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N° 4659

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 novembre 2021

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE
ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative
pour 2021 (n° 4629),

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN

Rapporteur général,
Député

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION

ExposÉ gÉnÉral

I. La confirmation d’un important rebond économique

A. La révision à la hausse de la croissance en France

B. L’évolution des prix à la consommation, une inconnue majeure

C. Des tensions de recrutement et d’approvisionnement

II. Les finances publiques en voie de normalisation

A. Le dÉficit public est estimÉ en 2021 en baisse À – 8,1 % du PIB en 2021

1. Le déficit des administrations publiques

2. Le solde de l’État

B. Des prÉvisions de ressources revues à la hausse

1. Les prélèvements obligatoires des administrations publiques

2. Les recettes de l’État

C. Le niveau de dÉPenses publiques en reflux après avoir atteint des niveaux exceptionnels durant la crise

1. Une baisse du ratio des dépenses publiques

2. Le niveau de dépenses de l’État revu à la hausse au cours de l’année 2021

a. Des ouvertures nettes de crédits à l’occasion des deux lois de finances rectificatives de l’année…

b. …qui influent sur les prévisions des normes de dépenses

D. L’amélioration du ratio de dette publique

III. D’importantS mouvements rÉglementaires liÉs À la crise sanitaire

A. Un niveau de report Exceptionnel de crÉdits

B. La prise d’un dÉcret d’avance pour la premiÈre fois depuis 2017

C. Des transferts ÉlevÉs en raison du mode de gestion de la mission Plan de relance

D. Le maintien d’une mise en rÉserve modÉrÉe

E. L’adoption de deux dÉcrets d’annulation pour de faibles montants

Travaux de la Commission

Auditions DE la Commission

AUDITION DE M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l’avis du Haut Conseil relatif au DEUXIÈME projet de loi de finances rectificative pour 2021 (n° 4629) ET À LA RÉVISION DES PRÉVISIONS RETENUES POUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2022.

audition de MM. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance et Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, sur le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2021 (N°4629) ainsi que sur les crédits relatifs au Grand Plan d’investissement France 2030 ouverts par amendement au projet de loi de finances pour 2022.

examen en commission

examen des articles

Article liminaire Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2021

premiÈre partie : conditions générales de l’équilibre financier

TITRE PREMIER dispositions relatives aux ressources

Avant l’article 1er

Article 1er Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

Article 2 Modification des ressources du compte d’affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

titre II DISPOSITIONS RELATIVES A L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 3 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

seconde partie : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

titre premier : AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2021 - CRÉDITS DES MISSIONS

Article 4 et état B Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Article 5 et état C Budgets annexes : annulations de crédits

Article 6 et état D Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits

Article 7 Plafond des autorisations d’emplois de l’État

Article 8 Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

Article 9  Plafonds des emplois des autorités publiques indépendantes

TITRE III dispositions permanentes

I – Mesures fiscales et mesures budgétaires non rattachées

Article 10 Renouvellement de l’habilitation à recodifier par ordonnance les impositions sur les biens et services

Après l’article 10

Article 11 Mise en œuvre de la subvention exceptionnelle versée à France compétences en 2021

Après l’article 11

Article 12 Création d’une « indemnité inflation »

Après l’article 12


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   INTRODUCTION

Le présent projet de loi de finances de fin de gestion permet de prendre en compte, pour l’exercice budgétaire 2021, le relèvement de la prévision de croissance pour l’année en cours de 6 à 6,25 %. Cette très bonne nouvelle économique ne doit rien au hasard. Elle est la traduction du travail et des efforts des Français, ainsi que d’une politique économique efficace et constante depuis le début de la crise sanitaire, assise notamment sur la protection des Français par les mesures d’urgence et la préparation de notre avenir par le plan de relance.

Sur le plan des finances publiques, la vitalité de l’activité économique se traduit par une amélioration de la prévision de déficit public de – 8,4 % à – 8,1 % du PIB pour l’année 2021 – et ce un peu plus d’un mois après la prévision précédente associée au dépôt du projet de loi de finances pour 2022.

Les prélèvements obligatoires sont dynamiques. L’orientation favorable du marché du travail, qui se traduit par un taux de chômage désormais plus bas qu’avant-crise, entraîne une augmentation des montants recouvrés au titre des prélèvements sociaux assis sur la masse salariale. Les recettes fiscales de l’État devraient atteindre presque 278 milliards d’euros en 2021, soit environ 19 milliards d’euros de plus qu’au titre de la prévision associée à la première loi de finances rectificative examinée en juin et juillet derniers.

Du côté de la dépense, la sortie du « quoiqu’il en coûte » se traduit dans le présent texte par des annulations un peu supérieures à 3,5 milliards d’euros au titre des missions Plan d’urgence face à la crise sanitaire et Crédits non répartis.

Si le présent texte propose des ouvertures nettes de crédits de paiement pour un peu plus de 3 milliards d’euros, c’est principalement en raison de la mise en place de l’« indemnité inflation » pour un montant total de 3,8 milliards d’euros et du relèvement de 100 euros du montant du chèque énergie. Ces dispositions sont parmi les outils mis en place par le Gouvernement et sa majorité parlementaire pour protéger les Français face à l’augmentation du coût de la vie, notamment le coût des carburants, de l’électricité et du gaz, qui accompagne la forte reprise économique observée dans le monde et en France.

Cette augmentation est considérée, à ce stade, comme temporaire par les observateurs. Elle n’en est pas moins de grande ampleur et nécessite une réponse appropriée des pouvoirs publics. L’« indemnité d’inflation » et l’effort sur le montant du chèque énergie viennent compléter un ensemble de mesures également constitué du blocage des prix du gaz à compter du mois d’octobre et de la baisse massive de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) destinée à atténuer en 2022 la hausse du prix de l’électricité. Il s’agit au total d’un effort massif au service du pouvoir d’achat des Français, très partiellement compensé par des économies sur les charges de service public de l'énergie. Il n’y a, en la matière, nulle cagnotte au profit des finances publiques, bien au contraire !

Certains ont défendu une baisse des taxes sur les carburants, mais l’« indemnité inflation » constitue une mesure plus appropriée : si elle sera versée à 38 millions de personnes percevant un revenu net inférieur à 2 000 euros par mois, elle permet de cibler les foyers modestes ou dont les revenus sont situés dans la moyenne – une baisse des taxes, au demeurant difficilement réversible, aurait concerné tous les ménages, y compris en totalité ceux des derniers déciles. Son montant de 100 euros est en ligne, si ce n’est supérieur, à la perte de pouvoir d’achat à la pompe d’un ménage possédant une voiture par rapport aux prix des carburants constatés en 2018-2019.

Il s’agit ainsi d’une mesure simple, rapide à mettre en œuvre et correctement calibrée. Elle s’apparente au demeurant aux aides de type « monnaie hélicoptère » souhaitées il y a peu encore par certains qui la critiquent aujourd’hui. Ne dit-on pas en outre qu’il faudra à court terme imaginer des aides directes à destination des ménages les plus modestes pour faire face aux transformations et aux coûts induits par la transition écologique ?

S’agissant des dépenses, le présent texte propose en outre des aides massives aux opérateurs en difficulté. 2 milliards d’euros sont prévus en faveur de France Compétences, confronté à la montée en charge des dispositifs de formation professionnelle et d’apprentissage que cet établissement public a pour mission de financer. Que ces dispositifs fonctionnent au-delà des prévisions, est bon signe s’agissant de la vitalité de notre marché du travail. Il reste néanmoins à trouver les voies d’un équilibre pérenne de l’opérateur, confronté à un déséquilibre financier qui peut sembler durable.

Il est également proposé une nouvelle avance remboursable au bénéfice d’Île-de-France Mobilités, pour un montant de 800 millions d’euros. Il est légitime que l’État assiste l’autorité organisatrice des mobilités dans la région francilienne, encore confrontée à une baisse de ses recettes tarifaires, certes moins marquée qu’en 2020. Là encore, l’effort national légitime ne doit pas retarder une réflexion locale sur les moyens de l’équilibre pérenne du financement des transports publics.

S’agissant du plan de relance, il est proposé de compléter un ensemble de redéploiements, dont nous avons validé une partie à l’occasion de la première loi de finances rectificative pour 2021 et de l’examen des crédits de la mission Plan de relance au titre du projet de loi de finances pour 2022. Ces redéploiements ne modifient pas le montant global du plan de 100 milliards d’euros. Ils sont l’expression d’un principe de réactivité initialement constitutif du plan. En l’espèce, il s’agit de compléter les aides apportées aux autorités organisatrices des mobilités, au fonds friches, à la mise en place de pistes cyclables, au plan Avenir montagnes. Le plan de relance se déploie partout dans nos territoires, nous lui permettons de gagner encore en adaptabilité eu égard aux besoins identifiés et à l’efficacité des dispositifs qui le constituent.

 

Le présent texte nous propose in fine, comme résultante en quelque sorte de la prise en compte du contexte macro-économique et des mesures de fin de gestion tant en recettes qu’en dépenses, d’acter une baisse du ratio de la dette publique rapportée au PIB en 2021 à 115,3 % au lieu de 115,6 %. Le Gouvernement révise d’ailleurs l’ensemble de sa prévision pluriannuelle à cette occasion jusqu’en 2027, la baisse du ratio étant anticipé désormais sur l’ensemble de la période, notamment en 2022 (113,5 %). La perspective d’un désendettement effectif à compter de 2025-2026 n’en est pas pour autant modifiée.

Il conviendra, après les échéances électorales de 2022, d’affiner cette trajectoire de redressement – au demeurant raisonnable – dans une loi de programmation des finances publiques définissant un objectif pluriannuel de dépenses publiques. Durant la crise sanitaire, l’endettement fut un choix légitime et efficace, au service de l’emploi, des salaires et des entreprises. Nous recueillons aujourd’hui les fruits de cette stratégie. Ils doivent précisément en partie être utilisés pour baisser le volume et le coût de la dette, comme l’a annoncé le Gouvernement – dans la mesure où la progression de l’activité serait en 2021 supérieure à celle prévue par le présent texte. En tout état de cause, il convient dès à présent de placer la question de la dette au cœur du débat parlementaire.

 

 

 

 

 


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   ExposÉ gÉnÉral

I.   La confirmation d’un important rebond économique

A.   La révision à la hausse de la croissance en France

Quelques semaines après le dépôt du projet de loi de finances 2022, le Gouvernement modifie à la marge son scénario macroéconomique à l’occasion du présent PLFR.

La principale actualisation porte sur le taux de croissance du PIB, augmentée d’un quart de point à 6,25 % en 2021. Cette prévision a été réalisée sur la fondement des indicateurs disponibles au moment de la saisine du Haut Conseil des finances publiques le 22 octobre 2021.

PrÉvisions de croissance en valeur du PIB pour la France

(en % d’évolution annuelle)

Institutions

Publication

2021

Gouvernement – présent projet de loi de finances rectificative

Octobre 2021

6,25

Gouvernement – projet de loi de finances pour 2022

Septembre 2021

6

Insee – Point de conjoncture

Octobre 2021

6,25

Banque de France – Projections macroéconomiques

Octobre 2021

6,3

Fonds monétaire international (FMI) – Perspectives de l’économie mondiale

Octobre 2021

6,3

OCDE – Perspectives économiques

Septembre 2021

6,3

Consensus Forecast

Octobre 2021

6,1

Source : commission des finances.

Les prévisions macroéconomiques des différents organismes mentionnés dans le tableau précédent soulignent la prudence de la nouvelle hypothèse de croissance en 2021 du Gouvernement, qui rejoint désormais la prévision de l’Insee pour l’année 2021 ([1]). Au demeurant, les chiffres du troisième trimestre font apparaître une dynamique de croissance particulièrement forte de 3,0 % et, dès lors, un acquis de croissance déjà élevé (+ 6,6 %) ([2]). Cette dernière donnée laisse ainsi à penser que la projection associée au présent PLFR pourrait être dépassée.


Évolution de l’activitÉ par trimestre

(en %)

Année

2020

2021

Trimestre

T1

T2

T3

T4

T1

T2

T3

T4

Variation trimestrielle

– 5,7

– 13,5

18,5

– 1,1

0,1

1,3

3,0

Écart au niveau d’avant-crise (T4 2019)

– 5,8

– 18,3

– 3,1

– 4,3

– 4,2

– 3,0

– 0,1

Source : Insee, comptes nationaux trimestriels, première estimation pour le troisième trimestre 2021, 29 octobre 2021. La précédente prévision pour le T3 2021 était établie à 2,7 %.

La dynamique enregistrée au troisième trimestre 2021 permet au PIB de revenir au niveau qui était le sien à la fin de l’année 2019, avant le déclenchement de la crise sanitaire. L’accélération de la croissance est portée par la hausse des dépenses de consommation des ménages, qui contribuent pour 2,5 points à la hausse du PIB sur le trimestre. La demande des ménages accélérerait encore en 2022, la croissance du PIB devant néanmoins ralentir à 4 %.

La croissance de la masse salariale est fortement revue à la hausse à la suite de bons chiffres sur le marché de l’emploi. La prévision de création d’emploi salarié marchand en glissement annuel atteindrait désormais 460 000 postes en 2021, contre 325 000 prévus en loi de finances initiale. De même, l’augmentation du salaire moyen par tête est rehaussée de 0,4 point à + 5,2 %. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a considéré, pour sa part, que ces nouvelles prévisions d’emploi salarié et de salaire moyen pouvaient être encore « prudentes au regard des données les plus récentes », donc probablement un peu basses ([3]).

La prévision du taux de marge des entreprises est révisée à la baisse de 0,3 point, pour atteindre 34,4 %, conséquence de l’accélération de la croissance de la masse salariale. La forte hausse de l’investissement des entreprises en 2021 (+ 12,2 %) resterait inchangée.

La contribution du commerce extérieur resterait négative en 2021 et 2022, en raison d’un rebond moindre des exportations par rapport à la dynamique des importations.


Actualisation des déterminants de la croissance

(en %)

Composante

2020

2021

2022

PIB nominal en milliards d’euros

2 302,9

2 457,8

2 593,8

Croissance du PIB en valeur

– 8,0

6,25

4,0

Consommation des ménages

– 7,2

4,5

6,9

Consommation des administrations publiques

– 3,2

6,4

– 1,5

Formation brute de capital fixe

– 8,9

12,6

4,7

   dont entreprises non financières

– 8,1

12,2

4,7

Contribution des stocks

– 0,2

– 0,3

0,0

Contribution du commerce extérieur

– 1,1

– 0,3

– 0,4

Importations

– 12,2

9,2

10,4

Exportations

– 16,1

8,6

10,0

Inflation (IPCH)

0,5

1,5

1,5

Déflateur du PIB

2,5

0,5

1,4

Source : Projet de plan budgétaire actualisé pour 2022, envoyé à la Commission européenne le 22 octobre 2021, lien.

La prévision de croissance pour 2022 n’a, quant à elle, pas fait l’objet de modifications.

B.   L’évolution des prix à la consommation, une inconnue majeure

Les aléas principaux du scénario macroéconomique et de finances publiques portent sur les hypothèse d’inflation. Le Gouvernement n’a pas modifié sa prévision d’une inflation stable en 2021 et 2022, à 1,5 %.

Si le HCFP considère que la prévision pour 2021 est plausible, elle serait « trop basse » en 2022. Au niveau de la zone euro, la Banque centrale européenne indique que l’inflation a atteint 3,0 % au mois d’août, après 2,2 % en juillet et considère que cette tendance à la hausse se prolongerait jusqu’à la fin 2021, avant de décliner en 2022. L’augmentation des prix dépasserait les 3 % au dernier trimestre 2021, avant de refluer dès le premier semestre 2022 pour passer sous les 2 % au deuxième trimestre.

Prévisions d’inflation à moyen terme

(en %)

Année

2021

2022

2023

Trimestre

T3

T4

T1

T2

T3

T4

T1

T2

T3

T4

Inflation

2,7

3,1

2,2

1,8

1,4

1,4

1,5

1,5

1,5

1,6

Source : Banque centrale européenne, Projections macroéconomiques pour la zone euro, septembre 2021.

Quatre facteurs principaux alimenteraient l’accélération des prix : la hausse du prix du pétrole, le contrecoup de la réduction temporaire de la TVA en Allemagne, le décalage des soldes d’été de 2021 et des pressions sur les coûts liées à des pénuries temporaires de matériaux et d’équipements.

Au-delà des prix de l’énergie, l’évolution de l’inflation sous-jacente doit constituer un sujet d’attention dans les prochains mois. Celle-ci mesure l’évolution des prix hors composantes volatiles comme l’alimentation ou l’énergie. Elle a également eu tendance à accélérer avec la reprise de l’économie et le soutien qui lui est apporté par les mesures de politique monétaire au sein de la zone euro.

L’évolution des prix à la consommation dépend également des anticipations formulées par les différents acteurs économiques. À cet égard, les banques centrales cherchent à « ancrer » les anticipations d’inflation afin d’éviter des boucles autoentretenues nourrissant la hausse de l’inflation. La comparaison des prévisions à moyen terme d’inflation avec les enquêtes menées auprès des prévisionnistes professionnels fournit, à cet égard, une information intéressante sur l’évolution de ces anticipations.

Comparaison des prévisions d’inflation à moyen terme

(en %)

 

2021

2022

2023

Banque centrale européenne (BCE)

2,2

1,7

1,5

Enquête BCE auprès des prévisionnistes professionnels du T4 2021

2,3

1,9

1,7

Enquête BCE auprès des prévisionnistes professionnels du T3 2021

1,9

1,5

1,5

Source : Banque centrale européenne, « The ECB Survey of Professional Forecaster », octobre 2021.

Les données collectées par la BCE indiquent que les prévisions professionnelles à moyen terme d’inflation ne s’éloignent pas de façon significative de la trajectoire qu’elle-même anticipe. Cependant, l’enquête réalisée pour le quatrième trimestre 2021 indique une hausse marquée de l’inflation anticipée par les prévisionnistes en 2022 de 0,4 points et en 2023 de 0,2 point par rapport à la précédente enquête.

C.   Des tensions de recrutement et d’approvisionnement

Des tensions sur les recrutements et les approvisionnements perdurent.

Les données collectées par la Banque de France auprès des chefs d’entreprises indiquent que ces difficultés augmentent régulièrement ([4]). Au niveau des approvisionnements, la part d’entre eux qui jugent leur activité pénalisée par des difficultés d’approvisionnement est passée de 44 % en mai à 56 % en septembre 2021 dans l’industrie et de 50 % à 62 % dans le bâtiment sur la même période. Ces difficultés d’approvisionnement ne se traduisent pas de la même façon selon les secteurs : si, par exemple, la production automobile baisse sensiblement en septembre, l’activité du bâtiment en en légère hausse grâce à une forte demande.

Au sein de l’industrie, ce sont les secteurs de l’automobile (81 %), des équipements électriques (78 %) et des machines et équipements (70 %) qui sont les plus affectés. L’industrie du bois, du papier et de l’imprimerie est également très touchée.

La part des entreprises évoquant des difficultés de recrutement progresse également, sur la même période de mai à septembre 2021, dans l’ensemble des secteurs économiques de 37 % à 53 %. La hausse est forte dans l’industrie (+ 16 points pour atteindre 40 %), les services (+ 18 points pour atteindre 57 %) et le bâtiment (+ 14 points pour atteindre 61 %).

II.   Les finances publiques en voie de normalisation

Alors que la croissance de l’activité se consolide, le présent PLFR adopte une démarche budgétaire sérieuse qui permet de diminuer le déficit prévu en 2021.

A.   Le dÉficit public est estimÉ en 2021 en baisse À – 8,1 % du PIB en 2021

Le déficit public couvrant l’ensemble des administrations publiques, il doit être distingué du déficit de l’État, qui n’en constitue qu’une partie. Les projets de loi de finances portent, dans leur dispositif, uniquement sur le budget de l’État – à l’exception de l’article liminaire retraçant l’ensemble du solde public.

Le déficit budgétaire de l’État est calculé selon la comptabilité budgétaire, qui est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État. La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il s’agit d’une comptabilité de trésorerie. L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action, sous-action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Le déficit public est calculé selon la comptabilité nationale qui s’inscrit dans un champ d’analyse sensiblement plus vaste. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. Les agrégats relatifs aux administrations publiques, et notamment celui relatif à leur besoin de financement (déficit), jouent un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen.

1.   Le déficit des administrations publiques

Avant la présentation du présent PLFR, le déficit pour 2021 était évalué à 8,4 % du PIB, un niveau proche de celui de la loi de finances initiale, alors que le programme de stabilité pour 2021 et la première LFR avaient révisé le déficit public à la hausse.

Au regard de la prévision précédente, associée au PLF 2022, la composante conjoncturelle se résorberait de 0,2 point, alors que le solde structurel diminuerait de 0,1 point. 

Évolution des prévisions de solde pour 2021

(en %)

Soldes

LFI 2021

Pstab

LFR 1 2021

PLF 2022

PLFR 2 2021

Solde structurel (1)

– 3,8

– 6,7

– 6,3

– 5,8

– 5,7

Solde conjoncturel (2)

– 4,5

– 2,2

– 3,0

– 2,5

– 2,3

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,2

– 0,2

– 0,1

– 0,1

– 0,1

Solde public (4 = 1 + 2 + 3)

 8,5

 9,0

 9,4

 8,4

– 8,1

En raison d’effets d’arrondis, la somme des arrondis peut ne pas correspondre à l’arrondi de la somme.

Source : LFI pour 2021, Pstab 2021-2027, LFR 1 pour 2021, PLF pour 2022 et présent PLFR.

Le déficit public serait concentré sur l’État, alors que la situation des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations locales (APUL) s’améliorerait. En 2022, tant les APUL que les ASSO seraient proches de l’équilibre.

Évolution du déficit public par sous-secteur d’administration

Soldes

2020

2021

2022

État et organismes divers d’administration centrale (1)

– 6,8

– 6,7

– 5,0

Administrations publiques locales (2)

– 0,2

– 0,1

– 0,1

Administrations de sécurité sociale (3)

– 2,1

– 1,2

0,1

Solde public (4=1+2+3)

 9,1

 8,1

 5,0

Source : Loi de règlement pour 2020 et présent PLFR.

2.   Le solde de l’État

Le déficit budgétaire de l’État s’établirait à – 205,2 milliards d’euros. Il fait l’objet d’une analyse détaillée dans le commentaire de l’article 3 du présent PLFR.

PrÉvisions successives du solde budgÉtaire de l’État pour 2021

(en milliards d’euros)

Texte

LFI 2021

LFR 1 2021 hors reports

PLFR 2 2021 hors reports

Arrêtés de report

PLFR 2 2021 y.c. reports

Montant

– 173,3

– 191,2

– 181,3

23,9

– 205,2

Écart par rapport à la LFI 2021

– 17,9

– 7,9

23,9

– 31,9

Écart par rapport à la LFR 1 2021

+ 9,9

23,9

– 14,0

Source : commission des finances.

Le solde de l’État se décomposerait en un déficit de 177,0 milliards d’euros sur le budget général, auxquels s’ajoutent 23,9 milliards d’euros de reports, et de 4,2 milliards sur les comptes spéciaux et budgets annexes. Le montant des reports comptabilisés dans le déficit à financer a été révisé par rapport à la LFR 1 pour intégrer des prévisions de consommation effective des crédits ainsi reportés. Une analyse détaillée est présentée du mode de calcul du nouveau déficit à financer est présentée dans le commentaire de l’article 3 du présent PLFR.

Formation du solde budgÉtaire de l’État pour 2021

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

500,8

Recettes (II)

299,9

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

406,8

Recettes fiscales nettes

277,6

PSR au profit de l’Union européenne

26,5

Recettes non fiscales

22,4

PSR au profit des collectivités territoriales

43,6

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

 4,2

Reports de crédits

23,9

Déficit à financer (II –I+ III)

205,2

En raison d’effets d’arrondis au dixième, le résultat de la somme peut différer de l’addition de ses termes.

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

B.   Des prÉvisions de ressources revues à la hausse

1.   Les prélèvements obligatoires des administrations publiques

L’amélioration du déficit des administrations publiques de 0,3 point est notamment permise en 2021 par un montant des prélèvements obligatoires (PO) plus important de 4,7 milliards d’euros que celui associé au projet de loi de finances pour 2022. La bonne tenue des PO est liée à la révision à la hausse des prévisions de masse salariale – jugées encore « prudentes » par le Haut Conseil des finances publiques, laissant envisager un ressaut plus important encore. Les recettes fiscales liées à l’activité sont également dynamiques, à l’image de la TVA ou des droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

La croissance spontanée des prélèvements obligatoires (6,6 %) évoluerait en ligne avec le produit intérieur brut en valeur (6,7 %). L’élasticité des PO au PIB serait revue à la hausse pour atteindre l’unité (1,0 contre 0,9 en PLF).

L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 2 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 102 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Au total, le taux de prélèvements obligatoires s’établirait à 43,8 % du PIB en 2021, en hausse de 0,1 point par rapport à la prévision du PLF 2022.

2.   Les recettes de l’État

Parmi ces prélèvements obligatoires, les recettes de l’État sont revues à la hausse de 14,5 milliards d’euros. Les recettes fiscales se redresseraient plus fortement encore de 18,6 milliards d’euros.

Évolution des recettes fiscales en 2021

(en milliards d’euros)

Recette

LFR 1

2021

PLF 2022

PLFR 2 2021

Écart PLFR 2-PLF 2022

Écart PLFR 2-LFR 1

Impôt sur le revenu

75,4

77

77

0

1,6

Impôt sur les sociétés

28,4

36,4

36,4

0

8

TICPE

17

17,5

17,5

0

0,5

Taxe sur la valeur ajoutée

88,3

92,4

92

– 0,4

3,7

Autres recettes fiscales nettes

49,8

55,3

54,7

– 0,6

4,9

Recettes fiscales nettes

259,0

278,6

277,6

 1

18,7

Recettes non fiscales

26,5

22,2

22,4

0,2

 4,1

Recettes de l’État

285,5

300,8

299,9

 0,9

14,5

En raison d’effets d’arrondis au dixième, le résultat de la somme peut différer de l’addition de ses termes.

Source : présent PLFR.

La prévision associée au PLF pour 2022 intégrait une baisse importante des recettes non fiscales perçues par le budget général de l’État en raison d’un moindre versement en provenance de l’Union européenne au titre de l’instrument Next Generation EU (5,1 milliards d’euros au lieu des 10 milliards prévus initialement). Cette baisse était partiellement compensée par la hausse des recettes tirées des enchères de quotas carbone, la rebudgétisation des crédits du Fonds Barnier et un niveau d’amendes prononcées par l’Autorité de la concurrence plus élevé que prévu.

C.   Le niveau de dÉPenses publiques en reflux après avoir atteint des niveaux exceptionnels durant la crise

Le présent projet de loi de finances rectificative confirme la baisse du niveau des dépenses publiques en 2021 par rapport à 2020.

Sur le budget de l’État, il est proposé des ouvertures nettes de crédits.

1.   Une baisse du ratio des dépenses publiques

Après une forte progression du ratio de dépenses publiques en 2020, la loi de finances initiale pour 2021, la première loi de finances rectificative pour 2021 ainsi que le projet de loi de finances pour 2022 ont successivement prévu une hypothèse de reflux du niveau de la dépense publique en 2021 par rapport à 2020. Selon les hypothèses associées au projet de loi de finances pour 2022, la dépense publique pour 2021 devait s’élever à 59,9 % du PIB après 60,8 % en 2020. Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit pour ce ratio un niveau légèrement plus faible pour 2021, à 59,7 % du PIB, du fait de l’augmentation de prévision de la croissance.

La forte progression du ratio de dépenses publiques en 2020 s’expliquait par deux effets :

– une hausse du numérateur pour financer les mesures d’urgence et de soutien à l’économie, et les dépenses de santé ;

– une baisse du dénominateur liée au recul du PIB.

En 2021, cette dynamique devrait être enrayée avec une progression très limitée des dépenses publiques et une forte croissance du PIB. D’après les données fournies au Rapporteur général par le Gouvernement, la dépense publique hors crédits d’impôts a augmenté de de 85,1 milliards d’euros courants en 2020 et devrait augmenter de 14 milliards d’euros en 2021.

Évolution du ratio de dÉpenses publiques hors crÉdits d’impÔts

 

(en % du PIB)

 

Source : INSEE, base 2014, comptes de la nation, rapport économique, social et financier 2022 pour les années 2020 et 2022, et présent PLFR pour l’année 2021.

2.   Le niveau de dépenses de l’État revu à la hausse au cours de l’année 2021

a.   Des ouvertures nettes de crédits à l’occasion des deux lois de finances rectificatives de l’année…

La loi de finances initiale pour l’année 2021 avait autorisé 384,9 milliards d’euros de crédits de paiement pour 2021. Ce niveau était en repli par rapport à l’exécution 2020 notamment en raison d’une estimation initiale des besoins liés aux mesures d’urgence plus faible qu’en 2020.

Évolution des dÉpenses du budget gÉnÉral

(en millions d’euros et crédits de paiement)

 

Exécution 2018

Exécution 2019

Exécution 2020

LFI 2021

Reports ([5])

LFR 1

PLFR 2

Total 2021

Budget général

329 722

336 069

389 678

384 936

+ 36 608

+ 20 091

+ 1 790

443 425

* hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : commission des finances d’après les projets de loi de règlement pour les années 2017 à 2020, la loi de finance initiale pour 2021 et le présent projet de loi de finances rectificative.

La première loi de finances rectificative pour 2021 avait conduit à des ouvertures nettes de crédits de 20 milliards d’euros, hors mission Remboursements et dégrèvements, pour financer des mesures de soutien en majorité liées à la prolongation au premier semestre de la crise sanitaire. Ainsi, 18,2 milliards d’euros étaient destinés aux financements des mesures d’urgence et de relance dont :

– 9,8 milliards d’euros sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire ;

– 4,9 milliards d’euros sur la mission Plan de relance. Sur ces ouvertures, 4,1 milliards d’euros étaient destinés à l’activité partielle de longue durée financée par le programme 364 Cohésion et dont les crédits ont été utilisés pour répondre aux besoins de l’activité partielle d’urgence ;

 2 milliards d’euros sur la mission Économie destinés au compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État pour financer des opérations patrimoniales identifiées par l’Agence des participations financières de l’État ;

– 1,5 milliard d’euros sur la mission Crédits non répartis pour alimenter la dotation pour dépenses accidentelles et destinés à financer des aléas budgétaires engendrés par la crise mais non initialement prévisibles.

Le présent projet de loi de finances rectificative conduit à une augmentation des dépenses du budget général de 1,8 milliard d’euros pour l’année 2021. Les ouvertures et annulations conduisant à cette augmentation sont détaillées dans le commentaire de l’article 4 du présent PLFR.

b.   …qui influent sur les prévisions des normes de dépenses

L’exercice 2021 est le troisième exercice d’application des deux normes de dépenses définies par l’article 9 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 ([6]).

Norme de dépenses de l’État entre 2017 et 2021

(en milliards d’euros)

 

Exécution 2017

Exécution 2018

Exécution 2019

Exécution 2020

PLF 2021 (constant)

PLFR 1 2021

PLFR 2 2021

Norme de dépenses pilotables

265,1

266,4

272,5

286,1

289,7

290,3

296,5

Objectif de dépenses totales de l'État

425,0

433,4

440,1

488,7

490,0

541,8

534,6

* Hors pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre.

Source : commission des finances

● Conformément à l’article 9 de la LPFP précitée, la norme de dépenses pilotables de l’État comprend :

– les dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission Remboursements et dégrèvements et Investissements d’avenir, hors charge de la dette et hors contributions « Pensions » ;

– les plafonds des taxes affectées aux organismes visés à l’article 46 de la loi de finances pour 2012 ;

– les dépenses des comptes d’affectation spéciale (hors comptes d’affectation spéciale Pensions, Participations financières de l’État et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) ;

– les dépenses du compte de concours financier Avances à l’audiovisuel public.

L’exécution des dépenses sur les budgets ordinaires des ministères serait conforme au niveau prévu en loi de finances initiale pour 2021. Ainsi, les dépenses supplémentaires apparues en cours de gestion – notamment les mesures de soutien agricole suite aux épisodes de gel et de grippe aviaire, les mesures en faveur des collectivités territoriales ainsi que la revalorisation du chèque énergie – seront financées grâce aux sous-consommations observées sur d’autres programmes. Par ailleurs, les appels en garantie liés aux dispositifs de crise voient leur coût prévisionnel revu nettement à la baisse en 2021.

En revanche, des dépenses exceptionnelles d’ampleur sont prévues par le présent projet de loi et aurait pour effet d’augmenter de 6,2 milliards d’euros le niveau de la norme de dépenses pilotable pour compenser des pertes de recettes liées à la crise sanitaire et mettre en œuvre l’indemnité inflation :

– l’exécution du budget est marquée par la compensation par l’État de pertes de recettes subies par divers organismes publics du fait de la crise pour un total de 2,6 milliards d’euros. Ce montant comprend 2 milliards d’euros pour France compétences et 0,6 milliard d’euros pour plusieurs autres organismes, à savoir des opérateurs du ministère de la culture (0,2 milliard d’euros), l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (0,3 milliard d’euros), et le fonds de solidarité pour le développement (0,1 milliard d’euros).

– d’autre part, le budget de l’État assume le financement de l’indemnité inflation. La très grande majorité des compensations aux organismes compensés, notamment les organismes de sécurité sociale, est prévue par ce projet de loi qui ouvre ainsi 3,6 milliards d’euros sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables.

● L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) est la seconde norme fixée par l’article 9 de la LPFP. Outre l’agrégat précédent il comprend : les dépenses d’investissements d’avenir et la charge de la dette, les crédits des missions Plan d’urgence face à la crise sanitaire et Plan de relance, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane, le CAS Pensions et les programmes des comptes spéciaux portant à titre principal des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers.

Plusieurs annulations ou sous-consommations prévisibles conduisent à réviser à la baisse le niveau de l’ODETE prévu lors de la première loi de finances rectificative pour 2021. En particulier :

– 1,5 milliard d’euros sont annulés sur la dotation relative aux dépenses accidentelles et imprévisible sur la mission Crédits non répartis ;

– une sous-consommation de 3,8 milliards d’euros est anticipée en 2021 sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire. Elle ne donne lieu qu’à des annulations de 2,6 milliards d’euros d’annulations en AE et en CP sur le présent PLFR, le reste des crédits correspondant à un filet de sécurité budgétaire pour la fin de l’année ainsi qu’à des reports de crédits qui financeront les décaissements en 2022 au titre de l’année 2021 et qui auront un effet sur l’Odete de 2022 ;

 0,4 milliard d’euros sont annulés sur la mission Engagements financiers de l’État du fait d’une révision à la baisse de la charge de la dette.

D.   L’amélioration du ratio de dette publique

Le PLFR prévoit une nouvelle amélioration du ratio de dette publique en 2021, en raison notamment d’un déficit révisé à la baisse (– 14,9 milliards d’euros par rapport à la prévision en LFR 1 en incluant les reports de crédits). Ce ratio s’établirait ainsi à 115,3 % du PIB en 2021, contre 115,6 % pour la prévision associée au PLF 2022 et 117,2 % pour la LFR 1 2021. Il diminuerait ensuite en 2022 à 113,5 points de PIB contre 114 points de PIB prévu par le PLF pour 2022. La diminution du ratio en 2022 serait donc plus forte (– 1,8 point) qu’anticipée il y a deux mois.

TRAJECTOIRES DU RATIO DE DETTE PUBLIQUE

(en points de PIB)

Année

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

PLF pour 2022

115,0

115,6

114,0

115,2

116,1

116,3

116,2

115,7

Variation du ratio de dette publique

 

+ 0,6

– 1,6

+ 1,2

+ 0,9

+ 0,2

– 0,1

– 0,5

PLFR 2 pour 2021

115,0

115,3

113,5

114,8

115,8

116,1

115,9

115,4

Variation du ratio de dette publique

 

+ 0,3

– 1,8

+ 1,3

+ 1,0

+ 0,3

– 0,2

– 0,5

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, programme de stabilité 2021, tome I du rapport du Gouvernement préparatoire au débat d’orientation des finances publiques 2022, projet de loi de finances pour 2022.

Par ailleurs, le présent PLFR prévoit une annulation de 438 millions d’euros des crédits alloués à la charge de la dette et de la trésorerie de l’État ainsi qu’une annulation de 2,9 millions d’euros sur le programme dédié à la charge de la dette SNCF en raison de taux d’intérêts plus faibles qu’anticipé.

III.   D’importantS mouvements rÉglementaires liÉs À la crise sanitaire

Depuis 2020, le déroulement des exercices budgétaires est perturbé par la crise sanitaire et la mise en œuvre des mesures d’urgence. En 2020, l’intervention de quatre lois de finances rectificatives a profondément modifié le profil de l’exécution budgétaire.

En 2021, tout en étant justifiés par un contexte exceptionnel, d’importants mouvements réglementaires ont permis d’adapter l’exécution à de fortes évolutions des besoins.

A.   Un niveau de report Exceptionnel de crÉdits

Les reports de crédits sont prévus par l’article 15 de la LOLF. Pris par arrêtés, ils constituent un aménagement au principe d’annualité en permettant d’assouplir le cadre temporel de la gestion encadré par un plafond de 3 %.

Une loi de finances peut néanmoins déroger à ce plafond, ce qui a été autorisé pour 51 programmes par l’article 102 de la loi de finances initiale pour 2021. Le montant des reports a atteint ainsi un niveau inédit de l’ordre de 36,6 milliards d’euros de CP sur le budget général en incluant les fonds de concours (5,9 milliards d’euros), soit 10 fois plus environ que le maximum observé au cours de ces dix dernières années.

Évolution des reports de crÉdits de paiement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les projets de lois de règlement.

Les reports du budget général ont été concentrés, en montant, à hauter de 79 % sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire (28,8 milliards d’euros de reports).

Ils ont porté également sur 28 autres missions à hauteur de 7,9 milliards d’euros.

B.   La prise d’un dÉcret d’avance pour la premiÈre fois depuis 2017

La prise de décrets d’avance, malgré leur caractère dérogatoire, faisait partie de la pratique budgétaire habituelle jusqu’en 2017. Cette procédure prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([7]) consiste à ouvrir des crédits en cours de gestion pour majorer les plafonds de crédits propres à chaque programme.

Pour la première fois depuis 1985, aucun décret d’avance n’avait été pris lors de l’exercice 2018. Cette bonne pratique a été reconduite en 2019 et 2020, malgré la crise sanitaire intervenue lors de l’exercice 2020.

 

l’Évolution des crÉDITS OUVERTS PAR DÉCRET D’AVANCE

(en millions d’euros pour l’échelle de droite)

DA = décrets d’avance

Source : commission des finances, d’après les projets de loi de règlement et d’après le site Légifrance.

La prolongation sinon l’aggravation de la crise sanitaire en 2021, qui n’avait pas été anticipée par la loi de finances initiale pour 2021, a conduit le Gouvernement à prendre un décret d’avance, après les avis positifs des commissions chargées des finances de chaque assemblée parlementaire. Publié le 19 mai 2021, le décret d’avance n° 2021-620 a donné lieu à une réallocation des crédits au sein de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire à hauteur de 7,2 milliards d’euros. Ce décret a été ratifié par l’article 31 de la première loi de finances rectificative pour 2021.

C.   Des transferts ÉlevÉs en raison du mode de gestion de la mission Plan de relance

Les transferts de crédits entre programmes de ministères distincts sont prévus et encadrés par l’article 12 de la LOLF. Deux décrets de transferts ont été adoptés en 2021 pour un montant de 2,3 milliards d’euros de crédits de paiement.

Ainsi, un décret n° 2021-84 du 28 janvier 2021 portant transfert de crédits annule 2,8 milliards d’euros en AE et 1,4 milliard d’euros en CP sur la mission Plan de relance. Ces crédits ont été transférés vers différents programmes du budget général.

Un décret n° 2021-831 du 28 juin 2021 portant transfert de crédits a annulé 1,2 milliard d’euros d’AE et 0,9 milliards d’euros de CP sur 23 missions du budget général pour les transférer vers divers autres programmes. La majorité de ces crédits provenaient de la mission Plan de relance pour 0,6 milliard d’euros en AE et 0,3 milliard d’euros en CP ainsi que de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire pour 0,3 milliard d’euros en AE et CP.

Le montant de ces transferts est relativement élevé que de coutume. En 2020, les transferts de crédits s’étaient établis à 474 millions d’euros, soit un niveau plus élevé qu’en 2019 (293 millions d’euros) et 2018 (310 millions d’euros) et moindre qu’en 2017 (1,2 milliard d’euros).

L’écart observé en 2021 s’explique principalement par le mode de gestion retenu pour la mission Plan de relance, qui implique des délégations de gestion (pour 90 % des crédits) et, comme prévu initialement, un recours minoritaire aux transferts de crédits à certains ministères gestionnaires. Pour permettre un décaissement rapide des crédits vers les mesures les plus efficaces, des redéploiements de crédits au sein du plan ont été prévus.

D.   Le maintien d’une mise en rÉserve modÉrÉe

Tout en maintenant un niveau moyen de gel initial de 3 %, hors dépenses de personnel, une méthode plus précise et adaptée de calcul de la mise en réserve a été annoncée à l’occasion du projet de loi de finances pour l’année 2020 ([8]) et reconduite en 2021. Ainsi, un taux réduit de 0,5 % est appliqué à certaines dépenses particulièrement contraintes telles que les prestations sociales ([9]). Par ailleurs, les crédits des missions Crédits non répartis, Investissement d’avenir, Plan d’urgence face à la crise sanitaire, Plan de relance et Pouvoirs publics sont exclus de l’assiette initiale de mise en réserve. Pour conserver un taux moyen de 3 %, le taux de mise en réserve est porté à 4 % sur les programmes dont les dépenses (hors titre 2) sont jugées plus modulables.

Au total, 5,1 milliards d’euros en crédits de paiement ont été mis en réserve en 2021. Il se décomposent en 4,4 milliards d’euros de crédits de paiement hors dépenses de personnel et 0,7 milliard d’euros sur le titre 2.

La première loi de finances rectificative a annulé des crédits mis en réserve ou devenus sans objet à hauteur de 0,4 milliard d’euros. Le présent PLFR propose de poursuivre ces annulations pour un montant de 2 milliards d’euros. À titre de comparaison, 3 milliards d’euros avaient été annulés sur la réserve de précaution en 2020 à l’occasion de la loi de finances de fin de gestion (LFR 4) et de la loi de règlement.

E.   L’adoption de deux dÉcrets d’annulation pour de faibles montants

Le Gouvernement a pris deux décrets d’annulation cette année pour des montants limités.

Le premier, en date du 15 février 2021 ([10]), porte sur un montant de 9 millions d’euros en AE et 1,2 million d’euros en CP, en raison d’erreurs de comptabilisation de recettes de fonds de concours et d’attributions de produits.

Le second, en date du 31 juillet 2021 ([11]), porte sur un montant de 44 millions d’euros en AE et CP destinés à permettre le remboursement à des tiers de trop perçus sur fonds de concours.

*

*     *

    


—  1  —

   Travaux de la Commission

   Auditions DE la Commission

AUDITION DE M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l’avis du Haut Conseil relatif au DEUXIÈME projet de loi de finances rectificative pour 2021 (n° 4629) ET À LA RÉVISION DES PRÉVISIONS RETENUES POUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2022.

Lors de sa réunion du mercredi 3 novembre 2021 matin, la Commission a auditionné M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l’avis du Haut Conseil relatif au deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2021 (n° XXXX) et à la révision des prévisions retenues pour le projet de loi de finances pour 2022.

M. le président Éric Woerth. Nous avons le plaisir d’accueillir, en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques, M. Pierre Moscovici, qui vient présenter l’avis du Haut Conseil sur le deuxième projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2021 et sur la révision des prévisions économiques associées aux projets de loi de finances (PLF) et de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2022.

C’est la cinquième fois que le Haut Conseil est conduit cette année à émettre un avis public, et même si nous vous avons entendu il y a à peine plus d’un mois à l’occasion de l’avis concernant les PLF et PLFSS pour 2022, nous constatons que les choses ont significativement changé depuis.

Vous ne manquez pas de souligner dans votre avis que vous pouvez, avec cette nouvelle saisine, rendre un avis « plus éclairé sur le PLF pour 2022 ». Il y avait en effet beaucoup de manques, assumés par le Gouvernement, il y a un mois.

Vous relevez par ailleurs que le surcroît de recettes attendu n’est pas consacré au désendettement mais qu’il est au contraire plus que compensé par un surcroît de dépenses.

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. Merci de m’avoir invité de nouveau devant votre commission, en tant que président du Haut Conseil des finances publiques, pour vous présenter les principales conclusions de notre avis relatif au projet de loi de finances rectificative pour 2021 et aux nouvelles prévisions macroéconomiques et de finances publiques intégrées au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

Le Haut Conseil a été doublement saisi par le Gouvernement, d’une part du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2021, en application de l’article 15 de la loi organique du 17 décembre 2012, et d’autre part, en application de l’article 16 de la même loi organique, d’une révision des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles reposaient les PLF et PLFSS pour 2022. Je me réjouis de cette double saisine. Lors de mon audition du 22 septembre dernier par votre commission, j’avais eu l’occasion de vous dire que les éléments transmis au Haut Conseil étaient incomplets, ce qui ne lui permettait pas de porter un diagnostic parfaitement informé. Cela n’avait rien à voir, je le dis au passage, avec une quelconque remarque sur l’insincérité – je regrette de nouveau l’utilisation qui a été faite de ces échanges. Le Haut Conseil estimait alors qu’une nouvelle saisine serait nécessaire pour tirer les conséquences des nouvelles mesures annoncées par le Gouvernement. Par ailleurs, ce dernier a révisé à la hausse, comme c’était prévisible, ses prévisions de croissance et de masse salariale, que le Haut Conseil avait considérées comme trop conservatrices. Nous nous félicitons d’avoir été entendus. Cette nouvelle saisine nous permet de porter un avis plus éclairé qu’en septembre dernier sur le PLF et le PLFSS pour 2022.

Permettez-moi de revenir brièvement sur les derniers développements de la situation économique internationale, puisque c’est le contexte dans lequel nous opérons.

Par rapport au PLF initial, le Gouvernement n’a pas modifié son scénario international, reposant sur une croissance mondiale de 6 % en 2021 et de 4,5 % en 2022. C’est un scénario qui reste proche des dernières prévisions du Fonds monétaire international (FMI), publiées en octobre. Néanmoins, si la reprise mondiale se poursuit, les risques pesant sur les perspectives économiques ont augmenté.

Les menaces planant sur l’environnement international sont en effet significatives. L’aléa sanitaire n’a pas disparu : il demeure particulièrement fort dans les pays émergents, et une résurgence de la pandémie ou une perte d’efficacité des vaccins face à de nouveaux variants, ou dans le temps, ne peuvent pas être exclus. Des chaînes d’approvisionnement sont d’ores et déjà rompues. Des difficultés persistent, notamment dans le secteur stratégique des semi-conducteurs. Les prix de l’énergie, notamment le cours du pétrole, ont poursuivi leur hausse. L’ensemble de ces facteurs conduit incontestablement à une perte de dynamique de l’économie mondiale dont attestent les données conjoncturelles, moins bonnes qu’attendu, que ce soit aux États-Unis, au Royaume-Uni, en Chine ou en Allemagne, où les résultats en matière de PIB au troisième trimestre ont fortement déçu, contrairement à ceux de la France.

Parallèlement, la montée des pressions inflationnistes a conduit certaines banques centrales, notamment la Fed (Réserve fédérale des États-Unis), la Banque d’Angleterre ou encore la Banque du Canada, la semaine dernière, à annoncer un durcissement de leur politique monétaire nettement plus précoce que prévu au printemps. On assiste donc à une remontée des taux d’intérêt à long terme. Ces derniers restent à des niveaux encore très bas, mais cette hausse pourrait entraîner, à un moment, certaines tensions.

Dans ce contexte, qui appelle toujours à faire preuve de la plus grande modestie en matière de prévisions, l’avis du Haut Conseil comporte trois grands messages.

Concernant le scénario macroéconomique du Gouvernement, nous considérons que le taux de croissance du PIB envisagé pour 2021 devrait être dépassé compte tenu des données de croissance les plus récentes, qui ont été publiées par l’INSEE pendant notre propre délibération. Le taux de croissance retenu pour 2022 demeure, quant à lui, plausible selon nous. S’agissant de l’inflation, le Haut Conseil considère que la prévision est également plausible pour 2021 mais que celle pour 2022 est trop basse. Pour ces deux années, les prévisions en matière d’emploi et de masse salariale restent prudentes. Dans notre langage, cela veut dire qu’elles nous paraissent « un peu conservatrices » compte tenu des données plus récentes, c’est-à-dire, plus clairement encore, qu’elles pourraient être un peu plus élevées.

Notre second message porte sur les prévisions pour les finances publiques. Le Haut Conseil estime que le déficit en 2021 pourrait être légèrement inférieur à la prévision, notamment du fait d’une sous-estimation des recettes assises sur la masse salariale. La prévision de déficit public pour 2022 peut, quant à elle, être considérée comme plausible mais elle reste marquée par un assez fort degré d’incertitude du côté des recettes et des dépenses – j’y reviendrai plus tard.

Dernier message, dans un contexte où le retour à la normale de l’activité s’est produit plus rapidement que prévu en France, le surcroît de recettes attendu n’est pas consacré au désendettement. Il est au contraire plus que compensé par un surcroît de dépenses ou de mesures de baisse de prélèvements obligatoires. Dans ce contexte, la question de la soutenabilité à moyen terme de la dette publique nécessite toujours la plus grande vigilance.

Permettez-moi, sans être trop long, d’entrer davantage dans le détail.

S’agissant du message concernant les prévisions macroéconomiques, le scénario du Gouvernement prévoit désormais pour 2021 une progression du PIB de 6,25 %, c’est-à-dire d’un quart de point supplémentaire, et pour 2022 une croissance de 4 %, inchangée par rapport au PLF initial. Dans son avis du 17 septembre dernier, le Haut Conseil avait estimé que la prévision de croissance du Gouvernement pour 2021 pouvait être considérée comme un peu conservatrice, notamment compte tenu des prévisions de l’INSEE et de la Banque de France, et nous n’avons pas été démentis. La nouvelle prévision du Gouvernement pour 2021, révisée d’un quart de point à la hausse, est désormais quasi identique à celle de ces deux organismes. Cependant, la publication par l’INSEE des comptes trimestriels du troisième trimestre, survenue le 29 octobre, après la saisine du Haut Conseil – c’était le jour même où nous rédigions notre avis – conduit désormais à considérer que cette prévision devrait être dépassée. En effet, l’acquis de croissance du PIB à l’issue du troisième trimestre 2021, c’est-à-dire la croissance qui serait enregistrée sur l’ensemble de l’année si le PIB était stable au quatrième trimestre, est déjà de 6,6 %. S’il en allait ainsi, le PIB de l’économie française serait quasiment revenu au troisième trimestre 2021 au niveau de la fin de l’année 2019, plus rapidement donc qu’on ne l’anticipait jusque-là.

Le Gouvernement n’a pas changé sa prévision de croissance pour 2022 : elle reste donc de 4 %. Le Haut Conseil avait considéré cette prévision plausible dans son avis sur le PLF et le PLFSS pour 2022. Elle demeure proche de celles publiées au cours de ces dernières semaines par certains organismes, comme le FMI. Cependant, la croissance risque de pâtir de la dégradation de l’environnement économique international. À l’inverse, le Gouvernement a pris des mesures nouvelles de soutien au pouvoir d’achat et à l’investissement qui sont susceptibles de soutenir la croissance de l’activité en 2022. Des éléments jouent donc à la hausse et d’autres à la baisse, ce qui conduit le Haut Conseil à estimer, prudemment, que la prévision de croissance du Gouvernement pour 2022 reste plausible.

Le Gouvernement n’a pas modifié sa prévision de hausse de l’indice des prix à la consommation pour 2021 et 2022. Je rappelle qu’elle est de 1,5 % en moyenne annuelle en 2021 comme en 2022, après une hausse de 0,5 % en 2020. Dans son avis du 17 septembre dernier, le Haut Conseil avait jugé réaliste la prévision d’inflation du Gouvernement pour 2021 et 2022. Notons toutefois que les prix de l’énergie ont nettement augmenté depuis, ce qui, toutes choses égales par ailleurs, devrait conduire à réviser à la hausse la prévision de l’augmentation des prix pour 2022, voire pour 2021. Le prix du baril du pétrole se maintient autour de 84 dollars depuis début octobre, soit 15 dollars de plus que le niveau pris en compte dans le scénario macroéconomique de la loi de finances. Si l’on se réfère aux simulations présentées par le Gouvernement lui-même, dans le programme de stabilité (PSTAB), le maintien du prix du baril à ce niveau-là pendant une année conduirait à augmenter le niveau des prix de près de 0,5 point en 2022. L’amélioration du marché du travail, plus forte que prévu initialement, est également de nature à accroître l’inflation sous-jacente en 2022 par rapport aux prévisions. Le Haut Conseil considère donc que la prévision d’inflation pour 2022 est trop basse.

La masse salariale du secteur privé est un déterminant important des recettes publiques. Le Gouvernement a sensiblement relevé sa prévision de croissance de la masse salariale pour 2021, de 6,2 à 7,2 %. Cependant, la nouvelle prévision apparaît également basse compte tenu de la dynamique que retracent les dernières données de l’ACOSS (Agence centrale des organismes de sécurité sociale). L’UNEDIC, dans ses prévisions financières pour 2021-2023, rendues publiques le 22 octobre dernier, retient pour 2021 une croissance de presque 8 % de la masse salariale, ce qui est davantage que le taux de 7,2 % que j’ai évoqué. Pour 2022, le Gouvernement a laissé globalement inchangée sa prévision de créations nettes d’emploi. Celles-ci pourraient cependant – espérons-le – être plus fortes en 2022 si la tendance de la productivité se révélait plus faible que l’évaluation du Gouvernement, ainsi que l’estiment plusieurs institutions que nous avons consultées. Le Gouvernement a, par ailleurs, révisé à la baisse sa prévision de croissance du salaire moyen en 2022, en raison de l’hypothèse, inchangée par rapport au PLF initial, d’un retour du partage de la valeur ajoutée entre les rémunérations et les profits des entreprises au niveau de 2019. Or la baisse du taux de chômage, les difficultés de recrutement dans certains métiers sous tension et la dynamique de l’inflation importée fragilisent cette hypothèse. La croissance du salaire moyen en 2022 pourrait ainsi être plus forte que ce que prévoit le Gouvernement. Au total, bien qu’elles aient été révisées à la hausse, les prévisions en matière d’emploi et de masse salariale du Gouvernement pour 2021 et 2022 paraissent prudentes au Haut Conseil, compte tenu des données les plus récentes.

Pour résumer, le Haut Conseil estime que la prévision de croissance pour 2021 devrait être dépassée, que celle pour 2022 est plausible, du fait de risques pouvant jouer dans un sens comme dans l’autre, que la prévision d’inflation pour 2022 est trop basse et que les prévisions en matière d’emploi et de masse salariale pour ces deux années sont un peu conservatrices – elles pourraient également être trop basses. Voilà l’appréciation macroéconomique que nous portons, après des débats assez intenses au sein du Haut Conseil, compte tenu des aléas.

Sur le fondement de ces hypothèses macroéconomiques, et c’est mon deuxième message, le Gouvernement a révisé à la baisse sa prévision de déficit public pour 2021, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative, de 6,9 milliards d’euros, c’est-à-dire de 0,3 point de PIB. Le déficit public est maintenant prévu à 8,1 points de PIB, au lieu de 8,4 points. À l’inverse, la prise en compte de mesures nouvelles, représentant des montants importants, qui ne figuraient pas lors du dépôt du PLF, conduit le Gouvernement à réviser à la hausse sa prévision de déficit pour 2022 de 4,8 milliards d’euros, soit de 0,2 point de PIB. La prévision est ainsi passée de 4,8 points de PIB dans le PLF initial à 5 points.

En 2021, l’augmentation globale des dépenses est estimée à 4,8 %, après une hausse de 6,8 % en 2020. Le poids des dépenses publiques serait légèrement en repli, à 59,7 points de PIB, mais il serait encore supérieur de 5,9 points au niveau de 2019. Nous sommes bien partis pour observer le phénomène de cliquet habituel après chaque crise : nous en sortons toujours avec un tout petit peu plus de dépenses publiques par rapport au PIB – là c’est nettement plus, mais ce n’est pas tout fait terminé. Par rapport aux prévisions du PLF initial pour 2022, la dépense publique totale en 2021 est révisée à la baisse de 1,2 milliard d’euros. Des dépenses nouvelles, telles que l’indemnité inflation, sont plus que compensées par la suppression de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles ainsi que par de moindres charges de service public de l’électricité, lesquelles visent principalement à compenser aux opérateurs le surcoût lié au développement des énergies renouvelables – les montants diminuent quand les prix de marché de l’électricité augmentent, ce qui est actuellement le cas.

Parallèlement, le Gouvernement a révisé à la hausse, de 4,5 milliards d’euros, sa prévision de prélèvements obligatoires pour 2021. Cette révision traduit principalement l’impact sur les cotisations et les prélèvements sociaux de la révision à la hausse de la masse salariale et de la prise en compte de remontées comptables meilleures que prévu en matière de TVA. Toutefois, la révision à la hausse des recettes reste probablement insuffisante, du fait de la sous-estimation vraisemblable de la masse salariale. C’est pourquoi le Haut Conseil estime que le déficit public pourrait être légèrement inférieur à la prévision du PLFR, c’est-à-dire inférieur à 8,1 points de PIB.

Pour 2022, le Gouvernement a révisé à la hausse, de 5,3 milliards d’euros, la prévision de dépenses publiques par rapport au PLF initial. Cette hausse résulte de dépenses nouvelles à hauteur de 7,8 milliards, en particulier des mesures de soutien du pouvoir d’achat et de nouvelles dépenses d’intervention, dont le plan d’investissements publics France 2030. Ces nouvelles dépenses sont compensées partiellement par de moindres dépenses publiques résultant de la hausse des prix de l’énergie et par une baisse plus forte que prévu dans le PLF initial des dépenses d’indemnisation du chômage. En 2022, les dépenses publiques représenteraient 55,7 points de PIB : le ratio serait en baisse de 4 points par rapport à 2021, mais en hausse de 1,9 point par rapport à 2019.

Il demeure une incertitude importante sur l’évolution des dépenses de l’État en 2022. Tout d’abord, la répartition du coût de l’indemnité d’inflation entre les exercices 2021 et 2022 reste imprécise. De plus, d’autres dépenses de l’État évoluent en fonction des prix de marché de l’énergie – les charges de service public de l’électricité ou encore les compensations aux fournisseurs de gaz à la suite du blocage de leurs prix, dont les montants sont incertains. Par ailleurs, le rythme de décaissement du plan France 2030 est soumis à des risques de retard de mise en œuvre qui ont pu affecter les plans d’investissement précédents. Espérons que cela ne sera pas le cas cette fois-ci… Enfin, il existe plusieurs dispositifs en faveur de l’investissement dans les compétences : leur empilement est une source d’incertitude supplémentaire quant au niveau final de la dépense.

Le Gouvernement a révisé très légèrement à la baisse sa prévision de recettes publiques pour 2022. Le report sur l’année prochaine de la révision à la hausse des recettes de 2021 est un peu plus que compensé par la baisse de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité. La sous-estimation probable de la masse salariale pourrait cependant conduire à une réévaluation des prélèvements assis sur les salaires et, par conséquent, à une hausse des recettes. Pour 2022, au total, la dynamique de l’emploi et de la masse salariale laisse attendre des recettes publiques plus élevées mais un important degré d’incertitude entoure la prévision de dépenses compte tenu d’éventuels mouvements d’ampleur. Le calendrier et le rythme d’exécution ainsi que les montants des dépenses demeurent à ce stade à préciser. C’est sans doute pour vous, mesdames et messieurs les députés, une source de questions. Nous en avons posé au Gouvernement, et notre avis fait état de nos questionnements persistants. En l’état des informations disponibles, le Haut Conseil a toutefois considéré que la prévision de déficit public pour 2022 pouvait être considérée comme plausible.

J’en viens à la cohérence entre la trajectoire du solde structurel et ce que prévoit la loi de programmation en vigueur, sur laquelle, aux termes de la loi organique, le Haut Conseil doit se prononcer. Il constate que le solde structurel pour 2022 qui est présenté par le Gouvernement s’établirait à – 4 points de PIB si on appliquait l’hypothèse de PIB potentiel de la loi de programmation en vigueur, et serait ainsi inférieur de 3,2 points à ce qui est inscrit dans ce texte, ce qui représente incontestablement un écart important au sens de la loi organique. Néanmoins, le Haut Conseil considère à nouveau que la clause des circonstances exceptionnelles, activée au printemps 2020, peut encore justifier en 2022 des écarts par rapport à la trajectoire programmée.

Le Haut Conseil rappelle aussi que la loi de programmation en vigueur constitue une référence indéniablement dépassée pour l’appréciation de la trajectoire de finances publiques. Le solde structurel calculé à partir de la dernière estimation de la croissance potentielle du Gouvernement, révisée pour tenir compte des conséquences de la crise sanitaire, s’établirait en fait à 5 points de PIB, ce qui porte l’écart à plus de 4 points par rapport à l’objectif de moyen terme pour les finances publiques que la France s’est donné dans la loi de programmation, et représente une dégradation de 2,5 points du solde structurel par rapport à 2019.

Notre dernier message concerne la soutenabilité de la dette publique. Les chiffres du PIB pour le troisième trimestre 2021 et les dernières statistiques de l’emploi montrent que nous sortons de la crise plus rapidement et plus fortement que prévu. Nous ne pouvons que nous en réjouir mais nous ne devons pas oublier, pour autant, que la crise a laissé des cicatrices sur nos finances publiques. Entre 2019 et 2022, la dette publique aura augmenté de près de 575 milliards d’euros, c’est-à-dire de 16 points de PIB. Quant à la prévision de déficit, elle est tout de même de 5 points de PIB en 2022, et ce déficit serait intégralement de nature structurelle, même s’il convient de rappeler l’obsolescence de ses modalités actuelles de calcul par le Gouvernement.

Nous avons traversé cette période en bénéficiant de taux d’intérêt exceptionnellement bas. C’est une situation qui ne peut pas être considérée comme éternellement acquise. En dehors de la zone euro, les banques centrales se préparent à remonter leurs taux au cours de l’année prochaine. La hausse des taux longs américains depuis le mois d’août, si elle se poursuivait, ne pourrait pas être sans conséquences sur la zone euro, et donc sur la France. Ce contexte nous appelle à faire preuve de la plus grande vigilance, pour engager la France dans la voie du désendettement et assurer la soutenabilité de la dette.

Selon les estimations du Gouvernement, l’écart négatif avec la croissance potentielle sera entièrement comblé à la fin de l’année 2022. Concrètement, cela signifie que lors des années suivantes il ne faudra pas espérer compter sur la conjoncture en vue de réduire notre déficit public. La réduction du déficit ne pourra résulter que de moindres dépenses, d’une hausse des prélèvements ou encore d’un relèvement de la croissance potentielle – on retrouve, si vous me pardonnez cet excursus, la stratégie de finances publiques pour la sortie de crise que la Cour avait suggérée au Président de la République et au Premier ministre dans son rapport de juin dernier.

Dans les projets qui lui ont été soumis, le Haut Conseil ne peut que constater que le surcroît de recettes entraîné par un retour à la normale de l’activité économique plus rapide et plus fort qu’attendu n’est pas consacré, à ce stade, au désendettement, mais qu’il est au contraire plus que compensé par un surcroît de dépenses ou par des mesures de baisse des prélèvements obligatoires. La maîtrise de notre dette publique reste donc un point de vigilance pour l’avenir. C’est un rendez-vous qui, selon nous, devra être honoré.

Voilà les principales remarques que je souhaitais partager avec vous. Je me tiens prêt à répondre à vos questions.

M. le président Éric Woerth. Merci beaucoup, monsieur le président. Peut-être pourrez-vous nous rappeler les chiffres de l’augmentation des dépenses et des recettes, tant pour 2021 que pour 2022.

Le coût de l’indemnité inflation sera réparti entre 2021 et 2022, entre le PLFR pour 2021 le PLF pour 2022. Vous jugez que cette répartition est imprécise et fait peser une incertitude sur l’augmentation des dépenses. Pourquoi le précisez-vous ?

Vous estimez également que « l’empilement des dispositifs en faveur de l’investissement dans les compétences et dans l’accompagnement des jeunes crée des risques d’exécution en 2022 ». La question est d’actualité.

Enfin, la hausse des prix de l’énergie pourrait, selon le Haut Conseil, affecter le rendement de l’impôt sur les sociétés. Pouvez-vous nous en dire plus à ce sujet ? Par ailleurs, vous indiquez qu’un certain nombre de dépenses de l’État évoluent en fonction des prix de marché de l’énergie et que leur montant est donc incertain. Ces incertitudes particulièrement fortes pourraient-elles vous conduire à estimer que le solde public envisagé pour 2022 est lui-même trop incertain ? Vous ne le dites pas explicitement, mais un certain nombre d’observations figurant dans l’avis pourraient le laisser penser.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je me félicite que l’engagement du Gouvernement de saisir de nouveau le Haut Conseil des finances publiques afin qu’il puisse émettre un avis éclairé sur l’ensemble de la séquence 2021-2022 ait été tenu. J’avais moi-même appelé de mes vœux cette saisine complémentaire : elle était indispensable, compte tenu des annonces que le Gouvernement a faites après le dépôt du projet de loi de finances pour 2022. Elle renforce non seulement la crédibilité de chacun des acteurs des finances publiques mais aussi la qualité de l’information des parlementaires.

Je ferai une remarque préalable, avant d’en venir à mes questions. Certes, les surplus liés à la croissance ont été davantage affectés à des dépenses supplémentaires qu’à la réduction du déficit et au désendettement, mais j’invite chacun d’entre vous, mes chers collègues, à se demander quelles sont, parmi les dépenses engagées en cette fin d’année 2021, celles qui n’étaient pas nécessaires. Si, comme nous pouvons l’espérer au vu des dernières tendances macroéconomiques, la croissance devait être supérieure à 6,25 %, alors la priorité devra être donnée à la réduction du déficit et de l’endettement.

Monsieur le président du Haut Conseil, vous continuez de considérer comme plausible la prévision de croissance pour 2022, établie à 4 %, tout en évoquant une dégradation de l’environnement économique mondial. Comment quantifiez-vous le risque que représente cette dégradation ?

Par ailleurs, estimez-vous que les efforts d’investissement consentis dans le cadre du plan de relance et de France 2030 sont de nature à susciter de façon pérenne une croissance potentielle supérieure à ce qu’elle était avant la crise ? Si tel était le cas, cela changerait considérablement la donne s’agissant des efforts structurels à réaliser au cours de la prochaine législature.

Vous estimez que la prévision d’inflation pour 2022 est probablement trop basse. Selon la présidente de la Banque centrale européenne (BCE), il n’y a pas de raison que les taux directeurs augmentent au cours de l’année prochaine. Toutefois, je m’inquiète d’une externalité immédiate des effets inflationnistes sur la charge de la dette. À cet égard, les provisions envisagées en 2022 sur le coût budgétaire des obligations assimilables du Trésor (OAT) indexées sont-elles crédibles ou les considérez-vous également comme sous-estimées au regard de la prévision d’inflation ?

Vous considérez que les nouvelles recettes dues à la croissance de l’activité sont plus que compensées, en 2021 et 2022, par de nouvelles baisses des prélèvements obligatoires – la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) – et l’augmentation des dépenses. Pouvez-vous nous indiquer quelles sont, parmi les nouvelles mesures prises dans ces deux domaines, celles qui vous paraissent pérennes et celles qui vous semblent transitoires ?

Enfin, pouvez-vous préciser la nature des opérations de gestion de trésorerie de l’État dont vous dites qu’elles permettent au Gouvernement de prévoir, pour 2022, un ratio de dette sur PIB moins élevé qu’annoncé ?

M. Alexandre Holroyd. Je vous remercie, monsieur le président du Haut Conseil, pour ce nouvel avis, qui ne manquera pas d’alimenter nos débats à venir ; nous ne pouvons que nous réjouir des nouveaux éléments qu’il porte à notre connaissance.

Sur le plan macroéconomique, vous confirmez, d’une part, la croissance exceptionnelle de l’activité en 2021, qui témoigne de la réussite de la relance de l’économie après la crise, d’autre part, la diminution historique du taux de chômage, qui n’aura jamais été aussi bas depuis douze ans. Quel sera l’impact de cette diminution sur les finances publiques, qu’il s’agisse de baisse des dépenses ou de hausse des recettes ?

Vous semblez confirmer la prudence dont ont fait preuve le Gouvernement et la majorité dans la gestion des finances publiques. Compte tenu de ce que vous avez dit du contexte international et de la situation qui a prévalu, au troisième trimestre, au Royaume-Uni, en Chine et en Allemagne, cette prévoyance me semble de bon aloi. En matière de finances publiques, un peu de conservatisme ne fait pas de mal, d’autant que vous confirmez la baisse du déficit public programmé malgré la poursuite du soutien apporté au pouvoir d’achat des Français et un véritable investissement dans le capital humain.

S’agissant de l’inflation, votre prédiction pour 2022 est en partie fondée sur la hausse des prix de l’énergie – électricité, gaz, carburants. Quels sous-jacents utilisez-vous pour élaborer cette prédiction ?

Enfin, Christine Lagarde a jugé, ce matin, très improbable une hausse des taux directeurs en 2022. Comment expliquez-vous l’importante différence d’appréciation qui existe à ce sujet entre la présidente de la BCE et le Haut Conseil des finances publiques ?

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le président du Haut Conseil, vous vous dites plus satisfait aujourd’hui que lors de votre présentation de l’avis du HCFP sur le projet de loi de finances pour 2022. Si, cette fois, l’avis du Haut Conseil est éclairé, comme l’a dit notre rapporteur général, force est de constater qu’il ne l’est qu’à demi, car vous avez évoqué à plusieurs reprises des imprécisions, notamment à propos de la hausse des dépenses, estimée tout de même à 5,3 milliards d’euros. Le fait que des imprécisions ou des incertitudes subsistent concernant des éléments aussi importants me laisse dubitative.

Ma première question porte précisément sur la hausse des dépenses. Confirmez-vous qu’à ce stade, les dépenses ordinaires auront augmenté de 37,3 milliards d’euros entre 2021 et 2022, les 5,3 milliards que je viens d’évoquer venant s’ajouter à une hausse qui s’établissait jusqu’à présent à 32 milliards ?

Par ailleurs, la révision de la prévision concernant l’emploi et la masse salariale a un impact sur le taux des prélèvements obligatoires. Quelle est l’augmentation de ce taux en 2021 ?

Enfin, vous indiquez que « le repli du ratio de dette pour 2022 dans le PLF révisé par rapport au projet initial est plus fort que prévu », en précisant que « cela ne résulte pas d’une réduction du déficit public mais d’opérations de gestion de trésorerie de l’État ». Pouvez-vous nous donner quelques précisions sur ce point ?

M. Mohamed Laqhila. Je veux tout d’abord saluer la qualité de l’avis du HCFP.

Si la grande majorité d’entre nous se rangent derrière le consensus des économistes, lesquels considèrent que le regain d’inflation est temporaire, ce consensus semble plus faible qu’en septembre dernier, lorsque nous vous avons reçu pour examiner les hypothèses macroéconomiques sur lesquelles repose le PLF pour 2022. La question de l’inflation a-t-elle fait l’objet de discussions importantes lors de l’examen des prévisions retenues pour le PLFR ? Quel pourrait être son impact selon les membres du Haut Conseil ?

La croissance française est très dynamique en cette fin d’année, puisqu’elle atteint 3 % au troisième trimestre, ce qui n’était pas arrivé depuis longtemps. Compte tenu de cette reprise très forte, l’acquis de croissance pour 2022 est élevé. Toutefois, la différence entre la croissance effective et la croissance potentielle pour 2022 s’affaiblit d’autant. L’hypothèse de croissance retenue par le Gouvernement, que vous estimez « plausible », a-t-elle, là encore, fait l’objet de débats au sein du Haut Conseil ?

Enfin, tout en jugeant sous-estimées les recettes assises sur la masse salariale et en soulignant le degré d’incertitude de la prévision des dépenses, vous qualifiez de plausible la prévision du déficit public pour 2022. Pourriez-vous nous en dire davantage à ce sujet ?

Mme Christine Pires Beaune. Comme vous, monsieur le président du Haut Conseil, j’avoue ne pas comprendre la prudence excessive dont fait montre le Gouvernement à propos de la croissance du PIB, à moins qu’il ne veuille se prévaloir d’une réalisation meilleure que la prévision…

Depuis hier, des oiseaux de mauvais augure invoquent le niveau de la dette, qui mettrait en danger la lutte contre le réchauffement climatique. La dette est un outil qui doit être mis au service des politiques publiques. Or s’il est une politique qui est prioritaire, c’est bien celle qui vise à lutter contre le réchauffement climatique, à préserver la biodiversité et à réaliser la transition écologique, et ce quoi qu’il en coûte. Il en va de même pour la santé et la prise en compte du vieillissement de la population.

Quelles informations avez-vous eues sur le calendrier et le montant des dépenses nouvelles ?

Quelles sont les causes de l’inflation ? Celle-ci est-elle un effet de la politique monétaire ou un effet des tensions sur les approvisionnements ? Est-elle durable ou passagère ?

En quoi consiste l’opération de trésorerie qui explique la baisse de l’endettement en 2022 ?

Enfin, le CAC40 a atteint, ce matin, son record historique. Faut-il craindre l’apparition de bulles financières liées à la politique monétaire ?

Mme Lise Magnier. Comme vous, monsieur le président du Haut Conseil des finances publiques, nous nous félicitons que celui-ci ait été à nouveau saisi par le Gouvernement du PLF pour 2022 : il a pu ainsi apprécier avec plus de justesse les scénarios macroéconomiques envisagés et, partant, les prévisions de recettes et de dépenses.

L’avis du Haut Conseil rend compte d’une situation économique meilleure que prévu. La prévision de croissance pour 2021, révisée à 6,25 %, pourrait être encore plus importante. Malgré des dépenses elles aussi en hausse, le déficit public pourrait ainsi être moins élevé qu’anticipé – c’est une bonne nouvelle. Vous relevez que « le surcroît de recettes attendu n’est pas consacré au désendettement, mais qu’il est, au contraire, plus que compensé par un surcroît de dépenses ou de mesures de baisse des prélèvements obligatoires ». Nous partageons votre attachement à la bonne tenue des comptes publics et nous estimons également qu’il est nécessaire de commencer rapidement à réduire le niveau de la dépense publique.

Au vu de ces dépenses supplémentaires importantes, avez-vous pu actualiser l’effort budgétaire qu’il nous faudra fournir chaque année pour atteindre la cible des 3 % de déficit public en 2027 ?

M. Michel Zumkeller. Il me semble, monsieur le président du Haut Conseil, qu’une phrase résume bien l’avis du HCFP : « […] le degré d’incertitude qui entoure la prévision de dépenses est important, compte tenu des mouvements d’ampleur affectant les nouvelles dépenses. Leur calendrier, leur rythme d’exécution et leur montant demeurent, à ce stade, à préciser. » Ainsi, alors que nous discutons du PLF pour 2022, que nous avons déjà voté les recettes et examiné environ la moitié des dépenses, certaines d’entre elles restent à préciser. C’est pour le moins inquiétant.

On peut se féliciter que notre pays sorte de la crise, mais notre groupe s’inquiète que ce soit au prix d’un accroissement du déficit public et de l’endettement. À ce propos, le Gouvernement a prévu d’isoler la « dette covid », dont le montant s’élève à 165 milliards d’euros, et de la rembourser à hauteur de 1,9 milliard par an. À ce rythme, il faudra 86 ans pour nous acquitter de l’intégralité de cette dette, pourtant liée à un événement conjoncturel. Ce ne sont plus nos petits-enfants que nous endettons, mais nos arrière-petits-enfants, voire nos arrière-arrière-petits-enfants ! Que pouvez-vous nous dire à ce sujet ?

Bien entendu, nous sommes favorables à la relance et à une croissance nouvelle, mais elles ne peuvent pas se faire pas au prix d’un creusement du déficit public. Or, nous ne faisons pas les efforts structurels qui s’imposent. Si nous voulons rétablir durablement la situation de notre pays, il faudra entreprendre les réformes indispensables.

Mme Sabine Rubin. Sous-exécution budgétaire et effets d’annonce, bricolage budgétaire avec de fausses prévisions et un faux équilibre : plus les budgets passent, plus on s’approche de l’élection présidentielle et plus la gestion des finances publiques par le Gouvernement est erratique et incompréhensible.

Mais je ne m’explique guère plus les avis du Haut Conseil des finances publiques. En septembre dernier, vous dénonciez l’incomplétude du budget et les prévisions pessimistes permettant au Gouvernement de se ménager des marges de manœuvre pour prendre des mesures supplémentaires – dont on sait déjà qu’elles consisteront en des allégements fiscaux qui finiront bien par peser sur le contribuable.

Aujourd’hui, plus rien de tout cela ! Vous préconisez que le surcroît de recettes attendu – les prévisions ayant été revues à la hausse, comme elles auraient dû l’être dès le début – soit consacré au désendettement. Tout se passe comme si vous étiez enfermé dans l’alternative suivante : l’accroissement de la dette ou son remboursement immédiat. Pourtant, dans la mission Engagements financiers de l’État, la « dette covid » est déjà cantonnée et amortie, et une partie des recettes de l’État sera affectée à son remboursement. Dès lors, pourquoi une telle préconisation ? D’autant que cette fameuse dette pourrait être roulée à taux négatif ou nul, voire transformée en partie en dette perpétuelle à taux nul par la BCE, qui en détient plus de 20 %. Non seulement cela n’aurait aucun effet négatif sur les acteurs économiques, mais cela permettrait d’effacer le coût de la crise sanitaire tout en améliorant la situation des caisses publiques.

M. Charles de Courson. Six petites questions, monsieur le président du Haut Conseil.

Estimez-vous qu’une seconde saisine du Haut Conseil sur le projet de loi de finances initiale pour 2022 après le vote de l’article d’équilibre est constitutionnelle ?

Le Gouvernement a relevé sa prévision de croissance de 6 % à 6,25 %. Or, à la fin du troisième trimestre, le taux de croissance acquis est déjà de 6,6 %. Il faudrait donc une baisse de 1,4 % au quatrième trimestre pour atteindre 6,25 %. Quelle est votre estimation de la croissance en 2022 ?

Selon vous, le taux d’inflation prévu par le Gouvernement pour 2022, soit 1,5 %, n’est pas réaliste. À combien l’estimez-vous ?

Vous évaluez le déficit structurel à 5 % du PIB, et non à 4 %, comme le maintient le Gouvernement. Est-ce raisonnable ? C’est tout de même plus du double du déficit structurel constaté sur la période 2017-2019…

La légère baisse, en 2022, du ratio dette publique sur PIB – moins 1,8 point de PIB – s’expliquerait par des opérations de gestion de la trésorerie de l’État. Pouvez-vous nous dire ce qu’il en est exactement ?

Enfin, êtes-vous marri de constater que, contrairement à votre préconisation, le surcroît de recettes, plus de 5 milliards, a été consacré à de nouvelles dépenses et à de nouvelles baisses de recettes ?

M. Jean-Paul Dufrègne. Monsieur le président du Haut Conseil, je vous remercie pour votre présentation de l’avis du HCFP sur le PLFR pour 2021 et – c’est plus original – sur les mises à jour du budget pour 2022.

L’inflation est au cœur des inquiétudes des Français, dont le pouvoir d’achat est la première préoccupation, notamment lorsqu’ils perçoivent de faibles revenus et sont confrontés à la hausse des prix de l’énergie. La poussée inflationniste actuelle va-t-elle durer ? N’est-il pas à craindre qu’elle pénalise la consommation des ménages des classes populaires, dont le pouvoir d’achat pourrait être sensiblement réduit, mais aussi celle d’autres ménages, qui pourraient être tentés d’épargner davantage ?

Ma question suivante a trait à l’épargne – je la pose de nouveau, car vous n’y répondez jamais. Le montant de l’épargne dite covid s’élève à plus de 150 milliards d’euros. Or force est de constater qu’elle n’a pas été dépensée à la faveur de la reprise économique. Puisqu’elle se concentre sur les 10 % des ménages les plus riches, ne serait-il pas opportun de prendre des mesures – une fiscalité exceptionnelle, par exemple, comme le proposait le Fonds monétaire international (FMI) – afin de la mobiliser ?

Enfin, la pénurie de matières premières, qui a du reste été mal anticipée, est-elle conjoncturelle ou va-t-elle durer ?

M. Michel Castellani. Manifestement, les circonstances ont empêché l’ajustement structurel promis par le Gouvernement, puisque l’on s’oriente vers un déficit annuel de 205 milliards d’euros. Les menaces qui ont été évoquées – inflation, augmentation des taux d’intérêt, déficit considérable de notre commerce extérieur, faiblesse de la croissance potentielle… – soulèvent la question de la soutenabilité de la dette publique. Le Gouvernement promet un plan de remboursement qui repose sur un surcroît de recettes, mais il ne s’oriente pas dans cette direction. Dès lors, jugez-vous plausible l’hypothèse d’un désendettement à moyen terme et estimez-vous la dette soutenable à moyen terme ?

M. Jean-René Cazeneuve. Monsieur le président du Haut Conseil des finances publiques, je veux tout d’abord vous remercier d’avoir clos sans ambiguïté la polémique insincère sur le budget pour 2022, alimentée par un certain nombre de nos opposants.

Vous n’avez pas commenté le niveau de l’investissement prévu par le Gouvernement, qui augmenterait de 4,7 % en 2022. L’inflation comme l’emploi pourraient être, selon le HCFP, supérieurs aux prévisions. Un plan d’investissement pour l’avenir a été récemment annoncé. Le chiffre de l’investissement ne pourrait-il pas être, lui aussi, revu à la hausse ?

M. Pierre Moscovici. Je me réjouis que l’avis du Haut Conseil des finances publiques ait suscité autant de questions, et je vais m’efforcer d’y répondre sans vous noyer sous les chiffres. Du reste, la grande confiance que vous manifestez dans le HCFP m’incite à vous encourager à étendre plus encore son mandat car, le périmètre de ses compétences n’incluant pas la prévision, j’aurai du mal à répondre à plusieurs de vos interrogations. De fait, un Haut Conseil qui peut mener une réflexion approfondie sur les politiques publiques est un appui précieux pour le Parlement, qui a besoin de ce tiers de confiance indépendant.

Je commencerai par une remarque d’ordre sémantique. La prudence est, certes, une vertu en matière de finances publiques : ici, être conservateur est effectivement de bon aloi. Mais ce terme est polysémique et, dans la terminologie du Haut Conseil, elle peut également qualifier une approche qui tend à sous-estimer légèrement les prévisions.

Par ailleurs, la prévision économique demeure un exercice délicat à l’issue de la crise, car – et c’est pourquoi je me garde d’être trop péremptoire ou trop sévère – les choses sont encore très mobiles. Ainsi, le HCFP a été saisi avant la publication des chiffres de l’INSEE, qui sont meilleurs que ceux pris en compte dans le scénario macroéconomique du Gouvernement, mais je sais d’expérience que le ministre ne prend connaissance de ces chiffres que la veille au soir de leur publication. Cet environnement assez mouvant peut donc expliquer un certain nombre d’imprécisions. Il n’en demeure pas moins que lorsqu’on soumet un projet de loi de finances au Parlement, il convient de les réduire autant que faire se peut.

Monsieur le président, les chiffres que vous m’avez demandés sont les suivants. En 2021, les dépenses sont révisées à la baisse de 1,2 milliard d’euros tandis que les recettes sont revues à la hausse de 5,7 milliards. Pour 2022, les dépenses et les recettes sont revues à la hausse respectivement de 5,3 milliards et de 0,4 milliard ; ainsi, le déficit se dégraderait de 5 milliards en 2022.

Nous avons bien entendu interrogé le Gouvernement sur la répartition du coût de l’indemnité inflation sur 2021 et 2022. Le dispositif est complexe : cette indemnité sera versée par les entreprises, lesquelles seront remboursées par l’État. Cela suppose une adaptation du logiciel de paye, dont le calendrier est incertain. C’est pourquoi je ne suis pas en mesure de vous indiquer très précisément les dépenses qui seront effectivement réalisées en 2021 et en 2022.

Deux dispositifs dépendent des prix de l’énergie : les charges de service public de l’électricité, qui baissent lorsque ces prix montent, et la compensation aux fournisseurs de gaz du blocage des prix de l’énergie, qui augmente lorsque le prix du gaz est en hausse. Le Gouvernement a pour principe de retenir une stabilisation au niveau récent, car c’est la meilleure prévision possible. Toutefois, le dernier niveau connu, celui d’octobre, correspond à un prix du baril de 84 dollars, supérieur de 15 dollars à la prévision du Gouvernement. Ainsi, s’il appliquait sa méthode usuelle, il en résulterait une inflation plus forte, évaluée sur un an à quelque 0,5 point. Comme ce n’est pas le cas, nous pensons que l’inflation telle qu’elle est évaluée dans les documents qui vous sont soumis pourrait être trop basse. S’ajoutent à cet élément d’autres facteurs de l’inflation sous-jacente – l’inflation cœur, comme l’on dit –, notamment la masse salariale.

Plusieurs dispositifs sont consacrés à l’investissement dans les compétences : le financement de France compétences, le plan d’investissement dans les compétences, en cours depuis 2018, le revenu d’engagement pour les jeunes, le plan « compétences » récent… Le Haut Conseil n’est pas la Cour des comptes ; il a une visibilité assez faible de leur articulation et de leurs éventuels recoupements. C’est pourquoi il a mentionné des risques d’exécution.

Le rapporteur général m’a demandé pourquoi nous considérons comme plausible la prévision de croissance pour 2022, qui demeure inchangée, à 4 %. Nous l’avions jugée comme telle dans notre avis du mois de septembre sur le PLF et le PLFSS pour 2022. De fait, elle est proche du consensus des économistes. Mais des évolutions dans les deux sens sont possibles : d’un côté, la croissance risque de pâtir de la dégradation de l’environnement économique mondial si elle devait se confirmer ; de l’autre, de nouvelles mesures de soutien du pouvoir d’achat et de l’investissement sont susceptibles d’entretenir la croissance de l’activité en 2022.

Je n’évoque jamais les débats internes au HCFP. Ils existent, car le Haut Conseil est composé de manière pluraliste : il comprend des économistes de sensibilités et d’origines différentes, des spécialistes des finances publiques et des membres de la Cour des comptes. La prévision de croissance a fait l’objet d’un débat et, en définitive, nous avons estimé qu’il n’était pas possible d’indiquer si les risques à la hausse, comme on dit à Bruxelles, l’emportent sur les risques à la baisse. C’est pourquoi nous avons qualifié la prévision de 4 % de plausible. Certains membres du Haut Conseil estiment que, l’acquis de croissance étant plus fort, la croissance pourrait être plus faible en 2022, tandis que, pour d’autres, certains facteurs fondamentaux laissent à penser que nous pourrions avoir de nouvelles bonnes surprises en matière de croissance.

Le Gouvernement a rehaussé d’un point sa prévision concernant la croissance l’emploi, ce qui représente 0,2 milliard de moindres dépenses dans l’indemnisation du chômage et une amélioration du solde de 0,3 milliard grâce à des recettes supplémentaires. Mais ce résultat pourrait être encore meilleur si, comme nous l’escomptons, la masse salariale augmentait, non pas de 7,2 % mais de 8 %, ainsi que le prévoit l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), par exemple.

Selon la prévision du Gouvernement, le ratio de dette publique serait quasiment stable en 2021, à 115,3 points de PIB, et reculerait en 2022 pour s’établir à 113,5 points de PIB. Il est revu en baisse de 0,3 point de PIB en 2021 par rapport au PLF présenté en septembre du fait de la révision à la baisse de la prévision de déficit, qui passe de 8,4 à 8,1 points de PIB.

La diminution du ratio de dette publique en 2022 est un peu plus prononcée que dans le PLF présenté en septembre : moins 1,8 au lieu de moins 1,5. Cependant, je vous invite à ne pas vous tromper sur l’origine de cette révision : cette plus forte baisse du ratio de dette ne résulte pas d’une réduction du déficit public, car celui-ci est plus élevé que dans le PLF initial, mais traduit une hypothèse de consommation plus importante de la trésorerie de l’État en 2022. Par rapport au PLF initial, le Gouvernement a en effet revu sa chronique de consommation de la trésorerie accumulée en 2020 : la consommation serait moindre en 2021 et plus importante en 2022. C’est ce qui sous-tend les opérations de trésorerie que nous avons mentionnées dans notre avis.

Dès le mois d’avril, le HCFP estimait que l’inflation, notamment sous-jacente, serait plus élevée en 2021 que prévu par le Gouvernement. De fait, elle s’est nettement redressée. Le Gouvernement n’a toutefois pas changé sa prévision par rapport au PLF initial pour 2022. L’augmentation des prix du pétrole depuis septembre, l’amélioration du marché du travail, plus forte qu’attendu, ainsi que la possibilité que la masse salariale augmente devraient plutôt pousser l’inflation à la hausse. Le Haut Conseil considère donc que la prévision d’inflation du Gouvernement pour 2022 semble désormais trop basse.

Les économistes n’attendent pas de hausse entretenue de l’inflation. Les pressions inflationnistes actuelles traduisent des perturbations temporaires, dues à la crise sanitaire. Les progrès de la vaccination et l’émergence de possibles traitements du covid devraient permettre de maîtriser davantage la situation sanitaire et de résoudre progressivement ces difficultés. Toutefois, les risques d’une hausse plus persistante de l’inflation ont clairement augmenté. Une révision des prix du pétrole pour tenir compte de la hausse récente augmenterait l’inflation d’un demi-point en 2022.

Vous m’avez interrogé sur la pérennité des recettes et des dépenses prévues en 2022. Nous décomposons les dépenses ainsi : 3,5 milliards de mesures de pouvoir d’achat, a priori non pérennes ; 2,8 milliards au titre du plan d’investissement France 2030, prévu sur cinq ans, donc pérenne ; 1,2 milliard d’investissement dans les compétences, de même durée ; et une moindre dépense de 2,6 milliards de charges de service public de l’électricité.

Concernant les recettes, tout serait pérenne. Cela représente moins 10 milliards avec la baisse de l’impôt sur les sociétés et de la taxe d’habitation, mais il y a tout de même une incertitude sur la baisse de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE), qui dépendra du prix de l’électricité et des choix qui seront faits ultérieurement par le Gouvernement.

La « dette covid » donnera lieu à 1,6 milliard d’euros de remboursement en 2022. Le Gouvernement prévoit de la rembourser en vingt ans. Le Haut Conseil et la Cour des comptes jugent important que le remboursement de la « dette covid » apparaisse dans celui de la dette publique totale, car il n’y a pas de distinction entre les deux. C’est l’ensemble qu’il convient de gérer et de faire baisser.

Vous m’avez demandé si la croissance prévue pour 2022 était plausible. Les développements intervenus depuis septembre – nouvelles mesures de soutien au pouvoir d’achat et à l’investissement, dégradation de la situation économique internationale – jouent dans des sens opposés. Il n’y a donc pas à ce stade de raison de modifier la prévision.

La Banque centrale européenne est indépendante. En tout état de cause, il n’est pas sûr que la BCE accepte de souscrire à de la dette perpétuelle car cela pourrait l’empêcher d’atteindre ses objectifs en matière d’inflation et pourrait apparaître, à certains égards, contradictoire avec les dispositions des traités. Vous m’avez compris, et j’en reste là.

Quand retrouverons-nous un déficit de 3 % ? Le Gouvernement vous a donné un certain nombre de réponses à cet égard. Dans la trajectoire pluriannuelle actualisée, le déficit atteindrait 3 % du PIB en 2026, avec une évolution de la croissance des dépenses en volume de l’ordre de 0,6 % à moyen terme. Dans ce scénario, le ratio de dette publique augmente de plus de 2 points entre 2022 et 2026, la diminution du déficit prévue n’étant pas suffisante pour stabiliser le ratio de dette entre 2023 et 2025. On pourrait s’interroger sur le fait de savoir si c’est la trajectoire qu’il convient d’adopter. Observons que ce n’est pas exactement la trajectoire qu’ont retenue nos principaux partenaires de la zone euro, qui marquent tous une tendance à la diminution de la dette publique. Le Portugal a déjà diminué son ratio de dette de 5 points en un an et envisage de le diminuer encore de 13 points d’ici à 2024, avec un déficit qui sera à 3 % du PIB en 2022. Nous ne sommes pas du tout dans la même situation, nous avons d’autres contraintes, mais je maintiens que le rendez-vous avec le désendettement et la maîtrise de la dépense devra être honoré.

Je terminerai par deux remarques. La première porte sur les propos de Christine Lagarde sur les taux d’intérêt. Elle a fait référence aux taux directeurs de la Banque centrale, donc aux taux courts, alors que j’ai évoqué les taux longs. Même si les taux courts ont un impact sur les taux longs, ils ne sont pas le seul déterminant de ceux-ci, et d’autres facteurs peuvent intervenir. La politique monétaire des États-Unis, par exemple, peut affecter les taux longs si le tapering, ou resserrement de la politique monétaire, se poursuit. Il n’y a donc pas de contradiction avec les déclarations de la présidente de la BCE.

Ma seconde remarque porte sur la dette publique. C’est un débat que nous devrons avoir après juin 2022. Je ne veux pas être un oiseau de mauvais augure et je ne considère pas que la dette publique soit une politique publique. Il est clair, en revanche, et chacun le sait, que trop de dette réduit la marge de manœuvre permettant de conduire des politiques publiques ambitieuses, que ce soit en matière de développement durable ou de cohésion sociale. La dette publique, à un stade excessif, est une mauvaise chose, tant pour l’économie que pour les services publics. C’est pourquoi je me permets de vous dire, sans aucune idéologie ni aucune pression austéritaire, que la France devra traiter cette question dans les années qui viennent.

M. le président Éric Woerth. Un peu de bon sens ne nuit pas, même sur ces sujets compliqués. Je vous remercie, monsieur le président.

 


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audition de MM. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance et Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, sur le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2021 (N°4629) ainsi que sur les crédits relatifs au Grand Plan d’investissement France 2030 ouverts par amendement au projet de loi de finances pour 2022.

Lors de sa réunion du mercredi 3 novembre 2021 après-midi, la Commission a auditionné MM. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance et Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, sur le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2021 (n°4629) ainsi que sur les crédits relatifs au Grand Plan d’investissement France 2030 ouverts par amendement au projet de loi de finances pour 2022.

M. le président Éric Woerth. Chers collègues, nous recevons M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance, et M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics.

Nos deux ministres viennent nous présenter le projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2021, adopté par le Conseil des ministres ce matin, et les amendements déposés par le Gouvernement sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2022 concernant le plan d’investissement France 2030. Après cette audition, nous reprendrons l’examen des articles non rattachés de la seconde partie du PLF pour 2022.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance. Nous sommes très heureux, avec Olivier Dussopt, de vous présenter le projet de loi de finances rectificative et les amendements au projet de loi de finances pour 2022.

Le contexte économique est très favorable à la France : l’investissement est dynamique, la France est la nation la plus attractive pour les investissements étrangers, la consommation a augmenté de 5 % au troisième trimestre et la croissance a atteint 3 % pour le seul troisième trimestre 2021 – le meilleur chiffre depuis 1968. Cela nous permet de confirmer la prévision de croissance de 6,25 % pour l’année 2021.

J’entends déjà les remarques sur les recettes fiscales supplémentaires que pourrait engendrer cette croissance. Je veux être clair : il n’y a pas de cagnotte quand on a plus de 8 % de déficit. Par conséquent, chaque euro de recettes fiscales supplémentaires ira, en 2021, à la réduction du déficit public et de la dette publique, avec l’objectif de passer de 8,1 % à 8 % de déficit public en 2021.

Nous devons ces très bons résultats économiques à trois décisions politiques. La première tient au choix que nous avons fait depuis 2017 d’une politique de l’offre, d’une amélioration de la compétitivité des entreprises et de la baisse des impôts. Si les Français consomment aujourd’hui, c’est qu’ils savent que la majorité n’augmentera pas les impôts et qu’ils n’ont pas besoin de constituer d’épargne de précaution. Depuis le début du quinquennat, nous avons baissé les impôts de 26 milliards d’euros pour les ménages et de 26 milliards d’euros pour les entreprises, en particulier les petites et moyennes entreprises. Nous avons également simplifié la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi PACTE, réformé le marché du travail et réformé l’assurance chômage pour inciter au retour à l’emploi. Tout cela donne des résultats durables et que nous retrouvons dans les chiffres de croissance.

La deuxième raison, c’est que nous avons massivement protégé les Français, les entreprises et les salariés pendant la crise. Nous n’avons pas « cramé la caisse » : nous avons éteint l’incendie économique et évité d’avoir à dépenser davantage d’argent ensuite pour restaurer l’emploi et redresser les entreprises qui auraient fait faillite. Nous avons protégé les salariés en mettant en place le dispositif d’activité partielle le plus généreux de tous les pays européens et qui a coûté 36 milliards d’euros aux finances publiques. Cette protection est allée d’abord aux salariés les plus modestes puisque les salariés au niveau du SMIC ont été protégés à 100 % de leur risque de perte salariale.

Nous avons également sauvé des entreprises de la faillite, notamment avec les prêts garantis par l’État pour 142 milliards d’euros ; le nombre de faillites est bien inférieur à celui que nous connaissions avant la crise économique. Nous avons également protégé les commerçants, les artisans et les indépendants avec le fonds de solidarité, lequel a représenté une dépense publique de 37 milliards d’euros. Ma conviction est très simple : protéger vaut mieux que réparer, et protéger est moins coûteux pour les finances publiques que réparer les dégâts considérables qui auraient été causés par la crise économique si nous n’avions pas agi avec force, avec rapidité et avec constance depuis le premier jour. La majorité peut être fière du choix économique qu’elle a fait il y a près de deux ans.

Enfin, troisième raison, la relance économique, de 100 milliards d’euros, est un succès. Elle a été fondée sur des principes simples : 30 milliards pour le climat, 35 milliards pour la compétitivité des entreprises et 30 milliards pour la cohésion sociale et territoriale, en particulier le soutien à l’emploi des jeunes. Avec 55 milliards d’euros déjà engagés, nous sommes un des pays européens dans lequel le dispositif de relance s’est déployé le plus rapidement.

Enfin, nous avons fait preuve de souplesse. Nous avons été très transparents sur la méthode de décaissement du plan de relance. Les dispositifs qui ne fonctionnent pas ont vocation à être redéployés vers les dispositifs qui fonctionnent pour alimenter la croissance et créer des emplois. Nous avons donc prévu 8 milliards d’euros de redéploiement, dont 2,3 milliards d’euros sont traduits dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative pour 2021.

Ces résultats aboutissent à une situation économique nouvelle pour notre pays, celle d’une baisse continue du chômage. Nous avons retrouvé le niveau d’activité que nous avions avant la crise avec près de trois mois d’avance. L’INSEE prévoit un taux de chômage de 7,6 % au troisième trimestre 2021 : c’est le taux le plus bas depuis 2008. Si nous poursuivons dans cette direction avec la même politique, avec la même lisibilité et avec la même constance, nous pourrons retrouver les années de prospérité que nous avons connues il y a un peu plus d’un demi-siècle, quand la France avait le plein-emploi et n’était pas condamnée au chômage de masse.

Ce résultat satisfaisant doit nous inciter à faire en sorte que le travail paye. Chacun doit avoir un emploi lui permettant de vivre dignement de son activité. C’est ce que la majorité a fait depuis 2017 en créant des dispositifs qui permettent à un salarié payé au SMIC de passer de 1 259 euros net par mois à 1 490 euros, à savoir la prime d’activité, la défiscalisation des heures supplémentaires, la défiscalisation des pourboires, la suppression des cotisations patronales au niveau du SMIC ou encore le développement de l’intéressement et de la participation. Ces promesses faites par le Président de la République ont été tenues.

L’État ayant fait sa part du chemin, c’est désormais aux branches et aux entreprises de faire le pas nécessaire pour rendre les métiers plus attractifs et favoriser le recrutement. Un travail qui paye ne peut pas reposer uniquement sur les décisions de l’État et sur des dépenses publiques : cela doit reposer aussi sur l’engagement des entreprises, notamment dans les filières qui ont le plus de difficultés de recrutement.

Pour autant, nous ne négligeons pas les défis de la sortie de crise, qui sont très importants. C’est à nous de faire en sorte de les relever, en fixant un cap clair, de façon à ce que l’économie française se redresse dans la durée, que les problèmes structurels de notre économie soient définitivement réglés et que chaque Français trouve un emploi rémunérateur.

Le premier défi est celui de l’inflation. Si celle-ci occupe aujourd’hui le devant de la scène, nous estimons que cela reste une difficulté conjoncturelle. Le niveau de l’inflation s’explique par des facteurs qui se conjuguent en sortie de crise : les économies, qui redémarrent vite et fort, ont un besoin important d’énergie, de matières premières et de semi-conducteurs, expliquant l’augmentation conjoncturelle des prix, que nous suivons avec la plus grande attention. Notre responsabilité est de protéger les Français face à des hausses qui seraient insupportables, en particulier celle des prix de l’énergie. Le prix du gaz sur les marchés a été multiplié par six et le prix de l’électricité est probablement le sujet le plus préoccupant puisque nous allons connaître une explosion des usages de l’électricité dans les années qui viennent ; or nous ne pouvons pas exposer les Français à une augmentation des prix de l’électricité.

La réponse conjoncturelle consiste à plafonner l’augmentation des prix de l’électricité à 4 %. Si nous n’étions pas intervenus, la facture d’électricité des Français aurait dû augmenter d’au moins 15 % à la fin du mois de janvier. C’est l’État qui prendra à sa charge les onze points d’écart : nous protégeons les Français contre l’augmentation des prix de l’électricité.

La réponse de moyen terme, c’est de transformer le marché européen de l’énergie : nous ne pouvons pas accepter que le coût de l’électricité dépende du coût marginal de production du gaz. Notre mix énergétique nous permet d’être plus indépendants du gaz que d’autres nations européennes, et nous n’avons pas à payer pour les choix énergétiques d’autres pays.

Enfin, la solution de long terme, c’est celle d’un mix énergétique qui nous permet d’être davantage indépendants de la production de gaz, notamment avec le soutien à la filière nucléaire et avec un équilibre énergétique entre le développement massif des énergies renouvelables et le maintien d’installations nucléaires performantes, modernes, capables de nous approvisionner en énergies décarbonées.

Nous avons donc pris les décisions nécessaires pour protéger les Français à court terme. Elles figurent dans le PLFR pour le chèque énergie – 100 euros pour 6 millions de ménages – et pour l’indemnité inflation de 100 euros, qui concernera 38 millions de Français. Le bouclier tarifaire sur les prix du gaz et de l’électricité figurera quant à lui dans le projet de loi de finances pour 2022.

Le deuxième défi est celui de notre indépendance technologique et de la relocalisation de nos chaînes de valeur. C’est le défi le plus important au lendemain de la crise. Si nous voulons que l’économie française reste une des grandes économies mondiales, elle doit maîtriser les chaînes de valeur dans les technologies les plus sensibles. Il n’y a pas d’indépendance politique sans indépendance technologique, et il n’y a pas de souveraineté politique sans souveraineté technologique. Je ne vois pas comment on peut se dire souverain quand on n’a plus de lanceurs spatiaux, quand les communications dépendent de satellites étrangers, quand la 5G est maîtrisée par des puissances étrangères ou quand la production d’énergie dépend de leur bon vouloir. Il est donc indispensable de poursuivre la relocalisation des chaînes de valeur et de bâtir notre indépendance technologique.

Cela suppose, et cela figure dans le plan France 2030, de rattraper notre retard dans certains secteurs où la France a des atouts mais doit s’adapter aux transformations en cours : le nucléaire, avec des investissements dans les réacteurs de petite et de moyennes puissances ; le spatial, avec l’investissement indispensable dans de nouveaux lanceurs ; les semi-conducteurs, cette crise ayant montré que ne pas maîtriser davantage cette filière nous exposait à une dépendance à l’égard de la Corée du sud, de Taïwan ou des États-Unis qui pouvait mener à la fermeture ou au fonctionnement à régime très réduit de certaines installations industrielles, notamment dans l’automobile.

Le deuxième objectif, c’est de prendre un temps d’avance sur d’autres technologies dont dépend notre souveraineté, comme les biotechnologies et l’hydrogène vert – la France peut être un champion mondial dans ce secteur. Ce plan d’investissement figurera dans les amendements que nous avons déposés. Nous soumettons ainsi à votre décision 34 milliards d’euros d’autorisations d’engagement – 30 milliards de crédits budgétaires et 4 milliards pour des investissements en fonds propres – et 3,5 milliards d’euros de crédits de paiement.

Nous vous soumettons l’ouverture de l’intégralité des autorisations d’engagement parce que ce choix stratégique engage la nation française tout entière, dépasse les clivages qui peuvent être ceux de l’Assemblée nationale et permet de sanctuariser ces crédits pour inscrire nos ambitions en matière d’indépendance technologique dans la durée. Tous ces investissements ont besoin de visibilité sur le long terme et d’un calendrier clair et transparent.

Le troisième défi est celui de la maîtrise de nos comptes publics et de la dette. La protection des entreprises et des salariés a évidemment creusé la dette publique. Nous prévoyons pour l’année 2022 un déficit de 5 % et une dette de 113,5 %, contre les 114 % prévus lors de la présentation initiale du projet de loi de finances – nous avons revu ce chiffre pour tenir compte de la croissance.

Le remboursement de la dette est une obligation impérative vis-à-vis des générations qui viennent, pour assurer la crédibilité française par rapport à ses partenaires européens et pour éviter d’avoir à dépenser de l’argent public afin de rembourser une charge d’intérêt qui irait en augmentant avec le temps. Le remboursement de la dette suivra la même politique que celle que nous avons suivie depuis 2017 : aucune augmentation d’impôts, une croissance plus forte, des réformes de structure comme celle de l’assurance chômage ou la réforme des retraites, et une meilleure gouvernance comme la règle pluriannuelle de stabilisation des dépenses publiques.

Enfin, vous me permettrez de clore mon propos en faisant figurer parmi ces défis structurels l’importance de lutter contre la divergence croissante entre les pays développés et ceux en développement. Réduire les inégalités doit rester un objectif majeur de la France. Cela passe par un soutien au développement des pays qui ont le plus de mal à faire face aux conséquences sanitaires et économiques de la crise que nous venons de connaître. Alors que les pays développés ont consacré 25 % de leur PNB à la protection et à la relance de leur économie, les pays en développement n’en ont consacré que 2,5 % : le risque est donc considérable que les inégalités s’accroissent au lendemain de la crise, avec tous les problèmes de stabilité et tous les problèmes politiques et sociaux que cela peut poser.

La réduction des inégalités passe également par une nouvelle taxation internationale. Nous pouvons tous nous féliciter de l’accord qui a été trouvé au G20, il y a quelques jours, sur un nouveau système de taxation internationale qui permettra enfin, après quatre années d’efforts de la France, de taxer à leur juste valeur les géants du numérique et la commercialisation des données. Il permettra également d’éviter l’optimisation fiscale en taxant à 15 % au minimum les profits de toutes les multinationales qui, jusqu’à présent, avaient la possibilité de délocaliser leurs profits pour échapper à l’impôt. La lutte contre les inégalités passe aussi par plus d’efficacité et de justice fiscales.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. Le projet de loi de finances rectificative que nous vous soumettons renoue avec la définition et la nature des projets de loi de finances rectificative que nous avions l’habitude de présenter. Dépourvu de mesures d’urgence, il accompagne la sortie de crise, se bornant à proposer un ajustement de la répartition des budgets votés et à financer des mesures nouvelles apparues au cours de l’exercice.

Trois points peuvent caractériser le projet de loi que nous vous présentons. Le premier point concerne les mesures d’urgence. Au mois de juillet dernier, le Parlement a voté des crédits d’urgence dans le cadre de la première loi de finances rectificative pour 2021. Toutefois, le fait que la croissance soit plus élevée et que le chômage soit moins important que prévu a entraîné une moindre consommation, d’environ 8,1 milliards d’euros, des crédits consacrés à l’urgence.

Sur cette somme, nous vous proposons de considérer que 4 milliards sont des restes à payer du fonds de solidarité et d’indemnités au titre de l’activité partielle, qui ne seront payés qu’en 2022, ou des exonérations de cotisations, à hauteur de 500 millions. Nous souhaitons également maintenir 2 milliards d’euros à titre prudentiel : s’ils ne sont pas mobilisés, nous en serons heureux car cela signifiera que nous serons véritablement sortis de la crise, et cela pourra donner lieu à une annulation à la fin du premier trimestre. Enfin, nous proposons l’annulation de 2,1 milliards d’euros, ce qui ne devrait pas entraîner de risque particulier. Les 6 milliards que nous proposons de laisser ouverts – 4 milliards pour des restes à payer, 2 milliards par prudence – s’ajouteront, au début de l’exercice 2022, aux 200 millions crédités sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire pour le financement de quelques mesures particulières.

Le deuxième point qui caractérise ce PLFR tient au traitement et à la gestion des crédits inscrits dans le cadre de la mission Plan de relance. Au 31 décembre prochain, les redéploiements de cette mission atteindront 8 milliards d’euros. Après un premier redéploiement de 600 millions d’euros dans le cadre de la première loi de finances rectificative et un deuxième redéploiement de 1,2 milliard d’euros dans la loi de finances pour 2022, nous vous en proposons un troisième redéploiement de 2,3 milliards d’euros, soit un total de 4,1 milliards. Les 3,9 milliards restants n’apparaissent pas dans ce décompte car ils sont redéployés de manière réglementaire, dans le cadre de la fongibilité des crédits au sein des programmes.

Ces mouvements permettent de financer des mesures comme le renouvellement du fonds pour le recyclage des friches, dont le deuxième appel à projets est en cours ; l’appel à manifestation d’intérêt pour les infrastructures de transport en site propre des autorités organisatrices de mobilité, pour 400 millions ; la prorogation des aides au recrutement d’apprentis ou d’alternants tout au long de l’année 2022 ; le plan Vélo, pour 150 millions d’euros.

Pour financer ces prorogations ou ces nouvelles mesures, nous procédons à des annulations de mesures qui sous-consomment – c’est le cas de la prime à la conversion en 2021 –, en raison principalement de la bonne tenue de l’économie. Ainsi, le fait qu’il y a eu très peu voire pas de défaillance en matière de remboursement des prêts garantis par l’État (PGE) en 2021 nous autorise à annuler 750 millions d’euros de crédits sur les appels en garantie PGE dans le cadre de la loi finances pour 2021.

Enfin, le troisième point caractérisant le PLFR touche au schéma classique d’ouverture et d’annulation de crédits. Nous allons vous proposer l’ouverture de 12,8 milliards d’autorisations d’engagement et de 9,1 milliards de crédits de paiement – hors mission Remboursements et dégrèvements, dont les actions sont de nature particulière – et l’annulation de 8,8 milliards d’autorisations d’engagement et de 7,3 milliards de crédits de paiement. Ainsi hors indemnité inflation et compensation spécifique des opérateurs, la norme de dépenses pilotables est tenue à hauteur de 290,5 milliards : c’est un signal de sérieux et de maîtrise de la gestion des comptes publics.

Les annulations concernent les crédits placés en réserve de précaution, donc sans conséquence sur les activités des ministères concernés. Elles visent également les sous-consommations de crédits et la diminution de la sinistralité de certains produits qui permettent de réduire les appels en garantie. En outre, nous vous proposons d’annuler 1,5 milliard consacrés aux dépenses accidentelles et imprévues car nous n’avons pas eu besoin de mobiliser ces dotations – et c’est heureux !

Les principales ouvertures de crédits concernent donc la mission Travail et emploi, à hauteur de 2,54 milliards d’euros. Nous finançons une partie du plan d’investissement dans les compétences pour les personnes les plus éloignées de l’emploi, annoncé par le Premier ministre, à hauteur de 1,4 milliard d’euros – 900 millions d’autorisations d’engagement (AE) dans ce PLFR, pour 480 millions de crédits de paiement (CP), le reste devant être financé par le PLF pour 2022.

Il sagit aussi d’une aide de 2 milliards d’euros à France compétences, en plus des 750 millions d’euros de subventions de la loi de finances initiale de 2021. L’attrition de l’assiette de masse salariale et l’accélération des recrutements d’apprentis du fait d’une politique dynamique, notamment dans le cadre du plan de relance, se traduisent, pour la partie conjoncturelle, par un déficit de 2 milliards d’euros au titre de l’exercice 2021.

Nous ouvrons 565 millions de crédits au ministère de la transition écologique, non seulement pour compenser certaines pertes de recettes de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) mais aussi pour financer le chèque énergie, à hauteur de 600 millions d’euros. Parfois, les dépenses annoncées sont supérieures aux ouvertures de crédits, mais il faut considérer en plus les annulations de crédits.

Nous vous proposons d’ouvrir 500 millions d’euros pour compléter les crédits prévus pour l’indemnisation des agriculteurs après l’épisode de gel du printemps ; un peu moins de 280 millions au profit du ministère de la culture pour la compensation d’opérateurs culturels, notamment en matière de billetterie ; et 200 millions d’euros au profit du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, à la fois pour garantir le niveau du fonds de stabilisation des départements et pour poursuivre le paiement des opérations d’aide à l’achat de masques par les collectivités.

Nous ouvrons aussi des crédits au profit du ministère des solidarités et de la santé pour financer un surcoût de la prime d’activité, de 130 millions d’euros, ainsi que de l’allocation adulte handicapé, à hauteur de 90 millions d’euros.

Nous ouvrons des crédits au titre de l’aide publique au développement, pour tenir les engagements pris, notamment pour financer le programme ACT-A (dispositif pour accélérer l’accès aux outils de lutte contre le covid-19) et certaines opérations humanitaires en lien avec l’Afghanistan.

Enfin, nous vous proposons d’inscrire 3,6 milliards d’euros pour le financement de la presque totalité de l’indemnité inflation, dont le coût est évalué à 3,8 milliards d’euros – les 200 millions d’euros restants seront inscrits dans le PLF pour 2022 pour le paiement de l’indemnité aux fonctionnaires d’État ainsi qu’aux retraités de la fonction publique d’État, et à certains pensionnés des régimes spéciaux. Les autres bénéficiaires verront les crédits qui les concernent inscrits en PLFR car nous envisageons de décaisser cet argent auprès des organismes qui remboursent les employeurs dès la fin de l’exercice 2021.

S’agissant du ministère des armées, nous avons tenu les engagements de la loi de programmation militaire, à la fois sur le volume d’augmentation des crédits – 1,7 milliard d’euros –, et sur la montée en puissance du budget consacré aux opérations extérieures (OPEX). Ce budget, de 1,2 milliard d’euros en 2021, a atteint un plus haut historique. Malgré cela, les opérations d’évacuation de l’Afghanistan et la réorganisation de l’opération Barkhane, notamment, ont conduit à un surcoût, estimé à près de 350 millions d’euros. Comme les années précédentes, une partie sera financée par des annulations de crédits de programmes sous-consommés, sans qu’aucun engagement pris par le ministère des armées ne soit remis en question. Contrairement aux années précédentes, nous ouvrons 150 millions d’euros auprès du ministère des armées pour participer au paiement du surcoût lié aux OPEX.

Avec ces ouvertures et ces annulations, hors indemnité inflation et hors compensations aux opérateurs – 2 milliards d’euros pour France compétences ; 600 millions d’euros pour d’autres opérateurs –, nous tenons la norme de dépense telle qu’elle avait été votée en loi de finances pour 2021. Avec les nouvelles recettes liées à la révision de croissance de 6 % à 6,25 %, l’ensemble de ces opérations n’empêche pas une amélioration du déficit public, de 8,4 % à 8,1 % du PIB, ni de tenir l’objectif de 5 % en 2022, comme nous l’avions annoncé au début de l’examen du projet de loi de finances pour 2022.

M. le président Éric Woerth. Vous évoquez des dépenses nouvelles, avec des redéploiements et des annulations de crédits, mais qu’entendez-vous par : « Chaque euro supplémentaire de recettes ira au financement du déficit » ?

L’inflation n’est pas aussi conjoncturelle que vous la présentez – cela peut donner lieu à des débats d’experts. Depuis longtemps, nous en cherchons un peu : elle figure d’ailleurs dans les objectifs des banques centrales. Vous estimez son niveau à 1,5 % cette année et l’année prochaine. Selon le Haut Conseil des finances publiques, il sera probablement supérieur. L’inflation est l’expression de tensions – salariales, géopolitiques, sur l’offre, avec des chaînes de production et d’approvisionnement très sollicitées, des ressources financières largement disponibles du fait des politiques des banques centrales, et des coûts de transition élevés et durables. Nécessaire à une économie saine, elle peut être une bonne chose, si elle n’est pas trop importante. Pensez-vous réellement que les risques d’inflation sont temporaires ?

Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques, nous a expliqué ce matin que la baisse du ratio de dettes est essentiellement le fruit de l’augmentation de la croissance – c’est une bonne chose –, mais aussi d’opérations de trésorerie. Il indiquait que d’autres pays ont fait le choix de réduire leur dette de façon plus structurelle. Ne pourrait-on pas accélérer la réduction de la dette, qui se situe à un niveau très élevé, après la crise sanitaire ?

Pour des raisons pratiques, apparemment, vous avez décidé de reconvertir la mission Investissements d’avenir en une mission France 2030.

Mme Marie-Christine Dalloz. Ce n’est pas si simple !

M. le président Éric Woerth. Naturellement ! J’y vois cependant une reconversion. Le plan France 2030 est-il la recharge financière du PIA4 ou l’intègre-t-il ?

En présentant le plan, le Président de la République avait beaucoup insisté sur la gouvernance. Elle est essentielle, pour un plan de plusieurs années, qui engage plus de 30 milliards d’euros, avec quelques milliards de crédits de paiement dès 2022. Une gouvernance peu précise pourrait mettre à mal les belles ambitions de ce plan, ce que nous serions les premiers à regretter. Pouvez-vous donc préciser son organisation ainsi que l’articulation entre les différents plans de relance – PIA4, PIA3, qui n’est pas achevé, grand plan d’investissement ? Comment fonctionneront-ils ensemble ?

Enfin, le résultat du travail de l’OCDE apporte une grande satisfaction. On ne mesure pas à quel point un impôt sur les sociétés (IS) minimal mondial était inenvisageable il y a quelques années. Il est très concret à présent, bien que l’on doive veiller à sa mise en œuvre.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je remercie le ministre et le ministre délégué pour leur présentation du projet de loi de finances rectificative pour 2021, ainsi que du cadrage macroéconomique révisé pour 2021 et 2022. Ce cadrage est la traduction de la très bonne séquence économique actuelle. Elle reflète l’efficacité du plan de relance, que nous avons examiné hier dans le cadre de l’examen en séance publique de la mission Plan de relance au titre du projet de loi de finances pour 2022, et également des crédits propres à l’urgence mis en place il y a vingt mois.

Il faut en effet préciser quelle part du surplus des fruits de la croissance on souhaite affecter à la réduction du déficit. Comme je l’ai indiqué au président du Haut Conseil ce matin, le surplus implique une croissance au-delà du cadrage prévu, soit 6,25 %. Si le PIB du quatrième trimestre de 2021 est équivalent à celui du troisième trimestre, nous pouvons espérer un taux de 6,5 % ou 6,6 %. Une telle différence de taux représente 8 milliards d’euros de PIB. Il importe que le message politique soit clair : si un surplus de croissance au-delà de 6,5 % est enregistré en 2021, son impact sur les finances publiques doit être la réduction des déficits dès 2021.

Le texte que vous nous présentez continue de protéger et promouvoir le pouvoir d’achat des ménages, combat du quinquennat. Au-delà des crédits de fin de gestion, la mesure phare est l’indemnité inflation, versée à toutes les personnes qui perçoivent moins de 2 000 euros, conformément à l’annonce du Premier ministre. Elle s’ajoute au bouclier tarifaire, c’est-à-dire à la baisse des taxes assises sur la consommation d’électricité et de gaz, que nous avons déjà examinée dans le PLF pour 2022.

Il s’agit également de préparer l’avenir. Le plan France 2030 prépare l’économie française au-delà du plan de relance et sur un horizon plus lointain.

Ce n’est pas pour autant que le sérieux budgétaire n’est plus la marque de fabrique de la majorité. Ainsi, les annulations de crédits sur le budget général et sur les comptes spéciaux compensent à hauteur de 7,3 milliards d’euros les 10,5 milliards de mesures nouvelles. Le ministre délégué, chargé des comptes publics a précisé qu’elles ne portent pas atteinte aux politiques prioritaires autorisées par le Parlement. À chaque PLFR de fin de gestion, un jeu politique consiste en effet à présenter toute annulation de crédits comme un abandon d’ambition politique. Les commissaires expérimentés que vous êtes le savent, ce n’est évidemment pas le cas.

La bonne dynamique des prélèvements obligatoires permet au demeurant de diminuer le déficit public en 2021 par rapport aux dernières prévisions.

Mes questions porteront sur le prix de l’énergie, sur son impact sur le budget de l’État et sur l’indemnité inflation.

Il est souhaitable de préciser les montants des recettes et des dépenses relatives à l’énergie. On observe une baisse des charges de service public de l’électricité en 2021 et 2022. Pouvez-vous indiquer l’effet total, en surcroît de recettes fiscales et en moindres dépenses liées à la hausse des prix de l’énergie, associé à l’effet, en dépenses et en recettes, des mesures prises pour protéger le pouvoir d’achat des Français ? Il s’agit de déterminer le solde public global associé à la hausse des prix de l’énergie.

S’agissant de l’indemnité inflation, dont le mécanisme est à présent connu, pouvez-vous préciser les grandes règles de priorité entre débiteurs, notamment en cas de pluralité de payeurs potentiels, ainsi que comment et par qui leur bonne application sera assurée ? Nous souhaiterions aussi connaître les modalités et le calendrier de versement, et de remboursement, de l’aide par catégorie de bénéficiaires. Quel sera le coût net de la mesure, compte tenu des prévisions de retour fiscal en matière de TVA et taxes diverses sur la consommation ?

Enfin, quel est l’état d’avancement des réflexions sur la gouvernance de France 2030 ? Elle sera essentielle pour l’efficacité de ces crédits au sein de la mission Investissements d’avenir.

S’agissant toujours de France 2030, une des conditions du succès étant d’investir en capital, pour éviter que les entreprises innovantes ne se fassent racheter – c’est, avec les séries B, lorsqu’elles attendent d’entrer en bourse que le bât blesse –, le plan propose 4 milliards d’euros d’investissements en fonds propres dans les PME. Comment a été calibrée cette enveloppe ? Quel est son contenu ? Quelles sont les nouvelles modalités de l’État actionnaire ou entrepreneur ?

M. Alexandre Holroyd. L’exposé des ministres confirme les propos du Haut Conseil des finances publiques, d’abord sur la qualité et la force de la reprise économique en France. Un taux de croissance de 6,25 %, voire davantage, et un taux de chômage au plus bas depuis 2018 sont une très bonne nouvelle pour les Français, pour nos entrepreneurs, nos TPE et nos PME. Cela ne coule pas de source, puisque ni l’Allemagne, ni le Royaume-Uni, ni la Chine n’obtiennent de tels résultats au troisième trimestre de 2021. C’est bien l’action déterminante de la majorité et du Gouvernement qui a assuré une telle reprise.

Ensuite, le texte acte la sortie du « quoi qu’il en coûte ». Les dépenses ordinaires de l’État, hors mesures de soutien, d’urgence et de relance face au covid, restent maîtrisées et conformes à ce qui avait été annoncé en 2021. Le déficit public est revu à 8,1 %, contre 8,4 % dans le PLF pour 2022 et 9 % au printemps. Le ciel s’éclaircit, dans une certaine mesure.

Ces bons résultats nous permettent de continuer à assumer pleinement l’ouverture ponctuelle de nouveaux crédits, pour une reprise qui crée ses propres problèmes, notamment en matière de coût des matières premières. On doit se féliciter de l’action du Gouvernement, en ce qui concerne le chèque énergie pour les plus fragiles et l’indemnité inflation. Ces difficultés sont la résultante du brutal stop-and-go de l’économie mondiale, avec un arrêt subit et une reprise immédiate. La majorité se projette dans les années qui viennent, en investissant dans ce que sera la France en 2030 et en faisant des choix technologiques de grande ampleur.

Comment et quand l’indemnité inflation sera-t-elle délivrée ? Pour faire écho au contrat d’engagement jeune (CEJ), annoncé hier, quelle part des moins de 26 ans la touchera ?

Mme Marie-Christine Dalloz. L’articulation entre le PIA et France 2030 n’apparaît pas clairement. Le Gouvernement affirme qu’il convient de distinguer les deux. Or on constate que France 2030 s’intégrera dans les deux programmes du PIA4 et que de nombreuses thématiques du plan sont déjà financées par le PIA4. Soit le PIA4 est entièrement intégré dans France 2030, et on ne fait plus référence à l’outil, pour des questions de lisibilité ; soit France 2030 constitue une simple recharge du PIA4, auquel cas il faut modifier et étendre ses objectifs et ses modalités de déploiement ; soit les deux outils ont vocation à exister de manière séparée, alors que leur dotation budgétaire est intégrée au sein des mêmes programmes et des mêmes actions.

De même, la mission Investissements d’avenir est composée d’un empilement d’outils d’investissement répondant à leur logique propre, et dont les supports budgétaires se chevauchent. Les crédits de France 2030 sont intégrés à ceux du PIA4, mais le plan a pour objet de financer plus massivement l’aval de la chaîne de valeur, et de renforcer la base industrielle du pays.

Les secteurs concernés par le plan semblent avoir été choisis et annoncés, mais quels analyses et diagnostics ont été partagés avec les entreprises ?

L’exploration des fonds marins et les créations culturelles doivent-elles être financées par la dette ?

La filière nucléaire, comme celle des transports, de l’automobile ou de l’industrie de la santé ont été partiellement détruites dans les dernières années. Comment y répondez-vous ?

M. Jean-Paul Mattei. Le deuxième PLFR pour 2021 finalise un cycle exceptionnel et revient à un temps budgétaire plus ordinaire. Plusieurs mesures ont été prolongées. Ainsi, les entreprises peuvent encore souscrire un PGE ou demander le soutien du fonds de solidarité jusqu’à la fin de 2021. Des outils ont-ils été prévus pour renforcer les fonds propres des entreprises et permettre de sortir des PGE dans de bonnes conditions ?

Grâce au retour de la croissance, la dette sera moins élevée que prévu. Le PLF est construit sur un taux de 4 % pour 2022. Peut-on espérer qu’il soit plus élevé, et vienne amortir davantage la dette ?

Je salue l’amendement du Gouvernement sur le plan de relance ainsi que l’avancée extraordinaire que constitue un impôt mondial sur les sociétés à 15 %. C’est une réussite remarquable que vous aviez lancée avec la loi portant création d’une taxe sur les services numériques, dit loi GAFA. Je me souviens des débats que nous avions eus dans l’hémicycle à cette occasion.

Messieurs les ministres je vous apporte donc tout mon soutien pour ce deuxième PLFR pour 2021, qui est absolument nécessaire. En tant que parlementaires de la majorité, rien ne nous interdit de penser à l’après et de nous poser de bonnes questions en matière de réforme de la fiscalité du patrimoine. L’immobilier est notamment un vecteur de transition énergétique et d’aménagement du territoire, un domaine dans lequel nous innovons assez peu.

Envisagez-vous d’aller plus loin pour faciliter la transmission d’entreprises, en associant davantage les salariés, à travers la participation et l’intéressement dans les développements futurs du plan de relance ?

Que pensez-vous de renforcer la fiscalité incitative pour le climat à destination des investisseurs immobiliers vertueux, en ciblant l’ensemble du bâti ancien, sur le modèle du dispositif Denormandie dans l’ancien ?

L’épargne vers les entreprises locales que proposent les acteurs du marché aux épargnants à travers les fonds d’investissement de proximité bénéficie d’une réduction fiscale peu intéressante par rapport à d’autres dispositifs. Êtes-vous favorable à une augmentation de ces avantages fiscaux afin de flécher l’épargne vers l’économie réelle et à quel niveau, le cas échéant ? Nous sommes dans l’attente d’y voir clair quant aux effets bénéfiques des réformes fiscales que nous avons lancées au début de la législature en matière d’investissement dans l’entreprise.

M. Jean-Louis Bricout. Étant donné les délais de mise à disposition du texte et le temps d’intervention accordé, je me concentrerai sur l’article 12. Ce PLFR semble imprécis, renvoyant à la voie réglementaire les décisions qui seront prises pour verser l’aide exceptionnelle aux 38 millions de Français dont les revenus n’excèdent pas 2 000 euros net par mois. Quand l’indemnité sera-t-elle versée ?

Sur quoi sera-t-elle calculée ? L’article 12 entretient un flou sur les personnes qui en bénéficieront. Vous créez une usine à gaz et indiquez que « les personnes qui assureront le versement de l’aide seront remboursées dans les plus brefs délais par l’État ». Que signifie cette phrase ? Les entreprises feront l’avance de l’indemnité, mais quel sera l’impact sur leur trésorerie ? Votre mesure crée un trou, qui prendra du temps à être compensé, que ce soit par la baisse des cotisations sociales ou par le versement de la part de l’État.

La mesure se révèle parfois injuste ; elle ne prend pas en considération les disparités très importantes au sein de la population. La situation d’une personne seule avec trois enfants dans une grande ville n’a en effet rien à voir avec celle d’une personne en couple, sans enfant, dans une zone moins tendue

Pour les étudiants, quoique la rédaction du décret soit floue, l’éligibilité à l’indemnité semble s’appuyer sur l’aide personnalisée au logement (APL). Pouvez-vous préciser si tous les étudiants recevront cette aide exceptionnelle dans les mêmes conditions, qu’ils vivent chez leurs parents ou hors de leur foyer ?

Vous avez prévu 500 millions d’euros pour le fonds d’aide aux agriculteurs confrontés aux aléas climatiques, alors que 600 millions par an avaient été annoncés. Les risques climatiques augmentent d’année en année. Quelles leçons en tirez-vous pour les budgets à venir, notamment pour celui de 2022 ?

Vous anticipez une sous-consommation des crédits octroyés aux mesures d’urgence du « quoi qu’il en coûte ». Aux 4 milliards d’euros reportés en 2022, s’ajoutent 2 milliards annulés et 2 milliards en réserve, au cas où la pandémie reprendrait. Ne pensez-vous pas que ces mesures que l’on peut trouver normales, efficaces et larges en début de pandémie auraient pu être mieux contrôlées, pour limiter les dépenses de l’État ?

Mme Patricia Lemoine. Le second projet de loi de finances rectificative pour 2021 n’est pas seulement un collectif de fin d’année classique, procédant à l’ajustement des crédits ouverts en fonction de leur consommation effective. Il contient également des éléments importants, qui traduisent les annonces faites ces dernières semaines.

Les redéploiements de crédits au sein de la mission Relance étaient attendus. Une lecture plus attentive du PLFR permettra d’y voir plus clair dans les mouvements opérés. Cette mission unique, consacrée à la relance, offre l’avantage de la réactivité, de l’adaptabilité et de la rapidité dans le décaissement des crédits, le corollaire étant une moindre lisibilité pour les parlementaires. L’examen en séance permettra cependant un point d’étape plus étayé.

S’agissant des ouvertures et fermetures de crédits, 3,6 milliards d’euros sont consacrés à l’indemnité inflation. Quel est le calendrier prévisionnel de son déploiement ainsi que les catégories de bénéficiaires ? Quid des personnes ayant des activités multiples ?

L’amélioration des indicateurs macroéconomiques témoigne de la vigueur de la reprise. Elle permettra de surcroît de diminuer le déficit public pour 2021, qui devrait s’établir à 8,1 %.

Pour ce qui concerne les amendements relatifs à France 2030, nous nous inscrivons pleinement dans l’ambition énoncée par le Président de la République, avec cependant une vigilance particulière sur la gouvernance et le pilotage des crédits inscrits, pour rendre le plan pleinement opérationnel.

M. Michel Zumkeller. Les conditions d’examen de ce texte – en commission, le samedi matin et en séance le 10 novembre, très certainement jusqu’en soirée – ne sont pas dignes, alors que les députés doivent rentrer dans leurs circonscriptions pour satisfaire le lendemain au devoir de mémoire. De plus, les députés de l’opposition ont reçu le PLFR, par mail, à quatorze heures cinquante-quatre, soit vingt-quatre minutes après le début de cette audition – j’ignore ce qu’il en est pour ceux de la majorité.

Beaucoup a été dit sur ce texte et sur le PLF. Nous vous avons soutenus au moment de la crise. Nous avons adhéré au « quoi qu’il en coûte », et continuons d’y adhérer. Il faut en sortir maintenant, et être très vigilant en matière d’endettement et de déficit public, ce qui n’est pas le cas. Dans un monde instable, qui va bouger tous les jours, il faut s’engager dans la limitation des dépenses structurelles, ce que vous ne faites pas.

En matière d’énergie, nous demandons un soutien, mais, à des chèques distribués ça et là, nous préférons une vraie réforme de la fiscalité. Nous regrettons qu’elle ne soit pas engagée car ces hausses des prix de l’énergie conjoncturelles sont aussi structurelles. Il faudra agir sur le fond.

Pour toutes ces raisons, nous vous demandons de vous engager dans le désendettement. Il faut que toutes les marges de manœuvre puissent servir au désendettement. Il est prévu que la « dette covid », de 165 milliards d’euros, soit remboursée sur 86 ans. Cela ne semble pas une bonne manière de traiter les générations futures.

Le groupe UDI s’oppose à tous ces budgets qui représentent un danger pour l’avenir car ils n’ont ni prévision ni réforme de structure. Or c’est de cela dont notre pays a besoin.

M. Charles de Courson. Monsieur le ministre, que pensez-vous d’un déficit structurel qui a été multiplié par deux, entre 2017 et 2021, passant de 2,5 % à 4 ou5 % ?

Vous dites que le surcroît de recettes a été utilisé pour compenser la baisse des effectifs. Or, le Haut Conseil constate que, contrairement à ce qu’il préconisait dans son avis du 17 septembre 2021, « le surcroît de recettes attendu n’est pas consacré au désendettement mais qu’il est, au contraire, plus que compensé par un surcroît de dépenses ou de mesures de baisse des prélèvements obligatoires. » Qu’en pensez-vous ?

Vous avez raison d’évoquer une bonne tenue de la croissance, mais vous ne dites pas que la France a été parmi les trois pays européens dont le taux de croissance a le plus chuté en 2020, atteignant moins 8 %. En fin d’année, il n’aura pas retrouvé le niveau qu’il aurait dû atteindre s’il avait suivi la trajectoire de 1,3 % par an.

Vous dites que le taux de chômage est en baisse. Au sens du Bureau international du travail (BIT) le chômage est stable, autour de 8 %, sur les deux ou trois dernières années : une baisse des chômeurs inscrits en catégorie A est partiellement compensée par une hausse des catégories B et C.

Il est exact que vous avez baissé les prélèvements obligatoires, mais pas de quelque 50 milliards d’euros. Si vous prenez en compte l’évolution de leur taux, la baisse n’est que de 40 milliards d’euros. De plus, elle est entièrement financée à crédit et ne résulte pas d’une contrepartie des économies sur les dépenses.

Vous prévoyez un accroissement des dépenses publiques, à 55,26 % du PIB. Or, si vous retirez l’effet de la crise sanitaire, ce chiffre reste bien au-delà des 53,8 % de 2019.

Enfin, vous dites que vous commencez à réduire la dette publique, qui passera de 115,6 % à 114 % de PIB entre 2021 et 2022. Un problème se pose car le déficit de 5 % sur 2 500 milliards que vous anticipez représente 125 milliards, alors que le PIB augmente de 85 milliards. Nous ne comprenons donc pas que les prévisions affichent une chute de 1,6 point de PIB du ratio de dette publique, soit 40 milliards d’euros. Le président du Haut Conseil n’a pas réussi à l’expliquer mais a suggéré qu’il pourrait s’agir d’opérations de trésorerie, liées à une surémission de dettes lors des années précédentes – car la dette publique est calculée nette des opérations de trésorerie. Monsieur Dussopt, cette explication vous semble-t-elle exacte ?

Mme Zivka Park. Le plan France 2030 a notamment pour objectif de faire de la France le leader de l’hydrogène vert, avec une production massive, et de produire le premier avion bas-carbone. Ces deux objectifs sont liés ; les atteindre est critique pour la transition écologique, notamment la décarbonation du transport aérien.

Sur l’enveloppe de 3,5 milliards de crédits de paiement que prévoit ce projet de loi de finances, 340 millions permettront de financer des projets liés à l’hydrogène vert, dès 2022. Si nous voulons un avion bas-carbone, nous devrons engager un travail avec tous les acteurs du secteur aérien. C’est la volonté de tous ceux que nous avons auditionnés, avec ma collègue Marie Lebec, dans le cadre de notre rapport spécial.

Les acteurs nous alertent sur la nécessité de créer en amont une filière et de développer nos capacités de production d’hydrogène, d’accompagner tous les acteurs du secteur, notamment les aéroports ; dans l’adaptation de leurs infrastructures ; et les compagnies aériennes, qui seront amenées à renouveler leur flotte. Quelle sera votre méthode pour créer une logique d’acteurs beaucoup plus coopérative et démontrer que la France peut devenir un modèle dans la décarbonation du transport aérien ?

M. Éric Coquerel . Je ne reviendrai pas sur le tableau que nous a dressé M. Bruno Le Maire de la situation économique car j’en ai le mal de mer. Je remarquerai simplement que le PLFR est arrivé en cours de débat et que nous ne disposons que d’une partie des recettes – l’autre est à retrouver dans les différents mécanismes –, ce qui ne nous permet pas de mesurer, par exemple, dans quelle proportion la baisse des dépenses publiques permettra de financer d’autres mesures. Cela étant, vous nous avez habitués à ces annonces qui ne se concrétisent pas. Emmanuel Macron avait ainsi promis un grand plan d’investissement, le GPI, de 57 milliards d’euros. En réalité, il ne dépassait pas une dizaine de milliards en termes de nouveaux crédits, les autres étant déjà prévus ou engagés. Citons encore le plan France relance : sur les 100 milliards annoncés, 11 étaient déjà inscrits dans le programme d’investissements d’avenir (PIA). Le plan France 2030 ne déroge pas à la règle. Ceux qui vous reprochent de trop dépenser pour des raisons électorales tombent dans le panneau : en vérité, ce ne sont que des annonces électorales ! Notons tout de même que les 30 milliards promis sur cinq ans représentent l’équivalent des différents PIA, de l’ordre de 60 milliards sur dix ans, soit six milliards par an. L’augmentation n’est pas si importante que cela. Surtout, ces crédits ne correspondent pas à des dépenses effectives. Dans le lot, on trouve de simples garanties qui ne seront pas des crédits budgétaires. En 2020, sur les crédits des trois premiers PIA, seuls 27 milliards, soit la moitié, ont été décaissés pour un résultat qui laisse à désirer.

Qu’est devenu le GPI annoncé en 2017 ? Concernant le plan France 2030, quelle part des 30 milliards annoncés correspondra à des crédits budgétaires et à de la dépense effective ? Dans quelle mesure se recoupera-t-il avec les PIA précédents ? Enfin, pourquoi annoncez-vous ce plan de 30 milliards en grande pompe, alors que les crédits prévus ne sont pas plus élevés que ceux des différents outils de la politique de soutien à l’investissement menée ces dernières années, sans les résultats attendus ?

M. Jean-Paul Dufrègne. L’exercice est atypique : vous nous présentez, sans qu’aucun document ne nous ait été transmis, le projet de loi de finances rectificative et une partie des mesures du projet de loi de finances pour 2022, que le Parlement examine pourtant depuis plus d’un mois. Cette grave dérive démocratique s’explique par le peu de considération que vous affichez pour le Parlement.

Le plan France 2030 n’est qu’un énième exercice de communication que le Président de la République affectionne tant et qui s’inscrit dans sa campagne présidentielle. Je ne sais pas comment ce plan se traduira sur le plan budgétaire mais je ne peux m’empêcher de le comparer au grand plan d’investissement présenté en 2017, qui prévoyait 50 milliards d’investissements sur cinq ans mais dont nous n’avons jamais vu la couleur.

Ces pratiques donnent l’impression d’un enfumage permanent, loin des enjeux et des investissements massifs pourtant nécessaires, notamment pour réussir la transition écologique et réindustrialiser notre pays, condition de notre souveraineté.

Concernant la situation économique, vous vous dites satisfait de la politique menée et des résultats obtenus, monsieur le ministre. Je m’en étonne. L’inflation est forte, pour des postes budgétaires importants, comme l’énergie. Elle frappe durement les ménages les plus populaires, dont le pouvoir d’achat s’érode. Les plus aisés, comme d’habitude, sont épargnés.

Vos réponses ne sont pas à la hauteur. D’un côté, le chèque énergie est insuffisant et trop restreint, de l’autre le chèque inflation cible tout le monde sans prendre en compte les besoins réels. Alors que vous convenez qu’il est nécessaire d’augmenter les salaires, vous vous refusez à utiliser les outils dont vous disposez : le SMIC et le point d’indice pour les fonctionnaires. Allez-vous, enfin, y consentir ?

Comptez-vous infléchir cette politique injuste en faveur des plus riches que certains, y compris dans votre majorité, appellent de leurs vœux ?

Mme Émilie Bonnivard. L’explosion des prix de l’électricité a des conséquences pour les ménages mais aussi pour la compétitivité des industries électro-intensives puisque 30 % de leur coût de production est lié à l’énergie qu’elles utilisent. C’est particulièrement vrai pour la production d’aluminium, de silicium ou d’acier. Que répondrez-vous à ces industriels qui souhaitent signer des contrats énergétiques à moyen terme ? Un dispositif d’interruptibilité et une mesure de « compensation carbone » avaient été proposés par Emmanuel Macron mais une réflexion devait être engagée, il y a plus de cinq ans, autour de contrats à moyen terme.

Par ailleurs, un dialogue pourrait-il être engagé avec la Commission européenne pour donner plus de visibilité à ces industries, fleurons de notre pays ? La fluctuation des prix de l’énergie ne permet pas d’investir massivement à moyen terme.

Enfin, quelles mesures allez-vous prendre pour favoriser la transmission d’entreprises au sein des familles et l’investissement en capital familial pour conforter les PME et les ETI de ces secteurs d’activité ? Ainsi, l’un des sites de FerroPem a fermé et les autres sont menacés : comment les protéger ?

Mme Christine Pires Beaune. S’agissant des régies, je salue l’instauration, en 2021, d’un mécanisme de compensation des pertes de recettes. Comptez-vous le proroger ?

Par ailleurs, un chèque énergie supplémentaire de 100 euros est accordé aux bénéficiaires du chèque énergie. Cependant, ils l’ont reçu en avril, sur la base des revenus de 2020. Or, ceux qui ont besoin de ce chèque aujourd’hui sont ceux qui sont dans la difficulté pour se chauffer à présent. Appliquerez-vous le principe de contemporanéité des revenus ?

M. Michel Castellani. L’indemnité inflation, d’un montant de 3,6 milliards d’euros, est un mécanisme utile. Cependant, de nombreux élus locaux craignent que les territoires ruraux ne soient oubliés. Il conviendrait de mieux territorialiser le dispositif pour qu’il cible les zones les plus fragiles.

De même, les collectivités territoriales n’ont pas été associées à la conception du plan France 2030 alors qu’elles sont compétentes en matière économique ou d’aménagement du territoire.

Pour le reste, nous ne pouvons qu’approuver le programme de soutien aux secteurs de pointe et espérer que vous atteindrez vos objectifs.

Mme Véronique Louwagie. Vous dites, monsieur le ministre, que le remboursement de la dette est une obligation et que les recettes supplémentaires seront consacrées à la résorption du déficit. Or, contrairement à ce que préconisait le Haut Conseil des finances publiques, il semble que le surcroît de recettes attendu ne soit pas consacré au désendettement mais absorbé par la hausse des dépenses ou la baisse des prélèvements obligatoires.

Concernant l’indemnité inflation, pouvez-vous confirmer que l’Agence de services et de paiement – ASP – ne sera pas mise à contribution pour organiser le paiement ?

Comment cela se passera-t-il pour les personnes qui cumulent de nombreux employeurs ?

Quant au prêt garanti par l’État – PGE –, vous évoquez une annulation à hauteur de 700 millions du fait de la sous-consommation des appels à garantie. Est-ce un report ?

Mme Valérie Rabault. Concernant la prime de 100 euros, les ressources d’une personne devraient être appréciées, dites-vous, au regard de sa situation. Le Conseil constitutionnel emploie le terme de ressources à propos d’un foyer fiscal et non d’un individu. Du coup, la réalité risque de contredire votre annonce, d’autant plus que vous visez la situation de cette personne. Distinguerez-vous selon qu’elle est célibataire, mariée, en ménage ? Pourquoi ces termes ont-ils été choisis ? Quelles en seront les conséquences ?

Pourrons-nous disposer d’une copie du décret d’application de l’article 12 avant le vote de la loi ?

Enfin, si j’ai bien compris, une femme seule qui gagnerait 2050 euros par mois et vivrait avec trois enfants n’aurait pas droit à la prime alors qu’une personne qui perçoit 1 200 euros et vit avec une autre qui en gagne 10 000, y aurait droit. Est-ce exact ?

Mme Marie-Ange Magne. La croissance et la reprise sont là mais le secteur de la culture n’en voit que les prémices, pour le moment. La fermeture des salles jusqu’au 19 mai puis leur réouverture sous jauge ainsi que l’instauration du passe sanitaire ont pesé sur les résultats des exploitants. Les entreprises du spectacle et les exploitants de salle ne constatent qu’un retour partiel du public. Tout l’écosystème est fragilisé et il est encore trop tôt pour savoir s’il s’agit d’un fait conjoncturel lié aux contraintes sanitaires ou d’une modification durable des pratiques culturelles.

Le retour du public n’ayant pas encore atteint le niveau précédant la crise et les acteurs culturels n’attendant pas de retour à la normale avant le dernier trimestre 2022, il serait nécessaire de prévoir des mesures de soutien. Que comptez-vous faire ?

Les industries culturelles ont besoin de visibilité dans un environnement concurrentiel qui se modernise. Quelle ambition portez-vous au travers du plan d’investissements France 2030 ?

M. Bruno Le Maire, ministre. Concernant l’affectation des recettes supplémentaires, la prévision de croissance s’élève à 6,25 % pour 2021. La croissance pour le troisième trimestre atteint les 3 %, ce qui est le meilleur résultat depuis 1968 – n’en déplaise à certains. Sauf accident en fin d’année, la croissance pourrait dépasser 6,25 % en 2021. Chaque dixième de point supplémentaire se traduit par des recettes fiscales supplémentaires à compter de l’examen de ce PLFR. Ce ne sera pas 8 milliards d’euros puisque nous arrivons au terme de l’exercice mais nous pouvons espérer 3 ou 5 milliards. Si c’était le cas, nous consacrerions l’intégralité de ces recettes fiscales supplémentaires à la réduction du déficit et de la dette, en tenant compte de l’avis du Haut Conseil des finances publiques. C’est vrai, nous avons dû faire face à des dépenses supplémentaires imprévues, notamment pour protéger les Français contre la hausse des prix, surtout celle de l’énergie.

Pour ce qui est de l’inflation, nous devons faire preuve d’humilité. Les débats sont infinis entre les économistes, les ministres des finances, les spécialistes, pour déterminer si elle est conjoncturelle ou structurelle. Elle est d’abord liée à la reprise de l’activité économique plus rapide que prévu. La demande se fait donc plus pressante de composants, de semi-conducteurs, de matériaux et d’énergie. Dans les prochains mois, lorsque l’équilibre sera restauré entre l’offre et la demande, il n’y a pas de raison que cette inflation demeure.

S’agissant de la dette publique, sa réduction tient à l’accélération de la croissance. Nous sommes au cœur de la stratégie du Gouvernement : pour réduire la dette sans faire souffrir les Français, il faut augmenter la croissance. Ainsi, les 30 milliards d’euros du plan d’investissements devraient engendrer 45 milliards de richesses supplémentaires pour le pays. Cette dépense permettra d’accroître la croissance et de réduire, par conséquent, notre endettement. Nous ne souhaitons pas aller plus vite que ce que nous avons prévu et nous respecterons le calendrier que nous nous sommes fixés pour ne pas prendre le risque de casser la croissance. En revanche, nous devrons poursuivre le rythme des mesures structurelles, à l’image de la réforme de l’assurance chômage, pour réduire encore la dette publique.

J’en viens à la gouvernance de France 2030, dont dépendra l’efficacité du plan d’investissements. Nous devons prendre le temps nécessaire pour réfléchir à la meilleure combinaison possible. Je souhaite y associer les parlementaires ; certains siègent déjà au comité de surveillance des investissements d’avenir. Les autres parties prenantes seront associées, qu’il s’agisse des universitaires, des chercheurs, des industriels, des investisseurs, sans négliger les avis étrangers. J’ai passé une demi-journée à Washington dans les locaux de la DARPA – l’agence chargée de la recherche et du développement des nouvelles technologies. Sa logique est radicalement différente de la nôtre. Nous pourrions nous en inspirer.

Cette gouvernance devra obéir à quatre principes, au moins. Il faudra tout d’abord unifier France 2030 et le PIA. Nous ne devons pas multiplier les sources d’investissements. Par ailleurs, la simplicité doit être la règle. Ensuite, dans un souci de transparence, des comptes doivent être régulièrement rendus au Parlement. Rappelons que nous sommes la première majorité à avoir instauré, en même temps qu’un plan de relance, une évaluation indépendante à laquelle vous êtes associés, sous l’autorité de Benoît Coeuré, pour le bon décaissement des crédits et leur emploi. Je suis très attaché au pouvoir de contrôle du Parlement. Enfin, le dernier principe est celui de l’indépendance. Les crédits ne doivent pas être capturés par des intérêts particuliers ou des logiques politiques. L’intérêt national doit présider au décaissement de ces crédits. Cela suppose un fonctionnement auquel nous ne sommes pas habitués : la direction ne serait pas assurée par un politique ni par des groupes d’intérêt.

S’agissant des prix de l’énergie et du ratio entre les dépenses et les recettes, je voudrais tordre le cou à une idée reçue : l’État ne se fait pas d’argent sur le dos des Français à l’occasion de cette crise énergétique. Au contraire, il en perd ! Les dépenses engagées pour protéger les Français sont supérieures aux recettes fiscales, d’autant plus réduites que les résultats des entreprises sont moins bons.

En 2021, l’indemnité inflation nous coûtera 1,5 milliard d’euros, le blocage des prix du gaz, 500 millions d’euros et le chèque énergie, 600 millions d’euros, soit 2,6 milliards d’euros de dépenses supplémentaires. Parallèlement, les recettes supplémentaires se sont élevées à 1,5 milliard d’euros.

En 2022, la hausse des prix de l’électricité sera plafonnée à 4 % au lieu de 15 %. L’État prendra en charge la différence, ce qui représente 5,9 milliards d’euros. À cela s’ajoutent 1,2 milliard d’euros de mesures de soutien aux gaziers et 2,3 milliards d’euros pour l’indemnité inflation. Les dépenses supplémentaires pour faire face à la crise énergétique s’élèvent donc à 9,4 milliards. En revanche, nous gagnons 2,3 milliards du fait de recettes supplémentaires ou de la réduction des dépenses.

En 2021 et 2022, les dépenses publiques supplémentaires pour surmonter la crise énergétique s’élèvent à 12 milliards d’euros. Or, les recettes ne sont que de 3,8 milliards d’euros. Le solde public négatif supplémentaire s’établit donc à 8,2 milliards d’euros. Si nous n’avions pris aucune mesure, nous n’en serions pas là et l’État aurait pu s’y retrouver. Nous avons préféré protéger les Français.

Mme Dalloz me demande comment ont été choisis les secteurs dans le cadre du plan d’investissements. Le travail aura duré près de six mois. Nous avons consulté les parlementaires, les filières, les économistes, des scientifiques. Nous avons choisi de cibler un nombre réduit de filières pour éviter le saupoudrage. Nous avons croisé trois facteurs, dans le cadre de la nécessaire accélération de la transition écologique. Le premier facteur est l’existence d’un marché. Ainsi, celui des semi-conducteurs ou de l’hydrogène explose. Le deuxième est l’existence d’une base industrielle française. Nous avons fait le choix des biotechnologies, de l’hydrogène, des semi-conducteurs parce que nous avons, dans ces secteurs, des start-up ou des PME très dynamiques. Le troisième facteur tient aux compétences, aux formations et à la qualification. Il est d’ailleurs parfois nécessaire d’ouvrir des filières entières de formation pour répondre aux besoins d’emplois dans ces domaines – l’intelligence artificielle, l’hydrogène, les électrolyseurs, etc…D’un côté, l’État doit accompagner les mutations car certaines capacités industrielles sont menacées. De l’autre, il faut former et qualifier dans des domaines où des emplois se créent.

Monsieur Mattei, il est encore trop tôt pour savoir si la croissance sera plus importante que prévu en 2022. Je maintiens donc les prévisions de 4 % pour 2022 et 6,25 % pour 2021. Je vous remercie pour vos propos concernant l’impôt mondial sur les multinationales. Pour certains, bien sûr, ce n’est pas assez. En  tout cas, en 2017, personne n’y croyait ! Au bout de quatre ans, nous y sommes ! Impossible n’est pas français.

S’agissant de la transmission des entreprises, nous avons pris des mesures, notamment le régime Dutreil que la loi PACTE a modifié. Faut-il aller plus loin ? Le débat est ouvert.

La fiscalité verte est l’un des grands défis politiques que nous devons relever. Nous ne gagnerons pas le combat contre le réchauffement climatique sans un prix carbone. Or, ce prix carbone est insupportable pour des millions de nos compatriotes, en particulier les plus modestes. Nous devrons trouver des mesures d’accompagnement. Je vous propose d’engager le débat pour faire tomber nombre de tabous. Ainsi, il me semblerait possible de remettre en cause le principe de non affectation des recettes pour que les recettes liées aux énergies fossiles financent la transition écologique. Des mécanismes d’accompagnement pourraient être décidés. Certains existent déjà – MaPrimeRénov’, les primes à la conversion, les soutiens à l’achat d’un véhicule électrique. Nous pourrions également nous inspirer des modèles étrangers, en particulier du dividende vert canadien qui permet de récompenser des comportements vertueux par des dividendes financiers. Enfin, dès lors que l’on demande un effort à nos grands industriels, nous devons instaurer une taxe carbone aux frontières car on ne peut faire payer deux fois nos industriels, pour décarboner leur industrie et pour livrer une compétition inégale face à des industriels qui utilisent de l’acier produit via des centrales à charbon, en Chine ou en Turquie.

La question environnementale est d’abord financière. Séparer finance et environnement serait une erreur. Les coûts sont tellement vertigineux que si l’on se contente de grands principes sans se préoccuper de savoir qui paie, on ne résoudra pas le problème climatique.

L’hydrogène vert fait partie des secteurs dans lesquels nous voulons investir massivement car nous avons un atout : une électricité décarbonée pour faire tourner les électrolyseurs. Nous pouvons donc être leaders dans l’hydrogène vert et espérer poser, d’ici à quelques mois, les premières pierres des électrolyseurs les plus puissants au monde.

Le grand plan d’investissement était beaucoup plus transversal que le plan France 2030 puisqu’il allait des compétences au PIA en passant par la transition écologique et le numérique. Au contraire, nous ciblons un nombre réduit de filières industrielles qui doivent nous permettre de retrouver notre souveraineté sur des chaînes de valeur.

La politique que nous menons bénéficie donc à tous les Français puisqu’elle crée des emplois et protège les salariés, en particulier, ceux dont le salaire se situe au niveau du SMIC. Selon les derniers résultats publiés à quinze heures par l’INSEE, la pauvreté n’a pas augmenté en France à la suite de la crise sanitaire, contrairement à ce que l’on entend dire trop souvent. Non, on ne compte pas un million de pauvres supplémentaire ! Il n’y a certes pas lieu de se satisfaire d’une stabilisation de la pauvreté mais nous pouvons tout de même considérer que nous avons fait le travail qu’il fallait pour protéger les plus fragiles en empêchant les faillites et en faisant baisser le chômage alors que, dans un contexte d’effondrement du PNB et de l’activité économique, les risques de faillites et d’une explosion du chômage étaient considérables.

Je suis favorable à une réflexion sur les contrats énergétiques à moyen terme tant la question des électro-intensifs sera fondamentale dans les années à venir. Nos fleurons industriels ont besoin de la stabilité des prix ; nous en discutons avec la Commission européenne. À propos des entreprises que vous avez mentionnées, je vous assure que nous sommes mobilisés pour essayer de trouver des solutions et éviter des fermetures d’usines.

Nous n’avons pas d’inquiétude sur les PGE. J’entends dire ici ou là que des entreprises ne pourront pas les rembourser mais telle n’est pas l’analyse de la Banque de France et cela ne correspond pas non plus aux chiffres dont nous disposons. L’immense majorité des entreprises pourra les rembourser. Je ne pense pas que des mesures transversales s’imposent pour repousser des échéances mais, en revanche, nous accompagnerons spécifiquement telle ou telle entreprise dans tel ou tel territoire. Je m’y engage : nous ne laisserons tomber personne.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. Le PLFR ouvre 277 millions d’euros pour le secteur de la culture, principalement à destination d’opérateurs et des industries de création afin de compenser des pertes de recettes en 2021.

Le dispositif de prise en charge de la perte d’épargne brute des régies exploitant des SPIC adopté dans le PLFR de juillet dernier a été calculé sur la base de l’épargne brute de 2020. Le PLFR à venir ne peut prévoir une éventuelle prorogation puisqu’il ne peut contenir de disposition dont les effets budgétaires se produiraient après 2021. Si nous devons en discuter, ce sera plutôt dans le cadre du débat sur les articles non rattachés.

Le Gouvernement déposera un amendement pour anticiper le remboursement, à hauteur de 150 millions d’euros, de la compensation aux industries les plus énergivores afin de les aider à passer le cap de la hausse du prix de l’énergie.

Les 500 millions d’euros pour le fonds de solidarité à destination des agriculteurs ne concernent pas l’assurance récolte, laquelle fera l’objet d’un projet de loi au début de l’année prochaine dont les dispositions entreront en vigueur en 2023. Ces crédits complètent ceux qui ont été prévus pour l’indemnisation de l’épisode de gel du mois d’avril et des autres calamités agricoles. Nous atteindrons ainsi le milliard d’euros annoncé.

La prorogation d’un an du dispositif Denormandie a été actée afin d’en avoir une meilleure évaluation. Un amendement sera déposé en ce sens dans le projet de loi de finances pour 2022.

S’agissant de l’indemnité inflation, nous avons d’abord choisi la simplicité et la rapidité. Nous avons retenu comme critère les revenus individuels. Le seuil de 2 000 euros correspond au revenu médian, à quelques dizaines d’euros près, afin que 70 % des Français y soient éligibles dans des conditions d’automaticité, sans qu’ils aient à effectuer quelque demande que ce soit.

Pour toutes les personnes en activité, l’employeur principal, public ou privé, sera chargé de verser l’indemnité et il sera remboursé par un crédit de cotisations sociales. Pour les salariés de particuliers rémunérés par le chèque emploi service universel (CESU) ou Pajemploi, l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) assurera le versement et c’est elle qui sera remboursée. Nous travaillons par ailleurs aux modalités d’information des employeurs « non principaux » de manière à éviter les doublons.

Nous devons faire face à un certain nombre de difficultés techniques mais, a priori, le versement devrait être effectif pour la majorité des salariés et pour les travailleurs indépendants à la fin du mois de décembre. Je précise que, dans le cadre du PLFR, nous proposerons des crédits de compensation anticipée afin d’éviter des effets de trésorerie pour les organismes qui verseront ou rembourseront les cotisations.

Pour les bénéficiaires de l’indemnité relevant de Pôle emploi ou de la CAF – demandeurs d’emplois ou bénéficiaires des minima sociaux – notre objectif est un versement en janvier ; pour les agents publics, entre janvier et février ; pour les étudiants boursiers, en décembre et pour les retraités, en février.

Le seuil d’éligibilité s’élève à 26 000 euros brut sur dix mois, de janvier à octobre, que ce soit pour un revenu individuel d’activité ou de remplacement, ce qui évitera des évictions en raison du versement de telle ou telle prime.

Le nombre de poly-employés, au mois d’octobre, étant assez bas, l’application de ce dispositif en sera facilitée.

Je précise également qu’environ 2 millions de personnes âgées de moins de 26 ans bénéficieront de cette mesure : 500 000 étudiants bénéficiant des aides au logement (APL), 700 000 demandeurs d’emploi et 750 000 étudiants boursiers.

L’Agence de services et de paiement ne sera pas mise à contribution puisque nous avons prévu de verser des crédits aux organismes verseurs – URSSAF, Pôle emploi, centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS), CAF – ou aux organismes de sécurité sociale afin de compenser le crédit de cotisation dont ils feront bénéficier les employeurs.

Le coût net de cette mesure s’élève à 3,8 milliards d’euros, cette indemnité étant exonérée de cotisations et d’impôts.

Enfin, la dette diminue en effet de 1,9 point entre 2021 et 2022 : pour 1 point, en raison du solde et de la croissance et, pour 0,8 ou 0,9 point, en raison des flux de consommation de trésorerie : en 2020, nous avons en effet emprunté plus qu’il n’était nécessaire. La consommation de ce sur-emprunt et de cette trésorerie globalement accumulée à hauteur de 2,8 points de PIB a représenté 1,1 point en 2021 et sera de 1,4 point en 2022. Un nouvel emprunt est donc inutile puisque nous disposons des liquidités.

J’ai indiqué dans mon propos liminaire que le différentiel des OPEX serait financé par une ouverture de crédits de 150 millions d’euros mais j’ai été imprécis s’agissant des « annulations » liées à des sous-consommations : il s’agit en fait de déblocages de crédits placés en réserve de précaution. Les annulations auxquelles nous procédons ne constituent qu’une partie de cette dernière, contrairement à ce qui peut se passer dans d’autres ministères. Nulle sous-consommation des crédits dans les armées !

 

 


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   examen en commission

Lors de sa réunion du samedi 6 novembre 2021 au matin, la commission a examiné le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2021.

M. le président Éric Woerth. Chers collègues, l’ordre du jour appelle l’examen du deuxième projet de loi de finances rectificative (PLFR), pour lequel nous avons auditionné les deux ministres concernés mercredi 3 novembre, le jour de sa présentation en Conseil des ministres. Le texte sera examiné en séance publique mercredi 10 novembre.

Avec 31 amendements déposés, contre 292 l’année dernière, nous retrouvons un nombre comparable à celui des années antérieures à 2020.

Le contrôle de la recevabilité financière ainsi que du respect des exigences de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a conduit à déclarer deux amendements irrecevables. L’un proposait d’instituer un prélèvement sur recettes (PSR) pour 2022 dans la seconde partie du texte. Or un PSR ne peut être créé, dans le cadre du PLFR, que dans la première partie et pour l’année en cours, et, s’il concerne l’année à venir, dans la seule première partie du projet de loi de finances initiale. L’autre amendement, qui rendait plus favorable le calcul des revenus permettant de bénéficier de l’indemnité inflation, constituait clairement une charge.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ce PLFR de fin de gestion respecte la pratique à laquelle le Gouvernement et la majorité se tiennent depuis 2018, de ne pas introduire de nouvelles dispositions fiscales. En conséquence, les amendements visant à introduire des dispositifs fiscaux recevront un avis défavorable. Le PLFR n’est pas le bon véhicule pour cela, ce qui n’empêche pas d’en débattre. Bien souvent, d’ailleurs, nous en avons déjà débattu lors de l’examen du PLF.

 


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   examen des articles

Article liminaire
Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques pour l’année 2021

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article présente sous forme de tableau les prévisions actualisées des soldes de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2021.

Le déficit des administrations publiques s’améliorerait à – 8,1 % du PIB, soit une diminution de 0,3 point par rapport à la prévision associée au PLF 2022.

Le solde structurel s’établirait à – 5,7 % du PIB potentiel, en amélioration par rapport à la LFR 1 (– 6,3 %). L’évolution de ce solde entre 2020 et 2021 reste peu significative en raison du choix de comptabiliser les mesures d’urgence comme étant ponctuelles et non structurelles en 2020.

En revanche, la composante conjoncturelle du solde s’améliore par rapport à 2020 et à la prévision de la loi de finances initiale pour 2021, alors que l’impact des mesures ponctuelles et temporaires redevient presque nul.

Le PIB nominal s’établirait, quant à lui, à 2 457,8 milliards d’euros en 2021.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues et non sur le seul budget de l’État. Il offre ainsi une vision consolidée de l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale. Les données présentées sont issues de la comptabilité nationale, qui fait foi pour l’encadrement européen des finances publiques.

Aux termes de l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([12]), doit être présenté dans l’article liminaire de chaque PLFR « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES en 2020 et 2021

(en % du PIB)

Soldes

2020

LFI 2021

Pstab pour 2021

LFR 1 2021

PLF 2022 (pour 2021)

PLFR 2 2021

Solde structurel (1)

– 1,3

– 3,8

– 5,5

– 6,3

– 5,8

– 5,7

Solde conjoncturel (2)

– 5,0

– 4,5

– 3,4

– 3,0

– 2,5

– 2,3

Mesures ponctuelles et temporaires (3)

– 2,9

– 0,2

– 0,2

– 0,1

– 0,1

– 0,1

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

 9,2

 8,5

 9,0

 9,4

 8,4

 8,1

Source : loi de finances pour 2021, Pstab 2021-2027, LFR 1 pour 2021, PLF 2022 et présent PLFR.

Le présent article actualise ainsi, pour 2021, la prévision de déficit public à 8,1 % du PIB. Le projet de plan budgétaire actualisé pour 2022 envoyé à la Commission européenne indique une déclinaison par sous-secteur d’administration retracée au sein des développements introductifs du présent rapport ([13])

I.   Le déficit public se réduit pour atteindre 8,1 % du PIB en 2021

Le déficit public pour 2021 est désormais estimé à 8,1 % du PIB, contre 8,5 % en loi de finances initiale (LFI) et 9,4 % selon la première loi de finances rectificative pour 2021 ([14]).

Les composantes du solde public

Le solde public, calculé en comptabilité nationale et exprimé en pourcentage du PIB effectif, peut être décomposé en trois composantes :

– le solde structurel, exprimé en pourcentage du PIB potentiel, qui traduit l’équilibre du budget corrigé de l’effet de la conjoncture ;

– les mesures ponctuelles et temporaires, calculées en pourcentage du PIB potentiel, qui peuvent être sorties du calcul du solde structurel en raison de leur caractère exceptionnel sur l’année ;

– le solde conjoncturel, exprimé en pourcentage du PIB effectif, qui permet de traduire l’effet de la conjoncture au sein du solde public. Ce solde inclut un terme additionnel qui corrige la différence d’unité entre, d’une part, solde structurel et mesures ponctuelles et temporaires (exprimés en pourcentage de PIB potentiel) et, d’autre part, solde nominal et solde conjoncturel (exprimés en pourcentage de PIB effectif).

La prévision de PIB nominal en milliards d’euros est importante dans le calcul des différents ratios de finances publiques. Elle s’élèverait, selon les nouvelles hypothèses associées au présent PLFR, à 2 457,8 milliards d’euros en 2021 – contre 2 425,6 milliards au sein de la précédente loi de finances rectificatives Le PIB potentiel, important pour le suivi des engagements budgétaires européens de la France et le calcul du solde structurel, s’établirait quant à lui à 2 557,0 milliards d’euros.

A.   Le creusement du solde structurel en 2021

1.   Qu’est-ce que le déficit structurel ?

Le suivi du solde structurel, dont le calcul est complexe, est essentiel dans l’encadrement européen des finances publiques nationales.

Le solde structurel des administrations publiques

Le solde public effectif peut se décomposer en deux parties : une partie conjoncturelle, qui représente les effets du cycle économique sur les dépenses et les recettes publiques, et une partie structurelle, correspondant au niveau du solde effectif si la production de l’économie se situait à son niveau potentiel (c’est-à-dire le volume maximal de biens et de services que l’économie produit lorsqu’elle utilise toutes ses capacités).

Le solde structurel s’établit donc en corrigeant le solde public effectif des effets de la conjoncture économique, ainsi que des situations ou mesures ponctuelles (mesures « one-off » selon la terminologie de la Commission européenne) ou temporaires, qui n’ont pas d’impact durable sur le solde. L’intérêt de cet outil d’analyse est d’identifier les mesures liées directement à une décision discrétionnaire de politique économique.

Toutes les dépenses sont supposées structurelles, c’est-à-dire indépendantes de la conjoncture économique, à l’exception des dépenses liées à l’indemnisation du chômage, qui sont intégrées au calcul du solde conjoncturel car leur évolution est cyclique.

Parmi les recettes, seules les recettes non fiscales, comme les dividendes, sont considérées comme structurelles. Tous les prélèvements obligatoires sont supposés varier en fonction de la conjoncture.

a.   Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit issu des effets de la conjoncture. En temps normal, la réduction de la composante structurelle est prioritaire, dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le déficit structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([15]). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB.

Le suivi européen de ce solde a cependant été suspendu au début de la crise avec l’activation de la clause dérogatoire générale. Les États membres ont en effet été contraints de financer des mesures de soutien d’une ampleur exceptionnelle. La Commission européenne a annoncé le 2 juin 2021 que cette clause resterait activée en 2022 et devrait s’éteindre en 2023.

b.   Des modalités de calcul complexe

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif, mesuré en comptabilité nationale et utilisé pour le calcul des ratios de finances publiques, et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques, ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une construction économétrique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([16]). Par suite, la croissance potentielle est définie comme le niveau de croissance du PIB potentiel au-delà duquel apparaissent des tensions inflationnistes.

Les hypothèses d’écart de production permettent d’estimer la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit, selon une méthodologie de calcul décrite dans l’annexe 2 du rapport annexé à la LPFP pour les années 2018 à 2022.

Une approche plus simple, mais généralement vérifiée − appelée « règle du pouce » −, consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est légèrement supérieur à la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes de dépenses sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est usuellement considérée comme de l’ordre de 1.

Concrètement, plus l’écart de production est négatif, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Toute surestimation de l’écart de production, découlant par exemple de la surestimation du niveau de croissance potentielle, conduit à sous-estimer le niveau du déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

2.   Un solde structurel important mais très dépendant des hypothèses retenues

a.   Le creusement du solde structurel en 2021

L’évolution des prévisions de solde public présentée supra indique un creusement du solde structurel au cours de l’année 2021. Alors qu’il devait atteindre – 3,8 % en LFI, le présent PLFR anticipe un niveau de – 5,7 %, en amélioration toutefois par rapport à la première LFR (– 6,3 %) et au PLF 2022 (– 5,8 %).

Le calcul du solde structurel

La variation du solde structurel correspond à la somme de l’effort structurel et de la composante discrétionnaire.

L’effort structurel retrace les mesures discrétionnaires de politique économique en dépense, en rapportant le taux de croissance de la dépense publique en volume à la croissance potentielle de l’économie, et en recette, en estimant le montant des mesures nouvelles en matière de prélèvements obligatoires (y compris les crédits d’impôt). Il se décompose en trois éléments : un effort en dépense (négatif quand des mesures nouvelles augmentent les dépenses publiques), un effort en recettes (négatif quand des mesures nouvelles diminuent le rendement des impôts) et une clé en crédits d’impôts.

La composante non discrétionnaire se décompose, quant à elle, entre l’effet des recettes hors prélèvements obligatoires (supposées non discrétionnaires) et celui de l’élasticité fiscale des prélèvements obligatoires. Cette élasticité représente les variations des élasticités des recettes par rapport à leur élasticité moyenne (dite élasticité conventionnelle) qui, elle, est intégrée au calcul du solde conjoncturel. Cet effet statistique est intégré au calcul du solde structurel alors qu’il n’a pas de lien direct avec la volonté des décideurs publics.

Le creusement du solde structurel – principalement lié à la poursuite du financement des mesures d’urgence en 2021 – s’accompagne, en contrepartie, d’une amélioration de la composante conjoncturelle. Cette amélioration illustre un reflux de l’écart de production et un rapprochement de l’économie de son niveau potentiel.

Dans le même temps, l’effet des mesures ponctuelles et temporaires resterait pratiquement neutre sur le solde effectif, après un niveau élevé en 2020 (– 2,9 %). La comptabilisation des mesures d’urgence comme ponctuelles et temporaires en 2020 avait contribué à la déformation de la trajectoire de solde structurel.

La définition des mesures ponctuelles et temporaires

La Commission européenne a développé, dans le rapport Public Finance in the EMU 2015, une doctrine de classification pour les mesures ponctuelles et temporaires, reposant sur cinq principes :

– la mesure est intrinsèquement non-récurrente ;

– le caractère ponctuel et temporaire ne peut être décrété par la loi ou par une décision du Gouvernement, ce qui implique que la Commission ne se sent pas tenue par la caractérisation présentée ;

– les composantes volatiles des recettes et des dépenses ne doivent pas être considérées comme ponctuelles et temporaires ;

– les mesures discrétionnaires conduisant à creuser le déficit public ne sont pas, sauf exception, considérées comme ponctuelles et temporaires ;

– seules les mesures ayant un impact significatif, c’est-à-dire supérieur à 0,1 % du PIB, sur le solde public peuvent être traitées comme ponctuelles et temporaires.

En tout état de cause, la Commission adopte une approche au cas par cas et se réserve la décision de classer ou non une mesure donnée comme ponctuelle et temporaire.

Source : annexe II de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

b.   Une évolution très dépendante des hypothèses retenues

De façon étonnante, le solde structurel pour 2020, à – 1,3 %, a respecté la cible fixée pour l’année (– 1,5 %) par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022, malgré la mise en œuvre de mesures massives d’urgence et de relance. Cette évolution tenait néanmoins à des choix méthodologiques du Gouvernement de comptabiliser l’ensemble de ces mesures comme ponctuelles et temporaires.

Le Gouvernement est revenu sur ce choix au titre de l’exercice 2021, en intégrant les mesures d’urgence et de relance au sein du solde structurel en 2021, ce qui explique la forte dégradation observée entre les deux exercices. Le HCFP a d’ailleurs souligné, dans son avis sur la première loi de finances rectificative pour 2021, que, « les mesures d’urgence et de relance ont fait l’objet d’un traitement différent en 2020 et 2021, ce qui enlève toute pertinence à la comparaison du solde structurel entre les deux années » ([17]).

B.   La caducité de la loi de programmation des finances publiques

Le Haut Conseil des finances publiques a reconnu, dès son avis sur la première loi de finances rectificative pour 2020 ([18]), que les circonstances exceptionnelles, au sens du TSCG, étaient réunies. Il n’est pas revenu sur cette appréciation depuis et l’a rappelé dans l’avis rendu sur le présent PLFR ([19]).

Dès lors, si la cible de solde structurel pour 2021 (5,7 % du PIB potentiel) s’éloigne largement de la prévision de LPFP pour la même année (– 1,2 %), le mécanisme de correction prévu par la loi organique n’a pas vocation à être activé tant que ces circonstances exceptionnelles demeurent.

Le mécanisme de correction de la loi organique

L’article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit un mécanisme de correction lorsqu’un écart important est constaté entre l’exécution de l’année écoulée et la trajectoire de solde structurel définie dans la loi de programmation des finances publiques. Le Haut Conseil des finances publiques a la mission d’identifier un tel écart, dans son avis rendu préalablement au dépôt du projet de loi de règlement.

Un écart est considéré comme important lorsqu’il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

Le déclenchement du mécanisme de correction doit conduire le Gouvernement à exposer les raisons de l’écart important qui a été constaté et à présenter, à l’occasion du DOFP, des mesures de correction. Ces mesures doivent intervenir dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l’année. Un retour à la trajectoire de solde structurel doit intervenir dans un délai maximal de deux ans à la suite de l’année pendant laquelle l’écart important a été constaté.

Il est toutefois prévu que le déclenchement du mécanisme de correction n’intervienne pas dès lors que sont constatées des circonstances exceptionnelles répondant aux conditions fixées par le TSCG.

Le HCFP a, de plus, été conduit à reconnaître la caducité de la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques, en la considérant comme une « référence dépassée », ce qui laisse penser que le mécanisme de correction n’a pas vocation à être activé tant qu’une nouvelle loi de programmation des finances publiques n’aura pas été adoptée, même en cas de sortie des circonstances exceptionnelles.

La loi de programmation des finances publiques détermine en effet les hypothèses de croissance et de PIB potentiels sur lesquels les objectifs de solde structurel sont calculés. Or, la contraction massive de l’activité en 2020 rend nécessaire la révision de ces hypothèses, qui ont également contribué à fausser la lecture du solde structurel, calculé en pourcentage de PIB potentiel.

Le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2022 présente une trajectoire pluriannuelle révisée de ces prévisions. Le projet de plan budgétaire actualisé pour 2022 précité actualise ces hypothèses pour les exercices 2020, 2021 et 2022 avec, en particulier, une amélioration de l’écart de production de 0,2 point en 2021 et 2022. Cet écart serait positif en 2022.

Les hypothèses de croissance potentielle n’ont, quant à elles, pas été révisées par rapport à la trajectoire associée au projet de loi de finances pour 2022.

HypothÈses initiales d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Solde structurel (LPFP)

– 1,9

– 1,6

– 1,2

– 0,8

Croissance potentielle (LPFP)

1,25

1,25

1,30

1,35

Écart de production en % du PIB (LPFP)

– 0,2

0,2

0,6

1,1

Croissance potentielle (RESF 2022)

1,25

0,0

0,8

1,35

1,35

1,35

1,35

Écart de production en % du PIB (RESF 2022)

– 7,2

– 2,2

0,4

0,4

0,4

0,4

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2026

2027

 

 

 

 

 

Croissance potentielle (RESF 2022)

1,35

1,35

 

 

 

 

 

Écart de production en % du PIB (RESF 2022)

0,4

0,5

 

 

 

 

 

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2022. Les cases grisées résultent de la révision par le projet de plan budgétaire actualisé.

II.   Le Haut Conseil des finances publiques souligne de nouveau la prudence des prévisions

Le Haut Conseil des finances publiques, saisi du présent projet de loi de finances rectificative, a rendu son avis le 29 octobre ([20]).

1.   Un scénario macroéconomique validé malgré des incertitudes en matière d’inflation

Le HCFP valide l’actualisation – à la marge – du scénario macroéconomique sur lequel repose le présent PLFR. L’hypothèse de croissance de 6,25 % pour 2021 devrait même être « dépassée » au vu des résultats meilleurs qu’attendus du troisième trimestre 2021 – l’acquis de croissance à la fin de ce trimestre atteignant déjà 6,6 %.

La prévision d’inflation en 2021, inchangée à 1,5 %, est considérée comme « plausible », même si les dernières données publiées par l’Insee indiquent que la tendance haussière de l’inflation fait peser un risque de léger dépassement de cette prévision en 2021 ([21]).

Une incertitude pèse cependant sur l’évolution de la masse salariale, sur laquelle un volume important de prélèvements obligatoires est assis. Après les remarques du Haut Conseil à ce sujet formulées dans son avis sur le PLF 2022, le Gouvernement a revu à la hausse ses prévisions de croissance de la masse salariale, qui passent de 6,2 % à 7,2 %. Le Haut Conseil considère pourtant que cette prévision sensiblement relevée pourrait être « encore basse », dans la mesure où l’Unédic a prévu très récemment une croissance plus élevée, de 8,0 %, en 2021.

2.   Les nouvelles prévisions de finances publiques restent prudentes

Les hypothèses relatives aux finances publiques apparaissent également prudentes. Le déficit public effectif, estimé à 8,1 % du PIB en 2021 par le présent PLFR, pourrait ainsi être « légèrement inférieur à la prévision ».

En effet, le Gouvernement prévoit un surcroît de prélèvements obligatoires de 4,5 milliards en 2021, dont 2,9 milliards de cotisations et de prélèvements sociaux en lien avec la révision à la hausse des hypothèses de croissance de la masse salariale. Néanmoins, le Haut Conseil considère que les recouvrements de prélèvements obligatoires pourraient être plus élevés que prévu, la nouvelle hypothèse de croissance de la masse salariale étant encore « prudente » en 2021 malgré sa révision à la hausse (voir supra).

Le HCFP souligne également que la prévision de dépenses publique est revue à la baisse de 1,2 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2021. En effet, les nouvelles mesures en dépense portées par le présent PLFR sont plus que compensées par des annulations de crédits. Ces mouvements de crédits sont détaillés, dans le présent rapport, au sein du commentaire de l’article 4 du présent PLFR.

*

*     *

La commission adopte l’article liminaire non modifié.

 


—  1  —

   premiÈre partie :
conditions générales de l’équilibre financier

TITRE PREMIER
dispositions relatives aux ressources

Avant l’article 1er

Amendement CF11 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Face à l’urgence sociale et écologique, nous profitons de ce deuxième PLFR pour présenter un contre-budget réécrivant une justice fiscale. Les amendements visent notamment à créer de nouvelles recettes : vous les connaissez, car nous les déposons régulièrement.

Celui-ci a pour objet de réintroduire quatorze tranches d’impôt sur le revenu. Ces tranches ont été réduites à cinq, ce qui limite la progressivité de l’impôt, tendance que nous souhaitons inverser. Cette réforme apporterait, de surcroît, davantage de recettes fiscales.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Nous avons régulièrement ce débat. Avec nos tranches, l’impôt sur le revenu est parmi les plus progressifs qui existent au monde. Au cours de cette législature, nous avons baissé les deux premières tranches.

La commission rejette l’amendement CF11.

Amendement CF6 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Il vise à supprimer le crédit d’impôt recherche (CIR), qui, avec 6,6 milliards d’euros, est la première dépense fiscale du budget de l’État. Or le CIR ne profite pas à la recherche et à l’innovation mais aux entreprises du CAC40.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF6.

Amendement CF7 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Il vise à taxer les multinationales à hauteur de leur bénéfice réel réalisé en France. Le détournement des recettes publiques est estimé entre 80 et 100 milliards par an. Il serait bénéfique de pouvoir récupérer ces ressources.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF7.

Amendement CF4 de Mme Véronique Louwagie.

M. Gilles Carrez. Il s’agit d’un amendement d’appel à propos d’une question qui exaspère les Français depuis des décennies : l’impôt sur l’impôt. Elle a été traitée en partie pour la contribution sociale généralisée (CSG), dont une part est déductible de l’impôt sur le revenu, mais il reste la TVA sur les taxes intérieures de consommation portant sur l’énergie. Je suis sûr que nous sommes tous d’accord sur le principe.

Aurons-nous, s’agissant de cette TVA, un suivi mettant en regard l’augmentation des recettes de TVA et les diminutions des taxes intérieures sur la consommation de produits énergétiques liées à la baisse en volume de la consommation de carburant ? On entend dire que l’État s’enrichit. Cela n’est pas aussi évident.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Demande de retrait, pour les raisons que vous avez évoquées.

Il faudra bien qu’on arrive à résoudre ce problème de l’impôt sur l’impôt, je ne peux qu’en être d’accord.

Il entre en outre dans notre rôle de nous assurer, dans le contexte actuel d’augmentation des prix de l’énergie, du suivi chiffré de l’évolution de la TVA et de la TICPE. Un mauvais débat s’installe sur de supposées cagnottes et sur le fait que l’État gagne de l’argent. C’est pourquoi j’ai demandé aux ministres, lors de leur audition le 3 novembre sur le présent texte, un suivi précis et régulier de toutes les taxes sur l’ensemble des énergies – essence, gaz, électricité – en 2022.

Il importe que chacun puisse constater les évolutions des recettes ou des pertes de recettes fiscales. Il sera notamment intéressant de voir comment le plafonnement de la hausse des tarifs de l’électricité influera sur les recettes de l’État du point de vue de la TVA et de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE).

M. Gilles Carrez. Compte tenu du mécanisme de l’ex-contribution au service public de l’électricité (CSPE), au fur et à mesure que le prix du baril augmente, le différentiel en dépenses au titre de la péréquation et des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables diminue. On peut réaliser des économies, qui se chiffrent en milliards.

M. le président Éric Woerth. Pour faire un parallèle avec la fiscalité sur le tabac, on pourrait observer que l’augmentation des prix diminue un peu la consommation mais pas la recette fiscale.

Cet amendement que vient de présenter Gilles Carrez, nous le défendons depuis quatre ans, la réponse du rapporteur général montre la même constance. C’est un vrai sujet, non pas tant de mécanismes fiscaux que de justice, de bon sens et de cohérence intellectuelle. On peut le traiter à isofiscalité – soyons clairs, l’idée n’est pas de baisser l’impôt.

Par ailleurs, on devrait proposer une définition comptable du terme de cagnotte, ce qui permettrait d’éviter les débats politiques.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’entends ce que cela a de frustrant et d’insatisfaisant mais la réalité est bien celle-là que, si l’on adoptait l’amendement, on s’exposerait à un contentieux avec l’Europe. Le sujet devra vraiment être mis sur la table lors de la discussion de la prochaine directive « TVA ».

M. le président Éric Woerth. C’est le bon moment pour cela. La France assumerait très bien ce contentieux, comme elle en assume d’autres.

M. Gilles Carrez. Je retire l’amendement et le redéposerai en séance. Il est utile d’avoir ce débat régulièrement.

L’amendement CF4 est retiré.

Amendement CF9 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Par cet amendement, nous demandons le rétablissement et le renforcement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Quoi qu’en dise le rapporteur général, sa suppression n’a pas eu d’effet en termes d’investissement et de demande de travail. Son rétablissement rapporterait plus de 10 milliards de recettes.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF9.

Amendement CF8 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Il vise à supprimer les principales niches fiscales polluantes, telles que celle sur le gazole non routier, le kérosène aérien à usage commercial, le remboursement du gazole pour le transport routier, l’exonération de taxe sur le carburant maritime ou l’exonération de taxe carbone des sites industriels et des entreprises les plus émettrices de gaz à effet de serre. Les recettes attendues de ces suppressions atteindraient 24 milliards d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Il est crucial que la suppression et l’extinction des niches brunes soient prévues de façon transitoire et concertée avec les secteurs. Le principe de transition juste suppose de considérer tous les emplois liés aux secteurs qui seront mis en difficulté par l’extinction des dépenses fiscales. C’est ce que nous avons fait avec le gazole non routier (GNR) – vous avez vu le temps que cela prend. Il faut parfois accepter de ne pas agir de façon radicale, et d’accompagner les acteurs dans le temps pour préserver les emplois, requalifier et former les salariés et nous diriger vers une économie plus décarbonée.

La commission rejette l’amendement CF8.

Amendement CF10 de Mme Mathilde Panot.

Mme Sabine Rubin. Nous demandons la suppression du prélèvement forfaitaire unique (PFU). Comme la suppression de l’ISF, le PFU accroît les inégalités et laisse à désirer s’agissant des investissements attendus.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF10.

Amendement CF12 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Il s’agit de revenir sur la suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % des contribuables les plus riches. D’abord, elle n’était pas prévue dans le programme d’Emmanuel Macron – mais on sait ce que deviennent les promesses. Ensuite, elle est injuste, car les 20 % de contribuables les plus riches capteront 8 des 17 milliards amputés au budget de l’État. Enfin, elle constitue une coupe supplémentaire dans l’autonomie financière des collectivités territoriales.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. La suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % des contribuables les plus riches était une recommandation – c’est un euphémisme – du Conseil constitutionnel. Or, parmi ces 20 %, on trouve des personnes qui gagnent à peine plus de 2 000 euros par mois. On ne peut pas à la fois considérer qu’avec un tel revenu, on appartient à la classe moyenne, et ne pas vouloir que ces personnes gagnent en pouvoir d’achat. La mesure était donc souhaitable.

M. le président Éric Woerth. La mesure souhaitable aurait été de ne pas supprimer la taxe d’habitation…

Mme Sabine Rubin. Une autre mesure aurait été de revoir entièrement la taxe d’habitation.

La commission rejette l’amendement CF12.

Amendement II-CF13 de Mme Mathilde Panot

Mme Sabine Rubin. L’amendement vise à annuler la baisse des impôts de production qui, une fois encore, constitue un cadeau aux grosses entreprises – les petites n’en bénéficieront que de manière très marginale –, de surcroît les plus polluantes. En outre, l’effet multiplicateur de cette mesure, estimé à 0,3, est très insuffisant.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF13.

Amendement II-CF28 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. La hausse des cours du pétrole et du gaz a fait exploser les bénéfices de Total, qui dépassent ceux de l’année 2019. Compte tenu des profits très importants qu’il a réalisés, l’amendement vise à soumettre le groupe à une contribution exceptionnelle.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Votre amendement d’appel pose deux questions. D’une part, pourquoi vouloir taxer Total seulement alors que d’autres entreprises ont des revenus pétroliers en France ? D’autre part, si le groupe a en effet enregistré plus de profits, il paie plus d’impôts – c’est le principe de la fiscalité.

M. Gilles Carrez. Je crois me souvenir que, par le passé, des majorités de droite comme de gauche ont instauré une contribution supplémentaire en modifiant le régime des provisions sur stock.

M. le président Éric Woerth. Il faut arrêter avec ce discours, il n’y a pas de profiteurs de crise : certains ont réussi à tirer leur épingle du jeu, en conséquence de quoi, ils paient plus d’impôts.

Votre amendement crée trois catégories de contribuables : les ménages, les entreprises et Total – c’est original !

Mme Christine Pires Beaune. Je l’ai dit, c’est un amendement d’appel ; il sera corrigé avant la séance afin d’élargir son champ d’application.

L’objet n’est pas d’augmenter les impôts mais de demander une contribution aux entreprises qui ont profité – au sens noble du terme – de la hausse des cours.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous pouvez l’appeler comme vous voulez, une contribution de 3,8 milliards, c’est une hausse d’impôt.

Mme Christine Pires Beaune. Oui, mais c’est une hausse ponctuelle.

L’amendement II-CF28 est retiré.

Amendement II-CF14 de Mme Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Certes nous les déposons de manière récurrente, mais la série d’amendements précédents mérite d’être regardée de plus près, non seulement au nom de la justice fiscale mais aussi eu égard aux recettes que l’État pourrait en tirer puisque la dette vous préoccupe tant. Vous les balayez un peu trop rapidement.

Cet amendement tend à instaurer une taxe exceptionnelle de 10 % sur les profits réalisés par les fournisseurs d’énergie au premier semestre 2021. Le bouclier tarifaire proposé par le Gouvernement est insuffisant à double titre : d’une part, il ne sera effectif qu’à partir du mois d’octobre, et ne protège donc pas des hausses, pourtant colossales, intervenues depuis le mois de juillet ; d’autre part, il sera compensé en 2023 par des tarifs réglementés plus élevés que prévu. De sorte que ce que les Français gagneront avant l’élection présidentielle, ils le perdront après.

Si 10 % des 13 milliards d’euros de profits engrangés par les fournisseurs d’énergie étaient répartis entre les 3 millions de foyers qui se chauffent au gaz, ces derniers pourraient recevoir 430 euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Le bouclier tarifaire ainsi que l’indemnité inflation prévue dans le texte que nous examinons constituent la réponse adaptée pour protéger le pouvoir d’achat des ménages. Celle-ci est insuffisante à vos yeux, pourtant il s’agit d’un effort budgétaire colossal.

M. le président Éric Woerth. Les amendements que vous nous invitez à examiner de plus près ont fait déjà l’objet de nombreuses discussions. Ils reflètent vos convictions – je ne les critique pas – et sont sérieusement rédigés. Ils ne sont pas balayés d’un revers de main, des avis s’expriment qui s’opposent au vôtre.

Mme Sabine Rubin. J’en conviens, mais les avis peuvent évoluer au gré du contexte économique et social. Vous pourriez un jour les considérer comme des mesures d’urgence pertinentes.

M. le président Éric Woerth. Vous pourriez aussi juger pertinents les amendements de la majorité ou des autres oppositions.

La commission rejette l’amendement II-CF14.

 


—  1  —

Article 1er
Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet d’augmenter de 0,77 point la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) brute affectée à la sécurité sociale pour la porter de 27,89 % à 28,66 %, ce qui représente une progression de 1,4 milliard d’euros, et d’octroyer cette augmentation de fraction de TVA à la branche maladie, maternité, invalidité et décès du régime général pour la porter à 23,48 points. Cette hausse résulte, d’une part, de la prise en compte de la révision de la prévision relative au produit de la TVA en 2021 à hauteur de – 0,01 point de fraction de TVA et, d’autre part, de la compensation, à hauteur de 0,78 point de TVA, du coût des vaccins initialement achetés par Santé publique France et donnés à des pays tiers et de la prise en charge par l’Union européenne de la part des investissements prévus dans le cadre du Ségur de santé et inscrits au sein du plan national de relance et de résilience.

Cet article a pour conséquence de dégrader le solde de l’État de 1,4 milliard d’euros.

Dernières modifications législatives intervenues

Chaque année, une fraction de TVA est affectée à la sécurité sociale pour compenser les exonérations ou baisses de recettes de celle-ci, en application du principe de compensation intégrale des pertes de recettes de la sécurité sociale par l’État posé par l’article L. 131-7 du Code de la sécurité sociale.

La loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019 a rénové les modalités de compensation par l’État à la sécurité sociale d’un certain nombre de dispositifs à la charge de celle-ci pour permettre notamment de déroger au principe de compensation intégrale pour les baisses de prélèvements obligatoires.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

Cet article a été adopté par la commission sans modification.

I.   Le droit existant

A.   Un principe de compensation intÉgrale qui tolÈre dÉsormais des exceptions

La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2019 ([22]) a marqué un changement de doctrine s’agissant du principe de compensation.

● Jusqu’alors les relations financières étaient régies par un principe introduit par la loi dite « Veil » de 1994 ([23]). En application de l’article L. 131‑7 du Code de la sécurité sociale, l’État prend à sa charge intégralement, au moyen de recettes fiscales ou de crédits budgétaires :

– toute mesure de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale instituée à compter du 26 juillet 1994 ([24]) ;

– toute mesure de réduction ou d’exonération de contributions sociales instituée à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie ([25]) ;

– toute mesure de réduction ou d’abattement d’assiette de cotisations ou contributions sociales à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 susmentionnée ;

– toute mesure de transferts de charges.

Les exceptions à cette obligation ne peuvent être décidées qu’en loi de financement de la sécurité sociale conformément à l’article LO. 111-3 du Code de la sécurité sociale.

L’article L. 131‑7 prévoyait déjà certaines exceptions qui, conformément aux prescriptions de l’article LO. 111‑3, ont été introduites par des LFSS. L’ensemble des allégements de cotisations sociales ne fait donc pas l’objet de compensation :

– les allégements généraux sont intégralement compensés par affectation de recettes de l’État à la sécurité sociale pour solde de tout compte ;

– les allégements ciblés, en revanche, ne sont pas systématiquement compensés, en particulier ceux entrés en vigueur avant 1994.

● La LFSS pour 2019 a correspondu à un changement de doctrine dans le principe de compensation des pertes de recettes de la sécurité sociale par l’État, inspiré par les conclusions d’un rapport transmis au Parlement par le Gouvernement en octobre 2018 ([26]). Une des conclusions de ce rapport était que la participation de la sécurité sociale au financement du coût des allègements de charges est justifiée par l’effet bénéfique de ces mesures pour l’emploi et donc pour la masse salariale sur laquelle sont assises ces cotisations.

La nouvelle architecture des relations financières entre l’État et la sécurité sociale est donc fondée sur les modalités suivantes :

– les exonérations spécifiques de cotisations continuent d’être prises en charge par l’État ;

– les baisses de prélèvements obligatoires sont supportées par l’État ou la sécurité sociale en fonction de leur affectation ;

– les transferts entre l’État et la sécurité sociale sont compensés par l’affectation d’une fraction de TVA supplémentaire.

B.   Les compensations prévues par la loi de finances initiale pour 2021

Tel que modifié par la loi de finances pour 2021 ([27]), le 9° de l’article L. 131-8 du Code de la sécurité sociale affecte 27,89 % de la taxe sur la valeur ajoutée brute budgétaire, déduction faite des remboursements et restitutions effectués pour l’année en cours par les comptables assignataires, aux organismes de sécurité de sécurité sociale, de la manière suivante :

– 22,71 points à la branche maladie ;

– 5,18 points à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

Par ailleurs, un montant de 398 millions d’euros issus du produit de la TVA est affecté à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole au titre de la compensation d’une partie de l’exonération spécifique dont bénéficient les employeurs agricoles pour l’emploi de travailleurs occasionnels (dispositif dit « TO-DE ») ([28]).

La loi de finances initiale pour 2021 prévoit donc d’affecter un montant de TVA nette de 48 milliards d’euros ([29]) à la sécurité sociale.

II.   Le dispositif proposÉ

Le présent article modifie le 9 ° de l’article L. 131‑8 du Code de la sécurité sociale pour augmenter le montant de la fraction de TVA affectée à la branche maladie de la sécurité sociale.

Le majore de 0,77 point cette fraction de TVA pour la porter à 28,66 %, ce qui représente un montant supplémentaire de 1,4 milliard d’euros en faveur des organismes de sécurité sociale, tandis que le attribue cette fraction supplémentaire de TVA à la branche maladie de la sécurité sociale. La fraction qui lui est affectée est donc augmentée de 0,77 point pour s’établir à 23,48 points de TVA.

Le montant supplémentaire de TVA à affecter à la sécurité sociale à la fin de l’année 2021 correspond aux mesures récapitulées ci-dessous.

Montant supplémentaire de TVA À affecter À la sÉcurité sociale

(en millions d’euros)

Mesure

Montant

Actualisation de la prévision de rendement de la TVA

– 18

Dons de vaccins à des pays tiers

660

Financement européen des investissements du Ségur de la santé inscrits dans le plan national de relance et de résilience

765

Montant supplémentaire de TVA à affecter à la sécurité sociale

1 407

Source : évaluation préalable du présent article.

1.   L’actualisation de la prévision de rendement de la TVA

La révision à la hausse de l’estimation du produit de la TVA en 2021 ([30]) conduit à minorer de 0,01 point de TVA, soit 18 millions d’euros, la fraction de TVA nécessaire pour couvrir les transferts de charges supplémentaires à la sécurité sociale qui étaient prévus, dans la LFI pour 2021, pour un montant de 251 millions d’euros.

2.   Les transferts financiers

Des transferts financiers à la branche maladie de la sécurité sociale sont prévus à hauteur de 0,78 point de TVA, soit 1 425 millions d’euros.

La France s’est engagée à donner 72 millions de doses de vaccins contre la Covid-19 à des pays tiers en 2021, ce qui relève d’une mission d’aide publique au développement. Aussi, l’État compense-t-il à la sécurité sociale 660 millions d’euros au titre de cette dépense qui a été initialement assurée par Santé publique France.

765 millions d’euros sont transférés au titre du financement, par l’Union européenne, d’une partie des investissements du Ségur de la santé inscrits dans le plan national de relance et de résilience.

Alors que le volet du Ségur de la santé, consacré aux investissements, s’élève à 19 milliards d’euros, 6 milliards d’euros sont financés par le plan national de relance et de résilience qui, s’élevant au total à 40 milliards d’euros, s’inscrit dans le cadre du plan de relance européen Next Generation EU.

Un premier versement de l’Union européenne, de 5,1 milliards d’euros, a été reçu par la France le 19 août 2021 et enregistré sous la forme d’une recette non-fiscale affectée au budget général de l’État. La quote-part du Ségur de la santé s’établissant à 15 % du plan de relance et de résilience, 15 % de ce pré-financement, soit 765 millions d’euros, sont transférés à la sécurité sociale.

***

Le présent article prévoit donc d’affecter, en 2021, un montant de 52,5 milliards d’euros de TVA nette à la sécurité sociale, se répartissant entre 28,66 points de TVA à la branche maladie (soit 52,1 milliards d’euros) et 398 millions d’euros à la MSA au titre de la compensation du dispositif TO-DE.

Il conviendra d’en tirer les conséquences à l’article 17 du projet de loi de finances pour 2022 ([31]).

*

*     *

La commission adopte l’article 1er non modifié.

 


Article 2
Modification des ressources du compte d’affectation spéciale
« Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

Résumé du dispositif et effets principaux

La diminution de la circulation en lien avec les mesures de restrictions sanitaires conduit, en 2021 – comme ce fut le cas en 2020 –, à une chute du rendement des amendes automatisées forfaitaires non majorées de la police de la route de 809 millions en LFI à 650 millions d’euros.

En raison des règles d’affectation de ces recettes qui sont orientées en priorité vers le compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers puis vers le Fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP), la perte de recettes est, en l’état du droit, intégralement supportée par l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui en est affectataire en troisième et dernier ressort.

Afin d’équilibrer la perte de recettes prévisible entre les différents affectataires, le présent article prévoit d’abaisser, pour 2021, la part des recettes des amendes radars forfaitaires affectées au CAS. La règle d’affectation des recettes au FMESPP ne varie pas. Par conséquent, les recettes de l’AFITF en 2021 sont augmentées du montant qui n’est plus affecté au CAS.

Au sein du présent CAS :

– la section Contrôle automatisé verrait le plafond des recettes issues des amendes radars forfaitaires passer de 335,4 millions d’euros en LFI 2021 à 316,3 millions d’euros (– 19,1 millions d’euros) ;

– concernant la section Circulation et stationnement routiers, le plafond des recettes issues des amendes radars forfaitaires serait ramené de 170 millions d’euros à 39,1 millions d’euros (– 130,9 millions d’euros).

En cumulé, la baisse des recettes issues des amendes radars forfaitaires affectées au CAS est de 150 millions d’euros, qui bénéficient en conséquence au budget de l’AFITF.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I.   l’État du droit

A.   Le fonctionnement du cas RadarS

Le CAS Radar a été créé par l’article 49 de la loi de finances pour 2006 dans le but d’affecter une partie du produit des amendes de la circulation à des actions de sécurité routière.

ExÉcution du CAS ContrÔle de la circulation et du stationnement routiers depuis sa crÉation

(en millions d’euros)

Années

Recettes

Dépenses

Résultat

Contrôle automatisé

Circulation et stationnement routiers

Total

Sécurité routière (programmes 751, 753 et 754)

Désendettement (programme 755)

Total

2006

140

0

140

84

0

84

56

2007

140

0

140

109,6

0

109,6

30,4

2008

194

0

194

157,1

0

157,1

36,9

2009

212

0

212

180,1

0

180,1

31,9

2010

212

0

212

200,3

0

200,3

11,7

2011

358

942,9

1 300,9

321,7

362,2

683,9

617

2012

352

944,1

1 296,1

916,8

458,6

1 375,4

 79,3

2013

409

973,9

1 382,9

868,5

446,6

1 315,1

67,8

2014

409

907

1 316,0

918,1

414,8

1 332,9

 16,9

2015

409

919,7

1 328,7

874,5

411,1

1 285,6

43,1

2016

409

1 012,4

1 421,4

901,5

440,5

1 342,0

79,4

2017

419

1 108,7

1 527,7

923,5

438,8

1 362,3

165,4

2018

269,6

1 193,2

1 462,8

979,8

486,6

1 466,4

– 3,6

2019

283

1 063,7

1 346,7

891,7

495,3

1 387,0

 40,4

2020

316

828

1 144,0

983,6

342,7

1 326,3

 182,2

2006-2020

4 531,6

9 893,6

14 425,2

9 310,8

4 297,2

13 608,0

817,2

Source : lois de règlement du budget des années 2006 à 2020.

Le solde créditeur reporté en 2021 du CAS Radar s’élève à 817,2 millions d’euros.

Les recettes et les dépenses du CAS Radar sont ventilées en deux sections, l’une dénommée Contrôle automatisé, l’autre Circulation et stationnement routiers.

La première section finance l’installation et l’entretien des radars ainsi que la gestion du système de permis à points. La seconde section participe au financement de la généralisation du procès-verbal électronique et d’opérations visant à améliorer la sécurité routière. Elle contribue également au désendettement de l’État via un programme spécifique dont les dépenses sont reversées au budget général en recettes non fiscales.

Le tableau qui suit récapitule les recettes et les dépenses propres à chacune des sections du CAS Radar, telles qu’elles ont été constatées en 2020 et telles qu’elles sont prévues pour 2021.

Ventilation des recettes et des dÉpenses au sein des deux sections
du Compte d’affectation spÉciale Contrôle de la circulation
et du stationnement routiers

(en millions d’euros)

Année

Recettes / Programmes budgétaires du CAS

1ère section

Contrôle automatisé

2ème section

Circulation et stationnement routiers

Exécution 2020

Recettes Amendes forfaitaires perçues par la voie du système de contrôle-sanction automatisé

316,0

39,0

Recettes Autres amendes de la police de la circulation

– 

789,0

Total des recettes 2020 par section

316,0

828,0

Programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière

301,6

Programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers

26,2

Programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières

655,8

Programme 755 Contribution au désendettement

342,7

Total des dépenses 2020 par section

301,6

1 024,7

Solde

 182,2*

2021

Prévision actualisée **

Recettes Amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction

316,3

39,1

Recettes Autres amendes de la police de la circulation

1 060,1

Total des recettes 2021 par section

316,3

1 099,2

Programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière

316,3

Programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers

26,2

Programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières

643,3

programme 755 Contribution au désendettement

489

Total des dépenses 2021 par section

316,3

1 158,5

Solde

 59,3

* Effet d’arrondi au dixième.

** Après ouvertures et annulations de crédits prévus par le présent projet de loi de finances rectificative.

Source : rapport annuel de performances 2020 et présent projet de loi de finances rectificative.

Cette architecture est complexe et ne permet pas un suivi clair de l’affectation des recettes aux dépenses retracées dans le CAS. Le rapporteur spécial de la commission des finances, en charge du suivi du compte spécial, recommande d’ailleurs de supprimer les deux sections et de rapprocher les programmes ([32]).

1.   Les recettes du CAS Radar

En recettes, le CAS Radar est alimenté par une fraction du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatisés routiers, ainsi que par une fraction non plafonnée du produit des autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation.

Le tableau qui suit récapitule les règles de ventilation des recettes du CAS Radar telle que fixée en LFI 2021.

Ventilation des recettes au sein des deux sections du CAS ContrÔle de la circulation et du stationnement routiers

Recettes du CAS

Recettes affectées à la première section

Contrôle automatisé

Recettes affectées à la deuxième section

Circulation et stationnement routiers

Amendes perçues par la voie de systèmes de contrôle-sanction automatisé

335,4 millions d’euros

170 millions d’euros

Autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation

Totalité sous déduction d’une fraction de 45 millions d’euros attribuée au budget général (1 106,0 millions prévus en PLF 2021)

Source : article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 dans sa version issue de la loi de finances initiale pour 2021.

a.   Le produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction

Le produit des amendes forfaitaires issues des radars automatisés est affecté au CAS Radar dans la limite de 505,4 millions d’euros. Ces recettes sont ventilées à hauteur de 335,4 millions d’euros au sein de la première section Contrôle automatisé et à hauteur de 170 millions d’euros au sein de la deuxième section Circulation et stationnement routiers.

Les recettes excédant ce plafond de 505,4 millions d’euros sont ensuite affectées, dans la limite de 26 millions d’euros, au fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) ([33]), qui finance, au bénéfice d’hôpitaux publics et privés, des investissements immobiliers et mobiliers, des acquisitions d’équipements matériels lourds, des opérations concourant au développement des systèmes d’information et des opérations concourant à la réorganisation de l’offre de soins.

Le solde des recettes, enfin, est affecté à l’AFITF, établissement public administratif, dont le rôle est d’apporter la part de l’État au financement des projets d’infrastructures nationales de transport.

Il s’ensuit que les relèvements successifs du plafond de recettes affectées au CAS Radar pourraient, de prime abord, pénaliser l’AFITF. Toutefois, la dynamique du produit des amendes issues des radars automatisés fut telle qu’en pratique, le solde revenant à l’AFITF n’avait pas cessé de progresser jusqu’en 2017.

Toutefois, depuis 2018, un retournement de cette dynamique peut être constaté. En 2021, les recettes des amendes radars devraient être de 650 millions d’euros, contre une prévision de 809 millions d’euros en LFI 2021.

Affectation des amendes forfaitaires perçues par la voie de systÈmes automatiques de contrôle et sanction

(en millions d’euros)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

LFI

2021

PLFR 2

Rendement total

761

824,5

683

561

553

809

650

CAS Radars 1ère section

239

249

269,6

283

316

335

316,3

CAS Radars 2ème section

170

170

170

21

39

170

39,1

Sous-total CAS Radars

409

419

439,6

304

355

505,4

355,4

FMESPP

-

-

-

26

26

26

26

AFITF

352

406

243,1

231

172

277,6

268,6

Source : lois de règlement, loi de finances initiale pour 2021 et présent projet de loi de finances rectificative.

b.   Le produit des autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation

Le produit des autres amendes de la police de la circulation, minoré d’une fraction de 45 millions d’euros revenant au budget général de l’État, est affecté au CAS Radars.

Affectation des autres amendes forfaitaires et des amendes forfaitaires majorÉes de la police de la circulation

(en millions d’euros)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

LFI

2021

PLFR 2

Rendement total

1 057,4

1 153,7

1 068,2

1 088

834

1 151

1 105,1

CAS Radar 2ème section

1 012,4

1 108,7

1 023,2

1 043

789

1 106

1 060,1

Budget général

45

45

45

45

45

45

45

Source : lois de règlement pour 2016 à 2020, loi de finances initiale pour 2021 et présent PLFR.

2.   Les dépenses du CAS Radars

Le CAS permet de financer des dépenses de sécurité routière et participe au désendettement de l’État.

a.   La répartition des dépenses par programme et par section

Le CAS Radar prend en charge des dépenses afférentes à la politique de sécurité routière, réparties sur trois programmes budgétaires, et contribue au désendettement de l’État au titre d’un quatrième programme budgétaire.

La première section Contrôle automatisé comprend le seul programme budgétaire 751 Structures et dispositifs de sécurité routière, qui finance l’installation et l’entretien des radars et la gestion du système de permis à points.

La deuxième section Circulation et stationnement routiers comprend les trois autres programmes. Deux contribuent à la politique de sécurité routière : le programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers, qui porte des crédits destinés à la généralisation du procès-verbal électronique, et le programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières, qui participe au financement d’opérations destinées à rendre plus sûrs la circulation et les transports en commun.

Ces crédits sont péréqués entre les collectivités territoriales selon les règles fixées par le Code général des collectivités territoriales ([34]) et doivent être affectés au financement d’opérations entrant dans les champs limitatifs des transports en communs, de la circulation routière ou d’équipements de sécurité ([35]).

Enfin, les dépenses du programme 755 Contribution au désendettement de l’État sont affectées au budget général de l’État en recettes non fiscales.

b.   Des dépenses majoritairement consacrées à la sécurité routière

La création du CAS Radars reposait sur la volonté de faciliter la compréhension de la politique de sanction aux infractions au Code de la route. En substance, les recettes en provenance des amendes de la circulation, et en particulier issues du fonctionnement des radars routiers, devaient prioritairement être affectées à des dépenses en vue de renforcer la sécurité routière. Dans les faits, un peu plus de 64,5 % des recettes du CAS Radars ont été affectées à des actions de sécurité routière et environ 30 % ont servi à améliorer le solde budgétaire de l’État – le reliquat des recettes constituant le solde du compte au début de l’année 2021.

Utilisation 2006-2020 des recettes du CAS ContrÔle de la circulation
et du stationnement routiers depuis sa crÉation

(en millions d’euros)

Recettes et dépenses

Recettes

Dépenses de sécurité routière

Contribution au désendettement de l’État

Solde annuel et soldes reportés

Total en volume

14 425,2

9 310,8

4 297,2

817,2

Total en % des recettes

100

64,5

29,8

5,7

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performances 2006 à 2020.

B.   Un circuit de financement complexe

De la même manière que la répartition des recettes des amendes radars suit un parcours sinueux, les bénéficiaires des dépenses retracées dans le CAS et les bénéficiaires hors CAS sont nombreux. Le schéma ci-dessous illustre cette complexité pour les prévisions budgétaires associées à la loi de finances initiale pour 2021.

architecture du CAS RADARS en 2021

Note : L’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) est chargée de piloter l’ensemble de la chaîne contraventionnelle (de l’émission du procès-verbal à la gestion des contestations en ligne).

Source : projet annuel de performances du CAS pour 2021.

Comme il a été décrit précédemment, la première section du CAS est la plus lisible. Elle ne comporte qu’une source de recettes – une part du produit des amendes radars non majorées – et n’alimente qu’un seul programme, le programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière.

En revanche, la deuxième section du CAS reçoit deux sources de recettes : une part des recettes des amendes radars non majorées et l’intégralité des recettes issues des autres amendes de la circulation (amendes de police et amendes radars majorées), l’ensemble minoré de 45 millions d’euros affectés prioritairement au budget général ([36]).

La deuxième section du CAS alimente trois programmes retracés dans le CAS :

– exclusivement : le programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers ;

– de façon partagée avec les recettes des amendes radars non majorées : le programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routière et le programme 755 Contribution au désendettement.

Toutefois, le programme 755 abonde en réalité le budget général : son montant correspond à l’évaluation des recettes non fiscales de la ligne 2501 Produits des amendes de la police de la circulation et du stationnement routiers du budget général, mentionnée dans l’évaluation des voies et moyens (tome I) annexée au projet de loi de finances.

II.   Le dispositif proposÉ

Le présent article, qui figure classiquement en loi de finances rectificatives de fin de gestion, modifie l’affectation des ressources issues des amendes de la police de la route, afin de maintenir le niveau de ressources de l’AFITF.

A.   une baisse de 150 millions d’euros de L’affectation au cas radarS du produit des amendes radars

Le présent article porte, pour l’année 2021, de 505,4 à 355,4 millions d’euros le plafond de recettes CAS Radars au titre des amendes forfaitaires issues du système de contrôle-sanction automatisé, soit une baisse de 149,6 millions d’euros.

Il distribue cette baisse de plafond de recettes entre la première section Contrôle automatisé (– 19,1 millions d’euros) et la seconde section Circulation et stationnement routier (– 130,9 millions d’euros).

Plafond de recettes 2021 par section du CAS RadarS

(en millions d’euros)

Évolution juridique

Plafond de recettes global

 

 

 

 

Plafond de recettes de la 1re section Contrôle automatisé

Plafond de recettes de la 2e section Circulation et stationnement routier

État du droit LFI 2021

505,4

335,4

170

Droit proposé PLFR 2 2021

355,4

316,32

39,1

Variation

 150

 19,1

 130,9

Source : présent article et loi de finances initiale pour 2021.

Il a pour effet d’augmenter corrélativement les recettes de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) de 150 millions d’euros.

En effet, conformément au II de l’article 49 de la loi de finances pour 2006 ([37]), l’AFITF perçoit le solde du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatisés routiers :

– après l’atteinte du plafond d’affectation au CAS Radars, soit 505,4 millions d’euros en l’état du droit et 355,4 millions d’euros avec le droit proposé ;

– puis après l’atteinte du plafond d’affectation au Fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP), soit 26 millions d’euros en l’état du droit.

La baisse du plafond d’affectation du CAS Radars prévue par le présent article entraîne donc mécaniquement une hausse des ressources de l’AFITF – le plafond d’affectation du FMESPP restant inchangé.

Le Gouvernement justifie cette nouvelle répartition des amendes radars entre le CAS Radars et l’AFITF par la révision à la baisse de l’estimation du produit des amendes de contrôle automatisées non majorées, en raison notamment des restrictions de déplacement pendant l’année 2021.

Les ajustements proposés par le présent article, en préservant les moyens de l’AFITF, doivent permettre de maintenir la capacité de l’agence à financer des travaux d’entretien et de renforcement de la sécurité du réseau routier.

B.   Face aux baisses de recettes, le PLFR procÈde À D’importantes annulations de crédits

Le présent article ne modifie pas l’affectation du produit des amendes hors radars et des amendes forfaitaires majorées.

Leur montant est néanmoins revu en baisse par l’état A annexé au présent projet de loi de finances rectificative, passant de 1 106 millions d’euros à 1 060,1 millions d’euros, soit – 46 millions d’euros.

Au total, les recettes du CAS diminueraient ainsi de 195,6 millions d’euros. Le PLFR propose, en parallèle, des annulations de dépenses pour un montant de 136,6 millions d’euros sur le CAS – essentiellement au titre de la contribution au budget de l’État en recettes non fiscales.

Annulations proposÉes sur les programmes du CAS

(en millions d’euros)

Programmes

AE

CP

LFI

Annulés

Solde

LFI

Annulés

Solde

Programme 751

335,4

7,1

328,3

335,4

19,1

316,3

Programme 755

606,5

117,5

489

606,5

117,5

489

Total

941,9

124,6

917,3

941,9

136,6

805,3

Source : état D annexé au présent PLFR.

*

*     *

La commission adopte l’article 2 non modifié.

 


titre II
DISPOSITIONS RELATIVES A L’ÉQUILIBRE
DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 3
Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article fixe, pour 2021, le déficit budgétaire de l’État à 205,2 milliards d’euros au lieu de 173,3 milliards prévus par la loi de finances initiale (LFI) et 220,1 milliards d’euros dans la première loi de finances rectificative (LFR 1).  Il évalue son besoin de financement à 321,1 milliards d’euros contre 293,0 milliards d’euros dans la LFI et 338,3 milliards d’euros dans la LFR 1. Il augmente de 885 ETPT le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État à 1 946 014 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

Le présent article a été adopté par la commission sans modification.

L’article d’équilibre, qui clôt la première partie du PLFR, ne porte que sur le budget de l’État et retrace les données de la comptabilité budgétaire.

Le présent article fixe, pour 2021, le déficit à financer de l’État à 205,2 milliards d’euros au lieu de 173,3 milliards d’euros prévu en loi de finances initiale (LFI). La hausse est liée à la fois à l’augmentation du déficit prévue par la LFR 1 partiellement compensée par le présent PLFR (– 8 milliards au total) et à l’impact des reports de crédits pour 23,9 milliards d’euros. Au total, le déficit à financer augmenterait de 31,9 milliards d’euros par rapport à la prévision initiale.

Ce déficit à financer est moins élevé que celui prévu dans la première loi de finances rectificative ([38]) (220,1 milliards d’euro) qui prévoyait une augmentation de 17,9 milliards d’euros du déficit et un impact sur le solde de reports de crédits à hauteur de 28,8 milliards d’euros. Ce montant correspondait uniquement aux reports de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire tels qu’arrêtés en janvier et mars 2021 ([39]).

Habituellement, le Gouvernement ne prend pas en compte les reports dans le calcul du déficit à financer de l’État. Dès lors, le solde budgétaire du tableau d’équilibre est classiquement identique au niveau du déficit à financer du tableau de financement. L’importance des reports des crédits d’urgence en raison des incertitudes liées à la crise sanitaire a conduit le Gouvernement à intégrer en LFR 1 les reports en faveur de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire dans le calcul du déficit à financer.

Évolution du solde budgétaire et du déficit à financer en 2021

(en milliards d’euros)

 

LFI

LFR 1

PLFR 2

Solde budgétaire de l’État

-173,3

-191,2

-181,3

Déficit à financer

-173,3

-220,1

-205,2

Source : LFI 2021, LFR1 pour 2021 et présent PLFR.

Dans le présent PLFR, le montant des reports intégré dans le calcul du déficit à financer passe de 28,8 milliards (en LFR 1) à 23,9 milliards d’euros (– 4,9 milliards d’euros). Il correspond à la prévision de consommation de certains reports sur l’année 2021, intégrant à la fois une prévision de consommation des reports de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire (22,9 milliards d’euros) et une prévision de consommation des crédits reportés sur plusieurs comptes spéciaux (1,1 milliard d’euros) ([40]).

Passage du déficit de l’État au besoin de financement
du présent PLFR

(en milliards)

Déficit du tableau d'équilibre (I de l’article 3)

181,3

     dont écart des reports d’urgence

+ 22,9

     dont écart des reports sur les comptes spéciaux

+ 1,1

Besoin de financement (II de l’article 3)

205,2

Écart total

+ 23,9

Source : commission des finances d’après les réponses du Gouvernement.

L’ajout de la prévision sur les comptes spéciaux est une nouveauté par rapport à la première loi de finances rectificative. Par ailleurs, les reports sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire ne sont plus calculés en fonction des crédits effectivement reportés mais d’une estimation de leur consommation sur l’année.

Cette présentation a été adoptée par le Gouvernement afin d’établir un besoin de financement au plus proche des anticipations de consommation au terme de l’année.

Les détails de l’écart entre le déficit du tableau d’équilibre et du tableau de financement ne figurent, cependant, ni dans l’exposé général du PLFR ni au sein de l’exposé des motifs de l’article d’équilibre. Ces informations ont été obtenues par le rapporteur général auprès du Gouvernement.

Après 178,1 milliards d’euros en 2020, le déficit de l’État progresserait en 2021 de 27,1 milliards d’euros supplémentaires.

PrÉvisions successives du solde budgÉtaire de l’État pour 2021

(en milliards d’euros)

Texte

LFI 2021

LFR 1 2021

PLFR 2 2021

Montant

– 173,3

– 220,1

– 205,2

dont impact des reports de crédits

 

 28,8

 23,9

Écart par rapport à la LFI 2021

– 46,8

– 31,9

Écart par rapport à la LFR 1

+ 14,9

Source : commission des finances.

Le présent commentaire détaille les principaux chiffres et les principaux mouvements de l’équilibre général du budget, de la trésorerie et du plafond d’autorisation des emplois. L’analyse de ces données est présentée dans l’exposé général du présent rapport.

I.   Le rÔle de l’article d’Équilibre

En application de l’article 35 de la LOLF ([41]), les lois de finances rectificatives doivent comporter un tableau d’équilibre présentant les données générales de l’équilibre budgétaire et fixer les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux, ainsi que le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État.

L’article d’équilibre tend à garantir qu’il ne sera pas porté atteinte, lors de l’examen des dépenses en seconde partie, aux grandes lignes de l’équilibre général préalablement défini. Ainsi, en application de l’article 42 de la LOLF, la seconde partie du PLFR ne peut pas être mise en discussion tant que n’a pas été votée et adoptée « la disposition qui arrête en recettes et en dépenses les données générales de l’équilibre ».

Le I du présent article ajuste les prévisions de ressources pour 2021, détaillées à l’état A annexé au présent PLFR, les plafonds de charges et l’équilibre général du budget de l’État. Ces ajustements sont effectués par rapport à la loi de finances initiale.

Le II actualise le tableau de financement de l’État pour 2021.

Le III augmente le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État pour le porter à 1 946 014 équivalents temps plein travaillé (ETPT) au lieu de 1 945 129 en LFI pour 2021.

Les chiffres clés de l’article d’équilibre
du présent projet de loi de finances rectificative pour 2021

Recettes totales nettes du budget général : 299,9 milliards d’euros

dont recettes fiscales nettes : 277,6 milliards d’euros

dont recettes non fiscales : 22,3 milliards d’euros

Prélèvements sur recettes : 70,0 milliards d’euros

Dépenses nettes du budget général (y compris fonds de concours) : 412,5 milliards d’euros

Solde budgétaire : – 205,2 milliards d’euros

dont solde du budget général : – 177,0 milliards d’euros

dont solde des budgets annexes et comptes spéciaux : – 4,3 milliards d’euros

dont reports de crédits : 23,9 milliards d’euros

Besoin de financement : 321,1 milliards d’euros

dont amortissement de la dette : 118,3 milliards d’euros

dont déficit à financer : 205,2 milliards d’euros

dont autres besoins de trésorerie : – 3,7 milliard d’euros

Plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État : 1 946 014 équivalents temps plein travaillé (ETPT)

 

 


—  1  —

Évolution des ouvertures de crÉdit en 2021

(en millions d’euros)

Équilibre

LFI

LFR 1

PLFR 2

Total

Ressources

Charges

Ressources

Charges

Ressources

Charges

Ressources

Charges

Recettes fiscales brutes / dépenses brutes

387 204

514 270

+ 1 125

+ 20 105

+ 20 001

+ 3 200

408 330

537 575

À déduire : Remboursements et dégrèvements

129 334

129 334

5

5

+ 1 410

+ 1 410

130 749

130 749

Recettes fiscales nettes / dépenses nettes

257 870

384 936

+ 1 120

+ 20 100

+ 18 591

1 790

277 581

406 826

Recettes non fiscales

25 308

 

1 160

 

– 4 116

 

22 352

 

Recettes totales nettes / dépenses nettes

283 179

384 936

+ 2 280

+ 20 100

+ 14 475

+ 1 790

299 934

406 826

À déduire : Prélèvements sur recettes

70 600

 

– 731

 

+ 203

 

70 072

 

Budget général

212 579

384 936

+ 3 011

+ 20 100

+ 14 272

+ 1 790

229 862

406 826

Fonds de concours

5 674

5 674

 

 

0

0

5 674

5 674

Budget général, y compris fonds de concours

218 252

390 610

+ 3 011

+ 20 100

+ 14 272

+ 1 790

235 536

412 500

Solde budget général (i)

 172 358

 17 089

+ 12 482

 176 964

Contrôle et exploitation aériens

2 222

2 266

0

0

– 174

– 62

2 048

2 204

Publications officielles et information administrative

159

152

0

0

+ 21

– 3

180

149

Totaux pour les budgets annexes

2 381

2 418

0

0

– 153

– 66

2 228

2 352

Solde budgets annexes (ii)

 37

0

 87

 124

Comptes d'affectation spéciale

77 607

77 236

 5 200

 5 200

– 3 375

– 227

69 032

71 809

Compte de concours financiers

128 269

129 613

 

800

– 1 707

– 2 404

126 562

128 009

Compte de commerce (solde)

– 19

0

0

– 19

Compte d’opérations monétaires (solde)

51

0

0

51

Solde comptes spéciaux (iii)

 943

 800

 2 451

 4 194

Solde général

 173 337

 17 889

+ 9 943

 181 283

Impact des reports de crédits de 2020 sur 2021

 28 800

 23 900

 23 900

Solde général (y compris reports)

 46 689

 31 863

205 183

En raison d’effets d’arrondis, les sommes totales peuvent ne pas correspondre à la somme des sous-totaux.

Source : loi de finances initiale et présent projet de loi de finances rectificative pour 2021.


—  1  —

II.   Les ressources de l’État

Le 5° de l’article 34 de la LOLF dispose que la première partie de la loi de finances comporte une évaluation de chacune des recettes budgétaires.

Tel est l’objet de l’état A, annexé au présent PLFR, qui évalue le montant des recettes brutes du budget général, des budgets annexes, des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers. En application du 4° de l’article 34 de la LOLF précitée, l’état A comporte également une évaluation des prélèvements sur recettes.

Ces éléments sont récapitulés dans le tableau d’équilibre général, mentionné par le 7° de l’article 34 de la LOLF, qui fait apparaître séparément les ressources du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. Le tableau d’équilibre général comporte également, dans la colonne des ressources, une évaluation des remboursements et dégrèvements afin de faire ressortir le montant net des recettes.

Contrairement aux dépenses, les éléments relatifs aux ressources constituent de simples évaluations et non des plafonds à ne pas dépasser. L’autorisation de percevoir ces recettes a été délivrée par l’article 1er de la LFI pour 2021.

En application de l’article 35 de la LOLF, seule une loi de finances rectificative peut modifier en cours d’année ces évaluations de recettes budgétaires et de prélèvements sur recettes. Ainsi, le projet de loi de finances de l’année suivante ou le programme de stabilité, s’ils présentent une nouvelle évaluation du solde public, ne modifient pas l’état du droit pour l’année sur laquelle porte un PLFR.

Il ressort de l’actualisation du tableau d’équilibre que les recettes totales nettes du budget général s’établiraient à 299,9 milliards d’euros et se composeraient de :

– 277,7 milliards d’euros de recettes fiscales nettes (soit des recettes fiscales brutes de 408,3 milliards d’euros déduction faite des remboursements et dégrèvements estimés à 130,7 milliards d’euros) ;

– et 22,3 milliards de recettes non fiscales.

Le montant net des ressources pour le budget général s’établirait à 229,9 milliards d’euros après déduction des prélèvements sur recettes de 70,0 milliards d’euros.

Après prise en compte des fonds de concours (5,7 milliards d’euros), le montant net des ressources pour le budget général s’élèverait à 235,5 milliards d’euros.

Les ressources du budget gÉnÉral de l’État pour 2021

(en millions d’euros)

Recettes fiscales brutes

408 330

À déduire : remboursements et dégrèvements

 130 749

Recettes non fiscales

22 352

Prélèvements sur recettes

 70 072

Fonds de concours

5 674

Montants nets pour le budget général, y compris fonds de concours

+ 235 536 

Source : présent article.

III.   Les charges et l’Équilibre gÉnÉral de l’État

La soustraction du montant des charges à l’évaluation des recettes permet de calculer le solde de l’État.

A.   Le plafond des charges de l’État

En application de l’article 35 de la LOLF, la loi de finances rectificative fixe les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe ainsi que les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux.

Contrairement aux recettes, les montants ainsi fixés ne sont pas des évaluations mais des plafonds, autrement dit des autorisations limitatives de dépenses.

Le détail des actualisations des plafonds de charges est prévu aux états B (répartition des crédits par mission), C (répartition des crédits par budgets annexes) et D (répartition des crédits par compte d’affectation spéciale et compte de concours financiers) visés respectivement par les articles 4, 5 et 6 du présent PLFR.

Le tableau d’équilibre général du présent article ajuste le plafond des charges du budget général et des comptes spéciaux.

Les dépenses nettes du budget général en crédits de paiement sont ainsi plafonnées à 406,8 milliards d’euros hors fonds de concours (soit 537,6 milliards d’euros de dépenses brutes sous déduction des 130,7 milliards d’euros des remboursements et dégrèvements). Avec les fonds de concours, le montant des charges de l’État ressort à 412,5 milliards d’euros pour 2021.

Les 23,9 milliards d’euros de l’impact des reports de crédits entre 2020 et 2021 s’ajoutent à cette somme pour porter l’ensemble des plafonds de dépenses de l’État à 436,4 milliards d’euros.

Les charges du budget gÉnÉral de l’État pour 2021

(en millions d’euros)

Dépenses brutes

537 575

À déduire : remboursements et dégrèvements

 130 749

Fonds de concours

5 674

Impact des reports de crédits

+ 23 900

Montants nets pour le budget général, y compris fonds de concours

436 400

Source : présent article.

B.   Le solde budgÉtaire de l’État

Le déficit budgétaire de l’État pour 2021 se forme de la façon suivante :

– 500,7 milliards d’euros de dépenses nettes du budget général y compris les prélèvements sur recettes et l’impact des reports de crédits de 2020 sur 2021. Pour le tableau ci-dessous, les PSR sont additionnés aux dépenses nettes, contrairement à la présentation retenue par le Gouvernement et reprise jusqu’ici ;

– 299,9 milliards d’euros de recettes nettes du budget général ;

– et 4,3 milliards d’euros de solde négatif des budgets annexes et comptes spéciaux.

Formation du solde budgÉtaire de l’État pour 2021

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

500,7

Recettes (II)

299,9

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

406,8

Recettes fiscales nettes

277,6

PSR au profit de l’Union européenne

26,4

Recettes non fiscales

22,3

PSR au profit des collectivités territoriales

43,6

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

 4,3

Impact des reports de crédits

23,9

Déficit à financer

(I  II  III)

 205,2

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

IV.   Le besoin et les ressources de financement de l’État

Aux termes du 8° du I de l’article 34 de la LOLF, l’article d’équilibre « comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État » et « évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à l’équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ».

En application de l’article 35, seule une loi de finances rectificative peut modifier ces autorisations et ces évaluations en cours d’année.

Le du II du présent article comporte ainsi un tableau de financement avec les ressources et les charges de trésorerie de l’État qui concourent à la réalisation de son équilibre financier.

● Le besoin de financement pour 2021, estimé à 321,1 milliards d’euros, se décompose en :

– 119,6 milliards au titre de l’amortissement de la dette à moyen et long termes (remboursement du capital) et de la dette reprise de SNCF Réseau ;

– 205,2 milliards au titre du déficit budgétaire ;

– et – 3,7 milliards au titre d’autres besoins de trésorerie.

Le présent PLFR prévoit une baisse du besoin de financement par rapport à la LFR 1 (– 17,2 milliards d’euros) qui s’explique d’une part, par un déficit prévisionnel plus faible qu’anticipé (+ 14,9 milliards d’euros) et, d’autre part, par une amélioration des autres besoins de trésorerie (leur contribution négative au besoin de financement étant supérieure de 2,3 milliards d’euros aux précédentes prévisions).

● Ce besoin de financement est principalement financé par des émissions de dette à moyen et long terme évaluées à 260 milliards d’euros. Comme en LFR 1, le programme d’émissions de dettes à moyen et long termes n’est pas modifié par le présent PLFR.

Dans la LFR 1, la hausse du besoin de financement était entièrement financée par la variation des disponibilités du Trésor (+ 47,8 milliards d’euros). De façon exceptionnelle, le niveau de la trésorerie de l’Etat est en effet élevé (63,4 milliards d’euros) depuis l’exécution en 2020 d’un programme d’émissions de dette calibré sur une prévision de déficit plus élevée que celle finalement constatée.

La contribution du solde du compte du Trésor au besoin de financement est donc ajustée dans le présent PLFR (– 15 milliards) pour tenir compte de la diminution de ce besoin de financement. Elle s’établit à 33,4 milliards d’euros.

D’autres ressources de trésorerie plus élevées que dans les prévisions associées à la LFI pour 2021 et la LFR 1 contribuent de façon accrue au besoin de financement : la variation du dépôt des correspondants (+ 5 milliards d’euros) et la hausse des primes à l’émission (+ 7,3 milliards d’euros).

Ce surplus de ressources de trésorerie permet de diminuer la variation de l’encours des titres de dette de court terme (– 14,5 milliards d’euros par rapport à la LFR 1).

 

Tableau de financement pour 2021

(en milliards d’euros)

Besoin de financement

LFI

LFR 1

PLFR 2

 

Ressources de financement

LFI

LFR 1

PLFR 2

Amortissement de la dette

118,3

118,3

118,3

 

Émissions de dette à moyen et long termes

260,0

260,0

260,0

 

Ressources affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées au désendettement

0

0

0

Amortissement de la dette reprise de SNCF Réseau

1,3

1,3

1,3

 

Déficit à financer

173,3

219,5

205,2

 

Variation nette de l’encours des titres d’État à court terme

+ 19,5

+ 19,5

+ 5,0

 

Variation des dépôts des correspondants

+ 7,0

+ 3,9

+ 8,9

Autres besoins de trésorerie

0,1

– 1,4

– 3,7

 

Variation de la disponibilité du Trésor à la Banque de France et des placements de trésorerie de l’État

0

+ 47,8

+ 33,4

 

Autres ressources de trésorerie

+ 6,5

+ 6,5

+ 13,8

Total

293,0

337,7

321,1

 

Total

293,0

337,7

321,1

Source : présent article.

Il est précisé, dans le du II du présent article, que le plafond de la variation nette de la dette négociable de l’État reste inchangée par rapport à la loi de finances initiale (142