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N° 4381 et 4382

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 juillet 2021.

RAPPORT

FAIT

 

AU NOM DE LA COMMISSION spéciale ([1]) chargée d’examiner la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques
et la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques ainsi que la proposition de loi organique
et la proposition de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale,
APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, sur la proposition de loi Organique et sur la proposition de loi

 

relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (n° 4110),

 

portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques (n° 4113),

 

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN,

 

Député

 

——

 

 

Voir le numéro :

 Assemblée nationale :  4110 rect., 4113 rect. 4381, 4382

La commission spéciale est composée de :

M. Éric Woerth, président

MM. Thomas Mesnier et Laurent Saint-Martin, rapporteurs

M. Joël Aviragnet, M. Christophe Jerretie, Mme Fadila Khattabi, Mme Lise Magnier, vice-présidents

M. Jean-Carles Grelier, Mme Cendra Motin, Mme Stéphanie Rist, Mme Annie Vidal, secrétaires

Mme Delphine Bagarry, M. Belkhir Belhaddad, Mme Aude Bono-Vandorme, M. Julien Borowczyk, M. Gilles Carrez Finances, M. Jean-René Cazeneuve, M. Philippe Chalumeau, M. Francis Chouat, M. Paul Christophe, M. Éric Coquerel, M. Charles de Courson, M. Dominique Da Silva, M. Olivier Damaisin, Mme Dominique David, M. Marc Delatte, M. Pierre Dharréville, M. Jean-Pierre Door, Mme Jeanine Dubié, M. Jean-Paul Dufrègne, Mme Sophie Errante, Mme Caroline Fiat, Mme Pascale Fontenel-Personne, Mme Perrine Goulet, Mme Carole Grandjean, Mme Véronique Hammerer, M. Brahim Hammouche, M. Patrick Hetzel, M. Alexandre Holroyd, Mme Monique Iborra, M. Cyrille Isaac-Sibille, Mme Caroline Janvier, M. François Jolivet, M. Daniel Labaronne, M. Mohamed Laqhila, M. Michel Lauzzana, Mme Véronique Louwagie, Mme Marie-Ange Magne, M. Jean-Paul Mattei, Mme Catherine Osson, Mme Zivka Park, Mme Bénédicte Peyrol, Mme Michèle Peyron, Mme Christine Pires Beaune, Mme Valérie Rabault, Mme Mireille Robert, Mme Claudia Rouaux, M. Olivier Serva, Mme Valérie Six, M. Jean-Louis Touraine, Mme Michèle de Vaucouleurs, M. Guillaume Vuilletet Lois, Mme Hélène Zannier et M. Michel Zumkeller.

 

 


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SOMMAIRE

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Pages

AVANT-Propos

Examen des articles de la Proposition de loi organique

Titre Ier  Dispositions relatives À la programmation  des finances publiques

Article 1er Révision du cadre pluriannuel des finances publiques

Titre II Dispositions relatives aux lois de finances

Article 2 Changement d’appellation de la loi de règlement et modification de la catégorisation des lois de finances

Article 3 Renforcement de la doctrine d’affectation des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale

Article 3 bis (nouveau) Fonds de concours

Article 3 ter (nouveau) Subventions pour charges d’investissement

Article 4 Clarification des exigences applicables aux prélèvements sur recettes et des modalités de débat parlementaire des finances locales

Article 5 Structure et contenu de la loi de finances de l’année

Article 6 Loi de finances de fin de gestion

Article 7 Avancement de la date de dépôt des annexes générales

Article 8 Printemps de l’évaluation

Article 9 Rapport sur la dette et consécration au rang organique du tiré-à-part

Article 9 A (nouveau) Inscription de la notion d’évaluation dans les intitulés de la LOLF

Article 9 bis Introduction d’un compteur des écarts

Article 10 Les annexes au projet de loi de finances

Article 11 Pouvoirs des commissions des finances

Article 11 bis (nouveau) Nouvelle annexe aux projets de loi de finances rectificative et de fin de gestion récapitulant les crédits consommés sur chaque programme et chaque action

Titre III Dispositions relatives À l’information du Parlement et au contrÔle sur les finances publiques

Article 12 Haut Conseil des finances publiques et mécanisme de correction

Article 13 (nouveau) Application de la loi organique

Examen des articles de la proposition de loi ordinaire

Titre Ier  Dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques

Article 1er Procédure de nomination des membres du Haut Conseil des finances publiques désignés par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat et les présidents des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat

I. L’état du droit

II. Le dispositif proposÉ

III. La position de la commission

Article 2 Audition du président du Haut Conseil des finances publiques  par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat

I. L’état du droit

II. Le dispositif proposÉ

III. La position de la commission

Article 3 Règlement intérieur du Haut Conseil des finances publiques

I. L’état du droit

II. Le dispositif proposÉ

III. La position de la commission

Titre II Dispositions relatives À l’information du Parlement lors de l’examen du projet de loi de finances sur les mesures fiscales adoptées depuis le dÉpÔt du projet de loi de finances de l’annÉe prÉcÉdente

Article 4 Annexe, jointe au projet de loi de finances de l’année, récapitulant  les dispositions relatives aux règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature, adoptées depuis le dépôt  du projet de loi de finances de l'année précédente

I. L’état du droit

II. Le dispositif proposÉ

III. La position de la commission

Titre III Dispositions diverses

Article 5 (nouveau)

(art. L. 132-2 du code des juridictions financières et art. 53 de la loi n° 86‑1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) Intitulé de la loi relative aux résultats de gestion et portant approbation des comptes de l’année dans deux dispositions relatives à des rapports au Parlement

I. L’état du droit

II. La position de la commission

Article 6 (nouveau) (art. L. 331-3, L. 331-4, L. 331-5, L. 331-6, L. 331-8 et L. 331-9  du code des juridictions financières) Composition et missions du Conseil des prélèvements obligatoires

I. L’État du droit

II. Les modifications proposÉes par la commission

Article 7 (nouveau) Doctrine relative aux affectations du produit d’impositions de toute nature  et de plafonnement de telles affectations

I. L’État du droit

II. Les modifications proposÉes par la commission

Article 8 (nouveau) Rapport sur la présentation d’un projet de loi des investissements dans les secteurs de la culture et du patrimoine

I. L’État du droit

II. Les modifications proposÉes par la commission

Examen en commission

Annexe : avis du Conseil d’état


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   AVANT-Propos

La proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques et la proposition de loi, ordinaire, portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques que j’ai déposées avec le président de la commission des finances, Eric Woerth, sont l’aboutissement d’un long travail engagé il y près de trois ans maintenant.

Nous avions alors décidé de ressusciter la mission d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, ou « MILOLF », qui, il y a 20 ans, avait eu pour objectif de suivre la mise en œuvre de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Cette mission avait publié une dizaine de rapports entre 2003 et 2011, portant, par exemple, sur la maquette budgétaire, les dispositifs de performance ou encore les systèmes informatiques.

Nous avons ainsi souhaité, au début de l’année 2019, relancer ce travail, afin de faire le bilan de notre « constitution financière » vingt ans après l’adoption de la LOLF. Nous souhaitions y apporter certains ajustements, à la lumière de la pratique budgétaire, mais sans en bouleverser l’architecture d’ensemble.

Nous avons modestement tenté d’inscrire nos pas dans ceux des « pères » de cette loi organique, Didier Migaud à l’Assemblée nationale et Alain Lambert au Sénat. La LOLF est d’abord et avant tout un outil parlementaire, et nous avons considéré qu’elle devait le rester.

La démarche adoptée se veut résolument transpartisane, pragmatique, éclairée par l’expérience et guidée par la volonté d’améliorer la qualité de nos discussions budgétaires et de consolider le rôle central du Parlement dans l’examen et le contrôle des finances publiques.

Les travaux de la MILOLF ont abouti en septembre 2019 à 45 recommandations ([2]) qui inspirent, à l’évidence, la proposition de loi organique et la proposition de loi ordinaire. Quatre grands axes avaient guidé nos propositions : rationaliser le calendrier et la procédures budgétaires pour plus de transparence et de lisibilité, renforcer la portée de l’autorisation parlementaire, renouveler la démarcher de performance et conforter la logique de résultats et, enfin, améliorer l’information et le contrôle du Parlement.

Il est évident que ces axes se voient aujourd’hui complétés et confortés par certains éléments issus de la crise sanitaire que nous vivons depuis un peu plus d’un an : il s’agit de se doter des outils à même de contribuer à mieux gérer, contrôler, programmer nos finances publiques que cette crise a profondément impactées.

Nous avons également été inspirés par les travaux de la Cour des comptes qui, rapport après rapport, a consacré beaucoup d’énergie à faire le bilan de la mise en œuvre de la LOLF, en dernier lieu dans très riche rapport intitulé « Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance ».

La proposition de loi organique que nous proposons a, au demeurant, pris de l’épaisseur à mesure que nous avancions dans le processus d’initiative législative. Le Gouvernement l’a ainsi intégrée aux réformes structurelles présentées à la Commission européenne dans le cadre du programme de stabilité pour les années 2021-2027 et du programme national de reprise et de résilience
­ programmes sur la base desquels la commission européenne permet le déblocage des fonds du plan de relance européen. J’y vois l’importance de la réforme du cadre organique des finances publiques dans la réforme de l’État.

Nous avons également souhaité que le Conseil d’État soit saisi de ces textes comme le permet l’article 39, alinéa 5 de la Constitution. Plusieurs raisons à cela : d’abord, le Conseil d’Etat s’était déjà prononcée lors de l’élaboration de la LOLF, à l’initiative du Gouvernement puisque la saisine parlementaire n’était alors pas possible ; ensuite, le Conseil d’Etat est amené à se prononcer sur l’application de la LOLF lors de son examen des lois de finances et son expertise est grande ; enfin, les lois organiques étant, en application de l’article 46 de la Constitution, systématiquement soumises au contrôle du Conseil constitutionnel, il semblait indispensable de sécuriser juridiquement notre texte.

Le travail avec le Conseil d’Etat a été particulièrement fructueux et les échanges que nous avons eus lors de l’Assemblée générale le 1er juillet ont été d’une forte densité juridique. L’avis du Conseil d’Etat qui en a résulté ([3]) a été diffusé aux membres de la commission spéciale et a inspiré bon nombre d’amendements qui ont été adoptés par la commission spéciale.

A bien des égards, ces deux propositions de loi sont de bons exemples d’un travail parlementaire réussi : un travail de contrôle transpartisan qui permet d’évaluer une réforme et d’aller au fond des choses ; la rédaction d’une proposition de loi qui tire les conséquences de ce travail ; une analyse juridique du Conseil d’Etat afin d’en garantir la solidité constitutionnelle ; et enfin, une inscription à l’ordre du jour par le Gouvernement.

L’étape suivante sera celle du Sénat, avec lequel des échanges nourris ont déjà eu lieu : nous partagerons les même objectifs que nos collègues sénateurs et nous aboutirons certainement à un texte commun sans grande difficulté ([4]) .

 

Pour en venir maintenant au fond du texte, cette réforme de la LOLF s’articule autour de trois grands axes.

● Le premier est celui de l’amélioration du pilotage des finances publiques. Très présent au niveau européen, le principe de pluriannualité s’est imposé plus récemment au sein du droit budgétaire français comme vecteur de maîtrise des comptes publics. La présente proposition de loi organique vise à renforcer la portée des orientations pluriannuelles des finances publiques au sein du processus budgétaire annuel.

L’article 1er consolide ainsi, au sein de la LOLF, les dispositions de la loi organique de 2012 relative à la programmation et à la gestion des finances publiques. Il y apporte également des modifications importantes, avec l’introduction, en particulier, de nouvelles normes encadrant l’évolution de la dépense publique, définies au sein de la loi de programmation des finances publiques. Ces normes seraient relayées au sein de lois de finances annuelles et leur importance renforcée par l’introduction par la commission spéciale d’un compteur des écarts exprimé en milliards d’euros (article 9 bis). Ce nouvel outil doit permettre de donner une vision claire des écarts à la trajectoire pluriannuelle, le Gouvernement devant exposer les raisons expliquant ces écarts.

● Le renforcement de la transparence des finances publiques est notre deuxième préoccupation.

L’article 3 propose une doctrine volontariste pour rationaliser le paysage de la fiscalité affectée à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale. Les fonds sans personnalité juridique qui constituent des véhicules financiers opaques ne pourront plus bénéficier de l’affectation de taxes. Par ailleurs, le seul intérêt de la fiscalité affectée étant le consentement à l’impôt qu’elle peut favoriser, la PPLO exige désormais que l’affectation d’une telle ressource à un tiers doit se justifier par l’existence d’un lien entre la taxe et la mission de service public dont elle assure le financement. 

Corrélativement aux modifications que la PPLO apporte par ailleurs en rendant plus lisible l’article d’équilibre et en créant une vision consolidée des moyens des politiques publiques (cf. infra), les articles 3 bis et 3 ter enrichissent la nomenclature comptable en prévoyant de distinguer les fonds de concours – recettes non fiscales tirées de la participation d’un tiers à une mission d’intérêt public – selon qu’ils financent des dépenses d’investissement ou d’autres dépenses, et en remettant en place la catégorie des subventions pour charges d’investissement, qui existait sous l’empire de l’ordonnance de 1959, en plus des seules subventions pour charges de service public actuellement.

 

 

L’article 4 renforce le contrôle parlementaire concernant les prélèvements sur recettes établis au profit des collectivités territoriales, en inscrivant dans la LOLF l’exigence d’une évaluation de leur incidence en termes de péréquation. Plus largement, il vise à distinguer un véritable « temps des finances locales » au sein de la discussion budgétaire, avec un rapport sur la situation d’ensemble des finances publiques locales et un débat de synthèse préalable au PLF.

S’agissant de la structure et des domaines obligatoire, exclusif et facultatif des lois de finances, dont le respect est contrôlé tant au stade de la discussion parlementaire qu’à celui de l’examen, le cas échéant, de ces textes par le Conseil constitutionnel, l’article 5 prévoit trois modifications pour la première partie et neuf modifications pour la seconde.

En première partie, les principaux apports sont le rapatriement de l’ensemble des dispositions relatives à la fiscalité d’État, quelle que soit leur année d’effet, la récapitulation de l’ensemble des impositions et taxes affectées à des tiers, alors que le budget traite aujourd’hui uniquement de celles que le Gouvernement ou les membres du Parlement entend réviser, et le départ entre les ressources et les charges de fonctionnement au sein de l’article d’équilibre.

En seconde partie, la PPLO ouvre la possibilité d’amender les objectifs et indicateurs de performance, insère une présentation de tous les crédits et mouvements en recettes qui contribuent à une politique publique au-delà de la mission budgétaire qui la porte et élargit le domaine facultatif aux charges pluriannuelles, à la péréquation horizontale entre collectivités territoriales, au transfert de certaines données fiscales et à la comptabilité de l’ensemble des administrations publiques, au lieu de celle de l’État exclusivement.

L’article 12 reprend les dispositions de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques pour les insérer dans la LOLF, confirmant l’intérêt pour la loi de finances de servir de support à une réflexion pluriannuelle et « toutes APU ».

Il étend les avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) au réalisme des prévisions de recettes et de dépenses des projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale, de finances rectificative, de financement rectificative de la sécurité sociale et de finances de fin de gestion, ainsi qu’à toute mesure nouvelle de ces projets et à la cohérence de leur article liminaire avec la norme en dépense créée par l’article 1er de la PPLO.

Cet article confie au HCFP l’analyse des projets de loi de programmation sectoriels, dont le rôle de cadrage des politiques publiques et des trajectoires financières indicatives associées est en progression, et étend à quinze jours, pour ces textes comme pour les projets de loi de programmation des finances publiques, le délai donné au HCFP pour se prononcer.

Par ailleurs, il renforce les obligations du Gouvernement aux fins d’indiquer les mesures de correction qu’il envisage dans l’hypothèse où le HCFP identifie des « écarts importants » du solde public par rapport à son objectif de moyen terme au sens du droit européen.

● La rationalisation et l’amélioration du travail parlementaire est la troisième ligne directrice de la PPLO.

Ainsi, les articles 2 et 6 instaurent une nouvelle catégorie de lois de finances, la loi de finances de fin de gestion, qui ne peut comporter aucune disposition fiscale nouvelle. Cette disposition consacre la pratique instaurée par le Gouvernement en 2018, et contribue ainsi à améliorer la qualité de la programmation et de la gestion budgétaires. Si dans sa version initiale, la proposition de loi restreignait le champ du collectif de fin d’année aux seules opérations de fin de gestion excluant ainsi tous les articles de « lettres », la commission spéciale a choisi de réintroduire dans ce champ les mesures relevant de l’autorisation de l’octroi de garanties de l’État et de la prise en charge de dettes de tiers afin de permettre de traiter l’hypothèse de circonstances exceptionnelles exigeant l’utilisation de telles dispositions en fin d’année.

La PPLO procède également à une rationalisation du calendrier parlementaire, dans une perspective de renforcement du « chaînage vertueux » entre l’exécution et la prévision.

Ainsi, l’article 1er prévoit la fusion des temps consacrés au programme de stabilité et au débat d’orientation des finances publiques en une séquence spécifique dédiée à l’orientation pluriannuelle des finances publiques, qui se déroulerait au mois d’avril.

De plus, le temps consacré à l’analyse de l’exécution du budget est élargi et la fonction d’évaluation du Parlement est réaffirmée :

– l’article 8 avance du 1er juin au 1er mai la date limite de dépôt du projet de loi de règlement et de ses annexes afin de donner plus de temps aux parlementaires pour se consacrer à leurs travaux d’évaluation et de contrôle dans le cadre du Printemps de l’évaluation, pratique observée ces quatre dernières années à l’Assemblée nationale et consacrée au rang organique par l’article 8 ;

– l’article 2 renomme la loi de règlement en « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année » afin de mettre en avant l’importance des travaux liés à l’évaluation des politiques publiques à l’occasion de son examen et pour mieux rendre compte de la réalité de l’exercice ;

– afin de souligner l’importance du développement de la fonction d’évaluation des finances publiques du Parlement, la commission spéciale a adopté l’article 9 A, à l’initiative de Mme Véronique Louwagie et M. Jean-Noël Barrot, qui procède à l’inscription de la notion d’évaluation dans le titre et le chapitre de la LOLF dédiés au contrôle des finances publiques.

Enfin, la PPLO prévoit un enrichissement de l’information à disposition des parlementaires.

Les annexes générales aussi connues sous l’appellation de « jaunes et oranges budgétaires » devront être transmises au moment du dépôt du projet de loi de finances afin de permettre leur bonne appropriation par les parlementaires (article 7). Pour l’avenir, la commission spéciale a également ouvert la possibilité d’une transmission numérisée du projet de loi de finances et de ses annexes. 

L’article 9 matérialise dans la LOLF la transmission au Parlement du tiré-à-part issu de la pratique actuelle, qui prévoit notamment les plafonds de crédits par mission et par programme du budget général, avant le 15 juillet. Surtout, il crée un nouveau temps parlementaire dédié au sujet de la dette publique en prévoyant la transmission d’un rapport du Gouvernement sur la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette publique et la possibilité d’organiser un débat sur le sujet.

L’article 10 propose, quant à lui, d’améliorer l’information communiquée au Parlement au sein des documents annexés au projet de loi de finances de l’année. Les dépenses fiscales seraient plus lisibles, avec la présentation d’un nombre plus important de données, relatives notamment aux bénéficiaires. Elles feraient l’objet d’un programme d’évaluation actualisé chaque année, exigence essentielle destinée à rationaliser notre fiscalité. Les documents concernés calculeraient également le ratio entre les dépenses fiscales rattachées aux programmes d’une même mission et les crédits budgétaires de cette mission. Les projets annuels de performances seraient, enfin, complétés avec une présentation indicative des crédits prévus sur trois années glissantes au niveau de chaque programme.

Dans le cadre de la modernisation des relations entre les parlementaires et l’administration, l’article 11 restreint le champ des questionnaires budgétaires envoyés en juillet par les rapporteurs spéciaux aux demandes de renseignement d’ordre budgétaire, financier ou relatif aux dépenses fiscales pour en alléger le volume. L’article 11 crée également un nouveau pouvoir de sollicitation générale des administrations administratives indépendantes et des administrations publiques indépendantes des commissions des finances pour l’obtention d’informations relatives aux finances publiques.

L’article 11 bis crée une nouvelle annexe aux projets de loi de finances rectificative et de fin de gestion récapitulant le montant des crédits consommés et disponibles à l’échelle de chaque programme et de chaque action du budget général, des comptes spéciaux et des budgets annexes. Cette nouvelle annexe doit permettre au Parlement de mieux apprécier la pertinence des demandes d’ouverture et d’annulation de crédits formulées par le Gouvernement, de favoriser l’initiative parlementaire et d’améliorer le contrôle de la recevabilité des amendements de crédits.


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   Examen des articles de la Proposition de loi organique

Titre Ier
Dispositions relatives À la programmation
des finances publiques

Article 1er
Révision du cadre pluriannuel des finances publiques

Adopté par la commission spéciale avec modification

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article consolide la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (LOPGFP) au sein de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Il procède, dans le même temps, à des ajustements importants de ce cadre dans un triple objectif :

– la détermination, au sein des lois de programmation des finances publiques, de deux normes encadrant la dépense publique sur l’ensemble de la période de programmation. La première correspondrait à une norme d’évolution en volume alors que la seconde déclinerait l’ensemble de la dépense des administrations publiques en milliards d’euros courants ;

– l’amélioration de l’information présentée au sein des articles liminaires, qui rappelleraient les objectifs de solde structurel et effectif sur l’ensemble de la période de programmation, de même que les prévisions au titre des deux nouvelles normes en dépense. L’ensemble de ces informations seraient déclinées par sous-secteur d’administration publique ;

– la simplification du calendrier budgétaire et son harmonisation avec les échéances européennes, avec la fusion des débats au Parlement portant sur les perspectives pluriannuelles des dépenses publiques – et des rapports remis par le Gouvernement à ces deux occasions.

Les amendements adoptés par la commission spéciale

La commission spéciale a adopté six amendements suggérés par le Conseil d’État permettant de clarifier les rédactions des nouvelles normes en dépense, de rétablir des alinéas relatifs aux finances sociales au sein du rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques et de coordonner certains éléments liés à la fusion entre les débats sur le programme de stabilité et l’orientation des finances publiques.

Elle a également adopté un amendement du rapporteur afin de supprimer la déclinaison du solde structurel par sous-secteur d’administration publique au sein de l’article liminaire des lois de finances. 

I.   L’État du droit

Le principe d’annualité constitue l’un des principes cardinaux régissant le droit budgétaire auquel est soumis le fonctionnement de l’État. Nécessité pratique, il traduit également la nécessité de renouveler de façon régulière le consentement des citoyens, par leurs représentants, à la contribution commune. Le Conseil constitutionnel a rappelé que le principe découlait des articles 34 et 47 de la Constitution ([5]). L’article 1er de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), tout comme l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 qu’elle a remplacée, prévoit que l’exercice budgétaire s’étend sur une année civile.

Ces principes induisent néanmoins des rigidités de gestion que la LOLF a essayé d’atténuer. En parallèle, pour répondre à l’impératif d’équilibre des comptes publics, le cadre pluriannuel français et européen des finances publiques a été enrichi.

A.   La LOLF, un cadre annuel non dÉpourvu d’une dimension pluriannuelle

La loi n° 2001-682 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe le régime juridique applicable aux lois de finances, qu’il s’agisse de la loi de finances de l’année, des lois de finances rectificatives, de la loi de règlement ou des lois spéciales prévues par l’article 47 de la Constitution, intervenant lorsque la loi de finances n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de l’exercice. L’ensemble de ces textes s’inscrit dans un horizon annuel correspondant à l’année civile, entre le 1er janvier et le 31 décembre.

1.   La LOLF prévoit plusieurs outils pour dépasser le cadre annuel

Bien qu’elle donne un socle juridique solide au principe d’annualité, la LOLF s’est également attachée à inscrire le droit budgétaire de l’État dans une dimension pluriannuelle, gage de bonne gestion par l’anticipation des recettes et des charges à venir et par la possibilité de planifier les dépenses et les investissements. La dimension pluriannuelle s’y exprime à plusieurs moments du processus budgétaire, ainsi qu’au sein des documents annexés au projet de loi de finances. En effet, comme le soulignait l’ancien député et ministre de l’économie et des finances André Philip, « l’année civile peut être une réalité administrative ; ce n’est pas une réalité économique » ([6]). Le droit budgétaire de l’État ne peut donc s’exercer, pour des réalités pratiques, dans un cadre strictement annuel.

 

Aussi, la LOLF offre plusieurs outils qui, en gestion, atténuent la rigidité annuelle. La distinction entre autorisations d’engagement et crédits de paiement ([7]), qui préexiste à la LOLF mais que celle-ci a contribué à encadrer, offre une première souplesse aux gestionnaires publiques, qui peuvent programmer des investissements sur plusieurs exercices budgétaires. Les reports de crédits, régis par l’article 15 de la loi organique, permettent quant à eux d’éviter les effets néfastes d’une annualité trop stricte de la budgétisation.

Par ailleurs, la LOLF introduit un moment dédié à l’examen des perspectives pluriannuelles. Son article 48 prévoit ainsi un débat d’orientation des finances publiques (DOFP) portant sur les orientations pluriannuelles de finances publiques. En vue de l’organisation de ce DOFP, le Gouvernement doit présenter, au cours du dernier trimestre de la session parlementaire ordinaire, un rapport comprenant une description des grandes orientations de sa politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France ainsi qu’une évaluation à moyen terme des ressources de l’État et de ses charges ventilées par grandes fonctions. Ce document et ce débat, qui a lieu au Parlement au mois du juillet, doivent permettre d’organiser un « chaînage vertueux » entre l’approbation des comptes de l’année précédente, intervenue peu avant, et la préparation de l’examen du budget pour l’année suivante, en l’inscrivant dans une perspective pluriannuelle. La présente PPLO propose de remonter la date de dépôt de ce rapport au moment de la transmission du programme de stabilité (voir infra).

2.   L’exigence de pluriannualité est marquée au sein des documents annexés au projet de loi de finances de l’année

Les documents annexés au projet de loi de finances portent également la trace de cette exigence pluriannuelle. L’article 50 de la LOLF prévoit ainsi qu’un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation (RESF) est joint au projet de loi de finances de l’année. Le RESF exprime le cadre macroéconomique et financier retenu par le Gouvernement pour l’élaboration de son projet de loi de finances. Il doit ainsi présenter et expliciter les perspectives d’évolutions, pour au moins les quatre années suivant celles du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l’ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France. Enfin, le RESF retrace l’ensemble des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques ainsi que leur évolution et comporte l’évaluation financière, pour l’année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions de nature législative ou réglementaire relatives aux prélèvements obligatoires qui sont envisagées par le Gouvernement.

 

Le dispositif de performance doit, de même, être mis en œuvre dans une perspective pluriannuelle : les documents joints au projet de loi de finances comportent, selon le a) du 5° de l’article 51, une présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié.

L’article 55 de la LOLF prévoit enfin que chaque disposition du projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l’État fait l’objet d’une évaluation chiffrée de son incidence au titre de l’année considérée et, le cas échéant, des années suivantes.

La dimension pluriannuelle, marquée au sein des documents annexés au projet de loi de finances initiale, reste cependant absente des projets de lois de finances rectificative et des projets de lois de règlement.

B.   L’exigence pluriannuelle, vecteur de maÎtrise des comptes publics

Les développements récents du principe de pluriannualité ont avant tout été conçus comme des vecteurs de maîtrise des comptes publics.

1.   Le cadre européen a été relayé au niveau national par une loi organique dédiée à la programmation des finances publiques

Dès 1997 et l’entrée en vigueur du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([8]), les États membres de l’Union ont dû élaborer des trajectoires pluriannuelles de dépenses et de recettes au sein de programmes de stabilité (Pstab). Le règlement précisant le volet préventif du PSC ([9]) détermine ainsi le contenu des programmes de stabilité qui doivent fournir l’objectif à moyen terme d’une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire, ainsi que la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à la réalisation de cet objectif.

Les programmes de stabilité transmis à la Commission européenne sont, dès lors, au cœur de l’encadrement européen des finances publiques nationales. Cet encadrement a alors été conçu comme une façon de faire respecter les critères de convergence (ou « critères de Maastricht »), dont les 3 % de déficit et 60 % de dette publique par rapport au PIB, dans un contexte de mise en place de la monnaie unique.

La loi constitutionnelle du 23 juin 2008 a donné une nouvelle impulsion à l’encadrement pluriannuel des finances publiques en introduisant un cadre de programmation spécifique. L’article 34 de la Constitution a ainsi été complété par un alinéa prévoyant que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». Cette consécration constitutionnelle résulte d’un amendement parlementaire destiné à conforter la démarche suivie au niveau européen. Les LPFP devaient ainsi permettre de soumettre au vote du Parlement les objectifs pluriannuels du Gouvernement transmis aux institutions européennes. 

L’importance des LPFP s’est accrue avec la crise des finances publiques européennes en 2010 et 2011, qui a justifié le renforcement du cadre européen des comptes nationaux avec la signature du traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), le 2 mars 2012 par vingt-cinq États de l’Union européenne. Le TSCG vient renforcer certaines règles du Pacte de stabilité et de croissance, telles que révisées par le « six-pack » et le « two-pack ». Il précise l’exigence d’équilibre des comptes publics, qui s’entend désormais comme l’atteinte d’un objectif de solde structurel proche de l’équilibre mais propre à chaque pays ([10]). Le TSCG prévoit que ses propres stipulations doivent être transposées en droit interne « au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque façon ».

La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques est venue transposer en droit interne les exigences fixées par le TSCG.

2.   La tentative avortée des lois-cadres d’équilibre des finances publiques

À la suite des recommandations d’un groupe de travail visant à réaliser l’objectif constitutionnel d’équilibre des finances publiques présidé par M. Michel Camdessus, dont les travaux ont été initiés par une lettre du Premier ministre datée du 1er mars 2010, le Gouvernement avait déposé un projet de loi constitutionnelle relatif à l’équilibre des finances publiques (n° 3253) à l’Assemblée nationale en mars 2011.

Ce projet de loi constitutionnelle cherchait à introduire des lois-cadres d’équilibre des finances publiques, qui auraient remplacé les lois de programmations des finances publiques. Le texte organisait une hiérarchie – incomplète, notamment en période de crise – entre ces lois-cadres et les lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale.

Malgré l’adoption d’un texte par l’Assemblée nationale en des termes identiques à ceux du texte issu d’une deuxième lecture au Sénat, le Président de la République n’a pas soumis le projet de texte au Parlement réuni en Congrès ou au référendum, comme le prévoit l’article 89 de la Constitution.

C.   Les lois de programmation des finances publiques, principal vecteur de l’exigence pluriannuelle

Après l’échec de la mise en place des lois-cadres d’équilibre des finances publiques, les lois de programmation des finances publiques ont été dotées d’un cadre organique spécifique en 2012. Ce cadre se distingue de celui de la LOLF à la fois par son approche pluriannuelle et par son champ couvrant l’ensemble des administrations publiques

1.   Une programmation soumise au contrôle d’un Haut Conseil des finances publiques

L’article 1er de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (ci-après « LOPGFP ») définit les éléments constitutifs d’une loi de programmation des finances publiques. Ainsi, afin de respecter les exigences européennes, les LPFP doivent fixer un objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques, tel que mentionné à l’article 3 du TSCG, et déterminer une trajectoire pour atteindre cet objectif. Cette trajectoire s’entend toutes administrations publiques confondues, conformément à l’approche retenue au niveau européen.

Selon cet article, la situation budgétaire des administrations publiques doit être en équilibre ou en excédent. Cette règle est considérée comme respectée si le solde structurel – c’est-à-dire le solde effectif corrigé de sa composante conjoncturelle et duquel les mesures ponctuelles et temporaires sont déduites – correspond à l’objectif à moyen terme spécifique à chaque pays, tel que défini dans le cadre du PSC, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du produit intérieur brut. L’équilibre des comptes publics est donc essentiellement appréhendé comme la résorption progressive du déficit structurel. Cette notion est devenue l’un des principaux outils de pilotage et de contrôle des finances publiques nationales.

En plus de déterminer un objectif de moyen terme pour le retour à l’équilibre des comptes publics et une trajectoire pour y parvenir, les lois de programmation des finances publiques doivent déterminer un effort structurel pour chaque exercice de la période de programmation, représentant l’incidence des mesures nouvelles sur les recettes et la contribution des dépenses à l’évolution du solde structurel.

L’introduction de la notion d’effort structurel

L’article 1er de la LOPGFP introduit la notion d’effort structurel dans l’encadrement pluriannuel des finances publiques, définie comme l’incidence des mesures nouvelles sur les recettes et la contribution des dépenses à l’évolution du solde structurel. Cette notion, qui doit permettre de mieux refléter les choix budgétaires discrétionnaires, entre dans le calcul de la variation de solde structurel d’une année sur l’autre : cette variation correspond à la somme de l’effort structurel et d’une composante non discrétionnaire, qui décrit elle-même l’évolution des recettes non fiscales et l’effet d’élasticité des prélèvements obligatoires. L’effort structurel se décompose quant à lui en un effort en prélèvements obligatoires, un effort en dépenses et une contribution de la clé en crédits d’impôts. 

Ainsi, il est prévu que le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances de l’année présente, pour l’année à laquelle il se rapporte et pour l’ensemble des administrations publiques, l’évaluation prévisionnelle de l’effort structurel défini à l’article 1er de la LOPGFP et du solde effectif, détaillés par sous-secteur des administrations publiques, ainsi que les éléments permettant d’établir la correspondance entre la notion d’effort structurel et celle de solde structurel.

Dans la même logique, le rapport annexé au PLFSS mentionné au I de l’article
LO. 111-4 du code de la sécurité sociale présente, pour l’année à laquelle il se rapporte, l’évaluation prévisionnelle de l’effort structurel des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale.

En dernier lieu, la LPFP doit décliner la décomposition des soldes effectifs annuels par sous-secteur des administrations publiques. Dans une logique maastrichtienne, l’appréhension de l’équilibre des finances publiques doit en effet concerner l’ensemble des administrations publiques.

L’ensemble de ces données est soumis à l’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), en tant qu’institution budgétaire indépendante nationale (voir le commentaire de l’article 12 de la présente PPLO).

2.   Le reste du domaine obligatoire des LPFP

En plus de celles mentionnées ci-dessus, l’article 2 de la LOPGFP ajoute cinq catégories de dispositions devant figurer au sein d’une LPFP :

– un montant maximal pour les crédits du budget général de l’État, pour les prélèvements sur les recettes (PSR) de l’État ainsi que pour les créations, suppressions ou modifications d’impositions de toutes natures affectées à des personnes publiques ou privées autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. La loi doit préciser le champ de ces crédits, prélèvements et impositions ;

– l’objectif de dépense des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que l’objectif national des dépenses d’assurance maladie de l’ensemble de ces régimes ;

– l’incidence minimale des dispositions nouvelles, législatives ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire, relatives aux impositions de toutes natures et aux cotisations sociales ;

– les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État ;

– l’indication de l’ampleur et du calendrier des mesures de correction pouvant être mises en œuvre en cas d’écarts importants au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel, ainsi que les conditions de prise en compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l’article 3 du TSCG.

La LOPGFP adopte ainsi une vision extensive de la dépense soumise à l’encadrement pluriannuel.

La programmation pluriannuelle d’une LPFP doit s’étendre sur au moins trois années civiles, étant entendu que, pour chacune des orientations pluriannuelles, la loi de programmation doit définir la période de programmation couverte. 

L’avant-dernier alinéa de l’article 2 prévoit que la LPFP peut comporter des orientations pluriannuelles relatives à l’encadrement des dépenses, des recettes et du solde ou du recours à l’endettement de tout ou partie des administrations publiques, ce qui ouvre un champ assez large aux dispositions pouvant figurer dans ce type de loi de programmation.

Exercice de programmation financière, le champ d’une LPFP ne s’y limite donc pas. Elle peut, en effet, comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu’à l’information et au contrôle du Parlement sur cette gestion.

Enfin, la LOPGFP étend aux LPFP l’exigence de sincérité fixée aux lois de finances par la LOLF, en précisant que la LPFP présente de façon sincère les perspectives de dépenses, de recettes, de solde et d’endettement des administrations publiques. Cette sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

3.   Un rapport annexé, voté par le Parlement, précise les orientations de la loi de programmation des finances publiques

Afin d’expliciter les hypothèses sur lesquelles repose la programmation présentée par un projet de loi de programmation des finances publiques, la LOPGFP prévoit un rapport annexé comprenant douze rubriques :

– les hypothèses et méthodes retenues pour établir la programmation ;

– les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d’endettement des administrations publiques et de chacun de leurs sous-secteurs ;

– l’estimation des dépenses d’assurance vieillesse et l’estimation des dépenses d’allocations familiales ;

– les perspectives de recettes, de dépenses et de solde des régimes complémentaires de retraite et de l’assurance chômage, ;

–  les mesures de nature à garantir le respect de la programmation ;

– toute autre information utile au contrôle du respect des plafonds et objectifs mentionnés ci-dessus et encadrant la dépense de l’État (budget général, prélèvement sur recettes et impositions de toute nature affectées) et des organismes de sécurité sociale (objectif de dépense des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et objectif national des dépenses d’assurance maladie) ;

– les projections de finances publiques à politiques inchangées et la description des politiques envisagées pour réaliser l’OMT au regard de ces projections ;

– le montant et la date d’échéance des engagements financiers significatifs de l’État en cours n’ayant pas d’implication immédiate sur le solde structurel ;

– les modalités de calcul de l’effort structurel, la répartition de cet effort entre chaque sous-secteur des administrations publiques ;

– les hypothèses de produit intérieur brut potentiel retenues pour la programmation des finances publiques et les hypothèses ayant permis l’estimation des effets de la conjoncture sur les dépenses et les recettes publiques, avec une justification des différences éventuelles aux estimations de la Commission européenne ;

– les modalités de calcul du solde structurel annuel.

En dernier lieu, le rapport présente également la situation de la France au regard des objectifs stratégiques européens.

D.   L’article liminaire des lois de finances et de financement, relais des LPFP au sein des lois de finances

La création des lois de programmation des finances publiques s’est accompagnée de l’introduction d’un relais des orientations pluriannuelles qu’elles déterminent au sein des lois de finances annuelles. Dès lors, l’article 7 de la LOPGFP prévoit que la loi de finances de l’année, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale comprennent un article liminaire qui s’insère avant la première partie de la loi de finances. Les lois de financement de la sécurité sociale annuelles ne sont pas concernées : en effet, l’article liminaire de la loi de finances correspondante vaut pour les deux textes de loi. Les deux projets étant présentés presque concomitamment, les données présentées au sein de l’article liminaire n’ont pas vocation à évoluer.

Cet article liminaire présente un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication permettant d’établir le passage de l’un à l’autre. De même que les LPFP, l’article liminaire adopte une démarche toutes administrations publiques confondues, ce qui le distingue du reste du projet de loi financière : le tableau d’équilibre qu’il comporte ne porte, par exemple, que sur le champ de l’État.

Afin de faciliter la comparaison entre les exercices, la loi de finances de l’année doit également indiquer les soldes structurels et effectifs de l’ensemble des administrations publiques résultant de la dernière année écoulée et des prévisions d’exécution de l’année en cours.

Le dernier alinéa de l’article 7 prévoit que l’exposé des motifs du projet de loi concerné doit préciser si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques. Les calculs du solde structurel et de la composante conjoncturelle reposent en effet sur des hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production déterminées par la loi de programmation des finances publiques et sur lesquelles sont construits les équilibres des lois de finances annuelles. La précision apportée au sein de l’exposé des motifs doit permettre de comparer les exercices en assurant que les chiffres présentés sont bien calculés sur la même base.

Les lois de règlement comprennent également un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année à laquelle elle se rapporte. Le tableau prévu est complété, pour ce type de loi de finances, par une indication des écarts éventuels entre la programmation de la LPFP et les chiffres présentés par la loi de règlement. L’exigence évoquée supra de présentation des hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel leur est également applicable. 

II.   Le dispositif proposÉ

Afin de traduire les recommandations de la MILOLF, le présent article procède à plusieurs ajustements du cadre organique organisant la pluriannualité budgétaire.

A.   Les recommandations de la MILOLF

Le présent article a vocation à mettre en œuvre les recommandations de la MILOF concernant les lois de programmation des finances publiques. À ce propos, la mission avait formulé trois propositions :

– prévoir que les lois de programmation des finances publiques comportent un objectif de dépenses publiques exprimé en euros courants, déclinés chaque année dans les articles liminaires de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale ;

– compléter les articles liminaires des lois financières par une présentation actualisée de la trajectoire de programmation des ratios de soldes publics et structurels, de leurs décompositions par sous-secteurs, des ratios de dépenses publiques, de prélèvements obligatoires et de dette publique pour permettre une comparaison aisée à la trajectoire de la loi de programmation ;

– prévoir que la loi de programmation des finances publiques présente de manière plus détaillée qu’actuellement les agrégats et objectifs de dépenses dans le champ de chacun des sous-secteurs d’administrations publiques.

Le présent article procède à l’intégration, avec plusieurs ajustements, du chapitre Ier de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques au sein du texte de la LOLF. Le titre préliminaire « Dispositions relatives à la programmation des finances publiques » est ainsi inséré avant le titre Ier de la LOLF. Les articles actuels, numérotés de 1 à 10, deviennent ainsi les articles 1er A à 1er J de la LOLF. Dans la suite du présent commentaire, la nouvelle numérotation sera retenue, l’ancienne restant indiquée entre parenthèses.

B.   Les ajustements proposÉs au cadre organique des LPFP

Tout en consolidant la loi organique de 2012 au sein de la loi organique relative aux lois de finances, le présent article prévoit plusieurs ajustements afin de traduire les recommandations de la MILOLF. 

1.   L’introduction de normes d’évolution des dépenses des administrations publiques

● Le présent article complète l’article 1er A (ex-article 1er) par un alinéa prévoyant que la LPFP détermine, au titre de chacun des exercices de la période de programmation, un objectif de croissance de la dépense des administrations publiques exprimé en volume et un objectif de dépenses des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale exprimé en milliards d’euros courants.

Cette double norme vise à rendre plus aisée et plus concrète l’évolution de la dépense publique. D’une part, la norme en volume permet de vérifier que le rythme de la dépense publique respecte bien celui fixé en LPFP, sans que la dynamique des prix ne vienne brouiller la lecture de la politique budgétaire menée. D’autre part, la présentation d’un objectif de dépenses en milliards d’euros courants permet d’intégrer l’évolution des prix et de mieux rapprocher l’exécution budgétaire année après année avec la programmation pluriannuelle en dépense. Alors que la première norme correspondrait à un flux de dépenses publiques d’année en année, la seconde retracerait, en milliards d’euros, l’ensemble du « stock » de la dépense des administrations publiques. La norme de croissance des dépenses en volume serait, pour sa part, déclinée par sous-secteur d’administration publique, à la suite de la modification de l’article 1er B (ex-article 2).

Ces nouvelles normes ont vocation à renforcer le contrôle de la dépense publique afin d’en freiner la progression. Alors que les lois de programmation des finances publiques portaient jusqu’alors, essentiellement, sur les objectifs de solde structurel et effectif, le présent article permettrait de donner à ces normes en dépense une valeur juridique, et peut-être politique, au moins égale.

● L’article 1er B (ex-article 2) prévoit par ailleurs de compléter les données présentées par la LPFP sur l’incidence minimale des dispositions nouvelles relatives aux impositions de toute nature et aux cotisations sociales en faisant apparaître l’incidence des dispositions portant sur les dépenses fiscales ainsi que sur les exonérations, abattements d’assiette et réductions de taux applicables aux cotisations sociales. Cette nouvelle information doit permettre de mieux appréhender et encadrer l’impact des mesures nouvelles en recettes sur la trajectoire des finances publiques.

2.   L’article liminaire des lois financières serait complété

Actuellement, l’article liminaire contient un tableau de synthèse qui décline l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre. L’article 1er G (ex-article 5) prévoit que ces données seront également déclinées pour chacune des années à venir de la période de programmation fixée par la LPFP applicable. L’ensemble de ces prévisions de solde structurel et de solde effectif seront déclinées par sous-secteur d’administration publique. Enfin, l’état des prévisions sur les deux nouvelles normes de dépense des administrations publiques en volume et en valeur sera indiqué.

Afin d’affiner la lecture de la stratégie de finances publiques, les informations agrégées au sein de l’article liminaire des lois de finances de l’année, des lois de finances rectificative, des lois de financement rectificatives de la sécurité sociale et des lois de fin de gestion seraient également déclinées par sous-secteur d’administration publique.

L’article liminaire des lois mentionnées ci-dessus présenterait, de plus, l’état des prévisions de prélèvements obligatoires, de dépenses et d’endettement de l’ensemble des administrations publiques, exprimées en pourcentage de produit intérieur brut.

 

Les évolutions mentionnées ci-dessus pour les lois de finances se répercuteraient, de façon symétrique, sur les lois de règlement (qui deviendraient lois d’approbation des comptes et de résultats de gestion, voir le commentaire de l’article 2). Ainsi, selon l’article 1er H de la PPLO (ex-article 8), l’article liminaire des lois de règlement, qui présente actuellement les soldes structurels et effectifs de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution, serait complété pour l’année à laquelle la loi se rapporte :

– par la dépense des administrations publiques résultant de l’exécution, exprimée en milliards d’euros courants, ainsi que la croissance de la dépense publique sur l’année en volume ;

– les prélèvements obligatoires, les dépenses et l’endettement de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution, exprimés en pourcentage de produit intérieur brut.

3.   La rationalisation du calendrier budgétaire

Le calendrier budgétaire prévoit actuellement deux moments au cours desquels les orientations pluriannuelles des finances publiques peuvent être débattues : à l’occasion, d’une part, de la transmission du Programme de stabilité à la Commission européenne fin avril et, d’autre part, du débat d’orientation des finances publiques organisé au mois de juillet. L’article 1er J (ex-article 10) prévoit la fusion de ces deux débats : à cette occasion, le Gouvernement devrait présenter au Parlement, au plus tard le 30 avril de chaque année, un rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques comportant :

– une analyse des évolutions économiques constatées depuis l’établissement du rapport économique, social et financier (RESF) annexé au PLF de l’année ;

– une description des grandes orientations de la politique économique et budgétaire du Gouvernement au regard des engagements européens de la France ;

– une évaluation à moyen terme des ressources de l’État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions ;

– la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l’année ;

– l’évaluation pluriannuelle de l’évolution des recettes et des dépenses des administrations de sécurité sociale ainsi que de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie.

À l’exception de ce dernier point, l’énumération ci-dessus reprend l’ensemble des éléments mentionnés par l’article 48 actuel, qui est réécrit par l’article 9 de la présente PPLO. Le dernier alinéa permet d’élargir le champ de ce débat aux finances sociales avec, en particulier, des détails sur l’évolution prévue des dépenses d’assurance maladie.

III.   Les amendements adoptÉs par la commission spÉciale

La commission spéciale a adopté dix amendements modifiant l’article 1er, dont trois de nature rédactionnelle. Six amendements ont été suggérés par le Conseil d’État.

Un amendement du rapporteur et du président de la commission spéciale adapte la formulation relative aux nouvelles normes en dépense : elle renverrait désormais à « un objectif, exprimé en volume, d’évolution des dépenses des administrations publiques présentée selon les conventions de la comptabilité nationale et une prévision, exprimée en milliards d’euros courants, de ces dépenses en valeur ».

Cette précision à l’article 1er A est complétée par une coordination à l’article 1er B réalisée avec un amendement du rapporteur et du président, pour préciser que les deux normes de dépenses seraient déclinées par sous-secteur d’administration publique au sein de la loi de programmation des finances publiques.

La commission a également suivi l’avis du Conseil d’État en adoptant les amendements identiques du rapporteur et du président et de M. Zumkeller pour rétablir deux alinéas, supprimés par erreur, complétant le rapport annexé à la LPFP prévu par l’article 1er E et prévus par l’actuelle LOPGFP :

« 2°bis Pour chacun des exercices de la période de la programmation, l'estimation des dépenses d'assurance vieillesse et l'estimation des dépenses d'allocations familiales ;

« 2°ter Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses et de solde des régimes complémentaires de retraite et de l'assurance chômage, exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale ; »

À propos de l’article liminaire des lois financières, la commission spéciale a adopté un amendement du rapporteur et du président précisant la récapitulation de la programmation prévue par la LPFP au sein de ces articles liminaires. L’ajout doit éviter toute ambiguïté en rappelant qu’il ne s’agit pas d’une programmation pluriannuelle glissante dans chaque texte financier – ce qui poserait des problèmes de constitutionnalité – mais bien d’un rappel de la prévision de la LPFP.

Avec un amendement du rapporteur et du président, la commission a adopté une recommandation du Conseil d’État tendant à supprimer le 3° et 4° de l’article 1er J. Cet article prévoit, au sein du rapport présenté en avril, une évaluation à moyen terme des ressources de l’État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions. À la suite de la fusion entre le débat Pstab et le DOFP, ces informations ont plutôt vocation à figurer dans le « tiré à part » présenté au Parlement au mois de juillet. 

Enfin, la commission spéciale a repris, en adoptant un amendement du rapporteur et du président, une précision visant à faire correspondre le nom du rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques avec les dispositions prévues dans la LOLF relatives à ce rapport. 

En plus des amendements suggérés par le Conseil d’État et mentionnés ci-dessus, la commission spéciale a adopté une modification de fond de l’article 1er. Un amendement du rapporteur prévoit ainsi la suppression de la déclinaison du solde structurel par sous-secteur d’administration publique, comme initialement prévu dans la proposition de loi organique au sein des articles liminaires des différentes lois de finances. Des difficultés méthodologiques et de lisibilité risquent en effet de fausser la construction et la lecture de ces chiffres.

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*     *

 


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Titre II
Dispositions relatives aux lois de finances

Article 2
Changement d’appellation de la loi de règlement et modification
de la catégorisation des lois de finances

Adopté par la commission spéciale avec modification

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article renomme, d’une part, la « loi de règlement » en « loi d’approbation des comptes et de résultats de gestion » dans le but d’accroître la visibilité des travaux d’évaluation lors de l’examen de cette loi (recommandation n° 44 du rapport de la MILOLF). D’autre part, il modifie la catégorisation des lois de finances pour tirer les conséquences de la création des lois de fin de gestion par l’article 6.

Les amendements adoptés par la commission spéciale

La commission spéciale a adopté trois amendements sur cet article : deux amendements rédactionnels du rapporteur et un amendement du rapporteur et du président qui modifie le nouveau nom de la loi de règlement.

I.   L’État du droit

A.   les diffÉrentes catÉgories de lois de finances

L’article 34 de la Constitution prévoit que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

L’article 1er de la LOLF précise ainsi que les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte.

Cet article dresse également une typologie des lois de finances. Ainsi, ont le caractère de lois de finances :

– la loi de finances de l’année et les lois de finances rectificatives ;

– la loi de règlement ;

– les lois prévues à l’article 45 de la LOLF, soit les lois spéciales autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année lorsque le projet de loi de finances n’a pas pu être déposé en temps utile par le Gouvernement, dans le cas prévu au quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution.

Le lecteur est invité à se référer aux commentaires de l’article 5 et de l’article 6 de la présente proposition de loi pour de plus amples informations sur le champ des lois de finances (défini à l’article 34 de la LOLF) et sur celui des lois de finances rectificatives (défini à l’article 35).

B.   La loi de rÈglement

Aux termes de l’article 1er de la LOLF, la loi de règlement a donc le caractère de loi de finances. L’article 37 de la LOLF en détaille le contenu : la loi de règlement est principalement un texte de constatation et d’approbation des différents comptes et d’ajustement de l’autorisation parlementaire initiale. Elle est également, grâce aux annexes qui l’accompagnent (prévues par l’article 54 de la LOLF) et à la pratique du Printemps de l’évaluation constatée depuis 2018 à l’Assemblée nationale, un support d’analyse de la gestion des différentes politiques publiques mises en œuvre au cours de l’année.

1.   Une loi de constatation et d’approbation des différents comptes

● L’article 37 de la LOLF prévoit que la loi de règlement :

– arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle (I). Ainsi, un tableau récapitule à l’article 1er de la loi de règlement l’ensemble des opérations budgétaires effectivement comptabilisées pendant l’exercice ;

– arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté dans un tableau de financement (II) ;

– approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées et affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes (III). L’approbation du compte de résultat de l’État, de son bilan et de l’annexe du compte général de l’État est une innovation de la LOLF qui apporte une vision de l’ensemble de la situation financière et patrimoniale de l’État (de ses biens, ses dettes, les engagements à honorer dans le futur). Cette comptabilité en droits constatés permet d’enrichir l’information disponible et de la rendre plus transparente dans l’objectif de mieux piloter les finances publiques.

Afin de s’assurer de la fiabilité des informations comptables, le législateur organique a confié à la Cour des comptes la mission de certifier les comptes de l’État (5° de l’article 58 de la LOLF). Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les comptes de l’État ont été systématiquement certifiés, même si cette certification a toujours été assortie de réserves. Les premières années ont été marquées par des progrès significatifs, ce qui a permis, en dix ans, la levée de quatorze réserves. Depuis 2015, les comptes de l’État sont certifiés réguliers et sincères, sous quatre réserves substantielles invariantes.

Il est important de souligner que la mise en œuvre de la comptabilité générale de l’État a fait l’objet d’un bilan mitigé par la Cour des comptes en février 2016 ([11]). Si cette comptabilité générale a permis une meilleure transparence et connaissance du patrimoine de l’État ainsi qu’une modernisation des services financiers en favorisant des travaux communs entre les différents gestionnaires, son utilisation dans le débat public et par les gestionnaires publics reste très limitée.

● Aux termes de l’article 37, la loi de règlement peut également, le cas échéant, ratifier des décrets d’avance qui seraient intervenus après l’adoption de la dernière loi de finances rectificative, ajuster l’autorisation parlementaire initiale en ouvrant ou en annulant des crédits budgétaires en fonction des écarts constatés entre les résultats et les prévisions et procéder aux mêmes types de modifications sur les comptes spéciaux (ajustement du montant du découvert autorisé au niveau du découvert constaté, arrêt des soldes des comptes spéciaux non reportés sur l’exercice suivant, apurement des profits et des pertes survenus sur chaque compte spécial).

● Depuis 2012, l’article 37 précise également que la loi de règlement comprend l’article liminaire mentionné à l’article 8 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

● Enfin, l’article 37 de la LOLF indique que la loi de règlement peut comporter toutes dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu'à la comptabilité de l’État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics.

2.   Un support d’analyse de la gestion des résultats

● L’article 54 de la LOLF prévoit que le projet de loi de règlement est accompagné de plusieurs annexes qui permettent de compléter l’information du Parlement et d’analyser, de façon complète et approfondie, la mise en œuvre des politiques publiques financées au cours de l’année.

Ainsi, les annexes principalement utilisées, par les rapporteurs spéciaux notamment, sont les rapports annuels de performance (RAP) qui retracent, par programme, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances, les objectifs et les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés, la justification des mouvements de crédits et des dépenses constatées, la façon dont les autorisations d’emploi ont été gérées, la présentation des emplois effectivement rémunérés par les organismes bénéficiaires d’une subvention pour charges de service public ainsi que le montant des dépenses fiscales rattachées au programme concerné.

Ces rapports annuels de performance sont le reflet, en exécution, des projets annuels de performance joints au projet de loi de finance de l’année. Ils sont l’outil principal, pour les parlementaires, de l’analyse de la gestion des autorisations accordées par le Parlement au Gouvernement.

D’autres annexes complètent la panoplie des instruments à disposition du Parlement pour évaluer la mise en œuvre par le Gouvernement des politiques publiques au cours de l’année :

– le développement des recettes du budget général et le montant des dépenses fiscales ;

– des annexes explicatives du montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées ;

– une annexe explicative présentant le budget exécuté en section de fonctionnement et section d’investissement ;

– des annexes explicatives développant pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant définitif des recettes et des dépenses constatées, des crédits ouverts ou du découvert autorisé, ainsi que les modifications de crédits ou de découvert demandées ;

– des annexes explicatives présentant les résultats de la comptabilité ;

– le compte général de l’État mentionné supra ;

– et l’avis du Haut Conseil des finances publiques identifiant les écarts importants entre les résultats de l’exécution de l’année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

● L’information à disposition du Parlement est renforcée par la publication, au moment du dépôt du projet de loi de règlement, de deux rapports de la Cour des comptes : un rapport relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur et aux comptes associés, qui, en particulier, analyse par mission et par programme l’exécution des crédits dont le dépôt est conjoint à celui de la loi de règlement (4° de l’article 58 de la LOLF) et la certification des comptes de l’État mentionnée supra, annexée au projet de loi de règlement (5° de l’article 58 de la LOLF).

● L’examen du projet de loi de règlement a toujours souffert d’un déficit d’intérêt de la part des parlementaires et du grand public. Il est en effet très difficile pour les parlementaires d’amender le projet de loi de règlement puisque le texte se borne à constater l’existant. Les quelques amendements des parlementaires portent principalement sur le contrôle des finances publiques et le texte est généralement adopté en quelques heures, après des échanges qui se concentrent plutôt sur la discussion générale. À titre de comparaison, le projet de loi de finances fait l’objet de plusieurs milliers d’amendements et de plusieurs semaines de débats chaque automne.

Un regain d’intérêt pour le projet de loi de règlement a cependant été observé à l’Assemblée nationale et au Sénat ces dernières années, parallèlement à la revalorisation de la mission de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques du Parlement depuis 2008. Ainsi, en 2018, un Printemps de l’évaluation a été mis en place par la commission des finances de l’Assemblée nationale, initialement sans modification des textes réglementaires, législatifs ou organiques, dans l’objectif de rééquilibrer le calendrier budgétaire et revaloriser l’examen de la loi de règlement. Ce printemps consiste en l’évaluation, par chaque rapporteur spécial, d’une politique publique relevant de son champ de compétence. Ce temps consacré à l’évaluation se double de l’audition de chaque ministre en commission pour une justification de l’exécution des crédits, dans une perspective d’accountability (« rendre compte »).

Le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l’article 8 de la présente proposition de loi pour de plus amples informations sur le calendrier du dépôt du projet de loi de règlement et sur la pratique du Printemps de l’évaluation à l’Assemblée nationale. 

3.   Des modifications successives de l’appellation de la loi de règlement

Si l’intitulé de la loi de règlement n’a jamais été modifié dans le texte organique, en pratique, son nom a déjà évolué plusieurs fois.

Alors qu’elles s’intitulaient traditionnellement « loi portant règlement définitif du budget », cette appellation a été modifiée en 2006 à l’initiative du Sénat en « loi de règlement des comptes et rapport de gestion ».

Depuis 2013, cette loi s’appelle « loi de règlement du budget et d’approbation des comptes ». 

II.   Les modifications apportÉes par la proposition de loi

A.   De la loi de rÈglement À la loi d’approbation des comptes et de rÉsultats de gestion

Le I du présent article procède à un changement sémantique de l’appellation de la loi de règlement afin de mettre en avant l’importance des travaux liés à l’évaluation des politiques publiques à l’occasion de son examen et pour mieux rendre compte de la réalité de l’exercice.

Il est ainsi proposé de renommer la « loi de règlement du budget et d’approbation des comptes » en « loi d’approbation des comptes et de résultats de gestion » afin de mettre l’accent sur le sujet de la performance. Ce changement est effectué à toutes les occurrences des mots « de règlement » dans la LOLF, soit aux articles 1er, 37, 41, 46, 54 et 58 de la loi organique.

Cette disposition est la traduction de la proposition n° 44 du rapport de la MILOLF.

B.   La naissance de la loi de fin de gestion

Le II du présent article modifie la catégorisation des lois de finances prévue à l’article 1er de la LOLF pour tirer les conséquences de la création des lois de fin de gestion par l’article 6 (voir commentaire de l’article 6 infra).

III.   Les modifications apportÉes par la Commission

La commission spéciale a adopté trois amendements sur cet article.

Conformément aux recommandations du Conseil d’État, le premier amendement du rapporteur Laurent Saint-Martin et du président Éric Woerth clarifie le nouveau nom de la loi de règlement et remplace l’intitulé prévu dans le texte initial par l’appellation suivante : « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année ». Cette nouvelle appellation permet d’insister sur l’objet principal de cette loi de finances : l’évaluation des résultats de la gestion du Gouvernement dans la mise en œuvre des politiques publiques telles que financées par l’autorisation parlementaire accordée en début d’année.

Les deux autres amendements adoptés sont des amendements rédactionnels du rapporteur : le premier complète la liste des références à la loi « de règlement » dont l’appellation est modifiée par l’article 2 ; le second rapatrie à l’article 2 la mention de la date d’entrée en vigueur du II de l’article 2, inscrite à l’article 6 dans la proposition de loi organique initiale.

*

*     *

 

 

Article 3
Renforcement de la doctrine d’affectation des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale

Adopté par la commission spéciale avec modification

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article élève au rang organique la doctrine d’affectation des impositions de toute nature à des tiers autres que l’État figurant à l’article 18 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

En plus des conditions et réserves actuellement fixées par les articles 2, 34, 36 et 51 de la LOLF, le présent article ajoute trois critères alternatifs à la possibilité d’affecter une imposition de toute nature à un tiers. Les organismes de sécurité sociale ainsi que les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont exclus de cette doctrine qui vaut pour l’existant et pour l’avenir. Elle entrerait en vigueur lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2023.

Par ailleurs, l’article prévoit d’enrichir l’information du Parlement relative à l’affectation de ressources à des tiers qui est contenue dans l’annexe « Évaluation des voies et moyens ». Enfin, Il inscrit, dans l’article 2 de la LOLF, les dispositions prévues par son article 36 qui est donc abrogé.

Les amendements adoptés par la commission spéciale

À la suite de l’avis du Conseil d’État, la commission spéciale a adopté un amendement tendant à modifier la doctrine d’affectation des taxes. Deux conditions devraient désormais être observées pour permettre l’affectation d’une taxe à un tiers autre que l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale : celui-ci doit disposer de la personnalité morale et un lien doit exister entre la taxe et la mission de service public qu’elle permet de financer.

La date d’entrée en vigueur de la doctrine a été repoussée au dépôt du projet de loi de finances pour 2025.

Malgré un encadrement de la pratique la fiscalité affectée par la LOLF et par les lois de programmation des finances publiques (LPFP), celle-ci demeure largement répandue, ce qu’a déploré la MILOLF.

Les auteurs de la présente proposition de loi ont entendu introduire une nouvelle doctrine d’affectation au sein de la LOLF afin de réduire le paysage des impositions de toute nature qui échappent au budget général. S’appliquant aux affectations existantes, elle ferait également l’objet à l’avenir d’une vérification par le Conseil d’État et par le Conseil constitutionnel.

Le Conseil d’État a, toutefois, estimé que la doctrine initialement retenue par le présent article n’était pas de nature à répondre à cet objectif.

I.   L’État du droit

A.   Le champ de la fiscalitÉ affectÉe demeure trÈs vaste malgrÉ un encadrement strict de cette pratique

La lecture des travaux préparatoires de la LOLF démontre que la fiscalité affectée devait demeurer exceptionnelle et dérogatoire. Son encadrement par la loi organique et par les lois de programmations n’a pourtant pas empêché un développement important au cours des deux dernières décennies.

1.   Genèse de la doctrine d’affectation de taxe

Les débats entourant la fiscalité affectée lors de l’adoption de la LOLF témoignent d’une volonté de circonscrire son champ. Comme l’explique le rapporteur du texte au Sénat, M. Alain Lambert : « les impositions de toute nature (…) sont la manifestation d’une « violence fiscale » que seul l’État a la légitimité d’exercer » ([12]).

La voie privilégiée lorsque l’on souhaite affecter une recette à une dépense est de faire figurer le produit de l’imposition concernée sur le budget de l’État et d’en verser la contrepartie aux affectataires finaux notamment par des dotations budgétaires ou, éventuellement, des prélèvements sur recettes.

Si l’affectation directe d’une recette à un tiers est tolérée, c’est à des conditions strictes qui sont celles figurant désormais dans la LOLF.

2.   La doctrine d’affectation prévue par la LOLF

L’affectation d’une recette à un tiers autre que l’État est subordonnée à une condition de fond et à trois conditions de forme.

a.   Une condition de fond : l’existence d’une mission de service public

Le second alinéa de l’article 2 de la LOLF dispose que « les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu’à raison des missions de service public confiées à lui ».

La notion de service public ne fait pas l’objet d’une définition par la loi organique et n’a pas non plus été précisée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juillet 2001 ([13]) relative à la LOLF.

Le contrôle de cette condition est donc laissé à l’appréciation du Conseil d’État dans son avis sur les lois de finances ainsi qu’à celle du juge constitutionnel, avant la promulgation de la loi. Sans être plus disert sur la notion même de service public, les deux juges s’accordent à dire que l’affectation d’impositions de toutes natures à une personne morale, qu’elle soit de droit public ou de droit privé, est possible pour autant qu’elle soit chargée d’une mission de service public ([14]).

b.   Trois conditions de forme

En sus de l’exigence d’une mission de service public, le second alinéa de l’article 2 de la LOLF conditionne la faculté d’affecter une imposition de toute nature à un tiers à trois réserves prévues par les articles 34, 36 et 51 de la LOLF.

En premier lieu, le 1° du I de l’article 34 impose que la loi de finances de l’année doit autoriser la perception des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État. Dans la pratique, cette autorisation est assez formelle. Elle est votée à l’article premier de la loi de finances de l’année qui dispose rituellement que « la perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État est autorisée pendant l'année 2020 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi ». 

Les auteurs de la présente proposition de loi entendent donner plus de portée à cette autorisation, ce dont le lecteur pourra se rendre compte à la lecture du commentaire de l’article 5 de la présente proposition de loi. 

En deuxième lieu, l’article 36 de la LOLF prévoit que « l’affectation, totale ou partielle d’une ressource établie au profit de l’État ne peut résulter que d’une loi de finances ». Il reprend une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel qui veut que le législateur peut créer et affecter une taxe dans le texte de son choix. En revanche, lorsque l’imposition concernée a été, préalablement, établie au profit de l’État, seule une loi de finances peut procéder à un changement d’affectation ([15]).

Enfin, le projet de loi de finances doit être accompagné d’une annexe explicative spécifique énumérant les impositions affectées et en présentant une évaluation (1° de l’article 51 de la LOLF). Ces informations figurent dans le tome I du fascicule « Évaluation des voies et moyens » annexé aux projets de lois de finances de l’année.

 

c.   Un encadrement supplémentaire par les lois de programmation des finances publiques

Parmi les règles relatives à la gestion des finances publiques pouvant figurer dans les lois de programmation de finances publiques en vertu de l’article 4 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques figurent les règles encadrant les taxes affectées.

Les taxes affectées ont été introduites dans le champ de la norme de dépenses de l’État par la LPFP 2012-2017 qui a, de plus, fixé un objectif de diminution annuelle du plafond des taxes affectées. La LPFP 2014‑2019 a enrichi ces règles en formalisant une doctrine d’emploi des taxes affectées, reprise par la LPFP 2018‑2022. Selon l’article 18 de la dernière LPFP, l’affectation d’une imposition de toute nature à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale ne peut être instituée ou maintenue que si la ressource obtenue répond à l’un des trois critères alternatifs suivants :

– elle résulte d’un service rendu par l’affectataire à un usager et son montant s’apprécie sur des bases objectives ;

– elle finance au sein d’un secteur d’activité ou d’une profession des actions d’intérêt commun ;

– elle finance des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières.

3.   Une pratique de la fiscalité affectée considérée comme excessive par la MILOLF

La MILOLF a considéré que la multiplication du nombre et du produit des taxes affectées « nuit à la lisibilité des finances publiques, affaiblit la portée de l’autorisation budgétaire et affecte l’efficacité du contrôle de l’exécution ». Elle avait donc enjoint « d’engager une démarche résolue de rationalisation » de leur paysage ([16]).

Le montant des taxes affectées atteint en 2020 près de 236 milliards d’euros d’après le tome I des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances. Si l’affectation de taxes au secteur social et local ne soulève pas de difficulté, il n’en est pas de même pour les autres bénéficiaires (établissements publics, fonds sans personnalité juridique…) qui bénéficient par ce biais de près de 26 milliards d’euros.

Montant des taxes affectÉes selon les secteurs

(en millions d’euros)

 

Exécution

2013

Exécution

2014

Exécution

2015

Exécution

2016

Exécution

2017

Exécution

2018

Prévision

2019

Prévision

2020

Évolution 2013/2020

Secteur social

152 945

156 794

171 362

173 767

178 515

193 667

223 968

236 338

+ 55%

Secteur local

54 504

55 649

56 144

58 859

60 853

63 698

63 282

62 544

+ 15%

ODAC et divers

35 287

38 105

34 667

24 943

28 193

26 797

27 739

26 075

 – 26%

Total

242 736

250 548

262 173

257 569

267 561

284 162

314 989

324 956

+ 34%

Source : données transmises par le Gouvernement.

La MILOLF a donc souhaité réaffirmer « le principe directeur selon lequel l’affectation d’impositions de toute nature doit être l’exception et le versement au budget de l’État doit être la règle ». L’affectation de taxes à des tiers autres que l’État n’a, selon les auteurs de la proposition de loi, véritablement d’intérêt que lorsqu’elle favorise le consentement à l’impôt, en allouant des recettes qui sont en lien avec les activités qu’elles permettent de financer.

Pour cela, la MILOLF a proposé de définir une doctrine d’emploi des taxes affectées au niveau organique, afin de permettre au Conseil constitutionnel de censurer toute disposition d’affectation de recettes à un tiers qui ne la respecterait pas ([17]) .

II.   Les modifications apportÉes par la proposition de loi

En plus du critère de la mission de service public figurant au second alinéa de l’article 2 de la LOLF, le I du présent article ajoute trois conditions de fond pour l’affectation de taxe à des tiers autres que l’État. Ainsi, son complète l’article 2 de la LOLF par un troisième alinéa qui prévoit que l’affectation d’une imposition de toutes natures à des tiers doit répondre aux trois critères alternatifs prévus par la loi de programmation précitée :

– elle résulte d’un service rendu par l’affectataire à un usager et son montant s’apprécie sur des bases objectives ;

– elle finance au sein d’un secteur d’activité ou d’une profession des actions d’intérêt commun ;

– elle finance des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières.

Sont exclus de cette doctrine les organismes de sécurité sociale ainsi que les collectivités territoriales et leurs établissements publics dont les missions relèvent par nature du service public et qui peuvent être financés dans les mêmes conditions que l’État.

Par ailleurs, cette doctrine nouvelle vaut tant pour l’avenir que pour les affectations existantes qui devraient faire l’objet d’une revue pour vérifier leur conformité aux trois critères ainsi établis. Pour cette raison, le IV prévoit une date d’entrée en vigueur de l’article à l’occasion du dépôt du projet de loi de finances pour l’année 2023.

Les trois réserves prévues actuellement par l’article 2 de la LOLF et relatives à l’autorisation de la perception des taxes affectées par la loi de finances de l’année (1° de l’article 34 de la LOLF), au monopole confié à la loi de finances pour le changement d’affectation d’une taxe établie au profit de l’État (article 36) et à l’information du Parlement par une annexe au projet de loi de finances (1° de l’article 51) sont maintenues par le du I. Les deux dernières réserves font l’objet de modifications.

La première modification est formelle et porte sur la condition de fond relative au monopole confié à la loi de finances pour le changement d’affectation d’une taxe établie au profit de l’État. Elle figurera désormais dans l’article 2 de la LOLF conformément au dernier alinéa du I du présent article. En conséquence, le II du présent article prévoit une abrogation de l’article 36 de la LOLF.

La seconde modification porte sur l’information du Parlement et vise à permettre de disposer d’une vision plus complète de l’ensemble des recettes fiscales et non fiscales attribuées à des tiers autres que l’État. Aussi, le III du présent article modifie le mot « impositions de toute nature » par le mot « ressources » dans le 1° de l’article 51 de la LOLF. En plus de la présentation des impositions de toutes natures, le tome I du fascicule « Évaluation des voies et moyens » présentera également toutes les autres ressources directement affectées à ces tiers.

III.   Les Modifications adoptÉes par la commission

A.   Modifications suggÉRÉes par le Conseil d’État

Le Conseil d’État a pris acte de l’intention des auteurs de la proposition de loi de réduire le champ de la fiscalité affectée. Il estime toutefois que le moyen retenu, à savoir la consécration, au niveau organique, de la doctrine d’emploi des taxes affectées prévue à l’article 18 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, ne concourt qu’imparfaitement à cette fin.

Le Conseil d’État considère que la combinaison du maintien du critère préexistant d’affectation à raison des missions de service public confiées à un tiers (second alinéa de l’article 2 de la LOLF) avec les trois critères alternatifs de l’article 18 de la loi de programmation des finances publiques précitée comporte un risque de contradiction.

Ce risque porte sur les deux derniers d’entre eux à savoir le financement d’action d’intérêt commun et la constitution de réserves financières qui sont susceptibles de couvrir des activités ne relevant pas de missions de service public. Le Conseil d’État rappelle sa position constante, ainsi que la jurisprudence du Conseil constitutionnel précitée, qui n’autorise pas l’affectation de recettes à des tiers pour financer des activités qui ne relèvent pas du service public.

Pour atteindre l’objectif fixé par les auteurs de la proposition de loi, le Conseil d’État propose de renoncer à inscrire dans la loi organique la doctrine d’emploi issue de la LPFP pour les années 2018 à 2022 au profit d’une autre rédaction plus fidèle à leur intention.

Il estime que l’exclusion des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des organismes de sécurité sociale de la nouvelle doctrine d’affectation est légitime puisqu’ils exercent par définition des missions de service public.

Il estime qu’un encadrement plus strict de la fiscalité affectée pourrait passer par la réaffirmation du principe selon lequel les affectations de recettes ne peuvent s’opérer qu’au profit de tiers dotés de la personnalité morale. Ce principe qui se déduit de l’article 16 de la LOLF permettrait d’exclure la possibilité d’affectation à un fonds sans personnalité juridique. Cette suggestion rejoindrait une proposition analogue de la MILOLF qui avait estimé qu’une revue des fonds sans personnalité juridique devait être engagée pour limiter substantiellement leur nombre.

B.   Modifications adoptÉES par la commission

À l’initiative du rapporteur et du président, la commission a adopté un amendement qui a remplacé les critères initialement retenus pour l’affectation des taxes à des tiers. Se rangeant à l’analyse du Conseil d’État, elle a effectivement estimé que la doctrine fixée par l’article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022 ne permettait pas de poursuivre l’objectif fixé par la MILOLF.

Souhaitant à la fois rationaliser les affectations existantes qui dérogent le plus aux principes de bonne gestion budgétaire et se doter d’une discipline plus exigeante pour l’avenir, la commission spéciale a retenu deux nouvelles conditions de fond qui prolongent l’exigence de mission de service public figurant au second alinéa de l’article 2 de la LOLF.

L’amendement adopté par la commission remplace le second alinéa de l’article 2 de la LOLF par deux alinéas. Le premier exclut les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale de la nouvelle doctrine. Le second prévoit deux conditions de fonds pour permettre l’affectation d’une taxe à un tiers.

La première exige de ce tiers qu’il détienne la personnalité morale. Les fonds sans personnalité juridique sont visés par cette condition. Définis comme des « véhicules financiers contrôlés par l’État ou d’autres personnes publiques et dont la gestion est confiée à des tiers » ([18]), ces fonds sont au moins au nombre de 154 d’après une enquête de la Cour des comptes et leur trésorerie s’élèverait à plus de 30 milliards d’euros. La MILOLF avait déjà préconisé qu’une revue de ces fonds soit effectuée pour conduire à des rebudgétisations ([19]). D’après une première estimation réalisée par la commission spéciale, la condition proposée par l’amendement adopté pourrait conduire à rebudgétiser des taxes finançant une quinzaine de fonds sans personnalité juridique pour un montant annuel de plus de 4 milliards d’euros.

La seconde condition porte sur la nature de la taxe, qui doit avoir un lien avec la mission de service public qui justifie son affectation à un tiers. Le rapporteur estime que pour éviter d’éroder le consentement à l’impôt des redevables de la taxe, il faut qu’il puisse comprendre en quoi la contribution versée permet de financer un service public en retour : exemple des quasi-redevances ou des actions correctrices dans le cadre de la fiscalité incitative. Selon une estimation préliminaire de la commission spéciale, l’introduction de cette nouvelle condition pourrait conduire à remettre en cause une dizaine d’affectations de taxes dont le produit annuel s’élève à un peu moins de 3 milliards d’euros.

L’entrée en vigueur de cette nouvelle doctrine ne doit pas remettre en cause le financement des missions de services publics concernées. Seul le mode de financement sera modifié : des dotations budgétaires suppléeront les taxes qui seraient rebudgétisées. 

Pour permettre une revue de l’ensemble des taxes affectées à l’aune de ces deux nouvelles conditions et pour opérer les ajustements rendus nécessaires, la date d’entrée en vigueur de l’article a été repoussée au dépôt du projet de loi de finances pour 2025.

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Article 3 bis (nouveau)
Fonds de concours

Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article modifie l’article 3 de la LOLF pour distinguer les fonds de concours suivant qu’ils servent à financer des dépenses d’investissement ou d’autres dépenses.

I.   L’État du droit

L’article 3 de la LOLF liste les ressources budgétaires de l’État : elles sont rappelées dans le commentaire de l’article 5 de cette PPLO.

Son 3° cite les fonds de concours, lesquels sont définis par le premier alinéa du II de l’article 17 de la LOLF comme les « fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public » et les « produits de legs et donations attribués à l’État ».

Avec 5,7 milliards d’euros pour l’exercice en cours ([20]), la recette tirée des fonds de concours apporte une contribution significative aux différentes unités de vote du budget de l’État mais elle est présentée comme une masse homogène, sans départ entre la nature des charges auxquels ces fonds participent.

II.   Les modifications adoptÉes par la commission

Sur la suggestion du Conseil d’État et en cohérence avec les modifications qu’ils proposent de faire aux articles 5 (dépenses) et 34 (structure) de la LOLF, la commission a accepté l’amendement du rapporteur et du président complétant le 3° de l’article 3 de la LOLF et créant à sa suite à 3° bis, de sorte que soient distincts les fonds de concours finançant des dépenses d’investissements ou d’autres dépenses. Il reviendra à la direction du budget d’établir cette classification.

Une telle précision est de nature à rendre plus lisibles l’article d’équilibre de la loi de finances, son nouvel état législatif annexé sur les moyens des politiques publiques au-delà des crédits et ses diverses annexes.

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Article 3 ter (nouveau)
Subventions pour charges d’investissement

Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article modifie l’article 5 de la LOLF pour y rétablir la notion de subventions pour charges d’investissement, qui a existé de 1959 à 2001.

I.   L’État du droit

L’article 5 de la LOLF liste les charges budgétaires de l’État : elles sont rappelées, avec les montants correspondant au titre de la loi de finances initiale pour 2021, dans le commentaire de l’article 5 de cette PPLO.

Le 3° de son I cite les dépenses de fonctionnement et le septième alinéa de son II précise qu’en font partie les subventions pour charges de service public.

Le 5° du même I mentionne les dépenses d’investissement, mais les treizième et quatorzième alinéas du même II ne font référence qu’aux dépenses pour immobilisations corporelles et incorporelles de l’État.

Ainsi, une subvention de l’État à un tiers à raison des missions de service public que ce dernier assure est actuellement toujours traitée comme une charge de fonctionnement, alors qu’elle constitue pour son bénéficiaire une recette qui, selon les cas, peut ou doit financer des postes d’investissement.

II.   Les modifications adoptÉes par la commission

Suivant une recommandation du Conseil d’État et corrélativement avec les nouvelles rédactions qu’ils suggèrent pour les articles 3 (ressources) et 34 (structure) de la LOLF, le rapporteur et le président ont souhaité recréer, dans l’article 5 de la LOLF, la catégorie des subventions d’investissement à l’intérieur du titre 5. Il convient de rappeler que cette catégorie de dépenses existait sous l’empire de l’ordonnance organique de 1959, mais avait été abandonnée en 2001.

Comme l’article 3 bis de la proposition de loi organique, cet article 3 ter participe de l’enrichissement de l’article d’équilibre, du nouvel état législatif annexé sur les moyens des politiques publiques et des programmes et rapports de performance autour de la mise en avant des opérations de fonctionnement et d’investissement.

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Article 4
Clarification des exigences applicables aux prélèvements sur recettes
et des modalités de débat parlementaire des finances locales

Adopté par la commission spéciale avec modification

Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article propose de clarifier les exigences applicables aux prélèvements sur recettes (PSR).

Il propose également un débat d’ensemble sur les finances locales, préalable à la discussion parlementaire de chaque disposition budgétaire ou fiscale relative aux collectivités territoriales du projet de loi de finances.

Principales modifications adoptées par la commission spéciale

La commission spéciale a adopté trois amendements du rapporteur et du Président issus de recommandations du Conseil d’État, dont un rédactionnel, et :

– une simplification de la définition organique des PSR en précisant seulement dans le texte qu’ils peuvent être versés aux collectivités territoriales ou à l’Union européenne ;

– un recentrage de la nouvelle exigence organique d’évaluation des PSR sur leur impact en termes de péréquation.

I.   État du droit

Le financement des collectivités territoriales par des prélèvements sur les recettes de l’État (A) a des conséquences sur l’organisation de la discussion des finances locales au Parlement (B).

A.   Les prÉlÈvements sur les recettes de l’État

La nature particulière des PSR, opérations en recettes (1), conduit à un régime juridique plus souple (2) et à un contrôle parlementaire plus restreint (3).

1.   Les PSR ne sont pas des dépenses, mais des moindres recettes de l’État

Les prélèvements sur recettes consistent en une rétrocession directe d’un montant déterminé de recettes de l’État. Le Conseil constitutionnel a considéré que les PSR n’étaient pas contraires au principe d’universalité budgétaire, et n’étaient pas constitutifs d’une affectation de recettes. Il a précisé que « le mécanisme de ces prélèvements ne comporte pas, comme l’impliquerait un système d’affectation, l’établissement d’une corrélation entre une recette de l’État et une dépense incombant à celui-ci ».

En conséquence, il s’analyse comme une rétrocession de recettes et « ne saurait, dans ces conditions, donner lieu à une ouverture de crédits dans les comptes des dépenses du budget de l’État » ([21]). Le Conseil a en outre relevé que ce mécanisme « répond à des nécessités pratiques d’ailleurs reconnues par le Parlement. »

L’article 6 de la LOLF, tout en prévoyant la présentation du budget en recettes et en dépenses et la non‑contraction entre recettes et dépenses, consacre le mécanisme des PSR.

Le Conseil exige cependant que le législateur définisse chaque PSR de manière suffisamment précise : il a jugé que le mécanisme des PSR « satisfait aux objectifs de clarté des comptes et d’efficacité du contrôle parlementaire, dès lors que ces prélèvements sont, dans leur montant et leur destination, définis de façon distincte et précise dans la loi de finances, qu’ils sont assortis de justifications appropriées et qu’il n’y est pas recouru pour la couverture de charges de l’État » ([22]). Cette exigence est reprise par l’article 6 de la LOLF : il dispose que les PSR « sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte. »

Ainsi le Conseil a estimé que « s’il est loisible à la loi ordinaire ou à la loi de finances de prévoir un prélèvement sur les recettes de l’État au bénéfice de la Polynésie française, en l’espèce, en se bornant à prévoir qu’un tel prélèvement est destiné à couvrir les charges liées, pour cette collectivité d’outre-mer, aux déséquilibres d’ordre économique provoqués par l’arrêt des activités du centre d’expérimentation du Pacifique, sans indications suffisantes quant aux critères de détermination de ces charges, le législateur a méconnu l’article 6 de la loi organique du 1er août 2001. » En conséquence, il a censuré d’office la disposition instituant ce PSR.

 

La création des PSR

Les PSR ressortissent au domaine de la loi, et peuvent être créés par toute loi (loi de finances ou loi ordinaire). La fixation exacte du montant du PSR peut être renvoyée à une loi de finances ultérieure.

En effet, le 4° du I de l’article 34 de la LOLF précise que la loi de finances de l’année évalue le montant de chacun des PSR. Ayant par définition un impact, souvent important, sur le budget de l’État, cette évaluation doit figurer en première partie de la loi de finances.

En revanche, les critères de répartition des PSR aux collectivités relèvent de la seconde partie de la loi de finances (au sein des articles rattachés à la mission Relations avec les collectivités territoriales), comme le prévoit le c du 7° du II de l’article 34 de la LOLF. Ils sont codifiés dans le code général des collectivités territoriales. Ces critères peuvent aussi être modifiés par une loi ordinaire  ([23]) .

La création et la modification des PSR sont donc possibles en loi de finances et en lois ordinaires. La seule contrainte est de les définir précisément dès leur création, et d’en fixer précisément le montant dans la loi de finances de l’année concernée.

 

CrÉation et modification des PSR

 

Loi ordinaire

Loi de finances

Création

Oui

Oui

Fixation du montant

Oui, mais pas suffisante

Obligatoire, en 1re partie

Modification des critères de répartition

Oui

Oui, en 2nde partie

Aux termes de l’article 6 de la LOLF, les PSR peuvent être établis au profit des collectivités territoriales ou « des communautés européennes ».

Les bénéficiaires des PSR

La LOLF consacre au niveau organique les PSR au profit des bénéficiaires historiques de ces versements : les « collectivités territoriales » et les « communautés européennes ».

Les « collectivités territoriales » visées par la LOLF sont entendues largement. Elles incluent leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ([24]) voire des fonds de péréquation horizontale, qui n’ont pas de personnalité juridique mais ont pour objet de redistribuer des montants entre collectivités contributrices et bénéficiaires ([25]).

Les « communautés européennes » incluent théoriquement les communautés européennes existantes en 2005, à l’entrée en vigueur du texte (communauté économique européenne – CEE – et communauté européenne de l’énergie atomique – Euratom). Depuis 2009, la CEE est devenue l’Union européenne. En pratique, on constate que, depuis cette date, chaque loi de finances de l’année prévoit un PSR au profit de l’Union européenne. Il semble donc que Euratom n’a jamais bénéficié d’un PSR depuis le budget de l’État français.

Cette consécration de l’existant constitue en même temps une limitation, puisqu’un PSR ne pourrait être créé au profit d’une autre personne morale que celles énumérées par la LOLF. Ainsi, comme le relève le président Gilles Carrez dans son rapport sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires, « la création d’un prélèvement sur recettes au profit d’une troisième catégorie de bénéficiaires [par amendement parlementaire], par exemple un organisme de sécurité sociale, ne serait pas recevable car contraire à la lettre de l’article 6 de la LOLF ([26]). »

Comme on l’a dit, les PSR doivent être définis et évalués de façon distincte, c’est-à-dire de manière individualisée par PSR. Ainsi, chaque loi de finances de l’année inclut :

– un article relatif au PSR à destination de l’Union européenne ;

– un article comportant un montant global de l’ensemble des PSR attribués aux collectivités territoriales, ainsi qu’un tableau récapitulatif précisant le montant de chacun de ces PSR.

Par ailleurs, le montant de chaque PSR est inscrit à l’état A annexé à la loi de finances.

L’article 6 de la LOLF précise que les PSR peuvent être établis « en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires. » En pratique, les PSR établis au profit des collectivités territoriales peuvent revêtir un caractère général, comme la dotation globale de fonctionnement (DGF) ou le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), ou spécifique (une charge particulière ou une catégorie de collectivités comme, par exemple, les collectivités ultramarines).

Les PSR peuvent également avoir pour objet de « compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales ». Cette hypothèse vise actuellement les dotations de compensation issues de la réforme de la taxe professionnelle, et les allocations compensatrices d’exonération d’impôts locaux (qui compensent les exonérations d’impôts directs locaux, taxes foncières, taxe d’habitation et cotisation foncière des entreprises, décidées par le législateur dans le cadre d’une politique nationale et sont regroupées au sein d’un PSR unique, dénommé Compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale). La loi de finances pour 2021 a en outre créé un PSR de compensation de la division par deux de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la cotisation foncière des entreprises (CFE) des bâtiments industriels.

La LOLF n’est, en pratique, pas strictement limitative quant à l’objet des PSR établis au profit des collectivités, dans la mesure où la troisième loi de finances rectificative pour 2020 a créé plusieurs PSR destinés à compenser, pour les collectivités ou EPCI concernés, les moindres recettes fiscales et domaniales en 2020 liées à la crise sanitaire (par référence, pour l’essentiel, à la moyenne des recettes perçues entre 2017 et 2019). Il ne s’agit pas dans ces cas de la compensation d’une réduction, d’une exonération ou d’un plafonnement d’impôts locaux, mais d’une forme de soutien financier de l’État face à un affaiblissement conjoncturel du rendement des recettes de fiscalité locale qui résulte de la situation économique et, en l’occurrence, sanitaire.

 

PSR au profit des collectivitÉs territoriales (loi de finances pour 2021)

(en euros)

Prélèvement sur recettes (PSR)

Montant LFI 2021

Dotation globale de fonctionnement

26 758 368 435

Dotation spéciale pour le logement des instituteurs

6 693 795

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

50 000 000

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

6 546 000 000

Compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale

539 632 796

Dotation élu local

101 006 000

PSR au profit de la collectivité de Corse

62 897 000

Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion

465 889 643

Dotation départementale d’équipement des collèges

326 317 000

Dotation régionale d’équipement scolaire

661 186 000

Dotation globale de construction et d’équipement scolaire

2 686 000

Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle

2 905 213 735

Dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale

413 003 970

Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle

0

Dotation de compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale percevant la taxe d’habitation sur les logements vacants

4 000 000

Dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte

107 000 000

Fonds de compensation des nuisances aéroportuaires

6 822 000

Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle

284 278 000

Compensation des pertes de recettes liées au relèvement du seuil d’assujettissement des entreprises au versement transport

48 020 650

PSR au profit de la collectivité territoriale de Guyane

27 000 000

PSR au profit des régions au titre de la neutralisation financière de la réforme de l’apprentissage

122 559 085

PSR au profit de la Polynésie française

90 552 000

Soutien exceptionnel de l’État au profit des collectivités du bloc communal confrontées à des pertes de recettes fiscales et domaniales du fait de la crise sanitaire

510 000 000

PSR de soutien aux régions d’outre-mer confrontées à des pertes de recettes d’octroi de mer et de taxe spéciale de consommation du fait de la crise sanitaire

0

PSR de soutien à la Corse confrontée à certaines pertes de recettes fiscales spécifiques du fait de la crise sanitaire

0

PSR de soutien à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna confrontées à certaines pertes de recettes fiscales spécifiques du fait de la crise sanitaire

0

Compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels

3 290 000 000

Compensation des communes et EPCI contributeurs au Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) subissant une perte de base de cotisation foncière des entreprises

900 000

PSR de compensation du Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO)

60 000 000

PSR exceptionnel au profit des collectivités territoriales et des groupements de communes qui procèdent à l’abandon ou à la renonciation définitive de loyers

10 000 000

Total

43 400 026 109

 

principaux PSR au bÉNÉfice des collectivitÉs locales
dans la loi de finances pour 2021

(en milliards d’euros)

Source : commission spéciale à partir de l’article 78 de la loi de finances pour 2021.

Note : les dotations de compensation incluent les lignes dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale et dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de la taxe professionnelle. Toutes ces dotations sont liées à la suppression de la taxe professionnelle.

Note : les allocations compensatrices correspondent à la ligne compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale, qui regroupe divers PSR qui compensent les exonérations d’impôts locaux décidées par le législateur dans le cadre d’une politique nationale.

Note : le montant définitif du filet de sécurité en 2021 n’est pas connu.

On observe le montant élevé des PSR qui sont liés à la compensation d’allègements d’impôts locaux décidés par le législateur : en 2021, la somme des allocations compensatrices, des dotations de compensation et du PSR de compensation de la réduction de CFE et de TFPB s’élève à 7,4 milliards d’euros. Certaines compensations historiques ont en outre été intégrées dans la DGF.

 

 

 

2.   Le régime des PSR est plus souple que celui des crédits

Les PSR peuvent être rapportés aux dépenses du budget général dans la mesure où ils dégradent le solde budgétaire de l’État de la même façon que des crédits budgétaires. En 2021, les PSR représentent ainsi 69,8 milliards d’euros, c’est-à-dire 13,8 % des « dépenses totales » de l’État (PSR et crédits).

 

part des psr au sein des dÉpenses totales du budget gÉnÉral
de l’État en 2021

(en milliards d’euros)

Source : commission spéciale à partir du projet de loi de finances rectificative pour 2021.

La Cour des comptes relevait ainsi qu’en 2020, « 14 % du total des recettes brutes de l’État sont ainsi directement « prélevées » sans constituer des dépenses budgétaires, contre 5,5 % lors de leur création en 1969. »  ([27])

Part des PSR dans le total des recettes brutes de l’État

Source : Cour des comptes, d’après les états A des lois de finances initiales de 1969 à 2020.

Note : le pic de 2008 correspond à la mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle et la baisse récente au double effet des évolutions du PSR‑UE et de la mise sous contrainte des dotations de l’État aux collectivités territoriales.

D’un point de vue comptable et juridique, les PSR ne sont donc pas des dépenses, mais des moindres recettes pour l’État. En conséquence, toutes les règles applicables aux dépenses (prévues dans l’ordonnance de 1959, puis dans la LOLF) ne s’appliquent pas aux PSR. Ils se voient appliquer un régime simplifié, moins strict que celui applicable aux dépenses de droit commun, c’est-à-dire aux crédits budgétaires. La Cour a noté que « cette catégorie budgétaire, qui n’existe pas en comptabilité nationale, ni dans la grande majorité des autres pays européens, constitue un particularisme dont la justification est incertaine ».

Pour l’État, les justifications exigées sont moindres : les PSR ne sont pas soumis aux règles de présentation (en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, et en missions et en programmes) et d’évaluation (objectifs et indicateurs de performance) prévues pour les crédits budgétaires.

Pour les bénéficiaires, et notamment les collectivités territoriales, les montants inscrits en loi de finances sont préservés de la régulation budgétaire (gel ou annulation de crédits). Les sommes prévues sont ainsi versées à l’euro près, à une date fixe (mensuellement ou annuellement, selon le cas). En outre, les montants versés sont libres d’emploi. De ce point de vue, le mécanisme des PSR apparaît comme une garantie pour les collectivités. La seule contrainte est l’éventuelle imputation en section de fonctionnement (pour la DGF), ou en section d’investissement (pour le FCTVA)  ([28]) .

Par comparaison, les dotations de soutien à l’investissement, comme la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) ou la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), portées par des crédits budgétaires de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT), sont :

– largement fléchées (les projets subventionnés doivent s’insérer dans des catégories juridiques instituées par la loi et des priorités politiques prévues par circulaire, et les projets subventionnés sont sélectionnés par les préfets de département ou de région) ;

– susceptibles de supporter des gels et des annulations de crédits, selon les choix budgétaires du Gouvernement ;

– ventilées en AE et en CP. Or, s’agissant d’opérations d’investissement, la consommation des AE et le décaissement des CP sont décalés, et certaines collectivités peuvent être confrontées à des retards de versement ou à des indisponibilités de CP.

Cette différence de régime peut se justifier par le caractère global et automatique des versements par PSR. L’essentiel des montants est dû soit en application de la loi (DGF, FCTVA…), de la Constitution (compensations de transferts de compétence aux collectivités) ou des engagements européens de la France (PSR UE). Dans ces conditions, l’État n’a pas réellement vocation à exercer de marges de manœuvre en gestion sur ces versements.

À noter toutefois que, comme l’avait relevé la MILOLF, le mécanisme du PSR pour l’UE se justifiait également par une contribution essentiellement assise sur des recettes fiscales, ce qui n’est plus le cas aujourd’hui.

 

RÉpartition des ressources de l’Union europÉenne
selon le projet de budget 2021

Source : annexe budgétaire au PLF 2021 « Relations financières avec l’Union européenne ».

Lecture : on constate que la ressource liée au revenu national brut (RNB) des États membres, initialement conçue pour assurer l’équilibre du budget de l’UE, a largement supplanté les ressources d’origine fiscale.

Enfin, le mécanisme des PSR est favorable à l’initiative parlementaire. L’article 40 de la Constitution fait obstacle à la recevabilité de tout amendement parlementaire qui proposerait la création ou l’aggravation d’une « charge publique » (c’est-à-dire, essentiellement, l’aggravation d’une dépense publique existante ou la création d’une dépense publique nouvelle). Mais il autorise la réduction des recettes publiques, sous réserve de prévoir un « gage » dans l’amendement, c’est-à-dire la compensation du dispositif par l’accroissement d’une autre recette ou la création d’une recette nouvelle (le gage est essentiellement formel, afin de faciliter l’initiative).

Or, les PSR étant juridiquement regardés comme des moindres recettes pour l’État, un parlementaire peut proposer par amendement l’augmentation d’un PSR (typiquement, la DGF ou l’une de ses composantes), ou la création d’un nouveau PSR, à la simple condition de prévoir un gage.

3.   Le contrôle du Parlement sur l’exécution des PSR

Comme on l’a dit, les PSR ne font pas l’objet d’une présentation sous forme de mission/programme/actions. La LOLF n’exige pas non plus qu’ils soient dotés d’objectifs et d’indicateurs de performance.

Pour autant, comme le précise le rapport annuel de performance de la mission RCT, si la LOLF ne l’impose pas, les PSR aux collectivités « disposent néanmoins d’un dispositif de mesure de la performance adapté à leur spécificité, reflétant la manière dont ils sont mis en œuvre par l’administration centrale ou leur capacité à atteindre les objectifs généraux fixés par le législateur ».

Le Gouvernement a prévu deux objectifs pour les PSR : garantir une gestion des dotations adaptée aux contraints des collectivités locales (objectif 1) et assurer la péréquation des ressources entre collectivités (objectif 2).

Concrètement, l’objectif 1 est mesuré par deux indicateurs, d’abord le nombre, le montant moyen et le volume des rectifications du montant des dotations opérées en cours d’année (indicateur 1.1), et les dates de communication des dotations (indicateur 1.2).

L’objectif 2 est mesuré par un indicateur portant sur les volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation verticale (indicateur 2.1) et les volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation horizontale (indicateur 2.2).

Ces indicateurs apparaissent relativement sommaires.

Concernant l’objectif 1, si l’ampleur des rectifications opérées en cours d’année et les dates de communication des dotations ont un intérêt pour les collectivités bénéficiaires et les élus locaux gestionnaires, ces indicateurs ont une portée essentiellement administrative. Ils ne mesurent pas réellement l’effet de la dépense publique que constituent au fonds les PSR, malgré leur nature juridique dérogatoire.

Concernant l’objectif 2, la Cour des comptes a pu relever que la mesure de la péréquation verticale au sein de la DGF « ne fait que constater mécaniquement les choix de la représentation nationale »  ([29]). En effet, chaque loi de finances de l’année, notamment depuis 2015, augmente les composantes péréquatrices de la DGF  ([30]) , tout en finançant « en interne à la DGF » cette augmentation, par une baisse (« écrêtement ») de la dotation forfaitaire (qui regroupe d’anciennes composantes historiques figées de la DGF qui ne correspondent plus à la réalité économique actuelle du territoire national). Depuis 2018, la DGF est stable. La hausse des composantes péréquatrices et l’écrêtement de la dotation forfaitaire conduisent donc à une DGF structurellement plus péréquatrice.

 

La péréquation

Les ressources et les charges des collectivités locales sont inégalement réparties du fait de la diversité démographique, géographique, économique et sociale des territoires sur lesquels s’exercent leurs compétences.

La péréquation a pour objet d’atténuer les disparités de ressources et de charges entre les collectivités territoriales par une redistribution des ressources en fonction d’indicateurs physiques et financiers, au bénéfice des collectivités structurellement défavorisées.

La péréquation est une exigence constitutionnelle, inscrite à l’article 72‑2 de la Constitution. Elle vise à garantir à toute collectivité une possibilité de développement local, dans le cadre de son autonomie financière. Dans la jurisprudence constitutionnelle, la péréquation permet de concilier l’égalité des contribuables devant les charges publiques avec la libre administration des collectivités territoriales. La péréquation doit en effet compenser les disparités qui relèvent de l’histoire ou de la géographie sans interférer avec celles qui résultent de l’exercice de la libre administration.

La péréquation horizontale opère une redistribution financière entre les collectivités, à travers des mécanismes propres à chaque niveau de collectivité.

En revanche, la péréquation verticale transite par les concours financiers de l’État, via la DGF.

Source : rapport de Laurent Saint‑Martin, Rapporteur général, sur le projet de loi de finances pour 2021.

La Cour des comptes conclut donc que si la mesure de la péréquation verticale « peut être utile pour orienter le débat public, il ne s’agit donc pas d’un indicateur de performance, dans la mesure où le niveau atteint ne résulte pas d’une performance plus ou moins élevée des services de l’État, mais des montants arrêtés en loi de finances. »

Volumes financiers relatifs consacrÉs à la pÉrÉquation verticale

 

2018

Réalisation

2019
Réalisation

2020
Réalisation         

2022

Cible

Péréquation verticale communale (en % de la somme de la DGF des communes)

32,73 %

34,09 %

35,28 %

37,5 %

Péréquation verticale départementale (en % de la somme de la DGF des départements)

17,34 %

17,47 %

17,79 %

17,82 %

Source : rapport annuel de performance de la mission RCT.

Note : la DGF des régions a été remplacée par une fraction de TVA depuis 2018, ce qui rend l’indicateur sans objet pour cette strate de collectivités.

 

 

Enfin, on note que tous ces indicateurs portent soit sur la seule DGF, soit sur des fonds de péréquation horizontaux, qui ne sont pas des PSR (ce ne sont pas des flux financiers de l’État vers les collectivités, mais entre les seules collectivités elles‑mêmes).

La MILOLF, à défaut d’une suppression pure et simple des PSR en faveur des collectivités, avait recommandé de « clarifier la définition des PSR et mettre en place un dispositif de performance exigeant pour améliorer l’information du Parlement. » Elle avait recommandé la suppression du PSR‑UE, qui serait transformé en dépenses rassemblées dans une mission du budget général.

La Cour des comptes formule également de son côté des recommandations sur les PSR, qui rejoignent en partie celles de la MILOLF.

Dans ses observations définitives de mars 2020, elle a recommandé de transformer le PSR‑UE en une mission budgétaire mono‑programme Contribution au financement de l’Union européenne, ou en un nouveau programme budgétaire du même nom (doté de crédits évaluatifs) au sein de la mission existante Engagements financiers de l’État.

S’agissant des PSR‑CT, elle a proposé de les regrouper au sein d’une mission RCT élargie (voir ci‑dessous), et envisage l’évolution de la répartition des moyens entre dotations budgétaires et PSR, « dans le sens d’une rationalisation du financement des collectivités territoriales ». Cette proposition reste peu précise mais invite également à transformer certains PSR‑CT en crédits budgétaires.

L’information transmise au Parlement sur les PSR est cependant abondante. Le PSR‑UE et les PSR‑CT sont largement détaillés et analysés dans deux annexes générales (« jaunes budgétaires »).

Les jaunes budgétaires sur les PSR

L’article 51 de la LOLF prévoit que, en plus des annexes explicatives que sont notamment les « bleus budgétaires », peuvent également être jointes au PLF « des annexes générales prévues par les lois et règlements destinées à l’information et au contrôle du Parlement ». Cette disposition vise les « jaunes » et « oranges » budgétaires. Le rapport de la MILOLF présente l’ensemble de ces documents annexés.

Les jaunes budgétaires rassemblent l’ensemble de l’information financière d’une politique publique, sans être limitée à l’explicitation des dispositions contenues dans les lois de finances ou au cadre du budget de l’État. Ces documents permettent donc d’avoir une vision élargie d’une politique publique.

Appliquant une recommandation de la MILOLF, l’article 179 de la loi de finances pour 2020 recense l’ensemble de ces annexes et constitue une base juridique unifiée au niveau législatif pour cette catégorie de documents budgétaires.

Il prévoit ainsi d’annexer au PLF « un rapport sur les relations financières entre la France et l’Union européenne », ainsi qu’un « rapport relatif aux transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales. »

Toutefois, le contenu du « jaune CT » est plus détaillé dans la loi que celui du « jaune UE ».

Le « jaune CT » doit récapituler, pour les cinq derniers exercices clos, l’exercice en cours et l’exercice à venir, le montant constaté ou prévu des PSR, des AE et CP au bénéfice des CT et de la fiscalité transférée aux CT (voir infra). Le rapport doit aussi présenter une évaluation des mécanismes de péréquation, préciser les hypothèses à partir desquelles sont évalués chacun des prélèvements sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales et chaque compensation fiscale d’exonération. Enfin, pour les cinq derniers exercices clos, l’exercice budgétaire en cours et l’exercice à venir, il détaille les montants et la répartition entre l’État et les différentes catégories de collectivités territoriales des frais de gestion de la fiscalité directe locale. Le « jaune CT » comporte également de nombreuses informations non exigées par la loi, comme des analyses sur les réformes récentes des finances locales.

Si la loi précise ainsi étroitement le contenu du « jaune CT », le « jaune UE » est en pratique également très détaillé. Ainsi, le rapport annexé au PLF 2021 sur les relations financières entre la France et l’UE comporte 150 pages, et présente le cadre financier pluriannuel, le cadre annuel, notamment la contribution de la France et les retours français au titre des politiques de l’UE, ainsi que l’exécution et le contrôle des fonds. Il présente également les politiques de l’UE, la procédure budgétaire européenne, etc.

Au‑delà de la pertinence propre de l’outil juridique que sont les PSR, l’articulation des concours financiers entre PSR et crédits budgétaires pose également la question de l’organisation du débat parlementaire sur les finances publiques locales.

 

B.   La discussion des finances locales au Parlement

La discussion des finances locales au moment de l’examen du projet de loi de finances est complexe, car elle inclut des ensembles financiers distincts : essentiellement, les concours financiers de l’État et les impôts locaux (1) mais aussi, éventuellement, les impôts d’État transférés aux collectivités (2). La Cour des comptes a formulé des recommandations pour une présentation et une discussion des finances locales plus cohérentes (3).

1.   La discussion des impôts locaux et des concours financiers de l’État

Les finances locales constituent un champ politique cohérent, dans la mesure où le financement des collectivités est à la fois constitué de concours financiers de l’État (dotations budgétaires et PSR), de parts de fiscalité d’État transférées et du produit des impôts locaux. En effet, l’essentiel de ces ressources est libre d’emploi et peut contribuer de la même façon au financement des politiques publiques locales.  ([31]) 

Ressources de fonctionnement des collectivitÉs territoriales en 2020

(en milliards d’euros)

Source : commission spéciale ; données Observatoire des finances et de la gestion publique locales.

L’article 34 de la LOLF qui porte sur le domaine des lois de finances permet de discuter de l’essentiel des finances locales lors de l’examen du projet de loi de finances.

Cependant, le débat législatif et budgétaire au Parlement sur les finances locales est segmenté, du fait de la structure propre à la loi de finances. Elle est organisée selon un principe de bipartition qui implique la définition préalable d’un équilibre budgétaire qui fixe le niveau des recettes et le plafond des dépenses (première partie), plafond que la seconde partie (répartition des dépenses) doit ensuite respecter.

La première partie porte donc sur les recettes de l’État, ce qui inclut les dispositions relatives au montant des PSR (montant de la DGF ou du FCTVA, notamment), qui diminuent les recettes disponibles, et sur les affectations éventuelles de parts d’impôts d’État aux collectivités (voir infra). Les amendements sur ces sujets sont donc discutés avec les articles de la première partie.

La discussion parlementaire des dispositions de la seconde partie est elle‑même scindée en deux temps. En premier lieu, les parlementaires débattent des dépenses de l’État, ce qui inclut le débat des crédits de la mission RCT qui porte plusieurs dotations, comme la DSIL et la DETR (ainsi que, de manière plus accessoire, des crédits du compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales, qui retrace de manière mécanique la perception du produit des impôts locaux et de certains impôts d’État affectés aux collectivités).

Les articles rattachés à cette mission peuvent également comporter des dispositions relatives aux critères législatifs de répartition des dotations (essentiellement codifiés dans le code général des collectivités territoriales), qu’il s’agisse de dotations budgétaires ou de PSR (comme la DGF). La discussion des missions budgétaires est établie selon un ordre variable, pour des raisons d’opportunité ou, en séance publique, de disponibilité des ministres concernés ; les crédits de la mission RCT peuvent donc être discutés plus ou moins au début de la discussion de l’ensemble des missions.

À l’issue de la discussion budgétaire des missions, les parlementaires débattent, toujours en seconde partie, des articles « non rattachés » à une mission. Ces articles portent essentiellement sur la fiscalité qui n’affecte pas le budget de l’État pour l’année concernée, ce qui inclut des dispositions de pure fiscalité locale, sans mécanisme de compensation par l’État (typiquement, des facultés nouvelles d’exonération d’impôts locaux à la décision des assemblées délibérantes ([32])).

 

Le cas particulier des réformes de la fiscalité locale
qui affectent les recettes de l’État

La répartition exposée ci‑dessus entre première et seconde parties est compliquée par les réformes de la fiscalité locale qui affectent les recettes de l’État, par le biais des mécanismes de compensation, ce qui peut conduire le Gouvernement à les inscrire en première partie. Les amendements parlementaires déposés sur ces mesures sont donc discutés en première partie, quand bien même ils viseraient avant tout une mesure de fiscalité locale.

Ainsi, la suppression progressive de la taxe d’habitation a été compensée initialement par un dégrèvement pris en charge par l’État (dans cette hypothèse, le dégrèvement est juridiquement une moindre recette pour l’État, comme un PSR) puis par des transferts de TVA aux départements et aux EPCI. En conséquence, elle a été inscrite par le Gouvernement en première partie du projet de loi de finances pour 2018 (article 3 au dépôt), puis pour 2020 (article 5).

Dans le cadre de l’allègement des impôts de production, la suppression de la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) a été compensée par une affectation de TVA, et la réduction par deux de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des établissements industriels a été compensée aux communes et EPCI par un PSR. En conséquence, ces dispositions figuraient en première partie du projet de loi de finances pour 2021 (respectivement, articles 3 et 4).

De manière moins évidente, l’article 7 du projet de loi de finances pour 2019, qui portait plusieurs mesures relatives à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), figurait en première partie, dans la mesure où cet article réduisait les frais de gestion de cet impôt (ces frais sont perçus par l’État, qui se rémunère ainsi en tant que collecteur des impôts locaux).

Si la bipartition propre aux lois de finances se justifie du point de vue du budget de l’État, elle a donc pour effet de rendre plus complexe l’examen parlementaire des dispositions relatives aux finances locales.

discussion des finances locales en loi de finances

 

Première partie

Seconde partie

PSR

Évaluation du montant de chaque PSR et du montant global

Critères de répartition (articles rattachés à la mission RCT)

Crédits budgétaires aux collectivités

Plafond de dépenses de l’État

Vote sur les crédits de la mission RCT, et critères législatifs de répartition des PSR dans les articles rattachés à cette mission

Fiscalité locale

Allègement de fiscalité locale compensé par un PSR ou par un dégrèvement pris en charge par l’État

(ou autre effet sur le budget de l’État)

Mesures de fiscalité locale sans effet sur le budget de l’État (articles non rattachés)

 

Modification des mécanismes de péréquation horizontale (articles rattachés à la mission RCT)

Fiscalité transférée

Affectation nouvelle d’un impôt d’État aux collectivités (exemple : TICPE)

Modification des règles de taux ou d’assiette ou de la répartition entre collectivités d’un impôt entièrement transféré (exemple : TASCOM, DMTO)

 

Ainsi, pour l’examen du projet de loi de finances pour 2021 à l’Assemblée nationale, la discussion des finances locales s’est répartie sur quatre journées séparées de commission réparties sur un mois à l’automne 2020, et sur quatre séquences de six jours de séance réparties également sur environ un mois.

Calendrier de discussion des finances locales
pour le projet de loi de finances pour 2021 à l’AssemblÉe nationale

 

Commission des finances

Séance publique

Articles de fiscalité locale avec effet sur le budget de l’État (première partie)

6 octobre

15 octobre

Montants des PSR affectés aux collectivités (première partie)

7 octobre

16 et 19 octobre

Crédits et articles rattachés de la mission RCT

21 octobre

12 novembre

Articles de fiscalité locale non rattachés (seconde partie)

4 novembre

12 et 13 novembre

On note que l’ensemble des dispositions législatives relatives aux finances locales ne sont pas incluses dans le domaine des lois de finances. Ainsi, les dispositions relatives aux dépenses des collectivités locales ou à la comptabilité locale sont, en principe, considérées comme des cavaliers budgétaires : par exemple, lors de l’examen du PLF à l’Assemblée nationale, ont été considérés comme irrecevables des amendements parlementaires portant sur la programmation des dépenses locales (contrats dits « de Cahors ») ou sur le classement comptable des dépenses locales entre investissement et fonctionnement. Pourtant, ce sont les comptables de l’État qui sont chargés de la comptabilité des organismes publics locaux.

Enfin, si la modification des mécanismes de péréquation horizontale([33]) n'est pas formellement incluse dans le domaine des lois de finances, elle l’est en pratique. Le Gouvernement inclut régulièrement de telles dispositions dans le PLF, les amendements parlementaires afférents sont acceptés par les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, et le Conseil constitutionnel n’a jamais censuré ces dispositions comme cavaliers budgétaires ([34]).

 

2.   Le cas de la fiscalité nationale transférée aux collectivités

Il convient de noter que les impôts transférés par l’État en tout ou partie aux collectivités territoriales ne s’intègrent pas systématiquement dans ces modalités annuelles de débat annuel sur la loi de finances. Le principe du transfert du produit de la recette fiscale est discuté au Parlement lorsqu’il est acté, en loi de finances ou en loi ordinaire, mais l’affectation n’est pas rediscutée chaque année, ni le montant (dans ce cas, il serait prévisionnel) approuvé dans un article identifié de la loi de finances, au contraire des concours financiers (PSR et crédits).

Le législateur financier se borne à autoriser annuellement l’État à percevoir les impôts (qui lui sont affectés ou affectés à d’autres personnes morales que l’État, y compris par les collectivités territoriales et leurs groupements) dans l’article 1er de chaque PLF. Pourtant, les masses financières en jeu sont considérables et constituent des ressources importantes des budgets locaux. Toutefois, l’intérêt de revenir annuellement sur l’ensemble des affectations d’impôts d’État serait limité, dans la mesure où la fiscalité transférée est liée au financement des transferts de compétence (ces transferts de fiscalité ont suivi les actes de décentralisation) et aux réformes de la fiscalité locale (ils compensent les pertes de ressources résultant de réformes de fiscalité locale). Les marges de manœuvre concrètes sont donc faibles.

Les flux de fiscalité transférée, y compris l’historique des affectations, sont largement détaillés dans l’annexe budgétaire annuelle Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales (« jaune » budgétaire précité) ainsi que dans le rapport annuel de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL). Notons que la présentation de ces flux inclut des impositions sur lesquelles les collectivités ont des pouvoirs de taux, comme les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) des départements, et la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE), sur laquelle les régions bénéficient d’une faculté de majoration supplémentaire des tarifs. La fiscalité transférée inclut également la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), donc les collectivités du bloc communal (communes et EPCI à fiscalité propre) fixent le taux, et dont l’assiette est entièrement territorialisée (elle résulte, pour chaque collectivité affectataire, des établissements assujettis à cet impôt sur son territoire).

FiscalitÉ transfÉrÉe dans le PLF pour 2021

(en milliards d’euros)

Source : commission spéciale à partir de l’annexe budgétaire au PLF pour 2021 Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales.

Comme le produit des impôts locaux, les produits de fiscalité transférée (TASCOM, fraction de TICPE, frais de gestion) sont pour l’essentiel reversés aux collectivités par le biais du compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales. Mais pas tous : la TSCA et les DMTO, notamment, ne transitent pas par ce compte.

Les amendements parlementaires portant sur la fiscalité transférée sont souvent relativement spécifiques, et visent notamment à accroître les recettes des collectivités par ce biais (par exemple en affectant aux régions une fraction supplémentaire de TICPE ou en assouplissant le pouvoir départemental de taux sur les DMTO). Si l’amendement tend à affecter un impôt depuis l’État aux collectivités (comme le transfert d’une part supplémentaire de TICPE), il trouve sa place en première partie. S’il tend à modifier la répartition entre collectivités d’un ancien impôt transféré (la TASCOM, par exemple) ou à modifier le taux d’un impôt qui est en fait local (les DMTO), il trouve sa place en seconde partie.

Globalement, la fiscalité transférée est dynamique. Elle peut même entraîner des « surcompensations » lorsque la dynamique de la recette conduit au dépassement du droit à compensation. Rappelons que le droit à compensation est calculé pour que le transfert de compétence respecte un principe de neutralité budgétaire et un principe de coût historique (les ressources attribuées pour accompagner le transfert de compétence doivent être équivalentes aux dépenses affectées, à la date du transfert, par l’État à l’exercice des compétences transférées, sans obligation de réévaluer dans le temps ce montant en fonction du coût d’exercice des charges transférées).

Notons que des fractions de fiscalité purement nationale transférées aux collectivités, comme les parts de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) transférées aux EPCI et aux départements dans le cadre de la suppression de la taxe d’habitation (loi de finances pour 2020), et aux régions dans le cadre de la suppression de leur part de DGF (loi de finances pour 2017) puis de leur part de CVAE (loi de finances pour 2021), ne sont pas retracées dans l’ensemble de la fiscalité transférée ([35]).

Fractions de TVA transfÉrÉes en 2021 aux collectivitÉs

(en milliards d’euros)

Source : commission spéciale.

Lecture : entre parenthèses la recette remplacée par la fraction de TVA transférée.

Note : les montants de TVA affectés aux EPCI et aux départements (en remplacement de la TH et de la TFPB) et aux régions (en remplacement de la CVAE) résultent des modalités de calcul prévues en lois de finances pour 2020 et 2021. Le montant affecté aux régions en remplacement de la DGF résulte du montant plancher de garantie, atteint en 2020 (4 025 millions d’euros) à laquelle on applique l’hypothèse de rebond de 5 % de cette fraction de TVA en 2021 formulée par Jean‑René Cazeneuve dans son baromètre n° 4. Lien

À compter de 2021, la TVA participe donc au financement de chaque catégorie de collectivités. C’est devenu un impôt largement partagé entre l’État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales.

 

3.   Les recommandations de la Cour des comptes sur la discussion parlementaire des finances locales

Dans son rapport sur la réforme du cadre organique et de la gouvernance des finances publiques ([36]), la Cour des comptes a proposé, à cadre constitutionnel constant, de regrouper l’ensemble des transferts financiers de l’État au bénéfice des collectivités territoriales au sein d’une nouvelle mission budgétaire conservant le nom de l’actuelle mission Relations avec les collectivités territoriales :

– les crédits de l’actuelle mission RCT ;

– les crédits d’autres missions destinés aux collectivités (subventions d’autres ministères) ;

– les PSR destinés aux collectivités ;

– les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ;

– la fiscalité transférée qui ne transite pas par le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales ;

– et les crédits des comptes d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routier, et Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale.

La Cour estimait que l’examen de cette nouvelle mission serait l’occasion, lors de la discussion du PLF « d’une discussion générale sur les relations financières entre l’État et les collectivités territoriales, qui permettrait de préciser la stratégie et les objectifs portant sur les collectivités territoriales et, en particulier, l’examen de dispositifs du type de celui de la contractualisation dite « de Cahors » mise en place par la LPFP 2018-2022 ». Cette recommandation a toutefois l’inconvénient de n’envisager les finances locales que du point de vue du budget de l’État, ce qui exclut largement la fiscalité locale.

Si la Constitution devait être modifiée, la Cour des comptes avait même proposé l’adoption annuelle d’une loi de financement des collectivités territoriales ([37]).

Une loi de financement des collectivités territoriales aurait néanmoins l’inconvénient de fragmenter davantage le contrôle parlementaire et la législation sur les finances publiques entre sous‑secteur des administrations publiques, et poserait la question de son articulation avec la loi de finances, dans la mesure où une part essentielle des ressources locales est issue de transferts financiers depuis le budget de l’État (les transferts financiers de l’État aux collectivités (PSR, dotations budgétaires, subventions, dégrèvements d’impôts locaux et transferts d'impôts d’État) se sont élevés à 117,5 milliards d'euros dans le PLF 2021).

Pour autant, à défaut d’une véritable loi de financement des collectivités territoriales, et en l’absence de révision de la Constitution, la cohérence du débat parlementaire sur les finances publiques locales pourrait être renforcée en intervenant au niveau de la LOLF et des règlements de chaque assemblée.

II.   le dispositif proposÉ

Le I du présent article propose une mise à jour de la définition des PSR et modifie l’article 6 de la LOLF. Il prévoit ainsi de préciser que ce sont les collectivités territoriales et l’Union européenne (plutôt que les « communautés européenne ») qui peuvent être bénéficiaires de PSR. Le champ actuel des PSR est repris : ils peuvent être consentis en vue de compenser « des charges incombant à ces bénéficiaires, ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales. »

Le I ajoute que les PSR ne peuvent servir à couvrir des charges incombant à l’État ou être assortis d’un objectif déterminé dans le cadre d’une politique dont ce dernier a la charge. Cet alinéa vise à limiter le champ des PSR à l’existant, et faire obstacle à un éventuel recours au mécanisme des PSR plutôt qu’aux crédits pour financer des politiques publiques de l’État (donc, à empêcher une « débudgétisation » plus prononcée).

Le I précise que les PSR sont, « dans leur montant et leur destination, définis et évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances. » Cet alinéa reprend le droit existant, en ajoutant que les caractéristiques du PSR doivent figurer en loi de finances.

Le II prévoit un monopole des lois de finances pour la création de nouveaux PSR. Cette modification poursuit un objectif de cohérence et de renforcement du contrôle parlementaire, dans la mesure où la création d’un nouveau PSR sera ainsi immédiatement assortie d’un montant, et son effet sur les recettes de l’État sera visible dans l’état A annexé à la loi de finances.

Le III prévoit un rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au projet de loi de finances de l’année.

Ce rapport pourra constituer le support d’un débat parlementaire sur l’ensemble des finances locales préalable à la discussion proprement dite des dispositions budgétaires et fiscales qui concernent les collectivités territoriales dans le projet de loi de finances.

Il pourrait permettre aux parlementaires de disposer, dans un document unique, non seulement des informations relatives aux transferts financiers de l’État aux collectivités présentées dans le « jaune budgétaire » (crédits de la mission RCT, PSR et fiscalité transférée, notamment) mais aussi, par exemple, d’évaluations des produits de fiscalité locale, d’éléments sur la situation financière globale de chaque strate de collectivités, de prévisions de dépenses locales, etc.

Sans modifier la structure de la loi de finances organisée selon le principe de bipartition, qui conduit à discuter des divers éléments des finances locales à différentes phases de l’examen du projet de loi de finances, un débat préalable sur l’ensemble des finances locales pourrait permettre de mieux identifier un « temps des finances locales » au sein de la discussion budgétaire. Les débats ultérieurs et plus spécifiques sur les concours financiers de l’État ou le régime des impôts locaux pourraient faire référence à cette discussion initiale.

Toutefois, c’est à chaque chambre, dans le respect de l’autonomie parlementaire, de décider le cas échéant le principe d’un tel débat, ainsi que ses modalités.

Le II du présent article propose également que ce rapport contienne une évaluation de l’efficacité des PSR établis au profit des collectivités. Il s’agit de mettre en œuvre une proposition de la MILOLF, qui incite à une évaluation plus fine des PSR attribués aux collectivités.

III.   la position de la commission spÉciale

La commission spéciale a adopté trois amendements du rapporteur et du Président issus de recommandations formulées par le Conseil d’État dans son avis sur la proposition de loi.

En premier lieu, la commission a adopté un amendement qui recentre l’évaluation des PSR sur leur effet en termes de péréquation. En effet, comme l’a relevé le Conseil d’État, la péréquation est une exigence constitutionnelle, alors que la mesure de « l’efficacité » des PSR semble imprécise. Concrètement, cela revient à inscrire dans la LOLF l’obligation de prévoir une évaluation de l’impact péréquateur de la DGF. Cette exigence n’empêche pas le Gouvernement, par ailleurs, d’élaborer d’autres indicateurs supplémentaires sur les PSR, si certains s’avéraient malgré tout pertinents.

En deuxième lieu, la commission spéciale a adopté un amendement pour simplifier la définition des PSR, en se bornant à inscrire dans la LOLF les bénéficiaires actuels (collectivités territoriales et Union européenne), sans préciser l’objet des PSR. En effet, le Conseil d’État a estimé que cette disposition suffira à empêcher d’éventuelles débudgétisations supplémentaires de dépenses de l’État, sans risquer de remettre en cause des PSR existants, ce qui correspond à l’intention des auteurs de la présente proposition de loi.

Enfin, la commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel pour clarifier le nouveau monopole des lois de finances sur la création des PSR.

*

*     *

 

Article 5
Structure et contenu de la loi de finances de l’année

Adopté par la commission spéciale avec modification

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article rapatrie dans la première partie de la loi de finances toutes les dispositions relatives aux ressources de l’État, que leur incidence ait lieu au cours de l’exercice n ou d’un exercice ultérieur.

Il vise à récapituler, dans la première partie, la liste de l’ensemble des impositions de toute nature dont le produit est affecté par l’État, le cas échéant sous plafond, à des personnes morales autres que les collectivités territoriales et leurs établissements publics ou les organismes de sécurité sociale, ainsi que leur rendement prévisionnel.

Il prévoit que le tableau retraçant l’équilibre budgétaire dans l’article d’équilibre distingue les ressources et les charges de fonctionnement et d’investissement.

Il insère dans la loi de finances au lieu de ses annexes, et les rend amendables, les objectifs et indicateurs de performances associés aux missions et crée un nouvel état législatif annexé retraçant l’ensemble des moyens qui, au-delà des crédits budgétaires, concourent à la politique publique portée par chaque mission.

Il élève au niveau organique le plafonnement des emplois des opérateurs, établissements à autonomie financière et autorités administratives ou publiques indépendantes.

Il étend le champ de la seconde partie aux dispositions qui, sans modifier l’assiette, le taux ou les modalités de recouvrement d’une imposition de toute nature qui n’est pas affectée à l’État, conduisent à faire évoluer la répartition de son produit.

Il pose que peuvent être placées dans la seconde partie les dispositions relatives aux dépenses de l’État, sans qu’elles soient nécessairement imputées à l’exercice n.

Il intègre au domaine obligatoire de la loi de finances le plafond de la variation nette de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an.

Modifications adoptées par la commission

La commission a renforcé la portée normative de la récapitulation des taxes affectées, ajusté la classification des opérations de fonctionnement et d’investissement à l’article d’équilibre et exclu les fonds sans personnalité juridique du nouvel état législatif annexé sur les moyens des politiques publiques.

Elle a également déplacé de l’état B vers celui-ci la mise en avant des dépenses d’investissement, retenu une formulation plus proche de celle retenue par la proposition de loi organique de M. Mesnier sur les lois de financement de la sécurité sociale quant aux dépenses pluriannuelles.

Elle a enfin clarifié le fait que trouvent leur place en loi de finances la péréquation entre les collectivités territoriales, le transfert de certaines données fiscales et les règles de comptabilité de l’ensemble des administrations publiques, au lieu du seul État. 

 

 

I.   L’État du droit

L’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) définit à la fois la structure bipartite et les domaines obligatoires, exclusif et facultatif de la loi de finances de l’année, étant précisé que les lois de finances rectificatives doivent respecter, aux termes de l’article 35 de la LOLF, des formes et un contenu identiques ou proches.

Il vise, suivant des règles établies dès la Quatrième République, à organiser la discussion budgétaire d’après un principe démocratique et logique – les dépenses ne peuvent être autorisées qu’après que l’impôt a été consenti – et à protéger la loi de finances, dont la spécificité est prévue par le dix-huitième alinéa de l’article 34 de la Constitution et ses articles 47 et 47-2, tant contre ses propres incursions dans un périmètre extérieur à son objet que contre celles d’autres textes dans son monopole, tant la procédure applicable est expédiente ([38]).

Remplaçant les articles 1er et 31 de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, précitée, l’article 34 « figure parmi les dispositions les plus contraignantes de la loi organique », d’après la doctrine, qui note également que « sa portée dépasse le cadre des lois de finances, dans la mesure où, en donnant à celles-ci un contenu exclusif, il est opposable aux lois ordinaires » ([39]).

A.   La bipartition de la loi de finances

La présentation de la loi de finances dans un texte unitaire et sa structure bipartite ont des fondements antérieurs à la Cinquième République, qui procèdent respectivement du décret-loi organique n° 56-601 du 19 juin 1956 relatif au mode de présentation du budget de l’État et de la loi n° 48-1974 du 31 décembre 1948 fixant l’évaluation des voies et moyens pour l’exercice 1949 et relative à diverses dispositions d’ordre financier (dite « des maxima »).

Après un article liminaire, la loi de finances subordonne l’ouverture des crédits à la détermination préalable d’un plafond de ressources : ce principe a d’importantes conséquences procédurales.

1.   L’article liminaire

Aux termes de l’alinéa qu’a inséré, avant le I de l’article 34 de la LOLF, l’article 24 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (LOPGFP), la loi de finances de l’année, de même que les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale, s’ouvre par un article liminaire.

Cet article prend la forme d’un « tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre », lequel indique également, mais pour la seule loi de finances de l’année, « les soldes structurels et effectifs de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d'exécution de l’année en cours ».

S’il est accompagné, comme chaque article figurant dans le PLF, d’un exposé des motifs, la LOLF impose de manière originale à ce dernier qu’il « indique si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques ».

Pour bref qu’il soit – un alinéa introductif et un tableau présentant les données requises en points de produit intérieur brut dans le dispositif, ainsi qu’entre une quinzaine et une vingtaine d’alinéas selon les années pour l’exposé –, l’article liminaire comporte ainsi les informations les plus fondamentales quant à la situation financière de l’ensemble des administrations publiques, et non du seul État.

Il fait l’objet d’une attention soutenue, tant de la part du Haut Conseil des finances publiques, qui apprécie les risques portant sur chaque composante du solde public, examine sa cohérence avec les orientations pluriannuelles en matière d’équilibre structurel et le reproduit en annexe de ses avis, que des rapporteurs généraux des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat ou de la Commission européenne, au titre de la surveillance du respect par les États membres de leurs engagements tirés du Pacte de stabilité et de croissance, du TSCG et de textes d’application ultérieurs (cf. supra).

2.   La première partie

● Intitulée « conditions générales de l’équilibre financier » depuis la loi de finances pour 2004, la première partie ne porte pas sur les seules recettes, mais sur tous les déterminants du solde budgétaire de l’année, c’est-à-dire la façon dont les charges de l’État seront financées :

– l’autorisation de percevoir les ressources de l’État et les impositions affectées, encadrée par le principe d’annualité (1° du I de l’article 34) ;

– les dispositions relatives aux ressources de l’État qui affectent l’équilibre budgétaire, qu’il s’agisse de la fiscalité d’effet immédiat, de ses recettes non fiscales, y compris les fonds de concours (troisième alinéa du II de l’article 17), et des prélèvements pouvant être rétrocédés aux collectivités territoriales et à l’Union européenne, ainsi que leur évaluation (2°, 4° et 5° du I), leur rendement étant retracé dans l’état législatif A, annexé à l’article d’équilibre et voté avec lui ;

– l’affectation des recettes au sein du budget de l’État (3° du I) ;

– les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, ceux des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux et de l’autorisation des emplois rémunérés par l’État, ces derniers étant exprimés en équivalents temps plein travaillé, une notion qui pondère les effectifs physiques par leur quotité de travail annuelle (6° du I) ;

– les données générales de l’équilibre budgétaire, présentées dans un tableau qui, de fait, clôt la première partie (7° du I) ;

– d’une part, les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État, ainsi que les évaluations des ressources et des charges qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier, présentées dans un tableau, et, d’autre part, le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an, lesquelles informations sont en pratique dans le même article que celles qui précèdent (8° et 9° du I) ;

– les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État (10° du I), le Conseil constitutionnel ayant précisé, dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006, que ne seraient pas conformes à la loi organique que des « règles spécifiques soient prévues pour l’utilisation du surplus constaté à partir d’une catégorie particulière de recettes » ([40]) puis, dans sa décision n° 2007-555 DC du 16 août 2007 sur la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, que le principe « n’a ni pour objet ni pour effet de modifier la capacité du législateur à décider, en cours d’année, de nouvelles mesures fiscales » ([41]).

● Il convient de distinguer les équilibres budgétaire et financier. Le premier se rapporte à la couverture des charges par les ressources mentionnées à l’article 3 de la LOLF, à savoir essentiellement les impôts et revenus courants de l’État ([42]), tandis que le second tient compte des flux mentionnés à l’article 25, lesquels ont notamment vocation à combler l’éventuel, mais chronique, déficit ([43]).

Leur complémentarité renforce sensiblement l’office du législateur financier par rapport au cadre de 1959, qui se plaçait sur le seul terrain du remboursement des emprunts antérieurs, sans aborder l’émission de nouveaux titres aux fins d’assurer les dépenses excédant les recettes budgétaires, ni les dérogations à l’obligation de dépôt, auprès de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, ainsi qu’à celle de libérer les émissions en euros, ni enfin la limite de la variation de la dette émise par obligations assimilables du Trésor (OAT) et bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel (BTAN) – contrairement à ce que les articles L.O. 111-3 et L.O. 111-9-3 du code de la sécurité sociale prévoyaient depuis 1996 pour les régimes obligatoires de sécurité sociale.

3.   La seconde partie

● Sous le titre « moyens des politiques publiques et dispositions spéciales », également observé depuis l’exercice 2004, la seconde partie porte notamment, mais pas seulement sur les dépenses, puisqu’elle a pour objet :

– l’ouverture des crédits, c’est-à-dire le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement par mission pour le budget général (1° du II de l’article 34) ou par budget annexe et par compte spécial, ainsi que les découverts pour ces derniers (3° du II), présentés dans les états législatifs annexés B, C et D, et pour ces catégories d’unités de vote, à la fois le montant du plafond, dans la limite de 3 %, applicable au report par la voie réglementaire, sur le même programme ou un autre poursuivant les mêmes objectifs, des crédits de paiement inscrits sur les autres titres que celui des dépenses de personnel disponibles sur un programme à la fin de l’année (4° du II) et les éventuelles dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l’année (b du 7° du II) ;

 les autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe (2° du II) ;

– l’autorisation pour l’État d’octroyer des garanties, entendues comme englobant la couverture d’emprunts ou d’actifs, mais aussi des mouvements de stabilisation de taux d’intérêt ou de soutien au commerce extérieur (5° du II), ainsi que de prendre en charge les dettes de tiers ou de souscrire un engagement correspondant à une reconnaissance unilatérale de dette (6° du II), marquant sur ce point une novation par rapport au cadre organique de 1959, et la fixation du régime de ces opérations ([44]) ;

– les dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n’affectent pas l’équilibre budgétaire, à savoir la fiscalité de l’État dès lors que la modification n’a pas d’effet sur le produit perçu au cours de l’année sur laquelle porte la loi de finances, la fiscalité locale et la fiscalité affectée sans plafond, par exemple aux organismes de sécurité sociale (a du 7° du II) ;

– la répartition des concours aux collectivités territoriales (c du 7° du II) ;

– l’approbation de conventions financières (d du 7° du II) ;

– l’information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques (e du 7° du II) ;

– les règles relatives à la comptabilité de l’État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics (f du 7° du II).

● Si cette précision n’apparaît ni dans la LOLF, ni dans le règlement des deux assemblées parlementaires, les états législatifs annexés répartissant les dépenses entre les missions et programmes du budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux ([45]), ainsi que les mesures permanentes « rattachées » à un budget donné pour en prévoir les modalités d’utilisation, sont, en première lecture et uniquement pour le projet de loi de finances de l’année, les seules unités de vote pour lesquelles la rédaction du rapport de la commission des finances et la défense en séance de la position de cette dernière sur les crédits et les amendements correspondants relèvent de rapporteurs spéciaux, plutôt que du rapporteur général, compétent pour l’ensemble des autres articles et pour la suite de la navette.

Lors de l’examen du PLF pour 2021 en première lecture, quarante-six rapports avaient été confiés à cinquante-deux rapporteurs spéciaux à l’Assemblée nationale et trente-deux l’avaient été à quarante-huit rapporteurs spéciaux au Sénat. Leur répartition varie entre les deux chambres, à la fois parce qu’elle peut légèrement différer de la maquette retenue par le Gouvernement, même si elle la couvre in fine totalement, et parce que chaque commission s’efforce de les distribuer en respectant le poids respectif des forces politiques qui la composent.

Ces unités de vote peuvent également faire l’objet d’avis des autres commissions permanentes.

B.   Le pÉrimÈtre de la loi de finances

Certaines dispositions ne peuvent figurer dans aucun autre texte qu’une loi de finances, à titre obligatoire ou facultatif ; d’autres ont la faculté de s’insérer dans toute loi ; d’autres enfin constituent des cavaliers budgétaires.

1.   Le domaine obligatoire et exclusif

Aux termes du III de l’article 34 de la LOLF, la loi de finances de l’année doit nécessairement, faute d’encourir la censure du juge constitutionnel :

– dans sa première partie, autoriser la levée des impositions des ressources de l’État et des impositions affectées, contenir leur évaluation, prévoir les plafonds des dépenses et des charges de toutes les unités du budget, de même que ceux des emplois de l’État, arrêter les données générales de l’équilibre budgétaire et autoriser les mouvements de trésorerie concourant à l’équilibre financier ;

– dans sa seconde partie, fixer le montant des autorisations d’engagement et crédits de paiement, et le cas échéant des découverts, pour les missions, budgets annexes et comptes spéciaux, ainsi que les plafonds des autorisations d’emplois des ministères et budgets annexes.

Le deuxième alinéa de l’article 35 de la LOLF fixe le domaine obligatoire des lois de finances rectificatives, composé des plafonds des dépenses et des charges de toutes les unités du budget et de celui des emplois de l’État, ainsi que des données générales de l’équilibre budgétaire.

Enfin, l’article 55 de la LOLF impose aux projets de loi de finances de l’année et de loi de finances rectificative de prévoir une évaluation chiffrée de l’incidence, au titre de l’année considérée et, le cas échéant, des années suivantes, de chacune de leurs dispositions affectant les ressources ou les charges de l’État.

2.   Le domaine facultatif, mais exclusif

En plus, naturellement, des dispositions obligatoires précitées, il s’agit de celles qui ne peuvent résulter d’un autre texte que la loi de finances de l’année et ne peuvent être modifiées que par une loi de finances rectificative, même si ni l’une ni l’autre n’a l’obligation de les comporter :

– en première partie, la modification de l’autorisation de perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à une autre personne morale, l’affectation à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’État , la ratification des décrets établissant des rémunérations pour service rendu, l’affectation de recettes au sein du budget de l’État, l’évaluation des prélèvements sur recettes, la modification du plafond de la variation nette de la dette et l’utilisation des éventuels surplus du produit des impositions de toute nature ;

– en seconde partie, de la majoration du plafond des reports et des autorisations relatives à l’octroi de garanties de l’État et à la prise en charge de dettes de tiers, ainsi qu’à la fixation du régime de ces deux dernières opérations.

3.   Le domaine facultatif, mais partagé

Même si elles ont toute leur place dans la loi de finances et qu’il est de pratique courante de les y concentrer, sont susceptibles de figurer dans toute loi ordinaire les dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des ressources de l’État qui affectent ou non l’exercice et des impositions de toute nature ([46]), aux charges de l’État, à ses concours aux collectivités territoriales, à l’approbation de conventions financières, à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, à la comptabilité de l’État et au régime de responsabilité pécuniaire des agents publics.

4.   Le domaine interdit, ou les cavaliers budgétaires

À l’occasion de son contrôle sur la LOLF, le Conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, précitée, que celle-ci avait « défini de façon complète et précise le contenu de la loi de finances de l’année », épuisant l’habilitation accordée par le Constituant.

Dès lors, les mesures insusceptibles de se rattacher aux domaines susvisés ont l’interdiction de se trouver dans une loi de finances. L’introduction des cavaliers dans le véhicule budgétaire qui ne leur appartient pas est censurée à avant leur mise en discussion ou après leur adoption (cf. infra).

Le Conseil constitutionnel définit ces cavaliers par la négative via un considérant de principe : « ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l’État ; elles n’ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État ; elles n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières ; elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances ».

 

C.   Les incidences procÉdurales

L’examen des PLF par les deux assemblées, comme celui des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), de finances rectificatives (PLFR) et de financement rectificatives de la sécurité sociale (PLFRSS), est soumis à des contraintes de procédure plus fortes que celui des autres textes.

Tant au stade de la commission des finances, à l’examen de laquelle il est « immédiatement renvoyé » en application du premier alinéa de l’article 39 de la LOLF, qu’à celui de la séance publique et au cours de chaque lecture, une mesure relevant de la seconde partie ou modifiant sensiblement le solde ([47]) ne saurait être adoptée avant la fixation de l’équilibre par la première.

1.   La recevabilité des amendements parlementaires

Le dernier alinéa de l’article 47 de la LOLF dispose que « les amendements non conformes aux dispositions de la présente loi organique sont irrecevables », tandis que le cinquième alinéa de l’article 89 du Règlement de l’Assemblée nationale et le premier alinéa de l’article 45 du Règlement du Sénat prévoient que la LOLF est opposable aux amendements déposés par les membres du Parlement dans les mêmes conditions que l’article 40 de la Constitution, c’est-à-dire sur décision du président de la commission des finances, ou sur consultation de ce dernier par les présidents des commissions éventuellement saisies pour avis puis par le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat au stade de la séance publique, ses avis étant systématiquement suivis.

Dès lors, les amendements et sous-amendements déposés sur les PLF et PLFR par les députés et sénateurs doivent respecter aussi bien l’article 40 de la Constitution que l’intégralité des dispositions de la LOLF, au plan de sa bipartition comme de son domaine, tandis que ceux portant sur d’autres textes doivent se garder de tout empiétement sur le champ exclusif de la loi de finances ([48]).

● Premièrement, le principe de l’article 40 de la Constitution suivant lequel « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d'une charge publique » s’applique, à une exception près, aux amendements déposés sur les articles des PLF et PLFR ou portant article additionnel à ces projets, de rang ordinaire.

Une particularité concerne la signification donnée au sens des mots « charge publique ». Définie par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et des présidents successifs des commissions des finances des deux assemblées, cette notion s’exprime avec une acuité particulière car « une loi ordinaire peut réduire ou aggraver une charge publique, mais ne détermine pas le montant de cette réduction ou aggravation ; les lois de finances constituent donc les seuls textes où la notion de charge publique doit être à la fois quantifiée et plafonnée » ([49]).

● Deuxièmement, le président de la commission des finances de chaque assemblée déclare irrecevables les amendements parlementaires méconnaissant la LOLF sur le fond, soit qu’ils empiètent sur le champ des dispositions réservées à l’initiative gouvernementale, telles la création d’une unité de vote, soit qu’ils soient placés dans la mauvaise partie.

● Troisièmement, se voient frappés d’irrecevabilité les amendements parlementaires qui constituent des cavaliers budgétaires, définis par le considérant de principe du Conseil constitutionnel cité supra ou comme des « dispositions qui s’introduisent de manière “impertinente” voire “sans gêne” dans un véhicule législatif qui ne leur appartient pas, sans respect des règles y afférentes » ([50]), conduisant le président de la commission des finances à « repousser les multiples charges de cavalerie, qui, sabre au clair et chevaux écumants, tentent de pénétrer dans la forteresse imprenable des lois de finances ». Il convient de préciser que ce dernier « ne peut pas se montrer “plus royaliste que le roi” [et] ne saurait reprocher à un amendement parlementaire de ne pas relever de la loi de finances quand le Gouvernement se serait affranchi des règles organiques en introduisant en loi de finances » un cavalier et que « certaines mesures qui [s’y] apparentent peuvent être jugées recevables si elles constituent des éléments indivisibles d’un dispositif financier déjà en discussion et relevant du domaine des lois de finances ».

Ne peuvent ainsi venir en discussion sur le PLF ou le PLFR les amendements sur les dépenses des collectivités territoriales – même rattachés à la mission Relations avec les collectivités territoriales – ou de la sécurité sociale. 

Si l’examen concomitant des PLF et PLFSS à l’automne peut inciter certains membres du Parlement à déposer sur le premier des amendements se rapportant aux cotisations sociales ou aux charges des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement, ces dispositions ont leur place, à titre exclusif ou non, dans le second en vertu de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

 

Le cas spécifique des amendements de crédits

Dans le seul cas des amendements visant à modifier les crédits, le premier alinéa de l’article 47 de la LOLF dispose que « la charge s’entend de la mission ». Le Conseil constitutionnel a relevé, dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, précitée, que cette assimilation a pour effet d’offrir aux membres du Parlement la « faculté nouvelle de présenter des amendements majorant les crédits d’un ou plusieurs programmes ou dotation inclus dans une mission, à la condition de ne pas augmenter les crédits de celle-ci ».

Le deuxième alinéa du I de l’article 47 de la LOLF prévoit que « seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission », mais, en l’absence de mention explicite expresse de la loi organique ou d’éclairage du juge constitutionnel sur ce point, il est loisible aux membres du Parlement de créer, au sein d’une mission, un ou des programmes nouveaux, dotés de crédits prélevés sur ceux des autres programmes de la même mission.

En revanche, la réallocation de crédits entre unités de vote ou à l’intérieur d’un même programme – les actions n’ayant pas d’existence législature et figurant simplement dans les annexes budgétaires pour la bonne information du Parlement et la cohérence de la gestion – est proscrite.

Puisque les articles 18 et 20 de la LOLF disposent que les budgets annexes et les comptes spéciaux dotés de crédits, à savoir les comptes d’affectation spéciale et de concours financiers, constituent une « mission au sens des articles 7 et 47 », la recevabilité d’amendements procédant à des réallocations leur est étendue. Tel n’est pas le cas de ceux qui porteraient les comptes spéciaux dotés d’un découvert.

Le Conseil constitutionnel a aussi souhaité l’appliquer dans l’hypothèse où le Gouvernement, usant de la procédure d’urgence prévue par l’avant-dernier alinéa de l’article 47 de la Constitution et détaillée par l’article 45 de la LOLF, aurait pris des décrets ouvrant les crédits applicables aux services votés, ainsi qu’à celle ou les parlementaires rectifieraient, dans la loi de règlement, les annulations de crédits non consommés et les ouvertures de crédits comblant des dépassements.

Une telle dérogation à l’impossibilité, sur l’ensemble des autres textes et même sur les articles rattachés aux missions, de compenser une dépense par la baisse d’une charge sur un poste différent, manifeste un « changement considérable » ([51]), par rapport au cadre organique de 1959, dont l’article 42, n’autorisait que les initiatives « tendant à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques » – même s’il avait vu sa rigueur tempérée par la décision n° 80-126 DC du 30 décembre 1980 du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1981.

C’est enfin s’agissant de ces amendements de crédits que l’exigence de motivation posée par le même article 47 de la LOLF trouve son application la plus aiguë : ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, précitée, sa satisfaction doit permettre, « dans le cadre des procédures d’examen de la recevabilité financière, de vérifier la réalité de la compensation », ce qui implique, d’une part, l’existence de crédits suffisants sur le programme minoré et, d’autre part, l’indication la plus claire possible dans l’exposé sommaire de l’amendement, des motifs de fond et de l’imputation – au niveau des actions, voire des titres – du mouvement proposé.

● Quatrièmement, les amendements déposés sur d’autres textes que la loi de finances par les députés ou sénateurs peuvent se voir opposer le domaine exclusif de celle-ci. Le cas le plus fréquent est celui de l’article 36 de la LOLF, précité, qui lui réserve la faculté de détourner vers un affectataire tiers le produit d’une ressource établie au profit de l’État.

2.   Le contrôle du Conseil constitutionnel

Si les dispositions de la LOLF s’appliquent tant aux amendements des membres du Parlement qu’à ceux du Gouvernement, seule la recevabilité de ces premiers est vérifiée par le président de la commission des finances.

En cas de saisine du Conseil constitutionnel, celui-ci veille à la fois à la conformité des dispositions qui lui sont déférées avec les normes de rang supérieur à la loi, mais aussi, en soulevant le cas échéant un moyen d’office, à celle de l’ensemble des articles du texte avec la LOLF.

Sur les trente-huit lois de finances ou lois de finances rectificatives dont il a été saisi depuis que la LOLF peut figurer dans ses visas ([52]), le Conseil constitutionnel a considéré que trois seulement étaient totalement conformes et a écarté jusqu’à dix-huit dispositions de la loi de finances pour 2013.

Le juge constitutionnel est donc susceptible de censurer des dispositions adoptées malgré le contrôle qu’effectuent les autorités parlementaires qui, dans le silence de la LOLF ou de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, accordent toujours le bénéfice du doute aux amendements qu’elles examinent et rendent, sur les budgets ultérieurs, des décisions plus éclairées.

Nombre de dispositions de lois de finances dÉclarÉes non conformes
par le Conseil constitutionnel depuis l’applicabilitÉ de la LOLF

Décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 sur la loi de finances pour 2003

8

Décision n° 2003-488 DC du 29 décembre 2003 sur la loi de finances rectificative pour 2003

7

Décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003 sur la loi de finances pour 2004

2

Décision n° 2004-511 DC du 29 décembre 2004 sur la loi de finances pour 2005

2

Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006

5

Décision n° 2005-531 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances rectificative pour 2005

1

Décision n° 2008-574 DC du 29 décembre 2008 sur la loi de finances rectificative pour 2008

6

Décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009 sur la loi de finances pour 2010

11

Décision n° 2009-600 DC du 29 décembre 2009 sur la loi de finances rectificative pour 2009

4

Décision n° 2010-622 DC du 28 décembre 2010 sur la loi de finances pour 2011

6

Décision n° 2010-623 DC du 28 décembre 2010 sur la loi de finances rectificative pour 2010

1

Décision n° 2011-638 DC du 28 juillet 2011 sur la loi de finances rectificative pour 2011

4

Décision n° 2011-644 DC du 28 décembre 2011 sur la loi de finances pour 2012

7

Décision n° 2011-645 DC du 28 décembre 2011 sur la loi de finances rectificative pour 2011

5

Décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012 sur la loi de finances pour 2013

18

Décision n° 2013-684 DC du 29 décembre 2013 sur la loi de finances rectificative pour 2013

9

Décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013 sur la loi de finances pour 2014

17

Décision n° 2014-699 DC du 6 août 2014 sur la loi de finances rectificative pour 2014

0

Décision n° 2014-707 DC du 29 décembre 2014 sur la loi de finances pour 2015

3

Décision n° 2014-708 DC du 29 décembre 2014 sur la loi de finances rectificative pour 2014

4

Décision n° 2015-725 DC du 29 décembre 2015 sur la loi de finances pour 2016

2

Décision n° 2015-726 DC du 29 décembre 2015 sur la loi de finances rectificative pour 2015

5

Décision n° 2016-743 DC du 29 décembre 2016 sur la loi de finances rectificative pour 2016

3

Décision n° 2016-744 DC du 29 décembre 2016 sur la loi de finances pour 2017

10

Décision n° 2017-755 DC du 29 novembre 2017 sur la loi de finances rectificative pour 2017

0

Décision n° 2017-758 DC du 28 décembre 2017 sur la loi de finances pour 2018

8

Décision n° 2017-759 DC du 28 décembre 2017 sur la loi de finances rectificative pour 2017

2

Décision n° 2018-775 DC du 10 décembre 2018 sur la loi de finances rectificative pour 2018

0

Décision n° 2018-777 DC du 28 décembre 2018 sur la loi de finances pour 2019

16

Décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 sur la loi de finances pour 2020

17

Décision n° 2020-813 DC du 28 décembre 2020 sur la loi de finances pour 2021

7

Source : tables analytiques du Conseil constitutionnel.

II.   Le dispositif proposÉ

Aux 2° à 10° du II, le présent article :

– reprend les recommandations nos 4, 12 et 32 du rapport de la MILOLF, qui visent à ce que la première partie de la loi de finances comporte l’ensemble de la fiscalité d’État, récapitule toutes les taxes affectées et contienne un plafonnement des emplois des opérateurs conforme à la pratique observée depuis 2009 ;

– propose de faire apparaître dans la loi de finances, tant dans l’article d’équilibre qu’au sein des états législatifs annexés aux unités de vote, la distinction entre les ressources et les charges de fonctionnement et d’investissement ;

– tire les conséquences de décisions du Conseil constitutionnel en étendant le domaine facultatif de la seconde partie sur deux questions techniques concernant la répartition du produit de recettes et les dépenses dépassant l’exercice n ;

– donne suite à deux préconisations de la Cour des comptes, tendant à permettre aux objectifs et indicateurs de performance de faire l’objet de vote et à préciser, complémentairement aux crédits ouverts, la typologie des moyens, y compris fiscaux, que l’État consacre à la politique publique concernée.

Le 1° du I porte une coordination concernant l’article liminaire de la loi de finances : l’article 7 de la LOPGFP qui l’a institué obligatoirement devient en effet l’article 1er G de la LOLF (alinéas 34 à 39 de l’article 1er de la présente proposition de loi organique). Le II prévoit que les modifications apportées entrent en vigueur lors du dépôt du PLF pour 2023 et lui soient applicables.

A.   Les dispositions pouvant figurer dans la premiÈre partie

La présente proposition de loi organique élargit triplement le domaine de la première partie de la loi de finances.

1.   Les dispositions relatives aux ressources de l’État

Le 2° du I rapatrie au sein de la première partie de la loi de finances l’ensemble des dispositions relatives aux ressources de l’État, que leur incidence ait lieu au cours de l’exercice dont le solde est arrêté dans l’article d’équilibre (année n) ou d’un exercice ultérieur (année n + x).

● Il s’agit d’appliquer la recommandation n° 4 de la MILOLF.

D’une part, la proposition de la mission repose sur le constat du caractère sous-optimal de l’examen des dispositions fiscales du PLF au Parlement : « la structure actuelle a pour avantage d’amener logiquement la discussion de l’article d’équilibre et des plafonds de dépenses après l’examen des articles relatifs aux recettes de l’année de la loi de finances. Elle a en revanche pour inconvénient d’entraîner des redondances dans la discussion budgétaire entre la première et la seconde partie. Ainsi, tout amendement proposant une disposition relative à l’assiette, au taux ou aux modalités de recouvrement d’une imposition de toute nature dont le produit est affecté à l’État pourra être discuté en première partie, mais également en seconde partie pourvu que son auteur prévoie une entrée en vigueur différée d’au moins une année par rapport à la disposition discutée en première partie. Le débat a lieu deux fois quand bien même l’amendement discuté en première partie aurait été rejeté par l’une des chambres sur son principe même. »

Naturellement, de nombreux amendements fiscaux sont actuellement déposés en seconde partie pour la simple raison que leur mécanisme n’entraîne pas de conséquences sur l’équilibre de l’exercice n (assujettissement des bénéfices, crédit d’impôt, etc.) ou parce que leurs auteurs souhaitent laisser aux contribuables et à l’administration une année supplémentaire pour s’adapter à la norme.

 

En revanche, même s’il n’est pas possible de le mesurer précisément, il est communément admis et largement assumé qu’une part significative des amendements à caractère fiscal présentés en seconde partie ne sont que la solution de repli de propositions identiques – à la seule différence donc de leur entrée en vigueur – après leur rejet, leur chute ou leur absence de défense lors de la discussion de la première partie.

D’autre part, la MILOLF n’identifie pas de difficulté technique particulière quant à la conception et à l’actualisation du tableau d’équilibre : « le rapporteur est conscient que l’équilibre budgétaire arrêté à la fin de la première partie ne découlerait pas de l’ensemble des dispositions relatives aux recettes de la première partie, mais seulement de celles des dispositions qui ont un impact budgétaire sur l’année de la loi de finances. Il ne pense toutefois pas que cet obstacle soit dirimant. Il suffirait en effet d’accepter que l’équilibre budgétaire ne prenne en compte qu’une partie des dispositions adoptées avant le vote de l’article d’équilibre, tout comme il est aujourd’hui accepté que soient discutées dans la seconde partie des dispositions qui n’ont et n’auront aucun impact sur les finances de l’État ».

● Cette amélioration de « la fluidité des débats parlementaires et de leur bonne compréhension » aura des incidences procédurales : les règles de recevabilité (cf. supra) s’adapteront et le calendrier parlementaire sera aménagé.

2.   Les impositions et taxes affectées

Le 3° du I prévoit que soit récapitulée, dans la première partie, la liste de l’ensemble des impositions de toute nature dont le produit est affecté par l’État, le cas échéant sous plafond, à des personnes morales autres que les collectivités territoriales et leurs établissements publics ou les organismes de sécurité sociale, ainsi que leur rendement prévisionnel.

● Il apparaît que, dans le cadre organique actuel, la marge d’information et d’action du Parlement est limitée à ce propos.

En l’absence de monopole de la loi de finances en matière fiscale, toute disposition législative, codifiée ou non, est susceptible de créer ou de modifier l’affectation de l’intégralité ou d’une fraction du produit d’une imposition de toute nature à une personne morale tierce à l’État et autre que les administrations publiques locales ou de sécurité sociale, certes sous la réserve de l’article 36 de la LOLF, précité, qui réserve au législateur financier la faculté de détourner tout ou partie d’une ressource déjà établie au profit de l’État.

Si l’article 1er de la loi de finances permet bien au législateur de renouveler, chaque année, l’autorisation de lever ces impositions, le PLF n’en fournit pas, pour autant, une appréciation complète. Le fait que toutes, qu’elles soient plafonnées avec un reversement à l’État au-delà de l’écrêtement, ou qu’elles ne le soient pas, figurent, avec l’évaluation de leur montant par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires dans le tome I de l’annexe Voies et moyens, conformément au 1° de l’article 51 de la LOLF, appelle deux tempéraments :

– d’une part, celles dont l’affectation à une personne tierce à l’État est totale n’apparaissent dans le dispositif du PLF que si le Gouvernement ou des membres du Parlement proposent de modifier les dispositions qui les concernent, de sorte que toutes les autres font de facto l’objet d’une reconduction tacite ;

– d’autre part, celles dont l’affectation est partielle sont exhaustivement récapitulées (avec la référence qui, dans une loi de finances ou un autre texte, les a instituées, ainsi que leur plafond) dans une disposition législative unique, à savoir le tableau figurant au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, mais celui-ci n’est pas repris in extenso année après année, de sorte que le PLF puis le texte définitif ne comporte que la mention des seules lignes que des dispositions introduites par le Gouvernement ou des membres du Parlement, au moyen d’ailleurs de leur numéro et non de leur objet ([53]).

L’exemple du PLF pour 2021 éclaire cette difficulté : d’une part, le tableau figurant au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012, précité, comportait soixante-dix-huit lignes avant son dépôt, mais l’article 24 du projet ne mentionnait que les trente lignes pour lesquelles le Gouvernement proposait une évolution (cinq suppressions, vingt-quatre modifications de plafond et un ajout), ce nombre passant à trente-deux dans l’article 82 de la loi (deux modifications de plafond supplémentaires) et, d’autre part, l’annexe Voies et moyens faisait état de deux cent quatre-vingt-six lignes d’affectation.

● La présente proposition de loi vise donc à donner suite à la recommandation n° 12 de la MILOLF : dans le but de « rendre son sens au principe d’universalité, […] il serait opportun de prévoir en loi de finances un vote sur l’ensemble des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale ; l’article sur lequel voteraient les parlementaires récapitulerait dans un tableau l’ensemble de ces taxes et leur rendement prévisionnel ; il permettrait de dresser un bilan de l’ensemble des taxes affectées créées hors loi de finances toute l’année ».

Toutefois le rapporteur constate que la rédaction du présent article ne permet pas de déterminer la forme que prendrait cette nouvelle disposition, ni la portée des amendements qui pourraient être déposés à son propos.

En effet, la MILOLF rappelait son intention que « les taxes affectées à des tiers et non plafonnées demeurent en seconde partie ».

Dès lors, la récapitulation proposée devrait distinguer deux tableaux :

– l’un procéderait, pour les taxes plafonnées, à une rédaction globale du I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012, voire d’autres alinéas de ce dernier en fonction de ce qui apparaîtrait opportun ou nécessaire telle année, auquel cas la suppression d’une ligne par le Parlement aurait pour effet de déplafonner l’affectation, au détriment des recettes de l’État ;

– l’autre serait, pour les taxes non plafonnées, une simple insertion dans la loi d’informations figurant actuellement dans une annexe.

Pour conforme qu’elle soit à la lettre du rapport de la mission, cette méthode aurait deux inconvénients :

– elle créerait un double débat sur les impositions et taxes affectées sans plafond, dans chaque partie, alors qu’il n’y en a aujourd’hui qu’un et que, sur la fiscalité d’État, l’objectif est justement d’éviter toute redondance ;

– elle inscrirait en première partie des alinéas au statut mal défini, à la fois parce qu’ils n’auraient pas de réelle portée normative et parce que les amendements s’y rapportant, implicitement possibles, n’auraient aucun effet juridique.

Une alternative serait de prévoir un tableau qui confirmerait ou infirmerait lui-même les affectations et leur éventuel plafond, auquel cas la suppression d’une ligne reviendrait à annuler l’affectation, au profit de l’État, moyennant une coordination ultérieure pour abroger la disposition législative qui l’avait instituée.

Ce choix s’éloignerait de la préconisation de la MILOLF mais se rapprocherait de celle du Conseil des prélèvements obligatoires ([54]) dont elle s’inspirait et qui évoquait clairement un « vote du Parlement […] sur une autorisation de l’ensemble des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale ».

Il ne serait en revanche pas incompatible avec la proposition de retracer en seconde partie, dans les états législatifs annexés correspondant aux crédits au lieu des seuls programmes annuels de performance, l’ensemble des moyens, dont font partie les taxes affectées, concourant à telle ou telle politique publique.

Les travaux de la commission spéciale devront lever cette équivoque.

En tout état de cause, l’article d’équilibre clôturant la première partie ne prendrait en compte, s’agissant des recettes de l’année, que l’écrêtement escompté des impositions et taxes dont l’affectation est plafonnée.

3.   La distinction entre les ressources et les charges d’investissement et de fonctionnement dans l’article d’équilibre

Le 4° du I tend à rendre l’article d’équilibre plus clair en y faisant le départ entre les ressources et les charges selon qu’elles correspondent à des postes de fonctionnement ou d’investissement, de manière comparable à la présentation suivie par les collectivités territoriales et de nombreuses entreprises.

Les auteurs de la présente proposition de loi y voient une clarification du débat autour des choix politiques qui engageront notre pays en sortie de crise.

a.   Un schéma comptable de l’État précis mais peu lisible

Au nombre des ambitions portées en 2001 par le législateur organique, mais qui n’ont malheureusement connu une appropriation satisfaisante ni de la part du Parlement, ni de celle des responsables en gestion, figure le débat et la maîtrise sur la destination politique des crédits ouverts.

● Cette question avait donné matière à des prises de position concordantes.

Dans l’exposé des motifs de sa proposition de loi organique, M. Didier Migaud, rapporteur, affichait son souhait d’une « meilleure allocation des ressources publiques disponibles » grâce à une « classification plus opérationnelle des catégories de dépenses » et le 4° de l’article 31 de son texte initial – devenu, après des remaniements qui en ont amoindri la portée, la simple annexe du 3° de l’actuel article 51 – définissait les dépenses de fonctionnement comme celles couvrant les « opérations de consommation immédiate et répétitive de biens non durables, sans incidence sur le patrimoine de l’État, ainsi que les dépenses de transfert » et les dépenses d’investissement comme celles finançant les « opérations à l’origine de la production de biens durables, affectant le patrimoine de l’État, destinés à être immobilisés et amortis ».

Quelques mois plus tôt, M. Laurent Fabius, alors Président de l’Assemblée nationale, considérait qu’une telle nomenclature donnerait une « dimension stratégique aux débats budgétaires » et aiderait à « éclairer les enjeux de nos finances publiques, et notamment le premier d’entre eux : réduire notre dette » ([55]).

● Auparavant encore, M. Jean Arthuis, ministre de l’économie et des finances, estimait nécessaire d’adopter sur ce point la comptabilité des administrations publiques locales, qui suit les principes du plan comptable général, applicable aux sociétés privées : elle est tenue en droits constatés et en partie double, ce qui assure une correspondance entre les ressources et leurs emplois et distingue, pour les dépenses comme les recettes, les opérations de fonctionnement, tenant aux produits et aux charges réguliers, et d’investissement, affectant le patrimoine.

Cette règle est précisément déclinée par les chapitres Ier et II du titre Ier du livre VI de la première partie du code général des collectivités territoriales et les instructions M14 pour les communes, M52 pour les départements et M76 pour les régions – mais aussi M4 pour les établissements publics locaux à caractère industriel et commercial, M22 pour les établissements sociaux et médico-sociaux, M31 pour les offices publics de l’habitat, etc. –, que complètent de nombreux guides pratiques établis par la direction générale des collectivités locales du ministère de l’intérieur, en collaboration avec les associations d’élus.

● Pourtant, les évolutions apportées au cadre organique de l’État en 2001 peuvent autant être considérées comme un enrichissement que comme une complexification par rapport à celui des débuts de la Cinquième République.

L’article 2 de la LOLF dispose que « les ressources et les charges de l’État comprennent les ressources et les charges budgétaires ainsi que les ressources et les charges de trésorerie ». À cette répartition, qu’il convient de rapprocher de la distinction entre les équilibres budgétaire et financier (cf. supra), s’ajoute, pour les seules dépenses budgétaires, une ventilation par nature.

Ventilation des dÉpenses de l’État au sens de l’ordonNAnce de 1959
et de la LOLF, appliquÉe À la loi de finances initiale pour 2021

Article 6 de l’ordonnance

organique de 1959

 

Article 5 de la LOLF

Titres

CP

Volume

Dépenses ordinaires

Dotations des pouvoirs publics (1)

1,0 Md€

0,2 %

Charges des dettes publiques

et viagères et dépenses en atténuation de recettes

Dépenses de personnel (2)

195,4 Md€

30,5 %

Dotation des pouvoirs publics

Rémunérations d’activité

79,0 Md€

12,3 %

Dépenses de personnel

et de matériel

Cotisations

et contributions sociales

57,8 Md€

9,0 %

Interventions, notamment en matière économique, sociale

et culturelle

Prestations sociales

et allocations diverses

58,6 Md€

9,1 %

Dépenses en capital

Dépenses de fonctionnement (3)

70,8 Md€

11,0 %

Investissements directs

Dépenses de fonctionnement

autres que celles de personnel

38,8 Md€

6,1 %

Subventions d’investissement

Subventions pour charges

de service public

32,0 Md€

5,0 %

Réparation des dommages

de guerre

Charges de la dette de l’État (4)

36,8 Md€

5,7 %

Prêts et avances

Intérêts de la dette financière négociable

34,8 Md€

5,4 %

Fonds de développement économique et social

Charges financières diverses

1,9 Md€

0,3 %

Prêts intéressant le logement

Charges financières diverses

1,9 Md€

0,3 %

Prêts divers

Dépenses d’investissement (5)

31,0 Md€

4,9 %

Avances

Immobilisations corporelles

30,6 Md€

4,8 %

 

Immobilisations incorporelles

0,4 Md€

0,1 %

Dépenses d’intervention (6)

160,0 Md€

24,9 %

Transferts aux ménages

59,8 Md€

9,3 %

Transferts aux entreprises

49,7 Md€

7,8 %

Transferts aux collectivités territoriales

18,3 Md€

2,9 %

Transferts aux autres collectivités

30,5 Md€

4,8 %

Appels en garantie

2,5 Md€

0,4 %

Opérations financières (7)

146,5 Md€

22,9 %

Prêts et avances

131,0 Md€

20,4 %

Dotations en fonds propres

1,0 Md€

0,2 %

Participations financières

14,6 Md€

2,3 %

Source : commission spéciale et loi de finances initiale pour 2021.

 

 

Quand l’article 6 de l’ordonnance de 1959 ventilait les « charges permanentes de l’État » en trois catégories et onze titres, l’article 5 de la LOLF mentionne, sous un vocabulaire inverse, sept titres et dix-huit catégories, d’une importance inégale parmi les crédits ouverts : les dotations des pouvoirs publics (Présidence de la République, assemblées parlementaires, Conseil constitutionnel et Cour de Justice de la République), les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement, les charges de la dette de l’État, les dépenses d’investissement, les dépenses d’intervention et les opérations financières.

Conformément au principe de fongibilité asymétrique prévu au dernier alinéa du II de l’article 7 de la LOLF, les dépenses de personnel (titre 2) ne peuvent être augmentées par des mouvements en gestion, mais toutes les autres combinaisons sont possibles.

b.   Une contribution au débat sur la qualité des finances publiques

Ainsi qu’évoqué, l’annexe au PLF – et non aux projets de LFR ou de loi de règlement – prévue par le 3° de l’article 51 de la LOLF propose certes déjà une présentation des recettes et des dépenses budgétaires en une section de fonctionnement et une section d’investissement. Toutefois, comme le soulignait le rapport de la MILOLF, « elle est succincte et ne comporte que peu de précisions, alors que la méthodologie utilisée pour distinguer les dépenses d’investissement et les dépenses de fonctionnement est primordiale ».

Dans le but de renforcer le consentement à l’impôt et la lisibilité de l’autorisation donnée au Gouvernement de dépenser son produit, le 4° du I du présent article prévoit que le tableau qui clôt la première partie et « arrête les données générales de l’équilibre budgétaire » distingue (en divisant, concrètement, les actuelles deuxième et troisième colonnes en quatre sous-colonnes) :

– les ressources budgétaires de fonctionnement, constituées des impositions de toute nature, des revenus courants des activités industrielles et commerciales de l’État et des autres éléments mentionnés au 2° de l’article 3 de la LOLF ([56]), des fonds de concours et des dons et legs consentis à son profit, de ses revenus courants divers, du remboursement des prêts et avances accordés par lui, de ses produits exceptionnels divers et des prélèvements sur recettes européennes ;

– les ressources budgétaires d’investissement, constituées des produits de cession du domaine de l’État, de ses participations financières, ainsi que de ses autres actifs et droits, et enfin des émissions du Trésor ;

– les charges budgétaires de fonctionnement, constituées de la dotation des pouvoirs publics, des dépenses de personnel, de fonctionnement au sens strict du 3° de l’article 5 de la LOLF, d’intervention et des charges de la dette de l’État ;

– les charges budgétaires d’investissement, constituées des dépenses d’investissement au sens strict du 5° du même article et des dépenses d’opérations financières.

B.   Les dispositions pouvant figurer dans la seconde partie

Le  du I propose deux nouveautés à même de renforcer l’intérêt politique et la clarté de l’examen des unités de vote en dépenses.

1.   La sanctuarisation législative de la maquette de performance

Le premier alinéa du 5° du I crée un 1° A au début du II de l’article 34 de la LOLF et inscrit dans le dispositif de la loi de finances la définition des objectifs et indicateurs permettant de mesurer la performance des crédits, lesquels figurent aujourd’hui seulement dans des annexes au projet de loi de finances.

a.   Une démarche restée à mi-chemin depuis 2001

Il y a vingt ans, MM. Migaud et Lambert marquaient leur ambition de passer d’une logique de moyens à une culture de la performance : ainsi que le relevait la MILOLF, « la notion est introduite dès l’article 1er [de la LOLF] qui prévoit que les lois de finances “tiennent compte […] des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent” » mais « malgré des apports réels, la démarche de performance n’a pourtant pas pris l’ampleur initialement souhaitée ; elle demeure un mot d’ordre plutôt qu’une matrice des pratiques budgétaires ».

Certes, de nombreux éléments de la maquette contribuent à la mesure de la performance : le regroupement de la dépense par destination et sa justification au premier euro, le chaînage entre la loi de règlement, le DOFP et la loi de finances, rendu plus vertueux encore par le « printemps de l’évaluation », la fiabilisation de la gestion grâce aux différentes comptabilités et à des logiciels modernes, etc.

Néanmoins, le dispositif le plus important, à savoir les objectifs et indicateurs, souffre d’imperfections, également analysées par la MILOLF : il se prête maladroitement à des politiques publiques telles que la sécurité intérieure et extérieure ou l’égalité entre les femmes et les hommes, affiche un nombre d’items trop élevé pour garantir leur appropriation par le Parlement et leur renseignement complet par les administrations, et surtout présente à la représentation nationale des critères différents que ceux que les ministères utilisent dans leur audit interne, leurs relations avec le ministère chargé du budget, la tutelle de leurs opérateurs ou leur communication vis-à-vis des citoyens.

La MILOLF recommandait ainsi de distinguer des « objectifs de nature politique, essentiellement associés aux indicateurs sociaux économique », dont les membres du Gouvernement seraient comptables, et des « objectifs liés à la gestion administrative […] correspondant à l’efficience de la dépense et à la qualité des services publics », sous la responsabilité des directeurs d’administration centrale et secrétaires généraux des ministères, ainsi que d’harmoniser leur schéma au profit de celui soumis à l’examen parlementaire et de renforcer leur pilotage à l’échelle de la mission plutôt qu’à celui, moins stratégique, du programme.

b.   Une nouvelle étape à franchir

En 1999, M. Laurent Fabius, Président de l’Assemblée nationale jugeait que « quelque chose de vraiment nouveau se produira si les députés utilisent la connaissance acquise des résultats d’une action politique comme outil dans la discussion budgétaire, au nom de l’intérêt général qu’ils représentent ».

Or, en l’état actuel du droit, comme l’avait relevé le rapport de la MILOLF, « les parlementaires ne peuvent pas fixer ou modifier des objectifs ou des indicateurs de performance, la rédaction et la publication des annexes explicatives étant une prérogative du Gouvernement ; les amendements parlementaires proposant de modifier des objectifs ou indicateurs ne peuvent être déposés, les présidents successifs de la commission des finances ayant décidé qu’ils étaient irrecevables au titre de la LOLF ».

La présente proposition de loi organique lève ce verrou. Les objectifs et indicateurs de performance seraient regroupés dans un nouvel état législatif annexé, amendable et discuté en même temps que les unités de vote des crédits auxquels ils se rapportent.

Sans être inscrite dans la LOLF, l’instauration d’une revue régulière de ces objectifs et indicateurs associant les rapporteurs spéciaux et les services ministériels compétents, par exemple tous les trois ans comme en Suède ([57]), est souhaitable.

2.   La consolidation des moyens concourant aux politiques publiques

Le second alinéa du 5° du I crée un 1° B au II de l’article 34 de la LOLF et institue un nouvel état législatif annexé récapitulant, à titre indicatif, l’ensemble des moyens qui, en dépenses comme en recettes minorées ou affectées, concourent à une même politique publique.

La présente proposition de loi organique reprend sur ce point une recommandation de la Cour des comptes tendant à « compléter le périmètre des missions et programmes budgétaires en y faisant figurer l’ensemble des moyens de natures diverses concourant au financement de l’action publique et réexaminer sur une période de trois à cinq ans la pertinence des dispositifs de financement dérogeant aux principes d’unité et d’universalité (dépenses fiscales, opérateurs, taxes affectées, fonds sans personnalité juridique) » ([58]).

Si la seconde branche de cette préconisation relève de la pratique administrative et recueille tout le soutien politique du rapporteur, l’élargissement des missions relève d’une modification du cadre organique.

Actuellement, seule la consultation des programmes et rapports annuels de performances annexés fournit une vision consolidée – quoiqu’imparfaitement –de l’effort budgétaire et fiscal de l’État pour une politique publique donnée. Il s’agirait d’élever ce regroupement au niveau législatif.

Simulation d’une nouvelle mission budgÉtaire