I. DÉveloppement des entreprises et rÉgulations : une forte augmentation liÉe au nouveau soutien budgÉtaire du groupe La Poste
Le programme 134, Développement des entreprises et régulation, a été fortement mobilisé durant la crise sanitaire et soutiendra encore les entreprises à travers ses missions traditionnelles. Le présent projet de loi de finances prévoit pour ce programme en 2022 une dotation en forte hausse, s’agissant tant des AE que des CP, avec 1 626,72 millions d’euros (+ 31,8 %) et 1 631,45 millions d’euros (+ 31,3 %) respectivement. Pour 2021, la loi de finances avait ouvert 1 234,41 millions d’euros en AE et 1 242,74 millions d’euros en CP.
La mobilisation du programme 134 durant la crise sanitaire en 2020
En 2020, le programme était doté respectivement de 1 066,83 et 1 080,35 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. En raison de la situation sanitaire, des crédits supplémentaires avaient été ouverts par trois lois de finances rectificatives. Ainsi, les lois de finances rectificatives n° 2, 3 et 4 () ont ouvert 1 366 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 773,43 millions d’euros de crédits de paiement supplémentaires ; soit une hausse respective de 72 % et 128 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finance initiale. La LFR n° 3 a contribué à elle seule à près de 70 % de ces ouvertures.
Ainsi, en tenant compte des modifications intervenues en gestion, ce sont 2 737,78 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 166,2 millions d’euros de crédits de paiement qui ont été ouverts sur le programme 134 en 2020. 2 562,36 millions d’euros d’AE et 1 862,89 millions d’euros de CP ont finalement été dépensés au cours de l’exercice (), soit des taux de consommation de 93,6 % pour les AE et de 86 % pour les CP.
Cette très forte hausse d’ensemble masque cependant des variations contraires. Les crédits de l’action 4 Développement des postes, des télécommunications et du numérique, doivent ainsi augmenter de 188 % pour s’établir à 701 millions d’euros. Sur cette action qui représente 43 % des crédits AE et CP du programme 134, la hausse est imputable au soutien budgétaire inédit au groupe La Poste, pour 520 millions d’euros. En parallèle, l’action 23 Industrie et services connaît une diminution de ses crédits de près de 12 % du fait de la baisse de la compensation carbone aux industries électro-intensives. Cette action constituait en 2021 le plus important poste de dépense du programme avec près de 45% des AE et des CP ; elle n’en représente dans ce budget que 30 %.
La contribution des dépenses fiscales aux politiques du programme 134 resterait massive en 2022, avec 16 862 millions d’euros, équivalant à 91,2 % des crédits de la mission Économie.
Rappelons que ces politiques bénéficieront aussi de l’apport de la mission Plan de Relance, dont la dotation s’élèverait pour 2022 à 1,36 milliard d’euros en crédits de paiement.
Évolution des crÉdits demandÉs sur le programme 134 pour 2022
(en euros)
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Actions
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Autorisations d'engagement
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Crédits de paiement
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LFI 2021
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PLF 2022
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2021/2022
(en %)
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LFI 2021
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PLF 2022
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2021/2022
(en %)
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4 - Développement des postes, des télécommunications et du numérique
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243 498 592
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701 255 509
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+ 187,99 %
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243 498 592
|
701 715 879
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+ 188,18 %
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7 - Développement international des entreprises et attractivité du territoire
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140 215 113
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135 657 613
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- 3,25 %
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140 215 113
|
135 657 613
|
- 3,25 %
|
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8 - Expertise, conseil et inspection
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17 770 630
|
16 651 455
|
- 6,30 %
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17 770 630
|
16 651 455
|
- 6,30 %
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13 - Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)
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21 522 995
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21 900 058
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+ 1,75 %
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23 360 548
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23 937 611
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+ 2,47 %
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15 - Mise en œuvre du droit de la concurrence (Autorité de la Concurrence)
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22 546 829
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22 869 764
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+ 1,43 %
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23 846 829
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24 169 764
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+ 1,35 %
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22 - Contrats à impact social (ancienne)
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0
|
0
|
|
0
|
0
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23 - Industrie et services
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553 476 741
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487 541 989
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- 11,91 %
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558 596 741
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489 813 190
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+ 16,39 %
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24 - Régulation concurrentielle des marchés, protection économique et sécurité du consommateur
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235 379 317
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240 840 711
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+ 2,32 %
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235 453 369
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239 502 858
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+ 1,72 %
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25 - Mesures exceptionnelles dans le cadre de la crise sanitaire
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0
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0
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0
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0
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TOTAL - Développement des entreprises et régulation
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1 234 410 217
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1 626 717 099
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+ 31,78 %
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1 242 741 822
|
1 631 441 370
|
+ 31,28 %
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Source : Assemblée nationale, commission des finances, d’après le PAP 2022.
2022 : rÉpartition des crÉdits de paiement du programme 134 par action
(en millions d’euros)
Source : Assemblée nationale, commission des finances, d’après le PAP 2022.
A. Le nouveau soutien au service universel postal explique la hausse des crÉdits du programme 134
L’action 4, Développement des postes, des télécommunications et du numérique est dotée de 701,25 millions d’euros en AE et CP et représente 43 % des crédits du programme 134. L’action porte les crédits destinés au service universel postal, qui explique la forte hausse de sa dotation (+ 188 % par rapport à 2021), mais également des crédits devant soutenir la numérisation des entreprises ou encore la French Tech. Les autres dotations seraient en légère réduction.
1. La prise en charge du service universel postal, principal facteur de hausse des crédits du programme
Le service universel postal comporte une obligation de desserte de l’ensemble du territoire. Cette charge a justifié l’octroi au groupe La Poste d’un monopole exclusif pour le transport et la livraison des plis inférieurs à 20 grammes. Cependant, en raison de la crise sanitaire, l’activité de transport et de distribution a brutalement chuté, mettant en péril un système déjà fragilisé par la baisse continue du nombre de courriers.
Pour cette raison, le présent projet prévoit une enveloppe de 520 millions d’euros (en AE et CP) pour financer le service universel en 2022. Celle-ci explique le quasi-doublement des autorisations d’engagement et des crédits de paiement de l’action 4 Développement des postes, des télécommunications et du numérique.
Il est prévu que cette compensation soit modulée en fonction des résultats et de la qualité de service. Par exception, pour l’année 2021 (dotation inscrite en PLF 2022) le montant sera versé à hauteur des 520 millions d’euros sans modulation.
Ce barème s’appuiera sur des indicateurs réglementaires de qualité, fondés sur une norme européenne et dont la mesure est réalisée par un organisme indépendant sous le contrôle de l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse. Les rapporteurs spéciaux seront attentifs à la fixation des objectifs dont dépendra cette modulation, et souhaitent que ceux-ci soient établis en toute transparence afin de garantir un contrôle efficace du Parlement sur cette dotation.
2. Le transfert de l’essentiel de la politique d’aide au transport de presse au ministère de la culture
L’année 2022 sera celle de la mise en œuvre de la réforme de l’aide au transport postal, préconisée par les « rapports Giannesini » d’avril et octobre 2020. Cette réforme vise à faire face à l’érosion des volumes par une meilleure articulation entre postage et portage de la presse. Dans ce cadre, les crédits prévus en 2022 au titre de la compensation versée par l’État à La Poste ont fait l’objet d’un transfert partiel vers le ministère de la culture. 62,3 millions de la compensation versée par l’État à La Poste ont ainsi été transférés sur le programme 180 de la mission Médias, livre et industries culturelles. Les crédits maintenus à cette fin au sein du programme s’élèvent à 16,1 millions d’euros.
3. Le soutien maintenu à la numérisation des entreprises et à la French Tech
Les dépenses de fonctionnement portées par le programme doivent permettre d’assurer la poursuite du soutien à la numérisation des PME et TPE, à travers le dispositif France num. Ce dispositif se voit dotée de 0,32 million d’euros AE et 0,78 million d’euros CP, en très forte baisse par rapport à 2021 (1,98 million d’euros).
Si le plan de relance contribue également à la numérisation des entreprises, à hauteur de 14,1 millions d’euros (cf infra), les rapporteurs spéciaux regrettent la faible dotation figurant au sein du programme 134. La numérisation des PME et TPE est en effet un enjeu stratégique, qui rend nécessaire des dotations pérennes.
Le soutien à l’initiative French Tech pour favoriser l’attractivité des startups françaises est maintenu. 8,5 millions d’euros sont destinés au soutien à cet écosystème :
– 3,2 millions de crédits de fonctionnement permettront de développer une politique d’attractivité des startups françaises en France et à l’international ;
– et 5,3 milllions d’euros de dépenses d’intervention permettront le financement de projets portés par des startups, ciblés selon des critères stratégiques (inclusion, impact environnemental ou encore développement des talents).
B. Les crÉdits de l’action 23 destinÉs au soutien À l’industrie et aux services, en baisse liÉe À la diminution de la compensation carbone
Tandis que l’action 23 Industrie et services constituait en 2021 le plus important poste de dépenses du programme avec près de 45 % des AE et CP, elle n’en représente plus aujourd’hui que 30 %, avec des crédits en baisse de 12 %. Cette baisse s’explique par la diminution de la compensation carbone versée aux entreprises électro-intensives.
1. La baisse de la compensation carbone versée aux entreprises électro-intensives
La « compensation carbone » est un dispositif en faveur des entreprises électro-intensives (aluminium, sidérurgie, papier/carton, chimie, etc.) exposées à un risque significatif de délocalisation en raison des prix du CO2 issu du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, répercutés sur les prix de l’électricité. En pratique, ce dispositif consiste à compenser en partie le coût du carbone inclus dans le prix de l’électricité.
L’aide est prévue par des lignes directrices européennes spécifiques du 21 septembre 2020 en matière d’aides d’État couvrant la période 2021-2030. Le dispositif, qui a été notifié et qui est en cours d’examen par la Commission européenne, est régi par l’article L. 122-8 du code de l’énergie.
Ce dispositif, ouvert par la loi de finances initiale pour 2016 (), doit ainsi permettre aux entreprises de demeurer compétitives malgré l’instauration du système de quota-carbone européen.
Cette compensation est prévue en baisse en 2022. Elle passerait ainsi de 402,9 millions d’euros en loi de finances pour 2021 à 344,2 millions d’euros dans le présent projet, soit une baisse de 14,6 %.
Poids de la compensation aux activitÉs Électro-intensiveS
dans les crÉdits de paiement du programme 134 en 2021 et 2022
(en millions d’euros)
Source : Assemblée nationale, Commission des finances, d’après les PAP 2021 et 2022.
Les rapporteurs spéciaux ont insisté durant les auditions des acteurs compétents sur la mesure de l’impact environnemental d’un tel dispositif. Le secrétariat général des ministères économiques et financiers leur a assuré que cette dépense avait une cotation neutre au budget vert. La compensation ne pouvant couvrir plus de 75 % des coûts, elle conserve un effet incitatif et encourage les entreprises à décarboner leurs modes de production.
Toutefois, à cette compensation par des crédits budgétaires s’ajoutent d’importantes dépenses fiscales au bénéfice des entreprises hyperélectro-intensives ().
Évaluées à 1 600 millions d’euros en 2022, ces dépenses fiscales ne sont apparemment pas prises en compte dans l’évaluation de l’impact environnemental. Aussi, les rapporteurs spéciaux appellent de leurs vœux qu’une évaluation environnementale de l’ensemble des dépenses de « compensation carbone » puisse figurer dans le prochain budget vert et éventuellement dans le projet annuel de performances de la mission Économie.
2. Un financement de l’État des pôles de compétitivité conforme au cahier des charges prévoyant le transfert de la gouvernance aux régions
Les pôles de compétitivité regroupent, dans une démarche partenariale, entreprises, centres de formation et organismes de recherche, sur des projets communs et innovants relevant d’une stratégie commune, avec l’objectif d’atteindre une taille critique suffisante pour acquérir une visibilité internationale, ainsi que des positions clés sur les marchés concernés. La France compte aujourd’hui 54 pôles de compétitivité.
La phase IV des pôles de compétitivité et la régionalisation de leur gouvernance
La phase IV correspond à la décision du Gouvernement, en 2019, de régionaliser la politique des pôles de compétitivité : les crédits de l’État leur étant destinés sont donc transférés aux régions. À ce titre, la baisse des crédits portés par le programme 134, de 16 millions d’euros en CP en 2020 et 12,7 millions d’euros en 2021 à 9 millions en 2022, s’inscrit dans cette perspective. Les régions répartissent ces crédits entre leurs différents pôles par la suite. L’État demeure le garant de la délivrance et de la qualité du label « pôles de compétitivité ».
Les rapporteurs spéciaux resteront vigilants pour que cette transition des modalités de financement des pôles vers un financement régional ne se traduise pas par l’accroissement des inégalités entre régions. Ils rappellent à cet égard leur attachement à la cohésion des territoires et à l’égalité territoriale.
Une dotation de 9 millions d’euros est demandée pour l’animation et la gouvernance des pôles de compétitivité en 2022 contre 12 millions en 2021, conformément au calendrier de désengagement de l’État. Avec la volonté d’une meilleure articulation des interventions respectives de l’État et des régions en matière économique, l’État a en effet souhaité une régionalisation complète de la gouvernance et du financement de la politique des pôles, dite « phase IV », selon un calendrier prévoyant un versement à chaque région, dès 2020, de la part correspondante des crédits de gouvernance de l’État.
3. Les centres techniques et industriels sont désormais subventionnés exclusivement par des taxes affectées
Les centres techniques industriels (CTI) et organismes assimilés mettent en œuvre, au profit de l’ensemble des entreprises de leur ressort et principalement des PME, des actions de promotion de l’industrie, contribuent à l’évolution des structures productives et à la diffusion des progrès techniques, favorisent l’adaptation des entreprises aux besoins du marché et encouragent les progrès de la normalisation et la qualité des produits dans leurs domaines de compétences.
La mise en œuvre du financement des centres techniques industriels par des taxes affectées, conformément aux recommandations du rapport remis au Gouvernement en 2019 par notre collègue Anne-Laure Cattelot et M. Bruno Grandjean (), se poursuit dans le présent projet.
À noter que trois organismes assimilés à des CTI continuent de bénéficier d’une subvention par crédits budgétaires, pour un total de 6,78 millions d’euros :
– l’institut français de la mode (IFM) qui n’appartient pas à la catégorie des CTI-CPDE et n’a donc pas vocation à recourir aux taxes affectées ;
– l’institut français du textile habillement (IFTH) et le centre technique de la teinturerie et du nettoyage (CTTN).
C. La subvention À l’activitÉ de garantie de BPIFrance, absente pour la quatriÈme annÉe consÉcutive du programme 134
L’activité de garantie de prêts bancaires est une des actions phares de Bpifrance. Il s’agit d’un dispositif favorisant l’accès au crédit des TPE, qui représentent près 90 % des 57 000 bénéficiaires annuels. Ce soutien est particulièrement axé sur les phases risquées de la vie de l’entreprise, au moment de sa création ou de sa transmission.
Le financement de la garantie BPI fait historiquement l’objet d’un financement budgétaire retracé sur le programme 134, Développement des entreprises et régulations. Jusqu’en loi de finances pour 2018, ces crédits étaient inscrits sur une action 20, Financement des entreprises.
L’évolution de la contribution de l’État au fonds de garantie Bpifrance
En 2017, une action n°20 Financement des entreprises était dotée au sein du programme 134 de près de 25 millions euros et servait à financer l’activité « garantie » de Bpifrance. Le montant de cette action a même été porté à 41 millions d’euros dans la loi de finances initiale pour 2018.
Depuis 2019 cependant, le gouvernement estime que l’activité de garantie de Bpifrance doit être autofinancée, notamment par le recyclage des dividendes qui seraient dus à l’État. Il a depuis lors supprimé les crédits versés au fond de garantie de Bpi. Le parlement estimant toutefois que ce financement autoporteur entache la philosophie de la banque publique, menace la viabilité de l’intervention de Bpi et qu’un contrôle parlementaire est légitime et nécessaire, soutenu en cela par la position de la Cour des comptes, a rétabli depuis une ligne crédit à cette fin. L’amendement « n°II-1590 » porté par les rapporteurs spéciaux a, en conséquence, transféré 10 000 euros au programme 134 au sein du PLF 2019 afin de maintenir un lien budgétaire avec Bpifrance.
En 2020, le gouvernement a de nouveau tenté de détacher les garanties de Bpifrance du budget, cette volonté s’est heurtée à la volonté du parlement avec l’introduction d’un amendement « n°II-1082 », identique à celui adopté en 2019. Face aux difficultés économiques résultant de la crise sanitaire qu’a connu le pays, la troisième loi de finances rectificative du 30 juillet 2020 a renforcé ces versements en autorisant 100 millions d’euros supplémentaires en soutien aux actions de garantie de Bpifrance (abondant l’action 7 Développement international et attractivité du territoire). Ce choix du gouvernement démontre ainsi l’utilité qu’avait eu le maintien d’une affectation a minima aux garanties de Bpi, outil nécessaire à l’intervention en cas de dégradation de la situation économique.
L’année 2021 a retrouvé un niveau identique de contribution à la garantie Bpi avec l’adoption d’une ligne de crédit de 10 000 euros par le Sénat grâce à un amendement « n°II-8 rectifié ». Cet amendement, adopté en première lecture, avait été retiré en séance devant l’Assemblée par les rapporteurs spéciaux. Les crédits destinés à faire face à la crise sanitaire ont en effet, en 2021, été regroupés au sein de la mission spéciale Plan de Relance. Celle-ci prévoyait un soutien à Bpifrance à hauteur de 409 millions d’euros d’autorisations d’engagement en 2021-2022 et 305 millions en crédits de paiement.
Depuis le projet de loi de finances pour 2019, il est systématiquement proposé par le Gouvernement de supprimer la dotation versée à Bpifrance au titre de son activité de garantie, traditionnellement inscrite au sein du programme 134. À plusieurs reprises, les rapporteurs spéciaux ont défendu, avec succès, des amendements visant à maintenir, même a minima, un « cordon ombilical » entre l’opérateur et l’État, pour se prémunir contre un retournement de conjoncture et permettre à l’opérateur de continuer à assurer son activité sans effectuer de « recyclage » des dividendes (), préjudiciable au regard des principes budgétaires.
Les débudgétisations liées aux actions confiées à Bpifrance
Pour continuer à maintenir un volume similaire de prêts garantis (5 à 6 milliards d’euros de garanties octroyées chaque année, portant sur un total de prêts d’environ 17 milliards d’euros), Bpifrance procède au recyclage des dividendes normalement versés à l’État – ce que la Cour des comptes considère comme une débudgétisation qui nuit à la lisibilité et à l’efficacité du contrôle parlementaire – et à un redéploiement des crédits prévus au titre d’autres fonds de garantie. Bpifrance peut également être amené à augmenter la tarification de sa garantie, alors même que ses tarifs apparaissent déjà élevés.
Cette question est d’autant plus pertinente au regard de l’inscription de crédits destinés à la garantie BPI au sein de la mission Plan de relance. Cette mission ayant vocation à disparaître, y faire figurer ces crédits apparaît comme une manière de placer le soutien de l’État à la garantie BPI en « gestion extinctive ».
Les rapporteurs spéciaux avaient consacré à la garantie BPI un développement spécifique dans leur rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2021 et en avaient surtout fait leur thématique d’évaluation lors du Printemps de l’évaluation 2021. Ils concluaient ainsi à la nécessité de maintenir un financement budgétaire de la garantie BPI via le programme 134. Aussi, comme chaque année depuis 2018, les rapporteurs spéciaux déposeront en séance publique un amendement visant à rétablir cette ligne budgétaire.
D. les politiques du programme 134 bÉnÉficieraient comme en 2021 de crÉdits issus de la mission plan de relance
Dans le présent projet comme en 2021, les programmes 362 Écologie et 363 Compétitivité de la mission Plan de relance contiennent des crédits concourant à la réalisation des politiques financées par le programme 134 Développement des entreprises, pour un total de plus de 1,3 milliard d’euros.
En particulier, 288 millions d’euros en CP sont destinés à la décarbonation des activités industrielles (action 3 du programme 362), qui représentent près de 20 % des émissions de gaz à effet de serre en France. Les mesures financées par cette action visent à faire évoluer les modes de production vers un modèle bas carbone compatible avec l’objectif national et européen de neutralité carbone en 2050. Cela passe par un soutien à l’efficacité énergétique et à l’adaptation des procédés des entreprises industrielles, encourageant les investissements dans des procédés de fabrication moins émetteurs, et par un soutien aux investissements de substitution d’une solution chaleur bas-carbone à une solution fossile.
Une dotation de 393,9 millions d’euros est également demandée pour la relocalisation d’activités sur le territoire national : 250 millions d’euros pour la « relocalisation des secteurs critiques » et 143,9 millions pour les dispositifs de « relocalisation dans les territoires ». Les rapporteurs spéciaux saluent ces investissements stratégiques, essentiels à la souveraineté industrielle de la France.
CRÉDITS DE LA MISSION plan de relance
CONCOURANT AUX OBJECTIFS Du programme 134 en 2022
(en millions d’euros)
|
|
Autorisations d’engagement
|
Crédits de paiement
|
|
Transition écologique des commerçants, artisans et indépendants
|
0
|
5
|
|
Décarbonation de l'industrie
|
0
|
288
|
|
Nucléaire
|
0
|
13,7
|
|
Plans de soutien aéronautique et automobile - Modernisation filière automobile
|
0
|
90,4
|
|
Plans de soutien aéronautique et automobile - Modernisation filière aéronautique
|
0
|
90,4
|
|
Relocalisation : sécurisation des approvisionnements critiques
|
0
|
250
|
|
Relocalisation : soutien aux projets industriels dans les territoires
|
0
|
143,9
|
|
Industrie du futur
|
0
|
303
|
|
France Num
|
0
|
14,1
|
|
Financement des entreprises
(dont garantie BPI)
|
0
|
147
(104)
|
|
Plan de soutien à l’export
|
0
|
14,8
|
|
Total
|
0
|
1 360,3
|
Source : Réponses aux questionnaires budgétaires.
Transformation de l’industrie et relocalisation des savoir-faire stratégiques : l’exemple de Savoy International
Pendant le premier confinement de mars-avril 2020, la direction générale des entreprises (DGE) avait investi 222 millions d’euros pour l’achat de masques non sanitaires et 40 millions d’euros au titre d’aides à l’investissement dans des machines de fabrication de masques pour permettre à la France de devenir indépendante dans la production de masques d’ici la fin de l’année 2020.
Ce double dispositif incitatif (par la commande publique et l’aide à l’investissement) a permis de faire émerger un écosystème de production de masque sur le sol français.
À titre d’exemple, Savoy International, après avoir investi 14,5 millions d’euros, dont 2,5 millions pour la production de 10 millions de masques chirurgicaux par semaine et 4 millions pour la production de 4 millions de masques FFP2 par semaine, a atteint ses objectifs et participé à la création de 200 emplois à Cluses, dans nos territoires.
Si les rapporteurs spéciaux se félicitent de cet important montant de crédits, nécessaires en période de relance, ils soulignent cependant le manque de lisibilité entraîné par la multiplication des supports budgétaires (programme 134, plan de relance, et compte de concours financier), et regrettent l’absence d’une présentation synthétique de l’effort envers le soutien aux entreprises dans le projet annuel de performance de la mission Économie. À titre d’exemple, le programme 134 comporte cette année encore une action 25, Mesures exceptionnelles dans le cadre de la crise sanitaire, qui n’est pas dotée de crédits.
E. Les dÉpenses fiscales, qui, cette année encore, pÈsent bien davantage que les crÉdits du programme, doivent Être mieux ÉvaluÉes
Pas moins de 69 dépenses fiscales sont rattachées au programme 134 dans le présent projet, pour un total évalué à plus de 20 milliards d’euros en 2022, contre 17,23 milliards en 2021. Le programme fait ainsi l’objet à lui seul de 15 % des dispositifs et de 22 % des montants prévus pour l’ensemble du budget de l’État au cours de l’année 2022.
Face à ce géant, les crédits budgétaires, avec 1,63 milliard d’euros en CP, font figure de nain, puisqu’ils équivaudraient à peine à 8,2 % des dépenses fiscales.
part respective des crÉdits du programme 134 et des dÉpenses fiscales rattachÉes en 2022
(en millions d’euros)
Source : Assemblée nationale, Commission des finances d’après le PAP 2022.
Leur augmentation en 2022 tient principalement aux deux nouvelles dépenses fiscales créées dans le cadre du soutien de l’économie face à la crise sanitaire :
– l’exonération des aides exceptionnelles versées par le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI) ainsi que les instances de gouvernance des régimes de retraites complémentaires, des professionnels libéraux et des avocats en application de l’article 10 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020, d’impôt sur le revenu, d’impôt sur les sociétés et de toutes les contributions et cotisations sociales d'origine légale ou conventionnelle (dépense fiscale n° 220106), créée par l’article 26 de la loi de finances pour 2021 et d’un coût évaluatif de 40 millions d’euros en 2022 ;
– l’exonération des aides versées par le fonds de solidarité institué par l'ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020, d’impôt sur le revenu, d’impôt sur les sociétés et de toutes les contributions et cotisations sociales d'origine légale ou conventionnelle (dépense fiscale n° 220107), et d’un coût estimé à 2 600 millions d’euros en 2022 (pour 2020, le nombre d’entreprises bénéficiaires est estimé à deux millions).
Or, alors que les rapporteurs avaient déjà eu l’occasion de souligner la nécessité, tant pour la sincérité du budget que pour la bonne information du Parlement, de développer les chiffrages et évaluations de l’efficacité des dépenses fiscales, 33 dépenses fiscales sur 69 ne font toujours pas l’objet d’une évaluation.
Les rapporteurs spéciaux regrettent ce manque d’information, alors que les dépenses fiscales chiffrées représentent déjà plus de 92 % des financements de la mission – un taux qui reste très important en dépit de sa baisse depuis 2019.
Évolution des crÉdits du programme 134 et des dÉpenses fiscales rattachÉEs entre 2019 et 2022
(en millions d’euros / indice 100 en 2019)
Source : RAP 2020 et PAP pour 2021 et 2022.
Les rapporteurs spéciaux rappellent enfin la nécessité de conduire un véritable travail d’évaluation des dépenses fiscales pour juger de leur efficacité et de leur efficience.
Le secrétariat général des ministères économiques et financiers leur a assuré que des travaux d’évaluation sur la performance des dépenses fiscales rattachées au programme 134 avaient débuté au printemps 2021, entre le responsable de la fonction financière ministérielle, la Direction de la législation fiscale, le responsable du programme 134 et la DGE. Ils ont « vocation à répondre aux préoccupations des parlementaires et à la recommandation de la Cour des comptes de renforcer l’évaluation des dépenses fiscales les plus coûteuses. Ils devraient, au titre du PLF 2023, conduire à une réflexion sur la mise en place d’indicateurs de performance pour certaines dépenses fiscales du BOP DGE du programme 134. » ()
II. Le programme 343 plan France trÈs haut dÉbit : une mise en œuvre de qualitÉ
Lancé en 2013, le Plan France très haut débit (PFTHD) vise à garantir un accès à internet de qualité sur l’ensemble du territoire, reposant sur le déploiement des réseaux à haut et très haut débit, avec plusieurs objectifs étalés dans le temps :
– pour fin 2020, fournir à tous les Français un accès à un « bon haut débit » soit un débit descendant d’au moins 8 Mbit/s ;
– pour fin 2022, fournir à tous les Français un accès à « très haut débit » soit un débit descendant d’au moins 30 Mbit/s ;
– pour fin 2025, généraliser la fibre optique.
Le déploiement du très haut débit : une action conjointe d’acteurs publics et privés
Le déploiement du très haut débit sur le territoire national procède d’une logique associant acteurs privés et acteurs publics, agissant chacun sur des zones déterminées.
L’ensemble du territoire est ainsi découpé en deux grandes catégories : la zone très dense (dont la liste de communes est définie par l’ARCEP) et la zone moins dense, correspondant aux territoires restants. Cette dernière se subdivise elle-même en zone moins dense où l’initiative privée est présente et zone moins dense où l’on constate une carence de l’initiative privée. Afin de les déterminer, le Gouvernement a recueilli en 2011 les intentions des opérateurs à déployer sur fonds propres des réseaux horizon de 5 ans dans ces zones, dans le cadre d’un appel à manifestation d’intérêt d’investissement. L’intervention financière de l’État ne peut se faire que dans ces zones moins denses où l’initiative privée est carencée – dite zones moins dense d’initiative publique.
Ainsi, les opérateurs privés qui agissent sur la zone très dense et sur la zone moins dense d’initiative privée doivent couvrir à terme 55 % des logements et des locaux professionnels.
Sur les zones moins denses d’initiative publique, les réseaux fixes à très haut débit sont majoritairement déployés dans le cadre de projets portés par les collectivités territoriales, appelés réseaux d’initiative publique. L’État s’est déjà engagé à contribuer à hauteur de 3,6 milliards d’euros en soutien des collectivités territoriales.
Au 31 décembre 2020, 84 dossiers relevant de 98 collectivités territoriales avaient été déposés dans le cadre de l’appel à projet « France très haut débit – réseaux d’initiative publique ».
Le programme 343 Plan France très haut débit (PFTHD) retrace les crédits consacrés au soutien des Réseaux d’initiative publique (RIP) des collectivités territoriales. Son objectif unique de performance, Généralisation de la couverture en fibre optique sur l’ensemble du territoire à l’horizon 2025, est rendu d’autant plus crucial par la crise sanitaire, qui a accéléré le recours aux technologies numériques, tant au travail que dans la vie quotidienne.
En raison de l’arrivée à maturité des projets de réseaux d’initiative publique, le programme 343 entre dans une phrase exclusive de décaissements, d’où l’absence d’AE sur la principale action du programme, Réseaux d’initiative publique de très haut débit. Les AE nécessaires au déploiement des RIP étant toutes disponibles, aucun nouvel engagement n’est prévu dans le présent projet de loi de finances. L’action serait en revanche dotée de 600 millions d’euros de crédits de paiement.
Le programme 343 est enrichi dans le présent projet d’une seconde action, dotée de 22 millions d’euros en AE et CP, visant à rebudgétiser les crédits issus du fonds national pour la société numérique participant aux financements de la politique de la mission. Cette action est issue de la prise en compte des critiques de la Cour des comptes à l’encontre des fonds sans personnalité juridique, tel que le fonds pour la société numérique (FSN). Ce mouvement comptable explique la quasi-multiplication par 100 des autorisations d’engagement du programme.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 343 demandés pour 2022
(en millions d’euros)
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LFI 2021
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PLF 2022
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Évolution
(en %)
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AE
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0,25
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22
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+ 8 700
|
|
CP
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609,33
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622
|
+ 2,08
|
Source : PAP 2022.
A. Un financement global À la hauteur des enjeux
L’effort global de l’État en faveur du plan FTHD va bien au-delà du seul programme 343. Le soutien de l’État s’élevait ainsi au 31 décembre 2020 à 3,6 milliards d’euros, en provenance de plusieurs vecteurs de financements :
– 900 millions d’euros de crédits non budgétaires issus du fonds pour la société numérique (FSN) ;
– 2,4 milliards d’euros engagés en cumulé au 31 décembre 2020 sur le programme 343 ;
– 30 millions d’euros ouverts par la loi de finances rectificative du 30 juillet 2020 sur le même programme ;
– 240 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale pour 2021 dans le cadre du plan de relance sur le programme 364 Cohésion (action 07 Cohésion territoriale).
Cet effort considérable a permis d’atteindre les objectifs assignés pour fin 2020, et le permettra probablement pour ceux fixés à fin 2022.
Présentation des résultats du PFTHD à la date de rédaction du présent rapport
– Plus de 99 % des locaux couverts avec un débit supérieur à 8 Mbit/s (Bon Haut débit ou BHD). Hors accès internet via satellite, dont le recours peut rencontrer des difficultés, notamment s’agissant de la pose d’antennes en habitat collectif, ce chiffre s’établit autour de 97,5 % ;
– La part de locaux éligibles à un débit supérieur à 30 Mbit/s (Très Haut Débit – ou THD) grâce à une technologie filaire (FttH, câble, DSL) est passée de 68 % (28 millions sur 41,9 millions de locaux ) à fin 2020 à 74 % (31 millions) au 30 juin 2021. La croissance du THD est portée par la croissance du FttH, qui est passée sur cette période de 58 % (24,2 millions) à 64 % (27 millions) de couverture des locaux du territoire. Une offre de satellite permettant le THD est disponible depuis le premier semestre 2021 en France métropolitaine ;
– Le nombre d’abonnements est passé de 12,6 millions à 16,6 millions de fin juin 2020 à fin juin 2021, porté principalement par la croissance des abonnements en FttH (passage de 8,3 à 12,4 millions sur cette période). Ces abonnements THD représentent environ 54 % des 31 millions d’abonnements aux services internet à haut débit ;
– Au cours du 2ème trimestre 2021 ce sont 1,5 million de locaux supplémentaires rendus raccordables au FttH, soit environ 22 % de plus que sur la même période de l’année précédente.
– Au juin 2021 ce sont 27 millions de locaux éligibles aux offres FttH, soit une hausse de 30 % en un an. Ils se situent pour un quart en zones très denses, pour moitié en zone « AMII » et pour le dernier quart en zone d’initiative publique ;
– Au cours du 2ème trimestre 2021 ce sont 850 000 locaux rendus éligibles en zone d’initiative publique, soit 95 % de plus que sur la même période un an auparavant ;
– Après des rythmes de déploiements soutenus en 2020, le rythme des déploiements des lignes FttH a ralenti en 2021 dans la zone d’initiative privée. Environ 550 000 locaux y ont été rendus éligibles au cours de ce 2ème trimestre 2021 (626 000 au 1er trimestre précédent) ;
– Les déploiements se poursuivent dans les territoires concernés par des AMEL (appels à manifestation d'engagements locaux) et atteignent 150 000 locaux éligibles à la fin du deuxième trimestre 2021, contre plus de trois fois moins un an auparavant ;
B. Une clarification de la structure budgÉtaire du plan France trÈs haut débit
La structure budgétaire du Plan France très haut débit a connu plusieurs clarifications depuis 2014, année lors de laquelle a été créé le programme 343 pour prendre le relais des crédits du plan d’investissement d’avenir (PIA).
Du PIA au programme 343
Jusqu’en 2014, le Plan « France très haut débit » a été financé sur les autorisations d’engagement disponibles sur le fonds national pour la société numérique (FSN), à hauteur de 900 millions d’euros gérés par la Caisse des dépôts et consignations pour le compte de l’État dans le cadre des Programmes d’investissement d’avenir (PIA).
La création du programme budgétaire 343 Plan France très haut débit en 2015 a permis de prendre le relais des crédits du PIA en instaurant le principe de fongibilité des crédits AE et CP entre programme budgétaire et PIA. Cette fongibilité permet que les AE ouvertes sur le programme 343 soient payées par des crédits PIA et que des engagements ouverts sur les crédits PIA (action 1 du FSN) soient payés par des CP du programme 343.
Cette procédure budgétaire est strictement encadrée par la convention entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations relative à la gestion du fonds programme d’investissements d’avenir (action Développement de l’économie numérique) et du Plan « France très haut débit » (version en date du 28 décembre 2016 modifié par avenants du 7 décembre 2018 et du 10 juillet 2019).
Le présent projet poursuit la clarification de la présentation budgétaire à compter de 2022. La création de la deuxième action sur le programme 343 permet la rebudgétisation de 22 millions d’euros issus de la trésorerie résiduelle du FSN, conformément à la recommandation de la Cour des comptes.
Les rapporteurs spéciaux saluent cette évolution qui vient renforcer la traçabilité des crédits du PFTHD, et, partant, la sincérité du budget.
C. une amÉlioration du suivi de l’exÉcution du plan
1. La crise sanitaire n’a pas excessivement retardé la conduite des projets, suivis de près par l’administration
S’agissant de l’impact de la crise sanitaire sur le déploiement des réseaux, les auditions menées par les rapporteurs spéciaux leur ont permis d’obtenir des informations rassurantes. La crise sanitaire apparaît en effet avoir eu un impact modéré sur la conduite du déploiement, en dépit de ralentissements des phases d’étude et d’échanges en amont des projets.
Ainsi, la trajectoire d’engagement des autorisations est conforme à l’estimation initiale du plan FTHD. Seul un retard sur la consommation des crédits de paiement est à noter ; la crise sanitaire et certaines difficultés rencontrées dans le cadre du dimensionnement des RIP ont en effet conduit à des retards de consommation.
L’effet de la crise sanitaire a essentiellement porté sur le calendrier de déploiement des travaux. Le seul ralentissement du déploiement a été observé au cours du premier semestre 2020, au cours duquel on a toutefois observé un rythme de déploiement élevé. Le second trimestre 2020, davantage touché par la crise, a d’ailleurs maintenu un rythme supérieur de 10 % à celui de la même période en 2019, avec 1,2 million de locaux supplémentaires raccordés. Les trois trimestres suivants ont vu le raccordement d’environ 1,4 million, 1,9 million et 1,5 million de nouvelles prises raccordables. L’objectif de couverture intégrale en THD du territoire, dont 80 % de fibre, fin 2022 et l’intégralité fin 2025, n’est pas remis en cause.
Cependant, une forte disparité est constatée dans le déploiement de l’accès au très haut débit entre les différentes régions françaises, dues principalement à des choix stratégiques initiaux diversifiés. Ainsi, la région Bretagne semble accuser un retard, mais celui-ci s’explique par la volonté de connecter en priorité les territoires les plus difficiles. Pour les rapporteurs, la mise en œuvre du plan en outre-mer paraît désormais être un objectif à poursuivre pour l’égalité entre les territoires Français.
S’agissant du suivi du déploiement, si la gouvernance des projets de RIP relève de la compétence exclusive des collectivités territoriales, celles-ci bénéficient néanmoins d’un suivi attentif et d’un accompagnement du gouvernement qui a fait de la couverture numérique du territoire une de ses réformes prioritaires en raison de son impact sur la vie quotidienne des français.
Pour faciliter l’atteinte de l’objectif, des travaux menés par la DGE et l’ANCT visent à lever les freins aux déploiements au travers des travaux de normalisation, d’harmonisation et la diffusion de bonnes pratiques, en lien avec l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. Les équipes du programme FTHD de l’ANCT assurent un suivi individualisé de chacun des projets de RIP, permettant le cas échéant de mettre en place des ateliers spécifiques pour répondre et traiter avec les porteurs de projets les problématiques opérationnelles rencontrées. Elles associent en tant que de besoin les services déconcentrés de l’État dans la recherche de solutions et la mise en place d’instances locales de dialogue et de suivi.
De plus, l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales impose aux collectivités de transmettre à l'ARCEP une description des projets qu'elles sont amenées à lancer sur le fondement de cet article. Enfin le comité de concertation France très haut débit, instance de concertation sur les sujets relatifs au déploiement des réseaux à haut et très haut débit en France, associant les représentants des collectivités territoriales et les services de l’État, auditionne les porteurs de projet, et peut solliciter des auditions pour évoquer des difficultés particulières.
2. Un nouvel indicateur de performance du programme 343
Les rapporteurs spéciaux appelaient, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2021 () et de la loi de règlement du budget 2020 (), à faire évaluer l’indicateur de performance du programme, afin qu’il permette de s’assurer du développement effectif des réseaux.
L’indicateur figurant dans le projet annuel de performances pour 2021
était obsolète
L'indicateur figurant dans le PAP 2021, intitulé Part des logements et locaux professionnels de la zone d'intervention des collectivités territoriales qui seront éligibles au très haut débit d'ici 2022, n’était plus pertinent au regard de l'évolution du PFTHD qui est désormais en phase de déploiement.
En effet, il rendait compte de l’état des conventions de financement des projets des réseaux d'initiative publique (RIP) et non des déploiements effectifs du très haut débit. De plus, les objectifs du PFTHD ont évolué avec le plan de relance.
Cet indicateur a été opportunément remplacé pour 2022 par un nouvel indicateur de performance, intitulé Nombre cumulé de locaux (foyers et entreprises) éligibles à la FttH () au titre de l’année N dans la zone d’initiative publique France entière, qui permet de rendre compte du déploiement effectif de la fibre optique en comptabilisant le nombre de locaux raccordables à la fibre dans les zones d’initiative publique. Les locaux éligibles au réseau FttH correspondent aux logements ou locaux à usage professionnel raccordables à un réseau de communications à très haut débit en fibre optique par l’intermédiaire d’un point de mutualisation.
Les rapporteurs spéciaux se félicitent que leurs remarques aient été entendues et saluent ce nouvel indicateur qu’ils jugent bien plus pertinent.
