N° 4524

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 7 octobre 2021.

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2022 (n° 4482),

 

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN,

Rapporteur général

Député

 

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ANNEXE N° 35
 

 

RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

 

AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

 

 

 

Rapporteurs spéciaux :

MM. Jean-René CAZENEUVE et Christophe JERRETIE

 

Députés

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SOMMAIRE

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Pages

PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE : LES CRÉDITS DE LA MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

I. LE PROGRAMME 119 CONCOURS FINANCIERS AUX COLLECTIVITÉS ET À LEURS GROUPEMENTS

A. LES DOTATIONS D’INVESTISSEMENT EN FAVEUR DU BLOC COMMUNAL ET DES DÉPARTEMENTS PORTÉES À UN NOUVEAU PLUS HAUT HISTORIQUE

1. Les crédits alloués à la DETR sont stables mais la répartition de cette dotation est perfectible

a. Des enveloppes départementales qui évoluent parfois de manière contreintuitive…

b. … et ne prennent pas suffisamment en compte la ruralité

c. Le décalage de consommation entre AE et CP ne se réduit que très progressivement

2. La DSIL est majorée de plus de moitié pour financer en priorité la rénovation des centres-villes des villes moyennes

a. Une dotation souple ouverte à toutes les collectivités du bloc communal

b. La multiplicité des priorités poursuivies par la DSIL peut conduire à une perte de lisibilité des objectifs

c. Les crédits de paiement de la DSIL exceptionnelle du plan de relance monteront en charge en 2022

3. La DPV, une dotation d’investissement à forte coloration péréquatrice pour soutenir les quartiers prioritaires de la politique de la ville

a. Une répartition départementale obéissant à des règles péréquatrices…

b. … qui tendent cependant à réduire le nombre de communes éligibles

4. Le doublement de la dotation pour la protection de la biodiversité s’accompagne de la création d’une nouvelle fraction destinée à valoriser les aménités rurales

5. Le fonds de stabilisation des départements, prolongé en 2021, est remplacé par un fonds de sauvegarde des départements

a. La suppression du fonds, prévue pour 2021, a été reportée afin de faire face aux déséquilibres financiers causés par la crise sanitaire

b. Des critères d’attribution élargis ont permis d’intégrer plus de départements dans le dispositif en 2021

c. Le fonds de sauvegarde des départements prendra le relais à partir de 2022

6. La DSID fait l’objet d’une réforme destinée à harmoniser et simplifier sa gestion

a. Une dotation départementale qui s’aligne sur la logique d’appels à projets de la DSIL du bloc communal

b. Une dotation exceptionnelle pour renforcer l’attractivité de la Seine-Saint-Denis et la qualité de vie de ses habitants

7. La trajectoire ascendante des restes à payer sur les dotations d’investissement requiert une attention particulière

B. LA DGD DES DÉPARTEMENTS SERA MAJORÉE EN 2022 POUR COMPENSER LES PERTES SUR LE DISPOSITIF DE COMPENSATION PÉRÉQUÉE

1. Les dotations générales de décentralisation sont des dotations gelées à droit inchangé

2. L’impact de la réforme des impôts de production sur le DCP conduit à la création d’une dotation spécifique pour les départements

II. LE PROGRAMME 122 CONCOURS SPÉCIFIQUES ET ADMINISTRATION

1. Le fonds de reconstruction au profit du département des Alpes-Maritimes sinistré par la tempête Alex est abondé par de nouveaux crédits

2. Des dotations de compensation ultramarines qui évoluent de manière prédéterminée

III. LE COMPTE SPÉCIAL AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LES AVANCES MENSUELLES D’IMPÔTS LOCAUX

1. Les reversements mensuels d’impôts locaux aux collectivités territoriales

2. Des recettes dynamiques assurent l’équilibre du compte d’avances

B. LES AVANCES REMBOURSABLES DE DROITS DE MUTATION À TITRE ONÉREUX : UN DISPOSITIF DÉSORMAIS EN EXTINCTION

1. Une aide massive de 2,7 milliards d’euros pour les départements en 2020 et 2021

2. Un dispositif qui aura été finalement peu sollicité

SECONDE PARTIE :  EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Article 45 Réforme des modalités d’attribution de la dotation de soutien à l’investissement des départements

Article 46 Réforme des modalités d’attribution de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité

Article 47 Répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF)

Article 48 Compensation des effets de la baisse des impôts de production sur le dispositif de compensation péréquée

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 87 % des réponses étaient parvenues aux rapporteurs spéciaux.

 


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PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Les crédits demandés pour la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) en 2022 s’élèvent à 4,58 milliards d’euros en autorisations d’engagement (+ 9,8 %) et 4,24 milliards d’euros en crédits de paiement (+ 8,1 %).

Par rapport à 2021, la progression de 407,9 millions d’euros des autorisations d’engagement (AE) s’explique par cinq mesures nouvelles dont quatre concernent le programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements :

 la majoration de 337 millions d’euros de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) destinée à financer en particulier les projets de redynamisation des centralités figurant dans les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) ;

 le doublement des crédits de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité (ex-Natura 2000) qui est portée de 10 à 20 millions d’euros. En outre, les modalités de répartition de cette petite dotation « verte » font l’objet d’une réforme avec la création d’une quatrième fraction (article 46 rattaché) ;

 la constitution d’une dotation exceptionnelle d’investissement de 20 millions d’euros (dont la moitié sera déléguée en 2022, le solde reporté sur 2023) au bénéfice du département de Seine-Saint-Denis dans le cadre de l’accord signé le 21 septembre 2021 entre l’État et ce département francilien sur l’expérimentation de la recentralisation du RSA ;

 la création d’une dotation exceptionnelle (article 48 rattaché) d’un montant de 51,6 millions d’euros pour les départements, destinée à compenser les pertes sur le dispositif de compensation péréquée (DCP) induit par la réduction de moitié des valeurs locatives de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour les établissements industriels adoptée en loi de finances pour 2021.

Le montant de la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID) est stable à 212 millions d’euros, tandis que ses modalités d’attribution font l’objet d’une réforme qui confie aux préfets de région la totalité de sa répartition (article 45 rattaché). Parallèlement, la dotation exceptionnelle pour l’achat de masques (80 millions d’euros en 2021), devenue sans objet, est supprimée.

Sur le programme 122 Concours spécifique et administration, le fonds de reconstruction spécifique pour le département des Alpes-Maritimes, annoncé par le président de la République le 7 juin 2021 et prévu pour 150 millions d’euros, fait l’objet d’un deuxième abondement à hauteur de 66,1 millions d’euros en AE (30,8 millions d’euros en CP). Pour mémoire, la LFR 1 pour 2021 du 19 juillet 2021 a ouvert 43,3 millions d’euros en AE et 15 millions d’euros en CP pour amorcer ce fonds et compléter la dotation de solidarité aux collectivités faisant face à des aléas climatiques (DSEC).

L’évolution des crédits de paiement (CP) de la mission prévue en 2022 est la traduction de la maturité des dotations d’investissement et du cycle électoral inversé par rapport à 2021 : alors que les CP des dotations « classiques » du bloc communal (DSIL, DETR, DPV) diminuaient de 8,9 millions d’euros en 2021 et que ceux de la DSID progressaient de 55,5 millions d’euros, les CP des dotations du bloc communal sont prévues en augmentation de 51,4 millions d’euros tandis que les CP de la DSID sont en retrait de 7 millions d’euros. S’agissant de la DSIL « exceptionnelle », 276,1 millions d’euros de CP sont inscrits en 2022, contre 100 millions d’euros en 2021, à comparer aux 950 millions d’euros engagés. La hausse des CP sur la DSIL « exceptionnelle » représente plus de la moitié de celle des CP de la mission RCT.

Les prévisions de dépenses du compte d’avances aux collectivités territoriales s’élèvent à 114,9 milliards d’euros (+ 2,4 %) pour 2022 tandis que les recettes sont prévues pour 115,5 milliards d’euros (+ 3,5 %), laissant apparaître un solde prévisionnel positif de 0,6 milliard d’euros.

Les principaux nouveaux mouvements qui affecteront le compte d’avances en 2022 sont :

 sur le programme 833 Avances sur le montant des impositions, l’intégration de la part départementale de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) conformément à la réforme des taxes locales sur l’électricité instituée par l’article 54 de la loi de finances pour 2021 ;

 en sens inverse, sur le programme 834 Avances remboursables de DMTO destinées à soutenir les départements créé en LFR 3 pour 2020, l’extinction du dispositif d’avances, aucun crédit n’étant prévu pour 2022 en raison de la bonne tenue des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) en 2021 et anticipée en 2022.

S’agissant des concours financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales, ils sont attendus en hausse de 525 millions d’euros à périmètre constant à 52,7 milliards d’euros (+ 1,2 %) en 2022.

Les prélèvements sur recettes (PSR) sont attendus en léger retrait à 43,2 milliards d’euros ( 0,4 % à périmètre constant). Cependant, hors les dispositifs exceptionnels de soutien applicables en 2021 adoptés ou prorogés dans la précédente loi de finances (notamment le « filet de sécurité » du bloc communal), les PSR sont en progression de 292 millions d’euros.

La dotation globale de fonctionnement (DGF) est stable à 26,8 milliards d’euros (18,3 milliards d’euros pour le bloc communal et 8,5 milliards pour les départements) et représente 50,8 % des concours financiers de l’État.


L’article 47 rattaché porte la péréquation verticale des communes à un nouveau plus haut grâce à une majoration de 95 millions d’euros de la DSU et de la DSR, et de 30 millions d’euros de la dotation d’intercommunalité, tandis que les dotations de péréquation des départements progressent de 10 millions d’euros. La DACOM poursuit sa trajectoire de rattrapage accélérée sur quatre ans au lieu de cinq, pour atteindre 334 millions d’euros (+ 9,1 %). L’article rattaché procède également à la poursuite de la refonte des indicateurs financiers initiée en loi de finances pour 2021 au titre des réformes de la fiscalité locale et des valeurs locatives des locaux industriels, en cohérence avec les travaux du comité des finances locales (CFL).

Le montant global des attributions du FCTVA est anticipé en léger recul à 6,5 milliards d’euros ( 0,7 %). Plusieurs facteurs de sens contraires expliquent l’évaluation prudente de ce PSR pour 2022 : l’impact du cycle électoral de 2021, le reflux de l’investissement du bloc communal en 2020 ( 14,8 %) et son net rebond constaté en 2021, ainsi que les dispositifs de soutien de l’État à l’investissement des collectivités en 2021 et 2022.

Le PSR de compensation de la réduction de moitié des valeurs locatives de TFPB et de cotisations foncières des entreprises (CFE) des locaux industriels et celui de compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale sont attendus en progression de 393 millions d’euros en raison du dynamisme des bases d’imposition concernées tandis que le « filet de sécurité » du bloc communal ne représenterait plus que 100 millions d’euros en 2022.

Enfin, les minorations des variables d’ajustement sont maintenues à leur faible niveau de 2021 à 50 millions d’euros mais cet effort est supporté en 2022 par les seules régions.

Les crédits prévus dans le présent projet de loi de finances pour la mission RCT permettront aux collectivités locales de conserver en 2022 une bonne visibilité sur leurs finances et sur leur capacité à continuer à investir dans un contexte économique qui demeure incertain.


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   INTRODUCTION

L’ensemble des transferts financiers de l’État aux collectivités locales devrait s’élever à 105,5 milliards d’euros en 2022, en progression de 1,3 milliard d’euros (+ 1,2 %) par rapport à la prévision initiale pour 2021. Ils incluent notamment la fiscalité transférée et le financement de la formation professionnelle et de l’apprentissage (40,8 milliards d’euros), ainsi que les concours financiers de l’État (52,7 milliards d’euros).

Les concours financiers, tels que définis par le II de l’article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022, comprennent :

– les prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales pour 43,21 milliards d’euros ;

– la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) transférée aux régions depuis 2018 à la place de la DGF pour 4,68 milliards d’euros ;

– la fraction de TVA destinée depuis 2021 au fonds de sauvegarde des départements pour 0,25 milliard d’euros ;

– les différentes dotations budgétaires de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) pour 4,58 milliards d’euros.

À travers ces concours financiers qui font de lui le premier contributeur au budget des collectivités locales, l’État poursuit trois objectifs essentiels : la compensation des charges transférées dans le cadre de la décentralisation, le soutien à l’investissement local et le renforcement de la péréquation territoriale qui est, depuis 2003, un objectif de valeur constitutionnelle.

rÉpartition des CONCOURS FINANCIERS DE L’ÉTATAUX COLLECTIVITÉS en 2022

Source : jaune budgétaire 2022 Transferts de l’État aux collectivités territoriales.

● La mission RCT ne constitue ainsi qu’une fraction réduite de ces concours dont elle représente environ 8,7 %.

Elle regroupe deux types de dotations : d’une part, des dotations destinées à subventionner des projets d’investissements locaux, certaines étant libres d’emploi, la plupart étant attribuées sur appels à projets, d’autre part, des dotations de compensation de transferts de compétences ou de pertes de recettes fiscales liées à des réformes antérieures.

Entrent notamment dans la première catégorie la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), la dotation d’équipement des territoires ruraux (DTER), la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID) et la dotation « politique de la ville » (DPV). Ces dotations évoluent de façon dynamique. Les différentes dotations globales de décentralisation (DGD) viennent en compensation du transfert de certaines charges. Les montants de ces dotations sont généralement « figés ».

Les crédits demandés pour 2022 au titre de la mission RCT s’élèvent à 4,58 milliards d’euros en AE et 4,24 milliards d’euros en CP, en progression de 408 millions d’euros (+ 9,8 %) et 317 millions d’euros (+ 8,1 %).

La mission RCT est composée de deux programmes :

 le programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements (4,32 milliards d’euros en AE et 4,01 milliards en CP) ;

 le programme 122 Concours spécifiques et administrations (259 millions en AE et 235 millions en CP).

La mission est associée au compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales qui, pour l’essentiel, retrace les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales et à divers établissements publics et organismes au titre des avances sur les impositions directes locales qu’il perçoit pour leur compte. En 2020 et 2021, ce compte spécial a également porté les crédits des avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) attribuées aux départements fragilisés par les conséquences économiques de la crise sanitaire. Ce dispositif, créé en LFR 3 pour 2020 avec 2 milliards d’euros et 700 millions d’euros ouverts en AE en 2020 et 2021, n’apparaît plus nécessaire et n’est donc pas prolongé en 2022.

● Le montant des PSR est anticipé à 43,2 milliards d’euros ( 0,4 % à périmètre constant). La diminution globale des PSR de 200 millions d’euros environ s’explique principalement par la réduction ou la suppression de dispositifs exceptionnels mis en œuvre en 2020 et 2021 :

 le PSR de soutien exceptionnel au profit des collectivités du bloc communal pour compenser les pertes de recettes fiscales et domaniales (« filet de sécurité »), instauré par le I de l’article 21 de la LFR 3 pour 2020 et reconduit en 2021 par l’article 74 de la LFI pour 2021 ([1]), est évalué en 2022 à 100 millions d’euros contre 510 millions d’euros en LFI pour 2021 ([2])) ;

 le PSR exceptionnel de compensation du FNP DMTO destiné à garantir le montant des enveloppes à répartir, institué uniquement pour 2021 par l’article 80 de la loi de finances pour 2021 (60 millions d’euros), ainsi que le PSR exceptionnel en faveur des collectivités qui renoncent à la perception des loyers dus par des entreprises en novembre 2020, créé par l’article 20 de la loi de finances pour 2021 (10 millions d’euros), sont supprimés.

En revanche, le PSR instauré en 2021 pour la compensation de la réduction de moitié des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels est majoré de 352 millions d’euros en 2022 pour tenir compte du dynamisme des bases d’imposition tandis que le PSR de compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale est attendu en hausse de 41 millions d’euros correspondant à des compensations d’exonérations de CFE.

La DGF serait stable à 26,8 milliards d’euros sous réserve de deux mesures de périmètre pour un montant de + 27,8 millions d’euros.

Les attributions au titre du FCTVA sont attendues en léger retrait par rapport à la prévision réalisée en LFI pour 2021 à 6,5 milliards d’euros (– 0,7 %). Cette estimation tient compte de l’influence du cycle électoral de 2021 sur l’investissement des départements et des régions, de la baisse marquée des investissements du bloc communal en 2020 (– 14,8 %) et du net rebond observé sur les neuf premiers mois de 2021, ainsi que des mesures de relance en soutien de l’investissement des collectivités locales en 2021 et 2022. Parallèlement, l’automatisation du fonds (voir encadré infra), entrée en vigueur au 1er janvier 2021, concernera en 2022 les trois-quarts des attributions contre 12 % environ en 2021.

La direction du budget a indiqué aux rapporteurs avoir constaté depuis quelques années des difficultés à modéliser avec précision l’investissement des collectivités et le taux d’éligibilité moyen pour réaliser ses prévisions. Elle rappelle que les trois-quarts de l’assiette sont indéterminés à la date de la prévision, en raison de la temporalité différente des régimes de versement. Ainsi, alors que la baisse de l’investissement des communes et des EPCI en 2020 aurait dû entraîner une moindre consommation sur le FCTVA en 2021, il est constaté sur les neuf premiers mois de l’année une dépense supérieure de 0,37 milliard d’euros par rapport aux neuf premiers mois de 2020. La consommation finale sur le FCTVA pour 2021 sera un peu supérieure à la prévision qui était de 6,54 milliards d’euros.

Focus sur l’automatisation du FCTVA

La gestion du FCTVA soulevait de nombreuses difficultés en raison du traitement manuel dont il faisait l’objet. D’une part, l’instruction des dossiers était chronophage et mal répartie dans l’année, d’autre part, elle était susceptible de générer des erreurs et des risques de doublons, certains investissements pouvant faire l’objet d’une récupération de la TVA par voie fiscale.

L’article 156 de la loi de finances pour 2018 a modifié l'article L. 1615-1 du CGCT afin de prévoir la mise en place d’« une procédure de traitement automatisé des données budgétaires et comptables » à compter du 1er janvier 2019 ».

La réforme retenue consiste à automatiser la gestion du FCTVA par le recours à une base comptable des dépenses engagées et mises en paiement, permettant ainsi une dématérialisation de la procédure d’instruction, du contrôle et du versement.

L’entrée en vigueur de cette réforme a été reportée au 1er janvier 2020 (article 258 de la loi de finances pour 2019) puis au 1er janvier 2021 (article 249 de la loi de finances pour 2020) en raison, d’une part, de la complexité des développements informatiques à réaliser (création d’une nouvelle application), d’autre part, de la nécessité de garantir la neutralité budgétaire de la nouvelle assiette des dépenses éligibles.

L’article 251 de la loi de finances pour 2021 prévoit la mise œuvre échelonnée de l’automatisation du FCTVA à partir de 2021 jusqu’en 2023, selon les régimes de versements. Ainsi, depuis le 1er janvier 2021, l’automatisation via une application dédiée (ALiCE, pour Automatisation de la Liquidation des Concours de l’État) est effective pour les bénéficiaires du FCTVA l’année de réalisation de la dépense (les EPCI, les communes nouvelles et les métropoles). Elle sera étendue aux bénéficiaires du régime anticipé « n-1 » (collectivités qui se sont engagées en 2009 et 2012 à accroître leurs dépenses d’investissement dans le cadre du plan de relance) en 2022 et au régime de droit commun « n-2 » en 2023.

Le tableau ci-après récapitule les montants décaissés par régime de 2019 à 2021 :

 

 

2019

2020

2021
(prévision)

Régime de droit commun (n-2)

1 230

1 384

1 512

Régime anticipé (n-1)

3 656

4 010

4 175

Régime simultané (n)

967

573

859

Total

5 853

5 967

6 546

Le décret n° 2020-1791 du 30 décembre 2020 relatif à l’automatisation de la gestion du FCTVA et l’arrêté du 30 décembre 2020 fixant la liste des comptes éligibles à la procédure de traitement automatisé relative à l’attribution du FCTVA ont arrêté la liste des dépenses entrant dans l’assiette éligible du dispositif automatisé ainsi que la nomenclature comptable associée, et celles des dépenses qui continueront à être traitées manuellement du fait de leurs particularités (exemple : travaux de lutte contre les intempéries, travaux sur le domaine fluvial de l’État).

Le bilan de l’automatisation du FCTVA et de l’élargissement de l’assiette des dépenses (entretien des réseaux, documents d’urbanisme, cloud...) restera à faire à l’issue de la période transitoire.


Les variables d’ajustement feraient l’objet de minorations à hauteur de 50 millions d’euros, montant identique à celui de 2021. Le montant prélevé sur les variables d’ajustement se maintiendrait donc à son niveau historiquement le plus bas depuis 2017 (446 millions d’euros en 2017). Cependant, à la différence de 2021 où l’effort était réparti également entre les départements et les régions, le bloc communal n’étant pas concerné, le prélèvement serait appliqué en 2022 sur la dotation pour transferts de compensation d’exonérations de fiscalité locale (DCTCE ou dotation « carrée ») et sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCRTP) des seules régions. Ainsi, la dotation « carrée » des régions deviendrait résiduelle (15,8 millions d’euros) tandis que la DCRTP des régions serait réduite à 467,1 millions d’euros.

ÉVOLUTION DES prÉlÈvements sur les variables d’ajustement de 2019 À 2022

(en millions d’euros)

 

2019

2020

2021

PLF 2022

PSR compensation du relèvement du seuil du versement transport (AOM)

-

43

-

-

FDPTP (départements)

49

-

-

-

Dotation « carrée » des départements

15

17,5

20

-

Dotation « carrée » des régions

15

17,5

17,5

25

DCRTP du bloc communal

20

10

-

-

DCRTP des départements

30

-

5

-

DCRTP des régions

30

35

7,5

25

Montants à prélever en LFI

159

122

50

50

Source : direction du budget et commission des finances.

● La TVA affectée aux régions est attendue à 4,7 milliards d’euros, en forte progression de 383 millions d’euros (+ 9 %). Depuis 2018, la DGF des régions est remplacée par une fraction de TVA. Le remplacement en 2021 de la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) par une nouvelle fraction de TVA permet aux régions de bénéficier d’une recette qui, sans être indépendante de l’activité économique, est plus prévisible et plus dynamique en raison de sa corrélation avec la hausse du niveau général des prix. Les rapporteurs rappellent également que la compensation de la part régionale de CVAE en 2021 s’est faite sur la base de la CVAE de 2020 correspondant à l’activité de 2019, antérieure à la crise sanitaire, ce qui est particulièrement favorable aux régions.

● Pour leur part, les départements perçoivent depuis 2021 une fraction de TVA de 250 millions d’euros en compensation de la perte de la part départementale de la TFPB, afin de renforcer le soutien aux départements les plus fragiles. Conformément à l’article 16 de la loi de finances pour 2020, la dynamique de cette fraction de TVA est destinée à alimenter un fonds de sauvegarde des départements qui se substitue au fonds de stabilisation supprimé en 2022. Cette dynamique est estimée à 14 millions d’euros en 2022.


ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION RCT EN 2022 PAR RAPPORT À 2021

(en millions d’euros)

Programmes / actions

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

LFI 2021

PLF 2022

Variation
Montant / %

LFI 2021

PLF 2022

Variation
Montant / %

119 - Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements

3 981,3

4 324,3

+ 343,0

+ 8,6

3 727,2

4 001,3

+ 274,1

+ 7,3

1 - Soutien aux projets des communes et groupements de communes

1 829,3

2 178,6

+ 349,3

+ 19,1

1 606,5

1 657,9

+ 51,4

+ 3,2

DETR

1 046

1 046

-

-

888

902

+ 14

+ 1,6

DPV

150

150

-

-

129

133

+ 4

+ 3,1

DSIL

570

907

+ 337

+ 59,1

526

547

+ 21

+ 4,0

DTS

46

49

+ 3

+ 6,5

46

49

+ 3

+ 6,5

IRPM

0,5

0,5

-

-

0,5

0,5

-

-

Dotation communale d’insularité

4

4

-

-

4

4

-

-

Dotation protection fonctionnelle élu local

3

3

-

-

3

3

-

-

Dotation biodiversité

10

20

+ 10

+ 100

10

20

+ 10

+ 100

2 - DGD des communes

134,4

134,4

-

-

134,4

134,4

-

-

3 - Soutien aux projets des départements et des régions

211,9

231,9

+ 20

+ 9,4

160,6

153,5

– 7

– 4,3

4 - DGD des départements

265,7

317,2

+ 51,4

+ 19,4

265,7

317,2

+ 51,4

+ 19,4

5 - DGD des régions

1 206,4

1 206,4

-

-

1 206,4

1 206,4

-

-

6 - DGD concours particuliers

253,6

255,9

+ 2,2

+ 0,8

253,6

255,9

+ 2,2

+ 0,8

8 - Concours exceptionnels pour l’achat de masque

80

0

– 80

– 100

-

-

-

-

9 - DSIL exceptionnelle

0

0

-

-

100

276,1

+ 176,1

+ 176,1

122 - Concours spécifiques et administration

194,2

259,1

+ 64,9

+ 33,4

191,9

235,4

+ 43,4

+ 22,6

1 - Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales

49

111,6

+ 62,6

+ 127,6

46,8

88,0

+ 41,2

+ 88,0

2 – Administration des relations avec les collectivités territoriales

0,6

2,3

+ 1,7

+ 162,8

0,6

2,1

+ 1,5

+ 158,0

4 – Dotations outre-mer

144,5

145,2

+ 0,7

+ 0,5

144,5

145,2

+ 0,7

+ 0,5

Total mission

4 175,4

4 583,4

+ 407,9

+ 9,8

3 919,2

4 236,7

+ 317,5

+ 8,1


—  1  —

   PREMIÈRE PARTIE :
LES CRÉDITS DE LA MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

I.   LE PROGRAMME 119 CONCOURS FINANCIERS AUX COLLECTIVITÉS ET À LEURS GROUPEMENTS

Les dotations d’investissement aux collectivités locales contribuent au soutien des projets des territoires. Elles constituent un vecteur de la relance économique et matérialisent l’engagement de l’État en faveur de l’investissement local, en phase avec les politiques publiques qu’il conduit au niveau national.

En 2020 et 2021, au plus fort de la crise sanitaire, ces concours de l’État portés par la mission RCT, qui ont été majorés de manière massive à la fois par la DSIL « exceptionnelle » d’un milliard d’euros intégrée au plan de relance, par le réamorçage du fonds de stabilisation des départements (200 millions d’euros) et par le remboursement partiel des masques aux collectivités (228 millions d’euros au total), sont apparus très complémentaires avec les dispositifs exceptionnels de garantie de recettes adoptés en PSR.

En outre, les crédits de la mission RCT participent largement à l’effort de péréquation verticale en faveur des communes et des départements. Ainsi, la progression de 408 millions d’euros des AE en 2022, à laquelle s’ajoutent celles de la DSU et de la DSR de 95 millions d’euros chacune, de la dotation d’intercommunalité de 30 millions d’euros et des dotations de péréquation des départements de 10 millions d’euros (+ 230 millions d’euros au total), conduisent à rehausser les prévisions pour 2022 du principal indicateur de la mission qu’est le volume financier consacré à la péréquation verticale. Les deux composantes de cet indicateur d’intensité péréquatrice devraient en effet atteindre 37,1 % du montant de la DGF du bloc communal (36,4 % dans le PAP 2021) et 18,15 % de la DGF des départements (18,1 % dans le PAP 2021).

A.   LES DOTATIONS D’INVESTISSEMENT EN FAVEUR DU BLOC COMMUNAL ET DES DÉPARTEMENTS PORTÉES À UN NOUVEAU PLUS HAUT HISTORIQUE

Les crédits prévus en 2022 pour soutenir l’investissement du bloc communal et des départements (actions n° 1 et 3 du programme) seront majorés de 369,3 millions d’euros en AE (+ 18,1 %) pour atteindre 2 410,4 millions d’euros.

1.   Les crédits alloués à la DETR sont stables mais la répartition de cette dotation est perfectible

Créée en 2011, la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) a pour vocation de soutenir l’investissement local des collectivités rurales du bloc communal. Elle fait l’objet d’une répartition par enveloppe départementale gérée par les préfets de départements et fonctionne selon une logique d’appels à projets.

Depuis 2018, ses crédits sont stables à 1 046 millions d’euros en AE. Pour 2022, il est prévu une légère augmentation de 14 millions d’euros des CP à 902 millions d’euros, en phase avec le cycle électoral municipal.

a.   Des enveloppes départementales qui évoluent parfois de manière contre‑intuitive…

Les crédits de la DETR font l’objet d’une répartition départementale relativement intriquée (voir encadré infra) qui tient compte, sous forme de quatre sous-enveloppes équipondérées, de la population des intercommunalités à fiscalité propre éligibles dans le département, du potentiel fiscal des intercommunalités éligibles, de la densité de population relative du département par rapport aux autres départements et du potentiel financier moyen par habitant des communes éligibles du département.

Il a été constaté que ces critères de répartition pouvaient générer des fluctuations significatives du montant des enveloppes départementales d’une année sur l’autre, bien qu’il soit prévu qu’un département ne puisse voir varier son enveloppe de plus de 5 % d’une année sur l’autre (article L. 2334-35 du CGCT). C’est en raison de ce constat largement partagé que l'article 258 de la loi de finances pour 2020 a prévu un gel des enveloppes départementales de DETR pour l'année 2020 afin de se donner le temps d’évaluer les pistes d'évolution possibles, et qu’une mission d'information sur la DETR a été créée par la commission des finances de l'Assemblée nationale ([3]).

Les travaux de la mission d’information portant sur la période 2014-2019 ont montré que l’augmentation de l’enveloppe globale de DETR s’est répercutée de manière très différenciée entre les départements. Aussi, suivant l’une de ses recommandations, l’article 253 de la loi de finances pour 2021 a resserré le « tunnel » dans lequel évoluent les enveloppes à 3 % en plus ou en moins d’une année sur l’autre ([4]), ce qui permet de mieux lisser dans le temps les variations des montants alloués à chaque préfet de département.

b.   … et ne prennent pas suffisamment en compte la ruralité

Les critères d’éligibilité à la DETR sont très extensifs et peu discriminants (voir encadré infra) puisque sont éligibles en métropole les communes de moins de 2 000 habitants mais également celles de 2 000 à 20 000 habitants dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen par habitant de l’ensemble des communes de la même strate. Ainsi, depuis 2020, un peu plus de 33 900 communes sont éligibles à la DETR (97 % des communes), couvrant une population de 37,7 millions d’habitants.

En outre, tous les EPCI à fiscalité propre sauf ceux qui cumulent trois conditions de population et de densité sont éligibles, ce qui représente 1 138 EPCI éligibles (environ 90 % des EPCI et 32,5 millions d’habitants). Comme le souligne la mission d’information, si la population des communes éligibles a peu varié depuis 2014, celle des EPCI éligibles a en revanche fortement augmenté (+ 5 millions d’habitants) du fait de la refonte de la carte intercommunale intervenue en loi de finances pour 2017. Mécaniquement, cet élargissement a eu pour effet, à dotation constante depuis 2018, de réduire les attributions des communes réellement rurales.

Afin de mieux cibler la ruralité au sein de la DETR, l’article précité de la loi de finances pour 2021 a également modifié la détermination de la première sous-enveloppe d’éligibilité des EPCI de sorte qu’elle ne prenne en compte que les communes qui, au sein de ces EPCI, sont peu denses ou très peu denses au sens de la grille de densité de l’INSEE. Ce critère de densité permet de mieux appréhender la ruralité en excluant le versement de la DETR à un EPCI pour un projet situé sur le territoire d’une commune urbaine. Ce projet peut être subventionné le cas échéant par la DSIL.

Par ailleurs, les rapporteurs notent avec satisfaction que, suivant en cela la recommandation n° 3 de la mission d’information, l’instruction interministérielle du 2 février 2021 relative aux dotations d’investissement demande aux préfets « de veiller à ce que l’ensemble des crédits alloués au titre de la DETR concourent bien à l’aménagement et à l’attractivité du monde rural, en particulier si le projet soutenu est situé dans la ville-centre d’un EPCI à dominante rurale ou d’une commune nouvelle rurale ».

Il est encore trop tôt pour mesurer les effets des différentes mesures prises en 2021 pour modifier la répartition de la DETR. Un premier bilan pourra être dressé en 2022.

 

c.   Le décalage de consommation entre AE et CP ne se réduit que très progressivement

Au-delà de la répartition départementale, la DETR fait face à un écart sur longue période entre les AE ouvertes et les CP consommés, particulièrement depuis 2015, comme l’illustre le graphique ci-après.

Cependant, on constate que, depuis la stabilisation des AE à partir de 2018, l’écart avec les CP tend à se réduire, ce qui traduit une certaine maturité de la DETR. L’augmentation de 14 millions des CP en 2022 semble confirmer cette tendance de long terme.

Ouverture de crÉdits en loi de finances initiale sur la DETR (2011-2021)

(en millions d’euros)

Source : documents budgétaires.

Pour 2021, la DGCL a indiqué aux rapporteurs que la totalité des AE disponibles, après la mise en réserve de 32,2 millions d’euros, ont été délégués aux préfectures (1 014 millions d’euros) et qu’au 31 août 2021, 817 millions d’euros ont été engagés par les préfectures (soit un taux de consommation de 81 % à comparer à 78 % à la même époque en 2020).

Concernant les CP, sur les 888 millions d’euros ouverts en 2021, 37,8 millions ont fait l’objet du gel de précaution et 693 millions d’euros ont été délégués aux préfectures dont 512 millions d’euros ont été consommés.

La DGCL n’anticipe aucune sous-consommation d’AE et de CP pour 2021.

Focus sur les critères d’éligibilité et modalités de répartition de la DETR

La DETR a été créée par l’article 179 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011. Elle résulte de la fusion de la dotation globale d’équipement des communes (DGE « communes ») et de la dotation de développement rural (DDR).

En application de l’article L. 2334-33 du CGCT, les communes répondant à certaines conditions démographiques et de richesse fiscale peuvent bénéficier de la DETR :

 celles dont la population n’excède pas 2 000 habitants dans les départements de métropole et 3 500 habitants dans les départements d’outre-mer ;

 celles dont la population est supérieure à 2 000 habitants dans les départements de métropole (3 500 habitants dans les départements d’outre-mer) et n’excède pas 20 000 habitants dans les départements de métropole (35 000 habitants dans les départements d’outre-mer) et dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel financier par habitant moyen de l’ensemble des communes des départements de métropole et d’outre-mer dont la population est supérieure à 2 000 habitants et n’excède pas 20 000 habitants.

Sont également éligibles à la DETR les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre remplissant toutes les conditions suivantes :

 avoir une population qui n’excède pas 75 000 habitants (métropole) ou 150 000 habitants (départements d’outre-mer) ;

 un territoire d’un seul tenant et sans enclave ;

 présence d’au moins une commune de plus de 20 000 habitants (métropole) ou 85 000 habitants (départements d’outre-mer).

Les crédits sont répartis par le représentant de l’État dans le département sous la forme de subventions en vue de la réalisation d’investissements. Des critères plus précis sur les projets concernés sont posés par l’article L. 2334-36 du CGCT. Ces subventions doivent être notifiées en totalité au cours du premier trimestre de l’année civile.

La commission des élus locaux, prévue par l’article L. 2334-37 du CGCT, détermine chaque année la liste des opérations éligibles ainsi que les taux des subventions, dans les limites fixées par un décret en Conseil d’État. Le représentant de l’État dans le département arrête chaque année, suivant les catégories et dans les limites fixées par la commission, la liste des opérations à subventionner ainsi que le montant de la subvention de l’État qui leur est attribuée. Il porte à la connaissance de la commission la liste des opérations qu’il a retenues. La commission est saisie pour avis des projets dont la subvention au titre de la dotation d’équipement des territoires ruraux porte sur un montant supérieur à 150 000 euros.

La subvention est versée par acomptes, le solde étant versé sur factures acquittées et tableau récapitulatif certifié par le comptable public auquel est jointe une attestation d’achèvement.

2.   La DSIL est majorée de plus de moitié pour financer en priorité la rénovation des centres-villes des villes moyennes

La dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) a été créée en 2016, renouvelée en 2017 et pérennisée en 2018. Comme la DETR, elle obéit à une logique d’appels à projets déconcentrés mais est gérée au niveau régional et ses subventions flèchent en premier lieu des priorités nationales.

a.   Une dotation souple ouverte à toutes les collectivités du bloc communal

La simplification de l’architecture de la DSIL engagée par l’article 157 de loi de finances pour 2018 a conduit à la constitution d’une enveloppe unique et stable de 570 millions d’euros en AE ([5]) à laquelle s’est ajoutée en 2018 une part exceptionnelle de 45 millions d’euros ([6]) pour le financement de nouveaux contrats de ruralité, part qui a été intégrée dans l’enveloppe les années suivantes.

En LFR 3 pour 2020, cette DSIL dite « de droit commun » a été complétée par une enveloppe exceptionnelle distincte d’un milliard d’euros au titre du plan de relance.

Pour 2022, l’enveloppe de DSIL de droit commun de 570 millions d’euros est majorée de 337 millions d’euros et ainsi portée à 907 millions d’euros. Ces crédits additionnels sont destinés à financer « en priorité les projets de redynamisation des centralités figurant dans les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) » et, notamment, comme le précise le PAP, les projets des collectivités bénéficiaires du programme « Action Cœur de ville ».

Évolution de l’enveloppe constituant la dsil DEPUIS 2018

(en millions d’euros)

 

2018

2019

2020

2021

PLF 2022

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

DSIL - enveloppe générale

570

455

570

504

570

527

570

526

570

547

dont contrats ruralité

45

-

-

-

-

-

-

-

-

-

dont CRTE

-

-

-

-

-

-

-

-

337

-

TOTAL DSIL de droit commun

615

455

570

504

570

527

570

526

907

547

Source : commission des finances.

La répartition de la DSIL entre régions de métropole et d’outre-mer, ainsi que le département de Mayotte, s’effectue pour 65 % au prorata de la population régionale et pour 35 % en fonction de la population située, au sein de la région, dans une unité urbaine de moins de 50 000 habitants. Cette répartition conduit à apporter un soutien plus affirmé aux régions dans lesquelles se concentrent les collectivités de plus petite taille. Le pilotage de la DSIL relève des préfets de région à travers les enveloppes régionales constituées par cette répartition. Toutes les communes et tous les EPCI à fiscalité propre de métropole et des régions d’outre-mer, y compris Mayotte, ainsi que les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR) sont éligibles.

La DSIL finance des projets mobilisant plus de crédits que la DETR. Cependant, la DSIL et la DETR peuvent être sollicitées en complément, notamment pour le financement d’opérations immobilières.

Pour 2021, la totalité des AE disponibles après mise en réserve (38,1 millions d’euros) a été déléguée en février, soit 532 millions d’euros. Au 31 août 2021, 344,9 millions d’euros ont été engagés soit 41 millions d’euros de plus qu’à la même époque en 2020 (taux de consommation de 65 % contre 57 % au 31 août 2020). La consommation des AE s’est donc nettement accélérée en 2021. En 2020, les confinements avaient perturbé à deux reprises le calendrier d’instruction des dossiers mais en fin d’année, l’intégralité des AE avait été consommée.

S’agissant des CP, 246 millions d’euros ont été consommés au 31 août 2021, correspondant à un taux de 46 %, inférieur à celui constaté à la même époque en 2020 (54 %). Ce ralentissement était anticipé en raison des effets du cycle électoral communal sur les premiers mois de 2021 et de la fin des consignes d’accélération des paiements et de versement d’avances pendant la crise sanitaire. Néanmoins, la DGCL n’anticipe pas de sous-consommation de CP en fin d’année.

Focus sur le programme « Action Cœur de ville »

Le programme « Action Cœur de Ville » (ACV) a été annoncé par le Premier ministre lors de la seconde Conférence Nationale des Territoires à Cahors en décembre 2017. Il a été engagé dès 2018. Il est piloté par la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales.

Il concerne 222 villes ou binômes de villes sélectionnés le 26 mars 2018 par un comité national de pilotage.

La démarche d’accompagnement proposée à ces territoires bénéficiaires donne lieu à la signature d’une convention-cadre pluriannuelle spécifique. Elle permet, sur la base d’un diagnostic, d’une stratégie, d’un projet et d’un plan d’actions, de mobiliser les crédits des partenaires financiers.

Les moyens financiers mis en œuvre par l’État et les trois partenaires (la Caisse des dépôts, l’Agence nationale de l’habitat et Action logement) correspondent à 5 milliards d’euros sur cinq ans. L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) participe à la coordination et l’animation du programme.

L’objectif est de consolider l’attractivité des villes moyennes de métropole et d’outre‑mer en investissant en priorité dans les cœurs de ville au niveau du logement, du tissu commercial et économique, du stationnement et de la mobilité, de l’inclusion sociale, de la culture et du sport, ainsi que des espaces verts et de la propreté.

Le programme, initialement prévu pour s’achever en 2022 mais ralenti par la crise sanitaire, devrait se poursuivre jusqu’à la fin des actuels mandats municipaux, soit jusqu’en 2026.

Source : ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/action-coeur-de-ville-42

b.   La multiplicité des priorités poursuivies par la DSIL peut conduire à une perte de lisibilité des objectifs

La DSIL est une dotation fléchée vers des priorités définies par le législateur, énumérées à l’article L. 2334-42 du CGCT. Ainsi, la loi fixe six groupes d’opérations éligibles :

1° Rénovation thermique, transition énergétique, développement des énergies renouvelables ;

2° Mise aux normes et de sécurisation des équipements publics ;

3° Développement d'infrastructures en faveur de la mobilité ou de la construction de logements ;

4° Développement du numérique et de la téléphonie mobile ;

5° Création, transformation et rénovation des bâtiments scolaires ;

6° Réalisation d'hébergements et d'équipements publics rendus nécessaires par l'accroissement du nombre d'habitants.

Mais l’article précité prévoit également que la DSIL peut financer « la réalisation d’opérations visant au développement des territoires ruraux inscrites dans un contrat […] ». Ces opérations peuvent concerner des actions destinées à :

 Favoriser l'accessibilité des services publics et des soins à la population ;

 Développement l'attractivité du territoire ;

 Stimuler l'activité des bourgs-centres ;

 Développer le numérique et la téléphonie mobile ;

 Renforcer la mobilité, la transition écologique et la cohésion sociale.

Ainsi, la DSIL a financé (avec la DETR) jusqu’en 2020 la réalisation d’opérations inscrites dans les contrats de ruralité et, depuis 2021, dans les CRTE. En 2020, 139 millions d’euros de crédits DSIL ont financé des contrats de ruralité.

Également en 2020, au moins 35 % de l'enveloppe régionale devaient être consacrés à des projets s'inscrivant dans l'axe prioritaire « Accélération de la transition écologique » du Grand plan d'investissement (GPI), à savoir :

Initiative 2 : Réduire l'empreinte énergétique des bâtiments publics ;

Initiative 4 : Développer des solutions de transport public durables.

Au titre du GPI, 198 millions d’euros en AE et 124 millions d’euros en CP ont été consommés sur la DSIL en 2020, ce qui en représente plus du tiers.

En 2020 et 2021, la DSIL « exceptionnelle » portait sur d’autres thématiques prioritaires que les six priorités de la DSIL de droit commun :

 la transition écologique ;

 la résilience sanitaire ;

 le soutien à la préservation du patrimoine public historique et culturel.

En 2021, dans le cadre du plan de relance, une enveloppe de 650 millions pour la rénovation énergétique des bâtiments du bloc communal a été ouverte sur la mission « Plan de relance » au titre de la DSIL.

Enfin, comme l’indique l’instruction interministérielle du 2 février 2021 précédemment mentionnée, « la programmation de la DSIL doit veiller à prendre en compte les engagements pris par l’État dans le cadre de démarches contractuelles ». Est cité notamment le programme « Action Cœur de ville » (AVC) qui justifie l’augmentation des crédits de la DSIL en 2022 mais également le programme « Petites villes de demain », le déploiement du réseau France Services, les engagements inscrits dans les CPER et les CPIER, les tiers-lieux de coworking, les fabs-labs, les « fabriques de territoires », le dispositif « Territoires d’industrie », etc. Les rapporteurs font le constat que les dispositifs contractuels précités ne concernent pas toujours le développement des territoires ruraux visés par la loi (à la différence des CRTE).

Le grand nombre de dispositifs contractuels qui s’insèrent dans l’enveloppe de la DSIL peut nuire à l’articulation entre, d’une part, les objectifs légitimes qui sont poursuivis à travers chacun d’eux, d’autre part, les priorités posées par le législateur. Il pourrait donner l’impression que les priorités annuelles prennent le pas, lors du choix par les préfets des projets à subventionner, sur celles de long terme fixées par la loi. Ce point mérite d’être étudié.

Par ailleurs, la mission d’information sur la DETR a été étendue à la DSIL. Ses travaux permettront d’évaluer les évolutions possibles de cette dotation.

c.   Les crédits de paiement de la DSIL exceptionnelle du plan de relance monteront en charge en 2022

Pour mémoire, la LFR 3 pour 2020 a ouvert un milliard d’euros de crédits en AE au titre d’un DSIL « exceptionnelle ». Une nouvelle action n° 9 porte ces crédits. Ce montant a été ramené à 950 millions d’euros par un décret de transfert de crédits du 28 janvier 2021 au profit du ministère des Outre-mer.

L’objectif de cette DSIL « exceptionnelle » était d’accompagner une relance rapide des investissements des collectivités du bloc communal, en priorisant les projets prêts à démarrer rapidement, sans plafond de montant, relevant des trois thématiques prioritaires déjà citées.

Les rapporteurs ont présenté une analyse du dispositif dans leur rapport portant sur le règlement du budget 2020 ([7]).

574,8 millions d’euros en AE ont été engagés sur l’exercice 2020 pour 3 358 projets financés représentant un volume d’investissement de 2,34 milliards d’euros, soit un effet de levier de 4,1.

Au 31 août 2021, 364,4 millions d’euros en AE ont été engagés sur les crédits reportés sur 2021, ce qui porte à 939,2 millions d’euros le montant total des engagements sur cet abondement exceptionnel de 950 millions d’euros. Ainsi, la quasi-totalité des AE ouvertes aura été engagée sur une période de douze mois (août 2020-août 2021), grâce à la mobilisation des services préfectoraux et à l’engagement des communes.

S’agissant des CP, inscrits pour 100 millions d’euros en 2021, la consommation indiquée par la DGCL aux rapporteurs est de 72,2 millions d’euros au 31 août 2021.

Le présent projet de loi de finances anticipe logiquement pour 2022 une forte accélération des décaissements de CP puisque ceux-ci sont prévus pour 276,1 millions d’euros. Selon la DGCL, ce montant a été déterminé à partir des clés de décaissement observées pour la DSIL et la DETR, synthétisée dans le tableau suivant :

Consommation des crédits de la DSIL exceptionnelle
du plan de relance

 

Moyenne des taux de consommation de CP
constatés actualisés sur 2020

N

N+1

N+2

N+3

N+4

N+5

N+6

Taux de consommation prévisionnel des CP de la DSIL exceptionnelle

9 %

25 %

27 %

16 %

9 %

3 %

1 %

Source : DGCL, réponse au questionnaire budgétaire.

Cet échéancier montre la place particulière qu’occupe la DSIL « exceptionnelle » dans la croissance prévisible du stock de restes à payer sur les dotations d’investissement en 2022 et pour les prochaines années également (voir §7 infra).

 

3.   La DPV, une dotation d’investissement à forte coloration péréquatrice pour soutenir les quartiers prioritaires de la politique de la ville

La dotation politique de la ville (DPV) a remplacé l’ancienne dotation de développement urbain (DDU) créée par l’article 172 de la loi de finances pour 2009 afin de soutenir les communes de métropole et d’outre-mer particulièrement défavorisées et présentant des dysfonctionnements urbains notables. La logique de cette dotation est de compléter la DSU par un fléchage de l’investissement vers des projets dans les quartiers prioritaires.

L’article 141 de la loi de finances pour 2017 a procédé à une réforme de la DPV, d’une part, en portant les crédits ouverts en AE de 100 millions d’euros à 150 millions d’euros, d’autre part, en instaurant un régime de garantie dégressive pour les communes perdant leur éligibilité à cette dotation en 2017. Ce régime de garantie, prévu pour la période 2017-2020, a pris fin en 2021 ([8]).

L’article 259 de la loi de finances pour 2019 a révisé les critères d’éligibilité, notamment en supprimant le plafond du nombre de communes éligibles, auparavant fixé à 180.

a.   Une répartition départementale obéissant à des règles péréquatrices…

La DPV est stabilisée depuis 2017 à 150 millions d’euros en AE et le PLF 2022 prévoit de maintenir ce volume de crédits. S’agissant des CP, les crédits demandés pour 2022 s’élèvent à 129 millions d’euros, correspondant à une augmentation de 4 millions d’euros identique à celle de 2021. Cette progression limitée des CP est en phase avec la consommation des AE antérieures.

Les crédits attribués au titre de la DPV font l’objet d’une convention entre le représentant de l’État dans le département et les communes concernées (ou l’EPCI dont elles sont membres, s’il est doté de la compétence politique de la ville). La subvention doit contribuer à la réalisation de projets d’investissement et de certaines dépenses de fonctionnement correspondant aux objectifs fixés dans le contrat de ville. Une particularité de la DPV est qu’elle peut marginalement financer des dépenses de fonctionnement (comme des dépenses d’assistance à maîtrise d’ouvrage). Pour 2021, ces dépenses restent limitées à environ 10 % de l’enveloppe globale.

La répartition de la DPV (voir encadré infra) se fait sous forme d’enveloppes départementales, selon deux parts déterminées à partir d’un indice synthétique comprenant le potentiel fiscal par habitant, la proportion de bénéficiaires d’aides au logement et le revenu moyen par habitant, tandis que l’éligibilité à la DPV repose sur des critères cumulatifs propres aux communes urbanisées (éligibilité à la DSU, périmètre ANRU, population vivant en quartiers prioritaires de la politique de la ville), ce qui confère à la DPV une forte intensité péréquatrice et conduit à un resserrement significatif du nombre de communes éligibles par rapport aux autres dotations d’investissement du bloc communal.

 

MONTANT DÉLÉGUÉS AU TITRE DE LA DPV EN 2021

(en euros)

Code départ

Nom du département

DPV 2021

Code départ

Nom du département

DPV 2021

01

AIN

963 396

61

ORNE

464 516

02

AISNE

1 612 512

62

PAS-DE-CALAIS

8 598 264

08

ARDENNES

1 535 169

66

PYRÉNÉES-ORIENTALES

2 090 393

10

AUBE

1 541 816

67

BAS-RHIN

276 260

13

BOUCHES-DU-RHÔNE

221 019

68

HAUT-RHIN

3 053 272

16

CHARENTE

352 183

69

RHÔNE

6 064 356

20B

HAUTE-CORSE

708 634

70

HAUTE-SAÔNE

218 503

21

CÔTE-D’OR

215 624

71

SAÔNE-ET-LOIRE

496 311

25

DOUBS

2 580 203

72

SARTHE

671 447

27

EURE

1 822 480

76

SEINE-MARITIME

2 631 303

28

EURE-ET-LOIR

1 918 882

77

SEINE-ET-MARNE

4 152 238

30

GARD

4 774 603

78

YVELINES

3 993 020

33

GIRONDE

1 378 582

80

SOMME

2 950 809

34

HÉRAULT

7 041 891

84

VAUCLUSE

1 919 498

37

INDRE-ET-LOIRE

221 821

89

YONNE

579 598

38

ISÈRE

1 422 840

90

TERRITOIRE DE BELFORT

710 649

41

LOIR-ET-CHER

702 894

91

ESSONNE

4 331 243

42

LOIRE

259 478

92

HAUTS-DE-SEINE

970 094

45

LOIRET

241 771

93

SEINE-ST-DENIS

25 777 838

49

MAINE-ET-LOIRE

2 322 394

94

VAL-DE-MARNE

4 361 920

51

MARNE

2 898 299

95

VAL-D’OISE

7 619 026

52

HAUTE-MARNE

818 631

971

GUADELOUPE

532 852

54

MEURTHE-ET-MOSELLE

1 437 033

972

MARTINIQUE

606 646

55

MEUSE

288 237

973

GUYANE

1 217 226

57

MOSELLE

1 839 227

974

RÉUNION

3 000 655

59

NORD

18 069 420

976

MAYOTTE

1 009 548

60

OISE

4 513 476

 

 

 

TOTAL

150 000 000

Source : DGCL.

b.   … qui tendent cependant à réduire le nombre de communes éligibles

Les rapporteurs relevaient dans leur rapport de l’année dernière que le nombre de communes éligibles à cette dotation avait diminué pour la première fois en 2020 ([9]). En effet, trois communes étaient devenues éligibles tandis que sept étaient sorties du dispositif, aboutissant à réduire à 195 communes (178 de métropole et 17 d’outre-mer) le nombre de communes éligibles à la DPV.


communes éligibles à la DPV : changements en 2020

Communes entrantes

Communes sortantes

Code dépt

Code INSEE

Nom commune

Code dépt

Code INSEE

Nom commune

01

01053

BOURG-EN-BRESSE

11

11262

NARBONNE

91

91174

CORBEIL-ESSONNES

59

59253

FRESNES-SUR-ESCAUT

94

94081

VITRY-SUR-SEINE

59

59484

QUIEVRECHAIN

 

 

 

59

59616

VIEUX-CONDÉ

 

 

 

61

61001

ALENÇON

 

 

 

82

82112

MOISSAC

 

 

 

95

95487

PERSAN

En 2021, trois nouvelles communes entrent dans le dispositif mais neuf en sont exclus, de sorte que 189 communes (172 de métropole et 17 d’outre-mer) sont désormais éligibles à la dotation.

communes éligibles à la DPV : changements en 2021

Communes entrantes

Communes sortantes

Code dépt

Code INSEE

Nom commune

Code dépt

Code INSEE

Nom commune

25

25056

BESANCON

08

08409

SEDAN

45

45285

ST-JEAN-DE-LA-RUELLE

11

11069

CARCASSONNE

84

84035

CAVAILLON

45

45068

CHALETTE-SUR-LOING

 

 

 

45

45208

MONTARGIS

 

 

 

54

54382

MONT-SAINT-MARTIN

 

 

 

58

58194

NEVERS

 

 

 

59

59299

HEM

 

 

 

62

62764

SAINT-NICOLAS

 

 

 

95

95427

MONTMAGNY

Source : DGCL.

La poursuite de la diminution du nombre de communes éligibles à la DPV dans les années à venir pourrait conduire à s’interroger sur la pertinence d’assouplir à la marge certains critères d’éligibilité, alors que la réforme de 2019 visait précisément à stabiliser la liste des communes éligibles.

 

Focus sur les critères d’éligibilité et modalités de répartition de la DPV

Les conditions devant être réunies par les communes pour être considérées comme éligibles à la dotation politique de la ville (DPV) sont distinctes en métropole et outre‑mer. Elles sont régies par les articles L. 2334-40 et L. 2334-41 du CGCT.

Critères d’éligibilité des communes :

Dans les départements d’outre-mer et des collectivités territoriales de Martinique et de Guyane, les communes éligibles à la DPV sont celles qui correspondent à l’un ou l’autre des cas suivants :

 communes dont la population excède 5 000 habitants au 1er janvier 2019 (population DGF) et faisant l’objet d’au moins une convention passée avec l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) telle que visée à l’article 10 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine au 1er janvier 2016 ;

 communes figurant dans le tableau annexé à l’arrêté du 29 avril 2015 relatif à la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) « présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants et visés en priorité par le nouveau programme de renouvellement urbain ».

En métropole, les communes potentiellement éligibles à la DPV sont les communes qui réunissent les trois conditions cumulatives suivantes :

 avoir été éligible à la DSU au moins une fois au cours des trois derniers exercices. Pour les communes de plus de 10 000 habitants, s’ajoute la condition d’avoir fait partie au moins une fois au cours des trois derniers exercices des 250 premières communes éligibles ;

 présenter une proportion de population située en QPV égale ou supérieure à 19 % de la population INSEE de la commune. La population totale prise en compte pour le calcul de ce ratio est appréciée au 1er janvier 2016 ;

 faire partie du périmètre d’intervention de l’ANRU au titre du programme national de rénovation urbaine ou du nouveau programme de renouvellement urbain.

Répartition départementale :

Les crédits de la DPV sont répartis au sein d’enveloppes départementales correspondant à la somme des attributions théoriques calculées pour chaque commune éligible du département au titre de chacune des deux parts que compte la DPV :

– une première part correspondant à 75 % des crédits est répartie entre les communes classées en fonction de leur indice synthétique. L’attribution théorique de chaque commune au titre de la première part est plafonnée à 5 millions d’euros.

– une seconde part correspondant à 25 % des crédits est répartie entre les communes classées dans la première moitié du classement établi au moment du calcul de l’éligibilité. L’attribution théorique de chaque commune au titre de la seconde part est plafonnée à 1 million d’euros. La somme résultant de cet écrêtement est répartie entre les autres communes métropolitaines éligibles à cette part.

Une enveloppe départementale unique est calculée, correspondant à la somme des attributions théoriques des communes du département au titre de la première et de la seconde part.


Les attributions théoriques se déterminent sur la base d’un indice synthétique de ressources et de charges calculé pour chaque commune éligible et classé par ordre décroissant. Cet indice est constitué :

 pour 45 % : du rapport entre le potentiel financier par habitant moyen des communes métropolitaines du groupe démographique d’appartenance de la commune (10 000 habitants et plus ou de 5 000 à 9 999 habitants) et le potentiel financier par habitant de la commune en 2019 ;

 pour 45 % : du rapport entre la proportion de bénéficiaires d’aides au logement dans la commune et cette même proportion constatée en moyenne pour les communes métropolitaines de la strate démographique d’appartenance de la commune (10 000 habitants et plus ou de 5 000 à 9 999 habitants) ;

 pour 10 % : du rapport entre le revenu moyen par habitant des communes métropolitaines de la strate d’appartenance de la commune (10 000 habitants et plus ou de 5 000 à 9 999 habitants) et le revenu moyen par habitant de la commune.

Source : DGCL.

4.   Le doublement de la dotation pour la protection de la biodiversité s’accompagne de la création d’une nouvelle fraction destinée à valoriser les aménités rurales

La dotation « Natura 2000 » a été créée par en loi de finances pour 2019 afin de soutenir financièrement les communes dont une part importante du territoire est couverte par une zone « Natura 2000 », sous réserve du respect de conditions de population et de potentiel fiscal.

Dotée tout d’abord de 5 millions d’euros gagés sur la DGF, cette dotation « verte » a été remplacée en 2020 par une dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité tandis que son montant a été porté à 10 millions d’euros. Parallèlement, le périmètre de la dotation a été étendu aux communes situées au cœur d’un parc national ou d’un parc naturel marin, de sorte que cette dotation comprend en 2021 trois fractions :

 une fraction « Natura 2000 » de 5,5 millions d’euros attribuée aux communes qui remplissent trois critères cumulatifs de population, de potentiel fiscale par habitant et de couverture géographique d’un site Natura 2000 ;

– une fraction « parcs nationaux » de 4 millions d’euros attribuée aux communes dont le territoire se trouve en totalité ou en partie dans un cœur de parc national ;

– une fraction « parcs naturels marins » de 0,5 million d’euros attribuée aux communes dont le territoire se trouve en totalité ou en partie dans un parc naturel marin.

Les crédits de la dotation sont attribués en AE=CP.

L’article 46 du présent projet de loi de finances procède à une modification des critères de répartition de cette dotation en créant une quatrième fraction au bénéfice des communes rurales situées dans un parc naturel régional (PNR). La dotation devient une dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales. De plus, les crédits sont portés pour 2022 à 20 millions d’euros dont 5 millions d’euros pour la nouvelle fraction.

rÉpartition de la dotation « biodiversitÉ » en 2021 et 2022

(en % et en euros)

Fraction

2021

2022

Différence

Part de la dotation

Montant

Part de la dotation

Montant

Natura 2000

55

5 500 000

52,5

10 500 000

+5 000 000

Parcs nationaux

40

4 000 000

20

4 000 000

0

Parcs naturels marins

5

500 000

2,5

500 000

0

Parcs naturels régionaux

-

-

25

5 000 000

+5 000 000

Total

100

10 000 000

100

20 000 000

+10 000 000

Source : commission des finances.

En 2021, 1 540 communes bénéficient de l’une au moins des trois fractions. En 2022, selon l’évaluation préalable, environ 3 500 communes devraient être éligibles à l’une au moins des quatre fractions.

Les rapporteurs saluent l’amélioration du ciblage que permettra la réforme puisque seules les communes rurales d’un PNR bénéficieront de la dotation et non l’ensemble des communes d’un PNR. Cependant, le montant moyen des attributions individuelles sera relativement faible (moins de 3 000 euros) compte tenu du nombre de communes éligibles. De plus, les fractions « parcs nationaux » et « parcs naturels marins » ne bénéficieront pas de l’augmentation de la dotation.

La description de cette dotation et du nouveau dispositif proposé figure dans la seconde partie du présent rapport.

5.   Le fonds de stabilisation des départements, prolongé en 2021, est remplacé par un fonds de sauvegarde des départements

Institué par le II de l’article 261 de la loi de finances pour 2019 ([10]) pour une durée de trois ans à compter de 2019 avec une dotation annuelle prévue de 115 millions d’euros portée par l’action n° 3 du programme 119, le fonds de stabilisation des départements est un dispositif de soutien aux départements dont la situation financière s’est dégradée en raison des dépenses induites par le financement des allocations individuelles de solidarité (AIS), en particulier le revenu de solidarité active (RSA).

a.   La suppression du fonds, prévue pour 2021, a été reportée afin de faire face aux déséquilibres financiers causés par la crise sanitaire

Dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale, l’extinction anticipée du fonds de stabilisation des départements a été actée en loi de finances pour 2020 ([11]), remplacé à compter du 1er janvier 2021 par une fraction supplémentaire de TVA de 250 millions d’euros compensant la suppression de la part de la taxe foncière revenant aux départements. Il a également été prévu que la dynamique de cette fraction de TVA alimente chaque année à partir de 2022 un fonds de sauvegarde des départements. Le fonds, dont les crédits sont portés par l’action n° 3 du programme 119, n’a donc pas été abondé en loi de finances initiale pour 2020.

Cependant, au cours des débats parlementaires du projet de loi de finances pour 2021, en raison de la survenance de la crise sanitaire et de la crainte d’un effet de ciseau sur les finances de nombreux départements (pertes de produits de DMTO et augmentation du reste à charge sur les AIS), il a été décidé de réactiver le fonds de stabilisation des départements pour 2021 ([12]). Ainsi, 200 millions d’euros en AE et en CP ont été ouverts en LFR 4 pour 2020 et 115 millions d’euros ont délégués aux 18 départements éligibles au titre de l’année 2020 ([13]). Le solde, soit 85 millions d’euros, a été reporté sur 2021.

b.   Des critères d’attribution élargis ont permis d’intégrer plus de départements dans le dispositif en 2021

Le réarmement du fonds de stabilisation opéré en loi de finances pour 2021 s’est également accompagné d’une révision de deux des trois critères cumulatifs d’éligibilité ([14]), ce qui permettra d’inclure en 2021 un nombre plus important de départements dans le dispositif. Une simulation réalisée à partir des données de 2020 auxquelles sont appliqués les critères révisés montre que 47 départements pourraient bénéficier du fonds en 2021. Le DGCL a indiqué aux rapporteurs que le fonds de stabilisation fera l’objet d’une répartition au titre de l’année 2021 au mois de novembre prochain. La liste des départements concernés et les montants attribués ne sont donc pas connus à la date du présent rapport.

Les rapporteurs soulignent que si cet assouplissement des critères d’éligibilité est favorable aux départements, il entraîne de facto, à dotation constante, une diminution des attributions individuelles. De plus, le fonds bénéficie de 85 millions d’euros de report de 2020 : il devra faire l’objet d’une ouverture de crédits complémentaires en fin de gestion à hauteur de 30 millions d’euros pour atteindre 115 millions d’euros puisqu’il n’était pas doté en loi de finances initiale pour 2021.

c.   Le fonds de sauvegarde des départements prendra le relais à partir de 2022

Pour 2022, la suppression définitive du fonds de stabilisation des départements entraîne celle de la sous-action qui portait les crédits au sein de l’action n° 3. Aucun crédit n’est donc prévu à ce titre dans le présent projet de loi de finances.

Le fonds de stabilisation est remplacé par la fraction de TVA de 250 millions d’euros et la dynamique associée attribuées aux départements, qui constituent un fonds de sauvegarde des départements en application du E du V de l’article 16 de la loi de finances pour 2020. L’article 208 de la même loi détermine la répartition de ces deux fractions au bénéfice des départements en situation de fragilité sociale confrontés à une baisse important de leur produit de DMTO.

6.   La DSID fait l’objet d’une réforme destinée à harmoniser et simplifier sa gestion

a.   Une dotation départementale qui s’aligne sur la logique d’appels à projets de la DSIL du bloc communal

La dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID) a remplacé l’ancienne dotation globale d’équipement des départements (DGE), supprimée en loi de finances pour 2019.

La DSID est composée depuis 2019 de deux parts obéissant à des logiques différentes.

Sa première part (part « projets »), largement inspirée de la DSIL, est répartie en enveloppes régionales qui financent des subventions aux projets d’investissement des départements. Comme pour la DSIL, dans la plupart des cas, les préfets de région s’appuient sur les préfectures de département qui, après avoir pris l’attache des conseils départementaux, leur transmettent les projets les plus structurants pour le territoire. En conséquence, la consommation des AE et des CP sur cette part est différenciée. La réserve de précaution est appliquée en début de gestion sur cette seule part.

La seconde part (part « péréquation »), plus faible, répartie par départements, est composée de crédits libres d’emploi qui abondent la section d’investissement, avec une dimension péréquatrice liée au potentiel fiscal. Les crédits sont exécutés en AE=CP.

L’article L. 3334-10 du CGCT prévoit dans sa rédaction actuelle que la première part correspond à 77 % du montant de la DSID et la seconde, à 23 % de son montant.

Pour 2022, les crédits proposés pour la DSID sont inchangés pour ce qui concerne les AE à 212 millions d’euros. Les CP demandés s’élèvent à 143,5 millions d’euros, en diminution de 18,4 millions d’euros par rapport à 2021 pour tenir compte de la fusion des deux parts prévue en 2022 qui engendrera une consommation différenciée des AE et des CP sur la totalité de la dotation.

En effet, l’article 45 du présent projet de loi de finances propose une modification des modalités de répartition de la DSID qui consiste à unifier les modalités d’attribution en étendant la logique d’appels à projets à tous les crédits de la dotation.

La description détaillée de cette dotation et du nouveau dispositif proposé figure dans la seconde partie de ce rapport.

b.   Une dotation exceptionnelle pour renforcer l’attractivité de la Seine-Saint-Denis et la qualité de vie de ses habitants

L’action n° 3 du programme 119 sera abondée à titre exceptionnel en 2022 de 20 millions d’euros en AE et en CP sous la forme d’une dotation d’investissement destinée à soutenir des projets d’investissement portés par le conseil départemental de Seine-Saint-Denis. Elle correspond à un engagement de l’État dans le cadre du protocole d’expérimentation de la recentralisation du RSA dans ce département francilien signé le 21 septembre 2021. Pour mémoire, le RSA a représenté une dépense de 551 millions d’euros en 2020 pour la Seine-Saint-Denis, soit 26 % de son budget de fonctionnement. Son reste à charge s’est élevé à 227 millions d’euros la même année.

Sur le montant de cette dotation, 10 millions d’euros en AE et en CP seront délégués au département de Seine-Saint-Denis en 2022, l’autre moitié étant reportée sur 2023.

Les rapporteurs ont recueilli l’avis de l’Assemblée des départements de France (ADF) sur le sujet de la recentralisation du RSA. Les membres de l’ADF sont majoritairement opposés à la recentralisation du RSA même s’ils ne sont pas défavorables à son expérimentation, sous réserve d’en étudier les résultats. Les rapporteurs partagent cette dernière opinion et estiment qu’il faut analyser l’impact de la recentralisation du RSA sur quelques départements avant de prendre toute décision sur ce sujet.

7.   La trajectoire ascendante des restes à payer sur les dotations d’investissement requiert une attention particulière

Les principales dotations d’investissement du programme 119 font l’objet d’une consommation pluriannuelle des crédits et donc différenciée en AE et en CP sur un exercice donné. Seules la dotation « biodiversité » et la part « péréquation » de la DSID (jusqu’en 2021) sont exécutées en AE et CP du fait des modalités de leur attribution qui reposent sur une logique de « guichet ».

Le décalage entre engagement budgétaire et paiement est normal pour les opérations d’investissement. La consommation différenciée des AE et des CP est structurelle sur la DETR, la DSIL, la DPV et la part « projets » de la DSID. Elle conduit à la formation de restes à payer. Les CP ouverts en année n couvrent des AE de l’année n mais également des AE des années précédentes selon un échéancier (ou clé de décaissement) qui peut être difficile à fiabiliser.

 


ÉCHÉANCIER DES RESTES À PAYER SUR LES DOTATIONS D’INVESTISSEMENT DU PROGRAMME 119

(en euros)

 

Montants des engagements

 

Échéancier des restes à payer

CP 2021

CP 2022

CP 2023

CP 2024

CP au-delà de 2024

Engagements non couverts par des paiements au 31/12/2020

DETR

2 161 859 858

807 385 188

546 925 448

278 210 193

125 917 912

403 421 117

DPV

403 250 306

116 634 599

88 623 325

57 333 777

34 735 692

105 922 913

DSIL

1 176 857 932

488 686 291

360 195 690

199 279 975

91 145 886

37 550 090

DSIL exceptionnelle

379 104 229

155 686 863

91 042 489

50 052 386

16 717 042

65 605 450

Part projets de la DSID

257 933 149

100 689 943

82 717 943

29 864 462

14 909 382

29 751 419

Total

4 379 005 475

1 669 082 884

1 169 504 894

614 740 793

283 425 914

642 250 989

AE nouvelles pour 2021

DETR

1 046 000 000

99 774 025

291 825 601

290 739 878

154 129 318

209 531 178

DPV

134 357 794

4 856 571

30 908 735

30 875 971

22 031 659

45 684 858

DSIL

570 000 000

36 622 569

125 243 656

161 728 204

109 359 010

137 046 561

DSIL exceptionnelle

375 041 266

33 102 824

94 368 104

101 669 795

59 454 413

86 446 129

Part projets de la DSID

163 129 097

12 402 523

44 889 910

56 280 383

17 387 597

32 168 684

Total

2 288 528 157

186 758 512

587 236 006

641 294 231

362 361 997

510 877 410

Total des CP nécessaires sur engagements réalisés jusqu'au 31/12/2021 sur les dotations d’investissement

6 667 533 632

1 855 841 396

1 756 740 900

1 256 035 024

645 787 911

1 153 128 400

Dispositifs de compensation (DGD, DTS, IRPM, DI et dotation Natura 2000) et de péréquation verticale (part péréquation de la DSID) (consommation en AE = CP)

1 969 135 107

1 969 135 107

-

-

-

-

Total des CP nécessaires sur engagements réalisés jusqu'au 31/12/2021

8 636 668 738

3 824 976 503

1 756 740 900

1 256 035 024

645 787 911

1 153 128 400

Source : DGCL, réponse au questionnaire budgétaire et commission des finances.

 

 


—  1  —

Dans leur rapport portant sur le règlement du budget 2020 ([15]), les rapporteurs ont attiré l’attention sur la croissance du stock des restes à payer. Au 31 décembre 2020, les restes à payer sur le programme 119 totalisaient 4,99 milliards d’euros, soit la quasi-totalité des restes à payer de la mission (5,11 milliards d’euros).

Selon l’échéancier ci-avant, construit par la DGCL en fonction des historiques de consommation, la somme des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2020 et des nouvelles AE pour 2021 s’élèverait à 6,67 milliards d’euros au 31 décembre 2021 pour les dotations d’investissement. Cette progression d’un milliard et demi d’euros s’explique pour les deux-tiers par les AE ouvertes sur la DSIL « exceptionnelle ».

Les rapporteurs tiennent à souligner que la majoration de 337 millions d’euros de la DSIL prévue dans le présent projet de loi de finances ainsi que la réforme de la DSID contribueront à accroître les restes à payer en 2022. Ils ne s’attendent donc pas à une stabilisation des restes à payer en 2023.

La progression des restes à payer constitue un point d’attention du programme, même si, selon la Cour des comptes, le risque pour la soutenabilité budgétaire paraît maîtrisé.

B.   LA DGD DES DÉPARTEMENTS SERA MAJORÉE EN 2022 POUR COMPENSER LES PERTES SUR LE DISPOSITIF DE COMPENSATION PÉRÉQUÉE

1.   Les dotations générales de décentralisation sont des dotations gelées à droit inchangé

Le terme de dotation générale de décentralisation (DGD) recouvre plusieurs dotations et concours particuliers, l’individualisation de ces concours au sein de la DGD s’expliquant soit parce que la dotation n’est pas de droit commun en ce qu’elle ne concerne qu’une collectivité ou une partie seulement des collectivités (par exemple, la dotation « Pavé de Paris » n’est allouée qu’à la Ville de Paris), soit parce que l’enveloppe de cette dotation doit être répartie annuellement selon des critères différents chaque année (par exemple, la dotation « documents d’urbanisme »).

Il s’agit de dotations stabilisées qui compensent des créations, des extensions ou des transferts de compétences ou des modifications réglementaires entraînant une charge nouvelle ou une perte de produit fiscal pour une catégorie de collectivités.

Les crédits afférents sont ventilés au sein des actions n° 2 (DGD des communes), n° 4 (DGD des départements), n° 5 (DGD des régions) et n° 6 (DGD concours particuliers) du programme 119 et ont la particularité d’être en AE=CP.

Le tableau ci-après rend compte de l’évolution des crédits du budget opérationnel de programme (BOP) « DGD » de 2019 à 2021 et ceux demandés dans le PLF 2022.

évolution des crédits relatifs à la DGD depuis 2019

(en millions d’euros)

 

2019

2020

2021

PLF 2022

Action 2 – DGD des communes

130,31

130,31

134,39

134,39

Action 4 – DGD des départements

265,66

265,58

265,74

317,18

Action 5 – DGD des régions

913,73

913,73

1 206,39

1 206,39

Action 6 – DGD concours particuliers

236,37

236,41

253,61

255,86 ([16])

Total BOP « DGD »

1 546,07

1 546,03

1 860,13

1 913,82

Source : DGCL, réponses au questionnaire budgétaire.

Au sein de la DGD des communes (action n° 2), la dotation de compensation des dépenses des services municipaux d’hygiène et de santé (SCHS) est la plus importante (90,6 millions d’euros) ([17]) et a la particularité de supporter la totalité de la réserve de précaution appliquée sur le BOP « DGD », soit 74,4 millions d’euros. Les crédits de cette DGD sont délégués en une seule fois en fin d’année après un dégel que l’on peut qualifier d’« obligatoire ».

Les rapporteurs ont recommandé à plusieurs reprises d’exclure du périmètre de la réserve de précaution l’ensemble des dotations juridiquement dues qui composent le BOP « DGD ».

Pour mémoire, en 2021, la DGD des communes a été majorée de 4,08 millions d’euros au titre du transfert routier national se trouvant sur le territoire de l’Eurométropole de Strasbourg à cette métropole. Par ailleurs, la DGD des régions (action n° 5) avait été complétée par 292,7 millions d’euros de crédits au titre de la compensation de la suppression du versement des frais de gestion de la taxe d’habitation, conséquence de la suppression de la THRP prévue par l’article 16 de la loi de finances pour 2021. Parallèlement, la réduction de moitié des valeurs locatives de TFPB et de CFE pour les établissements industriels dans le cadre de la réforme des impôts de production, s’était traduite par la création de trois dotations budgétaires portées par la DGD des concours particuliers (action n° 6), destinées à compenser des taxes additionnelles à ces impositions locales ([18]) pour un montant total de 17 millions d’euros.

2.   L’impact de la réforme des impôts de production sur le DCP conduit à la création d’une dotation spécifique pour les départements

En 2022, une dotation exceptionnelle d’un montant de 51,6 millions d’euros majorera les crédits de la DGD des départements (action n° 6) qui sera ainsi portée à 317,18 millions d’euros.

Cette dotation est rendue nécessaire par la diminution du produit des frais de gestion perçus sur la TFPB, liée à la réforme des impôts de production votée en loi de finances pour 2021, qui affecte par voie de conséquence le montant du dispositif de compensation péréquée (DCP) des départements perçu l’année suivante donc en 2022.

L’article 48 du présent projet de loi de finances, commenté dans la seconde partie du présent rapport, vise à créer cette dotation dont les crédits sont portés par la DGD des départements.

Focus sur la spécificité de la DGD des départements

En vertu du principe de neutralité financière des transferts de compétences, la compensation des transferts de compétences organisés par l'Acte I de la décentralisation en faveur des départements s'est effectuée par le transfert d'impôts principalement et, pour le solde, sous forme de DGD.

La DGD étant conçue comme un « solde », elle pouvait être positive ou négative. En effet, lorsque le montant des impôts transférés ne permettait pas de couvrir le montant des charges transférées, les départements percevaient des crédits budgétaires au titre de la DGD (montant dénommé « DGD positive »). En revanche, pour les départements ayant bénéficié d'un montant de produit d'impôts transférés, calculés au taux en vigueur à la date du transfert, supérieur au montant du droit à compensation, un prélèvement était effectué sur le produit des impôts transférés. Ce prélèvement, dénommé « DGD négative », était ensuite redistribué entre les départements bénéficiaires d’une DGD positive au prorata de leur montant de DGD.

Depuis 1997 (article 31 de la loi de finances pour 1997), ce mécanisme est mis en œuvre via le fonds de compensation de la fiscalité transférée (FCFT). Il s’agit d’un compte spécial du trésor recevant le montant des prélèvements à opérer sur la fiscalité transférée aux départements surfiscalisés et retraçant les reversements de compensation aux autres départements, conformément à l’article L. 1614-4 du CGCT et à l’arrêté du 2 juin 2021 pris pour son application.

Ainsi, la DGD à verser à l’ensemble des départements au titre d’un exercice se scinde en deux parts :

 la DGD budgétaire du programme 119 (265,7 millions d’euros en 2021) ;

 le FCFT alloué à partir des montants prélevés sur quelques départements (en 2021, les départements concernés par ce prélèvement étaient les Alpes-Maritimes, Paris et les Hauts-de-Seine).

Les attributions au titre du FCFT s’élèvent à 150,9 millions d’euros en 2021.

Source : DGCL.


II.   LE PROGRAMME 122 CONCOURS SPÉCIFIQUES ET ADMINISTRATION

Le programme 122 regroupe essentiellement les crédits de soutien aux collectivités faisant face à des situations exceptionnelles (action n° 1) ainsi que les dotations outremer (action n° 4).

Pour 2022, sont prévus sur ce programme 259,1 millions d’euros en AE (+ 33,5 %) et 235,4 millions d’euros en CP (+ 22,6 %). L’augmentation de 62,6 millions d’euros des crédits ouverts en AE par rapport à 2021 s’explique pour l’essentiel par l’abondement de la dotation de solidarité aux collectivités faisant face à des aléas climatiques (DSEC) et du nouveau fonds de reconstruction en faveur des Alpes-Maritimes, à hauteur de 66,1 millions d’euros.

Il convient de rappeler que ces deux dotations ont bénéficié, au titre de la LFR 1 pour 2021 du 19 juillet 2021, d’une ouverture de crédits supplémentaires de 43,3 millions d’euros en AE et 15 millions d’euros en CP.

1.   Le fonds de reconstruction au profit du département des Alpes-Maritimes sinistré par la tempête Alex est abondé par de nouveaux crédits

L’action n° 1 du programme porte :

– les subventions exceptionnelles de fonctionnement attribuées, par arrêté conjoint des ministres de l’intérieur et de l’économie et des finances, aux communes en difficulté en raison de circonstances particulières ([19]) (2 millions d’euros en AE et CP) ;

– une dotation pour la prise en charge des frais de garde engagés par les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants, créée en 2021 en application de l’article 91 de la loi du 27 décembre 2019 dite « Engagement et proximité » (3,5 millions d’euros en AE et CP) ;

– le fonds d’urgence pour les départements. Ce fonds d’urgence n’est plus doté depuis 2021. Il avait bénéficié à la collectivité de Saint-Martin pour prendre en charge les dégâts causés par l’ouragan Irma survenu en 2017 ;

– les subventions exceptionnelles aux collectivités de métropole pour la réparation de dégâts provoqués par des événements climatiques ou géologiques graves ([20]). Ces subventions sont prises en charge par la DSEC.

Le tableau suivant rend compte des crédits délégués aux départements sur la DSEC au titre de l’exercice 2021 (au 31 août 2021).

MONTANT DES CRÉDITS DÉLÉGUÉS PAR DÉPARTEMENT SUR LA DSEC AU 31 AOÛT 2021

(en euros)

Code dpt

Département

AE

CP

Code dpt

Département

AE

CP

06

Alpes-Maritimes

116 954 288

35 016 577

47

Lot-et-Garonne

-

57 385

07

Ardèche

-

118 751

48

Lozère

1 243 459

-

08

Ardennes

-

29 775

52

Haute-Marne

-

21 065

09

Ariège

-

37 619

53

Mayenne

-

103 452

10

Aube

-

72 693

54

Meurthe-et-Moselle

-

7 067

11

Aude

8 900

2 327 139

55

Meuse

-

9 419

12

Aveyron

-

27 332

62

Pas-de-Calais

-

50 229

19

Corrèze

-

4 310

63

Puy-de-Dôme

-

21 049

20A

Corse du Sud

-

288 192

64

Pyrénées-Atlantiques

860 169

617 759

20B

Haute-Corse

-

23 762

65

Htes-Pyrénées

745 127

567 781

21

Côte d'Or

-

14 305

66

Pyrénées-Orientales

-

216 199

24

Dordogne

-

312 284

72

Sarthe

-

13 450

25

Doubs

-

17 809

73

Savoie

-

118 411

26

Drôme

-

29 705

74

Haute-Savoie

-

1 574 930

29

Finistère

-

15 565

77

Seine-et-Marne

-

52 724

30

Gard

1 905 966

489 557

78

Yvelines

-

57 226

31

Haute-Garonne

-

83 028

80

Somme

-

4778

32

Gers

107 317

24 239

81

Tarn

190 365

66 882

34

Hérault

31 339

406 454

83

Var

-

322 552

38

Isère

-

475 530

84

Vaucluse

590 305

555 834

40

Landes

198 123

189 378

88

Vosges

-

72 203

43

Haute-Loire

75 8156

359 388

94

Val-de-Marne

-

44 516

45

Loiret

-

84 970

95

Val-d'Oise

-

16 400

TOTAL

123 593 515

45 019 675

Source : DGCL.

Pour 2022, il est prévu de doter la DSEC de 40 millions d’euros en AE et 48,5 millions d’euros en CP. Les CP sont destinés à couvrir les besoins de paiement relatifs aux engagements antérieurs, notamment les travaux de réparation des dégâts générés par la tempête Alex survenue dans les Alpes-Maritimes à l’automne 2020.

De plus, le Président de la République a annoncé le 7 juin 2021 une mobilisation exceptionnelle en faveur du département des Alpes-Maritimes avec, d’une part, 142,6 millions d’euros de crédits sur la DSEC, complétée par une enveloppe exceptionnelle de 150 millions d’euros, constituant un fonds spécifique de reconstruction des Alpes-Maritimes.


Afin de répondre aux besoins immédiats des territoires identifiés par la mission conjointe d'évaluation de l’inspection générale de l’administration (IGA) et du conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) en charge de l'estimation des dégâts éligibles à la DSEC, et par la préfecture des Alpes-Maritimes chargée de piloter la préfiguration du fonds de reconstruction, la LFR 1 pour 2021 a ouvert :

– 43,3 millions d’euros en AE, dont 8,6 millions pour la DSEC et 34,7 millions d’euros pour la première tranche des 150 millions d’euros annoncés au titre du fonds de reconstruction des Alpes-Maritimes ;

– 15 millions d’euros en CP, dont 4,5 millions d’euros pour la DSEC et 10,5 millions d’euros pour le fonds de reconstruction.

Le présent projet de loi de finances complète ces moyens en abondant le fonds de reconstruction d’une deuxième tranche de crédits à hauteur de 66,1 millions d’euros en AE et 30,8 millions d’euros en CP. Ainsi, le fonds de reconstruction aura été doté de plus de 100 millions d’euros de crédits en AE depuis l’annonce présidentielle, qui s’ajoutent aux crédits de la DSEC.

Les montants inédits déployés pour faire face à l’ampleur de la catastrophe naturelle témoignent de la solidarité nationale avec les AlpesMaritimes, ce dont se félicitent les rapporteurs.

2.   Des dotations de compensation ultramarines qui évoluent de manière prédéterminée

L’action n° 4 regroupe des dotations globales de compensation (DGC) de transferts de compétences pour un montant de 145,2 millions d’euros (+ 0,5 %) en AE = CP au profit des collectivités de Nouvelle-Calédonie (138,6 millions d’euros dont 82,7 millions d’euros au titre de la DGF des provinces), de Polynésie française (2,2 millions d’euros) et de Saint‑Martin (4,4 millions d’euros).

La DGC de la Nouvelle-Calédonie est indexée sur l’IPC hors tabac et le PIB en volume, et pour la fraction lycées, sur l’évolution de l’indice du coût de la construction en Nouvelle-Calédonie ; celle de la Polynésie française suit l’évolution de la DGF tandis que la DGC de Saint-Martin est stable.

 


—  1  —

III.   LE COMPTE SPÉCIAL AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Sur le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales transitent essentiellement les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales en avance sur le produit des impositions et taxes qu’elles perçoivent sur le contribuable local.

Par le biais du compte d’avances, l’État garantit aux collectivités des recettes régulières et prévisibles, indépendantes du calendrier effectif et des aléas de recouvrement, et conformes au vote de leur organe délibérant.

Ce compte spécial comprend trois programmes :

– le programme 832 dont les crédits permettent d’accorder, sous certaines conditions ([21]), des avances remboursables à des collectivités qui connaîtraient des difficultés momentanées de trésorerie. Ces avances qui portent intérêt doivent être remboursées dans le délai maximum de deux ans. À fin septembre 2021, aucune collectivité n’avait sollicité une avance au titre du programme. Pour 2022, celui-ci est doté de 6 millions d’euros (AE=CP), montant identique à celui inscrit en loi de finances pour 2021 ;

– le programme 833 qui est le support budgétaire du versement, sous forme d’avances, des impôts locaux aux collectivités bénéficiaires, ainsi que de diverses rétrocessions. À ce titre, il est prévu que le volume des crédits en AE et en CP en débit du compte d’avances atteindrait 114,9 milliards d’euros en 2022, en progression de 3,0 % par rapport à 2021 ;

– le programme 834, créé pour une durée limitée en LFR 3 pour 2020 ([22]), était destiné à soutenir les départements et d’autres collectivités comme la ville de Paris et la métropole de Lyon, confrontés à des pertes de recettes de DMTO en raison de la crise sanitaire. Aucun crédit n’est prévu en 2022 : du fait de la bonne tenue des DMTO en 2021 et anticipée en 2022, la mesure ne se justifie plus.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU COMPTE D’AVANCES AUX COLLECTIVITÉS EN 2021 et 2022

(en millions d’euros)

Programmes / actions

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

LFI 2021

PLF 2022

Variation
Montant / %

LFI 2021

PLF 2022

Variation
Montant / %

832 - Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nelle-Calédonie

6

6

-

-

6

6

-

-

01 - Avances de l’article
L. 2337-1 CGCT

6

6

-

-

6

6

-

-

02 – Avances de l’article 14 de la loi du 23 décembre 1946 et de l’article L. 2237-2 CGCT

0

0

-

-

0

0

-

-

03 - Avances de l’article 34 de la loi du 31 décembre 1953

0

0

-

-

0

0

-

-

04 - Avances à la Nelle-Calédonie au titre de la fiscalité sur le nickel

0

0

-

-

0

0

-

-

833 - Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes

111 513

114 871

+ 3 358

+ 3,0

111 513

114 871

+ 3 358

+ 3,0

01 - Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes

104 335

107 903

+ 3 569

+ 3,4

104 335

107 903

+ 3 569

+ 3,4

02 – Avances aux départements sur le produit de la TICPE

5 403

5 404

+ 1

0

5 403

5 404

+ 1

0

03 – Avances aux départements sur les frais de gestion de la TFPB

1 067

974

 92

 8,7

1 067

974 424

 92

 8,7

04 – Avances aux régions sur les frais de gestion de la CFE, de la CVAE, de la TH et sur le produit de la TICPE

709

590

 118

 16,7

709

590 288

 118

 16,7

834 (nouveau) - Avances remboursables de DMTO destinées à soutenir les départements et d’autres collectivités affectés par les conséquences économiques du Covid-19

700

0

 700

 100

700

0

 700

 100

Total du compte

112 219

114 877

+ 2 658

+ 2,37

112 219

114 877

+ 2 658

+ 2,37


A.   LES AVANCES MENSUELLES D’IMPÔTS LOCAUX

L’action  1 du programme 833 retrace les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales et à divers établissements publics et organismes du montant des impositions directes locales qu’il perçoit pour leur compte ([23]). Cette action représente la quasi-totalité des crédits du compte d’avances.

1.   Les reversements mensuels d’impôts locaux aux collectivités territoriales

a.   Les réformes de la fiscalité locale contribuent à l’augmentation des flux financiers sur le compte d’avances

Sur le compte d’avances transitent la majeure partie des impositions locales :

– la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ;

– la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) ;

– la taxe d’habitation (TH) ;

– la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ;

– la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) ;

– la cotisation foncière des entreprises (CFE) ;

– l’imposition forfaitaire des entreprises de réseau (IFER) ;

– la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) ;

ainsi que diverses taxes détaillées dans le jaune budgétaire Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales de 2022 (pages 149 et 150).

En outre, depuis 2014, transite également la fiscalité transférée à savoir :

– les frais de gestion de la TFPB des départements et la fraction de la TICPE des départements destinés à compenser le transfert du RSA ;

– la fraction de la TICPE et les frais de gestion de la CFE, de la CVAE et de la TH des régions pour la formation professionnelle et l’apprentissage.

Depuis 2021, avec la réforme de la fiscalité locale, les fractions de TVA affectées aux départements, aux EPCI et à la Ville de Paris sont également versées via le compte d’avances. De même, la fraction de TVA affectée aux régions en remplacement de la CVAE en application de la réforme des impôts de production passe aussi par le compte d’avances. Enfin, pour les communes, l’abondement par l’État du mécanisme correcteur (voir encadré infra) de compensation de la perte de la TH est effectué sur le compte d’avances.

À compter de 2022 transitera également sur le compte d’avances la part départementale de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE), conformément à la réforme des taxes locales sur l’électricité prévue par l’article 54 de la loi de finances pour 2021.

Les avances qui seront versées aux collectivités sont attendues à 114,87 milliards d’euros en 2022, en hausse de 3,36 milliards d’euros (+ 3,0 %), en raison du dynamisme de la fiscalité locale.

Focus sur le mécanisme correcteur

À compter de 2021, le compte d’avances aux collectivités territoriales sert à assurer la neutralité financière de la réforme fiscale de la taxe d’habitation.

Un mécanisme correcteur intervient lorsque localement la TFPB départementale affectée aux communes ne correspond pas exactement à la recette de TH supprimée. Un coefficient correcteur (« co-co ») neutralise les sur- et sous-compensations via le compte d’avances.

Pour en assurer l’équilibre global, l’État abonde le mécanisme correcteur en reversant par le compte d’avances des frais de gestion.

Source : jaune budgétaire 2021 Transferts de l’État aux collectivités territoriales.

b.   Les avances sont versées par douzièmes

Les fonds sont mis à la disposition des collectivités chaque mois à date certaine (le 20 de chaque mois, à défaut le premier jour ouvré suivant ([24])). Le rythme de versement des attributions mensuelles est schématiquement le suivant :

– de janvier à juin de l’année n : les avances mensuelles sont versées sur la base des produits de fiscalité directe locale de l’année n-1 ;

– de juillet à novembre de l’année n : les avances mensuelles sont mises à jour sur la base des produits prévisionnels de fiscalité directe locale de n communiqués fin mars aux collectivités locales pour le vote de leur budget ;

– en décembre de l’année n : les avances mensuelles sont régularisées au vu des produits définitifs issus de la taxation.

Des avances sur douzième de fiscalité peuvent être accordées pour les collectivités qui rencontrent des décalages passagers de trésorerie. La DGFiP a indiqué aux rapporteurs que cette procédure doit être documentée par la collectivité qui sollicite une avance (prévisionnel des recettes et des dépenses, situation de trésorerie). L’avance doit être régularisée au plus tard le 31 décembre de l’année en cours. Au 30 septembre 2021, 28 collectivités du bloc communal ont bénéficié d’une avance pour un montant global de 7,7 millions d’euros, dont 4,4 millions d’euros ont déjà été remboursés. À titre de comparaison, le montant des avances de fiscalité s’est élevé à 120 millions d’euros en 2020.

c.   De nombreux prélèvements et reversements sont opérés au sein du compte d’avances

La loi prévoit un grand nombre de dispositifs en application desquels les collectivités locales sont mises à contribution par le biais de prélèvements sur leurs avances de fiscalité directe locale.

En 2020, ils se sont élevés à 7,5 milliards d’euros.

Ils sont sans impact sur le solde du compte d’avances.

Ces dispositifs peuvent être classés en trois catégories en fonction de leur objet :

– les prélèvements effectués en application d’un mécanisme de péréquation visant à réduire des écarts de ressources entre les collectivités (par exemple, le prélèvement relatif au FNGIR qui représente à lui seul 4 milliards d’euros, le FPIC, 1 milliard d’euros) ;

– les prélèvements effectués au titre de dégrèvements d’impôts mis expressément à la charge des collectivités (par exemple, le dégrèvement jeunes agriculteurs et le dégrèvement de la TH sur les logements vacants) ;

– les prélèvements appliqués en vertu d’un principe général de participation des collectivités à l’équilibre des finances publiques (par exemple, le prélèvement relatif à la CRFP jusqu’en 2018 et celui dit des « contrats de Cahors », suspendus en 2020).

2.   Des recettes dynamiques assurent l’équilibre du compte d’avances

Les recettes enregistrées par le programme 833 sont constituées des recettes réellement encaissées auprès des contribuables locaux et des restes à recouvrer sur impositions antérieures, auxquels s’ajoutent les dégrèvements législatifs et les rôles non recouvrés, tous deux pris en charge par l’État. Les recettes sont encaissées en fonction du rythme irrégulier de recouvrement des impôts locaux, tandis que les dépenses sont linéaires tout au long de l’année. Ainsi, l’État prend en charge en trésorerie le décalage infra-annuel entre les décaissements mensuels et le recouvrement des impôts sur rôles qui intervient pour l’essentiel en fin d’année.

Profil infra-annuel des recettes et dÉpenses
du compte d’avances (annÉe 2020)

Source : jaune budgétaire 2022 « Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales ».

Le PAP présente depuis 2021 une ventilation des recettes du compte d’avances. Pour 2022, elles sont attendues à 115,5 milliards d’euros, se répartissant comme suit :

ÉVOLUTION DES RECETTES DU COMPTE D’avances EN 2022 PAR RAPPORT À 2021

(en millions d’euros)

Section

Ligne de recette

LFI 2021

PLF 2022

Variation
Montant / %

05

Recettes diverses
(TASCOM, TICPE sur RSA, frais de gestion)

10 870

11 850

+ 980

+ 9,0

09

TH et taxes annexes et TVA transférées dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale (départements, intercommunalités et Ville de Paris) et dans le cadre de la réforme des impôts de production (compensation de la CVAE des régions)

36 892

38 007

+ 1 114

+ 3,0

10

TFPB, TFPNB et taxes annexes

44 293

45 401

+ 1 108

+ 2,5

11

CVAE

9 450

10 515

+ 1 065

+ 11,3

12

CFE et taxes annexes, IFER

10 091

9 729

 362

– 3,6

Total compte d’avances (programme 833)

111 597

115 502

+ 3 905

+ 3,5

Source : PAP 2022.

Le compte d’avances devrait ainsi dégager un excédent de 0,62 milliard d’euros en 2022. Hormis en 2020, année atypique, le solde du compte est généralement excédentaire du fait du décalage temporel entre encaissement et reversement de CVAE. Cependant, le droit à compensation sur la TICPE oblige l’État à couvrir l’insuffisance de produit de la fraction de TICPE transférée, ce qui affecte négativement l’équilibre du compte. Il convient de rappeler que le solde du compte, reporté sur l’exercice suivant, est sans répercussion budgétaire.

ÉVOLUTION DU SOLDE DU COMPTE D’AVANCES DE 2016 À 2022

(en milliards d’euros)

 

Exécution

LFI
2021

PLF 2022

 

2016

2017

2018

2019

2020

Recettes

100,954

102,235

104,510

107,574

105,665

111,597

115,502

Dépenses

99,573

102,074

103,929

106,753

108,537

112,219

114,877

Solde

+ 1,381

+ 0,161

+ 0,580

+ 0,821

 2,872

 0,623

+ 0,624

Solde cumulé

– 0,302

– 0,141

+ 0,440

+ 1,261

– 1,611

– 2,234

– 1,610

Source : DGFiP, Cour des comptes et commission des finances.

B.   LES AVANCES REMBOURSABLES DE DROITS DE MUTATION À TITRE ONÉREUX : UN DISPOSITIF DÉSORMAIS EN EXTINCTION

L’article 25 de la LFR 3 pour 2020 a mis en œuvre un dispositif temporaire d’avances remboursables au bénéfice des départements et des autres collectivités bénéficiaires des DMTO dont les recettes subiraient en 2020 et 2021 un ralentissement important en raison des conséquences économiques liées à la crise sanitaire, en particulier du fait d’un éventuel ralentissement du marché immobilier.

1.   Une aide massive de 2,7 milliards d’euros pour les départements en 2020 et 2021

Ce dispositif était porté par un nouveau programme 834 Avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux destinées à soutenir les départements et d’autres collectivités affectés par les conséquences économiques de l’épidémie de Covid-19, doté de 2 milliards d’euros pour 2020 et de 700 millions d’euros pour 2021, soit un montant total de 2,7 milliards d’euros (AE=CP), déterminé sur la base d’une baisse de 25 % du produit des DMTO pour les départements.

Le montant des avances, accordées sur demande, était égal à la différence, lorsqu’elle était positive, entre la moyenne du produit de DMTO entre 2017 et 2019 et celui pour l’année 2020. Ce dernier montant était estimé à partir de l’exécution comptable constatée au 31 août 2020 complétée par un tiers du montant des mêmes produits perçus en 2019. Un ajustement était prévu sur 2021, soit par un versement complémentaire, soit par prélèvement sur les attributions mensuelles de fiscalité locale avec, si nécessaire, une ultime régularisation en 2022. Enfin, les avances devaient être remboursées sur une période de trois ans, mais seulement à compter de l’année suivant un retour du produit de DMTO au moins équivalent à celui de 2019 (clause de « retour à meilleure fortune ») ([25]).

 

Au final, si 40 départements ont demandé dans un premier temps à bénéficier du dispositif (pour 394,3 millions d’euros), il est apparu qu’un grand nombre de ces avances ne seraient pas nécessaires en raison de la bonne tenue des DMTO sur 2020. En effet, comme l’ont souligné les rapporteurs dans leur rapport portant sur le règlement du budget 2020 ([26]), d’une part, les DMTO des départements n’ont que faiblement baissé en 2020 ( 1,6 %), d’autre part, les deux-tiers des départements ont perçu plus de DMTO en 2020 qu’en 2019, 95 % ayant perçu plus de DMTO en 2020 qu’en 2018.

2.   Un dispositif qui aura été finalement peu sollicité

En raison de la baisse très limitée des DMTO en 2020, la plupart des départements sont sortis de l’éligibilité au dispositif. Huit départements ont finalement été éligibles pour un montant de 119 millions d’euros.

La DGCL estime que 87 % des montants avancés auront été remboursés au 31 décembre 2021 (indicateur 1.2 du programme).

L’évolution particulièrement favorable des DMTO attendue en 2021, probablement supérieure à 15 % et les prévisions actuelles pour 2022 ne justifient pas le maintien du dispositif.

 


—  1  —

   SECONDE PARTIE :
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Article 45
Réforme des modalités d’attribution de la dotation de soutien à l’investissement des départements

Le présent article prévoit de nouvelles modalités de répartition de la DSID.

I.   L’ÉTAT DU DROIT

La dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID) a remplacé la dotation globale d’équipement (DGE) des départements, qui a été supprimée en loi de finances pour 2019.

1.   La DGE des départements, une dotation de « guichet » tournée vers l’équipement en milieu rural

Depuis 1983, la DGE avait pour objet de financer les dépenses d’aménagement foncier et d’équipement rural des départements.

En application de l’article L. 3334-10 du CGCT dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2006, la fraction principale de la DGE (76 % de son montant) était déléguée aux préfectures, en AE=CP, sur la base des dépenses éligibles à la dotation (infrastructures publiques en milieu rural, aménagement foncier rural, habitat rural, etc.) engagées par les conseils départementaux sur présentation des factures. Son montant ne dépendait donc pas de la situation effective du département en termes de ressources et de charges mais de leur niveau de dépenses (application d’un taux de concours sur l’ensemble des dépenses éligibles de la dernière année connue, c’est-à-dire la pénultième année, ce qui signifie un décalage d’un an entre la subvention et la réalisation des investissements).

Une fraction plus petite (9 % de son montant) permettait de majorer les attributions versées aux départements au titre des dépenses d’aménagement foncier de la dernière année connue.

Enfin, une troisième fraction (15 % de son montant) servait à majorer la dotation des départements dont le potentiel fiscal par habitant était inférieur d’au moins 40 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l’ensemble des départements ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur d’au moins 60 % au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l’ensemble des départements.

L’article 269 de la loi de finances pour 2019 a procédé à une refonte de la DGE la simplifiant et en alignant partiellement son fonctionnement sur celui de la DSIL du bloc communal.

En 2019, année de la réforme du dispositif de soutien à l’investissement des départements, l’attribution d’une collectivité éligible ne pouvait être inférieure à 70 % de la moyenne des fractions attribuées à la collectivité aux cours des attributions perçues en 2016, 2017 et 2018 au titre des majorations « dépenses d’aménagement foncier » et « insuffisance de potentiel fiscal » de la DGE. Elle ne pouvait pas non plus excéder le double de la moyenne de ces attributions au cours des trois derniers exercices. Cette règle de liaison avec l’ancienne DGE a disparu en 2020.

1.   La DSID obéit à une logique duale en conservant certaines caractéristiques de l’ancienne DGE

La DSID qui a remplacé la DGE en 2019 poursuit deux types de logiques :

 la première part de la DSID est destinée au financement de projets d’investissement portés par les départements, dans un objectif de cohésion des territoires ;

 la seconde part de la DSID abonde directement la section d’investissement du budget de certains départements en fonction de critères de péréquation. Cette part s’inspire de et prolonge les deux majorations de l’ancienne DGE, qui étaient versées directement aux départements.

Le champ couvert par la DSID est plus large que celui de la DGE qui concernait des points très spécifiques des dépenses d’équipement des départements. Cette souplesse permet de soutenir la plupart des projets portés par les départements, par exemple en incluant les projets de rénovation de collèges, ce qui n’était pas possible avec l’ancienne DGE. Par ailleurs, la DSID n’implique plus d’effort de trésorerie de la part des départements, les crédits versés pouvant être inscrits au budget de l’exercice « n » et non plus en récupération sur l’exercice « n+1 ».

Les crédits ouverts pour la DSID dans les lois de finances depuis 2019 sont stables à 212 millions d’euros en AE ([27]).

a.   Une part « projets » calquée sur la DSIL

La part « projets » concentre 77 % des crédits de la DSID (soit 163,1 millions d’euros), un volume très comparable à celui de la fraction principale de l’ancienne DGE (76 %).

Elle obéit à une logique d’appel à projets, au sein d’enveloppes régionales déterminées selon des critères de charges, définis au 1° de l’article L. 3334-10 précité. L’enveloppe est calculée selon les critères suivants :

 à hauteur de 40 %, en fonction de la population des communes situées dans une unité urbaine de moins de 50 000 habitants ou n'appartenant pas à une unité urbaine» ([28]) ;

 à hauteur de 35 %, en fonction de la longueur de voirie classée dans le domaine public départemental, la longueur de voirie située en zone de montagne étant affectée d'un coefficient multiplicateur de 2 ;

 à hauteur de 25 %, en fonction du nombre d'enfants de 11 à 15 ans domiciliés dans les communes de la région ([29]).

Le montant des enveloppes ainsi calculées ne peut être inférieur à 1,5 million d’euros ni supérieur à 20 millions d’euros. Les sommes déléguées sont ensuite réparties entre les départements par les préfets de région, en fonction des projets présentés par les départements. Les projets retenus doivent concourir à un objectif de cohésion des territoires. Il revient aux préfets de région de définir, en fonction des spécificités de leur territoire et en association avec les préfets de département, la liste des projets qui feront l’objet d’un soutien.

Il convient de souligner que la réserve de précaution sur la DSID est appliquée en totalité sur les crédits en AE et en CP de la part « projets » qui sont consommés de manière différenciée.

b.   Une part « péréquation » libre d’emploi dont la répartition est peu discriminante

La part « péréquation » regroupe 23 % des crédits de la DSID (soit 48,7 millions d’euros), c’est-à-dire un volume de crédits comparable à la somme des deux majorations de l’ancienne DGE (24 %). Cette part composée de crédits libres est attribuée directement aux départements (AE=CP), sous réserve que leur potentiel fiscal par habitant soit inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant de l’ensemble des départements et que leur potentiel fiscal par kilomètre carré soit inférieur au double du potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l’ensemble des départements.

Par dérogation, les collectivités de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Barthélemy perçoivent une part égale pour chacune d’elles au rapport, majoré de 10 %, entre la population de chacune de ces collectivités et la population nationale.

Toutefois, l’application des deux critères cumulatifs de potentiel fiscal par habitant et par kilomètre carré à la part « péréquation » de la DSID conduit à en accorder le bénéfice à la quasi-totalité des départements (87 départements), en excluant les départements présentant le potentiel fiscal par habitant le plus élevé (Bouches-du Rhône, Haute-Garonne, Nord, Haute-Savoie ainsi que les départements d’Alsace et d’Île-de-France).

Du fait du grand nombre de bénéficiaires et de sa logique de « guichet », la part « péréquation » de la DSID souffre d’un effet de « saupoudrage » et d’un ciblage peu efficient : elle ne représente que 1,1 euro par habitant en moyenne. Son effet de levier sur l’investissement est donc limité.

Ce constat est à l’origine de la réforme proposée à l’article 45 du présent PLF.

Les tableaux qui suivent rendent compte de l’évolution de la répartition des deux parts de la DSID en 2020 et 2021.

PART « PROJETS » DE LA DSID : AE DÉLÉGUÉES EN 2020 ET 2021

(en euros)

Code région

Nom de la région

DSID part « projets » - AE déléguées

2020

2021

01

GUADELOUPE

1 429 623

1 399 778

02

MARTINIQUE

1 429 623

1 399 778

03

GUYANE

1 429 623

1 399 778

04

LA RÉUNION

1 429 623

1 399 778

06

MAYOTTE

1 429 623

1 399 778

11

ILE-DE-FRANCE

10 832 514

10 576 867

24

CENTRE-VAL DE LOIRE

7 825 633

7 666 977

27

BOURGOGNE-FRANCHE-COMTE

9 960 371

9 732 863

28

NORMANDIE

9 981 937

9 776 119

32

HAUTS-DE-FRANCE

11 595 331

11 381 748

44

GRAND EST

14 153 613

13 906 536

52

PAYS DE LA LOIRE

9 450 832

9 112 812

53

BRETAGNE

8 725 720

8 594 272

75

NOUVELLE-AQUITAINE

17 783 461

17 398 560

76

OCCITANIE

17 985 701

17 637 453

84

AUVERGNE-RHONE-ALPES

19 061 635

18 663 704

93

PROVENCE-ALPES-COTE D’AZUR

7 736 430

7 627 468

94

CORSE

1 804 449

1 755 608

975

SAINT PIERRE ET MIQUELON

1 429 623

1 399 778

Montants délégués

155 475 365

152 229 655

Réserve de précaution

7 653 731

10 899 441

Enveloppe DSID – part « projets »

163 129 096

163 129 096


PART « PÉRÉQUATION » DE LA DSID : AE DÉLÉGUÉES EN 2020 ET 2016

(en euros)

Code département

Nom de la région

DSID part « péréquation »
AE déléguées

2020

2021

01

AIN

210 052

205 376

02

AISNE

640 859

646 833

03

ALLIER

520 201

522 689

04

ALPES-DE-HTE-PROVENCE

927 701

933 834

05

HAUTES-ALPES

963 401

951 637

06

ALPES-MARITIMES

-

-

07

ARDÈCHE

419 963

423 064

08

ARDENNES

579 729

590 878

09

ARIÈGE

822 488

828 450

10

AUBE

597 603

592 609

11

AUDE

461 111

459 748

12

AVEYRON

854 839

865 151

13

BOUCHES-DU-RHÔNE

-

-

14

CALVADOS

297 998

288 093

15

CANTAL

1 312 400

1 324 796

16

CHARENTE

421 390

414 638

17

CHARENTE-MARITIME

276 139

258 793

18

CHER

757 707

754 452

19

CORRÈZE

658 543

666 972

20A

CORSE

520 709

511 354

21

CÔTE-D’OR

493 357

483 063

22

CÔTES-D’ARMOR

354 303

347 033

23

CREUSE

2 058 381

2 106 430

24

DORDOGNE

773 291

766 042

25

DOUBS

228 029

226 160

26

DROME

210 195

214 269

27

EURE

439 542

442 346

28

EURE-ET-LOIR

462 186

461 642

29

FINISTÈRE

221 965

217 299

30

GARD

192 182

190 302

31

HAUTE-GARONNE

-

-

32

GERS

1 037 876

1 041 977

33

GIRONDE

124 125

118 820

34

HÉRAULT

119 869

117 096

35

ILLE-ET-VILAINE

166 792

160 560

36

INDRE

1 349 926

1 377 878

37

INDRE-ET-LOIRE

341 750

331 606

38

ISÈRE

108 054

108 307

39

JURA

519 574

519 209

40

LANDES

501 118

478 549

Code département

Nom de la région

DSID part « péréquation »
AE déléguées

2020

2021

41

LOIR-ET-CHER

667 113

670 532

42

LOIRE

158 407

159 353

43

HAUTE-LOIRE

680 425

684 819

44

LOIRE-ATLANTIQUE

115 048

109 232

45

LOIRET

363 502

363 390

46

LOT

900 780

912 696

47

LOT-ET-GARONNE

513 328

511 479

48

LOZÈRE

3 655 956

3 630 248

49

MAINE-ET-LOIRE

397 534

386 941

50

MANCHE

346 060

343 358

51

MARNE

615 873

605 099

52

HAUTE-MARNE

1 417 196

1 433 249

53

MAYENNE

597 709

596 923

54

MEURTHE-ET-MOSELLE

181 557

183 113

55

MEUSE

1 174 516

1 209 963

56

MORBIHAN

279 901

271 193

57

MOSELLE

199 224

198 248

58

NIÈVRE

768 058

779 604

59

NORD

-

-

60

OISE

192 025

191 342

61

ORNE

1 014 992

1 016 754

62

PAS-DE-CALAIS

146 037

146 471

63

PUY-DE-DÔME

348 774

352 343

64

PYRÉNÉES-ATLANTIQUES

222 205

216 368

65

HAUTES-PYRÉNÉES

414 081

421 096

66

PYRÉNÉES-ORIENTALES

179 272

177 088

67A

COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE D’ALSACE

-

 

69

RHÔNE

150 387

146 803

691

MÉTROPOLE DE LYON

-

 

70

HAUTE-SAÔNE

931 902

938 212

71

SAÔNE-ET-LOIRE

509 861

519 004

72

SARTHE

348 867

353 846

73

SAVOIE

186 022

181 166

74

HAUTE-SAVOIE

-

-

75

PARIS

-

-

76

SEINE-MARITIME

119 456

120 566

77

SEINE-ET-MARNE

-

-

78

YVELINES

-

-

79

DEUX-SÈVRES

607 887

602 759

80

SOMME

299 883

304 041

81

TARN

435 641

438 504

Code département

Nom de la région

DSID part « péréquation »
AE déléguées

2020

2021

82

TARN-ET-GARONNE

401 821

401 646

83

VAR

-

-

84

VAUCLUSE

106 159

105 706

85

VENDÉE

238 528

228 734

86

VIENNE

623 201

616 990

87

HAUTE-VIENNE

471 293

475 322

88

VOSGES

378 477

382 803

89

YONNE

738 734

742 043

90

TERRITOIRE DE BELFORT

-

111 810

91

ESSONNE

-

-

92

HAUTS-DE-SEINE

-

-

93

SEINE-ST-DENIS

-

-

94

VAL-DE-MARNE

-

-

95

VAL-D’OISE

-

-

971

GUADELOUPE

217 492

215 723

972

MARTINIQUE

217 269

212 555

973

GUYANE

4 240 079

4 156 603

974

LA RÉUNION

284 361

277 135

975

ST PIERRE ET MIQUELON

4 916

4 887

976

MAYOTTE

682 950

634 775

977

SAINT-BARTHÉLEMY

8 163

8 310

978

SAINT-MARTIN

28 603

28 073

TOTAL délégué

48 726 873

48 726 873

Source : commission des finances, d’après données DGCL.


II.   LE DROIT PROPOSÉ

La réforme proposée vise à harmoniser et simplifier la gestion de la DSID, en confiant au représentant de l’État dans la région l’attribution des crédits des enveloppes régionales. Afin d’accompagner la réforme, les modalités de calcul actuelles de la DSID seraient préservées et les crédits seraient attribuées uniquement sous forme de subventions sur appels à projets. L’objectif est de soutenir plus efficacement les projets d’investissement au niveau local en générant un effet de levier.

À cet effet, l’article 45 rattaché modifie l’article L. 3334-10 du CGCT.

L’alinéa 2 reformule la liste des collectivités éligibles à la DSID, à savoir tous les départements (de métropole comme d’outre-mer) ainsi que les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Martin et de Saint-Barthélémy.

Les alinéas 5 à 16 procèdent à une nouvelle rédaction du I de l’article L. 3334-10 précité en supprimant la distinction du mode d’attribution des deux parts de la DSID tout en conservant inchangés les critères d’éligibilité à l’une et l’autre part. Une précision est apportée s’agissant de la longueur de voirie prise en compte dans le deuxième critère de répartition de la première part de la DSID.

Les alinéas 18 et 19 mettent en place au profit des collectivités de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Barthélemy une garantie que leur enveloppe ne sera pas inférieure à 95 % du montant qui leur a été attribué l’année précédente.

La DGCL a indiqué aux rapporteurs que la répartition de la DSID selon les nouvelles modalités sera effectuée en février 2022. La circulaire précisant les conditions d’emploi de la dotation en 2022 pourrait demander aux préfets de région de prêter une attention particulière aux départements les plus fragiles.


Article 46
Réforme des modalités d’attribution de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité

Le présent article prévoit de nouvelles modalités de répartition de la dotation « biodiversité ».

I.   L’ÉTAT DU DROIT

Le réseau Natura 2000 rassemble, au niveau européen, les sites naturels identifiés pour la rareté ou la fragilité des espèces sauvages, animales ou végétales, et de leurs habitats. En 2020, ce réseau couvre 13 % de la superficie terrestre du territoire français (7 millions d’hectares) et concernait plus de 13 100 communes, soit plus d’un tiers d’entre elles. Le classement des zones Natura 2000 s’impose aux communes concernées et emporte des contraintes juridiques et financières.

1.   La dotation « Natura 2000 » a été créée en 2019 pour contribuer au « verdissement » des dotations de l’État

Créée par l’article 256 de la loi de finances pour 2019, la dotation « Natura 2000 » a été conçue pour accompagner financièrement les communes dont une part importante du territoire est couverte par une zone Natura 2000, dès lors qu’elles remplissent certaines conditions de population et de potentiel fiscal. Ces communes assument en effet un certain nombre de charges liées à la protection de la biodiversité sur leur territoire, comme l’a montré le rapport du Gouvernement remis au Parlement en septembre 2018 concernant la prise en compte de ces charges dans la répartition de la DGF ([30]).

L’article précité prévoyait que