N° 4195

______

ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 26 mai 2021

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 (n° 4090),

 

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN,

Rapporteur général

Député

 

——

 

 

ANNEXE N° 36
 

 

RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

 

AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

 

 

 

Rapporteurs spéciaux : MM. Jean-René CAZENEUVE et Christophe JERRETIE

 

Députés

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SOMMAIRE

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Page

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PREMIÈRE PARTIE : REVUE DES DÉPENSES

I. UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR LA MISE EN ŒUVRE DE MESURES DE SOUTIEN AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

1. Trois concours exceptionnels de l’État pour soutenir les collectivités territoriales à l’épreuve de la crise économiques sanitaire

a. Le périmètre de la mise en réserve inclut toujours les dotations de décentralisation

b. Les autorisations d’engagement sur les dotations d’investissements ont été exécutées en totalité

c. Trois mesures exceptionnelles en réponse à la crise économique et sanitaire ont contribué à la hausse des dépenses

2. Un soutien affirmé aux collectivités touchées par les intempéries de 2020

3. Le recul des recettes de fiscalité directe locale fait basculer dans le négatif le solde du compte d’avances aux collectivités territoriales

a. Les reversements mensuels d’impôts locaux

b. Les avances remboursables de DMTO en soutien aux départements et aux autres collectivités

c. Les avances de trésorerie aux collectivités en difficulté

4. Des indicateurs de performance stables, une maquette incomplète

a. Les indicateurs de la mission RCT

b. Les indicateurs du compte d’avances

II. LES RESTES À PAYER SUR LA MISSION ATTEIGNENT DÉSORMAIS 5 milliards D’EUROS

1. Une consommation très différenciée en AE et en CP depuis la montée en puissance des dotations d’investissement conduit à un niveau élevé de restes à payer

2. La DSIL exceptionnelle contribue à accentuer l’incertitude concernant l’horizon d’absorption des restes à payer

SECONDE PARTIE - THÈME D’ÉVALUATION : LES MESURES DE SOUTIEN EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PRISES DANS LES LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES POUR 2020

I. ÉTAT DES LIEUX : LA CRISE SANITAIRE A FRAGILISÉ LES FINANCES LOCALES MAIS DANS UNE MOINDRE PROPORTION QU’ANTICIPÉ

1. Dans leur ensemble, les collectivités territoriales ont abordé l’année 2020 dans une situation financière favorable

2. Les conséquences de la crise sanitaire ont été moins sévères qu’attendues pour les collectivités territoriales dans leur ensemble

a. En première approche, la crainte d’importantes pertes de recettes pour les collectivités locales

b. Le rapport Cazeneuve de juillet 2020 : un jalon de milieu d’année pour une première évaluation des pertes de recettes

c. Sans présager de 2021, l’année 2020 a été globalement moins compliquée qu’anticipée

II. LES MESURES PRISES EN FAVEUR DU BLOC COMMUNAL

A. LE DÉGRÈVEMENT EXCEPTIONNEL DE COTISATION FONCIÈRE DES ENTREPRISES POUR LA TAXATION SUR 2020

1. Un dispositif ciblant les entreprises des secteurs d’activité les plus touchés par la crise sanitaire

2. Les EPCI à fiscalité propre ont été très nombreux à mettre en œuvre le dégrèvement de CFE

B. LE PSR AU PROFIT DES COMMUNES ET DES EPCI CONFRONTÉS À DES PERTES DE RECETTES DU FAIT DE LA CRISE SANITAIRE

1. Un « filet de sécurité » pour les collectivités les plus impactées

2. Une concentration des aides sur les petites communes touristiques et un coût final largement inférieur aux estimations initiales

3. Un dispositif prolongé en 2021

C. L’EXONÉRATION TEMPORAIRE DE LA TAXE DE SÉJOUR

1. Un dispositif simple destiné à faire revenir les touristes

2. Très peu de collectivités ont mis en œuvre l’exonération temporaire de la taxe de séjour

D. LA DSIL EXCEPTIONNELLE : UN MILLIARD D’EUROS POUR ACCOMPAGNER RAPIDEMENT ET MASSIVEMENT LES PROJETS DES COMMUNES

1. La fongibilité de la DSIL et de la DETR en 2020

2. La DSIL exceptionnelle : un milliard d’euros qui seront effectivement consommés en douze mois

3. Une consommation de la DSIL « exceptionnelle » supérieure à celle de la DSIL « classique »

III. LES MESURES PRISES EN FAVEUR DES DÉPARTEMENTS ET DES RÉGIONS

A. LA BONNE TENUE DES DMTO EN 2020 A CONDUIT À UNE FAIBLE CONSOMMATION DES AVANCES REMBOURSABLES

1. La crainte d’un fort recul des DMTO est apparue dès le premier confinement

2. Une aide massive de 2,7 milliards d’euros pour les départements sous la forme d’avances remboursables

3. Les deux-tiers des départements ont perçu plus de DMTO en 2020 qu’en 2019

a. Le nombre de départements éligibles sera finalement beaucoup plus faible qu’attendu…

b. ... car 95 % d’entre eux ont perçu plus de DMTO en 2020 qu’en 2018

B. UN RÉARMEMENT DU FONDS DE STABILISATION DES DÉPARTEMENTS RENDU NÉCESSAIRE PAR LA DYNAMIQUE DES AIS

1. Un dispositif de facture récente qui devait pourtant disparaître en 2021

2. Dix-huit départements vont bénéficier des crédits du fonds de stabilisation

C. LE PSR AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS ULTRAMARINES ET DE LA CORSE DESTINÉ À COMPENSER LA PERTE DE CERTAINES RECETTES

D. LE REMBOURSEMENT DES MASQUES AUX COLLECTIVITÉS : un coÛT supÉrieur aux estimations et une gestion au fil de l’eau

1. Un dispositif de remboursement opportun mais qui apparaît relativement improvisé et fort coûteux

2. Le financement de la mesure nécessitera encore des ouvertures de crédits en 2021

EXAMEN EN COMMISSION

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

SOURCES UTILISÉES PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX


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   SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

L’exécution des crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales en 2020 est marquée par la mise en œuvre de deux mesures exceptionnelles prises en lois de finances rectificatives en réponse aux effets économiques de la crise sanitaire sur les collectivités locales : d’une part, la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) exceptionnelle pour un montant ouvert d’un milliard d’euros en autorisations d’engagement, en soutien au bloc communal (nouvelle action 9 du programme 119) ([1]), d’autre part, un concours exceptionnel de l’État pour l’achat de masques par les collectivités locales (nouvelle action 8 du programme 119) ([2]) pour des crédits ouverts de 60 millions d’euros en autorisations d’engagement et 40 millions d’euros en crédits de paiement.

Par ailleurs, le fonds de stabilisation des départements a fait l’objet d’un abondement en cours d’exercice ([3]) à hauteur de 200 millions d’euros (action 3 du programme 119) pour prendre en compte la possible dégradation de la situation financière de certains départements pouvant être confrontés à une dynamique particulière des allocations individuelles de solidarité (AIS), notamment le RSA et l’aide sociale à l’enfance.

Les crédits consommés en 2020 sur la mission se sont ainsi élevés à 4,41 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 3,62 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). La hausse des dépenses de 565 millions d’euros (+ 14,7 %) en AE et 178 millions d’euros (+ 5,2 %) en CP par rapport à 2019 s’explique pour l’essentiel par les trois mesures de soutien précédemment énumérées.

Ces mesures à destination des collectivités de métropole ou ultramarines et de leurs territoires, ont été accompagnées d’autres dispositifs de soutien et de compensation de pertes fiscales, de dégrèvements ou d’exonérations qui, ne relevant pas de la mission RCT mais des prélèvements sur recettes ou de la fiscalité locale, ont également été décidés en lois de finances rectificatives (LFR), principalement dans les deux dernières LFR votées en juillet et novembre 2020. Les rapporteurs spéciaux ont donc fait le choix, dans le cadre du Printemps de l’évaluation, de porter leur attention sur la pertinence et l’efficacité de ces dispositifs de soutien.

Le compte d’avances aux collectivités territoriales enregistre un déficit de 2,87 milliards d’euros, dont 2,52 milliards d’euros pour les avances sur la fiscalité locale et 0,35 milliard d’euros pour les avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux (DMTO), principalement en raison d’une baisse de recettes de fiscalité directe locale et de taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE).

Les principaux constats des rapporteurs spéciaux sur l’analyse de la dépense sont les suivants :

 La quasi-totalité des AE sur les dotations d’investissement non exceptionnelles (DETR, DSIL, DPV, DSID) a été engagée et la consommation des CP est en hausse de 5,2 % par rapport à 2019.

 Les restes à payer ont augmenté de 793 millions d’euros (+ 18,3 %) sur l’ensemble de la mission et dépassent 5,1 milliards d’euros. Le programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements, qui porte les dotations d’investissement, concentre la quasi-totalité des restes à payer qui représentent 118 % des AE consommés en 2020 sur ce programme. Cette dynamique, déjà observée lors des exercices précédents mais qui s’est accentuée du fait de l’allongement des projets subventionnés avec la crise sanitaire et des AE générées par la DSIL exceptionnelle, constitue un point d’attention même si le risque pour la soutenabilité budgétaire paraît maîtrisé.

 Les deux dernières lois de finances rectificatives pour 2020 ont apporté 1,28 milliard d’euros de crédits supplémentaires en AE sur la mission RCT, dont près de 850 millions d’euros ont déjà été consommés, ce qui témoigne du soutien fort de l’État aux collectivités.

 Les indicateurs de performance de la mission, qui ne rendent compte ni de l’intensité des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, ni des retombées socio-économiques de ces concours, demeurent largement perfectibles.

– Synthèse de la situation des collectivités territoriales :

Les collectivités territoriales ont globalement mieux résisté qu’attendu aux conséquences de la crise de la covid-19. Les dépenses de fonctionnement ont été stables (+ 0,1 %) tandis que les recettes réelles de fonctionnement ont reculé de 1,7 % avec des situations plus contrastées selon les collectivités. L’investissement a reculé de 4,9 %, pénalisé par le cycle électoral communal (– 13,4 % pour les communes) que le dynamisme de l’investissement départemental et régional n’a pu compenser (respectivement + 3,2 % et + 10 %). L’épargne brute a décliné de 11,2 % (dont – 15,5 % pour les départements) mais reste proche du niveau de 2018.

Les rapporteurs considèrent que les dispositifs de soutien ont été complémentaires et ont permis aux collectivités d’être rassurées sur le maintien de leurs recettes et de leur capacité à continuer à investir. Leurs constats détaillés figurent dans la seconde partie du présent rapport.


    

   RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Sur la mission Relations avec les collectivités territoriales :

● instaurer un véritable temps de débat cohérent sur l’ensemble des finances locales au sein de l’examen parlementaire de la loi de finances de l’année (recommandation reconduite) ;

Sur le programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements :

● calculer le périmètre de la réserve de précaution sur les seuls crédits auxquels il devrait s’appliquer, c’est-à-dire en excluant les dotations juridiquement dues (recommandation reconduite) ;

● poursuivre les efforts de fiabilisation de l’échéancier de consommation des crédits (recommandation reconduite) ;

● établir un bilan des restes à payer par millésime d’autorisations d’engagement et par dotation ;

● poursuivre la réflexion autour de la démarche de performance des dotations d’investissement de la mission RCT ;

● mettre en place un indicateur permettant de mesurer l’effet de levier de la DSID, ainsi qu’un indicateur présentant le taux de projets financés par plusieurs dotations de l’État ;

● expérimenter l’évaluation socio-économique des projets les plus importants financés par la DSIL et la DETR ;

Sur le programme 833 Avances de fiscalité locale :

● améliorer le suivi du compte d’avances pour les impôts auto-liquidés.

 


—  1  —

   PREMIÈRE PARTIE : REVUE DES DÉPENSES

L’ensemble des transferts financiers de l’État vers les collectivités territoriales se sont élevés à 114,4 milliards d’euros en 2020, en progression de 2 milliards d’euros (+ 1,8 %) par rapport à 2019. Ils incluent notamment la fiscalité transférée (36,7 milliards d’euros en 2020), ainsi que les concours financiers de l’État (49,6 milliards d’euros ([4])).

Les concours financiers comprennent, d’une part, les prélèvements sur recettes pour un montant de 42 milliards d’euros, au premier rang desquels se trouve la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour 26,8 milliards d’euros et le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) pour 6,4 milliards d’euros, d’autre part, la fraction de TVA qui remplace la DGF des régions depuis 2018 (4,0 milliards d’euros) et les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT).

RÉpartition des concours financiers de l’État
aux collectivitÉs territoriales EN 2020

Source : commission des finances et annexe « Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales »

Les prélèvements sur recettes (PSR) en faveur des collectivités territoriales ont connu une progression significative en 2020 (+ 1,1 milliard d’euros) principalement sous l’effet d’une hausse des dépenses prises en charge sur le FCTVA (+ 0,45 milliard d’euros) liée à la fin du cycle électoral, mais également en raison de PSR exceptionnels adoptés en lois de finances rectificatives afin de soutenir les finances de certaines collectivités particulièrement touchées par la crise. Ces PSR, qui seront évalués dans la seconde partie de ce rapport, ont conduit à une dépense additionnelle de 0,67 milliard d’euros dont 0,42 milliard d’euros à destination d’Île-de-France Mobilités.

Hors PSR et fiscalité transférée, la hausse du coût pour l’État de la compensation des dégrèvements d’impôts locaux consécutive à la suppression progressive de la taxe d’habitation sur la résidence principale pour 80 % des ménages contribue pour 4 milliards d’euros à la progression des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales en 2020, tandis que la mise en œuvre de la réforme du financement de la formation professionnelle et de l’apprentissage, issue de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, a fait sortir 2 milliards d’euros du périmètre de ces transferts.

Les rapporteurs ont eu l’occasion à plusieurs reprises de souligner la difficulté à analyser les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales en raison de la fragmentation des ressources financières locales et de l’absence d’une architecture claire définie par un texte financier spécifique.

La Cour des comptes a récemment réitéré sa proposition de « regrouper l’ensemble des sujets relatifs au financement des collectivités territoriales au sein d’une nouvelle mission budgétaire Relations avec les collectivités territoriales qui serait composée de programmes correspondant aux différents types de moyens dont elles bénéficient, et dont l’examen deviendrait le cadre de discussion des finances locales devant le Parlement. » ([5])

Les rapporteurs constatent cependant que les concours financiers ont des finalités multiples :

– certains couvrent des charges que la loi a définitivement confiées aux collectivités ;

– d’autres compensent des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités, et diffèrent donc par leur nature des dépenses inscrites au budget général de l’État ;

– enfin, d’autres ne font pas l’objet d’une attribution automatique mais répondent davantage à une vocation incitative à orienter ou accompagner l’action des collectivités en accord avec des politiques publiques nationales.

Les rapporteurs n’émettent donc pas la même recommandation que la Cour s’agissant de la transformation des PSR, qui concernent les deux premières catégories de concours financiers, en crédits soumis à la régulation budgétaire. En revanche, ils partagent avec elle la volonté de simplification des concours financiers notamment à travers le regroupement de certaines « petites dotations » et la nécessité pour le Parlement d’avoir une vision plus globale des modalités de financement des collectivités territoriales lors du débat du PLF. Ils rappellent qu’ils avaient formulé, dans leur précédent rapport ([6]), une recommandation en vue d’« instaurer un véritable temps de débat cohérent sur l’ensemble des finances locales au sein de l’examen parlementaire de la loi de finances de l’année », recommandation qu’ils renouvellent.

S’agissant des crédits de la mission RCT, ceux-ci ont représenté en 2020 seulement 4 % des transferts financiers de l’État et un peu plus de 7 % des concours financiers, soit 4,4 milliards d’euros en AE et 3,6 milliards en CP.

EXÉCUTION des crÉdits de la mission EN 2020

(en millions d’euros)

Programmes de la mission

Autorisations d’engagement

Crédits de paiements

LFI 2020

Exécution 2020

Écart
(%)

LFI 2020

Exécution 2020

Écart
(%)

Part mission

119 – Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements

3 587,1

4 238,8

+ 651,7
(+ 18,2 %)

3 266,6

3 409,5

+ 142,9
(+ 4,4 %)

94,2 %

122 – Concours spécifiques et administration

242,6

172,5

– 70,1
(– 28,9 %)

201,5

208,5

+ 7,0
(+ 3,5 %)

5,8 %

Total mission

3 829,7

4 411,3

+ 581,6
(+ 15,2 %)

3 468,0

3 618,0

+ 150,0
(+ 4,3 %)

100 %

Les crédits votés en loi de finances initiale ont été complétés en cours de gestion par des ouvertures complémentaires pour des montants totaux de 1,28 milliard d’euros en AE et 261 millions d’euros en CP :

– 1 million d’euros en AE et 1,4 million d’euros en CP par un arrêté de report de crédits du 25 mars 2020 ;

– 1 milliard d’euros en AE en LFR 3 du 30 juillet 2020 afin de financer les attributions de DSIL exceptionnelle dans le cadre du plan de relance ;

– 280 millions d’euros en AE et 260 millions d’euros en LFR 4 du 30 novembre 2020 pour assurer le financement du remboursement des masques aux collectivités, réalimenter le fonds de stabilisation des départements et la dotation de solidarité aux collectivités faisant face à des aléas climatiques.

Le tableau page suivante rend compte des crédits exécutés sur les deux programmes de la mission en 2019 et 2020.

Outre l’analyse des points saillants de l’exécution budgétaire de la mission RCT en 2020, les rapporteurs ont souhaité aborder la question des restes à payer, particulièrement élevés sur les dotations d’investissement, et la situation de la péréquation horizontale et verticale (la mission RCT contribuant à cette dernière) dans la mesure où elle atteint désormais un niveau historiquement élevé.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS EXÉCUTÉS par actionS EN 2019 et 2020

(en millions d’euros)

Programmes / actions

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Réalisé 2019

Réalisé 2020

Variation
Montant / %

Réalisé 2019

Réalisé 2020

Variation
Montant / %

119 - Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements

3 649,3

4 238,8

+ 589,5

+ 16,1

3 205,8

3 409,5

+ 203,7

+ 6,3

1 - Soutien aux projets des communes et groupements de communes

1 718,9

1 669,4

 49,5

 2,9

1 423,6

1 499,4

+ 75,8

+ 5,3

DETR

1 027,2

1 012,9

 14,3

 1,4

815,8

881,7

+ 65,9

+ 8,1

DPV

149,8

143,6

 6,2

 4,1

120,1

109,6

 10,5

 8,7

DSIL

571,7

544,1

 27,6

 4,8

435,3

445,5

+ 10,2

+ 2,3

DTS

43,0

44,7

+ 1,7

+ 3,9

43,0

44,9

+ 1,9

+ 4,4

IRPM

0,3

0,2

 0,1

 26

0,3

0,2

 0,1

 26

Dotation communale d’insularité

4,0

4,0

0

0

4,0

4,0

0

0

Dotation protection fonctionnelle élu local

-

3,0

+ 3,0

0

-

3,0

+ 3,0

-

Dotation biodiversité

5,0

10,0

+ 5,0

+ 100

5,0

10,0

+ 5,0

+ 100

2 - DGD des communes

130,0

129,3

 0,7

 0,5

130,0

129,3

 0,7

 0,5

3 - Soutien aux projets des départements et des régions

384,1

319,2

 64,9

 16,9

236,1

226,6

 9,5

 4,0

4 - DGD des départements

261,9

265,6

+ 3,7

+ 1,4

261,8

265,6

+ 3,8

+ 1,5

5 - DGD des régions

917,8

913,7

 4,1

 0,4

917,8

913,7

 4,1

 0,4

6 - DGD concours particuliers

236,5

236,3

 0,2

 0,1

236,5

236,3

 0,2

 0,1

8 - Concours exceptionnels pour l’achat de masques

-

134,2

-

-

-

129,1

-

-

9 - DSIL exceptionnelle

-

571,1

-

-

-

9,5

-

-

122 - Concours spécifiques et administration

197,3

172,4

 24,9

 12,6

233,8

208,4

 25,4

 10,9

1 - Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales

51,6

29,5

 22,5

 43,6

88,3

65,5

 22,8

 25,8

2 – Administration des relations avec les collectivités territoriales

4,3

0,6

 3,7

 86,0

4,3

0,6

 3,7

 86,0

4 – Dotations outre-mer

141,2

142,3

+ 1,1

+ 0,8

141,2

142,3

+ 1,1

+ 0,8

Total mission

3 846,4

4 411,3

+ 564,9

+ 14,7

3 439,6

3 618,0

+ 178,4

+ 5,2

Source : RAP 2019 et 2020.


—  1  —

I.   UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR LA MISE EN ŒUVRE DE MESURES DE SOUTIEN AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

L’exécution des crédits de la mission RCT est conforme à la programmation, la progression de 565 millions d’euros (+ 14,7 %) des AE consommées par rapport à 2019 s’expliquant principalement par deux mesures adoptées en lois de finances rectificatives pour 2020 : le concours exceptionnel pour l’achat de masques et la DSIL exceptionnelle.

Dans la mesure où la consommation des CP augmente moins vite (+ 5,2 %) que les AE, les restes à payer progressent vivement de 18,3 % à 5,1 milliards d’euros.

Les reports de crédits demandés de l’exercice 2020 sur l’exercice 2021 sont pour la même raison en très forte progression : ils atteignent 615,3 millions d’euros en AE (dont 516,4 millions d’euros en AE sur le programme 119, correspondant aux crédits de la DSIL exceptionnelle non consommés sur 2020) et 131,4 millions d’euros en CP.

1.   Trois concours exceptionnels de l’État pour soutenir les collectivités territoriales à l’épreuve de la crise économiques sanitaire

Le programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements porte l’essentiel (près de 95 %) des dotations de la mission et comprend des dotations facultatives destinées à favoriser l’investissement local et des dotations de compensations juridiquement dues (DGD) qui constituent chacune un BOP.

a.   Le périmètre de la mise en réserve inclut toujours les dotations de décentralisation

Le taux de mise en réserve de précaution a été porté à 4 % (contre 3 %) et a été appliqué à l’ensemble des crédits à l’exception de la part de la DSIL consacrée au Grand plan d’investissement (programme 119) et au fonds de soutien à la collectivité de Saint-Martin (programme 122) qui a fait l’objet d’une mise en réserve intégrale pour faire face à une éventuelle demande de cette collectivité après le passage de l’ouragan Irma.

Sur le programme 119, la mise en réserve s’est élevée à 135,5 millions d’euros en AE (103,7 millions d’euros en 2019) et 125,5 millions d’euros en AE en (93 millions d’euros en 2019). L’augmentation du gel a eu pour effet de réduire les crédits disponibles au niveau des dotations d’investissement (BOP 1 du programme 119) car, à la différence de 2019, les dotations d’investissement n’ont pas été consommées au-delà du gel. Sur ces lignes, la réserve de précaution a servi à financer d’importants mouvements de fongibilité :

– un premier dégel a porté sur 60 millions d’euros en AE et CP en mai 2020 pour le remboursement des masques (voir infra) ;

– le solde de la réserve de précaution a été dégelé en fin de gestion pour assurer le paiement de la DGD SCHS ([7]), poursuivre le remboursement des masques et ouvrir des CP pour la DSIL exceptionnelle.

La Cour des comptes souligne de manière récurrente que la mise en réserve initiale porte sur des dotations constitutionnellement dues (DGD) du programme 119, qui correspondent à des transferts de compétences. Une demande de dégel total de la réserve de précaution en début de gestion a conduit le CBCM à donner un avis défavorable puisque le caractère mobilisable de la réserve n’était pas garanti. Au final, la réserve de précaution a été libérée en deux temps. Les rapporteurs ont émis une recommandation à ce sujet consistant à exclure du gel les dotations de décentralisation dues.

Recommandation (renouvelée) : calculer le périmètre du gel sur les seuls crédits auxquels il devrait s’appliquer.

b.   Les autorisations d’engagement sur les dotations d’investissements ont été exécutées en totalité

L’exécution des crédits en AE montre des consommations satisfaisantes, proches de 100 %, pour les dotations d’investissement (BOP 1 de l’action n° 1), qui sont synthétisées dans le tableau suivant :

exÉcution des aE sur leS DOTATIONS D’INVESTISSEMENT du programme 119

(en millions d’euros)

Dotation

AE ouvertes

Mise en réserve

AE engagées

Taux de consommation (%)

DETR

1 046

32,2

1 012,9

99,9

DPV

150

7

143,6

99,9

DSIL

570

26,7

544,1

100

DSID (part projets)

163,3

7,8

155,5

99

Total

1 929,3

73,7

1 856,1

99,5

Source : RAP 2020 et commission des finances.

Toutefois, du fait de l’absence de dégel en 2020, les consommations d’AE sont en baisse par rapport à 2019 : 1 012,9 millions d’euros pour la DETR contre 1 027,2 millions d’euros en 2019 (– 1,4 %), 143,6 millions d’euros pour la DPV contre 149,8 millions d’euros en 2019 (– 4,1 %) et 544,1 millions d’euros pour la DSIL « classique » contre 571,7 millions d’euros en 2019 (– 4,8 %).

Les CP ont été correctement consommés sur ces dotations.

exÉcution des cp sur leS DOTATIONS D’INVESTISSEMENT du programme 119

(en millions d’euros)

Dotation

CP ouverts

Mise en réserve

CP engagés

Taux de consommation (%)

DETR

901

39

881,7

100

DPV

123,9

5,3

109,6

95

DSIL

526,8

17,3

445,5

87

DSID (part projets)

56,4

2,4

63

116

Total

1 608,1

64

1 499,8

97

Source : RAP 2020 et commission des finances.

On constate une hausse modérée de la consommation des CP en 2020 par rapport à 2019 de 5,3 % (1 499,8 millions d’euros en 2020, 1 423,6 millions d’euros en 2019). La montée en puissance de la consommation des CP est donc plus lente qu’attendue, notamment en raison des conséquences de la crise sanitaire qui a décalé les travaux et chantiers financés par les dotations.

Ainsi, la consommation de CP sur la DSIL (445,5 millions d’euros) est supérieure à celle de 2019 (435,3 millions d’euros) mais laisse apparaître un reliquat de 64 millions d’euros non consommés qui a été fongibilisé pour déléguer des CP aux préfectures sur la DETR (18,5 millions d’euros), sur la DSID (8,9 millions d’euros), sur la DSIL exceptionnelle (9,5 millions d’euros) et pour le remboursement des masques (30 millions d’euros).

La fraction « Grand projet d’investissement » de la DSIL fléchée vers la transition écologique (bâtiments publics et solutions de transport) représente 197 millions d’euros en AE et 124 millions d’euros en CP et est conforme aux prévisions (200 millions d’euros en AE et 129 millions d’euros en CP).

Le BOP 1 de l’action n° 1 du programme 119 comprend également deux nouvelles « petites dotations » créées en 2020. Il s’agit, d’une part, de la dotation de protection fonctionnelle pour un montant de 3 millions d’euros en AE et en CP, afin de compenser l’obligation, pour les communes de moins de 3 500 habitants, de souscription d’un contrat de protection fonctionnelle, d’autre part, de la dotation pour la protection de la biodiversité (ex- « Nature 2 000 ») qui a été majorée de 5 millions d’euros et portée à 10 millions d’euros en AE et en CP. La totalité des crédits ont été consommés sur l’une et l’autre de ces dotations.

Les dotations du BOP 2 (actions n° 2 et 4 à 6) correspondent aux différentes dotations générales de décentralisation juridiquement dues (DGD des communes, des départements et des régions et concours particuliers). Tous les crédits sont engagés et exécutés conformément à la LFI.

c.   Trois mesures exceptionnelles en réponse à la crise économique et sanitaire ont contribué à la hausse des dépenses

Le programme 119 a accueilli les crédits de trois mesures destinées à soutenir les collectivités locales pendant la crise économique et sanitaire. Ces crédits ont été ouverts par les deux dernières lois de finances rectificatives de l’année 2020.

– En premier lieu, dès mai 2020, l’État a contribué au remboursement d’une partie des acquisitions de masques grand public effectuées par les collectivités territoriales. Au total, cette dotation exceptionnelle s’est élevée à 134 millions d’euros en AE et 129 millions d’euros en CP (nouvelle action n° 8 Concours exceptionnels pour l’achat de masques). Le financement de ces remboursements s’est opéré dans un premier par fongibilité à l’intérieur du programme (voir supra) puis par une ouverture de crédits à hauteur de 60 millions d’euros en AE et 40 millions d’euros en LFR 4.

– 115 millions d’euros ont été délégués aux départements au titre du fonds de stabilisation des départements (SE) (action n° 3 Soutien aux projets des départements et des régions). Ces crédits ont été ouverts par la LFR 4 à hauteur de 200 millions d’euros en AE et en CP, 85 millions étant reportés sur 2021.

– Enfin, afin de soutenir l’investissement local, un abondement exceptionnel d’un milliard d’euros en AE ([8]) de la DSIL (« DSIL exceptionnelle ») a été voté en LFR 3 (nouvelle action n° 9 Dotation de soutien à l’investissement local exceptionnelle). 571,1 millions d’euros en AE (et 9,5 millions d’euros en CP, financés par fongibilité) ont d’ores et déjà été consommés, le solde étant reporté sur 2021.

Les rapporteurs présentent et évaluent plus en détail ces dispositifs en seconde partie du présent rapport.

2.   Un soutien affirmé aux collectivités touchées par les intempéries de 2020

Le programme 122 Concours spécifiques et administration regroupe principalement des aides spécifiques aux collectivités en difficulté.

L'année 2020 s'est traduite par une ouverture de crédits de 285 millions d’euros en AE et 241 millions d’euros en CP.

L’exécution des crédits s’élève à 172,5 millions d’euros en AE (197,3 millions d’euros en 2019) et 208,4 millions d’euros en CP (233,8 millions d’euros en 2019).

En LFR 4, une ouverture de crédits à hauteur de 20 millions d’euros en AE et en CP a été votée pour abonder la dotation de solidarité aux collectivités faisant face à des aléas climatiques (DSEC) (action n° 1) afin de faire face aux conséquences de la tempête Alex dans les Alpes-Maritimes. Parallèlement, le fonds d’urgence aux départements, doté de 50 millions d’euros pour la collectivité de Saint-Martin, a fait l’objet d’un dégel total qui a servi à financer la DSEC. Au total, les crédits disponibles pour la DSEC (LFI, LFR 4, reports et dégels) s’élevaient à 129,9 millions d’euros.

37,1 millions d’euros de crédits en AE (7,5 millions d’euros pour les Alpes-Maritimes, les Alpes-de-Haute-Provence et le Var au titre des intempéries de 2019, 3,9 millions d’euros pour l’Aude et les Pyrénées-Orientales au titre de la tempête Gloria de janvier 2020 et 25,7 millions d’euros pour les Alpes-Maritimes pour la tempête Alex) ont été consacrés en 2020 à la solidarité avec les collectivités touchées par des événements climatiques, ce dont se félicitent les rapporteurs.

Une dotation de 7 millions d’euros pour frais de garde a été créée sur le programme 122 afin de rembourser à ces mêmes communes la prise en charge des frais de garde engagés par les conseillers municipaux. Elle a été reportée sur 2021 car la convention de gestion du dispositif avec l’Agence de services et de paiement (ASP) a été signée début 2021.

Les autres dotations juridiquement dues au bénéfice des outremers ont été exécutées conformément à la LFI.

3.   Le recul des recettes de fiscalité directe locale fait basculer dans le négatif le solde du compte d’avances aux collectivités territoriales

Le compte d’avances aux collectivités territoriales accuse pour la première fois depuis 2013 un déficit qui s’élève à 2,87 milliards d’euros.

a.   Les reversements mensuels d’impôts locaux

L’essentiel des dépenses du compte d’avances est porté par le programme 833 qui retrace les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales et à divers établissements publics et organismes, correspondant au montant des impositions directes locales qu’il perçoit pour leur compte.

Les dépenses du programme 833 s’élèvent à 108,2 milliards d’euros en exécution, en augmentation de 1,43 milliard d’euros (+ 1,4 %) par rapport à 2019, tandis que les recettes ont reculé de 1,74 milliard d’euros (– 1,8 %) à 105,7 milliards d’euros. Il en est résulté un déficit de 2,52 milliards d’euros alors que la LFI prévoyait un compte proche de l’équilibre (déficit de 126 millions d’euros) et qu’un excédent de 821 millions d’euros avait été constaté en 2019.

Les deux tableaux suivants rendent compte de la dynamique des dépenses et de la diminution des recettes du programme en 2020 :

Évolution dÉtaillÉe des dÉpenses du programme 833

(en milliard d’euros)

 

Exécution
2019

LFI 2020

Exécution
2020

Écart
2019/2020

Avances de fiscalité locale directe
(action 1)

98,93

102,55

100,80

+ 1,87

TH

24,00

25,36

24,35

+ 0,35

TF

43,50

44,92

44,34

+ 0,84

Autres taxes (boissons non alcoolisées, pylônes, etc.)

0,31

0,41

0,33

+ 0,02

CVAE

19,19

19,66

19,75

+ 0,56

CFE/IFER

11,13

11,37

11,24

+ 0,11

TASCOM

0,80

0,82

0,80

=

TICPE (action 2)

5,84

5,40

5,40

– 0,44

Produit net de frais de gestion de la TFPB (action 3)

0,99

1,02

1,01

+ 0,02

Produit net de frais de gestion de la CFE, CVAE, TH et fraction de TICPE (action 4)

0,98

1,02

0,99

+ 0,01

Total programme 833 *

106,75

112,99

108,21

+ 1,46

La prévision de dépenses en LFI est majorée de 3 milliards d’euros à titre de marge de prudence.

Source : DGFiP, Cour des comptes et commission des finances.

Évolution dÉtaillÉe des RECETTES du programme 833

(en milliard d’euros)

 

Exécution
2019

LFI 2020

LFI + LFR
2020

Exécution
2020

Écart
2019/2020

Avances de fiscalité locale directe (action 1)

99,97

102,58

101,04

99,15

– 0,83

TH

24,32

25,22

24,80

24,60

+ 0,28

TF

43,37

44,68

44,35

43,70

+ 0,33

Autres taxes (boissons non alcoolisées, pylônes, etc.)

0,49

0,44

0,33

0,41

– 0,08

CVAE

19,83

20,11

19,48

19,50

– 0,33

CFE/IFER

11,16

11,32

11,28

10,13

– 1,03

TASCOM

0,80

0,82

0,80

0,80

=

TICPE (action 2)

5,62

5,30

4,62

4,54

– 1,09

Produit net de frais de gestion de la TFPB (action 3)

0,99

1,00

1,00

1,01

+ 0,02

Produit net de frais de gestion de la CFE, CVAE, TH et fraction de TICPE (action 4)

0,98

0,98

0,6

0,96

– 0,02

Total programme 833 *

107,57

109,87

110,60

105,66

– 1,91

Source : DGFiP, Cour des comptes et commission des finances.


Les rapporteurs spéciaux constatent que la trajectoire budgétaire du compte d’avances a été infléchie par les conséquences économiques de la crise sanitaire sur les collectivités locales. Les dépenses du compte en 2020 sont en augmentation de 1,46 milliard d’euros mais sont inférieures à la prévision de la LFI et mêmes à celles observées sur les cinq dernières années (+ 1,4 % en 2020 contre + 2,4 % entre 2016 et 2019). En revanche, les recettes du compte ont diminué de 1,91 milliard d’euros et sont nettement inférieures à la prévision de la LFI.

Le compte d’avances, qui présentait un solde cumulé positif de 1,26 milliard d’euros à fin 2019, est débiteur de 1,61 milliard d’euros au terme de la gestion 2020.

ÉVOLUTION du solde et du solde cumulÉ du programme 833

Source : Cour des comptes, données DGFiP.

En période stable, le compte d’avances est excédentaire. D’une part, le décalage temporel entre l’encaissement et le reversement du produit de la CVAE qui est une contribution dynamique, évolue dans des proportions comparables à celle de la croissance économique et contribue à l’excédent du compte. D’autre part, le compte enregistre un déficit structurel résultant du droit à compensation des charges des collectivités dont le montant est garanti et financé par le produit d’une fraction variable de TICPE. Le solde de ces deux mouvements de sens opposés est positif et explique l’excédent du fonds habituellement constaté.

En 2020, du fait de la crise, le solde de CVAE s’est révélé négatif de 242 millions d’euros (contre un solde positif de + 642 millions d’euros en 2019) tandis que le solde de TICPE s’est aggravé à – 895 millions d’euros (– 222 millions d’euros en 2019), la quasi-totalité du déficit étant due aux avances de TICPE (– 866 millions d’euros). Le solde de CFE bascule également dans le rouge à 1,1 milliard d’euros contre l’équilibre en 2019.

Le solde du compte d’avances a donc évolué avec la baisse des recettes des produits des fiscalités économiques constatée en 2020.

Interrogée sur la soutenabilité du compte d’avances si l’effet de ciseau entre dépenses et recettes devait se poursuivre au-delà de 2021, la Cour des comptes a indiqué aux rapporteurs spéciaux que « le déficit du compte représente moins de 3 % du total des dépenses de l’année » en 2020 et que du point de vue de la soutenabilité, « il n’y a pas d’alerte particulière ». Le point d’attention récurrent concerne la fraction de TICPE reversée aux départements pour laquelle « il y a un effet cliquet qui se fait au détriment de l’État » ([9]).

Comme la Cour des comptes, les rapporteurs spéciaux recommandent d’étendre aux impôts auto-liquidés le suivi détaillé du compte d’avances rendu possible pour les impôts sur rôle par l’outil de la DGFiP SLAM V2 (système de liquidation des avances mensuelles).

Recommandation : améliorer le suivi du compte d’avances pour les impôts auto-liquidés.

b.   Les avances remboursables de DMTO en soutien aux départements et aux autres collectivités

Afin d’apporter un soutien aux départements et aux autres collectivités bénéficiaires des DMTO dont les recettes subiraient un ralentissement important en raison des conséquences économiques liées à la crise sanitaire et notamment d’un éventuel ralentissement du marché immobilier, le Gouvernement a fait adopter en LFR 3 pour 2020 ([10]) un dispositif d’avances remboursables.

L’évaluation de ce dispositif, porté par le programme 834, figure dans la seconde partie du présent rapport.

Le programme a été doté en LFR 3 de 2 milliards d’euros en AE et en CP.

L’exécution des dépenses en 2020 s’élève à 352 millions d’euros et s’est révélée ainsi nettement inférieure à la prévision du fait d’une meilleure tenue des recettes de DMTO qu’anticipée au début de la crise sanitaire et, en conséquence, d’une moindre demande voire du renoncement à bénéficier du dispositif de la part d’un certain nombre de départements.

Le volume de crédits affectés au programme a été ajusté à la consommation réelle par une annulation de crédits de 1,5 milliard d’euros opérée en LFR 4 du 30 novembre 2020.

c.   Les avances de trésorerie aux collectivités en difficulté

Le programme 832 porte des crédits destinés à aider des collectivités qui connaîtraient des difficultés de trésorerie passagères. Il n’est doté que de 6 millions d’euros chaque année. Aucune avance n’a été accordée en 2020.

Comme l’a indiqué la DGFiP aux rapporteurs, des avances sur les douzièmes de fiscalité peuvent être accordées aux collectivités. La circulaire du 5 mai 2020 ([11]) a permis le versement accéléré de douzièmes de taxes et impositions locales pour les collectivités identifiées comme ayant des difficultés de trésorerie par les préfets et les directeurs départementaux des finances publiques.

4.   Des indicateurs de performance stables, une maquette incomplète

Au niveau des indicateurs de performance de la mission, les rapporteurs constatent globalement une stabilité des réalisations.

a.   Les indicateurs de la mission RCT

L’indicateur portant sur la proportion de projets financés par la DETR dont le taux de subvention est compris entre 25 % et 35 % évolue à la marge (43,45 % contre 44,89 % en 2019), même si elle est éloignée de la cible de 55 %. L’objectif de cette fourchette est d’assurer un effet de levier tout en évitant une trop forte dispersion des attributions. La répartition détaillée de la DETR a été étudiée par la mission d’information de la commission des finances de l’Assemblée nationale sur les dotations de soutien ([12]). Ses travaux montrent que, toutes choses égales par ailleurs, plus un département est rural, au sens de la grille de densité, plus le nombre de projets subventionnés y est élevé, et plus le taux de subvention est bas.

Un autre indicateur relatif à la DETR concerne le délai séparant la décision d’attribution de la subvention de la fin de réalisation du projet. La cible est de 24 mois. En 2020, la réalisation est de 16,94 mois contre 18,24 mois en 2019. La DGCL indique qu’il est difficile pour l’instant de savoir s’il s’agit d’une vraie tendance. De plus, l’indicateur pourrait se dégrader en 2021 du fait des retards pris par les projets pendant le premier confinement au printemps 2020.

Deux nouveaux indicateurs portant sur l’effet de levier de la DSIL et de la DPV ont été créés dans le PAP 2020. Ils répondent à la critique formulée par la Cour des comptes et les rapporteurs sur la couverture très partielle du programme 119 – et plus spécifiquement des dotations d’investissement – par des indicateurs de performance.

Les résultats sur ces deux indicateurs sont conformes aux prévisions (levier de 4,42 pour la DSIL, correspondant à taux de subventionnement de 22,6 %, pour une cible de 4,5 ; levier de 2,9 pour la DPV, soit un taux de subventionnement de 34,5 %, pour une cible de 3). Il n’y a pas d’indicateur portant sur la DSID.

La maquette de performance souffre toujours de son incomplétude.

Elle ne rend pas compte du concours financier apporté globalement par l’État à un projet. En effet, un projet peut être subventionné non seulement par plusieurs dotations de la mission RCT (DSIL et DETR, DSIL classique et DSIL exceptionnelle, voire les trois) mais également par d’autres crédits ministériels.

La maquette de performance ne rend pas compte non plus de la valeur socio-économique des projets locaux subventionnés. La Cour des comptes recommande d’opérer cette évaluation sur les projets les plus importants à partir d’un guide commun d’évaluation qui pourrait être utilisé tant par les préfets que par les collectivités elles-mêmes. Les rapporteurs considèrent que cette démarche mérite d’être expérimentée.

Recommandations : poursuivre la réflexion autour de la démarche de performance des dotations d’investissement de la mission RCT.

À tout le moins, mettre en place un indicateur permettant de mesurer l’effet de levier de la DSID, ainsi qu’un indicateur présentant le taux de projets financés par plusieurs dotations de l’État.

Expérimenter l’évaluation socio-économique des projets les plus importants financés par la DSIL et la DETR.

b.   Les indicateurs du compte d’avances

L’objectif du compte d’avances est de mettre les fonds à disposition des collectivités à la date prévue (le 20 de chaque mois).

Lors de l’analyse du RAP 2019, il était apparu que l’indicateur « taux de versement des avances aux collectivités sur contributions directes locales » du compte d’avances, qui correspond au versement dans les délais des douzièmes, s’était dégradé, passant de 99,59 % en 2017 et 99,38 % en 2018 à 94,58 % en 2019. Pour 2020, l’indicateur s’est stabilisé à 94,95 %. Interrogée à ce sujet par les rapporteurs spéciaux, la DGFiP a indiqué qu’il s’agit depuis 2019 d’une baisse optique.

En effet, jusqu’en 2018, la méthodologie utilisée pour l’indicateur était celle-ci : dès qu’un comptable avait mandaté la première avance, l’ensemble des avances sous sa responsabilité était considéré comme mandaté à la même date. La mise à jour de l’indicateur prend maintenant en compte la totalité des avances et non la première.

Il n’y a donc pas de dégradation de l’indicateur à méthodologie constante.

Deux indicateurs spécifiques ont été créés pour le nouveau programme 834 Avances remboursables de DMTO aux départements. L’un porte sur le taux de consommation des crédits. Il n’apporte pas de plus-value véritable. L’autre porte sur le taux de remboursement des avances (actuellement 17,14 %) ([13]) et sera intéressant à suivre.

II.   LES RESTES À PAYER SUR LA MISSION ATTEIGNENT DÉSORMAIS 5 milliards D’EUROS

Les restes à payer sur la mission RCT ont continué à croître en 2020 pour atteindre 5,11 milliards d’euros dont 4,99 milliards d’euros sont concentrés sur le programme 119. La progression des restes à payer peut poser la question de la soutenabilité budgétaire de la mission.

1.   Une consommation très différenciée en AE et en CP depuis la montée en puissance des dotations d’investissement conduit à un niveau élevé de restes à payer

Les rapporteurs spéciaux ont rappelé dans leurs précédents rapports la spécificité de la mission RCT s’agissant des restes à payer qui caractérisent le fonctionnement des dotations d’investissement (DETR, DSIL et dans une moindre mesure, DPV et DSID).

Le stock élevé de reste à payer s’explique par le décalage normal entre engagement budgétaire et paiement, classique dans le cadre d'une opération d'investissement. Comme nous l’expliquions déjà lors de l’exécution de l’année 2018, « cette consommation différenciée en AE et CP est structurelle. Ces dotations financent des subventions attribuées au niveau déconcentré au regard des projets proposés par les collectivités. Les AE sont notifiées lors de l’octroi de la subvention, mais les CP ne sont mandatés qu’au fur et à mesure de l’achèvement des travaux. En outre, un délai incompressible de réalisation des projets est inévitable. Ceuxci nécessitent la mise en œuvre d’une ingénierie locale d’ampleur variable et des délais de travaux différents selon les projets. Il est donc logique d’obtenir une programmation budgétaire différente en AE et en CP sur ce type de concours financiers. » ([14])

Les CP ouverts en année n couvrent donc à la fois des AE de l’année n et des AE des années précédentes selon un échéancier (ou clé de décaissement) d’autant plus difficile à anticiper qu’il s’agit de crédits d’investissement.

Focus sur les restes à payer

La double budgétisation, en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), correspond à la différence entre l'engagement juridique de l'État à réaliser une dépense et le paiement effectif de celle-ci. Si ces deux opérations peuvent coïncider, par exemple en matière de dépenses de personnel, il est également possible que l'engagement et le paiement n'aient pas lieu la même année.

Les restes à payer résultent de la différence entre les engagements juridiques, qui correspondent aux autorisations d'engagement, et les paiements de l'année, effectués en crédits de paiement, indépendamment du service fait, ce qui les distingue des charges à payer lesquelles supposent que le service a été fait.

Les AE comme les CP ne peuvent être consommés que pendant l’année de leur ouverture en application du principe d’annualité budgétaire. Cependant, les AE peuvent avoir une portée pluriannuelle, selon la nature de la dépense. Certaines dépenses publiques engagées juridiquement (AE) en année n peuvent être payées par des décaissements successifs (CP) en partie en année n, en partie en année n+1, etc. C’est notamment le cas des opérations immobilières ou des projets informatiques qui peuvent durer plusieurs années.

Les restes à payer sont alors la somme des engagements souscrits en AE mais n’ayant pas été soldés en CP à la fin d’un exercice. Un stock de restes à payer en fin d’exercice suppose une consommation future de CP sur le ou les exercices à venir pour couvrir ces restes à payer. La notion de restes à payer permet, en conséquence, d’avoir une visibilité sur les flux financiers futurs.

Ainsi, l’enjeu de l’analyse des restes à payer consiste à déterminer quelle part provient de la programmation différenciée en AE et CP des dotations d’investissement, et quelle part résulterait d’une programmation imparfaite en amont ou, le cas échéant, de causes exogènes comme la création de nouvelles dotations, comme cela a été le cas en 2020.

La programmation ne semble pas déficiente. D’une part, la DGCL procède régulièrement à des minorations d’engagements juridiques sur exercices antérieurs qui s’expliquent par l’abandon ou la diminution du coût de certains projets (en 2020, 93 millions d’euros ([15])).

D’autre part, aucune annulation en AE ou CP n’est intervenue en 2020, pas plus qu’en 2019, sur le programme 119. En 2018, d’importantes annulations de CP avaient corrigé en exécution une surbudgétisation initiale. L’existence d’importants restes à payer semble donc inhérente à la mécanique pluriannuelle des dotations d’investissement, selon la DGCL, qui fait reposer son analyse sur la masse grandissante de la dotation en volume.

Pour 2021, la DGCL précise que la détermination des besoins de CP destinés à solder les AE engagées en 2020 et antérieurement a été actualisée à partir de Chorus et des bilans transmis par les préfectures via l’outil de remontée d’information des préfectures (TRIP).

2.   La DSIL exceptionnelle contribue à accentuer l’incertitude concernant l’horizon d’absorption des restes à payer

Le niveau des restes à payer était déjà élevé en 2019 et en forte hausse à 4,2 milliards d’euros pour le programme 119 et à 153 millions d’euros pour le programme 122, soit près de 500 millions d’euros d’augmentation. La Cour y voyait un retard dans la consommation des CP des dotations d’investissement : « Cette évolution constitue un légitime sujet d’inquiétude et le rythme de consommation des CP doit être considéré comme un point majeur de vigilance pour les administrations gestionnaires. » ([16])

Alors qu’une inflexion de la croissance des restes à payer était attendue par les rapporteurs en 2020 avec l’achèvement de nombreux travaux en fin de cycle électoral, les restes à payer ont fortement augmenté. L’augmentation de près de 800 millions d’euros des restes à payer en 2020 est la conséquence, pour les deux‑tiers de la progression, de l’ouverture des AE sur la DSIL exceptionnelle.

La Cour relève que « la soutenabilité budgétaire de l’ensemble n’est pas garantie » ([17]) du fait de l’effet de ciseau structurel entre AE et CP qui se couple au volume d’AE ouvertes dans le cadre du Plan de relance.

Pour autant, la croissance des AE n’est pas synonyme d’un besoin futur de trésorerie à due proportion puisque, comme l’indique la DGCL, le poids des CP est élevé sur les premières années d’engagement et plus faible sur les années suivantes.

La Cour des comptes estime qu’une telle analyse n’est exacte que si deux conditions sont remplies :

 que le rythme de consommation des crédits n’accélère pas plus que prévu (plan de relance, cycle électoral) ;

 que le rythme de croissance des AE ouvertes ne ralentisse pas.

Or l’ouverture des AE sur la DSIL exceptionnelle ne concourt pas à la visibilité sur les CP. Les rapporteurs s’étaient d’ailleurs étonnés de la faiblesse des CP inscrits sur la DSIL exceptionnelle en LFI pour 2021 (100 millions d’euros seulement) ([18]).

Le PAP fournit un échéancier des décaissements de CP. À cet égard, la comparaison des PAP 2021 et 2020 permet de comparer les prévisions de décaissements sur quatre années glissantes ([19]). La comparaison des clés de décaissement des CP entre 2021 et 2020 montre une certaine stabilité.

En effet, en 2020, 3,5 milliards d’AE et 3,2 milliards de CP nouveaux ont été ouverts. Sur ces 3,2 milliards de CP, 1,4 milliard solderait des AE antérieures à 2020, et 1,8 milliard soldera des AE nouvelles ouvertes en 2020. Seule la moitié (50,9 %) des AE nouvelles sera donc payée en 2020. Le reste des AE ouvertes en 2020 devrait être soldé en CP pour 14,5 % en 2021, pour 15,5 % en 2022 et pour 19,2 % au-delà de 2022.

Pour 2021, le taux d’AE nouvelles couvertes par des CP serait de 54,2 %. Le reste des AE ouvertes en 2021 devrait être soldé en CP pour 12,7 % en 2022, pour 12,9 % en 2023 et pour 19,8 % au-delà de 2023.

On ne constate pas de déséquilibre à ce stade dans la programmation des CP.

Source : PAP 2020 et 2021.

Cependant, l’échéancier pour 2021 est par définition prévisionnel et ne présage pas des décaissements de CP, notamment ceux de la DSIL exceptionnelle.

Dans la mesure où le rythme des décaissements n’est pas maîtrisable puisqu’il dépend de l’avancement des projets locaux, les rapporteurs appellent à un pilotage et un suivi fins des restes à payer dans un contexte de forte progression des ouvertures d’AE rendue nécessaire par le soutien à l’investissement des collectivités locales.

Recommandation (renouvelée) : poursuivre les efforts de fiabilisation de l’échéancier de consommation des crédits.

 

Recommandation : établir un bilan des restes à payer par millésime d’autorisations d’engagement et par dotation.

 


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   SECONDE PARTIE - THÈME D’ÉVALUATION :
LES MESURES DE SOUTIEN EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PRISES DANS LES LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES POUR 2020

La crise économique d’une ampleur inédite que traverse le pays depuis mars 2020 s’est traduite par une baisse historique du PIB de 8,2 % en 2020 ([20]).

PrÉvisions de croissance pour 2020

 

LFI 2020

LFR 1

LFR 2

LFR 3

LFR 4

Estimation Insee

(janvier 2021)

Comptes nationaux

(février 2021)

Croissance du PIB

1,3 %

– 1 %

– 8 %

– 11 %

– 11 %

– 8,3 %

– 8,2 %

Source : lois de finances rectificatives pour 2020, note de conjoncture Insee du 29 janvier 2021 et comptes nationaux trimestriels publiés par l’Insee le 26 février 2021.

Cette crise a fortement mobilisé les pouvoirs publics qui sont intervenus immédiatement en soutien du pouvoir d’achat des ménages, de l’activité des entreprises ([21]) et de l’action des collectivités locales dans les territoires. Le Gouvernement a ainsi déposé dès le 18 mars 2020 une première loi de finances rectificative destinée à mettre en œuvre une réponse massive d’urgence face à la crise sanitaire de la covid-19. Trois autres lois de finances rectificatives ont été adoptées en avril, juillet et novembre 2020.

Dans ce contexte de fortes perturbations pour les collectivités locales, les rapporteurs ont choisi d’évaluer les mesures exceptionnelles en faveur des collectivités territoriales adoptées par le Parlement dans les lois de finances rectificatives, qui se sont inscrites dans le cadre du plan de relance de 100 milliards d’euros annoncé dès le début de la crise sanitaire par le Gouvernement.

Dans l’état actuel du droit, les dispositifs adoptés par le Parlement dans les lois de finances rectificatives (LFR) pour soutenir les collectivités locales n’ont pas un caractère pérenne : ils sont applicables en 2020 seulement (par exemple, l’exonération temporaire de la taxe de séjour) ou pour partie en 2020 et en 2021 (DSIL exceptionnelle, « filet de sécurité »). Plus encore que formuler des recommandations destinées à faire évoluer ces dispositifs provisoires, il s’agit d’évaluer la conception, l’application et les résultats de chacune de ces mesures afin d’en tirer les enseignements dans le cas où une nouvelle crise ayant des effets économiques similaires sur les finances locales surviendrait.

Dans un premier temps, les rapporteurs ont souhaité rappeler le contexte budgétaire globalement favorable dans lequel se trouvaient les collectivités territoriales au moment où elles ont été confrontées aux prémices de la crise sanitaire. Les circonstances dans lesquelles les premières estimations de l’impact économique de la crise de la covid-19 sur les collectivités ont été réalisées à l’été 2020, au plus fort des incertitudes entourant les effets de la pandémie sur l’économie, sont également décrites. Enfin, les rapporteurs dressent, à partir des données disponibles, un constat sur la situation financière des collectivités locales à fin 2020, laquelle apparaît dans son ensemble peu dégradée, malgré des hétérogénéités dans chacune des catégories de collectivités, en particulier s’agissant des départements.

En second lieu, il est procédé à une revue détaillée des dispositifs en distinguant ceux qui s’adressent au bloc communal et ceux venant en soutien aux départements et aux régions. L’analyse met en évidence la complémentarité des dispositifs puisque les PSR et le fonds de stabilisations des départements viennent en garantie des recettes tandis que les concours (concours « masques », DSIL, etc.) soutiennent l’investissement.

I.   ÉTAT DES LIEUX : LA CRISE SANITAIRE A FRAGILISÉ LES FINANCES LOCALES MAIS DANS UNE MOINDRE PROPORTION QU’ANTICIPÉ

1.   Dans leur ensemble, les collectivités territoriales ont abordé l’année 2020 dans une situation financière favorable

Les collectivités territoriales ont bénéficié en 2019 de conditions économiques accommodantes et d’une fiscalité locale dynamique qui ont soutenu l’investissement local.

Ainsi, le produit de la fiscalité locale a progressé de 4,5 milliards d’euros (+ 3,1 %) pour atteindre 150,7 milliards d’euros en 2019, principalement sous l’effet, d’une part, de la revalorisation des bases imposables intervenues en LFI pour 2019 (+ 2,2 % contre + 1,2 % en 2018), correspondant à un surcroît de 1,6 milliard d’euros, d’autre part, de la progression du produit de la fiscalité économique de 1,3 milliard d’euros, CVAE en tête (+ 6,8 % en 2019).

À périmètre constant, hors fiscalité transférée liée à la réforme de la TH, les transferts financiers de l’État se sont accrus de 0,9 milliard d’euros (+ 0,8 %) à 111,8 milliards d’euros.

Au total, les recettes fiscales et les transferts financiers ont connu un point haut en 2019 avec augmentation de 5,3 milliards d’euros.

Évolution annuelle du montant total
des recettes fiscales et des transferts financiers de 2014 À 2019

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, d’après DGFiP, DB.

La dépense locale a été relativement maîtrisée du fait de l’encadrement par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2018-2022 ([22]). Ainsi, sur la période 2018-2019, les dépenses réelles de fonctionnement ont augmenté de 1,9 % pour un plafond de 2,4 %.

L’épargne brute a significativement augmenté en 2019 pour atteindre 38,6 milliards d’euros (+ 8,7 %) et a ainsi contribué au financement d’un investissement local en forte hausse à 58,2 milliards d’euros (+ 9,2 %). La dynamique a été particulièrement forte pour les départements (+ 13,8 %) qui ont bénéficié d’un surplus de produit de DMTO (+ 10 %) et les régions (+ 11,3 %) qui ont bénéficié de la part supplémentaire de CVAE à partir de 2018.

L’endettement global a diminué pour toutes les catégories de collectivités.

Le tableau ci-après récapitule les principaux agrégats constatés à fin 2019.

Dans son rapport sur la situation des finances locales établi en mai 2020 ([23]), la Cour des comptes notait cependant « un accroissement de la diversité des situations entre collectivités » malgré le contexte économique favorable. La Cour a relevé que la croissance de l’investissement du bloc communal était supérieure à celle de l’épargne. Au niveau des départements, la dépendance avec la conjoncture économique s’est accentuée avec, d’une part, des recettes cycliques (DMTO liés au dynamisme du marché immobilier) et des charges contra-cycliques (dépenses sociales), ce qui constitue une fragilité structurelle. S’agissant des régions, les charges de fonctionnement progressent plus fortement (+ 2,1 %) alors que leurs recettes (TICPE, TVA et CVAE) sont très dépendantes du contexte économique.

Évolution des principaux agrÉgats par catÉgorie de collectivitÉs en 2019

(en milliards d’euros)