGE)	255 899
Service de l’achat, de l’innovation et de la logistique du ministère de l’Intérieur (SAILMI)	21 033
Réformes d’opérateurs
Voies navigables de France (VNF)	781 000
Météo France	869 480
Agence nationale du contrôle du logement social (ANCoLS)	165 250
Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA)	1 139 000
Institut français du cheval et de l’équitation (IFCE)	647 487
Réunion des musées nationaux - Grand Palais	561 550
Office français de la biodiversité (OFB)	1 370 000
Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP)	271 707
Atout France	827 529
TOTAL	16 819 994

La DGFiP (programme 156) bénéficie à elle seule, dans le cadre de la mise en place du nouveau réseau de proximité, de plus de 40 % des financements accordés par le FAIRH en 2020 ([37]). Près des deux-tiers des financements sont concentrés sur quatre porteurs de projets (DGFiP, OFB, CEREMA et ministère de l’intérieur).

Sur ces quinze projets, dix ont bénéficié d’un transfert du FAIRH vers les programmes concernés pour un montant global de 6,85 millions d’euros (4,35 millions d’euros de titre 2 dont 2 millions d’euros au bénéfice de la DGFiP) représentant 14 % seulement des CP ouverts en LFI.

La DGAFP explique la faible consommation des crédits en 2020 par les décalages calendaires liés à la crise sanitaire. En effet, les retards dans la mise en œuvre des réformes organisationnelles ont, par répercussion, un impact direct sur le déblocage des cofinancements sollicités.

Ainsi, le glissement calendaire au 1er janvier 2021 des réformes de l’organisation territoriale de l’État a eu un effet report important sur l’exécution des crédits du programme en 2020. La mobilisation des dispositifs indemnitaires a été plus tardive et les autres dépenses d’accompagnement individuel et collectif des agents, qui devaient initialement être engagées à l’automne 2020, ont été décalées de six mois.

La DGAFP estime qu’environ 15 millions d’euros de financement prévus pour 2020 ont de ce fait été reportés sur 2021. L’engagement des crédits pour 2021 est en conséquence estimé à environ 30 millions d’euros, dont 15 millions d’euros de reports provenant de 2020 et 15 millions d’euros correspondant au financement 2021. Le rapporteur considère que cette « montée en charge » est en trompe-l’œil, puisque la prévision d’engagement de crédits pour 2021 hors effet report reste de 15 millions d’euros, montant qui semble constituer un rythme de croisière. Il constate que le FAIRH est structurellement sur-budgété. Il fait observer que cette situation ne changera vraisemblablement pas en 2022 du fait des échéances électorales.

Au final, le programme 351 a fait l’objet d’annulations de crédits pour 36,5 millions d’euros (dont 29,3 millions d’euros en titre 2) en fin de gestion 2020, soit 73 % des crédits ouverts en LFI.

2.   Le dispositif de mesure de la performance demeure lacunaire

La maquette de performance repose sur le suivi d’un unique objectif, intitulé S’assurer d’un fonctionnement efficient du fonds d’accompagnement interministériel Ressources humaines, mesuré par un seul indicateur, le délai d’instruction des projets à compter de l’accusé de réception des dossiers complets par le comité de sélection.

Ce délai moyen d’instruction s’est établi en 2020 à 27,5 jours contre 10,3 jours en 2019, l’allongement de ce délai étant dû à la première période de confinement au printemps 2020 qui a impacté l’instruction des deux premiers dossiers de l’année. Par la suite, la DGAFP a indiqué au rapporteur ne pas avoir subi de ralentissement significatif dans l’instruction des dossiers.

Fixée à 60 jours dans le PAP 2019 et ramenée à 50 jours dans le PAP 2020, la cible semble artificiellement élevée du fait de l’identification des projets bien en amont de leurs dépôts et de l’accompagnement proposé par la DGAFP aux porteurs dans la construction de leurs projets. Comme l’indique le RAP, si cinq des six dossiers déposés en 2020 ont nécessité un complément en cours d’instruction, « aucun dossier n’a nécessité plus d’une itération entre les services instructeurs et les porteurs de projets ».

Certes, cet indicateur a le mérite, d’une part, de montrer que les candidatures sont préparées avec sérieux en amont de leur dépôt grâce à l’appui de la DGAFP, d’autre part, de rendre compte d’une gouvernance souple permettant une prise de décision rapide. Cependant, il n’apporte aucune information s’agissant de l’efficience de la dépense. Il manque par exemple un indicateur précisant le coût par agent des dispositifs (formation, bilan de compétences, primes non récurrentes d’accompagnement des mobilités, indemnités de départ volontaire, etc.) cofinancés par le FAIRH. Le taux moyen de cofinancement, qui permet de mesurer l’effet de levier, n’est pas non plus mentionné. L’information relative au suivi de l’avancement des projets est également absente.

Le rapporteur avait, dès 2019, relevé l’apport limité de cet indicateur pour contrôler la qualité de la dépense publique engagée à l’échelle du programme.

Lors du PLF 2021, la DGAFP a indiqué au rapporteur qu’elle souhaitait renforcer les « modalités d’un suivi de l’avancement des projets » fondé sur les cinq critères de sélection des dossiers (qualité de la procédure RH, cohérence du projet avec les enjeux de transformation ministérielle, prévisions chiffrées des dispositifs mobilisés, niveau de cofinancement, impact sur les effectifs et la masse salariale). Un questionnaire a été envoyé aux porteurs de projets dont les résultats sont attendus à la fin du premier semestre 2021. En outre, un second indicateur intitulé S’assurer d’un fonctionnement efficient du FAIRH a été introduit dans le PAP 2021. Comprenant trois sous-indicateurs, il porte sur le nombre d’agents accompagnés ou bénéficiaires d’un dispositif indemnitaire cofinancé par le fonds.

Le rapporteur insiste sur la nécessité d’aller plus loin dans l’évaluation de la performance du FAIRH et dans la restitution de l’état d’avancement des projets cofinancés.

3.   Le FAIRH correspond-il à des besoins interministériels RH suffisamment importants pour justifier l’existence d’un programme spécifique ?

La Cour des comptes estime que « le FAIRH n’a toujours pas fait la preuve de sa pertinence » ([38]) et pose la question de la valeur ajoutée d’un tel fonds, ce qui la conduit à recommander sa suppression ou, à tout le moins, son rattachement au programme 148 Fonction publique de la mission. D’une manière générale, la Cour n’est pas favorable à la multiplication des fonds ad hoc car cela « tend à alimenter la fragmentation budgétaire et à affaiblir la lisibilité des leviers financiers disponibles, en particulier dans le cas des fonds dotés de moyens limités » ([39]).

Plusieurs considérations peuvent militer en faveur de la suppression du FAIRH en tant que programme à part entière :

– le volume des crédits mobilisés chaque année, finalement assez réduit (une quinzaine de millions d’euros), pose la question de savoir s’il y a suffisamment de projets de transformation avec des volets RH à enjeux pour justifier l’existence d’un fonds, cette interrogation étant renforcée par la concentration des crédits sur un projet en particulier, à savoir la mise en œuvre du nouveau réseau de proximité porté par Bercy ;

– les projets soutenus par le fonds sont connus longtemps en avance grâce au travail prospectif réalisé en amont par la DGAFP : ce n’est donc pas le fonds qui réalise l’identification des projets de transformation à forte dimension RH. Cela expliquerait le court délai moyen d’instruction des dossiers (27,5 jours) – pourtant allongé par la crise sanitaire – qui interroge sur la sélectivité du fonds, d’autant que tous les projets présentés en 2020 (comme en 2019) ont été retenus ;

– les contraintes en gestion identifiées dès l’origine sur le FAIRH (impossibilité de suivre la dépense sur Chorus, plafonnement des mouvements entre programmes d’un même ministère) seraient plus lourdes que les avantages procurés par le cantonnement des crédits au sein d’un fonds spécifique ;

– les projets susceptibles d’être soutenus par le fonds entreraient dans les compétences de la future agence d’accompagnement à la mobilité et à la reconversion des agents de l’État ([40]).

Pour la DGAFP, « il y a une pertinence à disposer d’un fonds interministériel permettant de soutenir rapidement des projets de réformes et de transformation de toutes tailles au plus près des besoins RH des ministères et des opérateurs ». En outre, « le FAIRH permet d’apporter un soutien financier aux opérateurs de petite taille qui n’ont pas accès à un financement extérieur. Il permet également d’obtenir un financement en cours d’exercice budgétaire », évitant ainsi le report de la mise en œuvre d’opérations de restructurations et assurant avec plus de souplesse le déploiement des dispositifs d’accompagnement des agents.

S’agissant du choix des projets soutenus par le fonds, la DGAFP reconnaît qu’ils ont été pour la plupart d’entre eux identifiés dès l’été 2018 lors de la création du FAIRH par un « balayage » des grandes réformes à impact RH. Elle fait cependant valoir qu’il y a une forme de sélectivité dans la mesure où elle accompagne en amont les porteurs de projets afin de renforcer la qualité des dossiers présentés au comité de sélection. Il lui arrive ainsi de demander au porteur d’un projet de le retravailler lorsqu’il est insuffisamment formalisé (trois dossiers concernés en 2020). Le comité de sélection opère également une « sélectivité de montant » en recalibrant le montant du cofinancement aux besoins réels après analyse approfondie du dossier arrivé à maturité.

Elle note que la contrainte de gestion liée au plafonnement des mouvements de crédits au sein d’un même ministère, qui concernait en fait les projets de la DGFiP qui relève du ministère de l’économie, des finances et de la relance, est désormais levée dès lors que le FAIRH relève du nouveau ministère de la transformation et de la fonction publiques, ce qui permet de procéder par décrets de transfert, non plafonnés, et non plus par décrets de virement ([41]).

Enfin, la DGAFP a informé le rapporteur que l’agence d’accompagnement à la mobilité et à la reconversion ne devrait pas voir le jour, en lien avec la volonté ministérielle de maintenir au niveau des DRH la responsabilité de l’accompagnement RH des transformations et restructurations.

Le rapporteur est sensible au caractère interministériel du FAIRH et à sa capacité à mobiliser des crédits pour les réformes organisationnelles des petits opérateurs. L’incertitude qui entoure la création d’une agence pour la mobilité et la reconversion des agents de l’État peut justifier l’existence du FAIRH.

Cependant, il constate que, d’une part, le FAIRH est d’une taille très modeste (15 millions d’euros) qui ne devrait vraisemblablement pas croître dans les prochaines années, d’autre part, près de la moitié de ses crédits financent la réforme territoriale de la DGFiP et auraient pu être supportés par le budget de celle-ci. Pour ces raisons, le rapporteur recommande de rattacher le FAIRH au programme 148 Fonction publique qui porte déjà des crédits pour financer différentes réformes (écoles, formations, etc.) au sein de la fonction publique.

Recommandation : rattacher le FAIRH au programme 148 Fonction publique au sein d’une nouvelle action spécifique.

D.   LE PROGRAMME 352 : UNE ÉVOLUTION DU PROGRAMME APPARAÎT NÉCESSAIRE

Le fonds pour l’accélération du financement des startups d’État (FAST) a été créé en loi de finances initiale pour 2019 à l’initiative du rapporteur de la mission.

Placé sous la responsabilité du directeur interministériel du numérique (DINUM) ([42]), le programme a pour objet de « financer l’émergence et le développement de produits et services numériques innovants pour résoudre des problèmes de politiques publiques » à travers, d’une part, un fonds de soutien à l’innovation publique (le FAST) dont il est le support, d’autre part, des crédits destinés à cofinancer le recrutement d’experts numériques pour les ministères (programmes « Entrepreneurs d’intérêt général » (EIG) et « Commando UX ([43]) »).

Comme le FTAP et le FAIRH, le FAST procède par appels à projets et son intervention s’effectue sous la forme d’un cofinancement.

Les crédits consommés sur le programme en 2020 se sont élevés à 9,6 millions d’euros en AE (+ 31 %) et 6,2 millions d’euros en CP (+ 4 %).

RÉpartition pluriannuelle des crÉdits du PROGRAMME 352

(en millions d’euros)

	LFI 2019		LFI 2020		LFI 2021		Estimation 2022
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
01 – FAST	7,2	3,2	9,2	11,2	7,3	7,3	10,2	10,1
dont titre 2	0	0	1,5	1,5	0	0
02 – Soutien au recrutement de profils rares dédiés à l’innovation numérique	-	-	-	-	3,3	3,3
dont titre 2	-	-	-	-	3,0	3,0
Fonds de concours (FDC) attendus	-	-	4,0	4,0	4,0	4,0	nc	nc
Total LFI + FDC	7,2	3,2	13,2	15,2	14,6	14,6	10,2	10,1
Reports / ouverture en cours de gestion	3,8	5,2	4,2	2,1	0,7	0,5	N/A	N/A
Crédits disponibles	11,0	7,3	13,4	13,1	15,3	15,1	N/A	N/A
Exécution	7,4	6,0	9,6	6,2
FDC rattachés	3,0	3,0	3,8	3,8

Source : DINUM et RAP 2019 et 2020.

1.   Un programme de petite taille dont les activités tendent à se diversifier

Le programme 352 porte les crédits du FAST. Cependant, les dépenses réalisées pour le fonds proprement dit sont minoritaires au sein du programme.

En effet, seuls 0,9 million d’euros sur les 6,2 millions d’euros de CP consommés ont servi à financer les projets soutenus par le FAST (voir infra).

En AE, 3,67 millions d’euros ont été attribués aux lauréats des quatre sessions d’appels à projets lancés en 2020.

Près de la moitié des dépenses du programme porte sur l’incubateur de services numériques de la DINUM (EIG), qui était porté jusqu’en 2019 par le programme 129 Coordination du travail gouvernemental (hors périmètre de la présente mission), lequel est le support budgétaire de la DINUM.

En outre, le programme cofinance des recrutements d’experts ou designers numériques ou des data scientists sur des emplois ministériels qui justifient la création d’une nouvelle action « Soutien au recrutement de profils rares dédiés à l’innovation numérique » sur le programme qui change lui-même de nom pour s’intituler « Innovation et transformation numériques » en 2021. Dans la mesure où le programme 352 ne porte pas d’emploi, les crédits de titre 2 destinés à ces recrutements sont mouvementés par décrets de transfert ou de virement à destination des programmes budgétaires supports des administrations accueillant ces profils.

En cours de gestion 2020, 4 millions d’euros de crédits transférés du programme 352 au programme 129 ont servi à l’achat de PC portables pour les agents de la DINUM, de sorte que la Cour des comptes considère que « le programme a servi de réserve budgétaire officieuse pour la DINUM » ([44]). La DINUM a indiqué au rapporteur que ces crédits seront partiellement reversés au programme 352 en 2021.

Plus marginalement, 0,5 million d’euros en AE et en CP ont servi à financer, par décret de virement, le service de webconférence interministériel de l’État, porté par le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables. 2 millions d’euros ont été exécutés sur fonds de concours.

Enfin, la DINUM a indiqué au rapporteur que « les crédits exécutés sur le programme ne représentent qu’un quart de son activité réelle car 18,5 millions d’euros ont été opérés en délégation de gestion sur les programmes d’autres ministères. »

Le rapporteur s’interroge sur ces particularités de gestion qui nuisent à la lisibilité du programme et plaident en faveur de son évolution.

 

 

 

 

 

 

 

2.   Des indicateurs insuffisamment tournés vers l’impact sur l’utilisateur

La maquette de performance comprend sept indicateurs, ce qui constitue un effort louable pour un programme de taille réduite en termes de volumes de crédits.

objectifs et indicateurs de performance du programme 352

Objectif	Indicateur	Réalisation 2018	Réalisation 2019	Prévision 2020	Réalisé 2020
Favoriser l’émergence de produits numé-riques utiles aux usagers et aux agents	1.1 Nombre de problèmes investigués	n.a.	47	80	50
	1.2 Nombre de produits lancés par an	34	32	30	26
	1.3 Nombre de produits abandonnés par an	5	8	10	8
	1.4 Nombre de produits devenus des services publics à l’impact national majeur	1	1	2	2
Développer des méthodes de recrutement innovantes pour résoudre des défis publics	2.1 Nombre d’entrepreneurs d’intérêt général sélectionnés dans l’année	28	53	50	56
	2.2 Nombre d’entrepreneurs d’intérêt général recrutés dans l’administration	9	14	15	14
	2.3 Nombre d’intrapreneurs formés à la méthode startup d’État	63	81	70	105

Source : RAP 2020 et DINUM.

Le contexte sanitaire a eu un impact sur la phase d’investigation, une partie des études étant décalées sur 2021, selon la DINUM. Les autres indicateurs témoignent d’une montée en charge des activités du programme, que ce soit le FAST ou EIG. Le nombre d’intrapreneurs formés par la DINUM a nettement progressé (105) et dépasse nettement la cible (70), ce qui s’explique par la création de nouveaux incubateurs, la crise ayant encouragé le développement du numérique dans les administrations.

Cependant, tous ces indicateurs sont quantitatifs. Le rapporteur regrette que, malgré leur nombre, aucun indicateur ne mesure réellement l’efficience du fonds et n’en quantifie l’impact sur l’usager.

3.   Une lisibilité budgétaire insuffisante qui nuit à son évaluation

Le rapporteur estime que les travaux de la DINUM, que ce soit au niveau du FAST pour promouvoir l’intrapreneuriat des agents publics et le financement de projets innovants résolvant des problèmes auxquels sont confrontés les usagers, ou au niveau des recrutements pour les ministères, sont pertinents. Les projets réalisés sur le FAST sont sélectifs, concrets et nombreux, certains étant des blockbusters comme SignalConso et datagouv.fr en 2019 et MonEntreprise et Anotea en 2020 (actuellement 30 projets sont en accélération et 68 en construction).

Il se demande toutefois s’il est judicieux de conserver un programme support spécifique distinct des crédits budgétaires affectés à la DINUM sur le programme 129, l’existence du programme 352 ne lui paraissant pas dictée par des considérations budgétaires ou techniques.

La DINUM relève que « la LOLF n’a pas été prévue pour le portage des initiatives transverses. C’est la raison pour laquelle il avait été décidé d’avoir deux vecteurs, l’un pour le backoffice [le programme 129], l’autre pour la transformation de l’État [le programme 352] ». Elle fait valoir que la DINUM fait essentiellement de l’ « intermédiation » à travers le programme 352, ce qui est atypique.

Le rapporteur recommande qu’une réflexion soit entamée de façon à améliorer la lisibilité budgétaire des actions menées par la DINUM à travers le programme 352.

Plusieurs scenarii sont possibles : supprimer le programme 352 et regrouper les crédits correspondants dans le programme 129, faire du programme 352 le programme regroupant l’ensemble du numérique de l’État.

Recommandation : Entamer une réflexion sur l’avenir du programme 352 et sur son possible rattachement au programme 129 Coordination du travail gouvernemental.