N° 4524

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 7 octobre 2021.

RAPPORT

FAIT

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2022 (n° 4482),

 

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN,

Rapporteur général

Député

 

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ANNEXE N° 24
 

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

Transformation et fonction publiques :

 

Transformation publique

 

Rapporteur spécial : M. Alexandre HOLROYD

 

Député

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SOMMAIRE

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Pages

PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

DonnÉes clÉs

PREMIÈRE PARTIE : LA MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

I. LE PROGRAMME 156 GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

A. LUTTER PLUS EFFICACEMENT CONTRE LA FRAUDE ET L’ÉVASION FISCALES : UN ENJEU MAJEUR POUR LES FINANCES PUBLIQUES ET LE PACTE RÉPUBLICAIN

1. Les efforts pour améliorer les résultats du contrôle fiscal en faisant appel aux technologies de ciblage doivent être amplifiés

2. Le recouvrement de la fiscalité énergétique sera transféré à la DGDDI en 2022

B. LA RÉORGANISATION DU RÉSEAU : CONCILIER PROXIMITÉ ET DÉMATÉRIALISATION DES FLUX FINANCIERS

1. Le déploiement du nouveau réseau de proximité se poursuivra en 2022

2. Le réseau de paiement de proximité entre dans une phase de consolidation

3. La DGFiP prépare le déploiement de la facturation électronique qui interviendra à partir de 2024

C. LA RÉSORPTION DE LA DETTE TECHNOLOGIQUE S’INSCRIT DANS LA TRAJECTOIRE DÉFINIE PAR LE CONTRAT D’OBJECTIFS ET DE MOYENS

1. Une dynamique toujours soutenue des crédits de paiement alloués aux dépenses informatiques

2. Les principaux chantiers immobiliers de 2022 seront liés à la poursuite du NRP

II. LE PROGRAMME 218 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES

A. LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DES MINISTÈRES ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS EST AU CŒUR DE LA MODERNISATION FINANCIÈRE DE L’ÉTAT

1. Un soutien affirmé aux activités de lutte contre la fraude financière et de contrôle de la conformité

2. La dynamique des crédits de paiement d’investissement traduit l’amélioration de l’efficacité des fonctions support

a. Le budget informatique des services centraux progressera en 2022

b. Le regroupement des datacenter permettra d’optimiser les coûts immobiliers

B. LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL PILOTE PLUSIEURS CHANTIERS DE TRANSFORMATION INTERNE DU MINISTÈRE DE L’ÉCONOMIE

1. Les directions et agences financières de l’État poursuivent leurs investissements dans de nouveaux outils technologiques

2. L’amélioration des conditions d’emploi des agents et l’encadrement des modalités de télétravail : deux priorités en sortie de crise sanitaire

III. LE PROGRAMME 302 FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

A. LA FACILITATION DES ÉCHANGES ET LA LUTTE CONTRE LES FRAUDES ET LES TRAFICS INTERNATIONAUX VONT DE PAIR

1. La Douane poursuivra ses efforts pour fluidifier le dédouanement et consolider la « frontière intelligente » avec le Royaume-Uni

2. La mise en œuvre du paquet TVA e-commerce : les spécificités du dédouanement des envois de faible valeur

3. Les moyens de lutte contre les fraudes et les trafics illicites seront de nouveau en progression en 2022

B. LE FUTUR CONTRAT D’OBJECTIFS ET DE MOYENS DEVRA ACCOMPAGNER LA TRANSFORMATION DE LA DOUANE

1. Le transfert d’une partie des missions fiscales de la DGDDI s’accompagne d’un resserrement du réseau comptable douanier

2. L’évolution des métiers et des missions de la Douane pose le cadre du futur contrat d’objectifs et de moyens qui devra s’accompagner d’un renforcement de la GPEEC

C. LE SOUTIEN OPÉRATIONNEL REVÊT UNE FORTE COMPOSANTE TECHNOLOGIQUE

1. Une « dette technologique » en voie de résorption et de nouveaux projets dans le cadre d’e-Douane

2. Une partie de la flotte d’hélicoptères de la Douane fera l’objet d’une location à partir de 2022

3. Le datacenter de la Douane, cofinancé par le FTAP, sera livré en 2024

D. LES DISPOSITIONS DU PROTOCOLE 2018-2021 DE SOUTIEN AU RÉSEAU DES BURALISTES SONT PROLONGÉES JUSQU’EN dÉcembre 2022

1. L’État continuera à soutenir les buralistes dans leur transformation en commerces de proximité au moins jusqu’en 2022

2. Vers un renforcement des outils d’accompagnement des buralistes ?

SECONDE PARTIE : LA MISSION TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUES

I. LA MISSION RASSEMBLERA EN 2022 L’ENSEMBLE DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA TRANSFORMATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUES

1. La nouvelle maquette budgétaire traduit un effort de clarification en regroupant les crédits destinés à la transformation publique dans trois programmes

2. La programmation pour 2022 prévoit une montée en charge des CP sur l’ensemble du périmètre « transformation publique » de la mission

II. LE PROGRAMME 348 RÉNOVATION DES CITÉS ADMINISTRATIVES ET AUTRES SITES DOMANIAUX MULTI-OCCUPANTS

A. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME

1. Une enveloppe quinquennale d’un milliard d’euros pour la rénovation énergétique des cités administratives

2. Les performances énergétiques ont été ajustées pour tenir compte du retrait d’un projet et de surcoûts éventuels

B. LE BUDGET PROPOSÉ POUR 2022

1. Les AE de la programmation pluriannuelle ont déjà été entièrement engagées sur tranches fonctionnelles

2. Depuis 2020, l’horizon de consommation des CP a été régulièrement décalé

III. LE PROGRAMME 349 TRANSFORMATION PUBLIQUE

A. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME

1. Le FTAP aide les administrations à se transformer par l’innovation

2. Les indicateurs et le retour sur investissement

B. LE BUDGET PROPOSÉ POUR 2022

1. À défaut d’être formellement pérennisé, le FTAP bénéficie d’un abondement de 80 millions d’euros en 2022

2. Après avoir été ralentie par les délais de contractualisation et la crise sanitaire, la montée en charge des CP se concrétise enfin

IV. LE PROGRAMME 352 INNOVATION ET TRANSFORMATION NUMÉRIQUES

A. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME

1. Encourager les initiatives innovantes des administrations publiques pour résoudre des « irritants »

2. Le FAST fonctionne sous forme d’appels à projets

3. Des crédits sont destinés au financement de recrutements d’experts numériques

4. Des cibles ambitieuses qui reflètent la croissance du nombre de produits en phase d’accélération et du nombre d’intrapreneurs formés

B. LE BUDGET PROPOSÉ POUR 2022

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

 

 

 

 

 

PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL En 2022, l’ensemble des crédits du ministère de la transformation et de la fonction publiques (MTFP) sera regroupé dans la mission Transformation et fonction publiques. Ce processus de mise en cohérence de la maquette budgétaire avec l’action gouvernementale s’accompagnera également d’une modification mineure du périmètre de la mission Gestion des finances publiques : les crédits de la direction générale de l’administration de la fonction publique (DGAFP), du centre interministériel de services informatiques RH (CISIRH) et de la délégation interministérielle à la transformation publique (DITP) rejoindront la mission Transformation et fonction publiques. Au terme de ce mouvement, la complémentarité qui existait entre les deux missions précitées apparaîtra plus ténue puisque la mission Gestion des finances publiques regroupera les crédits des deux grandes administrations de Bercy, la DGFiP et la DGDDI, épaulées par le secrétariat général des ministères économiques et financiers (SGMEF), tandis que la mission Transformation et fonction publique portera des crédits destinés à la transformation de l’action publique, essentiellement sous la forme de cofinancement d’initiatives innovantes sélectionnées sur appels à projets, et à la modernisation des ressources humaines de la fonction publique. S’agissant de la DGFiP et de la DGDDI, les réformes de transformation initiées depuis le début du quinquennat seront poursuivies : – pour la DGFiP, dans le cadre de la mise en œuvre du contrat d’objectifs et de moyens, la mise en place du portail unique relatif au recouvrement fiscal et social partagé entre la DGFiP, la DGDDI et l’ACOSS ; la poursuite du déploiement du nouveau réseau de proximité, qui sera achevé aux quatre-cinquièmes à la fin de 2022 ; l’extension du réseau de paiement de proximité ; la préparation de la facturation électronique prévue pour 2024 ; – pour la DGDDI, la mise en œuvre du paquet TVA e-commerce entrée en vigueur le 1er juillet 2021 ; la poursuite du transfert du recouvrement de certaines taxes (à compter du 1er janvier 2022, les taxes énergétiques et la TVA à l’importation notamment) ; la poursuite de l’organisation de la « frontière intelligente » pour tirer les conséquences du Brexit ; l’extension de son datacenter à Toulouse ; – pour ces deux administrations, le développement de l’exploitation de la donnée (data mining, intelligence artificielle) pour un meilleur ciblage des contrôles fiscaux et des flux de marchandises et de personnes, mais aussi un meilleur accompagnement des usagers et des entreprises. Le rapporteur plaide en faveur d’un renforcement des budgets informatiques pour apporter une réponse concrète et rapide face aux fraudes fiscales et aux trafics illégaux. Il est essentiel que ces dispositifs montent en charge, dans un contexte où le commerce électronique s’amplifie et les risques pour les finances publiques augmentent. Le rapporteur réitère également sa recommandation de consolider l’accompagnement des agents à travers une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences adaptée aux transformations des métiers des finances publiques et de la douane et aux réallocations d’effectifs entre ces deux administrations en lien avec le transfert de gestion des missions fiscales. Enfin, le rapporteur recommande l’extension au-delà de 2022 du contrat d’objectifs et de moyens de la DGFiP qui s’est révélé particulièrement positif depuis sa mise en place en mars 2020, en témoigne l’accord unanime signé le 21 octobre 2021 entre la DGFiP et les organisations syndicales actant le partage des gains de productivité et des économies réalisés au titre du contrat d’objectifs et de moyens en 2020 et 2021. Sa déclinaison à la DGDDI en 2022 sera une opportunité pour cette administration de bâtir un projet d’avenir selon une trajectoire financière pluriannuelle sécurisée. S’agissant de la mission Transformation et fonction publiques, sur le périmètre du présent rapport qui porte sur les crédits de la transformation publique, le rapporteur fait les constats suivants : – sur la rénovation des cités administratives (programme 348) : les crédits de paiement demandés en 2022 (266,4 millions d’euros) s’ajoutent aux reports importants (271,4 millions d’euros) qui traduisent les décalages calendaires liés aux contractualisations plus lentes que prévues et à la crise sanitaire. Les crédits de paiement devraient s’échelonner jusqu’en 2024. Il convient de souligner toutefois que l’enveloppe d’un milliard d’euros est bien tenue et que la direction de l’immobilier de l’État (DIE) qui gère le programme s’attache à préserver l’efficacité énergétique des projets ; – sur le fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP) (programme 349) : l’enveloppe initiale de près de 700 millions d’euros a été consommée. Le budget 2022 prévoit d’abonder le fonds de 80 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 168,7 millions d’euros en crédits de paiement. La montée en charge des crédits de paiement est progressive et le rapporteur recommande d’affiner les prévisions de consommation. Le fonds géré par la DITP a investi dans plus de 100 projets innovants depuis 2018, lesquels ont généré environ 800 millions d’euros d’économies ou de coûts évités ; – sur l’innovation et la transformation numériques (programme 352) : ce programme opéré par la direction interministérielle du numérique (DINUM) gère un fonds d’accélération des startups d’État et cofinance des recrutements d’experts numériques pour les administrations. Les crédits demandés sont assez modestes (10,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 12,1 millions d’euros de crédits de paiement) mais le programme est ambitieux : il vise le développement d’une cinquantaine de produits en 2022, dont 5 blockbusters. Ainsi, ce budget 2022 continuera à promouvoir la transformation et la modernisation de l’action publique.

 

DonnÉes clÉs MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES Crédits de paiement 2018-2022 (en millions d’euros) Plafond d’emplois 2018-2022 (en ETPT) MISSION TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUES CITÉS ADMINISTRATIVES (P 348) Autorisations d’engagement (en millions d’euros)   FTAP (P 349) Autorisations d’engagement (en millions d’euros) Crédits de paiement (en millions d’euros) Crédits de paiement (en millions d’euros)

 

   PREMIÈRE PARTIE :
LA MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

Cette mission rassemble les crédits du programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, qui retrace les crédits de la DGFiP, du programme 218 Conduite des politiques économiques et financières, qui concentre les crédits du secrétariat général des ministères économiques et financiers ainsi que des cabinets ministériels et de diverses directions et agences qui leur sont rattachés (direction du budget, direction des achats de l’État, agence pour l’informatique financière de l’État, etc.), et du programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges, qui porte les crédits de la DGDDI.

Les crédits de la mission s’élèveront en 2022 à 10,0 milliards d’euros, tant en autorisations d’engagement (AE) qu’en crédits de paiement (CP), traduisant un recul de 143 millions d’euros (– 1,4 %) pour les AE et de 92 millions d’euros (– 0,9 %) pour les CP par rapport à 2021. Une mesure de sortie de périmètre correspondant à 72,9 millions d’euros en AE et 73,1 millions d’euros en CP explique la moitié de la diminution des AE et l’essentiel de celle des CP. Il s’agit du transfert des crédits, y compris la masse salariale, de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), de la direction générale de l’administration de la fonction publique (DGAFP) et du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH), portés par le programme 218, vers la mission Transformation et fonction publiques.

Évolution des crÉdits de la mission EN 2022 par rapport À 2021

(en millions d’euros)

Programmes de la mission	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2021	PLF 2022	Variations 2022/2021	LFI 2021	PLF 2022	Variations 2022/2021	Part mission
156 – Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	7 651,85	7 583,58	– 0,9 %	7 591,36	7 548,63	– 0,6 %	75,5 %
218 – Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	942,70	860,85	– 8,7 %	938,96	887,92	– 5,4 %	8,9 %
302 – Facilitation et sécurisation des échanges	1 572,62	1 579,85	+ 0,5 %	1 564,94	1 566,60	+ 1,3 %	15,6 %
Total mission	10 167,18	10 024,28	– 1,41 %	10 095,26	10 003,15	– 0,91 %	100 %

Source : PAP 2022, hors FdC et AdP.

Les plafonds d’emplois proposés pour 2022 s’élèvent respectivement à 96 369, 4 964 et 16 689 ETPT sur les trois programmes, marquant une érosion globale de 1 638 ETPT. La mesure de périmètre précédemment mentionnée concernant le programme 218 représente 423 ETPT sortants. En outre, 54 ETPT du programme 302 sortent vers le programme 217 (secrétariat général du ministère de la transition écologique) au titre du transfert des missions fiscales de la DGDDI. Ces deux mesures expliquent près d’un tiers de la réduction du plafond d’emplois de la mission en 2022. Comme les années précédentes, la DGFiP contribuera fortement à la réduction des effectifs civils de l’État avec un schéma d’emplois prévisionnel négatif de 1 506 ETP (– 1 800 ETP en loi de finances pour 2021). La DGDDI et le SGMEF verront en revanche leurs effectifs progresser en 2022, alors que leurs schémas d’emplois étaient négatifs respectivement de 178 et 181 ETP en 2021.

ÉVOLUTION DES SCHÉMAS ET DES PLAFONDS D’EMPLOIS DEMANDÉS
EN 2022 PAR RAPPORT À 2021

(en ETP et ETPT)

Nom du programme	Schéma d’emploi en 2022 par rapport à 2021	Évolution du plafond d’emplois en 2022 par rapport à 2021
156 – Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	– 1 506	– 989
218 – Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	+ 81	– 373
302 – Facilitation et sécurisation des échanges	+ 33	– 276
Total mission	– 1 392	– 1 638

Source : PAP 2022.

I.   LE PROGRAMME 156 GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

Ce programme retrace les crédits de la DGFiP. Il regroupe les moyens consacrés aux opérations de recettes (assiette, recouvrement, contrôle) de l’État et des collectivités territoriales, au paiement des dépenses publiques et à la tenue des comptes publics.

● Pour mémoire, la DGFiP s’est engagée le 16 mars 2020, avec la direction du budget et le SGMEF, dans un contrat d’objectifs et de moyens (COM) pour la période 2020-2022. Celui-ci fixe un cadre stratégique pluriannuel clair et sécurise les moyens financiers nécessaires à la transformation numérique de l’administration des finances publiques dans un contexte d’évolutions profondes de ses différents métiers. Le COM couvre plusieurs enjeux liés à une meilleure maîtrise de la dépense publique, à une amélioration de la couverture des besoins des usagers et à un renforcement du dialogue social et de l’accompagnement des agents.

À ce titre, le COM prévoyait que les marges de manœuvre financière dégagées grâce aux gains de productivité réalisées par la DGFiP dans son processus de transformation feraient l’objet d’une allocation en faveur des agents. Le 22 octobre 2021, un accord unanime a été signé entre la DGFiP et l’ensemble des organisations syndicales représentatives. Cet accord prévoit plusieurs mesures exceptionnelles de revalorisation indemnitaire pour les personnels de la DGFiP.

Le rapporteur tient à saluer cet accord qui donne tout son sens au COM. Il montre que le COM est un contrat collectif aux termes duquel toutes les parties prenantes sont gagnantes : le contribuable, avec les gains de productivité et les économies générées, l’administration, dont les ressources sont sanctuarisées selon une trajectoire prédéterminée, l’usager, qui voit s’étoffer la qualité des services proposés, et les agents publics, qui récoltent les fruits de leurs efforts par le biais d’une amélioration de leurs conditions d’emploi et de rémunération.

Le rapporteur gage que cet accord, rendu possible grâce au COM et signé dans le cadre des dispositions de l’ordonnance du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique, permettra de fortifier le dialogue social au sein de la DGFiP.

● Les crédits de la DGFiP sont prévus pour 7,58 milliards d’euros en AE et 7,55 milliards d’euros en CP en 2022, en recul respectivement de – 0,9 % et – 0,5 % par rapport aux crédits demandés en 2021.

Depuis 2015, les crédits de paiement du programme ont diminué de 601 millions d’euros (– 7,3 %). Si l’on neutralise les mesures de périmètres (suppression de la facturation des loyers budgétaires pour 245,8 millions d’euros en 2019 et transfert entrant de la direction de la législation fiscale pour 18,4 millions d’euros en 2021), la diminution s’établit à 336 millions d’euros, essentiellement imputable aux suppressions d’effectifs réalisées au sein du programme.

Les crédits de titre 2 représentent 6,61 milliards d’euros, soit 88 % des crédits du programme. Les crédits hors titre 2 sont essentiellement portés par l’action n° 9 Soutien qui représente 0,66 milliard d’euros en AE et 0,71 milliard d’euros en CP, sur un total de crédits hors titre 2 pour le programme de 0,97 milliard d’euros en AE et 0,94 milliard d’euros en CP.

Évolution en 2022 des crÉdits du programme 156 par rapport À 2021

(en millions d’euros)

Programme et actions	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2021	PLF 2022	Évolution	LFI 2021	PLF 2022	Évolution	Part des crédits
01 – Fiscalité des grandes entreprises	115,86	200,58	+ 73,1 %	120,56	123,18	+ 2,2 %	1,6 %
02 – Fiscalité des PME	1 549,57	1 399,15	– 9,7 %	1 554,41	1 399,98	– 9,9 %	18,5 %
03 – Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale	2 103,87	2 082,62	– 1,0 %	2 101,51	2 076,64	– 1,2 %	27,5 %
05 – Gestion financière de l’État hors fiscalité	711,47	727,51	+ 2,3 %	711,75	726,71	+ 2,1 %	9,6 %
06 – Gestion des pensions	74,31	74,11	– 0,3 %	74,01	74,11	+ 0,1 %	1,0 %
07 – Gestion financière du secteur public local hors fiscalité	1 282,78	1 282,45	0 %	1 283,14	1 282,28	– 0,1 %	17,0 %
08 – Gestion des fonds déposés	60,39	51,07	– 15,4 %	60,22	51,22	– 14,9 %	0,7 %
09 – Soutien	1 735,17	1 747,18	+ 0,7 %	1 667,32	1 795,59	+ 7,7 %	23,8 %
10 – Élaboration de la législation fiscale	18,43	18,92	+ 2,7 %	18,43	18,92	+ 2,7 %	0,3 %
156 – Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	7 651,85	7 583,58	– 0,89 %	7 591,26	7 548,63	– 0,56 %	100 %

Source : PAP 2022, hors FdC et AdP.

● Les crédits de titre 2 (hors CAS Pensions) connaîtront une nouvelle baisse en 2022, de – 31,2 millions d’euros, soit – 0,7 %. Elle est cependant moins prononcée que celle prévue dans le PLF 2021 (– 64,4 millions d’euros). Cette évolution s’explique principalement par :

– l’impact des mesures de transfert et de périmètre de 2021 et 2022 pour + 6,7 millions d’euros. Il s’agit pour l’essentiel des effectifs provenant de la DGDDI au titre du transfert des missions fiscales correspondant à 144 ETPT ;

– l’extension en année pleine du schéma d’emplois 2021 (– 645 ETPT) et le schéma d’emplois 2022 (– 989 ETP correspondant à – 794 ETPT), soit – 70,5 millions d’euros ;

– le financement du glissement-vieillesse-technicité (GVT), pour un solde de + 11,2 millions d’euros (contre – 7,5 millions d’euros en 2021) ;

– les mesures générales et catégorielles, pour + 8,2 millions d’euros (indemnité de garantie de pouvoir d’achat, mesures bas salaires, etc.) ;

– le solde de rebasage et débasage de dépenses (indemnisation de jours de compte épargne-temps, mesures de restructuration, provisions de dispositifs de départs, etc.), pour – 5,1 millions d’euros ;

– le financement partiel par l’État de la protection sociale complémentaire, pour + 18,2 millions d’euros.

Pour 2022, le plafond d’emplois rémunérés sera en diminution de 989 ETPT, soit – 1,0 %. Bien que ce plafond soit revu une nouvelle fois en baisse, il convient de souligner que cette diminution tend à s’infléchir depuis 2020. Le schéma d’emplois reste négatif (– 1 506 ETP), dans des proportions comparables aux années précédentes, compte tenu des 144 emplois provenant de la DGDDI.

Le tableau ci-dessous rend compte de l’évolution pluriannuelle des effectifs de la DGFiP depuis sa création.

PROGRAMME 156 : Évolution pluriannuelle des EFFECTIFS

(en ETPT et en ETP)

	2008	2015	2016	2017	2018	2019	2020	LFI 2021	PLF 2022
Plafond d’emplois	125 949	109 726	107 294	105 690	102 678	100 816	98 893	97 358	96 369
ETPT exécutés	125 541	107 202	105 121	103 473	101 394	99 257	96 991	–	–
Schéma d’emplois voté	– 2 385	–2 000	– 2 130	– 1 630	– 1 600	– 2 130	– 1 500	– 1 800	– 1 506
Schéma d’emplois exécuté	– 2 699	– 2 000	– 2 050	– 1 630	– 2 038	– 2 203	– 1 860	–	–

Source : documents budgétaires.

La DGFiP connaît un nombre important de départs à la retraite ces dernières années (4 415 en 2021) : les besoins de recrutement se sont donc accrus. La DGFiP a lancé une campagne d’ampleur d’attractivité sur les réseaux sociaux pour contrecarrer la baisse tendancielle du nombre de candidats aux concours. La DGFiP a indiqué au rapporteur avoir constaté les premiers signaux positifs avec une hausse des candidatures en 2021 : +13% d’inscrits pour le concours d’agents.

Par ailleurs, la DGFiP cible un relèvement du taux de féminisation de ces différents métiers, à l’image de ce qui a été réalisé pour les corps des administrateurs et des administrateurs-adjoints des finances publiques. Des travaux sont également en cours pour développer une marque employeur de la DGFiP (renforcement de l’accueil des nouveaux arrivants, mise en ligne depuis la rentrée 2021 d’une web application de présentation de la DGFiP, refonte début 2022 de l’espace recrutement, etc.).

A.   LUTTER PLUS EFFICACEMENT CONTRE LA FRAUDE ET L’ÉVASION FISCALES : UN ENJEU MAJEUR POUR LES FINANCES PUBLIQUES ET LE PACTE RÉPUBLICAIN

Trois actions concourent à l’assiette, au recouvrement et au contrôle des principaux impôts de l’État et des impôts locaux.

L’action n° 1 Fiscalité des grandes entreprises, l’action n° 2 Fiscalité des PME et l’action n° 3 Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale regroupent ainsi 3,43 milliards d’euros de crédits de titre 2 pour 50 152 ETPT, soit 52 % de l’ensemble des crédits de personnels du programme. Pour l’action n° 1, il s’agit des crédits de la direction des grandes entreprises (DGE). La DGE gère en 2021 un portefeuille de 48 883 entreprises. L’action n° 2 porte les crédits des services des impôts des entreprises (SIE). Enfin, l’action n° 3 réunit les crédits du réseau de la fiscalité des particuliers.

Les crédits hors titre 2 s’élèvent à 254,9 millions d’euros en AE et 172,4 millions d’euros en CP (171,9 millions d’euros en AE et 182,1 millions d’euros en CP en 2021).

L'augmentation significative de la consommation prévisionnelle des crédits en AE par rapport à la gestion précédente, correspond au montant de la prise à bail liée au relogement de trois directions nationales franciliennes du contrôle fiscal (DVNI et DNEF) et de la gestion des grandes entreprises (DGE) en Seine-Saint-Denis. Ces engagements de loyers correspondent à 83 millions d’euros en AE (1,8 million d’euros en 2021). Ils sont couverts par des CP les années suivantes.

1.   Les efforts pour améliorer les résultats du contrôle fiscal en faisant appel aux technologies de ciblage doivent être amplifiés

● Les récents scandales d’évasion fiscale (« Football leaks » en 2015, « Panama Papers » en 2016, « Pandora Papers » en 2021, etc.) ont montré que les marges de progrès en matière de recouvrement de l’impôt éludé existent. Le rapporteur a choisi d’approfondir la question du contrôle fiscal.

Le rapport publié fin 2019 par la Cour des comptes sur la fraude aux prélèvements obligatoire ([1]) a mis en lumière « une diminution des résultats de la lutte contre la fraude ».

Les deux tableaux page suivante présentent l’évolution récente des résultats du contrôle fiscal :

– les droits nets notifiés et les pénalités, ventilés par impôt et taxe depuis 2008. Si l’année 2020 est atypique en raison de la crise sanitaire, elle ponctue une tendance décroissante depuis 2015 avec un montant de droits nets notifiés de 8,9 milliards d’euros, en diminution de 22 % par rapport à 2019 ;

– les droits et pénalités recouvrés, ventilés par impôt et taxe depuis 2008. La même remarque peut être faite que précédemment concernant les résultats de l’année 2020, avec une diminution des montants encaissés de près de 30 % par rapport à 2019 à 7,8 milliards d’euros.

Selon la DGFiP, le bilan du contrôle fiscal en 2020 reflète la mobilisation des équipes sur les missions prioritaires du recouvrement de l’impôt (PAS, TVA, etc.). La DGFiP indique que le nombre de contrôles conclus par acceptation du contribuable est en progression. Sur le début de l’année 2021, et compte tenu de la suspension des délais de prescription, « les résultats du contrôle fiscal à la fin juin 2021 mettent en évidence une reprise d’activité relativement soutenue ». Le nombre de contrôle est en hausse de 34 % : 237 000 contrôles ont été effectués contre 177 000 au premier semestre 2020. Les sommes mises en recouvrement sont également en progression, de 80 % et atteignent 6,5 milliards d’euros sur le premier semestre 2021. Les encaissements à la suite de ces contrôles atteignent 5,3 milliards d’euros, soit une hausse de 59 % sur la même période. L’activité de 2021 devrait ainsi être comparable à celle de 2019.

● La Cour des comptes a préconisé dans son rapport de 2019 une réorganisation du contrôle fiscal, en relançant notamment la délégation nationale de lutte contre la fraude (DNLF), un renforcement du renseignement fiscal et une rationalisation plus poussée de la programmation et de l’exploitation des données de masse (datamining, big data).

Au niveau central, le service du contrôle fiscal de la DGFiP a fait l’objet d’une réorganisation. Depuis le 1er octobre 2020, un service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal (SSJCF) a été créé, avec quatre sous-directions métiers :

– la sous-direction du contrôle fiscal, du pilotage et de l’expertise juridique ;

– la sous-direction de la sécurité juridique des particuliers ;

– la sous-direction de la sécurité juridique des professionnels ;

– la sous-direction internationale.

L’organisation des trois directions nationales, la direction nationale d’enquêtes fiscales (DNEF), en charge de la lutte contre les fraudes les plus graves, la direction nationale des vérifications de situations fiscales (DNVSF), en charge du contrôle des personnes physiques et la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI), en charge du contrôle des grandes entreprises, n’a pas été modifiée.

Évolution des MONTANTS RAPPELÉS VENTILÉS PAR IMPÔT et taxes de 2008 À 2020

 

(en millions d’euros)

(en M€)	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Droits nets notifiés (1)	12 738	12 380	13 113	13 479	14 369	14 286	15 334	16 121	15 292	13 981	12 916	11 450	8 876
Pénalités (y compris les intérêts de retard)	2 895	2 770	2 889	2 929	3 767	3 714	3 964	5 072	4 175	3 922	3 235	2 419	1 343
Total des droits et des pénalités	15 633	15 150	16 002	16 408	18 136	18 136	19 298	21 194	19 467	17 903	16 151	13 869	10 219
Détail des droits nets par impôt:
Impôt sur les sociétés	2 926	3 011	3 912	3 624	4 082	3 433	3 809	4 837	4 029	3 930	3 652	3 020	1 997
Impôt sur le revenu	1 983	1 954	1 940	1 978	2 070	2 136	2 146	2 300	2 213	2 164	2 171	1 689	1 094
Taxe sur la valeur ajoutée	2 715	3 011	2 508	2 763	3 235	2 709	2 361	2 235	2 267	2 129	2 000	1 760	913
Remboursements de crédit de TVA	1 595	1 188	1 661	1 466	1 345	1 708	1 296	1 513	1 617	1 602	1 507	1 697	1 749
Droits d’enregistrement	1 679	1 430	1 414	1 450	1 525	1 460	1 590	1 261	1 326	1 133	947	1 242	1 427
Impôt de solidarité sur la fortune devenu Impôt sur la fortune immobilière (IFI) en 2018	273	257	282	306	383	421	381	357	336	347	408	398	352
Impôts locaux	696	795	579	584	436	428	509	510	680	593	533	504	348
Impôts divers (2)	871	734	817	1 309	1 293	1 991	1 604	1 194	1 222	1 115	1 072	917	997
STDR (impôt sur le revenu, droits d’enregistrement, ISF et divers en droits nets et pénalités)	-	-	-	-	-	-	1 914	2 654	2 476	1 316	939	358	0

(1) À compter des résultats 2019, les montants présentés ne sont plus les montants notifiés mais ceux faisant l’objet d’une demande de mise en recouvrement, c’est-à-dire après que les instances consultatives de recours ont rendu leur avis (et non avant comme les années antérieures), reflétant ainsi les nouvelles orientations posées par la loi ESSOC et les différents moyens de recours des contribuables.

(2) Dont la contribution sociale généralisée, la contribution pour le remboursement de la dette sociale, la contribution à l'audiovisuel public et les taxes annexes sur le chiffre d'affaires à compter de 2011.

Source : DGFiP.

Évolution des montants recouvrÉs ventilÉs par IMPÔT et taxes de 2008 À 2020

 

(en millions d’euros)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Montant total des encaissements (y compris STDR jusqu’en 2019)	non disponible				9 002	10 067	10 435	12 243	11 088	9 393	8 675	11 331	7 790
Dont Impôt sur le revenu et cotisations sociales (1)					2 109	2 051	2 266	2 118	2 050	2 182	2 061	2 287	1 597
Dont TVA					1 291	1 264	1 139	1 231	1 268	1 022	1 070	1 280	829
Dont Impôt sur les sociétés /taxe sur les salaires					2 594	4 164	2 508	3 718	2 863	2 685	2 690	4 859	2 494
Dont Droits de déclarations de successions déposées suite à relance					1 087	986	896	783	869	642	432	745	1 137
Dont Droits de déclarations d'ISF déposées suite à relance					68	80	58	57	55	56	56	84	83
Dont Autres impôts					1 853	1 406	1 654	1 683	1 507	1 490	1 427	1 718	1 651
Dont STDR						116	1 914	2 654	2 476	1 316	939	358	0

(1) À compter des résultats 2019, prise en compte des créances prises en charge en années n-4 et n-5.

Source : DGFiP.

 

STDR : service de traitement des déclarations rectificatives (service ouvert pour la régularisation des avoirs à l’étranger de 2014 à 2017).

 

 

● Conformément aux préconisations de la Cour des comptes, la DNLF, qui coordonne au niveau départemental les comités opérationnels départementaux antifraudes (CODAF), a été réorganisée. À cette fin, le décret n° 2020-872 du 15 juillet 2020 a créé une nouvelle structure administrative, dénommée mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF), qui se substitue à la DNLF. La MICAF (voir encadré infra) a pour compétence la coordination interministérielle en matière de lutte contre la fraude aux finances publiques aux niveaux national et local. Parallèlement, il est institué un comité interministériel anti-fraude (CIAT) pour assurer l’impulsion politique.

Dix groupes opérationnels nationaux anti-fraude (GONAF), pilotés par la MICAF ou la DGFiP ont été constitués en 2021 sur des thématiques prioritaires : la fraude à la TVA (le GONAF TVA a remplacé l’ancienne « Task force TVA » ([2])), le travail illégal, les sociétés éphémères frauduleuses, la fraude à la résidence, la fraude documentaire et à l’identité, l’adaptation des moyens d’enquêtes aux enjeux numériques, le recouvrement des créances en matière de fraude aux finances publiques, la contrefaçon et le trafic de tabac.

● Dans le cadre de la lutte contre la fraude fiscale, la DGFiP recourt aux méthodes d’analyse de données mettant en œuvre des techniques statistiques ou d’apprentissage automatique (datamining, intelligence artificielle) pour améliorer le ciblage des opérations de contrôle. Ces travaux sont menés par un service dédié, le bureau SJCF-1D (ex-Mission requêtes et valorisation ou MRV), rattaché au service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal (SJCF), en liaison étroite avec les pôles de programmation localisés dans les Directions interrégionales de contrôle (DIRCOFI). Ils font l’objet d’un financement spécifique du FTAP à hauteur de 5,2 millions d’euros (projet CFVR ([3])) sur la période 2018-2022.

Ces travaux, désormais largement automatisés, se sont traduits, en 2020 par une augmentation sensible des productions issues de l’analyse de données nationale : selon les chiffres communiqués par la DGFiP, elles sont à l’origine de 10 165 propositions de contrôle fiscal externe (9 919 en 2019, 6 917 en 2018, 3 000 en 2017 et 345 en 2016) et 59 375 contrôles sur pièces (53 297 en 2019, 34 200 en 2018, 22 700 en 2017). Les contrôles issus des analyses de données nationales ont permis de rappeler plus de 790 millions d’euros de droits et pénalités.

Pour 2022, il est prévu de faire monter en puissance les contrôles ciblés par datamining en utilisant davantage de données extérieures aux déclarations fiscales et en collectant des données publiques sur les plateformes internet (webscrapping) ([4]).

La maquette de performance comprend depuis 2021 un sous-indicateur « Part des contrôles ciblés par intelligence artificielle (IA) et datamining » intégré à l’indicateur « Efficacité de la lutte contre la fraude fiscale ». Les cibles atteintes et prévues sont en progression régulière : en réalisation, 13,85 % en 2018, 21,95 % en 2019, 32,49 % en 2020, avec des cibles de 40 % en 2021 et 50 % en 2022.

Le rapporteur estime qu’il faut poursuivre le développement des outils de datamining et d’IA pour maximiser l’efficacité des ciblages et lutter plus efficacement contre les fraudes et montages fiscaux abusifs.

2.   Le recouvrement de la fiscalité énergétique sera transféré à la DGDDI en 2022

● Le transfert de la gestion du recouvrement de certaines taxes et impositions de la Douane vers la DGFiP, décidé à la suite du rapport Gardette et des préconisations de la Cour des comptes, a débuté en 2019. Le tableau page ci-après présente le calendrier des transferts qui s’échelonneront jusqu’en 2024, avec les montants en jeu. Une mission interministérielle, dénommée mission France Recouvrement, a été créée pour piloter la réforme du recouvrement fiscal et social ([5]).

Pour 2022, il est prévu d’effectuer le transfert du recouvrement des taxes énergétiques, de la TVA à l’importation et des droits de navigation.

S’agissant des transferts réalisés, celui du recouvrement des taxes sur les boissons non alcooliques (BNA) est effectif depuis le 1er janvier 2019. À la demande du rapporteur, la DGFiP a indiqué que l’examen des montants recouvrés au titre de 2019 et 2020 montre une baisse de 5,5 % (533,2 millions d’euros contre 564,7 millions d’euros) qui s’explique par une moindre consommation liée à la crise sanitaire. Les premiers mois de 2021 laissent augurer une augmentation de 8,7 % par rapport à 2020.

Le transfert de la TGAP, initié en 2020 et 2021, ne sera terminé qu’en 2022 avec le transfert complet de la déclaration et du paiement de l’acompte à la DGFiP.

Le transfert des taxes énergétiques en 2022 s’accompagnera d’un apport d’effectifs à la DGFiP provenant de la DGDDI à hauteur de 144 ETPT.

Le rapporteur considère que l’accompagnement RH des agents concernés est crucial pour réussir ce transfert de gestion. Il est également essentiel que ces transferts ne conduisent pas à des pertes d’expertise.

calendrier de transfert des taxes de la dgddi vers la dgfIp
avec les montants en jeu

Date	Taxes déjà transférées	Montants en jeu
1er janvier 2019	Les taxes sur les boissons non alcooliques (BNA)	496 millions d’euros (2018)
1er janvier 2020	Les composantes « hors déchet » de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)	165 millions d’euros (2019)
1er janvier 2021	La composante « déchets » de la TGAP	461 millions d’euros (2020)
	La taxe spéciale sur les véhicules routiers (TSVR)	175 millions d’euros (2020)
	La TVA sur les produits pétroliers	8 021 millions d’euros (2020)
Date	Taxes à transférer	Montants en jeu
1er janvier 2022	Les taxes intérieures de consommation (TIC) sur l’électricité (TICFE), sur le gaz naturel (TICGN) et sur les charbons, les houilles, les lignites et les cokes (TICC)	TICFE : 7 354 millions d’euros (2020) TICGN : 2 190 millions d’euros (2020) TICC : 10 millions d’euros (2020)
	La TVA à l’importation (généralisation de l’autoliquidation de la TVA pour les redevables assujettis)	5 450 millions d’euros (2020)
	Le recouvrement des droits de navigation : droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) et droit de passeport Dans le prolongement de cette mesure, la gestion et le contrôle des droits de navigations ainsi que de la francisation devraient être transférés à la direction des affaires maritimes.	DAFN (hors Corse) : 38,8 millions d’euros (2020) Droit de passeport : 1,3 million d’euros DAFN et droit de passeport (Corse) : 4,6 millions d’euros
1er janvier 2023	Les amendes douanières	30 millions d’euros (2020)
1er janvier 2024	Le recouvrement des droits sur les alcools, les boissons alcooliques et les tabacs (contributions indirectes ou CI)	19 332 millions d’euros (2020)
	La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)	28 451 millions d’euros (2020)
	La taxe spéciale de consommation (TSC)	502 millions d’euros (2020)
	La taxe incitative relative à l’incorporation de biocarburants (TIRIB)	0,6 million d’euros (2020)

Source : DGDDI.

B.   LA RÉORGANISATION DU RÉSEAU : CONCILIER PROXIMITÉ ET DÉMATÉRIALISATION DES FLUX FINANCIERS

Le réseau de la DGFiP est notamment porté par les actions n° 5 Gestion financière de l’État hors fiscalité et n° 7 Gestion financière du secteur public local hors fiscalité. Celles-ci regroupent 1,96 milliard d’euros de crédits de titre 2 pour 29 332 ETPT, soit 30 % de l’ensemble des crédits de personnel du programme. Les effectifs des deux actions sont stables (29 273 ETPT en 2021).

Les crédits hors titre 2 s’élèvent à 51,1 millions d’euros en AE et 50,1 millions d’euros en CP seulement mais sont en progression de près de 10 %.

L’action n° 5 regroupe notamment le réseau de conseillers aux décideurs locaux (CDL). L’action n° 7 correspond au réseau des comptables publics locaux.

La DGFiP est engagée depuis plus d’un an dans une démarche concertée et pluriannuelle de modernisation de son réseau au travers du projet de « nouveau réseau de proximité » des finances publiques (NRP). Le NRP vise à renforcer la présence de la DGFiP dans les territoires tout en modernisant l’organisation des services. Ce déploiement s’accompagne depuis 2021 de la mise en place d’un réseau de paiement de proximité qui continuera son expansion en 2022.

Parallèlement, la DGFiP prépare la généralisation de la facturation électronique pour les entreprises.

1.   Le déploiement du nouveau réseau de proximité se poursuivra en 2022

La DGFiP a engagé une démarche nouvelle, concertée et pluriannuelle de modernisation de son réseau au travers du projet de nouveau réseau de proximité (NRP) qui concerne l’ensemble de ses 3 600 implantations territoriales. Cette démarche traduit l'ambition de rendre plus cohérente et plus efficace l’organisation territoriale de l’État (OTE) et de rapprocher les administrations de nos concitoyens.

Au terme de la concertation engagée en 2020, après la crise sanitaire, avec les parties prenantes (élus locaux, organisations syndicales, etc.), le projet initial de NRP a été modifié de la manière suivante :

– un moindre resserrement du réseau, avec 15 % de services supplémentaires, avec notamment les maisons « France services » ;

– une augmentation des accueils de proximité, dans les mairies et au sein des maisons « France services », et une augmentation du nombre de CDL ;

– un desserrement du calendrier prévisionnel jusqu’en 2023.

 

L’objectif du NRP est de créer 30 % de points de contact supplémentaires par rapport à l’existant en 2019. À cet effet, la DGFiP a indiqué au rapporteur avoir signé en 2020 de nombreuses conventions avec des acteurs locaux : départements et intercommunalités. Ces conventions portent sur le maintien du réseau et des services de la DGFiP jusqu’en 2026. Elles couvrent 63 % de la population française et 66 % des communes.

Le déploiement opérationnel du NRP est réalisé principalement en 2021 et 2022 :

– 50 % des services de gestion comptable (SGC) prévus (527 d’ici 2023) ont été créés en 2021 et plus de 30 % le seront en 2022 ;

– près de 45 % des CDL ont été mis en place en 2021 et presque 40 % devraient être créés en 2022.

Ainsi, à la fin 2021, le taux d’avancement vers le déploiement du NRP se situe aux alentours de 40 %. Il est prévu à hauteur de 80 % fin 2022 et sera achevé en 2023.

2.   Le réseau de paiement de proximité entre dans une phase de consolidation

Le paiement de proximité, qui permet l’encaissement en numéraire chez les buralistes de la grande majorité des factures émises par la DGFiP, a été généralisé le 28 juillet 2020 à l’ensemble des départements, outre-mer compris. On compte actuellement 5 445 buralistes partenaires.

Depuis le démarrage du dispositif permettant le règlement des titres et des factures prises en charge par la DGFiP, le groupement Française des jeux (FDJ) / MDB Service (filiale de la Confédération des buralistes), sélectionné pour assurer cette prestation, a encaissé plus d’un million de paiements correspondant à un montant total de 88 millions d’euros. Le bilan est donc largement positif.

Depuis le lancement de la prestation, le nombre de factures encaissées par les buralistes partenaires agréés progresse. Les usagers se voient ainsi offrir la possibilité de régler leurs dettes publiques par carte bancaire ou en numéraire dans les points de vente partenaires, à des plages horaires et calendaires plus étendues :

– en 2020, 360 000 factures, représentant un montant global de 35,8 millions d’euros, ont été réglées dans les bureaux de tabac ;

– entre le 1er janvier et le 30 juillet 2021, plus de 650 000 factures ont été acquittées par ce moyen pour un montant total de 52,4 millions d’euros.

Le montant moyen des encaissements s’élève à 96 euros.

Les sous-indicateurs de l’indicateur 2.1 « Proximité de l’administration, relation de confiance, rapidité et qualité de la transmission aux usagers » rendent compte de l’effort réalisé depuis la loi ESSOC en faveur de la proximité et de la confiance, avec des cibles 2022 en hausse par rapport à celles fixées pour 2021.

3.   La DGFiP prépare le déploiement de la facturation électronique qui interviendra à partir de 2024

La mise en place de la facturation électronique, prévue initialement en 2023, devrait intervenir à partir de 2024. Cette réforme a pour ambition de :

– renforcer la compétitivité des entreprises grâce à l’allègement de la charge administrative et la diminution des délais de paiement résultant de la dématérialisation des cycles facturiers ;

– améliorer la détection des fraudes à la TVA (à titre d’exemple, l’Italie a réduit de 2 milliards d’euros son écart de TVA grâce à un dispositif comparable en 2019) ;

– simplifier les obligations déclaratives des entreprises en leur proposant, à terme, un pré-remplissage des déclarations de TVA ;

– améliorer la connaissance en temps réel de l’activité des entreprises afin de permettre un pilotage plus fin des politiques économiques par les pouvoirs publics.

La généralisation de la facturation électronique contribuera ainsi à réduire les coûts de facturation des entreprises d’environ 75 %, le gain attendu pour l’économie s’élevant a minima à 4,5 milliards d’euros selon les estimations de la DGFiP.

La DGFiP indique qu’une concertation a été engagée avec l’ensemble des parties prenantes (entreprises de toute taille, fédérations professionnelles, opérateurs de dématérialisation, éditeurs de logiciels, etc.) au cours du premier semestre 2021.

Ces travaux doivent aboutir à la construction d’un portail public de facturation permettant de répondre notamment aux besoins des TPE et PME. Ce portail aura vocation à offrir un socle minimum de services leur permettant de passer à la facturation électronique, mais aussi au e-reporting. Une expérimentation sera réalisée avec les plateformes et entreprises volontaires préalablement au déploiement du dispositif.

Le projet de facturation électronique a obtenu un financement du FTAP à hauteur de 11,3 millions d’euros.

 

C.   LA RÉSORPTION DE LA DETTE TECHNOLOGIQUE S’INSCRIT DANS LA TRAJECTOIRE DÉFINIE PAR LE CONTRAT D’OBJECTIFS ET DE MOYENS

L’action n° 9 Soutien porte les deux-tiers des crédits hors titre 2 du programme, soit 660 millions d’euros en AE et 709 millions d’euros en CP. Si les AE sont retrait de 10 %, les CP sont en progression de 6,5 %. Ce mouvement s’explique par le cycle d’investissement.

Ces crédits concernent les dépenses informatiques, immobilières, métiers (affranchissement, frais de déplacement, etc.) ainsi que le fonctionnement courant (formation, achats d’équipement et de matériel, locations et entretien d’équipement et de matériel).

1.   Une dynamique toujours soutenue des crédits de paiement alloués aux dépenses informatiques

La trajectoire financière de la DGFiP, arrêtée dans le cadre du COM, garantit un niveau d’investissement et d’accompagnement significatif, en particulier en matière informatique. L’objectif est de poursuivre la résorption de la « dette technologique », c’est-à-dire de mettre à niveau les différents SI de la DGFiP.

Les crédits de fonctionnement et d’investissement informatiques ([6]) sont prévus pour 216,8 millions d’euros en AE et 245,0 millions d’euros en CP. Ils sont en recul de 7,3 % s’agissant des AE mais en progression de 7 % pour les CP. Cette évolution différenciée des AE et des CP s’explique par une « rallonge » de 29 millions d’euros pour les CP par rapport à la trajectoire du COM. La DGFiP a indiqué que ces crédits supplémentaires proviennent du report de 45 millions d’euros de CP qui ont été répartis à hauteur de 29 millions d’euros pour les dépenses informatiques et 16 millions d’euros pour les dépenses immobilières.

BUDGET HORS TITRE 2 DE LA DGFiP POUR 2022

(en millions d’euros)

Exercice 2022 (Prévision)	AE	CP
Total dépenses informatiques (HT2) du P 156	216,8	245
Dont dépenses informatiques de Titre 3	188,6	214,9
Dont dépenses informatiques de Titre 5	28,2	30,1

Source : DGFiP.

● Les grands projets informatiques en cours et à venir :

– PAYSAGE : ce projet vise à consolider l’application de paie actuelle (PAY). Le projet PAYSAGE a débuté en 2015 et se poursuivra jusqu’en 2023, sous pilotage par la DINUM.

3,6 millions d’euros en AE et 5,11 millions d’euros en CP sont prévus en 2022 pour ce projet dont le coût total est estimé à 52 millions d’euros.

– PILAT : ce projet lancé en 2018 a pour objectif d’unifier le SI relatif à la chaîne du contrôle fiscal afin de moderniser le travail du vérificateur et permettre le pilotage de l’activité. Les outils mis à la disposition des agents participant à la chaîne du contrôle fiscal, nombreux, hétérogènes, et cloisonnés, ne répondent plus à une demande croissante tant en termes de soutien, de rapidité, d’agilité, ou de liaisons fonctionnelles, que de pilotage de l’activité.

Les premiers lots du projet ont d’ores et déjà été livrés. Les crédits prévus pour 2022 s’élèvent à 5,2 millions d’euros en AE et 7,5 millions d’euros en CP. Le coût total du projet est évalué à 46,1 millions d’euros. PILAT a bénéficié d’un cofinancement du FTAP à hauteur de 13,4 millions d’euros sur 2018-2022.

– GMBI : ce projet lancé également en 2018 a pour objectif l’ouverture d’un nouveau service en ligne, « Gérer mes biens immobiliers », accessible aux usagers particuliers et professionnels. Disponible sur impots. gouv.fr dans l’espace sécurisé de l’usager, il offrira à partir de 2023 une vision d’ensemble des propriétés bâties sur lesquelles l’usager détient un droit de propriété ainsi que les caractéristiques de chacun de ces locaux, tout en lui offrant la possibilité d’accomplir en ligne ses obligations déclaratives relatives aux locaux. Il permettra également la collecte auprès des propriétaires, des informations relatives aux loyers des locaux d’habitation dans le cadre de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation.

Les crédits demandés pour 2022 s’élèvent à 7,7 millions d’euros en AE et 10,1 millions d’euros en CP. Le coût total du projet est de 24,9 millions d’euros.

– ROC SP : ce projet de « recouvrement optimisé des créances du secteur public » lancé en 2019 vise à unifier les outils de recouvrement forcé de toutes les créances relevant de la DGFiP sur la base du socle « recouvrement du secteur public » (RSP) déployé depuis 2018, qui assure le recouvrement forcé des créances fiscales des professionnels. Ce projet comprendra plusieurs composants dont RSP Forcé Part. Il est prévu qu’il remplace les applications RAR (recouvrement forcé des particuliers), AMD (amendes) et REP (recettes non fiscales). Le projet a pris un peu de retard car les premières versions n’étaient pas suffisamment ergonomiques pour les utilisateurs.

Les crédits pour 2022 s’élèvent à 10,8 millions d’euros en AE et 12,7 millions d’euros en CP pour un coût total évalué à 57,3 millions d’euros. Ce projet bénéficie d’un cofinancement du FTAP à hauteur de 20,8 millions d’euros.

– NRP : ce projet lancé en 2018 vise à adapter et moderniser en profondeur le réseau de la DGFiP, pour mieux prendre en compte les attentes de ses publics. La première partie du projet s’appuyait sur différents volets destinés à faciliter la réalisation des restructurations des services.

Les crédits demandés pour 2022 s’élèvent à 0,8 million d’euros en AE et 3,9 millions d’euros en CP. Le coût total est évalué à 33,6 millions d’euros.

2.   Les principaux chantiers immobiliers de 2022 seront liés à la poursuite du NRP

Au 31 décembre 2020 (date du dernier bilan annuel), le patrimoine de la DGFiP était composé de 2 707 bâtiments représentant plus de 2,8 millions de m².

332,1 millions d’euros en AE et 258,9 millions d’euros en CP sont prévus pour couvrir les dépenses de fonctionnement d’immobilier (loyers financiers, fluides, entretien des bâtiments, nettoyage, etc.) en 2022. En matière d’investissement, 12,1 millions d’euros en AE et 18,1 millions d’euros en CP sont budgétés. Ces montants peuvent sembler faibles mais ils viennent en complément du CAS Immobilier de l’État.

● À travers le NRP, la DGFiP poursuit un objectif de rationalisation de son parc immobilier en diminuant le nombre d’emprises, notamment locatives, et en optimisant l’utilisation des espaces. Ainsi, au cours du premier semestre 2021, 148 bâtiments ont été libérés, auxquels devrait s’ajouter 253 abandons de sites au cours du second semestre.

Ces projets impliquent toutefois le financement préalable de travaux d’ampleur dans les sites destinés à accueillir transitoirement les personnels. En 2021, la DGFiP a procédé à la réhabilitation du site de Villejuif (4,8 millions d’euros), à l’extension de construction du site « le Millénaire » à Montpellier (3,5 millions d’euros). Ces travaux se poursuivront jusqu’en 2023 ou 2024. Selon la DGFiP, compte tenu des modalités de gestion du CAS Immobilier de l’État, les recettes de cessions des bâtiments de la DGFiP ne contribuent que partiellement au financement de ces projets.

Bien que le nombre d’opérations NRP prévues en 2022 soit très légèrement moindre qu’en 2021, les montants nécessaires aux projets sont, à ce jour, estimés à un montant du même ordre qu’en 2021, soit environ 16 millions d’euros en CP.

● La réorganisation territoriale se concrétise également par la mise en œuvre de projets de relocalisation de services actuellement situés en Île-de-France et dans les grandes métropoles vers des territoires ruraux et péri-urbains. L’installation de services relocalisés se poursuivra jusqu’en 2024.

En complément des 21 services implantés au 1er septembre 2021, 24 autres structures seront installées en 2022.

● La mise en œuvre de l’axe stratégique du COM « Améliorer l’accessibilité, la qualité des services publics et la relation de proximité avec les usagers » nécessitera la reconfiguration dans les années à venir des accueils des services pérennes dans le cadre du NRP. Il s’agit de pouvoir traduire de façon immobilière les orientations liées à l’accueil à la DGFiP. Les premiers chantiers devraient être lancés en 2022.

● Des travaux sont également prévus en 2022 pour le maintien d’un haut niveau de sûreté immobilière destiné à protéger les personnels et les biens, l’agencement des bureaux, des travaux liés aux mises aux normes réglementaires (ascenseur, restauration administrative, etc.).

II.   LE PROGRAMME 218 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES

Ce programme, placé sous la responsabilité du secrétariat général des ministères économiques et financiers (SGMEF), rassemble les crédits destinés aux activités d’expertise, de régulation, de conseil et de contrôle, au soutien de l’administration centrale et à la mise en œuvre de politiques ministérielles transversales ou interministérielles.

Afin de renforcer la cohérence de l’organisation gouvernementale, le périmètre du programme évolue en 2022 : les crédits (masse salariale, fonctionnement et investissement) et les emplois de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), de la direction générale de l’administration de la fonction publique (DGAFP) et du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH) sont transférés au ministère de la transformation et de la fonction publiques (MTFP). Les crédits afférents quittent le périmètre de la mission Gestion des finances publiques pour intégrer celui de la mission Transformation et fonction publiques.

Évolution en 2022 des crÉdits du programme 218 par rapport À 2021

(en millions d’euros)

Programme et actions	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2021	PLF 2022	Évolution	LFI 2021	PLF 2022	Évolution	Part des crédits
02 – Expertise, audit, évaluation et contrôle	185,00	178,17	– 3,7 %	186,00	178,93	– 3,8 %	20,1 %
05 – Prestations d’appui et support	350,50	330,21	– 5,8 %	345,35	369,88	+ 7,1 %	41,7 %
07 – Pilotage des finances publiques et projets interministériels	182,69	145,45	– 20,4 %	183,10	135,67	– 25,9 %	15,3 %
08 – Accompagnement du changement de l’action publique	44,05	25,19	– 42,7 %	44,05	21,61	– 50,9 %	2,4 %
09 – Action sociale ministérielle	180,45	181,84	+ 0,7 %	180,45	181,84	+ 0,7 %	20,5 %
218 – Conduite et pilotage des politiques économiques	942,70	860,85	– 8,68 %	938,96	887,92	– 5,43 %	100 %
218 – Conduite et pilotage des politiques économiques (LFI 2021 en périmètre 2022)	881,44	860,85	– 2,33 %	877,51	887,92	+ 1,19 %	100 %

Source : PAP 2022, hors FdC et AdP.

À périmètre courant, les crédits demandés pour le programme s’élèvent à 860,9 millions d’euros en AE et 887,9 millions d’euros en CP, en diminution de 81,8 millions d’euros en AE (– 8,7 %) et 51,1 millions d’euros en CP (– 5,4 %) par rapport à 2021.

 

Les crédits sortants justifiés par la mesure de périmètre ci-dessus décrite représentent en 2022 72,9 millions d’euros en AE et 73,1 millions d’euros en CP, dont 37,0 millions d’euros de titre 2 (30,8 millions d’euros hors CAS Pensions), correspondant à 423 ETPT transférés. Le tableau ci-après détaille la ventilation des crédits sortants par titres et par programmes bénéficiaires des transferts.

crÉdits sortants du programme 218 en 2022 au titre DE LA rÉorganisation de la maquette de la mission TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUES

(en millions d’euros et en ETPT)

	Effectifs concernés	Titre	Programme réceptacle	AE	CP
DITP	95	HT2	349	15,9	15,9
		T2	368	8,4	8,4
DGAFP / CISIRH	326	HT2	148	20,0	20,2
		T2	368	28,5	28,5
Autres transferts	2	HT2	-	-	-
		T2	308	0,1	0,1
Total par titre	423	HT2		35,9	36,1
		T2		37,0	37,0
Total général				72,9	73,1

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires

En conséquence, à périmètre constant par rapport à la LFI pour 2021, les crédits du programme 218 ne sont en diminution que de 20,5 millions d’euros (– 2,3 %) s’agissant des AE tandis que les CP sont en progression de 10,4 millions d’euros (+ 1,2 %).

● La diminution de 22,8 millions d’euros des crédits de titre 2 (hors CAS Pensions) en 2022, soit – 6,1 %, s’explique principalement par :

– l’impact des mesures de périmètre, pour l’essentiel le transfert de la DITP, de la DGAFP et du CISIRH, pour un solde de – 30,8 millions d’euros ;

– l’extension en année pleine du schéma d’emplois 2021 (– 20 ETPT) et le schéma d’emplois 2022 (+ 81 ETP correspondant à + 40 ETPT), aboutissant à un solde de – 0,4 million d’euros ;

– le financement du GVT, pour un solde de + 1,8 million d’euros ;

– des mesures catégorielles, pour + 1,5 million d’euros ;

– le solde de rebasage et débasage de dépenses (indemnisation de jours de compte épargne-temps, mesures de restructuration, provisions de dispositifs de départs, etc.), pour + 0,1 million d’euros ;

– la participation de l’État au financement de la protection sociale complémentaire à hauteur de + 0,9 million d’euros ;

– diverses mesures de dépenses de personnel pour + 3,5 millions d’euros (allocations pour perte d’emploi, apprentis, etc.).

PROGRAMME 218 : Évolution pluriannuelle DU PLAFOND
ET DU SCHÉMA des emplois de 2015 À 2022

(en ETPT et en ETP)

	2015	2016	2017	2018	2019	2020	LFI 2021	PLF 2022
Plafond d’emplois	5 740	5 529	5 574	5 503	5 334	5 337	5 337	4 964 ([9])
ETPT exécutés	5 457	5 320	5 253	5 314	5 278	5 217
Schéma d’emplois voté	– 150	– 108	– 18	– 50	– 67	– 60	– 55	+ 81
Schéma d’emplois exécuté	– 120	– 123	– 68	– 65	– 99	– 22

Source : documents budgétaires.

Optiquement, le plafond d’emplois prévu pour 2022 se contracte de 373 ETPT avec notamment le transfert de 423 ETPT de la DITP, de la DGAFP et du CISIRH vers la mission Transformation et fonction publiques. À périmètre constant, il est en progression de 50 ETPT.

Après plusieurs années de baisse, le schéma d’emplois prévoit en 2022 la création de 81 emplois supplémentaires. Il intègre notamment :

– la création d’une cellule de traitement des contentieux relatifs aux dispositifs d’urgence auprès de la direction des affaires juridiques (DAJ) pour 8 ETP ;

– la mise en place d’un centre de cyberdéfense (5 ETP) au sein des services du haut fonctionnaire de défense du SGMEF ;

– un renforcement des effectifs de la direction du budget (DB) à hauteur de 5 ETP.

Quatre autres structures de renforts d’effectifs. Il s’agit de :

– la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC)  ([10]) et l’Inspection générale des finances (IGF) avec respectivement 10 ETP et 5 ETP, dans le cadre de l’audit de la facilité pour la relance et la résilience (FRR)  ([11]) ;

– l’Autorité nationale des jeux (ANJ) pour 10 ETP ;

– Tracfin pour 5 ETP, qui s’ajoutent aux 45 ETP reçus en renfort depuis 2018.

Le tableau ci-après récapitule l’évolution des dépenses de titre 2 du secrétariat général, des cabinets ministériels, des directions et des agences dont les crédits sont portés par le programme 218.

Évolution DES DÉPENSES DE TITRE 2 PAR direction et SERVICE du programme 218
de 2017 au 1er semestre 2021

(en euros)

Titre 2	2017	2018	2019	2020	1er semestre 2021
Action n° 2 Expertise, audit, évaluation et contrôle
Inspection générale des finances (IGF)	16 117 581	15 418 488	15 756 823	15 890 025	7 289 286
Contrôle général économique et financier (CGEFI)	43 561 614	41 704 535	40 972 327	37 536 578	17 973 790
Autorité nationale des jeux (ANJ)	5 333 380	5 335 541	4 958 855	5 143 283	2 445 164
CNOCP/CICC/CCCOP *	4 463 217	4 536 610	4 715 427
Agence française anticorruption (AFA) (création 2017)	1 693 476	5 522 035	6 253 804	5 467 910	2 628 331
Direction des affaires juridiques (DAJ)	14 667 269	15 103 402	14 927 210	16 444 019	8 317 126
Services communs des laboratoires (SCL)	27 882 313	28 292 592	27 865 437	27 523 471	13 579 146
TRACFIN	10 560 063	12 183 002	13 035 267	13 949 787	7 154 818
Autres structures ministérielles	20 674 692	20 739 634	21 505 160	25 743 573	13 004 629
Mis à disposition (MAD) hors sphère ministérielle	15 572 505	15 322 433	14 271 773	12 402 566	5 407 295
Action n° 5 Prestations d’appui et de support
Secrétariat général	143 575 430	141 380 337	142 354 440	136 719 269	70 764 392
Cabinets ministériels	23 690 736	19 402 183	20 872 813	22 048 451	13 766 693
Versement au fonds spécial des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE)	34 637 061	37 818 451	38 281 610	38 854 966	38 440 344
Action n° 7 Pilotage des finances publiques et projets interministériels
Direction du budget (DB)	35 392 659	35 368 865	35 847 638	34 860 835	17 627 855
Direction des achats de l’État (DAE)	7 266 961	7 282 909	7 452 131	7 561 017	3 904 974
Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE)	12 399 179	12 464 364	12 246 279	12 710 642	6 565 970
Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP)	14 333 924	15 871 652	15 947 125	15 981 285	7 949 891
Centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH)	10 531 161	10 924 324	10 855 547	11 064 027	5 704 438
Action n° 8 Accompagnement du changement
Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) (création 2018)		6 624 558	6 969 820	6 817 542	3 998 799
Action n° 9 Action sociale ministérielle
Secrétariat général	52 026 562	53 927 812	54 598 215	53 568 913	29 827 821
TOTAL	494 379 783	505 223 727	509 910 020	504 347 636	276 350 762
Source : commission des finances, d’après SGMEF * Les dépenses de ces trois structures sont intégrées à compter de 2020 dans « Autres structures ministérielles »

● Hors titre 2, les crédits demandés pour 2022 s’établissent à 372,1 millions d’euros en AE et 399,2 millions d’euros en CP. Parmi ces crédits de paiement, ceux de fonctionnement (titre 3) sont prévus pour 344,0 millions d’euros tandis que ceux d’investissement (titre 5) atteindront 54,5 millions d’euros.

Le tableau qui suit rend compte des dépenses de fonctionnement et d’investissement réalisées de 2019 au 1er semestre 2021 et les crédits de paiement demandés dans le présent projet loi de finances.

Évolution DES DÉPENSES DE TITRE 3 et 5 PAR direction et service
du programme 218 de 2019 au 1er semestre 2021 ET en PLF 2022

(en euros)

	2019		2020		1er semestre 2021		PLF 2022
	T3	T5	T3	T5	T3	T5	T3	T5
Support des MEF	48 280 899	2 456 555	18 988 281	176 500	9 631 440	12 800	23 560 205	100 000
Informatique	26 329 626	813 916	24 691 412	699 002	15 800 897	217 377	31 420 000	0
Immobilier	64 295 851	825 786	81 348 873	1 789 142	44 899 389	2 360 649	93 273 398	5 800 000
Action sociale	121 358 744	1 393 649	110 517 662	532 471	72 252 546	758 807	119 295 050	1 000 000
Communication	6 281 990	0	9 547 072	0	4 062 672	0	5 500 000	0
Prestations juridiques	3 983 745	0	5 386 835	0	3 854 028	0	4 400 000	0
Laboratoires	6 224 238	1 365 680	5 280 992	488 260	3 697 543	883 661	6 350 000	1 270 000
AIFE	53 403 187	7 919 105	50 956 335	13 966 512	23 487 178	2 548 850	47 513 662	26 822 000
CISIRH	14 855 501	4 423 862	15 795 825	524 802	8 737 257	141 225
ANJ	1 849 796	88 916	1 888 361	216 560	997 312	0	3 849 642	0
Projets de modernisation	13 597 049	2 392 313	20 200 941	2 091 381	9 131 417	1 553 842	250 000	16 600 000
DITP	12 633 103	145 000	13 404 061	0	6 695 702	0
TOTAL	373 093 730	21 824 783	358 006 649	20 484 630	203 247 384	8 477 212	335 411 957	51 592 000

Source : SGMEF

Pour 2022, il est tenu compte du transfert des crédits de paiement hors titre 2 du CISIRH (19,3 millions d’euros de crédits de titre 3 et 0,9 million d’euros de crédits de titre 5) et de la DITP (15,6 millions d’euros de crédits de titre 3 et 0,3 million d’euros de crédits de titre 6) respectivement vers les programmes 148 et 349.

A.   LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DES MINISTÈRES ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS EST AU CŒUR DE LA MODERNISATION FINANCIÈRE DE L’ÉTAT

Les directions, services et agences de lutte contre les fraudes financières et de contrôle de conformité verront leurs moyens accrus en 2022 afin de poursuivre leur modernisation par rapport aux enjeux actuels. Les fonctions support du programme, en particulier l’informatique, bénéficieront d’une hausse des crédits de paiement.

1.   Un soutien affirmé aux activités de lutte contre la fraude financière et de contrôle de la conformité

L’action n° 2 Expertise, audit, évaluation et contrôle rassemble les crédits des structures de régulation, d’audit et de contrôle de l’utilisation des ressources publiques, mais également celles de régulation, d’audit, de contrôle et de lutte contre certaines fraudes financières.

Les crédits demandés pour 2022, tous titres confondus, sont en recul à 178,2 millions d’euros (– 3,7 %) pour les AE et à 178,9 millions d’euros (– 3,8 %) s’agissant des CP. Les crédits hors titre 2 ne représentent qu’un peu plus de 10 % de l’action et sont en légère progression à 22,0 millions d’euros en AE et 22,7 millions d’euros en CP. La diminution des crédits, qui porte sur le titre 2, traduit l’impact des réductions d’effectifs intervenues depuis plusieurs années au sein du contrôle général économique et financier (CGEFI). En revanche, les ressources en ETP et en crédits de fonctionnement et d’investissement affectées aux structures de lutte contre la fraude financière et au contrôle de la conformité seront en progression de 1,4 million d’euros en AE et de 1,1 million d’euros en CP.

● Les moyens alloués à Tracfin permettront d’accompagner la hausse d’activité de cette structure, qui reçoit et traite un nombre croissant d’informations : 115 601 informations (+ 16 %) en 2021, soit une multiplication par 2,5 depuis 2015. Le SGMEF a indiqué au rapporteur que Tracfin s’est particulièrement impliqué depuis 2021 dans le traitement des déclarations de soupçon liées à la crise sanitaire, notamment celles concernant les fraudes au chômage partiel. Tracfin a également révélé un système de financement du terrorisme utilisant les cryptomonnaies. Outre le renfort d’effectifs précédemment mentionné, les crédits hors titre 2 pour Tracfin sont prévus pour 5,1 millions d’euros en AE et CP.

L’investissement porte essentiellement sur le projet SIRANO, lancé en 2014, qui concerne la rénovation du SI décisionnel de Tracfin. Ce projet a une double dimension big data et IA. Les applications développées au sein de ce projet doivent permettre de traiter plus efficacement les volumes de données collectées par Tracfin en permettant l’analyse, la recherche et le croisement de données de façon à proposer une recommandation.

L’allongement de ce projet complexe (qui devait durer trois ans au départ) est dû à des difficultés techniques et des résultats du prototypage non concluants. Une réorientation stratégique, intervenue en avril 2019, a permis d’obtenir des résultats plus satisfaisants depuis 2021. Son coût total estimé s’élève à 15,3 millions d’euros (+ 0,15 million d’euros par rapport à l’estimation du PAP 2021). 1,2 million d’euros de CP sont prévus à ce titre pour 2022.

● Comme indiqué supra, les moyens en ETP (+ 10) de la CICC sont également accrus afin de piloter l’audit et la gestion des nouveaux programmes de financement européens et de la facilité de relance et de résilience (FRR).

● L’Agence française anticorruption (AFA), créée en 2017, bénéficiera de 0,35 million d’euros de crédits destinés à couvrir des dépenses d’expertise dans le cadre de l’organisation des JO de Paris de 2024 et de la Coupe du monde de rugby de 2023 en France.

● Le service commun des laboratoires (SCL) partagé entre la DGCCRF et la DGDDI bénéficiera en 2022 de 7,0 millions d’euros en AE et 7,6 millions d’euros en CP hors titre 2. Ces crédits de paiement, en progression de 16 %, doivent permettre de renforcer les capacités d’analyse. Ce réseau comprend onze laboratoires et une unité de direction destinés à la lutte contre les fraudes alimentaires, la vérification des conformités environnementales REACH, l’identification des substances stupéfiantes, etc.

● L’ANJ, qui voit ses effectifs renforcés en 2022 (+ 10 ETP), sera dotée de 3,2 millions d’euros (+ 25 %) en AE et 3,8 millions d’euros (– 2,5 %) en CP hors titre 2. L’ANJ couvre désormais 80 % du marché des jeux d’argent. L’augmentation des AE est justifiée par la reprise du fichier des interdictions volontaires des jeux, auparavant opéré par le ministère de l’intérieur.

● Enfin, les crédits de fonctionnement de la DAJ seront également en progression à 4,7 millions d’euros en AE (+ 5,4 %) et 4,4 millions d’euros en CP (+ 1,3 %). La DAJ bénéficiera de 8 ETP supplémentaires. La DAJ assure les fonctions d’agents judiciaires de l’État et ces crédits servent à assurer la défense de l’État devant les juridictions.

2.   La dynamique des crédits de paiement d’investissement traduit l’amélioration de l’efficacité des fonctions support

L’action n° 5 Prestations d’appui et de support finance notamment l’informatique, l’immobilier et la logistique des services centraux, ainsi que l’IGDPE. L’évolution des crédits demandés en 2022 est différenciée en AE et en CP : tandis que les AE diminuent de 5,8 % à 330,7 millions d’euros, les CP progressent de 7,1 % à 369,9 millions d’euros. Il convient de rappeler qu’en 2021, les AE étaient en forte augmentation (+ 7,9 %) tandis que les CP étaient en légère diminution.

Ces évolutions, en apparence erratiques, s’expliquent en fait par la budgétisation particulière des dépenses immobilières pluriannuelles. Ainsi, la baisse des AE en 2022 par rapport à 2021 provient de la budgétisation intervenue l’année dernière des marchés pluriannuels de fourniture de fluides (– 19,3 millions d’euros) et d’exploitation et sécurité des locaux (– 25 millions d’euros). Ces dépenses sont engagées sur une année et couvertes par des CP les années suivantes.

a.   Le budget informatique des services centraux progressera en 2022

Le budget informatique (hors fonds de transformation ministériel) du SGMEF progressera en 2022 de 17,9 millions d’euros (+ 14 %) en AE et de 2,8 millions d’euros (+ 2,7 %) en CP pour atteindre 128,1 millions d’euros en AE et 114,6 millions d’euros. Le tableau ci-après détaille la répartition de ces crédits par titre.

Évolution DU BUDGET INFORMATIQUE (TITREs 3 ET 5) DU SGMEF (hORS FTM)

(en millions d’euros)

	LFI 2021				PLF 2022				Évolution LFI 2021/ PLF 2022
	Titre 3		Titre 5		Titre 3		Titre 5		Titre 3		Titre 5
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Informatique d'administration centrale	24,68	27,00	0,00	0,00	30,83	31,42	0,00	0,00	6,15	4,42	0,00	0,00
AIFE	37,68	44,28	39,63	32,92	46,03	47,51	36,46	26,82	8,35	3,24	-3,17	-6,10
TRACFIN	2,00	1,98	3,07	3,04	2,04	1,95	3,06	2,92	0,04	-0,04	-0,01	-0,12
CISIRH *	14,08	14,05	3,85	4,06
SI APPACH (DAE)	0,76	0,76	0,00	0,00	2,85	1,21	0,00	0,00	2,09	0,46	0,00	0,00
Projet E Vote	0,00	0,00	0,50	0,00	0,00	0,00	1,10	1,10	0,00	0,00	0,60	1,10
Extension datacenter de Toulouse	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	4,08	0,00	0,00	0,00	4,08	0,00
Direction du budget	1,89	1,91	0,00	0,00	1,70	1,71	0,00	0,00	-0,18	-0,20	0,00	0,00
Total	81,08	89,98	47,04	40,01	83,45	83,81	44,71	30,85	16,45	7,88	1,50	-5,12

Source : SGMEF.

* Pour mémoire, les crédits du CISIRH sont transférés en 2022 vers le programme 148.

Les crédits informatiques de l’administration centrale seront en progression de 6,6 millions d’euros en AE et 4,4 millions d’euros en CP, afin notamment de répondre au besoin de migration vers la version supérieure de la suite Microsoft Office, de moderniser les infrastructures audiovisuelles du ministère, de déployer la téléphonie IP par internet et de développer de nouveaux projets applicatifs au bénéfice des directions du ministère.

S’agissant des grands projets informatiques, le budget prévoit la poursuite du financement du SI de Tracfin SIRANO, du projet de transformation numérique de la commande publique (TNCP) et de l’application APPACH destinée à la DAE (voir infra). Dans la mesure où le CISIRH sort du périmètre du programme, les crédits destinés au financement de RenoiRH (SI interministériel RH) et du projet DSN de déclaration sociale nominative relèvent désormais du programme 148.

b.   Le regroupement des datacenter permettra d’optimiser les coûts immobiliers

L’objectif était de regrouper d’ici 2025 les 45 centres inventoriés sur le périmètre ministériel sur 4 centres ministériels cibles modernisés permettant d’optimiser les coûts d’hébergement. Les efforts de concentration des centres d’hébergement engagés depuis 2013 ont produit des résultats positifs en réduisant à ce stade de 45 à 27 les sites d’exploitation opérationnels.

Comme l’a indiqué le SGMEF au rapporteur, le centre totalement rénové et agrandi d’Osny dans le cadre du programme d’investissements d’avenir (PIA 2), complètement saturé fin 2018, a démontré l’intérêt économique de concentrer l’hébergement d’une partie de la production informatique d’autres départements ministériels (Justice, Culture et Education nationale, Cour des Comptes), en plus de celle des directions du MEFR hors DGFiP. Ces résultats ont conduit le SGMEF, en coordination avec la DGDDI, à proposer de répliquer une opération similaire de rénovation et d’extension du datacenter de la DGDDI situé à Toulouse. Cette dernière opération (18,2 millions d’euros en AE sur 2022) est cofinancée par le programme 218 (4,1 millions d’euros), le programme 302 (4,1 millions d’euros également) et par le FTAP (10 millions d’euros). Elle prend en compte les impératifs écologiques posés par la démarche « Bercy Vert ». Elle permettra de réduire les coûts d’infrastructure informatique. Les travaux de réalisation sont planifiés à partir de 2022, pour une ouverture opérationnelle en 2025.

Les autres crédits immobiliers sur 2022 concernent notamment le projet de restructuration de l’immeuble Vincent-Auriol dans le 13ème arrondissement (5,8 millions d’euros en AE), qui avait été reporté de 2020 à 2021, et des travaux supplémentaires de réhabilitation d’espaces, notamment pour l’installation de la direction générale des entreprises (DGE) de la DGFiP sur les sites de Bercy et Chevaleret (0,7 million d’euros en AE).

B.   LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL PILOTE PLUSIEURS CHANTIERS DE TRANSFORMATION INTERNE DU MINISTÈRE DE L’ÉCONOMIE

Le pilotage de la transformation au sein du ministère et l’amélioration des conditions d’emploi des agents sont deux axes prioritaires d’action du SGMEF en 2022.

1.   Les directions et agences financières de l’État poursuivent leurs investissements dans de nouveaux outils technologiques

Deux actions concourent principalement à l’innovation et à la modernisation des ressources mises à disposition des agents du ministère.

L’action n° 7 Pilotage des finances publiques et projets interministériels porte les crédits de l’AIFE, de la DB, de la DAE et, jusqu’en 2021, de la DGAFP et du CISIRH. Les crédits demandés pour 2022 s’élèvent à 145,5 millions d’euros en AE et 135,7 millions d’euros en CP, en retrait respectivement de 37,2 millions d’euros (– 20,4 %) et 47,4 millions d’euros (– 25,9 %) par rapport à 2021. Cette diminution est optique puisqu’elle correspond à la sortie du périmètre de l’action des crédits de la DGAFP et du CISIRH pour 48,5 millions d’euros en AE et 48,7 millions d’euros en CP. À périmètre constant, ces crédits sont en réalité en progression : + 11,3 millions d’euros pour les AE et + 1,3 million d’euros pour les CP.

L’action n° 8 Accompagnement du changement de l’action publique regroupe les crédits du fonds de transformation ministériel (FTM) et, jusqu’en 2021, ceux de la DITP. Elle affiche également, en raison de la sortie de la DITP de son périmètre (23,3 millions d’euros en AE et CP), une diminution sensible des crédits demandés : ceux-ci passent de 44 à 25,2 millions d’euros en AE et de 44 à 21,6 millions d’euros en CP. Cependant, à périmètre constant, ces crédits progressent légèrement de 4,4 millions d’euros pour les AE et de 0,9 million d’euros pour les CP.

● Le renforcement des moyens alloués à l’AIFE (82,5 millions d’euros en AE dont 36,5 millions d’euros d’investissement, et 74,3 millions d’euros en CP dont 26,8 millions d’euros d’investissement) permettra de poursuivre le chantier de transformation numérique de la commande publique (TNCP) ([12]). Celui-ci a pour objectif principal de faciliter l’accès des marchés publics aux entreprises et de proposer aux acheteurs publics une offre de services numériques respectant les principes de l’État plateforme ([13]). Ce projet, porté également par la DAJ et la DAE, facilite l’émergence d’une nouvelle économie des marchés publics, entièrement numérique et capitalisant sur la donnée, ce qui est de nature à sécuriser les procédures et les achats. Le budget 2022 prévoit 5,2 millions d’euros d’AE et 6,9 millions d’euros de CP, pour un coût total de 16,3 millions d’euros.

Les moyens inscrits au budget de l’AIFE permettront également d’engager les travaux nécessaires à la migration du SI Chorus vers la version S4 HANA. Elle doit permettre d’améliorer la performance de l’outil, et de rendre l’expérience utilisateur plus intuitive et ergonomique, tout en garantissant la maintenabilité et l’évolutivité du système d’information financière de l’État.

● La DAE verra ses crédits fortement augmenter en 2022 avec 4,6 millions d’euros en AE et 3 millions d’euros en CP, contre 1,6 million d’euros en AE et 1,9 million d’euros en CP en 2021. La DAE continuera à développer son projet APPACH destiné à développer le système d’information des achats de l’État pour y intégrer des briques actuellement absentes (programmation pluri-annuelle, suivi de la performance, planification des projets achat, sourcing).

● Enfin, le fonds de transformation ministériel (FTM) soutient des projets innovants (amélioration du service aux usagers, offre de services numériques aux agents, zéro papier, blockchain, big data, etc.).

Les crédits qui lui sont affectés sont en diminution depuis 2020 :

Évolution DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES DU FTM DEPUIS 2018

(en millions euros)

	2018		2019		2020		2021 (au 30/09)		PLF 2022
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Dotation	15,0	15,0	20,0	20,0	30,0	30,0	20,0	20,0	15,0	15,0
Consommation	16,81	10,35	15,08	15,99	28,05	21,46	12,27	14,59

Source : SGMEF.

Depuis son démarrage en 2018, le FTM a permis le financement de 145 projets en trois ans, dont 70 sont aboutis, pour un montant moyen de 300 000 à 400 000 euros (de 10 000 euros à 6,1 millions d’euros). Le FTM fonctionne comme le FTAP et le FAST sous la forme d’appels à projets portant sur la transformation publique. Selon le SGMEF, « pour 2022, le FTM fera l’objet d’un nouvel appel à projets, sur les thématiques suivantes : incubation, politique de la donnée (big data, RPA ([14])), offre d’outils et d’applications facilitant la mixité des modes de travail des équipes entre le présentiel et le distanciel, etc. ».

Le rapporteur s’interroge sur l’articulation entre le FTM du programme 218 et les fonds portés par les programmes 349 et 352 de la mission Transformation et fonction publiques. Sur ce point, le SGMEF lui a apporté une réponse peu convaincante : « le FTM est indépendant des fonds FTAP et FAST, mais peut apporter un soutien financier en amorçage sur ces projets, dans les phases amont ». Le rapporteur constate que la dotation du FTM (15 millions d’euros) est beaucoup plus faible que celle du FTAP (80 millions d’euros hors crédits DITP) et que les deux dispositifs semblent faire double emploi.

2.   L’amélioration des conditions d’emploi des agents et l’encadrement des modalités de télétravail : deux priorités en sortie de crise sanitaire

Les crédits de l’action n° 9 Action sociale ministérielle sont prévus en progression de 0,7 % à 181,8 millions d’euros en AE comme en CP. Le SGMEF prévoit en 2022 d’améliorer les prestations de vacances-loisirs et de restauration.

Au cours de la crise sanitaire, le SGMEF a joué un rôle de coordinateur des moyens du MEFR face à la pandémie en réalisant les achats de matériels et équipements de protection sanitaire des agents de l’administration centrale, en effectuant l’acquisition d’équipements informatiques portables pour le travail à distance, en mettant en place les dispositifs de réunion à distance et en sensibilisant les agents à la situation sanitaire et à son évolution.

Par ailleurs, le télétravail s’est fortement répandu. Lors du Printemps de l’évaluation sur l’exécution du budget 2020, le rapporteur a porté une attention particulière à ces nouvelles modalités de travail et à leurs répercussions sur les conditions d’emploi des agents en sortie de crise sanitaire. Un accord-cadre dans la fonction publique a été signé entretemps le 13 juillet 2021. Le SGMEF a indiqué au rapporteur qu’un cycle de négociation ministérielle se tiendra d’ici fin 2021 pour décliner l’accord interministériel sur le télétravail, et qu’une campagne avait été ouverte pour demander aux agents de l’administration centrale s’ils souhaitaient télétravailler régulièrement ou occasionnellement. Les réponses obtenues par le SGMEF indiquent que 49 % des agents sont intéressés par le télétravail sous une forme ou une autre.

Le SGMEF prévoit d’organiser une enquête début 2022 pour dresser un premier bilan du télétravail. Il est également prévu de mettre en œuvre un plan d’accompagnement ainsi que le forfait télétravail, correspondant à 2,50 euros par agent et par jour plafonné à 220 euros par an (coût : 7 millions d’euros), en application du décret n° 2021-1123 du 26 août 2021 portant création d’une allocation forfaitaire de télétravail au bénéfice des agents publics et des magistrats.

 

III.   LE PROGRAMME 302 FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

La DGDDI, dont les moyens sont regroupés au sein de ce programme, exerce principalement trois missions : la lutte contre la fraude et les grands trafics internationaux ; le soutien des opérateurs économiques dans le cadre de leurs opérations commerciales internationales en assurant la fluidité, la sécurité et la qualité des flux internationaux ; l’efficacité du contrôle douanier et de la perception de la fiscalité douanière.

Les principaux enjeux auxquels devra répondre la Douane en 2022 sont le développement continu du e-commerce, la création d’une nouvelle frontière physique entre l’Union européenne et le Royaume-Uni du fait du Brexit, la poursuite du transfert d’une partie de ses missions fiscales à la DGFiP, la lutte contre la criminalité organisée et les trafics illégaux, ainsi que le comblement de sa dette technologique, notamment à travers le projet 3D (Développement de la Donnée en Douane).

La DGDDI s’est engagée dans une démarche stratégique pluriannuelle afin de redéfinir son identité, ses priorités et un projet pour les années à venir. La traduction budgétaire de cette démarche stratégique, sous la forme d’un contrat d’objectifs et de moyens (COM) qui couvrirait la période 2022 à 2025, est encore en cours de définition avec le SGMEF, la direction du Budget et les ministres concernés.

Évolution en 2022 des crÉdits du programme 302 par rapport À 2021

(en millions d’euros)

Programme et actions	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2021	PLF 2022	Évolution	LFI 2021	PLF 2022	Évolution	Part des crédits
01 – Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière	534,79	543,00	+ 1,5 %	534,47	536,14	+ 0,3 %	34,2 %
03 – Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen	183,08	156,23	– 14,7 %	174,36	147,38	– 15,5 %	9,4 %
04 – Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement	243,92	236,26	– 3,1 %	243,59	238,39	– 2,1 %	15,2 %
05 – Fiscalité douanière, énergétique et environnementale	141,49	123,45	– 12,8 %	141,42	124,02	– 12,3 %	7,9 %
06 – Soutien des services opérationnels	382,84	441,07	+ 15,2 %	384,60	440,83	+ 14,6 %	28,1 %
08 – Soutien au réseau des débitants de tabac	86,51	79,84	– 7,7 %	86,51	79,84	– 7,7 %	5,1 %
302 – Facilitation et sécurisation des échanges	1 572,62	1 579,85	+ 0,46 %	1 564,94	1 566,60	+ 0,11 %	100 %

Source : PAP 2022, hors FdC et AdP.

1,58 milliard d’euros en AE et 1,57 milliard d’euros en CP seront ouverts en 2022 pour la DGDDI, soit une progression des crédits respectivement de + 0,5 % et + 0,1 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2021. Cette évolution favorable du budget de la Douane s’explique par une majoration des crédits pour la surveillance douanière et la lutte contre la fraude douanière (+ 8,2 millions d’euros) ainsi que des moyens opérationnels qui leur sont associés (+ 58,2 millions d’euros).

Pour 2022, le plafond d’emplois autorisé est attendu en diminution de 276 ETPT, soit – 1,0 %. Ce mouvement s’explique à hauteur de 198 ETPT par les transferts de missions fiscales à la DGFiP (programme 156) pour 144 ETPT et à la direction des affaires maritimes (programme 217) ([15]) pour 54 ETPT. À l’inverse, la DGDDI se verra transférer le contrôle des opérateurs de vente volontaire, soit 18 ETPT de la DGCCRF (programme 134). Le solde de la diminution du plafond d’emplois provient de l’impact des schémas d’emplois de 2021 et 2022. À périmètre constant, le plafond d’emplois recule de 93 ETPT.

Le schéma d’emplois est prévu pour + 33 ETP : il s’agit d’emplois créés pour consolider les opérations de dédouanement (Brexit, e-commerce) et pour renforcer la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED). Pour mémoire, en 2021, la Douane a bénéficié d’un renfort de 100 ETP, initialement prévu en 2020 en prévision du Brexit, mais qui a été décalé sur 2021 dans l’attente de la conclusion des négociations avec le Royaume-Uni.

PROGRAMME 302 : Évolution pluriannuelle des EFFECTIFS

(en ETPT et en ETP)

	2015	2016	2017	2018	2019	2020	LFI 2021	PLF 2022
Plafond d’emplois	16 396	16 473	16 759	17 045	17 351	17 352	16 965	16 689 ([16])
ETPT exécutés	16 216	16 258	16 641	16 776	16 964	16 905	–	–
Schéma d’emplois voté	– 250	+ 215	+ 250	+ 200	+ 250	– 63 ([17])	– 178	+ 33
Schéma d’emplois exécuté	– 233	+ 285	+ 250	+ 201	+ 220	– 168	–	–

Source : documents budgétaires.

● Les crédits de titre 2 (hors CAS Pensions), qui représentent 80 % du programme, sont attendus en diminution de – 17,1 millions d’euros en 2022, soit – 1,9 %. Cette évolution s’explique principalement par :

– l’impact des mesures de transfert et de périmètre de 2021 et 2022 pour – 8,3 millions d’euros. Il s’agit des mesures de périmètre précédemment mentionnées qui concernent pour l’essentiel le transfert des missions fiscales vers la DGFiP et, dans une moindre mesure, vers la direction des affaires maritimes.

– l’extension en année pleine du schéma d’emplois 2021 (– 43 ETPT) et le schéma d’emplois 2022 (+ 33 ETP correspondant à – 50 ETPT en quotité travaillée sur l’année), soit – 6,3 millions d’euros (– 10,0 millions d’euros en 2021) ;

– le financement du GVT pour un solde de – 1,6 million d’euros (+ 7,1 millions d’euros en 2021) ;

– les mesures générales et catégorielles pour + 1,4 million d’euros (dont extension de la prime de responsabilité et d’encadrement pour 0,4 million d’euros) ;

– le solde de rebasage et débasage de dépenses (indemnisation de jours de compte épargne-temps, mesures de restructuration, provisions de dispositifs de départs, etc.) pour – 5,3 millions d’euros ;

– le financement partiel par l’État de la protection sociale complémentaire pour + 3 millions d’euros.

A.   LA FACILITATION DES ÉCHANGES ET LA LUTTE CONTRE LES FRAUDES ET LES TRAFICS INTERNATIONAUX VONT DE PAIR

Depuis le 31 janvier 2020, le Royaume-Uni a quitté l’Union européenne. La DGDDI a mis en place une « frontière intelligente » avec le Royaume-Uni afin de faciliter les formalités douanières dans le cadre du Brexit. Pour 2022, les efforts seront concentrés, d’une part, sur la maîtrise des frontières face à l’accroissement des menaces liées aux trafics de marchandises illicites, d’autre part, sur la qualité du dédouanement afin de soutenir la présence des entreprises françaises à l’international.

1.   La Douane poursuivra ses efforts pour fluidifier le dédouanement et consolider la « frontière intelligente » avec le Royaume-Uni

Les crédits destinés à l’action n° 4 Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement sont prévus pour 236,3 millions d’euros en AE et 238,4 millions d’euros en CP, en léger retrait de 7,6 millions d’euros (– 3,1 %) et 5,2 millions d’euros (– 2,1 %). Ce mouvement s’explique par le redéploiement d’effectifs des services régionaux vers des services à compétence nationale qui sont portés notamment par l’action n° 6.

● Pour mémoire, une allocation de 700 emplois supplémentaires avait été obtenue par la DGDDI en 2018 pour accompagner les effets douaniers du Brexit.

Le tableau ci-après récapitule les moyens supplémentaires mobilisés pour faire face au Brexit.

Moyens MOBILISÉS POUR FAIRe FACE AU Brexit

(en millions d’euros)

	2017	2018	2019	2020	2021	Total
Titre 2	-	6,19	11,05	0	3,95	21,19
Hors titre 2	-	5	5,8	3,6	3,2	17,6
Total Brexit	-	11,19	16,85	17,78	7,15	38,79
ETPT	-	250	350	0	100	700

Source : DGDDI

Les crédits hors titre 2 correspondent aux investissements réalisés pour mettre à niveau le SI Brexit de gestion intelligente des flux qui sera achevé en 2022.

Les renforts d’effectifs ont été répartis entre les directions interrégionales et certains services à compétence nationale, par branche d’activité :AG-OP/CO ([18]) et surveillance. Les emplois AG-OP/CO ont été affectés, en très forte majorité (89 %), dans les bureaux de douane identifiés comme ayant à traiter des flux commerciaux avec le Royaume-Uni, dont 56 % dans les bureaux de la façade Manche-Mer du Nord. Le reliquat des renforts a été réparti entre l’accompagnement et le conseil aux opérateurs (4 %), le renforcement des fonctions supports (gestion RH, moyens/logistique, pilotage/encadrement) (3 %) et la lutte contre la fraude (3 %).

Les emplois de la surveillance ont été affectés essentiellement dans les brigades aéroportuaires et portuaires ayant à traiter les flux de voyageurs britanniques ou à destination de la Grande-Bretagne et, dans une moindre mesure, dans certaines brigades terrestres avec notamment la création de la brigade de Lille ferroviaire qui sera à la disposition des voyageurs à Londres pour effectuer les formalités liées au Brexit.

La DGDDI a indiqué au rapporteur qu’aucun redéploiement d’effectif n’est prévu en 2022.

Malgré une baisse significative les premières semaines après le 1er janvier 2021, les flux de marchandises sont actuellement à un niveau quasi équivalent à ceux de 2019 et sont attendus en augmentation en 2022. La DGDDI constate pour l’instant que les perturbations immédiates liées au rétablissement de la frontière sont plutôt limitées.

La DGDDI a mené d’importantes actions d’information auprès des opérateurs. Elle indique constater une amélioration du respect des procédures douanières, même si l’impréparation de certaines entreprises françaises, britanniques ou européennes persiste : certains professionnels du dédouanement connaissent encore mal les procédures douanières attendues à la frontière et ne respectent pas l’ensemble des étapes, ce qui a pour conséquence des blocages de marchandises en frontière. Afin de remédier à cette situation, la Douane prévoit de poursuivre ses actions de communication via les Pôles d’action économique régionaux et les fédérations professionnelles représentatives des métiers du commerce extérieur (chargeurs, représentants en douane, logisticiens).

Comme elle l’avait déjà signalé au rapporteur en juin dernier, la DGDDI continue d’observer des dysfonctionnements du côté britannique au niveau des SI dont les développements ne sont pas terminés et de l’organisation qui apparaît inadaptée (peu de bureaux de douane où accomplir les formalités, peu de personnel douanier, faible qualité des certificats sanitaires délivrés remontée par les États membres de l’UE, etc.). Cette impréparation a conduit les autorités britanniques à reporter le rétablissement des formalités à l’importation au 1er janvier 2022. Ces reports ont pour conséquence une absence de lisibilité pour les opérateurs britanniques mais aussi européens, ce qui fait peser, selon la DGDDI, un risque sur la fluidité du passage de la frontière à partir du 1er janvier 2022.

2.   La mise en œuvre du paquet TVA e-commerce : les spécificités du dédouanement des envois de faible valeur

La qualité du dédouanement dépend du bon fonctionnement de nombreuses applications, montrant ainsi l’enjeu que revêt aujourd’hui la maîtrise technologique par la Douane.

La mise en place du paquet TVA e-commerce au 1er juillet 2021 a représenté une étape importante pour la DGDDI qui va se poursuivre en 2022. Pour mémoire, il s’agit pour les opérateurs :

– d’une obligation nouvelle de dépôt d’une déclaration en douane électronique par les transporteurs/importateurs pour chacun des 350 millions d’envois du e-commerce inférieurs à 150 euros et importés de pays tiers ;

– de la taxation de ces envois à la TVA dès le premier euro de valeur ;

– de la mise en place d’un dispositif innovant mais optionnel de collecte de la TVA à la source par les vendeurs en ligne ou les plateformes qui facilitent la vente (l’import one stop shop ou IOSS).

L’obligation de déposer une déclaration en douane électronique pour chacun des envois a conduit la DGDDI à bâtir un nouvel écosystème informatique (Delta H7) pour la réception, le traitement à des fins de taxation et le ciblage à des fins de contrôle des déclarations en douane.

Entre le 1er juillet et le 30 septembre 2021, plus de 16 millions de déclarations ont été reçues, ce qui représente déjà plus que le volume traité par les outils précédents au cours d’une année, ou plus que l’ensemble du dédouanement cargo traditionnel en France.

Sur ce sujet, la DGDDI a indiqué que Delta H7 a montré sa robustesse, le taux de disponibilité se maintenant à 100 % depuis août 2021 malgré une montée en charge avec une volumétrie de 160 000 déclarations quotidiennes qui devrait atteindre le million progressivement.

Sur le volet fiscal, IOSS apparaît comme un succès avec 6 220 vendeurs en ligne ou plateformes inscrites au 1er septembre 2021. Près de 90 % des déclarations en douane déposées en France entre le 1er juillet et le 30 septembre 2021 comportaient un numéro IOSS, avec collecte de la TVA en ligne par le vendeur ou la plateforme, qui la reverse à l’administration fiscale du pays d’enregistrement, qui elle-même la reverse à l’administration fiscale du pays de consommation du bien.

3.   Les moyens de lutte contre les fraudes et les trafics illicites seront de nouveau en progression en 2022

L’action n° 1 Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière retrace les moyens consacrés à la lutte contre les trafics internationaux de produits prohibés, comme les stupéfiants, les cigarettes issues de la contrebande ou les armes, et au démantèlement des organisations criminelles qui pilotent ces trafics ou blanchissent des capitaux illicites.

Cette action rassemble 7 323 emplois, soit 44 % des effectifs du programme. Comme en 2021, les crédits demandés pour 2022 sont en hausse avec 543 millions d’euros en AE (+ 1,5 %) et 536,1 millions d’euros en CP (+ 0,3 %).

La maquette de performance associée à cette action connaît une adaptation notable dans le PAP 2022. L’objectif « Intensifier la lutte contre la fraude et renforcer la protection des entreprises et des consommateurs » des PAP précédents est élargi à la criminalité et au contrôle de la conformité des biens et devient : « Amplifier la lutte contre les trafics et la criminalité organisée et garantir la conformité des marchandises sur l’ensemble de la chaîne logistique ».

En conséquence, deux nouveaux sous-indicateurs sont créés en 2022 : le premier (1.1.2) porte sur les « quantités de tabacs saisis par les services douaniers », le second (1.2.3) sur le « nombre de constatations réalisées par les services douaniers sur des flux de fret express et postal ». Le premier vise à mettre en valeur les quantités de tabac saisies par les douanes, lesquelles sont fortement mobilisées sur ce sujet dans le cadre du plan anti-tabagisme mis en place en 2018. Les résultats des dernières campagnes (quantités et montants saisis) figurent dans le tableau infra. Le second vise à mieux prendre en compte le développement du commerce électronique. Le sous-indicateur « nombre de contentieux en matière de protection du consommateur » (1.2.1) est reformulé et devient « nombre de constatations en matière de normes ».

Le tableau suivant récapitule la réalisation 2020, la prévision 2021 et la cible 2022 pour chaque sous-indicateur.

Objectifs et indicateurs de performance du programme 302

Objectif n° 1	Sous-indicateurs associés	Réalisation 2020	Prévision 2021	Cible 2022
Amplifier la lutte contre les trafics et la criminalité organisée et garantir la conformité des marchandises sur l’ensemble de la chaîne logistique	1.1.1 Nombre de contentieux à enjeu en matière de lutte contre la fraude	7 990	9 000	9 100
	1.1.2 Quantités de tabacs saisis par les services douaniers (nouveau)	284,2	-	320
	1.1.3 Nombre d’organisations criminelles entravées par les services d’enquêtes douaniers	84	75	80
	1.2.1 Nombre de constatations en matière de normes	9 921	10 000	10 200
	1.2.2 Nombre de contentieux à enjeu en matière de contrefaçons	2 220	2 100	2 400
	1.2.3 Nombre de constatations réalisées par les services douaniers sur des flux de fret express et postal (nouveau)	27 115	-	28 000

Source : PAP 2022.

● Les quantités de stupéfiants saisies sur le territoire national sont en progression en 2020 et plus encore depuis le début de l’année 2021.

QUANTITÉ ET MONTANTS DE STUPÉFIANTS SAISIS PAR LA DGDDI (2018-1er semestre 2021)

(en kg)

Quantités de produits stupéfiants saisis	2018		2019		2020		2021 (1er semestre)
	sur territoire national	hors territoire national	sur territoire national	hors territoire national	sur territoire national	hors territoire national	sur territoire national	hors territoire national
Cannabis	63 897	32 962	52 285	6 558	60 320	15 806	41 456	4 316
Cocaïne	12 230	16 085	8 799	15 232	9 057	11 142	11 731	442
Héroïne	629	10	339	4	360	-	317	1
Khat	17 466	-	25 305	190	10 318	-	10 264	49
Autres	3 173	20	14 073	343	8 668	998	852	3
Total	97 395	49 077	100 800	22 328	88 723	27 946	64 619	4 811

(en millions d’euros)

Montant des produits stupéfiants saisis	2018		2019		2020		2021 (1er semestre)
	sur territoire national	hors territoire national	sur territoire national	hors territoire national	sur territoire national	hors territoire national	sur territoire national	hors territoire national
Cannabis	139,6	65,9	122,1	13,1	122,1	31,7	102,1	8,6
Cocaïne	498,9	643,5	360,5	609,4	369,5	445,8	473,9	17,7
Héroïne	16,7	0,5	9,7	0,2	9,9	-	8,1	0,03
Khat	17,4	-00	25,3	0,2	14,6	-	10,3	0,05
Autres	25,3	32,1	70,2	1,8	45,4	209,1	9,5	0,1
Total	697,9	742,0	587,9	624,6	561,5	686,5	603,9	26,5

Source : DGDDI

● S’agissant de la lutte contre la contrebande de tabac, l’article 51 de la LFR 3 pour 2020 a limité les quantités de tabacs manufacturés pouvant circuler ([19]), afin de freiner le trafic transfrontalier. La crise sanitaire a affecté en 2020 les saisies, en particulier celles réalisées en dehors du territoire national. Cependant, les saisies réalisées depuis le début de l’année 2021 sont en forte progression : pour le tabac, elles dépassent sur le premier semestre les saisies réalisées sur toute l’année 2020.

QUANTITÉ ET MONTANTS DE TABACS ET CIGARETTES DE CONTREBANDE
SAISIS PAR LA DGDDI (2018-1er semestre 2021)

(en tonnes)

Quantités de tabacs et cigarettes de contrebande saisis	2018		2019		2020		2021 (1er semestre)
	sur territoire national	hors territoire national	sur territoire national	hors territoire national	sur territoire national	hors territoire national	sur territoire national	hors territoire national
Tabacs	107,1	40,3	196,9	14,5	118,3	-	153,9	0,1
Cigarettes	133,5	0,0	162,2	41,3	165,4	0,7	90,4	28,6
Cigares	0,5	-	1,3	-	0,8	-	1,4	-
Total	241,1	40,3	360,3	55,8	284,5	0,7	245,7	28,7

(en millions d’euros)

Montant des tabacs et cigarettes de contrebande saisis	2018		2019		2020		2021 (1er semestre)
	sur territoire national	hors territoire national	sur territoire national	hors territoire national	sur territoire national	hors territoire national	sur territoire national	hors territoire national
Tabacs	24,6	0,0	53,5	3,6	29,7	-	38,6	-
Cigarettes	46,8	10,1	57,6	14,4	58,1	0,1	32,7	10,0
Cigares	0,4	-	0,8	-	0,5	-	0,6
Total	71,8	10,1	111,9	18,0	88,3	0,1	72,0	10,0

Source : DGDDI

● Le volume global des saisies de contrefaçons s’est infléchi de 2016 à 2019, en raison de l’adaptation des organisations frauduleuses qui détournent leur trafic vers des plateformes portuaires d’autres États membres, fractionnent leurs envois pour éviter les grosses saisies, se tournent vers d’autres modes d’acheminement comme l’aérien et le fret express ou encore produisent directement les contrefaçons sur le territoire de l’Union européenne.

Pour faire face à ce défi, un plan d’action spécifique a été mis en place pour 2020 et 2021. Il s’appuie sur une meilleure coopération des acteurs de la lutte contre la contrefaçon et sur un meilleur ciblage de l’action douanière grâce au renseignement. Les chiffres ci-après montrent que ce plan porte ses fruits.

NOMBRE d’ARTICLES CONTREFAITS SAISIS PAR LA DGDDI (2018-1er semestre 2021)

Catégories	2018	2019	2020	2021 1er sem.
Denrées alimentaires, boissons alcoolisées et autres	141 281	110 576	82 218	109 668
Produits de soin corporels	529 558	985 876	297 719	778 659
Vêtements et accessoires	541 384	522 796	605 790	396 212
Chaussures, dont éléments et accessoires	349 776	211 960	192 226	241 484
Accessoires personnels	164 347	117 978	112 450	49 604
Téléphones mobiles, dont éléments et accessoires techniques	387 746	317 278	262 095	151 723
Équipement électrique, électronique et informatique	247 205	142 218	172 361	41 509
CD, DVD, cassettes, cassettes de jeu	1 371	248	132	1 689
Jouets, jeux (dont consoles de jeux électroniques) et articles de sport	830 282	389 404	473 378	1 118 717
Produits du tabac (hors tabacs manufacturés)	-	-	-	-
Médicaments	149 858	73 741	128 694	51 757
Autres (machines et outils, véhicules et accessoires, matériels de bureau, briquets, textiles, etc.)	2 024 072	1 606 231	3 308 892	1 272 570
Total contrefaçons (nombre d’articles)	5 366 880	4 478 306	5 635 955	4 213 592

Source : DGDDI

● Parallèlement, la douane a renforcé ses capacités d’investigation grâce au développement du datamining. Le service d’analyse de risque et de criblage (SARC) a développé ses capacités en matière de data science. Un nouveau sous-indicateur a été inséré dans la maquette budgétaire de 2021 (« part des contrôles réalisés à l’aide de la cellule datamining sur le total des prescriptions du SARC ») pour mieux rendre compte des progrès réalisés dans les contrôles grâce au datamining et au webscraping. La prévision actualisée pour 2021 sur ce sous-indicateur est de 35 %. Cela signifie que 35 % des contrôles effectués par le SARC sont attendus comme positifs. Ce taux est inférieur à la cible qui avait été fixée à 50 %. Selon la DGDDI, ces résultats s’expliquent notamment au vu des éléments suivants :

– la profondeur historique des nouvelles données : alors que les modèles développés en 2020 s’appuyaient sur un patrimoine de données nouvellement exploitées très riche, remontant jusqu’en 2016, ceux développés en 2021 n’ont bénéficié que d’une seule année supplémentaire de données ;

– les modèles prédictifs sont encore en phase d’industrialisation, du fait de la consolidation technique de l’infrastructure.

Pour 2022, la cible est en tout état de cause fixée à 35 % minimum.

B.   LE FUTUR CONTRAT D’OBJECTIFS ET DE MOYENS DEVRA ACCOMPAGNER LA TRANSFORMATION DE LA DOUANE

Le réseau douanier fait l’objet d’une reconfiguration afin de répondre au mieux aux évolutions de l’activité économique, aux attentes des opérateurs, aux changements réglementaires et aux nécessités de contrôle. C’est dans ce cadre de redéfinition des missions de la Douane que s’inscrivent les négociations en cours portant sur un contrat d’objectifs et de moyens pour les prochaines années. Pour répondre aux transformations des métiers des douaniers, un accompagnement RH important apparaît indispensable.

1.   Le transfert d’une partie des missions fiscales de la DGDDI s’accompagne d’un resserrement du réseau comptable douanier

● Les crédits concernés par le recouvrement des droits et taxes confié à la DGDDI sont portés par l’action n° 5 Fiscalité douanière, énergétique et environnementale, prévus pour 123,4 millions d’euros en AE et 124,0 millions d’euros en CP pour 2022, ce qui correspond à un recul de 18,1 millions d’euros (– 12,8 %) pour les AE et de 17,4 millions d’euros (– 12,3 %) pour les CP par rapport à 2021.

Cette diminution des crédits, qui concerne exclusivement du titre 2, est la traduction budgétaire du transfert sortant de 198 ETP à la DGFiP et à la direction des affaires maritimes pour le recouvrement de certaines taxes.

Comme précisé dans le calendrier présenté supra page 22 du présent rapport, les taxes qui sortent du périmètre de la DGDDI en 2022 sont :

– les taxes intérieures de consommation sur l’électricité (TICFE), sur le gaz naturel (TICGN) et sur les charbons, les houilles, les lignites et les cokes (TICC) ;

– la TVA à l’importation ;

– le droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) et le droit de passeport.

En outre, la conservation des hypothèques maritimes est transférée aux greffes des tribunaux de commerce.

Le transfert à la DGFiP, à compter du 1er janvier 2019, des boissons non alcooliques (BNA), et au 1er janvier 2020, de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pour ses composantes émissions polluantes, lessives et matériaux d’extraction a été décidé en loi de finances pour 2019. Le transfert des BNA a été effectué sans transfert d’effectifs dans la mesure où il n’était pas possible de chiffrer les effectifs affectés à la collecte de ces contributions en nombre d’ETP, alors que ces taxes étaient collectées de manière mutualisée avec celles frappant les boissons alcooliques.

Le transfert de la taxe spéciale sur les véhicules routiers (TSVR) au 1er janvier 2021 s’est accompagné d’une réingénierie de la taxe qui est devenue la « taxe à l’essieu » : elle est désormais auto-liquidée, annuellement, à terme échu. De fait, la taxe sera auto-liquidée pour la première fois début 2022.

Le transfert de la TVA sur les produits pétroliers (TVAP) au 1er janvier 2021 s’est accompagné de deux simplifications :

– les déclarations (TVA collectée et TVA déduite) font l’objet d’un préremplissage. La TVA déclarée reste gérée par la DGDDI. Le montant est transmis pour liquidation à la DGFiP ;

– la date limite de dépôt de la déclaration de TVA est alignée pour l’ensemble des redevables de TVA pétrole au 24 du mois qui suit l’exigibilité de la taxe.

À partir du 1er janvier 2022, la TVA à l’importation sera gérée comme la TVA de droit commun, déclarée et acquittée auprès des services de la DGFiP, avec une généralisation de l’auto-liquidation.

 

La DGDDI a indiqué au rapporteur que les transferts font l’objet de travaux préalables avec la direction concernée afin de déterminer les bases juridiques à compléter, d’identifier les besoins d’échanges de données, en particulier informatiques, les modalités pratiques de transferts des compétences et les travaux de fin de gestion afin de déterminer les restes à recouvrer (RAR). L’organisation pratique des transferts, tout particulièrement les aspects RH, sont examinés dans le cadre du dialogue social. Le dernier groupe de travail avec les organisations syndicales s’est tenu le 23 septembre 2021.

● Les changements anticipés au niveau du périmètre des missions fiscales de la DGDDI et de l’organisation du recouvrement ont conduit à une évolution et une restructuration du réseau de la Douane.

Le resserrement du réseau comptable douanier, initié par le plan « Douane 2018 », s’est achevé le 31 janvier 2020 avec la fermeture des dernières recettes locales (recettes de Vallet et de Laval).

L’objectif de cette réforme était de substituer aux recettes régionales un poste comptable par direction interrégionale. Au-delà des onze nouvelles recettes interrégionales ainsi constituées, le réseau comptable douanier compte également cinq recettes régionales maintenues en outre-mer ainsi que deux postes comptables particuliers : la trésorerie générale de la douane (TGD) et la recette de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED). Les recettes locales précédemment chargées du recouvrement de certaines taxes en matière de contributions indirectes ont été progressivement intégrées au sein du réseau douanier.

La DGDDI a indiqué au rapporteur qu’il n’y aura pas ou très peu d’impact des transferts de fiscalité sur les postes comptables en 2022. En revanche, il pourrait y avoir des redéploiements d’ETP les années suivantes jusqu’en 2025. Cela dépendra des conclusions des travaux de l’inspection générale des finances (IGF) sur le sujet, attendus pour fin 2021. Selon les explications données, l’ambition de la DGDDI est plutôt de consolider la géographie des services des autres missions de la Douane (contrôle des flux de personnes et de marchandises, soutien aux opérateurs du commerce international, etc.) et de considérer que le réseau comptable est stabilisé.

 

 

 

2.   L’évolution des métiers et des missions de la Douane pose le cadre du futur contrat d’objectifs et de moyens qui devra s’accompagner d’un renforcement de la GPEEC

● Parallèlement au transfert d’une large part de ses missions fiscales, la DGDDI s’est engagée dans une démarche stratégique pluriannuelle afin de redéfinir son identité, son cœur de métier et ses priorités pour les années à venir.

Cette démarche stratégique est encore en cours de définition en lien avec le SGMEF et la direction du budget. La DGDDI a indiqué au rapporteur que le format du contrat d’objectifs et de moyens (COM) comme ses modalités pourraient être arrêtés à la fin de l’année 2021. Ce COM « enjamberait » les prochaines échéances électorales du printemps 2022 pour couvrir la période 2022-2025. À la différence de celui de la DGFiP, il ne comporterait pas d’option.

Le rapporteur estime que le contenu de ce COM doit permettre de dessiner un projet fort et pérenne pour la Douane de demain et de donner de la lisibilité aux agents. Les bons résultats obtenus par le COM de la DGFiP et l’accord de partage signé le 22 octobre 2021 avec les organisations syndicales de cette administration poussent à avancer rapidement dans une démarche similaire pour la DGDDI.

● L’accompagnement des agents est une composante essentielle de la Douane de demain. Lors de son audition l’année passée en vue de l’examen du PLF, la directrice générale des douanes et droits indirects avait fait part au rapporteur de la considération selon laquelle « la douane, administration de terrain, a longtemps été sous-administrée », la dimension RH ayant été pendant longtemps laissée pour compte.

Depuis 2019, suite à la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, la DGDDI travaille à l’élaboration d’un « schéma stratégique directionnel RH » portant sur la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) et les conditions de recrutement.

Les réflexions en matière de GPEEC portent sur les filières informatiques et aéromaritimes, et sur le management de proximité, avec pour objectif de rendre plus attractifs ces métiers au sein de la Douane. Pour 2022, il est prévu d’étendre la réflexion aux cadres supérieurs, à travers une gestion plus qualitative et la création et l’accompagnement d’un vivier. La DGDDI, comme beaucoup d’administrations, fait face à des difficultés de recrutement. Elle organise annuellement entre quinze et vingt concours et examens professionnels. Seul le concours commun de catégorie C est organisé conjointement avec la DGFiP.

Pour 2022, la mise en œuvre d’un plan d’attractivité a vocation à promouvoir une marque employeur afin de renforcer la visibilité et la notoriété de la DGDDI à l’égard des publics tant externes qu’internes. La rénovation des concours par spécialités (informatique et surveillance), dont la mise en œuvre est intervenue à compter des concours organisés en 2021, doit permettre d’attirer de nouvelles candidatures aux concours. Une réflexion est également lancée sur le recours à la visioconférence dans certains concours et sur l’expérimentation de concours nationaux à affectation locale (CNAL).

Pour diversifier ses recrutements dans les métiers des SI et ceux spécialisés des secteurs aéromaritime et immobilier, la DGDDI opère un nombre limité de recrutement de contractuels. D’après les informations communiquées au rapporteur, 64 contractuels sont sous gestion (au 9 août 2021). La DGDDI encourage également les détachements, notamment d’ingénieurs.

C.   LE SOUTIEN OPÉRATIONNEL REVÊT UNE FORTE COMPOSANTE TECHNOLOGIQUE

Les moyens informatiques de la DGDDI ont été revus à la hausse depuis 2019, après le rapport de la Cour des comptes ([20]), afin de rattraper le retard constaté par rapport aux autres administrations. Pour 2022, les crédits reflèteront cette sanctuarisation. S’agissant des équipements de surveillance, la flotte d’hélicoptères sera partiellement renouvelée tandis que trois bâtiments navals seront livrés à la DGDDI. Enfin, plusieurs chantiers immobiliers qui aboutiront l’année prochaine seront liés à la mise en œuvre du Brexit.

1.   Une « dette technologique » en voie de résorption et de nouveaux projets dans le cadre d’e-Douane

● Le budget informatique s’inscrit dans le cadre du plan e-Douane lancé en 2017 qui définit une trajectoire pour le SI pour la période 2018-2022. L’objectif de ce plan est triple :

– répondre aux nouveaux besoins métiers et réglementaires (mise en œuvre du nouveau Code des Douanes de l’Union, Brexit, loi ESSoC ([21]), réforme du régime TVA en matière de e-commerce, etc.) et aux évolutions qui émanent du programme « Action Publique 2022 » (Portail Commun du Recouvrement et transfert du recouvrement) ;

– prendre en compte la transformation numérique de la douane en intégrant dans les processus métiers et les activités de la douane les opportunités numériques (collaboratif, mobilité, big data, Internet des objets, blockchain, réalité augmentée, etc.) ;

– garantir la qualité de service et la maintenabilité du système d’information dans des conditions opérationnelles et de sécurité satisfaisantes.

 

Les crédits informatiques pour 2022 hors titre 2 sont prévus à 51,5 millions d’euros en AE et 49,8 millions d’euros en CP. Ils sont stables par rapport à 2021 (respectivement 51 millions d’euros et 49,4 millions d’euros en AE et CP). Ces crédits sont pour l’essentiel portés par l’action n° 6 Soutien des services opérationnels à hauteur de 23,6 millions d’euros en AE et 22 millions d’euros en CP s’agissant des dépenses de fonctionnement, et 19,5 millions d’euros en AE et 19 millions d’euros en CP pour les dépenses d’investissement.

Les effectifs du SI sont d’environ 518 ETP. Au total, environ 7,4 % du budget du programme tous titres confondus sont consacrés aux SI. Pour faire face aux difficultés de recrutement dans ces métiers, la Douane a adapté les concours de la filière informatique et travaille à une redynamisation, par l’accroissement du nombre de contractuels et le développement de son attractivité. L’accent est mis sur l’identification des métiers de demain, notamment sur les nouveaux métiers de la data et les nouvelles méthodes de travail (UX design, design thinking, SAFE, etc.). Sur ces métiers, la Douane organise la montée en compétences en interne et recrute ces nouveaux profils dans le cadre du projet 3D.

● Les principaux projets informatiques de la DGDDI pour 2022 sont détaillés par grands axes dans l’encadré qui suit.

Le rapporteur soutient pleinement la démarche dans laquelle est engagée la Douane pour moderniser son SI et l’adapter à ses nouveaux métiers.

 

 

 

2.   Une partie de la flotte d’hélicoptères de la Douane fera l’objet d’une location à partir de 2022

Le maintien en condition opérationnelle des équipements de surveillance de la DGDDI est crucial pour garantir la protection des frontières terrestres, maritimes et aériennes nationales et communautaires, sécuriser les flux de marchandises et opérer les contrôles.

Les crédits de fonctionnement et d’investissement correspondants sont majoritairement portés par l’action n° 3 Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen. À ce titre, 42,8 millions d’euros en AE et 33,9 millions d’euros en CP sont inscrits dans le budget pour 2022.

● En matière de crédits de fonctionnement, la maintenance en conditions opérationnelles de la flotte d’avions et la location d’hélicoptères induisent un coût estimé à 27,1 millions d’euros en AE et 19,7 millions d’euros en CP en 2022.

6,2 millions d’euros en AE et CP seront consacrés en 2022 au parc naval.

Enfin, pour la surveillance terrestre et la lutte contre la fraude, le besoin de financement est estimé à 9,9 millions d’euros en AE et 11,8 millions d’euros en CP, destinés majoritairement à l’équipement des agents (tenues vestimentaires, armement, gilet pare-balles), à la maintenance des moyens de détection (scanners notamment) et à la couverture des engagements du marché de location avec option d’achat de camions scanners.

S’agissant des crédits d’investissement, 3,2 millions d’euros financeront le renouvellement du parc automobile en 2022.

Il est prévu d’acquérir une vedette garde-côtes positionnée à Ajaccio pour un montant estimé à 6,1 millions d’euros en AE et 3,5 millions d’euros en CP.

Les pièces de rechange indispensables à l'entretien de la flotte des avions Beechcraft 350KA sont comptabilisés en investissement et il est prévu des achats pour 2,2 millions d’euros en AE et 2,8 millions d’euros en CP.

Les crédits demandés pour 2022 permettront également l’acquisition de scanners à conteneurs dans les ports à hauteur de 8,7 millions d’euros en AE et en CP, et l’acquisition de dispositifs de contrôle de radioactivité dans les ports à hauteur de 0,8 million d’euros en AE et en CP.

● S’agissant des équipements de la surveillance terrestre, les scanners mobiles ont été renouvelés au cours du 1er semestre 2021 avec la dotation d’un scanner mobile spécial (SMS) pour le contrôle des ports de Marseille et de Fos et deux autres équipements pour les services opérationnels de la direction interrégionale des douanes d’Île-de-France pour le contrôle des grands axes de circulation. En outre, un scanner fixe Gantry Eagle G60, actuellement en cours de déploiement sur le port du Havre, est opérationnel depuis octobre 2021.

La flotte aérienne est composée de 7 avions de type Beechcraft KA350ER dont six sont équipés d’un système de mission de surveillance des espaces maritimes et le dernier d’un système de détection des pollutions maritimes. Cinq machines sont en exploitation opérationnelle. Un de ces avions est déployé en Martinique pour couvrir les zones maritimes des Antilles et de la Guyane. Les deux derniers avions Beechcraft se trouvent actuellement en phase finale d’intégration chez le constructeur. Le premier devrait être livré en configuration « SURPOLMAR » ([22]) dans fin 2021. Le second sera livré dans une configuration « SURMAR » ([23]) en 2022.

La Douane dispose également de 5 hélicoptères de type EC-135 T2+ et de 2 hélicoptères de type « Écureuil » AS355 F2 basés aux Antilles.

Dans le cadre du Plan de relance, il avait été envisagé l’acquisition d’hélicoptères de type H145 mais cette solution n’a pas été retenue. Aussi, des répercussions sur la flotte existante sont à prévoir :

– pour les hélicoptères EC135 : un chantier de rénovation est prévu pour faire face à l’obsolescence des matériels ;

– pour les hélicoptères AS355 : dans le cadre de la préparation d’un marché public pour remplacer les AS355 obsolètes, un appel à compétence relatif à la fourniture d’heures de vol d’hélicoptère en zone maritime Antilles-Guyane au profit des équipages de la Douane est en cours.

Concernant les moyens navals, le renouvellement de deux vedettes garde-côtes des unités ultramarines de Pointe-à-Pitre et Fort-de-France en 2020 et Kourou en juillet 2021 sera complété par le remplacement des vedettes de Saint-Martin en novembre 2021 ainsi que celle de la brigade garde-côtes de Dunkerque en 2022. Le coût unitaire de ces navires s’élève à 5,3 millions d’euros HT. Le parc naval s’établira alors comme suit :

– 3 patrouilleurs ;

– 15 vedettes garde-côtes ;

– 1 vedette de surveillance rapprochée.

3.   Le datacenter de la Douane, cofinancé par le FTAP, sera livré en 2024

La DGDDI occupe environ 793 sites immobiliers représentant 367 476 m² de surface utile brute. Compte tenu de la diversité des missions douanières, ces sites sont de nature très diverse : immeubles de bureaux, écoles, centres informatiques, hangars de stockage, hangar à aéronefs, quais pour amarrer les vedettes, locaux de garde à vue douanière, stands de tir, etc. Les surfaces occupées connaissent aujourd’hui une relative stabilité obtenue grâce à une optimisation de l’utilisation des surfaces aménagées ou aménageables en bureau.

Les dépenses en matière d’immobilier sont portées par l’action n° 6 Soutien des services opérationnels.

Les crédits immobiliers de fonctionnement sont prévus en 2022 pour 46,8 millions d’euros en AE et 48,6 millions d’euros en CP (41,6 millions d’euros en AE et 44,5 millions d’euros en CP en 2021). Cette augmentation des crédits demandés de 12 % environ s’explique par la budgétisation des baux qui arrivent à échéance en 2022.

Les crédits immobiliers d’investissement seront utilisés en 2022 à hauteur de 12,2 millions d’euros en AE et 12,3 millions d’euros en CP pour des opérations structurantes visant notamment à optimiser l’utilisation de sites domaniaux existants et à rénover les locaux (hôtels des douanes de Bayonne, de Poitiers et de Marseille, sites domaniaux abritant les brigades de Lons-le-Saulnier et d’Hendaye), ainsi qu’à aménager des locaux des unités de surveillance de Nogent-sur-Oise, Ajaccio et Nouméa. Initié en 2020, le projet concernant le site de la direction nationale de la statistique et du commerce extérieur (DNSCE) à Toulouse, cofinancé à hauteur de 10 millions d’euros par le FTAP, sera poursuivi en 2022. D’un coût de 18 millions d’euros et prévu pour une livraison en 2024, il vise à accroître significativement la surface des salles informatiques et à permettre de répondre aux besoins d’autres services non douaniers.

3,6 millions d’euros en AE et 3,9 millions d’euros en CP seront consacrés à des opérations d’acquisitions et de constructions visant la poursuite du relogement des brigades de surveillance de Menton et Beauvais-Tillé, la construction d’un bâtiment pour le regroupement de la brigade de surveillance intérieure (BSI) d’Avignon et l’installation de nouveaux pontons pour moyens navals de l’État sur le site de Fouillole en Guadeloupe.

D.   LES DISPOSITIONS DU PROTOCOLE 2018-2021 DE SOUTIEN AU RÉSEAU DES BURALISTES SONT PROLONGÉES JUSQU’EN dÉcembre 2022

Les aides accordées aux 24 000 buralistes visent à soutenir leurs revenus et favoriser la transformation de leur commerce dans le cadre de la politique de lutte contre le tabagisme du Gouvernement.

Ces aides sont portées par les crédits de l’action n° 8 Soutien au réseau des débitants de tabacs. Le budget 2022 prévoit une diminution du montant de ces crédits d’intervention de 6,7 millions d’euros (– 7,8 %) à 79,8 millions d’euros.

La réduction des aides aux buralistes prévue en 2022 s’explique par l’extinction progressive de la remise transitoire mise en place dans le cadre du protocole 2018-2021, prolongé jusqu’en décembre 2022 en raison de la crise sanitaire. Cette remise transitoire représentera un coût de 2,9 millions d’euros en 2022, contre 12 millions d’euros en 2021.

1.   L’État continuera à soutenir les buralistes dans leur transformation en commerces de proximité au moins jusqu’en 2022

Ces aides peuvent être regroupées en deux grandes thématiques :

– les aides attribuées sous condition de chiffre d’affaires (complément de remise, remise transitoire et remise compensatoire) ;

– les aides attribuées sur demande aux services douaniers (prime de diversification des activités, indemnité de fin d’activité, aide à la sécurité et aide à la transformation).

Ces aides sont, à l’exception de l’aide à la sécurité, issues du protocole d’accord 2018-2021 « De buraliste à nouveau commerçant de proximité » signé le 2 février 2018 entre l’État et la Confédération des buralistes, et donc limitées à la durée de ce protocole.

En raison de la crise sanitaire, l’État a pris l’engagement de prolonger les dispositions du protocole d’accord d’une année supplémentaire. Il prendra ainsi fin en décembre 2022.

Ce protocole a apporté plusieurs évolutions au dispositif d’aides :

– tout d’abord, il a créé un fonds de transformation des buralistes : doté de 100 millions d’euros sur la période 2018-2022, il a pour objectif d’accompagner la mutation de la profession, passant du modèle de débitant de tabac à celui de « nouveau commerçant de proximité ». Le fonds peut prendre en charge jusqu’à 30 % des dépenses de travaux réalisés par les débitants de tabac en vue de diversifier leurs activités, sous un plafond de 33 000 euros ;

– il a instauré une remise transitoire de 0,8 % du montant des livraisons de tabac pour les buralistes dont les livraisons de tabac connaissent une baisse de plus de 15 % entre un trimestre de l’année « n-1 » et le même trimestre de l’année « n » ;

– pour les buralistes situés dans des zones rurales, des zones urbaines sensibles ou dans les départements frontaliers ou en difficulté, le montant de la prime de diversification d’activité est porté de 2 000 à 2 500 euros ou à 3 000 euros pour ceux éligibles à la remise transitoire ;

– enfin, l’indemnité de fin d’activité a été étendue aux buralistes situés dans les départements frontaliers.

Évolution pluriannuelle des aides aux buralistes (2015-2022)

(CP en millions d’euros)

		2015	2016	2017	2018	2019	2020	Évolution 2020/2015	LFI 2021	PLF 2022
Contrats d’avenir (2012-2016)   Protocole 1 (2017-2021)   Protocole 2 (2018-2021)	Remise compensatoire	13,3	9,9	3,7	4,2	3,5	2,8	– 79 %	3	3,6
	Remise additionnelle	12,4	6,1
	Prime de service public de proximité/Prime de diversification d’activité	6,7	6,5	6,5	6,6	7,9	7,6	+ 13 %	8	8,3
	Indemnité de fin d’activité	7,4	5,0	4,6	2,7	2,2	1,5	– 80 %	2,5	1,6
	Modernisation				0,6	-	-	-	-	-
	Transformation					2,3	10,8	-	17	17,7
	Remise transitoire				3,9	9,2	11,4	-	12	2,9
	Sous-total contrat d’avenir – Protocole	39,8	37,35	14,8	18,0	25,1	34,1	– 14 %	42,5	34,1
Hors contrat d’avenir ou Protocole	Subvention de sécurisation des débits de tabac	14,2	16	12,6	19,3	28,1	29,8	+ 109 %	25	25
	Complément de remise	66,7	69	16,4	19,2	19	17,9	– 73 %	19	20,7
	Sous-total aides hors contrat – Protocole	81,0	85	29	38,5	47,1	47,7	– 41 %	44	45,7
Total des aides versées aux débitants		120,7	107,4	43,8	56,5	72,2	81,8	– 32 %	86,5	79,8

Source : DGDDI, réponses au questionnaire budgétaire.

2.   Vers un renforcement des outils d’accompagnement des buralistes ?

De 2015 à 2020, les aides budgétaires aux buralistes ont diminué de façon significative (– 32 %), passant de 120,7 millions d’euros à 81,8 millions d’euros. La baisse des aides s’explique notamment par la modification, intervenue en 2017, de l’année de référence pour leur calcul (2012 contre 2002), ce qui a eu pour effet de diminuer le nombre de bénéficiaires, ainsi que leur montant. 2017 a constitué d’ailleurs un point bas, avec un montant d’aide annuel à hauteur de 43,8 millions d’euros.

Toutefois, au sein de l’ensemble de ces aides, celles pour la sécurisation des débits de tabac ([24]) ont doublé sur la période, passant de 14,2 millions d’euros à 29,8 millions d’euros. Ces aides ont fait l’objet d’une refonte depuis le 1er janvier 2021 : les forfaits de remboursement de matériel ont été réduits. Pour 2022, il est prévu 25 millions d’euros à ce titre, montant identique à 2021.

Depuis 2020, l’aide à la transformation est également de plus en plus sollicitée par les buralistes : 2,8 millions d’euros en 2019, 17,7 millions d’euros prévus pour 2022. Le complément de remise, qui vise à soutenir les petits bureaux de tabac, représentera une dépense supplémentaire de 1,7 million d’euros en 2022, en raison de l’élargissement de l’éligibilité aux débits de tabac de moins de 500 000 euros de chiffre d’affaires, au lieu de 400 000 euros.

La DGDDI a indiqué au rapporteur qu’elle s’attend pour 2021 à une forte augmentation des aides aux débitants de tabac, et plus particulièrement de la remise transitoire qui est calculée en fonction de la baisse du chiffre d’affaires par rapport au même mois de l’année précédente. En effet, l’année 2020 ayant été particulièrement bénéfique pour les buralistes, le nombre de bénéficiaires de la remise transitoire s’est fortement accru.

 

   SECONDE PARTIE :
LA MISSION TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUES

Placée sous la responsabilité du ministère de la transformation et de la fonction publiques (MTFP), cette mission, créée en loi de finances pour 2018 sous la dénomination Action et transformation publiques, a connu une évolution de son périmètre pratiquement à chaque loi de finances. À l’origine, elle comportait deux programmes qui s’intégraient dans le Grand plan d’investissement (GPI) ([25]) :

– 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants ;

– 349 Fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP).

La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2018-2022 prévoyait pour ces deux programmes non pérennes une ouverture de 1,7 milliard d’euros de CP (soit environ 3 % du GPI) sur la même période.

TRAJECTOIRE DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE LA MISSION
DANS SON PÉRIMÈTRE INITIAL SELON LA LPFP 2018-2022

(en millions d’euros)

	2018	2019	2020	2021- 2022	Total
Plafond des crédits de paiement	20	280	550	850	1 700

L’objectif des deux programmes étaient de financer sur cinq ans, à l’issue de procédures d’appels à projets, des opérations de rénovation lourde de bâtiments publics multi-occupants ainsi que des réformes structurelles des administrations publiques.

En loi de finances pour 2019, deux nouveaux programmes ont été intégrés dans le périmètre de la mission, le second sur initiative parlementaire :

– 351 Fonds d’accompagnement interministériel Ressources humaines (FAIRH) ;

– 352 Fonds d’accélération des start-up d’État (FAST).

En loi de finances pour 2021, la mission a été renommée Transformation et fonction publiques tandis que le programme 148 Fonction publique, qui retrace les crédits consacrés à la formation interministérielle des fonctionnaires de l’État, à l’action sociale interministérielle et à l’appui dans le domaine de la fonction RH, jusqu’alors rattaché à la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, a été intégré dans la présente mission. L’intitulé du programme 352 est devenu Innovation et transformation publiques pour mieux rendre compte de l’élargissement du champ d’action du programme, le FAST étant complété par un dispositif de recrutement d’entrepreneurs d’intérêt général (EIG) et d’experts numériques (Commando UX) pour diffuser la culture d’innovation numérique dans les ministères.

Le projet de loi de finances pour 2022 finalise le rattachement de l’ensemble des crédits du MTFP au sein de la mission Transformation et fonction publiques, dans un souci de cohérence de l’action gouvernementale.

I.   LA MISSION RASSEMBLERA EN 2022 L’ENSEMBLE DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA TRANSFORMATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUES

Même s’ils partagent une logique d’attribution de crédits interministériels par le biais de procédures d’appels à projets pilotés par les directions du MTFP, les programmes de la mission, dans son périmètre actuel, forment un ensemble composite dont la cohérence apparaît assez limitée, notamment depuis le remplacement du GPI, qui cimentait la mission, par le Plan de relance. L’évolution prévue pour 2022 contribuera à mieux structurer la mission.

1.   La nouvelle maquette budgétaire traduit un effort de clarification en regroupant les crédits destinés à la transformation publique dans trois programmes

Comme cela a été précisé en première partie de ce rapport, les crédits et les effectifs de la DGAFP, du CISIRH et de la DITP seront transférés en 2022 du programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières vers la présente mission. La ventilation des crédits et des effectifs de ces trois directions entre les programmes de la mission est exposée page 31 du présent rapport. Elle conduit à la création d’un nouveau programme 368 Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques qui porte exclusivement les crédits de titre 2 de la DGAFP, du CISIRH et de la DITP.

La nouvelle maquette (voir infra) clarifie l’architecture de la mission Transformation et fonction publiques.

D’une part, tous les crédits du MTFP sont rassemblées dans la même mission, d’autre part, les crédits qui supportent les actions de transformation publique sont regroupés au sein des programmes 348, 349 et 352, tandis que le programme 148 porte les crédits destinés à la mise en œuvre de l’ensemble des politiques RH de la fonction publique. Le programme 351 est supprimé à compter de 2022 et ses crédits (20 millions d’euros en 2022) sont rattachés au programme 148. Le programme 368 ne comporte que des crédits de personnel pour 36,9 millions d’euros en 2022.

ÉVOLUTION DE LA MAQUETTE DE LA MISSION
TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUES ENTRE LA LFI 2021 ET LE PLF 2022

	Programme	Maquette 2021	Maquette 2022
Transformation publique	348 – Rénovation des cités administratives et des autres sites domaniaux multi-occupants	Inchangé
	349 – Transformation publique *	FTAP	FTAP + DITP HT2
	352 – Innovation et transformation numériques	Inchangé
Fonction publique	351 – Fonds d’accompagnement interministériel Ressources humaines	FAIRH
	148 – Fonction publique	Fonction publique	Fonction publique + FAIRH + CISIRH HT2
Emplois	368 – Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques		DITP T2 + DGAFP T2 + CISIRH T2

Source : commission des finances

* L’intitulé « Fonds pour la transformation de l’action publique » du programme 349 est modifié à compter de 2022 et devient « Transformation publique »

Le rapporteur se félicite de cette évolution. La suppression du FAIRH en tant que programme distinct correspondait à l’une de ses recommandations formulées en 2020 et à une préconisation de la Cour des comptes ([26]). Le FAIRH sort donc du périmètre d’analyse du présent rapport qui concerne désormais les trois programmes 348, 349 et 351, c’est-à-dire le seul périmètre « transformation publique » de la mission.

2.   La programmation pour 2022 prévoit une montée en charge des CP sur l’ensemble du périmètre « transformation publique » de la mission

Compte tenu des caractéristiques des programmes du périmètre « transformation publique » de la mission, fonctionnant par projets pluriannuels, il était prévu d’engager dans les deux premières années 2018 et 2019 de la programmation quinquennale un montant de 920 millions d’euros en AE (sur un milliard d’euros prévus) pour le programme 348, et 445 millions d’euros en AE (sur 700 millions d’euros) pour le programme 349, soit au total 1 365 millions d’euros (80 % de l’enveloppe).

En exécution, seuls 98,6 millions d’euros (10,7 % du montant prévu en lois de finances initiales) et 85,5 millions d’euros (19,2 % du montant prévu en lois de finances initiales) en AE ont été respectivement engagés sur les programmes 348 et 349 en 2018 et 2019. La budgétisation initiale était donc particulièrement optimiste, comme le relevait la Cour des comptes dès 2019 : « la programmation budgétaire de la mission en loi de finances initiale pour 2019 repose sur la double hypothèse d’un démarrage rapide des nouveaux programmes et d’une montée en charge importante des programmes créés en 2018 » ([27]). Des décalages calendaires sont apparus dans les phases de contractualisation des projets, qui ont été amplifiés par la survenue de la crise sanitaire en mars 2020.

Ces décalages calendaires se sont traduit budgétairement par des annulations de crédits en cours de gestion et des reports de crédits très importants d’une année sur l’autre. En 2020, les reports en AE ont représenté 823,9 millions d’euros sur le programme 348 et 354,5 millions d’euros sur le programme 349. Parallèlement, les annulations de CP votées en LFR 4 pour 2020 ont concerné le programme 348 pour 162,4 millions d’euros et le programme 349 pour 119,6 millions d’euros, ce qui témoigne d’une budgétisation très ambitieuse.

Le tableau ci-après rend compte des crédits exécutés et demandés pour les trois programmes de 2018 à 2022.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS VOTÉS ET CONSOMMÉS SUR lE PÉRIMÈTRE « TRANSFORMATION PUBLIQUE » de la mission de 2018 À 2022 ([28])

(en millions d’euros)

Programme AE CP	2018		2019		2020		2021	2022
	LFI	Réalisé	LFI	Réalisé	LFI	Réalisé	LFI	PLF
348 – Rénovation des cités administratives et des autres sites domaniaux multi-occupants	20 20	5,6 1,8	900 100	93 11,9	80 168	165,7 34,9	0 266,4	0 266,4
349 – Transformation publique	200 0	20,1 0	245 160	65,3 37,6	200 205,6	151,9 71,9	40 148,7	95,9 184,6
352 – Fonds pour l’accélération des startups d’État	-	-	7,2 2,1	7,4 6,0	9,2 11,2	9,7 6,2	10,6 10,6	10,6 12,1
Total	220 20	25,7 1,8	1 152 262,1	166,2 55,5	289,2 384,8	327,3 113,1	50,6 425,7	106,5 463,1

Source : RAP, PAP et documents budgétaires.

Pour 2022, les crédits demandés pour les trois programmes s’élèvent à 106,5 millions d’euros en AE, en progression de + 110 %, essentiellement en raison du doublement du montant du FTAP au sein du programme 349 (80 millions d’euros en AE contre 40 millions d’euros en AE en 2021). Les CP sont prévus en augmentation de 8,3 % à 463,1 millions d’euros.

II.   LE PROGRAMME 348 RÉNOVATION DES CITÉS ADMINISTRATIVES ET AUTRES SITES DOMANIAUX MULTI-OCCUPANTS

A.   LES OBJECTIFS DU PROGRAMME

1.   Une enveloppe quinquennale d’un milliard d’euros pour la rénovation énergétique des cités administratives

● Le programme 348, porté par la direction de l’immobilier de l’État (DIE), a pour objet le financement de la rénovation des cités administratives afin d’améliorer leur performance énergétique et de rationaliser les surfaces occupées. Ces cités, au nombre de cinquante-six, constituent un parc immobilier vieillissant, énergivore et peu adapté aux conditions modernes de travail des agents et à l’accueil du public, notamment à l’accès des personnes à mobilité réduite (PMR).

Les travaux envisagés doivent permettre à terme, d’une part, de faire baisser de 50 % les émissions de gaz à effet de serre des bâtiments concernés et de 67 % le montant des factures énergétiques des services, et d’autre part, d’optimiser l’occupation des surfaces pour regrouper des services dans des espaces de travail modulables favorisant la mutualisation des équipes et des projets. Le contexte actuel de forte augmentation des prix de l’énergie justifie d’autant plus le programme.

À l’issue des expertises de l’existant et des performances énergétiques attendues réalisées en 2018 par la DIE, puis d’un examen par la conférence nationale de l’immobilier public (CNIP) des cinquante-deux projets déposés, trente-neuf cités administratives ont été retenues en juillet 2019, représentant une surface développée totale de 600 000 m². À terme, 239 000 m² de surface utile seront libérés, réduisant les charges annuelles de loyers et d’exploitation, en particulier celles relatives à l’éclairage, au chauffage et à la climatisation. En décembre 2020, le nombre de cités concernés a été ramené à trente-huit.

Les projets retenus constituent des opérations de rénovation ou d’extension (34 sites) ou de reconstruction (4 sites).

nature des travaux projetÉs pour Les citÉs administratives retenues

Cités qui seront vendues (6)	– Toulouse, Nantes, Nancy, Lille, Lyon et Amiens Leur sort (démolition ou rénovation) sera décidé par le nouveau propriétaire après la vente
Cités qui seront construites sur de nouvelles emprises (4+2)	– Lille, Lyon, Amiens et Nantes Les cités de Toulouse et de Nancy feront l’objet d’un transfert sur des emprises déjà existantes (bâtiments vacants du ministère des Armées).
Cités qui seront étendues (3)	– La Rochelle, Strasbourg, Toulon
Cités qui seront rénovées (30)	– Soissons, Charleville-Mézières, Aurillac, Tulle, Dijon, Guéret, Périgueux*, Besançon, Évreux, Bordeaux, Tours, Grenoble, Orléans, Agen*, Saint-Lô, Bar-le-Duc, Metz, Alençon, Clermont-Ferrand, Tarbes, Colmar*, Mulhouse*, Mâcon, Rouen, Melun **, Albi, Avignon, Limoges, Cergy-Pontoise

Source : DIE.

* Ces quatre projets intègrent une démolition partielle avec reconstruction, mais sans extension de l’emprise.

** Il a été mis fin à ce projet à la demande du préfet de Seine-et-Marne en décembre 2020.

● Pour mémoire, la mise en œuvre opérationnelle de chaque projet relève de la responsabilité du préfet de département en tant que maître d’ouvrage. Un comité de pilotage rassemblant sous son autorité l’ensemble des services concernés ainsi qu’une équipe projet sont mis en place pour chaque cité. La DIE, en tant que responsable du programme, assure le pilotage et le suivi de la bonne mise en œuvre des projets et le maintien des performances prévues. Un comité budgétaire (COBUD) au niveau des SGAR de chaque région assure les remontées nécessaires à la budgétisation annuelle et au suivi de la consommation des crédits par la DIE. Le COBUD se réunit deux fois par an. Ce dialogue de gestion doit permettre d’ajuster les besoins à l’état d’avancement de chaque projet.

L’enveloppe pluriannuelle de crédits du programme 348 s’élève à un milliard d’euros en AE et CP pour la période 2018-2022, dont 655 millions d’euros sont prévus pour être consacrés à la performance énergétique.

2.   Les performances énergétiques ont été ajustées pour tenir compte du retrait d’un projet et de surcoûts éventuels

● Les indicateurs de performance présentés lors des deux premiers PAP 2018 et 2019 ont été modifiés en 2020, de façon à mieux rendre compte des objectifs de performance énergétique du programme dans le cadre de la politique immobilière de l’État (PIE).

MAQUETTE DE PERFORMANCE DU PROGRAMME 348 DU PAP 2019

Objectifs/ indicateurs	Libellés	Cibles 2019
Objectif 1	Optimiser le parc immobilier
Indicateur 1.1	Performance énergétique (en kWh/m²)	ND
Indicateur 1.2	Investir en vue de réduire les dépenses immobilières relatives aux cités administratives et aux sites multi-occupants (% avancement des projets)	100

Source : PAP 2018-2019.

Les deux indicateurs ont été remplacés pour tenir compte du fait que les économies d’énergie sont de deux ordres :

– d’une part, des gains sur la facture énergétique des cités administratives grâce à l’amélioration de la performance énergétique ;

– d’autre part, des gains issus de la suppression de factures énergétiques, au titre de la libération de biens locatifs et domaniaux.

Un nouvel objectif et son indicateur ont été créés pour mesurer l’efficience du programme, c’est-à-dire le coût par kWh d’énergie primaire économisé pour la totalité des trente-neuf projets lauréats, avec une cible finale de 7,1 kWh d’énergie primaire.

MAQUETTE DE PERFORMANCE DU PROGRAMME 348 des PAP 2020 et 2021

Objectifs/ indicateurs	Libellés	Cibles 2020 et 2021
Objectif 1	Assurer la transition énergétique dans le cadre de la PIE
Indicateur 1.1	Économie d’énergie attendue (indicateur en kWhep en fin de programme)	139 000 000 kWhep/an
Indicateur 1.2	Optimisation de la surface occupée (indicateur en m² de surfaces utiles brutes restituées en fin de programme)	239 000 m² SUB
Objectif 2	S’assurer de l’efficience des projets financés
Indicateur 2.1	Efficience énergétique – Coût du kWhep économisé (indicateur en € investi / kWhep économisé en fin de programme)	7,1 €/Kwh

Source : PAP 2020 et 2021.

Le suivi des indicateurs définis dans les dossiers présentés par les préfets de département est assuré au cours de la mise en œuvre des projets dans le cadre du dispositif de suivi mis en place par la DIE avec les porteurs de projets.

Le rapporteur avait déjà souligné en 2020 que l’indicateur d’efficience énergétique (indicateur 2.1) ne correspond, en fin de compte, qu’au ratio du montant total des CP consommés au final (donc un milliard d’euros) rapporté aux économies d’énergie attendues telles que retranscrites par l’indicateur 1.1 (soit 139 000 000 kWh d’énergie primaire par an), de sorte qu’il n’apporte aucune information nouvelle. Le même constat est valable pour 2022.

● Le PAP 2022 prévoit un léger ajustement à la baisse de la cible des économies d’énergie pour tenir compte :

– du retrait du projet de rénovation de la cité de Melun, décidé par le préfet de Seine-et-Marne. Ce projet de construction d’une nouvelle cité administrative sur le site de l’ancien hôpital de Melun était estimé à 18,75 millions d’euros. Un nouveau projet a été choisi par le préfet qui ne sera pas financé sur les crédits du programme 348 ;

– de surcoûts éventuels liés au renchérissement des prix des matières premières et de l’énergie lié à la reprise économique mondiale depuis la sortie progressive de la crise sanitaire.

Ainsi, le coût du kWh d’énergie primaire économisé s’établirait à 7,50 euros au lieu de 7,10 euros (+ 5 %).

Le rapporteur recommande le maintien d’un haut niveau d’économies d’énergie dans le respect de l’enveloppe budgétaire, d’autant plus que le renchérissement récent et peut-être durable des prix de l’énergie confirme pleinement l’importance de cet objectif.

Une meilleure optimisation des projets (création de nouveaux espaces de travail) permettrait en revanche de libérer 246 000 m² de surface, soit 7 000 m² de plus que la prévision du PAP 2021.

MAQUETTE DE PERFORMANCE DU PROGRAMME 348 DU PAP 2022

Objectifs/ indicateurs	Libellés	Cibles 2022
Objectif 1	Assurer la transition énergétique dans le cadre de la PIE
Indicateur 1.1	Économie d’énergie attendue (indicateur en kWhep en fin de programme)	132 500 000 kWhep/an
Indicateur 1.2	Optimisation de la surface occupée (indicateur en m² de surfaces utiles brutes restituées en fin de programme)	246 000 m² SUB
Objectif 2	S’assurer de l’efficience des projets financés
Indicateur 2.1	Efficience énergétique – Coût du kWhep économisé (indicateur en € investi / kWhep économisé en fin de programme)	7,5 €/Kwh

Source : PAP 2022.

● Le rapporteur regrette, depuis la création du programme, l’absence d’indicateurs portant sur l’état d’avancement de chaque projet, même si, depuis 2021, le PAP fournit une information sur le nombre de projets dont les travaux ont été validés et ceux pour lesquels les chantiers ont commencé, avec les montants engagés associés. Ces informations sont intéressantes mais très parcellaires et globalisées.

État d’avancement des projets selon les pap 2021 et 2022

(en millions d’euros)

Projets	2020		2021
	Nombre de cités	Dépenses en gagées (au 04/09/2020)	Nombre de cités	Dépenses en gagées (au 04/09/2021)
Labellisations	39	992	39	994
Programmes de travaux validés	30	823	38	975
Chantiers démarrés	3	117	12	330

Source : PAP 2021 et 2022.

La DIE a cependant communiqué au rapporteur à sa demande des données complémentaires précises sur l’avancement de chaque projet qui sont synthétisées dans ce rapport (voir infra).

B.   LE BUDGET PROPOSÉ POUR 2022

1.   Les AE de la programmation pluriannuelle ont déjà été entièrement engagées sur tranches fonctionnelles

● Aucun crédit n’est demandé en AE dans le PLF 2022. En effet, la totalité des AE prévues, soit un milliard d’euros, ont été affectées sur tranches fonctionnelles de 2018 à 2020. Ces AE sont affectées et non engagées (AEANE).

Pour l’année 2022, il est prévu d’engager 148,8 millions d’euros à partir des tranches fonctionnelles.

Ces engagements correspondent :

– au marché global de performance de Toulon ;

– aux marchés en loi MOP de plusieurs cités : Alençon, Avignon, Dijon, Grenoble, Guéret, La Rochelle, Limoges, Mâcon, Nanterre, Périgueux, Saint-Lô, Soissons, Tours et Tulle ;

– à des prestations intellectuelles (contrôle technique, assistance à la réception des travaux, etc.) ;

– à d’éventuelles révisions de prix. À ce titre, la provision pour aléas et révisions de prix a été portée de 82,9 millions d’euros au 31 décembre 2020 à 96,7 millions d’euros au 30 juin 2021 (près de 10 % de l’enveloppe budgétaire) avec les crédits provenant de l’abandon du projet de Melun.

Pour mémoire, l’année 2021 est l’année où se concentrent le plus d’engagements avec la notification de l’essentiel des marchés de travaux. Ainsi, selon les informations communiquées par la DIE au rapporteur, il est prévu d’engager en 2021 558 millions d’euros d’AE sur les tranches fonctionnelles, soit plus de la moitié des AE de l’ensemble du programme.

● En revanche, seront ouverts 266,4 millions d’euros en CP dans le PLF 2022, montant identique aux crédits ouverts en loi de finances pour 2021 ([29]). La DIE a indiqué au rapporteur que ces CP couvriront des engagements nouveaux sur 2022 à hauteur de 37,4 millions d’euros. Le solde des CP (229 millions d’euros) couvrira des restes à payer antérieurs au 31 décembre 2021. Le programme dispose en effet d’importants reports de crédits liés à l’affectation des AE sur tranches fonctionnelles en début de programmation.

Le tableau suivant récapitule la répartition des crédits votés et exécutés de 2018 à 2022.

rÉpartition pluriannuelle des crÉdits du programme 348
ventilÉs par action de 2018 À 2022

(en millions d’euros)

LFI 2018

Exécuté 2018

LFI 2019

Exécuté 2019

LFI 2020

Exécuté 2020

LFI 2021

PLF 2022

AE

CP

AE