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N° 147

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 juillet 2022

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2022
(n° 17),

PAR M. Jean-René CAZENEUVE

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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Pages

introduction

exposÉ gÉnÉral

I. de nouvelles incertitudes macroÉconomiques

A. Une croissance revue À la baisse

B. Le redressement et la diffusion de l’inflation

II. Les finances publiques restent mobilisÉes pour soutenir l’Économie et le pouvoir d’achat

A. Le dÉficit public reste stable grÂce À la hausse des recettes publiques

1. Le déficit des administrations publiques

2. Le solde de l’État

B. La hausse du rendement des recettes publiques

1. Les prélèvements obligatoires des administrations publiques

2. Les recettes de l’État

a. L’impôt sur le revenu

b. L’impôt sur les sociétés

c. La taxe sur la valeur ajoutée

d. La taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE)

e. Les autres recettes fiscales nettes

f. Les recettes non fiscales

C. Le maintien d’un niveau ÉlevÉ de dÉpenses publiques

1. Le niveau de dépenses publiques est revu à la hausse

a. La croissance des dépenses publiques

b. Sur le périmètre de l’État, les crédits placés dans la norme de dépenses pilotables augmentent significativement

2. Des ouvertures de crédits en réponse à la dégradation du contexte macroéconomique

D. L’Évolution du ratio de dette publique

1. L’amélioration du ratio d’endettement public

2. La question de la soutenabilité de notre dette

III. D’importants mouvements rÉglementaires

A. Un niveau de reports de crÉdits Exceptionnel

B. La prise d’un dÉcret d’avance pour la deuxiÈme fois en deux ans

travaux de la commission

auditions de la commission

Audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et de M. Gabriel Attal, ministre délégué chargé des comptes publics

Audition de M. Pierre Moscovici, Premier prÉsident de la Cour des comptes et prÉsident du Haut Conseil des finances publiques

examen des articles

Article liminaire Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2022

PREMIÈRE PARTIE CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Avant l’article 1er

Article additionnel avant l’article 1er Plafond de défiscalisation des heures supplémentaires

Avant l’article 1er

Article additionnel avant l’article 1er Détermination des frais de transport personnel des bénévoles éligibles à la réduction d’impôt accordée au titre des dons faits par des particuliers

Avant l’article 1er

Article additionnel avant l’article 1er  Création d’un crédit d’impôt pour frais de déplacements journaliers de moins de quarante kilomètres entre le domicile et le lieu de travail

Avant l’article 1er

Article 1er  Réforme du financement de l’audiovisuel public et suppression de la contribution à l’audiovisuel public

Après l’article 1er

Article 2 Report d’un an de la suppression du tarif réduit de l’accise sur le gazole non routier

Après l’article 2

Article 3 Généralisation de la facturation électronique dans les transactions entre assujettis à la TVA et transmission des données de transaction

Après l’article 3

TITRE II RATIFICATION D’UN DÉCRET RELATIF À LA RÉMUNÉRATION DE SERVICES RENDUS

Article 4 Ratification du décret n° 2022-472 du 1er avril 2022 instituant une redevance pour les examens écrits permettant l’obtention de la capacité professionnelle exigée pour l’exercice des professions du transport

TITRE II bis ressources affectées

Article additionnel après l’article 4 Création d’un prélèvement sur recettes pour compenser pour les collectivités territoriales la revalorisation du point d’indice dans la fonction publique territoriale

Article additionnel après l’article 4 Création d’un prélèvement sur recettes pour compenser pour les départements la revalorisation du revenu de solidarité active

TITRE III DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 5 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

SECONDE PARTIE MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2022 - CRÉDITS DES MISSIONS

Article 6 et état B Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Article 7 et état C Budgets annexes : ouvertures de crédits

Article 8 et état D Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits

TITRE II DISPOSITIONS PERMANENTES

I. – MESURES BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES

Article additionnel avant l’article 9 Rétablissement en seconde partie de l’article 2 reportant la suppression du tarif d’accise du gazole non routier

Avant l’article 9

Article 9 Prolongation de l’octroi de la garantie de l’État au titre des prêts garantis par l’État, en application de l’article 6 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 et modification relative aux conditions de cessions de PGE

Après l’article 9

Article 10 Octroi de la garantie de l’État pour deux prêts de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) au titre du soutien à l’Ukraine

Article additionnel après l’article 10 Rétablissement en seconde partie de l’article 3 relatif à la facturation électronique

Après l’article 10

II. – AUTRES MESURES

CCF prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Article 11 Élargissement de la section 4 du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés aux prêts à taux bonifiés à destination des entreprises affectées par le conflit en Ukraine

Mission Écologie, développement et mobilité durables

Article 12 Extension temporaire des tarifs réglementés de vente de gaz (TRVg)

Article 13 Déplafonnement des avoirs des contrats de complément de rémunération

Mission Relations avec les collectivités territoriales

Article 14  Majoration exceptionnelle en 2022 de la dotation pour les titres sécurisés

Missions Cohésion des territoires, Immigration, asile et intégration, Justice, Solidarité, insertion et égalité des chances

Article 15 Attribution d’un complément de traitement indiciaire aux soignants et personnels socio-éducatifs de la fonction publique exerçant en établissements et services sociaux et médico-sociaux

Après l’article 15

titre III ratification d’un décret d’avance

Article 16 Ratification d’un décret portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance


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   introduction

Le projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2022, dont la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire est saisie, porte l’ambition de protéger le pouvoir d’achat des Français face à l’inflation.

La situation de notre pays au regard de l’inflation s’est profondément modifiée depuis quelques mois. À la surchauffe de l’économie mondiale constatée à partir de 2021, qui faisait suite à la sortie de la crise sanitaire, se sont en effet ajoutées les conséquences, notamment sur les prix de l’énergie et de certains intrants et produits agricoles, de la guerre menée par la Russie en Ukraine depuis février 2022. Aussi, le présent PLFR revoit-il la prévision en moyenne annuelle en matière d’inflation qui figurait dans la loi de finances initiale (1,5 %) pour la porter à 5 %, alors que l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) prévoit une inflation à 5,5 % en moyenne sur l’année et que le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) considère la prévision du Gouvernement comme légèrement sous-estimée.

Par comparaison avec ses principaux partenaires, la France apparaît néanmoins relativement moins touchée par cette vague inflationniste : la hausse des prix est, en particulier, bien plus élevée chez nos voisins européens et aux États-Unis.

Il faut reconnaître que les pouvoirs publics ont pris des mesures fortes dès les premières manifestations de cette poussée inflationniste, avec le gel des tarifs du gaz à leur niveau constaté à la fin du mois d’octobre 2021, le plafonnement à 4 % de l’évolution des prix de l’électricité en 2022 et le versement d’une indemnité inflation de 100 euros en faveur de 38 millions de ménages à la fin de l’année dernière. Le décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance a en outre permis le financement d’une « remise à la pompe » de 15 centimes par litre hors taxe à compter de la fin du mois de mars 2022, d’une aide exceptionnelle en faveur des entreprises particulièrement affectées par la hausse des coûts d'approvisionnement du gaz naturel et de l'électricité due aux conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine et, enfin, de mesures sectorielles en faveur notamment de l’agriculture, la pêche, les transports et les travaux publics.

Ces dispositifs ont contribué à préserver le pouvoir d’achat des ménages et la situation financière des entreprises et, s’agissant plus particulièrement des actions sur les prix du gaz, de l’électricité et des carburants, de directement modérer la hausse des prix. Sans les mesures formant le bouclier tarifaire, les Français auraient supporté une hausse de 50 % de leur facture de gaz et de 35 % de celle d’électricité !

Il est néanmoins temps de traiter de façon plus approfondie et précise les conséquences de cette nouvelle donne économique qu’est le retour d’un niveau plus élevé d’inflation, en prenant en faveur des particuliers et des entreprises une nouvelle série de mesures. Tel est l’objet du « paquet législatif » formé par le projet de loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat et le présent PLFR. L’essentiel de ces mesures – le prolongement des boucliers tarifaires pour le gaz et l’électricité, la suppression de la contribution à l’audiovisuel public, les mesures relatives aux carburant – concernent tous les Français, notamment les classes moyennes !

Le Gouvernement propose de revaloriser de 4 % l’ensemble des prestations sociales, de manière anticipée pour celles dont les règles de revalorisation n’auraient produit leurs effets qu’à une date plus lointaine, en 2023, laissant dans l’intervalle leurs bénéficiaires soumis à la forte hausse des prix constatée actuellement.

Cet effort considérable concerne les pensions des 18 millions de retraités pour 4,9 milliards d’euros, les allocations familiales (de base, mais aussi l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé par exemple), les dispositifs d’aide en faveur des plus fragiles et démunis parmi nos concitoyens (notamment l’allocation adulte handicapé – AAH –, le revenu de solidarité active – RSA –, l’allocation de solidarité spécifique – ASS –, ainsi que les minimums vieillesse), les dispositifs en faveur des jeunes dont la situation est précaire (notamment les bourses scolaires et étudiantes, l’allocation du contrat d’engagement jeune, l’allocation des jeunes en établissement pour l’insertion dans l’emploi – EPIDE) et les aides au logement (revalorisées à hauteur de 3,5 %).

Ces mesures sont complétées par le versement prévu en septembre 2022 d’une aide exceptionnelle de rentrée de 100 euros, auxquels s’ajoutent 50 euros par enfant, en faveur de 8 millions de foyers couvrant 14 millions de personnes, soit les ménages bénéficiant des minima sociaux ou des aides au logement et les étudiants boursiers.

Il est par ailleurs proposé que la puissance publique agisse sur les éléments de rémunération pour lesquels elle dispose d’une marge de manœuvre. C’est le sens de la revalorisation de 3,5 %, sans précédent depuis presque 40 ans, du point d’indice de la fonction publique dès le mois de juillet 2022, pour un montant de 7,5 milliards d’euros, couvrant 5,7 millions d’agents publics. Cet effort s’ajoute aux revalorisations catégorielles et tendancielles dont ces agents bénéficient en 2022 à hauteur de 1,5 %. En outre, la prime d’activité versée à 4,5 millions de salariés du secteur privé est revalorisée de 4 %. Comme l’a rappelé le Gouvernement, il importe que cet effort public en faveur de la rémunération des Français soit relayé sans délai par toutes les entreprises qui le peuvent, au-delà des revalorisations successives du salaire minimum qui ont eu et auront lieu les 1er janvier, mai et août 2022 pour une hausse au total à ce stade de 5,2 % sur l’année.

L’attention portée au pouvoir d’achat pourrait se manifester en outre par la mise en place à compter d’octobre 2022 d’une « indemnité carburant », destinée aux plus de 11 millions de travailleurs relevant des cinq premiers déciles de revenus. Le montant de cette indemnité s’élèverait à 200 euros pour les travailleurs des trois premiers déciles et 100 euros pour ceux des quatrième et cinquième déciles, avec une majoration de 50 % de ces montants pour les personnes résidant à plus de 30 kilomètres de leur travail ou effectuant plus de 12 000 kilomètres par an à titre professionnel. Il pourrait être opportun d’élargir le nombre des travailleurs des classes moyennes bénéficiant de ce dispositif, dont le coût est estimé à 2 milliards d’euros dans sa configuration couvrant les cinq premiers déciles. En attendant sa mise en place sur une base déclarative, dont il importe qu’elle soit simple et rapide, la remise à la pompe de 15 centimes hors taxe en vigueur depuis fin mars 2022 serait prolongée jusqu’au mois de septembre pour un montant de 2,6 milliards d’euros.

Enfin, il est proposé de supprimer dès 2022 la contribution à l’audiovisuel public (CAP), impôt injuste s’il en est puisque son tarif est établi par foyer fiscal, sans considération des capacités contributives si ce n’est dans le cadre d’un système d’exonérations particulièrement complexe. Cette mesure, qui permet un gain de pouvoir d’achat de 138 euros pour chaque foyer redevable, s’accompagne d’une réforme du mode de financement de l’audiovisuel public à même de garantir sa visibilité et de le préserver des mesures de régulation budgétaire.

Le coût de l’ensemble de ces mesures avoisine les 20 milliards d’euros. Ce montant s’ajoute aux plus de 12 milliards d’euros qu’il est proposé d’ouvrir pour des opérations en capital, notamment l’achat par l’État de la fraction du capital d’EDF qu’il ne détient pas. Il s’ajoute également au montant de près de 12 milliards d’euros qu’il est nécessaire d’ouvrir au titre du financement de la charge de la dette, dont l’augmentation très lourde est associée aux emprunts publics indexés sur l’inflation et, de façon plus marginale mais croissante, aux autres emprunts de moyen et long terme pour lesquels est constaté un relèvement substantiel des taux d’intérêt consentis à la France. Nous sommes ainsi confrontés au réel du coût de la dette, loin des discours de circonstance selon lesquels s’endetter indéfiniment est possible et ne coûte rien !

Au total, il en résulte une dégradation du déficit de budget de l’État, dont l’estimation passerait de 153,8 milliards d’euros à 177,6 milliards d’euros. Il est heureux de constater que les prévisions de recettes publiques dans leur ensemble, prélèvements sociaux compris, conduisent le Gouvernement à maintenir la prévision de solde public à ­ 5 % du PIB – cela illustre la réussite de la politique menée depuis 2017 en matière d’emploi. On note néanmoins que le HCFP considère cette prévision de solde public affectée de risques défavorables, en partie parce qu’il estime que la prévision de croissance du Gouvernement pour 2022, pourtant ramenée de 4 % à 2,5 %, demeure un peu élevée. L’importance des ouvertures de crédits au titre de la charge de la dette, presque 12 milliards d’euros, montre s’il en était besoin la persistance de la question du financement durable de notre modèle social, dont l’inflation ne permettra pas de faire l’économie du traitement.


Au total, si l’effort public ponctuel, massif et équilibré proposé par le Gouvernement en faveur des Français est justifié et doit être soutenu pour les protéger des effets de l’inflation, il n’en demeure pas moins nécessaire de prévoir, dans le cadre de la prochaine loi de programmation des finances publiques, une trajectoire soutenable et sérieuse, qui permette à tout le moins que l’endettement public rapporté au PIB ne s’envole pas à court terme et commence à baisser à moyen terme.

 


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   exposÉ gÉnÉral

I.   de nouvelles incertitudes macroÉconomiques

A.   Une croissance revue À la baisse

● Le Gouvernement est tenu d’actualiser le scénario macroéconomique pour l’année 2022 à l’occasion du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative (PLFR). Il abaisse ainsi la prévision de croissance sur l’année 2022, la portant de + 4,0 % à + 2,5 %, compte tenu de la dégradation du contexte macroéconomique en France et dans le monde.

Alors que des prévisions de croissance publiées au mois d’avril et de mai 2022 l’établissaient autour de + 3,0 %, de nouvelles projections publiées au moins de juin prévoient une croissance plus basse. De la sorte, la prévision de croissance du Gouvernement associée au présent PLFR apparaît désormais en ligne, bien que légèrement supérieure, avec ces publications récentes.

PrÉvisions de croissance du PIB en volume

(en %)

Organisme

Prévision 2022

Fonds monétaire international (avril 2022)

2,9

Commission européenne (mai 2022)

3,1

OCDE (juin 2022)

2,4

Banque de France (juin 2022)

2,3

Rexecode (juin 2022)

2,1

OFCE (juin 2022)

2,4

Insee (juin 2022)

2,3

Consensus Forecast (juin 2022)

2,5

PLFR 2022

2,5

Source : commission des finances.

Après avoir retrouvé son niveau d’avant-crise dès le troisième trimestre 2021, l’activité a connu une légère contraction au premier trimestre 2022, en lien avec les restrictions liées à la vague Omicron et aux premiers effets de la guerre en Ukraine. Le reste de l’année 2022 serait cependant plus favorable avec un PIB atteignant un niveau supérieur de 1,2 % à son niveau d’avant-crise au dernier trimestre.

Évolution de l’activitÉ par trimestre

(en %)

Année

2021

2022

Trimestre

T1

T2

T3

T4

T1

T2

T3

T4

Variation trimestrielle

– 0,2

1,0

3,2

0,4

– 0,2

0,2

0,3

0,3

Écart au niveau d’avant-crise (T4 2019)

– 4,0

– 3,0

0,1

0,5

0,3

0,5

0,8

1,2

Source : Insee, Note de conjoncture du 24 juin 2022.

Selon les nouvelles hypothèses présentées par le Gouvernement, la contribution à la croissance du PIB viendrait pour 1,9 point de la demande intérieure privée et de 0,6 point de la demande publique. Par rapport au dernier scénario macroéconomique présenté au moment de l’examen du projet de loi de finances pour 2022, la contribution de la demande privée est abaissée de 2,9 points, alors que la contribution de la demande publique est rehaussée de 0,9 point. De même, l’investissement total, en plus d’être revu à la baisse, serait moins porté par le secteur privé et plus par les administrations publiques. Dans le même temps, la contribution du commerce extérieur, initialement prévue à – 0,4 point, serait finalement nulle.

La nouvelle prévision de croissance, abaissée par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2022, reposerait donc plus sur la demande publique et moins sur celle des ménages et des entreprises.

La croissance de l’activité en 2022 serait portée, selon les données de l’Insee, par trois secteurs d’activité principaux : les services marchands, la construction et l’agriculture, sylviculture et pêche. À l’inverse, les secteurs industriels apparaissent moins dynamiques.

Plus précisément, si l’activité de l’hébergement-restauration augmente de façon marquée en 2022, elle reste à un niveau encore inférieur à celui d’avant-crise (– 10,7 % par rapport au niveau du quatrième trimestre 2019). La fabrication de matériels de transports reste à la fois peu dynamique en 2022 – après une contraction marquée de – 4,3 % au T1 2022 – et nettement en-deçà de son niveau de fin 2019 (– 37,9 %).

Classification des secteurs d’activité au T1 2022

 

Activité supérieure au niveau d’avant-crise

Activité inférieure ou égale
au niveau d’avant-crise

Croissance positive

Services principalement non marchands

Cokéfaction et raffinage

Transport et entreposage

Information et communication

Activités financières et d’assurance

Activités immobilières

Construction

Fabrication de denrées alimentaires, de boissons et de produits à base de tabac

Fabrication d’équipements électriques, électroniques, informatiques ; fabrication de machines

Fabrication d’autres produits industriels

Croissance nulle ou négative

Agriculture, sylviculture et pêche

Services principalement marchands

Activités scientifiques ou techniques ; services administratifs et de soutien

Industrie

Fabrication de matériels de transport

Industries extractives, énergie, eau, gestion des déchets et dépollution

Commerce ; réparation d’automobiles et de motocycles

Hébergement et restauration

Autres activités de service

NB : La croissance est appréciée au regard de la variation trimestrielle de l’activité au T1 2022. Les secteurs en gras représentent les cinq grandes branches d’activités classifiées par l’Insee ; le reste étant les sous-secteurs des branches « Industrie » et « Services principalement marchands ».

Source : Insee, Note de conjoncture du 24 juin 2022.

● Bien que la prévision de croissance soit revue à la baisse, le Gouvernement prévoit une amélioration de la situation du marché du travail par rapport à la prévision initiale. Ainsi, la croissance de la masse salariale en 2022 serait non plus de 5,9 % mais de 8,5 %. Dans le même temps, l’augmentation moyenne de l’emploi total sur l’année serait le double de celle jusqu’ici anticipée, pour atteindre 1,6 %.

Ces prévisions rejoignent celles publiées par l’Insee fin juin, selon lesquels l’emploi continuerait de progresser et le taux de chômage de diminuer – pour s’établir à 7,0 % en fin d’année 2022, contre 7,4 % au dernier trimestre 2021.

● La situation financière des entreprises est moins favorable, avec une révision à la baisse de leur taux de marge de 33,2 % à 31,5 % par rapport à la prévision initiale. Le dynamisme de l’emploi pèse sur la productivité du travail, dans la mesure où la valeur ajoutée des entreprises ne progresse pas aussi vite, comprimant ainsi les marges des entreprises.

Deux facteurs principaux joueraient sur les marges des entreprises en 2022 : la poursuite de la sortie des aides d’urgence et la dégradation des termes de l’échange. En effet, sur ce second point, l’inflation observée au niveau mondial sur le prix des intrants tend à comprimer les marges – l’accélération de l’inflation restant, pour le moment du moins, majoritairement importée. En revanche, les nouvelles aides mises en œuvre dans le cadre du Plan de résilience économique et sociale contribueraient à conforter les marges.

La prévision de taux d’épargne des entreprises est également revue à la baisse de 0,3 point, à 23,8 %. Le taux d’investissement, en revanche, est légèrement revu à la hausse (+ 0,1 point) et atteindrait 25,6 %.

● Le scénario macroéconomique initial associé à la loi de finances pour 2022 prévoyait une contribution négative de 0,4 point du commerce extérieur à la croissance du PIB sur l’année. Au terme de la révision associée au présent PLFR, cette contribution serait finalement nulle, grâce à une demande mondiale adressée à la France qui augmente plus vite que prévu (+ 5,2 % contre + 4,9 % initialement prévus en 2022).

La hausse des prix de l’énergie se traduit néanmoins dans les hypothèses présentées. L’évaluation du prix moyen du baril de Brent en moyenne sur l’exercice passe ainsi de 69 dollars à 110 dollars.

La balance commerciale française connaîtrait enfin une dégradation spectaculaire par rapport à la dernière prévision, en partie liée à la hausse du coût de l’énergie, et passe de – 96 milliards à – 150 milliards d’euros.

Actualisation des prÉvisions Économiques

(en %)

Composante

LFI 2022

PLFR 2022

Croissance du PIB en volume

4,0

2,5

Consommation des ménages

7,0

2,8

Consommation des administrations publiques

– 1,5

1,4

Formation brute de capital fixe

4,7

2,9

dont entreprises non financières

5,1

2,0

Contribution des stocks

0

0

Contribution du commerce extérieur

– 0,4

0,0

Inflation (IPC)

1,5

5,0

Déflateur du PIB

1,4

2,3

Source : commission des finances

B.   Le redressement et la diffusion de l’inflation

● La dynamique des prix s’est fortement accélérée ces derniers mois. L’Insee constate ainsi un glissement annuel des prix à la consommation de 5,2 % en mai 2022, avec une diffusion progressive de l’inflation aux différents postes de consommation.

Évolution des prix sur les postes de consommation

(en %)

Poste

Moyenne annuelle

Glissement annuel

2021

2022

Mai 2022

GA

CGA

Alimentation

0,6

5,4

4,3

0,7

Tabac

0,0

– 0,1

– 0,1

0,0

Produits manufacturés

0,3

3,1

3,0

0,7

Énergie

10,5

25,7

27,8

2,2

Services

1,2

3,7

3,2

1,5

Total

1,6

5,5

5,2

5,2

Inflation sous-jacente

1,1

3,6

3,7

2,2

NB : ga = glissement annuel et cga = contribution au glissement annuel.

Source : Insee, Note de conjoncture du 24 juin 2022.

Ainsi, si l’énergie reste le principal poste contribuant à la hausse des prix en glissement annuel (2,2 points), la contribution du secteur des services serait également marquée (1,5 point). Les prix de l’alimentation et des produits manufacturés présenteraient une contribution moindre de 0,7 point, sans être négligeable.

La diffusion de l’inflation se poursuivrait en fin d’année. Ainsi, l’accélération serait plus forte encore en glissement annuel au mois de décembre : + 8,2 % sur l’alimentation, + 4,6 % sur les produits manufacturés et + 4,7 % sur les services. En revanche, après un pic en juin à + 31,3 %, l’évolution des prix de l’énergie en glissement annuel décéléreraient en décembre (+ 23,9 %).

L’inflation totale atteindrait 5,5 % en moyenne sur l’année selon l’Insee. Au titre du présent PLFR, le Gouvernement revoit sa prévision d’inflation pour 2022 de 1,5 % à 5,0 %.

● La dynamique des prix en France reste toutefois moins importante qu’au sein des autres pays occidentaux et européens. La Banque centrale européenne envisage ainsi une inflation en zone euro, mesurée par l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), de 6,8 % sur 2022 ([1]). L’OCDE l’évalue pour sa part à 7,0 % ([2]) et la Commission européenne à 6,1 % ([3]).

De fait, nos principaux partenaires connaîtraient une inflation plus marquée qu’en France.

PrÉvision d’inflation pour les grands pays europÉens

(en moyenne annuelle, en %)

Pays

Inflation

Allemagne

6,5

Espagne

6,3

France

4,9

Italie

5,9

Royaume-Uni

7,0

Source : Commission européenne, Prévisions économiques de printemps, mai 2022.

L’Insee a évalué que les différentes mesures destinées à contenir les prix de l’énergie (bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité, remise à la pompe) avaient contribué à abaisser l’inflation de 2,0 points en mai en glissement annuel : sans ces mesures, l’inflation aurait atteint plus de 7 % sur un an, contre 5,2 % observés ([4]).

II.   Les finances publiques restent mobilisÉes pour soutenir l’Économie et le pouvoir d’achat

Bien que la croissance ralentisse et que le présent PLFR prévoit de nouvelles dépenses, le solde public resterait stable grâce à un surcroît de rendement des prélèvements obligatoires.

A.   Le dÉficit public reste stable grÂce À la hausse des recettes publiques

Le déficit public couvrant l’ensemble des administrations publiques, il doit être distingué du déficit de l’État, qui n’en constitue qu’une partie. Les projets de loi de finances portent, dans leur dispositif, uniquement sur le budget de l’État – à l’exception de l’article liminaire retraçant l’ensemble du solde public.

Le déficit budgétaire de l’État est calculé selon la comptabilité budgétaire, qui est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État. La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il s’agit d’une comptabilité de trésorerie. L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action, sous-action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Le déficit public est calculé selon la comptabilité nationale qui s’inscrit dans un champ d’analyse sensiblement plus vaste. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. Les agrégats relatifs aux administrations publiques, et notamment celui relatif à leur besoin de financement (déficit), jouent un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen.

1.   Le déficit des administrations publiques

Le présent PLFR ne prévoit pas de dégradation du solde public par rapport à la LFI (– 5,0 %), grâce à un surcroît de recettes compensant les dépenses nouvelles. Le déficit structurel serait revu à la baisse, contrepartie de l’aggravation du solde conjoncturel.

Évolution des prÉvisions de solde pour 2022

(en %)

Soldes

LFI 2022

Présent PLFR

Solde structurel (1)

– 4,0

– 3,6

Solde conjoncturel (2)

– 0,8

– 1,3

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,2

– 0,1

Solde public (4 = 1 + 2 + 3)

 5,0

 5,0

En raison d’effets d’arrondis, la somme des arrondis peut ne pas correspondre à l’arrondi de la somme.

Source : LFI pour 2022 et présent PLFR.

2.   Le solde de l’État

Le déficit budgétaire de l’État s’établirait à – 177,6 milliards d’euros. Il fait l’objet d’une analyse détaillée dans le commentaire de l’article 5 du présent PLFR relatif à l’équilibre général du budget.

dÉcomposition du nouveau solde budgÉtaire de l’État pour 2022

(en milliards d’euros)

Source

Montants

LFI 2022

153,8

Reports 2021 vers 2022

9,1

PLFR

14,6

Total

177,6*

* effet d’arrondi au dixième.

Source : commission des finances.

Le solde de l’État se décomposerait en un déficit de 168,4 milliards d’euros sur le budget général, auxquels s’ajoutent 9,1 milliards d’euros de reports de crédits de 2021 vers 2022. On observe que ce montant est nettement moins élevé que celui des reports effectivement effectués sur l’exercice 2022 (soit 29,3 milliards d’euros pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux, y compris les fonds de concours). L’anticipation du schéma de fin de gestion, y compris les reports qui pourraient être anticipés de 2022 vers 2023, justifierait à titre principal cette différence entre le montant des reports vers 2022 pris en compte pour ce calcul et le montant effectif des reports.

Formation du solde budgÉtaire de l’État pour 2022

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

514,8

Recettes (II)

338,9

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

436,1

Recettes fiscales nettes

315,2

PSR au profit de l’Union européenne

26,4

Recettes non fiscales

23,7

PSR au profit des collectivités territoriales

43,2

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

 1,7

Reports de crédits

9,1

Déficit à financer

(I  II  III)

 177,6

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

B.   La hausse du rendement des recettes publiques

1.   Les prélèvements obligatoires des administrations publiques

La stabilité du solde public en dépit de la dégradation de la croissance et de la hausse des dépenses résulte d’un rebond des prélèvements obligatoires (PO) bénéficiant à l’ensemble des administrations publiques.

Les PO seraient ainsi plus élevés de 50 milliards d’euros par rapport à la LFI grâce à deux effets principaux : une réévaluation à la hausse de la base 2021, à la suite de recettes plus élevées que prévu, et une augmentation de l’élasticité des PO de 1 à 1,5.

La réévaluation à la hausse de l’élasticité au PIB des prélèvements obligatoires peut se justifier, selon le Haut Conseil des finances publiques, par plusieurs effets : une croissance de la masse salariale supérieure à celle du PIB, une croissance des prix à la consommation, déterminante pour les recettes de TVA, également plus élevée que celle de l’activité et l’effet du très fort rebond du bénéfice imposable des entreprises en 2021, qui se traduit sur le solde d’IS versé en 2022 ([5]).

La croissance spontanée des prélèvements obligatoires (7,4 %) serait ainsi bien supérieure à celle du PIB en valeur (+ 4,9 %).

L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 2 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 102 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

2.   Les recettes de l’État

Les recettes de l’État sont composées des recettes fiscales, composante des prélèvements obligatoires, et des recettes non fiscales.

Les recettes fiscales en 2022 s’élèveraient à 315,2 milliards d’euros, soit une hausse de 27,6 milliards d’euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale. En 2021, ces recettes fiscales avaient atteint 295,7 milliards d’euros.

Les prévisions associées au présent PLFR indiquent que certains impôts seraient particulièrement dynamiques.

Évolution des recettes fiscales en 2022

(en milliards d’euros)

Recette

Exécution 2021

LFI 2022

Présent
PLFR

Écart à la LFI

Écart à 2020

Impôt sur le revenu

78,7

82,4

85,3

2,9

6,6

Impôt sur les sociétés

46,3

40

56,8

16,8

10,5

TICPE

18

18,2

18,1

-0,1

0,1

Taxe sur la valeur ajoutée (part État)

95,5

98,4

104,8

6,4

9,3

Autres recettes fiscales nettes

56,9

48,6

50,2

1,5

-6,7

Recettes fiscales nettes

295,7

287,6

315,2

27,6

19,5

Recettes non fiscales

21,3

20,2

23,7

3,6

2,4

Total

317

307,7

338,9

31,2

21,9

En raison d’effets d’arrondis au dixième, le résultat de la somme peut différer de l’addition de ses termes.

Source : présent PLFR.

a.   L’impôt sur le revenu

L’amélioration des hypothèses sur la masse salariale et l’emploi global permettrait un surcroît d’impôt sur le revenu (IR) de 3 milliards d’euros par rapport à la prévision associée à la LFI.

Le rendement de l’IR continuerait ainsi de progresser en 2022, conformément à sa tendance sur la dernière décennie.

Évolution du rendement net de l’IR

(en milliards d’euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Rendement net

51,2

46,7

47,4

51,5

59,8

67,0

69,2

69,3

71,8

73,0

73,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2019

2020

2021

2022

 

 

 

 

 

 

 

Rendement net

71,7

74

78,7

85,3

 

 

 

 

 

 

 

Source : commission des finances.

b.   L’impôt sur les sociétés

Le produit de l’impôt sur les sociétés augmenterait de 16,8 milliards d’euros pour atteindre 56,8 milliards d’euros, à la suite de la révision à la hausse des hypothèses de profitabilité des entreprises en 2021, qui doit se traduire dans le solde d’IS versé en mai 2022. Cette nouvelle prévision entraînerait une forte hausse de 10,5 milliards d’euros des recettes 2022 de l’IS par rapport aux recettes 2021, soit + 23 %.

Après une baisse marquée de son rendement entre 2013 et 2019, le rendement de l’IS atteindrait ainsi un niveau inédit en 2022, alors que son taux a baissé durant la législature précédente.

Rendement net de l’IS depuis 2008

(en milliards d’euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Rendement net

49,3

20,9

32,9

39,1

40,8

47,2

35,3

33,5

30,0

35,7

27,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2019

2020

2021

2022

 

 

 

 

 

 

 

Rendement net

33,5

36,3

46,3

56,8

 

 

 

 

 

 

 

Source : commission des finances.

c.   La taxe sur la valeur ajoutée

Le dynamisme de la consommation permettrait une hausse des recettes de TVA affectée à l’État de 6,4 milliards d’euros par rapport à la prévision de LFI, pour atteindre 104,8 milliards d’euros.

Le présent PLFR ne présente pas d’actualisation des prévisions de TVA affectées aux administrations de sécurité sociale (ASSO) et aux administrations publiques locales (APUL) pour 2022. Aussi, le tableau ci-dessous rappelle les chiffres de cette répartition jusqu’à l’exécution 2021.

Rendement net de la TVA depuis 2011

(en milliards d’euros)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

État

131,9

133,4

136,3

138,3

141,8

144,4

152,4

156,7

129,0

113,8

95,5

ASSO

10,1

10,6

9,2

12,7

11,8

11,2

11,5

10,3

41,5

45,4

53,8

APUL

4,2

4,3

4,0

37,4

Total

142,0

144,0

145,5

151,0

153,6

155,6

163,9

171,2

174,7

163,2

186,7

Source : commission des finances.

d.   La taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE)

Les recettes de TICPE sont légèrement revues à la baisse par rapport à la prévision initiale pour 2022, de – 0,1 milliard d’euros. Elles atteindraient ainsi 18,1 milliards d’euros, un montant presque stable par rapport à 2021.

e.   Les autres recettes fiscales nettes

Enfin, le rendement des autres recettes fiscales nettes augmenterait de 1,5 milliard d’euros par rapport à la prévision initiale, dont 1,2 milliard pour le prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine.

f.   Les recettes non fiscales

Les recettes non fiscales sont quant à elles rehaussées de 3,6 milliards d’euros pour atteindre 23,7 milliards d’euros, grâce notamment à un complément de dividende de la Banque de France (+ 1,1 milliard d’euros) et du dividende versé par la Caisse des dépôts et consignations (+ 800 millions d’euros).

Par ailleurs, le report en 2022 d’une partie des remboursements de prêts garantis par l’État (PGE) conduit à prévoir l’augmentation des recettes tirées de la rémunération de cette garantie par les emprunteurs de 0,7 milliard d’euros.

Enfin, un troisième effet est lié à la signature d’une convention judiciaire d’intérêt public de 0,5 milliard d’euros et à la hausse des amendes prononcées par les autorités indépendantes (+ 0,2 milliard).

C.   Le maintien d’un niveau ÉlevÉ de dÉpenses publiques

Le début de l’année 2022 est ainsi marqué par une accélération spectaculaire de l’inflation dans le contexte de la guerre en Ukraine qui affecte de façon marquée l’économie française. Afin de tenir compte de l’évolution de cet environnement macroéconomique, soutenir le pouvoir d’achat des Français et aider nos entreprises, le présent projet de loi de finances rectificatives corrige à la hausse les prévisions de dépenses pour l’année tandis que d’importants mouvements réglementaires sont déjà intervenus.

1.   Le niveau de dépenses publiques est revu à la hausse

Le présent projet de loi de finances rectificative acte une augmentation des dépenses publiques par rapport à la prévision initiale de 2022. Les ouvertures de crédits sont massives (53,8 milliards d’euros en AE et 47,6 milliards d’euros en CP) et ne sont pas compensées par une annulation marginale de crédits de 9 millions d’euros.

a.   La croissance des dépenses publiques

Après avoir atteint son plus haut niveau en 2020 à 60,6 % du PIB, le ratio de dépenses publiques, hors crédits d’impôt, a diminué légèrement en 2021 pour atteindre 58,4 % du PIB. En 2022, la prévision initiale anticipait un ratio de 55,6 % du PIB, soit – 2,8 points par rapport à 2021.

Le contexte macroéconomique conduit à réviser ce scénario du fait d’une augmentation des dépenses publiques associée au présent PLFR et de la baisse des prévisions de croissance. Le ratio dépenses publiques rapporté au PIB s’établirait à 57,3 % en 2022, ce qui représente une hausse significative par rapport à la prévision (+ 1,7 point).

Évolution du ratio de dÉpenses publiques hors crédits d’impôts

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2014, comptes de la nation, rapport économique, social et financier 2022, loi de finance initiale pour 2022 et présent PLFR.

b.   Sur le périmètre de l’État, les crédits placés dans la norme de dépenses pilotables augmentent significativement

L’exercice 2022 est le quatrième exercice d’application des deux normes de dépenses définies par l’article 9 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 ([6]).

● Conformément à l’article 9 de la LPFP précitée, la norme de dépenses pilotables de l’État comprend :

– les dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission Remboursements et dégrèvements et Investissements d’avenir, hors charge de la dette et hors contributions au compte d’affectation spéciale Pensions ;

– les plafonds des taxes affectées aux organismes visés à l’article 46 de la loi de finances pour 2012 ;

– les dépenses des comptes d’affectation spéciale (hors comptes d’affectation spéciale Pensions, Participations financières de l’État et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) ;

– les dépenses du compte de concours financier Avances à l’audiovisuel public.

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit, par rapport à la LFI 2022, une forte augmentation du niveau des dépenses pilotables, à hauteur de 19,6 milliards d’euros (+ 6 %) par rapport à la LFI.

Ouvertures et annulations de crÉdits proposÉes par le prÉsent PLFR
et comptabilisÉes dans la norme de dÉpense

(en millions d’euros)

 

Crédits ouverts

Crédits annulés

Solde

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action extérieure de l’État

52,0

52,0

+ 52,0

+ 52,0

Administration générale et territoriale de l’État

176,9

38,9

+ 176,9

+ 38,9

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

480,3

480,3

+ 480,3

+ 480,3

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

50,9

50,9

+ 50,9

+ 50,9

Audiovisuel public

1 525,2

1 525,2

+ 1 525,2

+ 1 525,2

Cohésion des territoires

229,5

214,5

+ 229,5

+ 214,5

Conseil et contrôle de l’État

15,4

15,4

+ 15,4

+ 15,4

Crédits non répartis

4 000,0

4 000,0

 –

+ 4 000,0

+ 4 000,0

Culture

53,4

53,4

+ 53,4

+ 53,4

Défense

300,3

300,3

 

 

+ 300,3

+ 300,3

Direction de l’action du Gouvernement

11,2

11,2

11,2

11,2

Écologie, développement et mobilité durables

6 863,2

5 167,1

9,0

9,0

+ 6 854,2

+ 5 158,1

Économie

2 356,2

2 356,2

 

 

+ 2 356,2

+ 2 356,2

Engagements financiers de l’État

3,7

8,1

 

 

+ 3,7

+ 8,1

Enseignement scolaire

103,3

103,3

+ 103,3

+ 103,3

Gestion des finances publiques

30,9

30,9

+ 30,1

+ 30,1

Immigration, asile et intégration

37,4

37,4

+ 37,4

+ 37,4

Justice

119,3

119,3

9

9

+ 119,3

+ 119,3

Médias, livre et industries culturelles

12,8

12,8

+ 12,8

+ 12,8

Outre-mer

53,9

53,9

+ 53,9

+ 53,9

Régimes sociaux et de retraite

177,6

177,6

+ 177,6

+ 177,6

Recherche et enseignement supérieur

234,7

234,7

+ 234,7

+ 234,7

Santé

29,7

29,7

+ 29,7

+ 29,7

Sécurités

74,2

74,2

+ 74,2

+ 74,2

Solidarité, insertion et égalité des chances

1 627,3

1 618,8

 

 

+ 1 627,3

+ 1 618,8

Sport, jeunesse et vie associative

50,5

50,5

+ 50,5

+ 50,5

Transformation et fonction publiques

24,9

20,5

+ 24,9

+ 20,5

Travail et emploi

7 135,4

2 744,9

+ 7 135,4

+ 2 744,9

Total

25 830,1

19 582,0

–9,0

–9,0

+ 25 821,1

+ 19 573,0

Source : commission des finances d’après le présent projet de loi de finances rectificative.

● L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) est la seconde norme fixée par l’article 9 de la LPFP.

Outre l’agrégat précédent, il comprend : les dépenses d’investissements d’avenir et la charge de la dette, les crédits des missions Plan d’urgence face à la crise sanitaire et Plan de relance, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane, le CAS Pensions et les programmes des comptes spéciaux portant à titre principal des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers.

Le reste des ouvertures et annulations prévues par le présent PLFR, hors mission Remboursements et dégrèvements, affectent l’ODETE.

Ouvertures et annulations de crÉdits proposÉes par le prÉsent PLFR,
non comptabilisÉes dans la norme de dÉpenses pilotables
mais affectant l’ODETE

(en millions d’euros)

 

Crédits ouverts

Crédits annulés

Solde

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Économie

12 732,0

12 732,0

 

 

+ 12 732,0

+ 12 732,0

Engagements financiers de l’État

11 886,0

11 886,0

 

 

+ 11 886,0

+ 11 886,0

Total

24 618,0

24 618,0

 

 

+ 24 618,0

+ 24 618,0

* hors mission Remboursements et dégrèvements

Source : commission des finances d’après le présent projet de loi de finances rectificative.

Le détail des ouvertures et annulations de crédits prévues par le présent PLFR est présenté dans le commentaire de l’article 6 du présent rapport.

2.   Des ouvertures de crédits en réponse à la dégradation du contexte macroéconomique

Le présent projet de loi de finances rectificative pour 2022 conduit à une augmentation des dépenses du budget général ([7]) de 2,2 % en crédits de paiement par rapport à l’exécution 2021. La loi de finances initiale pour 2022 avait prévu un recul de – 8,2 % des dépenses du budget général par rapport à l’exécution 2021.

Évolution des dÉpenses* du budget gÉnÉral

(en millions d’euros et crédits de paiement)

 

Exécution 2019

Exécution 2020

Exécution 2021

LFI 2022

PLFR

Total 2022

Budget général

336 069

389 678

426 732

391 906

44 206

436 112

* hors mission Remboursements et dégrèvements et hors crédits reportés (23,2 milliards d’euros) pour le total 2022.

Source : commission des finances d’après les projets de loi de règlement pour les années 2017 à 2021, la loi de finance initiale pour 2022 et le présent projet de loi de finances rectificative.

L’augmentation des crédits (hors mission Remboursements et dégrèvements) proposée par le présent projet de loi de finances rectificative est principalement due à trois principales catégories de mesures rendues nécessaires par la dégradation du contexte macroéconomique :

– les mesures de soutien aux entreprises (15,4 milliards d’euros) dont 12,7 milliards d’euros pour les opérations de soutien aux entreprises stratégiques, notamment la montée au capital d’EDF ; 2,3 milliards d’euros pour reconstituer des montants versés en 2022 à titre résiduel aux entreprises en difficulté en raison de la crise sanitaire (dispositifs coûts fixes) et financer l’aide aux entreprises énergo-intensives ; et 480 millions pour soutenir la filière agricole ;

– les mesures de soutien du pouvoir d’achat des ménages (10,7 milliards d’euros) dont 5 milliards d’euros pour la prolongation du dispositif de remise à la pompe et sa transformation en aide ciblée ; 2 milliards d’euros pour la revalorisation de 3,5 % du point d’indice de la fonction publique ; 1,5 milliard d’euros pour l’indemnité exceptionnelle de rentrée à 100 euros et la revalorisation de certains minimas sociaux (prime d’activité, allocation adulte handicapé) et 1,5 milliard d’euros pour la subvention qui serait désormais allouée par le budget général aux sociétés de l’audiovisuel public, en contrepartie d’une suppression de la contribution à l’audiovisuel public ([8]) ;

– les crédits alloués à la hausse de la charge de la dette en raison de l’accélération de l’inflation et de la remontée des taux d’intérêt (11,9 milliards d’euros).

D’autres ouvertures sont réalisées, notamment sur la mission Travail et Emploi (2,6 milliards d’euros) pour le versement d’une subvention exceptionnelle à France compétences et sur la mission Crédits non répartis pour les dépenses accidentelles et imprévisibles (2 milliards d’euros). Enfin, 1,6 milliard d’euros sont ouverts sur 28 missions du budget général pour compenser, conformément à l’engagement pris le Gouvernement au printemps, les annulations des réserves de précaution prises dans le décret d’avance du 7 avril 2022.


ouvertures de crÉdits par catÉgories de mesures
(y compris mission Remboursements et dÉgrÈvements)

(En millions d’euros)

Mission

Mesure

AE

CP

Soutien aux entreprises

Économie

Soutien aux entreprises stratégiques françaises, notamment montée au capital d’EDF

12 732

12 732

Économie

Aides à destination des entreprises, notamment énergo-intensives

2 326

2 326

Agriculture

Soutien à la filière agricole dans un contexte de crises

480

480

Sous total

 

15 538

15 538

Soutien au pouvoir d’achat des ménages

Écologie

Remise à la pompe et aide ciblée (4,6 milliards), 400 millions pour MaPrimeRénov uniquement en AE, 400 millions pour le bonus automobile

5 400

5 000

Crédits non répartis

Financement de la hausse du point d’indice des fonctionnaires

2 000

2 000

Solidarité

Indemnité exceptionnelle de rentrée à 100 euros (1 milliard d’euros), revalorisation anticipée de la prime d’activité et de l’allocation adultes handicapés (+4 %), revalorisation des travailleurs de la filière socioéducative post-Ségur

1 610

1 610

Audiovisuel public

Subvention nouvelle pour l’audiovisuel public à la suite de la suppression de la CAP

1 525

1 525

Cohésion des territoires

Revalorisation des travailleurs sociaux post-Ségur, surcoût des mises à l’abri, reconduction des dispositifs « quartiers d’été » et « quartiers solidaires »

144

144

Régimes spéciaux de retraite

Revalorisation anticipée des pensions / impact sur les régimes spéciaux

33

33

Justice

Revalorisation des travailleurs sociaux post-Ségur

28

28

Immigration, asile et intégration

Revalorisation des travailleurs sociaux post-Ségur

26

26

Conseil et contrôle de l’État

Revalorisation indemnitaire des magistrats

13

13

Sous total

 

10 779

10 379

Autres politiques publiques

Engagements financiers de l’État

Hausse de la charge de la dette (inflation et taux d’intérêt)

11 886

11 886

Remboursement et dégrèvements

Le dynamisme des recettes fiscales de l’État se traduit par la hausse des dégrèvements qui y sont associés.

3 371

3 371

Travail et emploi

Prolongation des primes versées aux employeurs d’alternants et versement d’une subvention exceptionnelle à France Compétences

7 135

2 745

Crédits non répartis

Dotation pour faire face aux dépenses imprévues résultant des incertitudes qui pèsent sur la gestion 2022

2 000

2 000

28 missions

Compensation des annulations prises dans le décret d’avance du 7 avril pour compenser les ouvertures

1 597

1 598

Relations avec les collectivités territoriales

Plan urgence délivrance passeport

10

10

Administration générale de l’État, Cohésion des territoires, Écologie, Solidarité

Diverses ouvertures : Financement bail immobilier, renouveau bassin minier, convention décennale pour les trains d’équilibre, bail immobilier

1 520

59 

Sous-Total

 

27 518

21 670

Total

 

53 835

47 587

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances rectificative.

D.   L’Évolution du ratio de dette publique

1.   L’amélioration du ratio d’endettement public

Malgré la dégradation du déficit budgétaire, le PLFR prévoit une nette amélioration du ratio de dette publique en 2022 par rapport à la prévision initiale. Ce ratio s’établirait ainsi à 111,9 % du PIB contre 113,5 % prévu dans le PLF 2022.

Cette amélioration découle, par « effet base », de celle constatée sur le ratio de dette publique en 2021 qui s’est établi à 112,5 % du PIB, en amélioration de 2,8 points par rapport à la prévision révisée pour l’année 2021 utilisée pour établir les hypothèses pour 2022.

Cette amélioration ne se répercute cependant pas entièrement sur le ratio de dette publique qui diminue de 1,6 point par rapport à la prévision initiale. L’écart, soit 1,2 point, s’explique par la révision à la baisse des prévisions de croissance (2,5 % contre 4 % prévus dans la LFI 2022), ce qui a un impact sur le dénominateur de ce ratio.

évolution du ratio de dette publique

(en % du PIB)

Année

2021

2022

Écart

(en points de PIB)

PLF 2022

115,3

113,5

2,8

PLFR

112,5

111,9

1,6

Source : commission des finances d’après le PLFR.

Ce ratio d’endettement est également en diminution par rapport à 2021, conformément à la trajectoire de ratio de dette publique fixée par le Gouvernement.

2.   La question de la soutenabilité de notre dette

Dans un contexte d’accélération de l’inflation et de hausse des taux d’intérêt avec la normalisation progressive de la politique monétaire de la Banque centrale européenne, la charge de la dette de l’État augmente très fortement par rapport à la prévision initiale (+ 17,8 milliards d’euros en comptabilité nationale). Le PLFR procède, en comptabilité budgétaire, à l’ouverture de 11,9 milliards d’euros sur la mission Engagements financiers de l’État pour financer cette charge supplémentaire ([9]).

Ce changement de contexte macroéconomique appelle à une vigilance encore accrue concernant la soutenabilité à moyen terme de nos finances publiques.

III.   D’importants mouvements rÉglementaires

Depuis 2020, la gestion budgétaire a été largement percutée par la crise sanitaire et la mise en œuvre des mesures d’urgence. En 2020, le vote de quatre lois de finances rectificatives avait permis de maintenir intacts les acquis de bonne gestion budgétaires adoptés depuis 2017. En 2021, dans le contexte de la prolongation de la crise sanitaire, les mouvements réglementaires ont été plus nombreux et sont surtout caractérisés par un niveau exceptionnel de reports de crédits.

En 2022, les effets de la crise sanitaires sont résiduels mais le contexte géopolitique avec la guerre en Ukraine a eu un impact important sur l’environnement macroéconomique, conduisant le Gouvernement à user de nouveau de marges de manœuvre réglementaires en gestion.

A.   Un niveau de reports de crÉdits Exceptionnel

Les reports de crédits sont prévus par l’article 15 de la LOLF. Pris par arrêtés, ils constituent un aménagement au principe d’annualité en permettant d’assouplir le cadre temporel de la gestion encadré par un plafond de 3 % (par programme hors titre 2).

La loi de finances peut néanmoins déroger à ce plafond, ce qui a été autorisé pour 46 programmes par l’article 65 de la loi de finances initiale pour 2022.

Le montant des reports de la gestion 2021 vers la gestion 2022 atteint ainsi un niveau toujours exceptionnellement élevé, à hauteur de 23,2 milliards d’euros de CP sur le budget général en incluant les fonds de concours (5,2 milliards d’euros). Ce niveau est cependant en recul par rapport à l’année 2021 (36,6 milliards d’euros de CP).

évolution des reports de crédits de paiement
(y compris fonds de concours)

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après les projets de lois de règlement.

Les reports du budget général se concentrent, en montant, à 57 % sur les missions Plan d’urgence face à la crise sanitaire (6,6 milliards d’euros de reports, en majeure partie annulés dans le cadre du décret d’avance pris en 2021 – cf. infra) et Plan de relance (6,2 milliards d’euros de reports).

Ces reports portent également sur 28 autres missions à hauteur de 5,2 milliards d’euros (hors fonds de concours), contre 1,6 milliard d’euros l’année précédente toujours sur ce périmètre hors urgence et relance. Ce montant élevé de reports s’explique principalement par la non-consommation de crédits ouverts sur des dispositifs exceptionnels ouverts en cours d’année et dont le décaissement a été décalé en 2022 (par exemple, la majoration du chèque énergie et l’indemnité d’inflation).

B.   La prise d’un dÉcret d’avance pour la deuxiÈme fois en deux ans

La prise de décrets d’avance, malgré leur caractère dérogatoire, faisait partie de la pratique budgétaire habituelle jusqu’en 2017. Cette procédure prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([10]) consiste à ouvrir des crédits en cours de gestion pour majorer certains des plafonds de crédits propres à chaque programme, tout en annulant à due concurrence d’autres crédits.

Pour la première fois depuis 1985, aucun décret d’avance n’avait été pris lors de l’exercice 2018. Cette bonne pratique a été reconduite en 2019 et même en 2020 malgré la survenue de la crise sanitaire.

l’Évolution des crÉDITS OUVERTS PAR DÉCRET D’AVANCE

(en millions d’euros pour l’échelle de gauche)

DA = décrets d’avance

Source : commission des finances, d’après les projets de loi de règlement et d’après le site Légifrance.

En 2021, face à la prolongation de la crise sanitaire, dont tous les effets n’avaient pas été anticipés par la loi de finances initiale pour 2021, le Gouvernement a pris un décret d’avance qui a donné lieu à une réallocation des crédits au sein de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire à hauteur de 7,2 milliards d’euros.

En 2022, dans le contexte de la guerre en Ukraine et à l’approche des échéances électorales nationales, le Gouvernement a de nouveau pris un décret d’avance pour soutenir les ménages et les entreprises les plus exposés face à la hausse des prix de l’énergie et pour financer l’accueil des réfugiés. Ce décret d’avance a procédé à une ouverture nette (et donc également à une annulation nette) de 5,9 milliards d’euros. Sur les dix dernières années, il s’agit du deuxième montant le plus important, après celui ouvert en 2021.

Ce décret fait l’objet d’une proposition de ratification par l’article 16 du présent projet de loi de finances rectificative et d’un commentaire associé à cet article dans le présent rapport.

 

*

*     *

 


—  1  —

   travaux de la commission

   auditions de la commission

Audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et de M. Gabriel Attal, ministre délégué chargé des comptes publics

Lors de sa réunion du jeudi 7 juillet après-midi, la Commission a auditionné M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et de M. Gabriel Attal, ministre délégué chargé des comptes publics, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2022.

M. le président Éric Coquerel. Je souhaite la bienvenue à M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, que j’ai eu l’occasion d’entendre dans cette commission à de nombreuses reprises, mais pas à cette place, ainsi qu’à Gabriel Attal, ministre délégué chargé des comptes publics, que nous avons déjà reçu ce matin. Ils viennent tous les deux nous présenter le projet de loi de finances rectificative pour 2022, qui a été déposé en cette fin d’après-midi sur le bureau de l’Assemblée nationale, à la sortie du Conseil des ministres.

La discussion en séance publique de ce projet de loi aura lieu le mercredi 20 et le jeudi 21 juillet. Nous sommes donc contraints de l’examiner en commission dès la semaine prochaine, mardi 12 et mercredi 13 juillet, ce qui fait que nous disposerons d’un temps restreint pour déposer des amendements sur ce texte, comme d’ailleurs sur le projet de loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat, à savoir jusqu’à samedi 9 juillet à dix-sept heures. Nous l’avons vu tout à l’heure lors de la réunion du bureau : c’était la seule façon pour que l’administration puisse traiter les amendements dans le délai imparti, et encore en travaillant tout le week-end.

Je vous propose, comme ce matin, d’organiser l’audition de la façon suivante : après les ministres, le président et le rapporteur général interviendront, puis nous entendrons les orateurs des groupes, qui disposeront de deux minutes chacun. MM. les ministres répondront à ces orateurs et, en fonction du temps qu’ils pourront nous accorder, nous prendrons une seconde série de questions, à raison d’une minute par orateur.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Tout d’abord, j’adresse mes félicitations au président Coquerel pour son élection à la tête de la commission des finances. J’adresse également mes félicitations à toutes les députées et à tous les députés qui ont été élus et qui siègent dans cette prestigieuse commission.

Avec le ministre délégué chargé des comptes publics, nous avons présenté le projet de loi de finances rectificative pour 2022 et le projet de loi relatif au pouvoir d’achat il y a quelques instants en Conseil des ministres. Avant d’en venir plus spécifiquement au PLFR, qui nous occupe aujourd’hui, vous me permettrez de rappeler la stratégie globale que le Gouvernement a adoptée depuis plusieurs mois pour lutter contre l’inflation.

Première remarque, cette situation d’inflation est exceptionnelle : c’est la première fois depuis de nombreuses années que l’Europe est confrontée à une augmentation aussi forte et aussi rapide des prix à la consommation.

Nous sommes le premier État en Europe à avoir pris les mesures nécessaires pour contenir ce choc inflationniste. Dès l’automne 2021, nous avons gelé les prix du gaz. Sans cette disposition, ils auraient augmenté de 50 %. Nous avons plafonné la hausse du prix de l’électricité à 4 %, faute de quoi celui-ci aurait augmenté de 35 %. Nous avons complété ces mesures par une remise sur les carburants de 18 centimes par litre, par une revalorisation de 10 % du barème kilométrique de l’impôt sur le revenu et par un chèque énergie exceptionnel d’un montant de 100 euros, versé à près de 6 millions de Français. Pourquoi ces mesures ? Tout simplement parce que 60 % de l’inflation que nous subissons sur le territoire français est importée et liée au prix de l’énergie. Mettre en place un bouclier énergétique, c’est donc combattre l’inflation. La preuve en est que, même si le niveau de l’inflation est toujours trop élevé, nous avons le taux le plus faible de tous les pays de la zone euro : il se situe aux alentours de 5 %, alors qu’il approche voire dépasse les 10 % ailleurs dans la zone et que dans d’autres pays d’Europe, notamment les États baltes, il se situe entre 15 % et 20 %.

Nous sommes désormais au cœur du pic inflationniste – je le dis même s’il convient de garder beaucoup d’humilité face à ce qui peut se passer dans les mois à venir. Par ailleurs, il importe de bien comprendre à la fois le mécanisme qui est en jeu et le point où nous en sommes.

L’inflation a été amorcée par la vigueur de la reprise économique au lendemain du covid-19. Toutes les entreprises, que ce soit aux États-Unis, en Chine ou en Europe, ont demandé des matières premières, de l’énergie, du gaz, du pétrole, des semi-conducteurs – bref, les moyens de fonctionner pour répondre à une forte demande.

La deuxième raison de l’inflation est évidemment la crise en Ukraine, qui a commencé au début de l’année, et dont l’acteur principal est l’un des plus grands producteurs d’énergie au monde : la Russie.

S’ajoutent à cela les difficultés sur le marché chinois et la relocalisation des chaînes de valeur – que je revendique, mais qui coûte plus cher : produire des batteries électriques en France, par exemple, est plus coûteux que de les importer de Chine.

Tous ces éléments nous ont amenés à une inflation de l’ordre de 5 %. J’ai toujours dit que le plus dur était devant nous : désormais, nous y sommes. Le pic inflationniste, c’est maintenant ; c’est donc maintenant qu’il faut régler le problème et apporter des réponses complémentaires à celles que nous avions déjà apportées avec le Président de la République à l’automne dernier.

Ce que nous anticipons – mais je le dis avec beaucoup de prudence –, c’est que le choc inflationniste pourrait décroître à partir de l’année 2023, avec une incertitude majeure que je tiens à souligner et qui tient aux décisions que prendra Vladimir Poutine en matière de gaz.

Quelle est ensuite la philosophie de ce paquet visant à soutenir le pouvoir d’achat ? Trois principes politiques sont au cœur des décisions que nous avons prises.

Le premier est l’efficacité. C’est la raison pour laquelle il vous est proposé de maintenir l’intégralité du bouclier énergétique jusqu’à la fin de l’année 2022. Nous serions ainsi le seul État de la zone euro à geler intégralement le prix du gaz, alors même que nous faisons face à son explosion, et à plafonner à 4 % l’augmentation des tarifs de l’électricité, alors même que nous sommes aussi confrontés à une flambée de ces derniers. Je confirme, pour rassurer ceux qui ont exprimé des craintes à ce propos, qu’il n’y aura aucun rattrapage pour le consommateur début 2023, même si les prix continuaient à augmenter dans les semaines qui viennent.

Le deuxième principe est la justice. Cela consiste à protéger ceux qui n’ont absolument aucune arme pour se défendre contre l’inflation. C’est le cas des retraités, par exemple : si vous ne revalorisez pas les pensions de retraite, chaque point d’inflation supplémentaire est autant de pouvoir d’achat perdu. Nous revalorisons donc les pensions de 4 %, après une revalorisation de 1,1 % au début de l’année 2022. C’est la même chose pour les fonctionnaires, ce qui explique que nous revalorisions le point d’indice. Il en va de même pour les familles : d’où la revalorisation des prestations familiales – car il est évident que lorsque l’on a deux, trois ou quatre enfants, le coût de l’alimentation est d’autant plus pénalisant pour la vie quotidienne.

Le troisième principe est la préservation des finances publiques. Nous ne voulons pas financer ce paquet par la dette. Nous souhaitons donc qu’il le soit par les rentrées fiscales de l’année 2022. Grâce aux mesures de relance que nous avons prises, l’activité a été forte en 2021, notre économie résiste et donc les recettes d’impôt sur les sociétés sont bonnes. Les cotisations sociales sont elles aussi plus élevées, parce que nous avons créé des emplois. Ces recettes permettent de financer le paquet en faveur du pouvoir d’achat sans alourdir le déficit ni la dette publique. C’est le cœur de notre politique : pour redistribuer des richesses, il faut d’abord en créer.

Quelles sont ensuite les grandes lignes de ce paquet ? Je rappelle que nous avons déjà engagé 23 milliards d’euros en 2021 et 2022 pour protéger nos compatriotes, notamment à travers le bouclier énergétique. Nous ajoutons, avec ce paquet, 20 milliards d’euros de mesures nouvelles, dont 10 milliards figurent dans le projet de loi de finances rectificative qui vous est présenté.

Ce sont d’abord les mesures d’indexation dont j’ai parlé : indexation des retraites et revalorisation du point d’indice pour 3,7 milliards d’euros, revalorisation des allocations et des prestations sociales pour 2 milliards d’euros.

Ce sont ensuite des aides ciblées spécifiques qui visent les postes de dépenses quotidiennes les plus lourds pour nos compatriotes.

Le premier de ces postes est le loyer. Après une longue consultation de l’ensemble des acteurs concernés, nous avons décidé de plafonner à 3,5 % l’indice de revalorisation des loyers, faute de quoi la revalorisation aurait été de l’ordre de 6 %. Entre le 1er octobre 2022 et le 1er octobre 2023, les loyers ne pourront donc pas augmenter de plus de 3,5 % ; chez nos voisins européens, la hausse sera de près de 10 %. Cette mesure procure donc une protection massive et efficace.

Le deuxième poste de dépenses, dont vous avez évidemment tous entendu parler dans vos circonscriptions, ce sont les carburants. La hausse des prix des carburants pénalise principalement tous ceux qui n’ont pas d’autre choix que d’utiliser leur voiture pour aller travailler, qu’il s’agisse de salariés, d’agents publics ou de travailleurs indépendants, sans oublier les aides-soignants et les infirmiers à domicile. Tous ces gens nous disent qu’ils ne peuvent plus aller travailler, que cela leur coûte trop cher. C’est inacceptable.

Nous avions engagé une remise de 18 centimes d’euros par litre, qui avait le mérite d’être massive mais qui couvrait tout le monde indifféremment. Nous vous proposons de la supprimer progressivement : elle pourrait passer à 12 centimes en octobre, 6 centimes en novembre avant de s’éteindre définitivement en décembre. À la place, dès le 1er octobre, nous ouvririons un guichet à la direction générale des finances publiques où pourrait venir s’inscrire, sur une base déclarative – par souci de simplification – toute personne utilisant sa voiture pour aller travailler, y compris les alternants.

Nous proposons d’aller jusqu’au cinquième décile – mais je suppose que des discussions auront lieu à ce propos –, ce qui permettrait de couvrir 11 millions de foyers, soit la moitié des travailleurs salariés utilisant leur véhicule. Cette mesure toucherait donc les catégories populaires et les classes moyennes. L’indemnisation serait de 200 euros pour les premier, deuxième et troisième déciles et de 100 euros pour les quatrième et cinquième déciles, là aussi dans un souci de justice. Nous prévoyons une majoration de 50 % pour tous ceux dont le lieu de travail est situé à plus de 30 kilomètres du lieu d’habitation et qui ont donc des dépenses encore plus importantes.

Le troisième poste de dépenses majeur est l’alimentation. Nous proposons un chèque alimentaire de 100 euros par foyer et de 50 euros par enfant, qui concernera les 9 millions de foyers les plus modestes.

La troisième grande ligne du paquet consiste à protéger tous ceux qui travaillent : revalorisation de 4 % de la prime d’activité ; baisse des cotisations sociales pour les indépendants, qui touchera 2 millions de personnes ; triplement de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat (PEPA), défiscalisée, qui sera portée à 6 000 euros ; simplification de l’intéressement et de la participation, de façon à inciter les entreprises à utiliser davantage ces mécanismes de répartition de la valeur et de rémunération des salariés.

Je souhaite insister sur deux principes qui me paraissent importants. Le premier est la préservation des finances publiques. Nous avons atteint la cote d’alerte car les conditions de financement ne sont plus les mêmes. Par conséquent, chaque euro compte. Nous voulons tenir la trajectoire qui nous permettra de revenir en dessous des 3 % de déficit en 2027, contre 6,5 % en 2021 et 5 % en 2022.

Le second principe est que le fardeau doit être partagé équitablement. Les entreprises doivent en prendre leur part. Certaines le font par des augmentations de salaire. Toutes les entreprises qui le peuvent doivent augmenter les salaires. Par ailleurs, toutes celles qui bénéficient de la situation actuelle parce qu’elles sont dans des secteurs porteurs, tels que celui des hydrocarbures et celui du transport, doivent redistribuer une partie de leurs profits à nos compatriotes. Nous ferons les comptes d’ici à la fin de l’année pour nous assurer que les entreprises ont bien fait le nécessaire.

Pour finir, je dirai quelques mots du PLFR lui-même, pour que chacun mesure bien la répartition des crédits. Ce projet de loi de finances rectificative autorise l’ouverture de 44 milliards d’euros de nouveaux crédits. Il se décompose en quatre volets.

Le premier concerne la lutte contre l’inflation – je ne reviens pas sur les mesures que je viens de présenter : la moitié d’entre elles environ figurent dans ce texte, pour un montant total de 9,3 milliards d’euros.

Deuxième volet majeur : le PLFR prévoit des crédits pour la nationalisation d’EDF et pour toute autre opération qui pourrait s’avérer nécessaire dans le contexte économique très particulier où nous sommes. Nous avons donc décidé d’inscrire 12,7 milliards d’euros au compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État.

Troisième volet : le texte prévoit des ouvertures de crédits pour diverses mesures de soutien à l’économie – concernant notamment l’alternance et l’emploi –, pour près de 10 milliards d’euros.

Enfin, le PLFR matérialise de manière très claire que nous avons atteint la cote d’alerte pour les finances publiques, puisque nous sommes obligés d’ouvrir 12 milliards d’euros de crédits pour faire face à l’augmentation de la charge de la dette liée à l’inflation en France et dans la zone euro. On ne saurait mieux dire la nécessité de compter chaque euro.

M. Gabriel Attal, ministre délégué chargé des comptes publics. Si nous présentons plusieurs textes pour mettre en œuvre le paquet pouvoir d’achat, c’est pour respecter la spécificité du domaine des lois de finances, défini par la Constitution, mais il s’agit bien d’un seul et même ensemble, qui dépasse d’ailleurs les deux textes transmis au Parlement puisque certaines mesures sont d’ordre réglementaire. Nous avons ainsi adopté tout à l’heure en Conseil des ministres le décret permettant la revalorisation du point d’indice dans la fonction publique de 3,5 %, les crédits correspondants étant quant à eux inscrits dans le PLFR. Pour la fonction publique d’État, la mesure s’appliquera dès la feuille de paye du mois de juillet ; pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière, ce sera sur celle du mois d’août, avec évidemment effet rétroactif pour le mois de juillet.

Ces textes possèdent une logique et une cohérence, à savoir la poursuite de la lutte contre l’inflation, avec des mesures que l’on pourrait résumer en disant qu’il s’agit de dépenser moins et de gagner plus. Bruno Le Maire a évoqué la plupart d’entre elles. Je mentionnerai simplement la suppression de la contribution à l’audiovisuel public, contenue dans le PLFR. La disparition de cet impôt, payé par 23 millions de Français, permettra à ces derniers de gagner 138 euros dès l’automne prochain. Là où certains voudraient augmenter les impôts, nous les baissons ; là où certains voudraient en créer, nous en supprimons, comme nous l’avons fait avec la taxe d’habitation, qui a été supprimée pour 80 % des Français – pour les 20 % qui la payent encore, elle a d’ores et déjà baissé d’un tiers et diminuera encore d’un tiers cette année, avant d’être intégralement supprimée l’an prochain.

Un certain nombre d’ouvertures de crédits prévues dans le PLFR correspondent à des mesures que nous avons prises dans le cadre du plan de relance ou du plan de résilience économique et sociale.

Il s’agit notamment de poursuivre notre politique en faveur de l’apprentissage, qui constitue un formidable succès partout sur le territoire : les chefs d’entreprise, en particulier les artisans, nous disent à quel point les mesures prises dans ce domaine leur sont utiles. Désormais, 700 000 jeunes sont en apprentissage, contre moins de 300 000 en 2017.

Nous continuons également à soutenir les Français qui souhaitent acquérir un véhicule hybride ou électrique, à travers le financement du bonus écologique qui est prévu dans le texte.

Nous poursuivons aussi les mesures destinées à aider les entreprises particulièrement affectées par l’inflation et la hausse des coûts de l’énergie. À cet égard, l’aide aux entreprises énergo-intensives a démarré cette semaine. Elle concerne les entreprises dont plus de 3 % du chiffre d’affaires est consacré à des dépenses d’électricité ou de gaz et qui ont vu leur facture doubler sur la période de référence par rapport à 2021. Cette aide très concrète leur permettra de résister.

La cohérence vaut également, comme vient de le rappeler Bruno Le Maire, en ce qui concerne la maîtrise des comptes publics, à travers une trajectoire que nous entendons poursuivre : 8,9 % de déficit en 2020, 6,4 % en 2021, 5 % en 2022 en intégrant ce paquet et 3 % en 2027. Il y va, là aussi, du pouvoir d’achat des Français, car la dette que nous accumulerions aujourd’hui serait un impôt que les Français paieraient demain ou après-demain. Il y va également de l’indépendance de notre pays, car un pays qui ne tient pas ses comptes n’est pas un pays libre. Nous défendons l’indépendance et la souveraineté de notre pays sur le plan énergétique, sur le plan alimentaire et sur le plan sanitaire, mais aussi sur le plan financier.

M. le président Éric Coquerel. Mes questions et mes observations ne surprendront pas Bruno Le Maire : je les faisais précédemment au fond de la salle.

Tout d’abord, selon votre analyse macroéconomique, nous sommes au sommet du pic inflationniste et il y a toutes les raisons de penser que la courbe va décroître à partir de 2023. Sur quoi fondez-vous cette analyse ? Si vous considérez que l’inflation provient principalement de la guerre en Ukraine – même si ce n’est pas ce que vous avez dit –, j’infirme pour ma part cette idée : des logiques spéculatives sont à l’œuvre, qui profitent de la guerre mais sont indépendantes de celle-ci.

Si je vous interroge sur ce point, c’est parce que l’augmentation des prix est forte et qu’elle continue : elle a atteint 5,9 % en juin et devrait approcher les 7 % en septembre. En moyenne annuelle, elle serait ainsi de 5,5 % en 2022, alors que les salaires n’augmenteront que de 3,6 % en moyenne – et cette moyenne cache de fortes disparités. Pour remédier à cette situation, vous demandez aux chefs d’entreprise d’augmenter les salaires et vous dites que le bilan sera fait à la fin de l’année. Nous ne sommes pas sûrs que les salaires vont augmenter, mais entre-temps les aides auront été attribuées aux entreprises, sans contrepartie. Vous savez que cette méthode a constitué, à mes yeux, l’un des problèmes majeurs des cinq dernières années. C’est la raison pour laquelle je préconise plutôt, avec les groupes qui ont proposé mon élection à la tête de cette commission, de porter le SMIC à 1 500 euros net et d’organiser une conférence annuelle du travail cadrée, rassemblant les partenaires sociaux et permettant d’augmenter les salaires.

Comment pensez-vous, concrètement, faire en sorte que les salaires augmentent, qu’il s’agisse aussi bien de leur part nette que de leur part socialisée ?

Le pouvoir d’achat des Français a diminué de 1,5 % au premier trimestre. Or, comme à chaque fois, les mesures que vous proposez ne sont que des coups de pouce ponctuels au pouvoir d’achat, à l’image du chèque énergie et de l’indemnité inflation. Ce ne sont pas des dispositions permettant d’améliorer structurellement le partage des richesses.

Avec ce plan d’urgence sociale, 55 milliards d’euros environ sont mis sur la table. Je regrette que, plutôt que de continuer à appauvrir l’État en diminuant de 10 milliards les impôts de production, on n’en ait pas profité pour récupérer de l’argent, notamment auprès de tous ceux qui ont largement profité de la crise. Vous le savez aussi bien que moi : alors que tous les groupes du CAC40 ont reçu des aides publiques en 2021, les deux tiers d’entre eux ont battu des records en matière de profits et leurs actionnaires vont recevoir sous forme de dividendes et de rachats d’actions plus de 80 milliards d’euros au titre de l’année 2021. Il y aurait donc eu matière à créer une taxe pérenne – c’est ce que nous souhaitions – ou, à tout le moins, exceptionnelle.

Par ailleurs, la plupart des mesures que vous proposez ne permettent pas de compenser l’inflation. J’en veux pour preuve les aides sociales et l’aide personnalisée au logement (APL). C’est vrai également pour les fonctionnaires : certes le point d’indice va augmenter, mais comme il avait été gelé pendant des années, cette hausse sera de toute façon inférieure à l’inflation, et les fonctionnaires continueront à perdre du pouvoir d’achat.

Vous nous dites que l’augmentation des loyers va être bloquée à 3,5 %. La lecture que je fais de cette mesure est tout autre : votre proposition signifie concrètement que les loyers pourront connaître jusqu’à 3,5 % d’augmentation, tandis que la hausse de l’APL – que tout le monde ne touche pas, d’ailleurs – sera bien inférieure, ce qui se traduira par une perte de quasiment 200 euros. Le logement est pourtant considéré, dans la plupart des foyers modestes, comme le problème numéro un.

Pour ces raisons, il y a donc une disparité entre, d’un côté, ce que vous laissez augmenter ou ne freinez pas suffisamment et, de l’autre, les aides sociales que vous mettez sur la table.

Il en va de même en ce qui concerne le carburant et l’énergie – je m’en tiendrai au premier pour ne pas aborder l’ensemble des questions. Pourquoi, monsieur le ministre, ne bloquez-vous pas le prix du carburant, dès lors que la remise de quelques centimes au litre consentie par l’État – dont vous avez dit, d’ailleurs, que vous alliez progressivement la flécher d’une autre manière – est avalée par la hausse ? Qui plus est, les raffineurs, comme TotalEnergies, continuent à s’enrichir sans qu’il leur soit demandé de contribuer à l’effort national.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je salue ce paquet destiné à lutter contre les effets de l’inflation, pour trois raisons en particulier – mais il y en aurait beaucoup d’autres.

Premièrement, il procurera un soutien massif, à hauteur de 20 milliards d’euros, et bénéficiera à l’ensemble des Français : personne ne sera laissé sur le bord de la route.

Deuxièmement, il ciblera plus spécifiquement ceux qui sont le plus affectés, qu’il s’agisse des gros rouleurs ou des personnes ayant les revenus les plus faibles. Il est de bonne gestion de passer de dispositifs très généraux à des dispositifs aussi ciblés que possible.

Troisièmement, il traduit notre volonté partagée de maintenir à 5 % le déficit en 2022. La hausse des taux va nous coûter 12 milliards d’euros, ce qui rappelle à la réalité tous ceux ici qui pensaient que la dette n’avait pas de conséquences et qu’on pouvait continuer à l’augmenter indéfiniment. Nous avons l’obligation économique, mais aussi morale, vis-à-vis des générations futures, de tenir la trajectoire de rétablissement des finances publiques.

Je souhaite vous poser quatre questions.

Vous annoncez que ces mesures, qui représentent 3 points de PIB, permettront de maintenir voire d’augmenter légèrement le pouvoir d’achat des Français en 2022, après une hausse assez significative en 2021. Pouvez-vous être un peu plus précis ?

Vous n’avez pas modifié votre prévision de solde public effectif pour 2022, qui demeure à – 5 % du PIB depuis la loi de finances initiale, estimant que la révision à la hausse du niveau des recettes compensait grosso modo l’augmentation des dépenses. Pourtant, le présent PLFR prévoit une augmentation de 14,6 milliards d’euros du déficit de l’État et, dans le même temps, une révision à la baisse de la croissance. Comment expliquez-vous ces différents éléments ? Par ailleurs, comment parvenez-vous à faire baisser le ratio dette/PIB ?

Le PLFR prévoit une augmentation très significative des recettes fiscales et non fiscales de l’État. Les recettes liées à l’impôt sur les sociétés (IS) apparaissent très dynamiques en 2022, puisqu’elles augmenteraient de 20 % par rapport à 2021 après une hausse tout aussi significative l’année dernière, en dépit d’une baisse du taux d’imposition. Quelle est donc la contribution des entreprises à l’augmentation des recettes de l’État depuis 2020 ?

Vous avez déjà répondu en partie à ma dernière question, qui porte sur les 15,1 milliards d’euros venant abonder les crédits de la mission Économie et les 12,7 milliards devant permettre à l’État d’intervenir dans les entreprises stratégiques françaises. Vous avez parlé d’EDF : quels seront les montants consacrés respectivement à cette entreprise et à d’autres participations éventuelles ?

M. Bruno Le Maire, ministre. Je vous remercie pour la qualité de ce beau débat démocratique que nous venons d’engager sur la meilleure façon de protéger nos compatriotes des effets de l’inflation.

S’agissant des prévisions, je m’exprime avec humilité et prudence car notre monde est particulièrement instable. Nous élaborons différents scénarios, puis nous choisissons un scénario de référence, mais il est possible que ce dernier soit démenti par la réalité en raison des événements géopolitiques et des décisions que prendra Vladimir Poutine au sujet du gaz. Je le répète, une coupure brutale et totale de l’approvisionnement de l’Europe en gaz russe aurait un impact économique lourd sur la croissance dans la zone euro, en particulier pour notre premier partenaire commercial, l’Allemagne. Si nous devons prendre cet élément en considération, notre scénario de référence reste le même que celui du Fonds monétaire international (FMI), de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de nombreux observateurs, à savoir celui d’une décroissance progressive de l’inflation à partir du milieu ou de la fin de l’année 2023. En effet, nous ne subirons pas chaque année une hausse de 100 % du prix du pétrole et nous cherchons, avec d’autres États, des solutions alternatives aux énergies fossiles russes. Par ailleurs, les perturbations affectant les chaînes d’approvisionnement devraient s’atténuer, notamment du fait de la réouverture du marché chinois.

Je veux cependant être très clair : à la sortie de cette crise inflationniste, le niveau moyen d’inflation sera environ deux fois plus élevé que celui que nous connaissions avant la crise du covid, car certains facteurs structurels ne changeront pas. Je citerai deux raisons qui me paraissent absolument décisives. D’une part, nous faisons le choix d’une régionalisation de la mondialisation : nous avons décidé de produire sur le territoire français ou européen un certain nombre de biens industriels que nous importions jusque-là, parmi lesquels les semi-conducteurs ou les batteries de voitures électriques. Cela va dans le bon sens mais cette production est, de fait, inflationniste. D’autre part, la transition énergétique que nous avons engagée est très coûteuse – sans doute même beaucoup plus que nous ne l’imaginons. Nous devons construire de nouvelles infrastructures nécessaires à la production d’énergie nucléaire et d’énergies renouvelables, nous devons décarboner un certain nombre de sites industriels, en utilisant notamment l’hydrogène, et cela renchérit considérablement les coûts de production.

Le niveau des salaires est une vraie question, que je n’évacue pas d’un revers de la main car c’est probablement l’attente la plus forte de nos compatriotes. Je le répète : toutes les entreprises qui disposent des marges de manœuvre pour augmenter les salaires doivent le faire – c’est d’ailleurs dans leur intérêt, car les problèmes de recrutement rencontrés dans tout le territoire montrent que l’attractivité des entreprises tient avant tout au niveau de salaire qu’elles proposent. Les secteurs de l’hôtellerie et de la restauration ont consenti des hausses de salaire importantes, sans lesquelles ils n’auraient pas eu la possibilité de recruter. Certaines entreprises, notamment les plus petites d’entre elles – les PME et TPE –, arguent du fait qu’elles ne peuvent se projeter au-delà d’une ou deux années et refusent donc d’accorder des augmentations salariales qui pourraient menacer leur survie dans deux ou trois ans. Je les comprends parfaitement : rien ne garantit à un petit entrepreneur du bâtiment dans l’Eure, qui gagne des marchés aujourd’hui, que la situation sera aussi bonne dans deux ans. Cependant, nous avons mis à la disposition des entreprises tous les instruments nécessaires pour garantir, dans des conditions économiques viables, une meilleure rémunération des salariés. J’invite notamment les employeurs à utiliser la PEPA, défiscalisée, dont le montant peut atteindre 6 000 euros et qui permet d’accroître les salaires sans risquer de fragiliser l’entreprise ou de menacer son avenir à long terme. J’ajoute que les dispositifs d’intéressement et de participation ont été massivement simplifiés et que nous avons supprimé la taxe de 20 % sur l’intéressement pour les PME.

Je vous rejoins, monsieur le président – cela nous arrivera sans doute rarement –, sur la question des minima de branche. Il n’est pas acceptable qu’un si grand nombre de minima de branche soient inférieurs au salaire minimum : de ce fait, les salariés de ces branches embauchés au niveau du SMIC – c’est le minimum légal – poursuivent leur carrière sans augmentation salariale, ce qui les décourage et les maintient dans des conditions de vie déplorables. C’est pourquoi le ministre du travail a formulé plusieurs propositions, que la Première ministre a rappelées et qui doivent permettre de remédier à cette difficulté sociale.

Je le répète : les entreprises, notamment celles qui bénéficient de la situation actuelle, doivent porter leur part du fardeau. Je les incite vivement à redistribuer les profits qu’elles réalisent au bénéfice de nos compatriotes. Nous ferons les comptes d’ici à la fin de l’année.

Je crois évidemment à la politique fiscale que nous avons conduite sous l’égide du Président de la République. La baisse des impôts de production se traduit par une réindustrialisation de fait de notre pays : nous créons enfin des emplois industriels et nous rouvrons des usines. Pour continuer dans cette voie, il ne faut pas que nos impôts de production soient sept fois plus élevés que ceux de nos voisins allemands. Je rappelle que le taux de l’impôt sur les sociétés a été ramené, sous mon autorité et celle du Président de la République, avec l’accord de la majorité précédente, de 38 % à 25 % entre 2017 et 2022. Cela n’empêche pas les recettes de l’IS d’être plus élevées en 2022 qu’en 2017, pour la simple raison que la baisse du taux a permis aux entreprises de dégager des bénéfices plus importants.

S’agissant des fonctionnaires, la revalorisation du point d’indice s’ajoute à des mesures catégorielles et à des mesures techniques de revalorisation des traitements.

Vous connaissez ma position relative au blocage des prix des carburants. Au bout du compte, il y a toujours quelqu’un qui paie. Si nous décidons de plafonner le prix du litre à 1,40 ou 1,50 euro, ou encore de supprimer toute taxe au-delà de ce montant, le coût de la mesure sera supporté soit par l’État, soit par les fournisseurs, lesquels décideront d’arrêter de nous livrer du pétrole puisqu’ils préféreront le vendre ailleurs. Au fond, cela revient à choisir entre l’effondrement de nos finances publiques – la suppression de toute taxe pour ramener le prix du carburant à 1,50 euro par litre coûterait 50 milliards d’euros par an – et la formation de files d’attente à l’entrée des stations-services du fait des pénuries de carburant. Je ne crois ni au plafonnement des prix, ni à la suppression de toute taxe sur les carburants ; je crois bien davantage à la proposition que nous faisons.

Puisque notre objectif est d’accélérer la décarbonation de l’économie, il serait surprenant de subventionner les énergies carbonées : il ne convient donc pas de réduire les recettes fiscales liées aux énergies fossiles. En revanche, et bien que le ministre délégué chargé des comptes publics soit très attaché au principe de non-affectation des taxes, nous pourrions faire une exception pour celles portant sur les énergies fossiles, dont les recettes pourraient être fléchées vers le financement de la transition écologique et énergétique – j’ai déjà formulé à plusieurs reprises cette proposition juste et efficace, et je suis tout à fait prêt à travailler dans ce sens.

Monsieur le rapporteur général, je veux vous rassurer s’agissant de la hausse des taux. Ne cédons pas à une forme de surenchère verbale : nous avons certes atteint une cote d’alerte, mais il n’y a pas d’inquiétude à avoir au sujet du financement de la dette française sur les marchés. Le taux d’emprunt à dix ans, qui était monté à plus de 2 %, est redescendu aux alentours de 1,7 %, et notre spread avec l’Allemagne est maîtrisé. Toutefois, à partir de maintenant, chaque euro compte, et nous devons veiller à la manière dont nous orientons nos finances publiques car tout peut déraper très vite. Les marchés seront extraordinairement attentifs aux décisions que nous prendrons. Je rappelle également que 10 % de la dette française sont indexés sur l’inflation, et que les deux tiers de ces 10 % sont indexés sur le niveau d’inflation moyen de la zone euro, lequel est plus élevé que l’inflation française. Ainsi, lorsque l’inflation est forte, non seulement les taux augmentent, mais la charge de la dette progresse également très fortement : c’est pourquoi 12 milliards d’euros supplémentaires ont été inscrits à ce titre dans le PLFR. Je le répète : toutes ces évolutions dépendent très fortement des décisions que vous prenez, en tant qu’élus du peuple, en matière de finances publiques.

Nous estimons que l’ensemble des mesures prises en 2021 et 2022 permettront de maintenir, en moyenne, le pouvoir d’achat de nos compatriotes. Si je me méfie comme de la peste des statistiques et des moyennes, qui sont généralement à des années-lumière des situations personnelles réellement vécues, je me réjouis tout de même de cette évaluation statistique moyenne, selon laquelle l’ensemble des mesures adoptées préserveront le pouvoir d’achat des Français.

S’agissant enfin des 12,7 milliards d’euros venant abonder le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, je n’ai pas le droit de vous préciser le montant exact qui sera consacré à la nationalisation d’EDF, puisqu’il s’agit d’une opération en cours – les choses seront précisées dès que l’opération aura été bouclée. Je redis cependant que ces 12,7 milliards ne serviront pas uniquement au financement de la nationalisation d’EDF, mais également à d’autres opérations qui pourraient s’avérer nécessaires au cours de l’année.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Nous avons dit en effet que ce paquet de mesures de soutien public au pouvoir d’achat représentait 3 points de pouvoir d’achat. Pour répondre à votre question, monsieur le rapporteur général, je précise que 1,5 point correspond au « dépenser moins » que j’évoquais tout à l’heure, c’est-à-dire à toutes les mesures permettant de contenir l’inflation, et que 1,5 point correspond au « gagner plus », à savoir à toutes les revalorisations de prestations et de minima, à toutes les mesures que nous avons prises en faveur de la rémunération des salariés – pérennisation de la PEPA – et des fonctionnaires – revalorisation du point d’indice – et à la suppression de la redevance audiovisuelle.

Vous nous avez demandé pourquoi nous maintenions notre prévision de solde public à – 5 % du PIB alors que le PLFR comporte des dépenses nouvelles et seulement 31 milliards d’euros de recettes supplémentaires. Cela s’explique par le fait que le déficit de l’État est présenté en comptabilité budgétaire alors que le solde public est issu de la comptabilité nationale. Les 55 milliards d’euros de recettes supplémentaires prévus en 2022 ne correspondent pas uniquement à des recettes de l’État – il y a aussi des recettes de sécurité sociale – et ne sont donc pas tous présentés dans ce texte. C’est la raison pour laquelle nous parvenons à maintenir à  5 % notre prévision de déficit pour 2022 et à ne pas dévier de la trajectoire qui doit nous conduire à 3 % de déficit en 2027.

S’agissant du ratio dette/PIB, notre prévision de PIB a été révisée à la hausse par rapport à celle de la loi de finances initiale pour 2022 – après avoir procédé à une première réévaluation en loi de finances rectificative pour 2021, nous avons constaté qu’il convenait d’augmenter encore notre prévision. C’est ce qui explique les écarts que vous avez constatés.

Vous nous avez enfin interrogés sur le rehaussement très important des recettes fiscales et non fiscales de l’État, en particulier de celles issues de l’impôt sur les sociétés. Si nous prévoyons une augmentation de ces dernières alors même que notre prévision de croissance est inférieure à celle que nous avions inscrite dans la loi de finances initiale pour 2022, c’est parce que les données dont nous disposons montrent que le bénéfice fiscal des entreprises a progressé très fortement – de 40 % – en 2021. Cette « bonne surprise » observée fin 2021 a un effet double en 2022, du fait de la mécanique de cet impôt, puisque tant le solde de l’exercice 2021 versé en 2022 que les acomptes payés en 2022 connaissent une forte hausse.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Je vous remercie d’avoir rappelé que ce paquet de mesures en faveur du pouvoir d’achat devait être appréhendé dans son ensemble, en soulignant tant sa cohérence que son ampleur.

La cohérence de ce paquet témoigne de l’esprit de responsabilité qui anime la majorité depuis 2017, grâce auquel nous avons pu faire face aux crises d’ampleur que nous avons traversées. Le redressement des finances publiques n’est pas une option. C’est notre majorité qui a fait sortir la France de la procédure de déficit excessif, qui avait stabilisé la dette avant la crise sanitaire et qui avait « sincérisé » le budget de l’État. J’insiste également sur la cohérence de ce paquet avec les mesures en faveur du pouvoir d’achat prises par la majorité ces cinq dernières années, en gardant comme boussole la revalorisation du travail. N’oublions pas tout ce que nous avons décidé et intégralement financé : la hausse de la prime d’activité, la baisse des cotisations salariales, la baisse de l’impôt sur le revenu, la suppression de la taxe d’habitation, les revalorisations salariales importantes telles que celles décidées dans le cadre du Ségur de la santé.

Oui, nous continuons à mener une politique de l’offre, une politique qui crée avant de redistribuer et qui récompense le travail. Oui, nous conduisons une politique de lutte ciblée contre l’inflation pour préserver le pouvoir d’achat des Français – cette politique, d’une ampleur sans précédent, revêt également une dimension structurelle. Oui, nous poursuivons les baisses d’impôts engagées pendant le précédent quinquennat.

L’ampleur des mesures proposées par le Gouvernement, qui se chiffrent en dizaines de milliards d’euros, doit nous inviter à la plus grande responsabilité à l’aube du débat parlementaire. La revalorisation du point d’indice coûtera 7,5 milliards d’euros, soit l’équivalent de la somme des budgets des ministères de l’agriculture et des outre-mer. Ce montant doit nous faire réfléchir, alors que notre pays emprunte chaque jour ouvré plus d’un milliard d’euros sur les marchés financiers.

Messieurs les ministres, quel est le scénario de taux d’intérêt que vous avez retenu dans ce PLFR et qui diffère de celui envisagé en loi de finances initiale ?

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Nous ne nous attendions pas à grand-chose, mais nous sommes quand même déçus – pas pour nous mais pour les Français, en particulier pour les classes moyennes qui, encore et toujours, n’ont droit à rien, sont les grandes perdantes et vont tenir à bout de bras ce qui reste debout dans notre pays par leurs efforts, leur travail et leur épargne. Vous dites que l’effort est partagé, mais je ne sais pas de quoi vous parlez. Jamais le désordre économique et social n’a été aussi fort en France : d’un côté, des travailleurs, des entrepreneurs, des retraités qui ne s’en sortent plus ; de l’autre, des profiteurs de crise et même des profiteurs de guerre qui ne font aucun effort et se gavent de l’argent des Français comme ils se sont gavés de l’argent public pendant la crise du covid. Vous me faites penser à Necker qui, à l’aube de la Révolution, demandait au clergé de faire un don ou de lui accorder l’aumône pour sauver l’État. Une fois encore, vous demandez l’aumône aux profiteurs ; je peux vous dire que ces gens ne vous donneront rien, comme ils n’ont jamais rien donné à la France que l’État ne leur impose. Vous êtes les garants de l’ordre économique et de la justice fiscale : vous n’avez pas à demander des efforts aux plus chanceux d’entre nous, vous devez leur demander justice pour le peuple français.

Marine Le Pen a été la première grande dirigeante politique à annoncer l’inflation structurelle qui allait frapper l’Occident et la France. La seule manière macroéconomique de diminuer l’inflation importée consiste à baisser la TVA – à fixer à 0 % le taux de TVA auquel sont soumis les biens de première nécessité et à ramener de 20 % à 5,5 % le taux de TVA applicable à l’énergie, qu’il s’agisse du carburant, bien sûr, mais aussi du fioul, qui est le grand oublié du Gouvernement. Comme nombre d’entre nous, je reçois en ce moment des factures de fioul transmises par des habitants de ma circonscription devant remplir une cuve de 2 000 litres : les montants ont doublé en un an. Comment voulez-vous que nos compatriotes puissent honorer ces factures ? C’est totalement impossible !

Enfin, je ne comprends pas pourquoi vous gâchez des ressources publiques pour nationaliser EDF, que vous contrôlez déjà – à moins qu’il ne s’agisse de récupérer le capital de l’entreprise pour mieux la démanteler en échappant à des procédures contraignantes. Vous devriez plutôt accélérer le déploiement des nouveaux réacteurs pressurisés européens (EPR), sans attendre 2035, et sauver ce qui reste de notre indépendance énergétique.

M. David Guiraud (LFI-NUPES). Je commencerai par une question simple. Ce PLFR comprend une partie du paquet de mesures en faveur du pouvoir d’achat, qu’il convient de mettre au regard de l’augmentation générale des prix. Vous avez affirmé que vous alliez préserver le pouvoir d’achat moyen des ménages, mais qu’est-ce que cela veut dire ? Ce pouvoir d’achat va-t-il augmenter, stagner ou baisser ? En d’autres termes, l’inflation va-t-elle, comme je le crains, dévorer les aides sitôt qu’elles auront été versées ?

Vous mettez en avant votre bouclier tarifaire mais, avant sa création fin 2021, des flèches avaient déjà frappé les prix. Le prix du gaz, par exemple, a augmenté de 30 % entre janvier et novembre 2021, et il en est de même des prix de l’essence et de l’électricité. Comment comptez-vous revenir sur ces hausses de tarifs, qui sont insupportables pour nos concitoyens ?

Les marges des fournisseurs d’énergie ont augmenté. Pourquoi refusez-vous donc de bloquer les prix pour créer, cette fois, un bouclier contre les profits déraisonnables ?

Dans tous les domaines, vos mesures ne semblent pas rattraper la hausse des prix. Vos aides sont dérisoires – pire, pour les pauvres, elles sont provisoires. Vous prétendez combattre l’inflation avec des chèques inflation. Cela ne conduira qu’à une chose : l’inflation des chèques inflation. Pourquoi ne pas opter pour une hausse durable des bas salaires, en commençant par exemple par fixer le SMIC à 1 500 euros net ? Pourquoi ne pas faire contribuer les entreprises qui le peuvent, notamment les plus grandes, à l’effort que vous demandez aux TPE et PME ? Pendant ce temps, les 500 Français les plus riches ont un ticket d’or illimité : ils possèdent plus de 1 000 milliards d’euros, et leur fortune a été multipliée par quatre en dix ans. Pourquoi refusez-vous de partager ces richesses, au moins pendant la crise ?

S’agissant des causes de l’inflation, comment réagissez-vous à la récente déclaration de M. Leclerc, qui a qualifié certaines hausses de prix de suspectes ? Compte tenu de votre fonction, vous devez avoir des éléments de réponse, monsieur le ministre. Y a-t-il une spéculation qui croque dans le pouvoir d’achat des Français, oui ou non ? Y a-t-il des profiteurs de crise, oui ou non ? Si oui, combien nous volent-ils et comment comptez-vous enfin les sanctionner ?

Mme Véronique Louwagie (LR). Quand j’ai entendu que le paquet de mesures s’élevait à 20 milliards d’euros, je n’ai pu m’empêcher de comparer ce montant aux 19,7 milliards d’augmentation des recettes issues de trois impôts – l’impôt sur les sociétés, l’impôt sur le revenu et la TVA – constatée lors des cinq premiers mois de l’année 2022 par rapport aux cinq premiers mois de l’année 2021. Cette augmentation s’établit effectivement à 10,4 milliards pour l’impôt sur les sociétés, à 3,6 milliards pour l’impôt sur le revenu et à 5 milliards pour la TVA. Finalement, les 20 milliards du paquet de mesures ne sont donc qu’une redistribution des 20 milliards de recettes fiscales supplémentaires encaissées lors des cinq premiers mois de l’année. Pouvez-vous s’il vous plaît me confirmer ces montants pour ces trois impôts au 30 juin ?

J’aimerais également évoquer nos propositions, notamment celle relative au prix du carburant. Comme Mme la Première ministre l’a dit hier, il est important « de nous parler plus, de nous parler mieux, et de construire ensemble ». La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et la TVA sont les impôts les plus injustes, parce qu’ils touchent la France qui travaille, la France qui se lève tôt. Vous étiez un élu de l’Eure, monsieur le ministre, et moi je suis députée de l’Orne : nous connaissons tous les deux ces territoires ruraux où le prix du carburant pose un problème beaucoup plus important – les salariés y effectuent des trajets moyens de 27 kilomètres – et à qui il faut apporter une réponse. Contrairement à ce que vous dites, un plafonnement du prix du carburant à 1,50 euro par litre ne représente pas du tout, pour le Gouvernement, une dépense de 50 milliards d’euros. La seule TICPE produit 33 milliards de recettes fiscales ; si l’on y ajoute la TVA applicable aux carburants, on arrive à 50 milliards. Or nous ne proposons pas du tout de supprimer la totalité de ces taxes.

M. Mohamed Laqhila (Dem). Le PLFR et le projet de loi relatif au pouvoir d’achat sont les deux blocs de protection du portefeuille de nos compatriotes. Qu’il s’agisse de l’un ou de l’autre texte, notre préoccupation doit être de restaurer les capacités de l’État pour faire face à de nouvelles crises et pour voir plus loin. Il nous faudra nous imposer davantage de rigueur – dans le bon sens du terme –, en envisageant des dispositifs pérennes. Les chèques ponctuels répondent uniquement à l’urgence et ont pour principal défaut de créer une logique d’accoutumance, voire de donner l’apparence de la normalité à des efforts exceptionnels qui pèseront sur l’avenir à court, moyen et long terme.

Comme vous, messieurs les ministres, les députés du groupe Démocrate sont très attachés à la valeur travail, que nous devons remettre au cœur de notre projet de société. Grâce à cette valeur travail le pouvoir d’achat de tous nos concitoyens augmentera, gageons-le. Nous partageons également l’idée que les entreprises doivent davantage partager la valeur ajoutée créée.

La remise de 18 centimes et les dispositifs relatifs au carburant annoncés par la Première ministre et par vous-même, monsieur le ministre, seront amenés à évoluer. Est-il envisagé de mieux les cibler vers les ménages les plus modestes, en particulier vers ceux qui travaillent ? Les 4 milliards d’euros de crédits budgétés dans la mission Écologie, développement et mobilités durables seront-ils suffisants ?

Si nous avons appris des erreurs commises durant la crise de la dette de 2011-2014, il est primordial de mener une réflexion rigoureuse sur l’efficacité de la dette publique et de la maîtrise de nos dépenses. Peut-on envisager une nouvelle loi de programmation des finances publiques ? Où en sont les avancées en matière de réforme du cadre budgétaire européen ? Quelle position la France entend-elle défendre ?

Soyez assurés, messieurs les ministres, de notre volonté de mieux contrôler les dépenses contraintes et de cesser de creuser la dette publique. Vous pourrez compter sur notre soutien plein et entier pour y parvenir.

Mme Christine Pires Beaune (SOC). Les deux éléments exogènes que sont la pandémie et l’éclatement de la guerre en Ukraine n’expliquent pas à eux seuls la progression du déficit. La Cour des comptes affirme d’ailleurs qu’une partie de la dégradation provient de « mesures nouvelles qui ont réduit les prélèvements [obligatoires] », parmi lesquelles la réduction du taux de l’IS et la baisse des impôts de production, qui ont profité essentiellement aux grandes entreprises. En résumé, c’est aussi en diminuant structurellement les ressources fiscales que vous creusez le déficit. Nous dénonçons ce choix.

La charge de la dette augmente fortement en raison de l’émission accrue d’obligations indexées sur l’inflation. Pourquoi avoir fait ce choix, alors que d’autres étaient possibles ? Quels autres pays européens ont recouru à ce genre de produits ?

Il y a donc un risque accru pour les finances publiques, mais il faut avant tout répondre à l’urgence sociale, et ce PLFR contient des mesures bienvenues. Toutefois, certaines d’entre elles nous paraissent être en trompe-l’œil et suscitent légitimement notre inquiétude. Le triplement de la prime Macron est un mauvais choix, car tous les salariés n’en profiteront pas. Surtout, la prime est exonérée de cotisations sociales ; c’est donc du salaire différé en moins. Par ailleurs, la revalorisation des minima sociaux, des allocations et des bourses est fixée à 4 %, en deçà du taux d’inflation au mois de juillet, qui s’élèvera à 6 %. Quant à la suppression de la redevance télé au nom du pouvoir d’achat, c’est une farce : cela correspond à 25 centimes par jour ! La mesure s’apparente davantage à une mise sous tutelle de l’audiovisuel public.

Après avoir supprimé la taxe d’habitation et distendu le lien entre le citoyen et le territoire, vous allez désormais distendre le lien entre les entreprises et les territoires avec la suppression totale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), annoncée hier par la Première ministre. C’est une erreur politique, dangereuse pour la cohésion du pays.

L’augmentation du point d’indice est nécessaire pour les fonctionnaires territoriaux comme pour les fonctionnaires de l’État, mais certaines collectivités – je dis bien certaines – ne pourront pas y faire face. Quelles mesures envisagez-vous pour ces collectivités ?

Enfin, pourquoi ne pas mettre à contribution, comme l’ont fait de nombreux pays voisins, les quelques entreprises qui ont réalisé des surprofits ?

Mme Lise Magnier (HOR). Ce PLFR est nécessaire et attendu. Avec le projet de loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat, il constitue un paquet destiné à préserver le pouvoir d’achat de nos concitoyens face à l’inflation.

Nous nous réjouissons bien sûr de la prolongation du bouclier énergétique ainsi que de l’instauration d’un bouclier en matière d’augmentation des loyers et d’une indemnité carburant pour les travailleurs qui doivent prendre leur véhicule pour aller travailler. Nous saluons également le report d’un an de la suppression du tarif réduit applicable au gazole non routier (GNR). C’est une mesure de bon sens, compte tenu de l’envolée des prix de l’énergie et des carburants.

Vous avez annoncé que l’indemnité carburant pour les travailleurs concernerait nos concitoyens jusqu’au cinquième décile de revenu. Afin que les choses soient claires pour tout le monde, pouvez-vous nous préciser quel est le revenu correspondant par foyer ou par part ? Pourrions-nous envisager d’aller au-delà du cinquième décile, dans la mesure où l’on considère que les classes moyennes en France couvrent jusqu’au septième décile ?

La revalorisation des retraites prévue concerne le régime général. Avez-vous entamé des discussions avec les organismes de retraite complémentaire, afin de savoir s’ils seraient disposés à accompagner cette mesure ?

S’agissant de l’article 4 du PLFR, j’ai bien compris que l’institution d’une redevance était rendue nécessaire par le très fort taux de non-présentation des candidats inscrits aux épreuves de l’examen visé. Avez-vous déjà une idée du montant de cette redevance, qui doit être fixé par arrêté ?

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Je suis d’accord avec vous, monsieur le président, les mesures que propose le Gouvernement en faveur du pouvoir d’achat sont le plus souvent ponctuelles, sous forme de chèques, de primes ou d’intéressement, alors qu’il est nécessaire d’augmenter les salaires, de revaloriser le SMIC et de contraindre les branches à relever les grilles de salaires conventionnelles.

Plusieurs questions se posent à propos de la suppression de la contribution à l’audiovisuel public. D’abord, celle de l’estimation des gains cachés induits par cette suppression. Elle se traduira en effet par une diminution des charges pour les professionnels, notamment dans l’hôtellerie-restauration, donc par une augmentation du résultat fiscal et du montant d’IS versé. Plus fondamentalement se pose la question de l’indépendance des médias publics et de la pérennité de leur financement. Si vous supprimez cette contribution, comment garantir le maintien du lien avec le public et la stabilité du financement indépendamment des aléas politiques ?

Vous prolongez le bouclier tarifaire énergétique et vous en profitez d’ailleurs pour reporter d’un an la suppression du tarif réduit applicable au GNR. Ces dépenses sont peut-être nécessaires, mais néfastes pour le climat – vous nous l’avez dit ce matin, monsieur le ministre délégué chargé des comptes publics. Surtout, la vraie réponse à la flambée des prix de l’énergie, ce sont les économies d’énergie, qui rendront les ménages moins vulnérables aux fluctuations. Or j’observe que les moyens consacrés à la rénovation thermique ne sont pas augmentés en crédits de paiement et ne sont portés qu’à 2,1 milliards en autorisations d’engagement. En 2010, je le rappelle, la France dépensait 2,6 milliards d’euros pour la rénovation thermique au travers du crédit d’impôt en faveur du développement durable. Dès lors, ces moyens vous paraissent-ils à la hauteur des enjeux énergétiques auxquels la France est confrontée ?

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Nous sommes, avez-vous dit, au pic de l’inflation, qui atteindra, d’après les prévisions, près de 7 % en fin d’année. La croissance étant complètement atone, c’est une stagnation qui se profile.

Face à ces difficultés, il y a deux orientations possibles. La vôtre consiste à distribuer des primes ou des chèques, à faire appel au civisme des chefs d’entreprise ou à promouvoir l’intéressement. Or ces mesures ne sont pas pérennes et tendent à diviser nos concitoyens, comme l’ont relevé mes collègues de la NUPES. Il faut plutôt une mesure générale d’augmentation des salaires, qui passe d’abord par la revalorisation du SMIC. C’est la seule façon de retrouver un cercle vertueux, avec des hausses de salaires fiscalisées et socialisées. Il faut aussi des accords de branche qui se tiennent, afin de ne pas écraser l’échelle des salaires. Enfin, les PME et les TPE doivent être soutenues : il n’est pas normal qu’un salarié de TPE ou de PME ne puisse pas bénéficier d’une augmentation de ses revenus au motif que son entreprise n’en a pas les moyens.

Les revalorisations du point d’indice des fonctionnaires, des pensions, des APL et des minima sociaux sont très inférieures à l’inflation. Celle du point d’indice représentera, avez-vous dit, 7,5 milliards d’euros, dont une part sera à la charge des collectivités territoriales. Comme Christine Pires Beaune, j’estime nécessaire que cette augmentation soit compensée dans certaines collectivités. Elle risque aussi de faire du dégât dans les hôpitaux ; il faudra bien trouver des moyens pour y relever les salaires.

L’égalité commande en outre de s’attaquer à la fois aux superprofits et aux superpatrimoines, qui se sont envolés. D’après l’édition de Challenges de ce jour – même si ce n’est pas mon magazine de chevet –, les 500 premières fortunes de France cumulées dépassent désormais 1 000 milliards, ce qui est absolument considérable. En 2008-2009, monsieur le ministre, avec une autre majorité, vous aviez su taxer les superprofits.

M. Charles de Courson (LIOT). Monsieur le ministre, je vous félicite d’avoir déclaré récemment : « Nous avons atteint la cote d’alerte en matière de finances publiques. » Je regrette seulement que vous ayez mis cinq ans pour vous en apercevoir !

Estimez-vous que le montant de la dette publique est soutenable ? Il atteindra 2 936 milliards d’euros à la fin de l’année 2022, soit une hausse de 682 milliards par rapport à 2017. Sachant que les taux d’intérêt s’envolent : ils sont passés de 0 % à près de 2 % à la fin du mois de juin, et s’élèveront probablement à 3 % à la fin de l’année.

Estimez-vous possible de maintenir un niveau de dépense publique aussi élevé ? En 2022, la dépense publique représentera 57,3 % de notre richesse nationale, contre 55,7 % en 2017. Autrement dit, le taux est pratiquement inchangé. Si vous répondez non à cette question, pouvez-vous me dire où sont les économies ?

Peut-on continuer à afficher un tel niveau de prélèvements obligatoires ? Celui-ci s’établira à 44,8 % du PIB en 2022, soit une hausse de 1,5 point par rapport au projet de loi de finances pour 2022. En 2017, il était de 45,1 %. En d’autres termes, il n’a pratiquement pas bougé depuis cinq ans.

Vous estimez le déficit structurel à 3,6 % en 2022, alors que la loi de programmation des finances publiques prévoyait 0,8 %. L’écart est énorme ! Là encore, quelles mesures entendez-vous prendre pour revenir vers un niveau raisonnable de déficit structurel ?

Les mesures en faveur du pouvoir d’achat sont-elles suffisamment différenciées ? En supprimant progressivement la remise de 18 centimes au profit des catégories les plus touchées par la hausse du prix des carburants, vous allez dans la bonne direction, mais pourquoi n’appliquez-vous pas les mêmes principes au bouclier tarifaire, dont il faudra bien sortir un jour ? Êtes-vous favorables à des modulations accentuées en fonction des territoires – territoires ultramarins, Corse, zones rurales ?

M. Bruno Le Maire, ministre. La question étant revenue à plusieurs reprises, je commence par une remarque générale sur les recettes supplémentaires, notamment fiscales. Le ministre délégué chargé des comptes publics l’a indiqué, elles devraient s’établir à 55 milliards d’euros. Cela tient à une politique qui a permis de créer des emplois et de la richesse.

Ces 55 milliards d’euros de recettes supplémentaires sont constitués de : 17 milliards de cotisations sociales, 3 milliards de recettes d’impôt sur le revenu, 18 milliards de recettes d’IS – preuve que notre politique économique a donné des résultats –, 11 milliards de recettes de TVA – preuve que la consommation s’est bien portée –, 4 milliards de recettes exceptionnelles, dont 2 milliards d’amendes versées par Google et McDonald’s.

Je m’attarde sur les recettes supplémentaires de TVA, qui font l’objet de controverses invraisemblables. Sur les 11 milliards précités, 3 milliards seront perçus sur les carburants, mais nous allons en dépenser près de deux fois plus, à savoir 5,6 milliards, pour protéger nos compatriotes contre l’augmentation du prix de ces mêmes carburants. Ce montant correspond à la remise appliquée entre avril et la fin de l’année 2022, en tenant compte de sa réduction progressive entre octobre et décembre. Actuellement de 18 centimes, elle coûte 800 millions par mois !

Revenons donc aux chiffres et à la réalité ; arrêtons de dire que l’État s’en met plein les poches, qu’il se gave aux dépens des Français ! C’est tout simplement faux ! On peut vouloir faire plus, par exemple supprimer la TVA ou la TICPE. Ces propositions relèvent du débat démocratique, parfaitement légitime, mais discutons sur le fondement de chiffres exacts : pour les carburants, l’État a dépensé près du double de ce qu’il a reçu en recettes de TVA.

Il est effectivement intéressant, monsieur Lefèvre, de se pencher sur les conditions de financement présentes, qui n’ont plus rien à voir avec les prévisions que nous avions collectivement adoptées en loi de finances initiale pour 2022. D’après notre scénario actualisé, le taux d’intérêt à trois mois s’établira à la fin de l’année à 1,2 % au lieu de – 0,5 %, et le taux d’intérêt à dix ans, à 2,5 % au lieu de 0,75 %. Voilà ce qui m’a amené à parler de « cote d’alerte », comme l’a rappelé M. de Courson.

Il n’est pas exact, monsieur Tanguy, que les classes moyennes n’ont droit à rien. Peut-être pourraient-elles avoir plus, mais elles n’ont pas rien. Nous avons dépensé près de 25 milliards d’euros pour le plafonnement des prix de l’électricité, pour le gel des prix du gaz et pour la remise de 18 centimes sur le carburant, trois dispositifs qui valent pour tous les Français. Nous n’aurions servi qu’une seule catégorie de Français ? Ce n’est pas vrai, et ce n’est d’ailleurs pas mon genre de beauté : je fais de la politique depuis vingt ans et je m’efforce de servir l’intérêt général. Les classes moyennes, qui effectivement travaillent et contribuent à l’effort national, doivent pouvoir bénéficier elles aussi des mesures que nous prenons.

Je reconnais bien volontiers que ces mesures n’ont pas été les plus visibles. L’un d’entre vous l’a relevé, et je ne le conteste pas, il y a eu une hausse des prix du gaz à l’automne 2021. Beaucoup de nos compatriotes ont constaté une augmentation de leur facture, sans nécessairement s’apercevoir qu’ils n’ont pas payé davantage grâce au gel des prix du gaz, autrement dit grâce à l’effort de l’État. Je rappelle que la facture aurait augmenté de 50 % supplémentaires si nous n’avions pas pris cette mesure, qui concerne toutes les classes moyennes.

Quant aux factures qu’il faut payer pour remplir les cuves de fuel, c’est un vrai problème, notamment dans les zones rurales. Nous avons prévu une aide aux ménages.

S’agissant des entreprises, c’est notamment le produit de l’IS, je l’ai dit, qui nous permet de financer le paquet en faveur du pouvoir d’achat.

Nous aurons un débat sur la TVA, et c’est parfaitement légitime, mais j’estime qu’il n’y a rien de plus injuste et inefficace que les réductions de TVA, car tout le monde paie cet impôt. Si vous baissez la TVA sur les produits alimentaires, par exemple, ce sont ceux qui dépensent le plus pour acheter ces produits, à savoir les ménages les plus favorisés, qui en bénéficieront le plus. Il vaut mieux des mesures massives et ciblées sur les ménages modestes que des mesures très coûteuses qui concernent tous les ménages, y compris ceux qui n’en ont pas besoin.

Vous êtes soucieux d’accélérer le déploiement des EPR. Je tiens à vous rassurer, c’est précisément en reprenant intégralement le contrôle d’EDF que l’État pourra le faire. Soyons très clairs, aucun investisseur privé n’acceptera de financer des réacteurs nucléaires, ni en France ni ailleurs, parce que l’horizon est trop lointain et le rendement, trop faible. Si nous voulons aller vite, il faut que le garant de l’intérêt général, l’État, prenne la main sur ces programmes.

Monsieur Guiraud, je reconnais bien volontiers, je l’ai dit, qu’il y a eu une augmentation de 30 % des prix du gaz à l’automne dernier. Ensuite, nous avons protégé les Français en leur épargnant une augmentation de 50 %. D’après les chiffres de l’INSEE – je les considère avec prudence car je sais qu’ils ne correspondent pas à ce que ressentent nos compatriotes –, le pouvoir d’achat a augmenté de 2 % en 2021.

S’agissant des hausses de prix, je partage les inquiétudes exprimées par nombre d’entre vous. C’est pourquoi nous allons lancer deux missions.

Premièrement, nous allons charger l’Inspection générale des finances de vérifier que les dispositions des lois EGALIM 1 et 2 – loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous ; loi visant à protéger la rémunération des agriculteurs – sont respectées, en particulier l’interdiction d’abaisser les prix en deçà du seuil de revente à perte, qui a été relevé de 10 %. J’ai été ministre de l’agriculture pendant trois ans et je suis profondément attaché à la juste rémunération des producteurs. Nous ne souhaitons pas relever davantage le seuil de revente à perte, car cela pénaliserait, par définition, les consommateurs, mais je veux m’assurer que ces 10 % vont bien dans la poche des producteurs, non dans celle de distributeurs ou d’intermédiaires. Je propose que tous les parlementaires qui le souhaitent, dans chaque groupe politique, soient associés à cette mission. J’ai également proposé aux représentants des syndicats agricoles d’y participer.

Deuxièmement, nous allons demander à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression de fraudes (DGCCRF) de réaliser des contrôles tout au long des filières de production, de transport et de distribution, pour nous assurer qu’il n’y a pas de profiteurs de la crise inflationniste. S’il y en a, ils seront lourdement sanctionnés.

Madame Louwagie, j’aimerais convaincre Les Républicains de renoncer à l’idée de revenir à un prix du carburant de 1,50 euro le litre. Les chiffres et les faits sont têtus : abaisser le prix du carburant de 10 centimes coûte 5 milliards d’euros. Le prix de l’essence étant à 2,20 euros, sans la remise, la mesure que vous proposez équivaut à une baisse de 70 centimes, soit un coût de 35 milliards d’euros. Si l’on ajoute la remise de 18 centimes, cela fait entre 45 et 50 milliards. C’est totalement déraisonnable ! Ayant été élu dans une circonscription voisine de la vôtre, je vous connais suffisamment pour savoir que vous n’y croyez pas vous-même.

Mme Véronique Louwagie. Ah, si ! Vous me connaissez très mal, monsieur le ministre !

M. Bruno Le Maire, ministre. C’est d’ailleurs Christine Lavarde, sénatrice Les Républicains, qui parle le mieux de cette proposition : elle la juge infaisable, inadaptée et trop coûteuse. J’espère que la raison l’emportera. Si nous avions 50 milliards à dépenser, je préférerais qu’on les investisse dans le nucléaire ou les énergies renouvelables plutôt que de s’en servir pour financer du pétrole fourni par la Russie ou les pays du Golfe ; ce serait de l’argent mal placé.

Monsieur Laqhila, l’indemnité carburant sera ciblée sur les travailleurs modestes obligés de prendre leur voiture pour aller travailler. Elle représentera en moyenne 25 centimes par litre.

Madame Magnier, nous avons effectivement prévu que cette indemnité carburant s’applique aux travailleurs jusqu’au cinquième décile de revenu, c’est-à-dire jusqu’à un revenu fiscal de référence de 14 000 euros. La Première ministre a été très claire, hier, à propos de l’esprit d’ouverture et de compromis du Gouvernement – et je me réjouis de nouveau de la qualité de nos débats. Il appartient à la représentation nationale d’évaluer si le cinquième décile est le niveau approprié, ou s’il faut aller un peu au-delà, considérant que les classes moyennes ne sont pas suffisamment concernées par la mesure, ou s’il faut, au contraire, faire davantage pour moins de bénéficiaires. C’est un beau débat politique. Je pense que notre proposition est juste et cohérente, mais je ne vous dis pas que nous n’en bougerons pas. Les parlementaires peuvent évidemment améliorer les propositions du Gouvernement.

Madame Pires Beaune, 10 % de la dette publique française est indexée sur l’inflation, comme c’est le cas dans tous les pays de l’OCDE, sans exception. Cela correspond tout simplement au souhait de certains investisseurs. Les assureurs, par exemple, demandent que les parts d’obligations assimilables du Trésor (OAT) qu’ils acquièrent soient indexées sur l’inflation, afin de préserver la valeur des assurances vie. Le recours à ces produits est donc un moyen de garantir le bon financement de notre dette.

Je laisse le soin au ministre délégué chargé des comptes publics de répondre à toutes les questions que vous avez légitimement posées au sujet de la contribution à l’audiovisuel public.

S’agissant de la CVAE, je veux être très clair. En premier lieu, nous sommes déterminés à baisser les impôts de production et à supprimer la CVAE, dont le produit s’élève à 8 milliards d’euros, dans le projet de loi de finances pour 2023. La reconquête industrielle est pour moi une priorité absolue et je considère que c’est un levier important pour relocaliser des productions industrielles dans notre pays. En second lieu, nous voulons discuter des modalités de mise en œuvre avec les collectivités locales, notamment les grandes métropoles et les régions. Je comprends les inquiétudes, et il faut y répondre.

Concernant les crédits pour la rénovation énergétique, nous avons prévu 2 milliards d’euros dans la LFI pour 2022. L’exécution est très dynamique, vous avez raison. C’est pourquoi nous ouvrons 400 millions d’euros supplémentaires dans le PLFR. Ce sont vraiment des crédits utiles, et même nécessaires, qui méritent toute notre attention.

S’agissant du GNR, je comprends parfaitement qu’on puisse regretter le report qui est prévu, mais j’ai eu de multiples discussions avec de très petites entreprises des secteurs du transport et du bâtiment et je peux vous dire que la suppression de cet avantage fiscal serait tout simplement insupportable financièrement pour elles : cela effacerait toutes les marges et risquerait de conduire à beaucoup de dégâts sur le plan social. Je ne prétends pas que ce report soit ma décision préférée, mais une question d’acceptabilité économique et sociale se pose pour beaucoup de très petites entreprises.

En ce qui concerne les salaires, je crois avoir déjà répondu. Tous les dispositifs d’intéressement et de participation doivent être utilisés, de même que la prime PEPA.

Monsieur de Courson, je n’ai pas mis cinq ans à m’apercevoir que la cote d’alerte était atteinte et qu’il fallait gérer les finances publiques avec sérieux. Je rappelle que nous avons sorti la France de la procédure de déficit excessif, contrairement à d’autres majorités. Nous sommes revenus, dès 2018, sous le seuil de 3 % de déficit budgétaire. Le quinquennat a ensuite été affecté par la crise des gilets jaunes, puis par la crise économique la plus grave depuis 1929. Celle-ci nous a amenés à protéger les entreprises, les salariés mais aussi les finances publiques dans le cadre du « quoi qu’il en coûte ». Toutes les évaluations de l’OCDE, du FMI et de l’INSEE montrent que nous aurions un niveau de dette publique plus élevé, de 12 ou 14 points, si nous avions laissé une catastrophe sociale et économique se produire dans notre pays.

La dette publique est-elle soutenable ? De fait, oui ; ne cédons pas à la panique. Elle est soutenable puisque nous finançons notre dette à des taux d’intérêt certes plus élevés mais qui restent raisonnables et que notre spread demeure contenu. Faut-il continuer dans la même direction ? Certainement pas. Nous devons réduire la dette publique pour éviter d’être confrontés à des problèmes de financement. Ma responsabilité première en tant que ministre des finances est de garantir que nous pouvons financer correctement la dette publique, que nous la réduisons – c’est une question d’indépendance et de souveraineté – et que nous poursuivons la baisse des déficits pour atteindre les 3 % en 2027. Faut-il, afin d’y parvenir, réduire les dépenses publiques ? Certainement. Néanmoins, ce n’est pas la seule solution, et je ne crois absolument pas à l’austérité, qui serait particulièrement malvenue aujourd’hui. Je considère que la meilleure manière de revenir à des finances publiques saines est le plein emploi, mais le plein emploi seul et la croissance seule ne suffisent pas. Il faut aussi réduire un certain nombre de dépenses publiques. Des députés m’ont proposé de travailler sur ce sujet en prévision du projet de loi de finances pour 2023 : cette initiative, de Daniel Labaronne, me semble particulièrement bienvenue.

Concernant les prélèvements obligatoires, le ratio augmente en effet, tout simplement parce que la richesse nationale a diminué, la croissance ayant été plus faible ces derniers mois. Je rappelle toutefois que nous avons réduit les impôts de 50 milliards d’euros au cours du quinquennat précédent. C’était la plus forte baisse d’impôts depuis plusieurs décennies dans notre pays.

J’en viens au déficit structurel. Je rappelle que nous avons droit, dans le cadre de la révision du bras préventif du pacte de stabilité et de croissance, à une déviation de 0,6 point par an, soit 1,2 point sur deux ans. L’écart par rapport à la norme européenne, à savoir 0,5 point de PIB, est donc de 0,7 point, sur deux ans, soit 0,35 point par an. C’est à peu près ce à quoi nous parvenons aujourd’hui – pas tout à fait, mais à peu près. Vous le verrez lorsque vous examinerez le programme de stabilité. Je confirme que nos marges de manœuvre, si nous voulons rester dans les clous européens, sont effectivement réduites, ce qui nous amène à faire attention à chaque euro.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Madame Pires Beaune, madame Sas, la suppression de la contribution à l’audiovisuel public est cohérente avec notre choix politique de réduire les impôts des Français et, quand nous le pouvons, d’en supprimer.

Pourquoi proposons-nous de supprimer cette contribution en particulier ? Parce que c’est un impôt injuste : tout le monde paie la même chose, la contribution demandée ne dépendant pas des revenus. Vous avez qualifié de farce la mesure que nous prévoyons, au regard de son montant. Souvent, quand on annonce des dispositions de nature législative, les Français s’interrogent sur ce qu’ils verront très concrètement dans leur vie quotidienne. En l’occurrence, c’est clair et net : 138 euros seront rendus à 23 millions de foyers. Cette contribution annuelle n’aura plus à être payée.

Par ailleurs, c’est un impôt daté : il est assis sur le fait d’avoir chez soi un téléviseur, alors que de moins en moins de Français déclarent en posséder un ; ils consomment des contenus de l’audiovisuel public grâce à d’autres dispositifs, comme les smartphones, mais ne paient pas la redevance. Le rendement de celle-ci ne cesse de décroître depuis des années, car de moins en moins de Français s’achètent une télé. Certains avaient proposé la création d’une taxe sur les smartphones mais ce n’est pas le choix que nous avons fait, parce que nous ne voulons pas créer des taxes supplémentaires.

La contribution à l’audiovisuel public est aussi un impôt dont la collecte est coûteuse. Je rappelle que cette contribution est collectée avec la taxe d’habitation, que nous avons déjà supprimée pour 80 % des Français et qui disparaîtra pour tous en 2023.

Pour toutes ces raisons, en particulier parce que cela rendra du pouvoir d’achat aux Français, la suppression de cet impôt a un sens.

J’en viens à la question de l’indépendance de l’audiovisuel public. Je ne vois pas en quoi la suppression de cet impôt la remettrait en cause : les Français ne paient pas chaque année un impôt pour financer le Conseil d’État, le Conseil constitutionnel ou la Cour des comptes, qui sont pourtant indépendants – ils nous le rappellent assez régulièrement… Du fait de la baisse du rendement de cette contribution, l’État s’est mis à apporter une compensation, au moyen de crédits budgétaires, de 700 millions d’euros par an, me semble-t-il, sans que cela conduise à des évolutions quant à l’indépendance de l’audiovisuel public.

Nous souhaitons rassurer en donnant toutes les garanties au sujet de l’indépendance des sociétés de l’audiovisuel public et de leur visibilité. Le présent texte vise ainsi à créer une mission budgétaire spécifique et à garantir le versement des subventions en une fois, en début d’année, et non mensuellement comme c’est le cas actuellement. Je ne crois pas qu’il existe beaucoup de crédits budgétaires pour lesquels un tel engagement soit pris. Dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques qui sera présentée en septembre, nous pourrons aussi donner de la visibilité concernant le budget de l’audiovisuel public. Je comprends parfaitement que ces sociétés aient besoin de visibilité sur leur trajectoire, pour faire leurs choix et s’organiser. Je précise également que nous passons des contrats d’objectifs et de moyens qui permettent d’apporter certaines garanties.

M. Michel Castellani. Nous sommes convaincus qu’il convient de soutenir le pouvoir d’achat des personnes les plus fragiles, comme nous sommes convaincus qu’il convient d’adapter les mesures à la spécificité des territoires. Je parlerai pour la Corse, dont vous connaissez bien la situation : le coût de la vie y est largement plus élevé et je ne reviens pas sur toutes les avanies sociales qui existent… Nous voudrions une adaptation à la situation spécifique de la Corse, qu’il s’agisse du chèque alimentaire, de la prime Macron, de l’indexation des retraites ou des carburants. Nous défendrons cette demande, adoptée à l’unanimité par la collectivité de Corse, sous la forme d’amendements. J’espère que le Gouvernement en comprendra le sens et la justification. Nous ne demandons pas des passe-droits, mais au contraire des mesures de justice permettant une prise en compte des réalités économiques et sociales de notre île.

M. Charles Sitzenstuhl. Nous connaissons votre attachement, monsieur le ministre, à la bonne tenue des finances publiques – vous l’avez vous-même rappelé. Vous êtes le ministre qui, avec la majorité sortante, a conduit la France hors de la procédure de déficit excessif et replacé notre pays sous la barre des 3 % en 2018, avant que la crise, hélas, n’arrive.

La Cour des comptes a publié ce matin son rapport sur la situation des finances publiques. J’imagine que nous aurons l’occasion d’en reparler dans le cadre de cette commission. Ce rapport confirme ce que vous avez dit à propos de la cote d’alerte pour nos finances publiques, et la Cour a identifié deux leviers afin d’assurer la soutenabilité de la dette : maîtriser la dépense et continuer à stimuler la politique industrielle. Dans quelle mesure le paquet que vous nous présentez continuera-t-il à stimuler l’activité industrielle et, plus largement, à aider nos entreprises ? Pouvez-vous nous faire part de votre philosophie pour cette législature ?

M. Damien Maudet. J’ai une question concernant l’aide aux carburants : vous avez parlé de 200 euros ; cette aide est-elle mensuelle ou ponctuelle ? Si elle est ponctuelle, pensez-vous qu’elle permettra vraiment un changement pour le pouvoir d’achat des Français ? La remise de 18 centimes n’a pas empêché le prix du carburant d’augmenter et même de dépasser des records.

Y a-t-il, par ailleurs, un gage quand on prononce le mot Total en demandant de récupérer de l’argent et de bloquer les prix de l’essence, voire de les baisser ? Total a battu un record exceptionnel en faisant 15 milliards d’euros de bénéfices et son patron a augmenté sa rémunération de 50 %. Pourquoi ne taxerait-on pas Total ? Qui peut croire que cette société, si on le faisait, comme d’autres pays européens, arrêterait de servir le marché français ? J’aimerais comprendre la raison de ce tabou.

M. Jocelyn Dessigny. Vous dites depuis plusieurs semaines, monsieur le ministre, que la réussite de votre projet en matière de pouvoir d’achat est liée au plein emploi. Celui-ci se traduirait par un taux de chômage de 4 %. Or nous en sommes encore loin, et je crains que cet objectif ne soit une chimère. De plus, les recettes que vous vous enorgueillissez d’obtenir grâce à l’emploi sont indexées sur la baisse du taux de chômage, sans prise en compte du coût de la formation, de l’insertion et de l’accompagnement du retour à l’emploi, que vous souhaitez regrouper, demain, sous l’égide de France travail. Qui paiera et comment regrouperez-vous les différentes structures ?

Vous demandez aux entreprises d’augmenter les salaires alors que les charges liées à l’achat de matières premières et de carburants sont au plus haut. Pourquoi ne pas exonérer de cotisations patronales les entreprises qui augmenteraient de 10 % les salaires des employés ? C’est ce que Marine Le Pen préconise.

M. Christian Baptiste. Quelles mesures fortes prévoyez-vous dans le cadre du PLFR pour les outre-mer ? Il convient de renforcer leur indice de développement humain, notamment en matière de santé, d’éducation et de pouvoir d’achat.

On voit bien qu’il existe des richesses dans ce pays. Ni la crise sanitaire ni la guerre en Ukraine n’ont appauvri les plus riches, bien au contraire. Il faut une redistribution des richesses, une taxation des plus riches afin d’augmenter des prestations sociales telles que les retraites, les aides pour les plus jeunes et les allocations logement. La France n’a pas un problème structurel de pauvreté, mais de répartition des richesses.

M. Karim Ben Cheikh. Vous nous dites, monsieur le ministre, que le PLFR doit permettre de financer plusieurs dispositifs visant à protéger le pouvoir d’achat de l’ensemble des Françaises et des Français. Hors d’Europe, l’aide sociale pour les Français est dispensée par les postes consulaires. Les crédits qu’ils gèrent en la matière sont destinés aux personnes âgées à faible revenu, aux personnes en situation de handicap et aux enfants vulnérables, dans la limite des moyens budgétaires alloués au ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Le système social français, en application du principe de territorialité des mesures législatives, n’est pas applicable à nos compatriotes établis hors de France. Quelles sont les dispositions que le Gouvernement est prêt à prendre pour eux ? Vous ne prévoyez rien les concernant dans le texte que vous nous présentez. Un nouveau mode de calcul des taux de base de leurs minima sociaux représente pourtant une piste qu’il serait possible de suivre rapidement. Comprenez mon inquiétude : les PME et les TPE françaises à l’étranger n’avaient pas été intégrées dans le périmètre du plan de relance. Cela préfigure-t-il une absence de prise en compte des Français établis hors de France dans votre plan de protection du pouvoir d’achat ?

M. Emmanuel Lacresse. Je comptais vous interroger sur le verdissement des budgets, sur la manière dont ce PLFR s’articule avec les lois de programmation, notamment en matière de nucléaire, et sur l’évaluation de ces textes, mais je reviendrai plutôt sur la taxation des grandes entreprises, qui fait l’objet de vifs débats dans les médias. Il me semble que la conjonction entre la position de la majorité qui est clairement hostile à toute hausse de la taxation des agents économiques et le recours à l’esprit de responsabilité des entreprises qui a prévalu, semble-t-il, lors de la préparation de ce projet de loi, permet d’atteindre un équilibre. Nous souhaitons vous entendre sur ce point.

M. Alexandre Sabatou. Il existe un moyen immédiat d’augmenter le pouvoir d’achat des Français tout en soulageant les finances publiques : sortir des règles européennes pour la fixation du prix de l’électricité. Vous savez pertinemment qu’elles sont à la fois inflationnistes et injustes pour les Français. Nos compatriotes ont payé leur parc nucléaire et hydroélectrique avec leurs impôts depuis des années. Ils doivent en tirer seuls, et eux seuls, les bénéfices. Les Français n’ont à payer ni les dérives ultralibérales de l’Union européenne ni les erreurs énergétiques des Allemands. Maintenir ces règles en France coûte une fortune à nos compatriotes et à nos entreprises et affaiblit depuis des années EDF, qui est tout simplement au bord de la ruine. Comme Marine Le Pen le propose depuis des mois, nous vous demandons de faire le nécessaire pour que la France fixe à nouveau souverainement le prix de son électricité.

M. Sébastien Rome. Mme la Première ministre a dit que les élus locaux étaient le ciment de la République. Ils nous alertent et nous demandent de vous interroger sur l’impact puissant de la hausse des coûts sur les budgets de leurs collectivités – je pense au prix de l’énergie, à celui de l’alimentation dans les cantines, pour la rentrée prochaine, et à la hausse, souhaitable, mais inférieure à l’inflation, du point d’indice pour les fonctionnaires. Les maires craignent d’être contraints de réduire fortement les services publics de proximité dus à la population : des piscines municipales ferment déjà, des bibliothèques réduisent leurs horaires, des ordures ménagères ne seront pas ramassées certains jours, des centres communaux d’action sociale feront moins jouer la solidarité et l’investissement ralentira aussi. Êtes-vous prêts à reprendre nos propositions afin de répondre à ces élus pour qui la hausse des coûts constitue une véritable inquiétude ? Les municipalités ont besoin de moyens pour fonctionner. Augmenterez-vous la dotation globale de fonctionnement ? Des compensations suffisantes sont-elles prévues ?

M. Bruno Le Maire, ministre. Monsieur Castellani, j’entends parfaitement votre remarque concernant la Corse. J’ai eu un échange avec Gilles Simeoni : nous avons parfaitement conscience des spécificités qui peuvent effectivement conduire à des adaptations, et il faut que nous en discutions ensemble.

S’agissant du rapport de la Cour des comptes et de la politique industrielle, monsieur Sitzenstuhl, je confirme que notre objectif est bien d’accélérer la reconquête industrielle du pays par la baisse des impôts de production, qui pénalisent les implantations industrielles, par le maintien du crédit d’impôt recherche et par le plan de 30 milliards d’euros qui a été adopté il y a plusieurs mois mais qui a déjà été oublié par beaucoup, alors qu’il nous permet de financer de nouvelles filières industrielles, comme les semi-conducteurs, sur lesquels nous travaillons depuis près de deux ans avec beaucoup de détermination. La reconquête industrielle est une des priorités absolues de ce quinquennat.

L’aide que vous avez évoquée, monsieur Maudet, est annuelle et non mensuelle – sinon son coût serait totalement délirant. Je souligne qu’elle s’ajoute à d’autres mesures déjà prises, comme celle relative au barème kilométrique, et que d’autres pourraient être proposées par les entreprises.

Quant à Total, je vous rassure : il n’y a aucun tabou – ni totem ni tabou, comme dirait l’autre. Simplement, nous ne voulons pas stigmatiser qui que soit. Je rappelle aussi qu’on confond souvent les bénéfices mondiaux de Total avec son résultat fiscal en France. Total fait principalement ses bénéfices dans les pays producteurs. La difficulté est que ces derniers fixent librement, souverainement – je sais que vous êtes attaché à cette notion – leur fiscalité, ce qui n’a pas d’impact sur le résultat fiscal français de Total. Je le redis : nous attendons de toutes les entreprises qui profitent – sans connotation morale de ma part – de la situation actuelle qu’elles participent davantage au soutien à nos compatriotes.

Monsieur Dessigny, nous avons fait des exonérations de cotisations – la baisse de 1 point de la contribution sociale généralisée pour l’intégralité des salariés serait très coûteuse, de l’ordre de près de 9 milliards d’euros.

Je considère que le plein emploi est parfaitement atteignable. Nous avons réduit de 2,3 points le taux de chômage entre 2017 et 2022. Il nous reste une marche à franchir, et je reconnais bien volontiers que c’est la plus difficile, celle qui nous fera passer d’un peu plus de 7 % à 5 %. Je considère qu’il est indispensable pour la cohésion nationale de parvenir au plein emploi.

Monsieur Baptiste, s’agissant des outre-mer, je vous ferai la même réponse que précédemment. J’entends parfaitement leurs inquiétudes : ils sont notamment très pénalisés par l’augmentation des coûts de transport. Je suis prêt à ouvrir une discussion spécifique avec les outre-mer sur la question du pouvoir d’achat.

Monsieur Ben Cheikh, ce qui est prévu concerne l’ensemble de nos compatriotes : il n’y a pas de mesures spécifiques pour les Français établis hors de France.

Monsieur Sabatou, je vous rejoins à propos des règles européennes du marché de l’électricité. Nous menons un combat qui est en train de faire bouger les lignes. Cela fait des mois que j’explique personnellement aux ministres européens des finances et de l’économie qu’il est totalement inacceptable que les prix de l’électricité soient indexés sur ceux du gaz. Nous continuerons à livrer cette bataille, parce que je constate qu’elle commence à donner des résultats. La présidente de la Commission européenne a reconnu que les règles actuelles ne fonctionnaient plus et Margrethe Vestager, la commissaire qui était la plus hostile à une modification des règles, a admis il y a une semaine qu’il fallait les changer. Néanmoins, je ne veux pas créer d’illusion : si l’indexation sur les prix du gaz, c’est-à-dire sur le coût marginal de l’ouverture de centrales à gaz à l’Est de l’Europe, expliquait l’augmentation des prix de l’électricité il y a quelques mois, une grande partie de l’explication tient actuellement à notre faible production en France, à l’indisponibilité d’un certain nombre de réacteurs. Notre production est passée de 360 à 330, puis à moins de 300 térawattheures, et les prix explosent donc – il faut également savoir balayer devant sa porte. Cela justifie pleinement de réinvestir massivement, constamment mais aussi rapidement dans l’énergie nucléaire et les compétences dans ce domaine.

Monsieur Rome, je vous rejoins au sujet des municipalités. Je mesure et je reconnais leurs difficultés. Là aussi, nous sommes prêts à ouvrir des discussions pour préserver leurs ressources.

M. le président Éric Coquerel. Monsieur le ministre, monsieur le ministre délégué, je vous remercie.


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Audition de M. Pierre Moscovici, Premier prÉsident de la Cour des comptes et prÉsident du Haut Conseil des finances publiques

Lors de sa réunion du mardi 12 juillet après-midi, la Commission a auditionné M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques, sur le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques ainsi que sur l’avis du Haut Conseil des finances publiques sur le projet de loi de finances rectificative pour 2022.

M. le président Éric Coquerel. Je suis heureux d’accueillir Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP).

Vous venez nous présenter le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques (RSPFP), qui a été publié jeudi 7 juillet. Comme chaque année, il présente un certain nombre de diagnostics. Son importance est d’autant plus grande qu’il intervient au début de cette nouvelle législature et qu’il analyse plus précisément les années couvertes par la dernière loi de programmation de finances publiques (LPFP), c’est-à-dire la période 2018-2021.

En qualité de président du HCFP, il vous revient également de nous présenter l’avis de ce dernier relatif au premier projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2022. Ce document a aussi été rendu public jeudi dernier. Dans cet avis, le HCFP doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue par le projet de loi avec celle de la LPFP. C’est sans doute le dernier avis qui sera rendu dans ce cadre organique. Avec la réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui entrera en vigueur à compter de cet automne, il est prévu que les avis du HCFP s’étendent à la cohérence de l’article liminaire des projets de lois de finances (PLF) et de financement de la sécurité sociale (PLFSS) au regard des prévisions de recettes et de dépenses compte tenu des prévisions économiques connues. Nous aurons l’occasion d’en parler.

Cette audition, qui précède l’examen en commission du premier PLFR pour 2022, peut utilement contribuer à éclairer nos débats. Que l’on soit d’accord ou non avec certaines conclusions, les auditions précédentes de ce type ont toujours fourni des éléments intéressants pour les débats en commission et en séance publique.

M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques. C’est la première fois que je me rends à l’Assemblée nationale depuis le début de cette nouvelle législature, et j’en suis très heureux. Avant toute chose, j’aimerais vous adresser mes plus sincères et chaleureuses félicitations pour votre élection et tous mes vœux d’épanouissement et de succès dans vos nouvelles fonctions, dont je connais l’importance. J’ai un attachement tout particulier pour cette commission, où j’ai siégé lorsque j’étais député, et où je suis souvent intervenu en tant que Premier président de la Cour, mais aussi, avant cela, comme ministre de l’économie et des finances et comme commissaire européen aux affaires économiques et financières.

S’il y a bien une chose que je ressens à chaque fois que je franchis les portes de l’Assemblée nationale ou du Sénat, c’est mon attachement très profond aux liens qui unissent la Cour des comptes au Parlement. Notre mission d’assistance au Parlement, prévue par la Constitution, est pour moi essentielle car elle permet d’informer directement les parlementaires et les citoyens sur la conduite des affaires publiques et de faire vivre le débat démocratique. Je tiens donc sincèrement à ce que la Cour réponde au mieux à vos attentes. J’y veillerai personnellement.

J’en viens désormais à l’objet de ma venue, c’est-à-dire le RSPFP. Chaque année, sa publication est un moment très important pour ceux qui s’intéressent à la situation des finances publiques – et tout particulièrement pour votre commission.

Pour vous présenter ce rapport, sont présents à mes côtés le président de la première chambre, Christian Charpy, la rapporteure générale de la Cour, Carine Camby, et les rapporteurs. Permettez-moi de les remercier pour leur travail important. Il s’agit de Stéphane Guéné, rapporteur général, ainsi que des rapporteurs Guillaume Boudy, Olivier Vazeille, Olivier Redoulès et Livia Saurin. Je salue également le contre-rapporteur, Jean-Pierre Laboureix, garant de la qualité du rapport. Pour présenter l’avis du HCFP, que je préside en qualité de président du Haut Conseil, Éric Dubois, rapporteur général du Haut Conseil, est également présent.

Ces travaux revêtent cette année une importance plus grande encore qu’à l’ordinaire. Nous sommes en effet au début d’une nouvelle législature, dans un contexte marqué par un fort durcissement de la situation internationale et économique.

Le RSPFP et l’avis du HCFP comportent des messages importants, qui méritent d’être connus des citoyens et d’être entendus des décideurs – donc de vous-mêmes. Pour résumer, ils montrent l’état très dégradé de nos finances publiques et la nécessité de se mobiliser en faveur d’une stratégie équilibrée entre soutien à la croissance, d’une part, et maîtrise des dépenses, d’autre part.

Je sais que ces contributions sont attendues avec une certaine impatience, d’autant plus que leur publication est très tardive en raison de l’élection présidentielle – mais pas seulement. Pour ne rien vous cacher, nous aurions aimé que ces textes soient publiés avant, dans le respect des dispositions de la LOLF ; nos rapports, eux, étaient prêts à temps. Pour mémoire, le projet de loi de règlement (PLR) de l’année 2021 a été présenté le 4 juillet, soit avec plus d’un mois de retard par rapport à la date limite prévue par la LOLF. J’ai néanmoins décidé de ne pas anticiper afin que la Cour respecte la LOLF, qui dispose que le rapport sur l’exécution du budget de l’État est joint au PLR. À mon grand regret, ce rapport n’a donc pas pu vous être présenté en tant que tel et je reprendrai aujourd’hui devant vous ses grandes conclusions.

Par ailleurs, le PLFR a été présenté en conseil des ministres seulement jeudi dernier.

Enfin, à l’heure actuelle le programme de stabilité n’est pas encore connu. Pour être tout à fait franc, je n’ai pas été saisi d’un quelconque projet. Ce programme devrait être dévoilé dans les prochaines semaines et il sera naturellement assorti d’un avis du HCFP. D’ordinaire la présentation de ce programme intervient en avril. Il était convenu que cela ait lieu fin juin. Nous nous approchons de la fin de juillet. Voilà pour les faits.

Comme à chaque fin de législature, la Cour des comptes a conduit un audit approfondi des finances publiques. En l’absence de saisine du Gouvernement comme en 2012 et en 2017, cette année la Cour a mené cet audit de sa propre initiative. Je souhaitais en effet que cette tradition, désormais bien établie, connue par les Français et attendue, soit respectée – quel que soit le contexte politique, qu’il y ait ou pas alternance, que ce rapport soit demandé ou non par l’exécutif. Le citoyen doit toujours être informé. Cet audit interviendra donc tous les cinq ans, quelle que soit la conjoncture. Cela me paraît normal.

La Cour a choisi de porter son étude rétrospective sur le périmètre de la dernière LPFP.

Cette longue introduction m’a paru nécessaire pour vous transmettre des messages que je considère significatifs.

Le rapport que je vais vous présenter se décompose en quatre temps.

Les deux premiers chapitres sont consacrés à l’audit des finances publiques sur les années 2017-2021 et à l’examen de l’année 2022, en mesurant les aléas et les risques susceptibles d’affecter les prévisions de la loi de finances initiale (LFI) et du PLFR. Nous en profiterons pour présenter l’avis du HCFP sur les prévisions de croissance, d’inflation et de déficit du PLFR.

Ensuite, nous aborderons la question de la trajectoire future des finances publiques.

Enfin, nous proposerons une stratégie équilibrée pour rétablir des finances publiques soutenables et durables, fondée sur deux piliers : renforcer la croissance et maîtriser la dépense. Il faut faire les deux. Ce dernier temps est particulièrement important selon nous car, au-delà de ses constats objectifs, la Cour a à cœur, depuis désormais vingt ans, de formuler des recommandations opérationnelles et précises dont le Gouvernement et le Parlement pourront se saisir – s’ils le souhaitent bien sûr.

Je commence par l’audit approfondi des finances publiques sur les cinq dernières années, de 2017 à 2021. Il révèle sans surprise une césure très nette entre la période qui précède la crise sanitaire et celle qui la suit.

De façon plus fine, on pourrait même distinguer très clairement une première césure au moment de la crise des gilets jaunes. Il n’y a pas deux périodes, mais plutôt deux périodes et demie.

Les deux premières années du précédent quinquennat ont indéniablement permis d’engager un redressement bienvenu des finances publiques. Il s’appuyait sur des économies pour financer des baisses de prélèvements obligatoires. En 2017, le déficit public s’est établi à trois points de PIB, ce qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif au printemps 2018. J’étais alors de l’autre côté de la barrière, à la Commission européenne, et je m’en suis réjoui.

Cet effort réel a connu un arrêt brutal avec la crise des gilets jaunes. Que s’est-il passé ? La baisse des impôts a continué – et a même été amplifiée – alors que la maîtrise des dépenses s’est incontestablement interrompue.

De ce fait, la France est l’un des seuls pays de la zone euro à n’avoir pas su profiter pleinement des taux d’intérêt exceptionnellement bas et d’une croissance plutôt soutenue, de l’ordre de 2 % en moyenne. Ce n’est pas le cas de l’Allemagne, des Pays-Bas et de l’Autriche ni même du Portugal – pays qui sortait d’un réajustement budgétaire. Tous ces pays ont cherché à redresser leurs finances publiques en haut de cycle et ils y sont parvenus. Le déficit structurel français, une fois corrigé de l’effet de la baisse des charges d’intérêts, s’est donc dégradé de 0,4 point de PIB en 2019 par rapport à son niveau de 2017. Si l’on considère la situation en 2019, il s’écarte de 25 milliards d’euros de l’objectif fixé par la LPFP.

Cette loi est donc devenue très vite obsolète, avant même la crise sanitaire. Je n’ai cessé de le répéter lors de la législature précédente : il faut trouver une ancre pour les finances publiques, et j’attends comme vous une nouvelle LPFP.

Il faut dire les choses telles qu’elles sont : ce fut une occasion manquée, dont les conséquences sont encore visibles aujourd’hui. La France a abordé la crise sanitaire avec des finances publiques insuffisamment assainies.

À la lueur de cette analyse – si vous la partagez – des leçons devront être tirées et les pouvoirs publics devront désormais veiller à mener des politiques réellement contracycliques, pour gagner en résilience. Ce qui veut dire : être capable nous aussi de nous ajuster en haut de cycle.

Avec la crise sanitaire, la dégradation des finances publiques a pris une ampleur inédite, en raison du repli de l’activité économique et des mesures d’urgence prises pour en atténuer les effets.

Le déficit enregistré en 2020 est le plus élevé depuis l’après-guerre – 8,9 points de PIB. Ces mesures, connues sous le nom que chacun connaît de « quoi qu’il en coûte », étaient nécessaires et la Cour des comptes ne les a jamais remises en cause. Quand on fait face à des circonstances exceptionnelles, qui touchent à la vie de nos concitoyens, il faut savoir prendre des mesures exceptionnelles. Elles ont préservé la situation des entreprises, des ménages et de notre système social. De surcroît, elles ont permis un fort rebond de l’activité dès 2021.

Cette médaille a un revers, avec l’existence de niveaux de dette et de déficit trop élevés et qui font peser des risques pour l’avenir. Le déficit reste en 2021 de 6,4 points de PIB, malgré un très fort dynamisme des recettes en période de reprise économique.

Je profite de cette analyse de l’année 2021 pour vous présenter rapidement les grands messages du rapport sur l’exécution du budget de l’État. Le déficit de l’État en 2021 résulte en large partie de baisses d’impôts pérennes et de la croissance soutenue des dépenses, sans rapport avec la crise ni la relance. En 2021, les dépenses de l’État ont augmenté de 37 milliards d’euros. Outre les dépenses de relance qui ont naturellement progressé, les dépenses hors crise – l’indemnité inflation, la montée en charge de la loi de programmation militaire ou la hausse de la charge d’intérêts de la dette, entre autres – ont progressé l’année passée de 17,6 milliards d’euros (+ 5 %) à périmètre constant, soit beaucoup plus fortement qu’en 2020.

Dans son rapport sur l’exécution du budget de l’État, la Cour recommande aussi un plus grand respect des principes de notre droit budgétaire, notamment l’annualité des autorisations de dépenses et la spécialité des crédits. En effet, depuis la crise sanitaire le Gouvernement inscrit systématiquement en LFI ou en LFR des crédits allant au-delà des besoins prévisibles, choisissant de reporter des crédits non consommés. Sur l’ensemble du budget de l’État, le total des crédits reportés à la fin de l’année 2021 vers l’exercice 2022 est de 23 milliards d’euros.

C’est un problème qui vous concerne au premier chef, parce que ces pratiques affaiblissent la portée de l’autorisation parlementaire et conduisent à faire voter des montants de dépenses et de soldes différents des prévisions réelles du Gouvernement. Or les lois de finances sont et doivent demeurer l’élément central du contrôle et de la transparence de la feuille de route du Gouvernement par le Parlement.

Pour revenir à la vision de l’ensemble des finances publiques après ce point sur le déficit de l’État, la Cour constate qu’en deux ans, la dette publique totale a bondi de quinze points, soit 440 milliards d’euros supplémentaires. En sortie de crise, les dépenses publiques atteignent 58,4 % du PIB – la France a le niveau de dépenses le plus élevé parmi les neuf principaux pays de la zone euro – et la dette 112,5 % du PIB.

Je résume : c’est bien un message d’alerte que nous adressons – le ministre de l’économie et des finances a d’ailleurs lui-même utilisé ce mot, que nous partageons –, car les dimensions des déficits et de la dette publique ont changé de nature. Cette dégradation se fait par ailleurs dans un contexte économique et financier plutôt incertain.

L’inflation n’allège pas le poids de la dette, contrairement à ce qui a pu être enregistré dans le passé – j’y insiste car il y a beaucoup de fausses idées. Elle l’alourdit en raison de la part des obligations assimilables du Trésor (OAT) françaises indexées sur l’inflation, qui augmente considérablement la charge de la dette.

Plus que jamais, l’inflation est une fausse amie et en particulier de la dette. Ne croyons pas que l’inflation va résoudre le problème de la dette. C’est faux.

Le second temps du rapport, consacré aux prévisions pour 2022, révèle des perspectives économiques moins favorables qu’en LFI. La Cour indique par ailleurs que les mesures nouvelles annoncées et prévues en dépenses dans le PLFR 2022, qui représentent de l’ordre de 60 milliards d’euros, viendront peser sur le solde public.

Parmi ces dépenses, le coût de la dette augmentera de 17,8 milliards d’euros par rapport à la LFI. De quoi s’agit-il ? Le déclenchement de la guerre en Ukraine le 24 février, avec ses effets sur l’activité et l’inflation, a conduit à une augmentation très conséquente du coût de la dette, et notamment celle liée aux obligations indexées sur l’inflation, qui représentent environ 11 % de la dette émise.

Ainsi, la Cour estime que de fortes incertitudes pèsent sur la prévision de déficit de cinq points de PIB en LFI, malgré un surcroît exceptionnel de recettes, en raison de la durée et des conséquences de la guerre en Ukraine, de l’évolution de la situation épidémique, du rythme de la normalisation de la politique monétaire ou d’éventuelles mesures nouvelles en faveur du pouvoir d’achat.

Selon l’avis du HCFP sur le PLFR, plusieurs facteurs viennent fragiliser la prévision de croissance, révisée par le Gouvernement à 2,5 % – elle était de 4 % en LFI.

La consommation des ménages, moteur traditionnel de la croissance économique en France, menace en effet d’être plus faible qu’escompté. Le Gouvernement prévoit une croissance du pouvoir d’achat des ménages, là où les institutions auditionnées par le Haut Conseil prévoient plutôt un léger repli. Et la chute de l’indicateur de confiance des ménages fait craindre qu’ils décident de différer leurs décisions d’achat au profit de l’épargne. La diminution des marges des entreprises, due à la forte hausse de leurs coûts, et la remontée des taux d’intérêt devraient peser sur l’investissement.

Enfin, nos exportations pourraient progresser plus lentement qu’escompté compte tenu des vents contraires qui soufflent sur l’économie mondiale et sur le commerce.

Au bout du compte, le risque d’une accentuation du ralentissement de l’économie française en fin d’année n’est pas négligeable. Pour le dire autrement, les 2,5 % de croissance sont atteignables, mais si et seulement si tous les facteurs se révèlent particulièrement favorables. Cela pourrait être un peu moins, mais nous n’en sommes pas sûrs.

En parallèle, le Gouvernement a révisé à la hausse sa prévision d’inflation en 2022, à 5 % en moyenne annuelle pour l’indice des prix à la consommation – contre 1,5 % en LFI –, en hausse sensible par rapport à 2021. Notons que cette prévision se situe toutefois dans le bas de la fourchette des prévisions disponibles. Elle suppose un tassement des pressions inflationnistes au second semestre, notamment en ce qui concerne les services, ce qui n’est pas acquis au vu des revalorisations salariales récentes et attendues. Pour le HCFP, l’inflation prévue pour 2022 paraît donc légèrement sous-estimée.

Les effets d’une croissance plus faible et d’une inflation plus élevée jouent en sens opposés sur les recettes. Mais le Haut Conseil relève qu’une inflation plus élevée se traduirait par des charges d’intérêts de la dette accrues, notamment du fait des titres de dette indexés sur l’inflation. D’ores et déjà, et c’est un point essentiel, cette charge va augmenter de quelque 18 milliards d’euros en 2022. Il s’agit d’une augmentation considérable et amenée à s’accroître encore – ne nous voilons pas la face. Elle réduit nos marges de manœuvre pour l’avenir. C’est un motif de préoccupation majeur. Les dépenses de santé risquent aussi d’être plus élevées en raison de la récurrence des vagues épidémiques. Le coût de certains dispositifs, tels que les boucliers tarifaires sur le gaz et sur l’électricité, sensible à l’évolution des prix de marché de l’énergie, est quant à lui entouré d’une grande incertitude tant ces prix sont volatils.

Par ailleurs, la prévision de recettes suppose une croissance spontanée des prélèvements obligatoires nettement supérieure à celle du PIB pour compenser les 60 milliards d’euros de dépenses supplémentaires. Avec le taux d’élasticité de 1,5 qui est retenu, celle-ci peut en partie se justifier par le dynamisme de la masse salariale et des prix à la consommation. Mais le produit de certains prélèvements obligatoires – tels que les droits de mutation, l’impôt sur les sociétés ou la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) – risque toutefois de pâtir davantage que prévu de la dégradation amorcée du marché immobilier, de celle des résultats des entreprises, ou encore d’une baisse accrue de la consommation de carburant.

Aussi le HCFP a-t-il estimé que la prévision de déficit de 5 % en 2022, si elle n’est pas inatteignable, est affectée de risques défavorables. Le déficit pourrait être supérieur, sans que cela soit dramatiquement plus. D’ordinaire, je souligne que les prévisions de déficit du Gouvernement sont prudentes et les résultats sont meilleurs que prévus. Cette fois-ci, elles sont un peu optimistes.

Dans ce contexte économique et financier, la Cour se doit plus que jamais d’être une vigie solide, indépendante et impartiale. Et croyez-moi, elle le sera ! Pendant la crise, la Cour n’a jamais remis en question les dépenses nécessaires de soutien à l’économie ni de relance de l’investissement. Mais elle a pris acte de leurs conséquences sur la dette. Nous ne changeons pas d’avis : le « quoi qu’il en coûte » était justifié, nécessaire et utile. Toutefois, nous constatons que le dynamisme des dépenses ne tient pas uniquement à la crise et la trajectoire actuelle présente des risques qui ne peuvent être ignorés. Nous avons compris la réponse exceptionnelle liée à la crise de la covid, qui menaçait la vie de nos compatriotes, mais nous disons aussi que nous ne pouvons pas nous installer dans un « quoi qu’il en coûte » systématique et perpétuel. La réponse à tous les problèmes des Français n’est pas et ne doit pas être la dépense publique.

Que l’on ne se méprenne pas : la Cour des comptes ne remet nullement en cause l’idée de mesures pour protéger le pouvoir d’achat des ménages modestes. Mais la situation ne permet pas d’envisager des mesures pérennes et généralisées, beaucoup plus onéreuses que chez nos voisins. Ces mesures de dépenses doivent selon nous être temporaires, financées et ciblées – n’oublions pas que l’inflation est d’abord un impôt sur les ménages les plus modestes, qui subissent une large part de dépenses contraintes.

La France se situe aujourd’hui dans le groupe des pays qui connaissent une situation plus défavorable au sein de l’Union Européenne – avec l’Italie, l’Espagne et la Belgique. Cette situation diverge avec celle des pays qui ont une dette modérée, à l’image de l’Allemagne, des Pays-Bas et de l’Autriche – et cette divergence s’accroît. Tout cela commence à avoir un effet visible. On l’observe déjà en l’Italie, dont l’écart de taux d’intérêt avec l’Allemagne n’a pas été aussi élevé depuis longtemps. La situation française est différente : notre dette est finançable et, à ce jour, les marchés nous font confiance.

L’accroître bien davantage serait risqué, d’autant que nous sommes sortis de la période de taux d’intérêt négatifs pour rentrer dans une phase de taux plus élevés. D’où cette conclusion : il est impératif de mener une stratégie de désendettement crédible.

Il faut en tirer toutes les conséquences pratiques. Avant tout, la France doit transmettre très rapidement son programme de stabilité à la Commission européenne pour fixer une trajectoire indiquant comment s’effectue le retour à un niveau de déficit soutenable – 3 % en 2027 selon l’objectif fixé par le Gouvernement – et comment infléchir la dette. Par ailleurs, si la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance a été prolongée jusqu’en 2023, il est impératif de construire à l’échelle européenne de nouvelles règles budgétaires adaptées et lisibles, qui permettent de favoriser la convergence entre les pays de la zone euro. Je ne crois pas à l’absence de règles mais à des règles plus solides, plus lisibles et plus pratiques. Nous devons retrouver des objectifs solides à moyen terme.

Voilà pour le message d’alerte.

Mon deuxième message est un message d’action. Il est nécessaire d’agir, et d’agir vite. La dégradation du solde public est inédite. Le dynamisme des dépenses n’est à ce stade pas maîtrisé. La maîtrise des finances publiques devient plus que jamais une exigence sans laquelle le pays s’exposera à des risques grandissants en matière de souveraineté et de pérennité de son modèle.

Ce n’est un secret pour personne, je n’ai pas la religion de l’austérité. Je ne suis pas un ayatollah anti-dépenses ni un Cassandre de l’endettement. D’autres font ça très bien. Pourtant, il faut dire clairement qu’accroître notre dette à l’excès ferait peser sur les générations futures une charge insupportable, qui réduira d’autant nos marges de manœuvre. Voilà un héritage que nous n’avons pas le droit de laisser à ceux qui nous suivent ! N’oublions pas que la soutenabilité de notre dette, c’est celle de notre modèle de société.

Dans le prolongement du rapport que j’ai remis il y a un an au Président de la République et au Premier ministre, la Cour propose une stratégie claire et lisible pour nos finances publiques.

En termes de méthode, tout d’abord. Le rapport recommande de saisir l’occasion de la prochaine loi de programmation prévue à l’automne pour fixer une stratégie de finances publiques soutenable et durable – en prenant en compte une situation plus dégradée que prévue, une croissance fragilisée par la situation géopolitique ainsi que par la remontée de l’inflation, et des dépenses publiques en forte hausse du fait des mesures adoptées pour préserver le pouvoir d’achat.

Les objectifs ambitieux fixés par les lois de programmation antérieures n’ont jamais été respectés par les lois de finances successives. Nous recommandons donc d’établir une loi de programmation plus crédible, c’est-à-dire qui s’appuie sur des hypothèses économiques réalistes et qui présente des mesures de dépenses détaillées et mises en œuvre tout au long de la période. Cette stratégie sera d’autant plus efficace qu’elle reposera sur la responsabilité collective, en impliquant l’ensemble des acteurs publics : l’État, mais aussi la sécurité sociale et les collectivités territoriales – nous venons de publier un rapport qui souligne la bonne santé financière de ces dernières.

Enfin, nous recommandons de veiller à prendre en compte les lois de programmation sectorielles, plus nombreuses chaque année, qui contribuent à un empilement de mesures et de dépenses sans vision globale. Ce sont des vecteurs d’échappement de la dépense. Il faut que la programmation centrale l’emporte sur les programmations sectorielles, pour conserver une vision d’ensemble.

Au début de ce nouveau quinquennat, j’ai la conviction que le Gouvernement devrait plus que jamais se saisir de nos recommandations pour faire des lois de programmation un outil de pilotage effectif, pluriannuel et lisible pour tous.

Nos concitoyens demandent de la transparence et de la visibilité en matière d’utilisation de l’argent public – c’est le leur – et ils sont en droit d’exiger un meilleur suivi de l’action publique.

Sur le fond, le rapport préconise une stratégie équilibrée de redressement des finances publiques qui s’appuie sur deux piliers. D’une part, renforcer le potentiel de croissance économique durable par des investissements, notamment dans la transition écologique et la politique industrielle. D’autre part, maîtriser les dépenses par la mise en œuvre de réformes structurelles.

Cette stratégie s’inscrit dans le droit fil de celle développée par la Cour en juin 2021 lors de la sortie de crise. Elle me paraît toujours aussi justifiée. Pourquoi ? Parce qu’elle redonne du sens au redressement des finances publiques, non pas pour rendre hommage à un esprit austéritaire stérile ou par un goût formel des comptes bien tenus, mais pour dégager les marges de manœuvre nécessaires afin d’être prêts face à la survenance de nouvelles crises et afin d’investir dans la croissance française sur le long terme.

Non seulement la France a besoin d’investissements, mais sans ces investissements nous risquerions de voir les gains attendus de la maîtrise des dépenses absorbés par les pertes liées à une dégradation de la croissance.

Contrairement à ce que certains semblent penser, notre croissance potentielle sort plutôt affaiblie de la pandémie de covid-19 et de ses conséquences – le Haut Conseil publiera une étude sur la question la semaine prochaine –, et elle est menacée par celles de la guerre en Ukraine. Nous ne sommes pas à l’aube de nouvelles Trente Glorieuses spontanées. On peut en rêver, mais cela n’arrivera pas. Nous avons besoin d’investir pour avoir de la croissance.

Pour le premier pilier, le renforcement d’une croissance durable implique une action cohérente et ciblée, en investissant en priorité dans les compétences et l’innovation. Je sais que les effets de cette démarche ne se feront sentir qu’à long terme mais ils assureront un soutien significatif à la croissance.

En s’appuyant sur les notes sur les enjeux structurels de la France publiées par la Cour à l’automne 2021, le rapport s’est attaché à identifier les leviers de croissance et de création d’emplois, notamment le renforcement de la compétitivité de l’industrie française pour regagner des parts de marché. Depuis très longtemps, je suis convaincu que l’industrie est une des clés de l’avenir de la France. Ainsi, le rapport met en avant les investissements nécessaires pour créer et structurer des filières industrielles.

Pour le second pilier – contribuer à la soutenabilité des finances publiques par la maîtrise des dépenses et la préservation des recettes –, la Cour identifie en priorité la nécessité d’activer des leviers transversaux. Nous ne préconisons pas l’utilisation bête et méchante du rabot – il y a des manières stupides de réduire la dépense : elles sont douloureuses, mal ressenties et inefficaces –, mais de faire des choix difficiles que la France n’a cessé de repousser. Le rapport suggère ainsi de se concentrer sur la préservation des recettes publiques en renforçant le pilotage, l’évaluation et la rationalisation des niches fiscales et sociales, lesquelles pèsent respectivement 93 milliards d’euros et 83 milliards d’euros. Je sais que c’est un marronnier, car nous le répétons d’année en année, mais la pédagogie est affaire de répétition. Ces montants sont considérables et il faut supprimer les niches, trop nombreuses, dont l’efficacité n’est pas démontrée.

Une modernisation de la gestion des ressources humaines dans les administrations publiques est également nécessaire au regard de l’enjeu sensible mais important que constitue la maîtrise de l’évolution de la masse salariale, laquelle est très dynamique, avec une augmentation du nombre de fonctionnaires de plus de 1,1 million entre 1996 et 2020. Il s’agit non pas de préconiser je ne sais quelle diminution sauvage, mais de constater qu’il est possible de gérer les ressources humaines.

Par ailleurs, le rapport énumère les marges d’efficience répertoriées et documentées par les différents travaux de la Cour, notamment pour être en mesure de financer les investissements nécessaires.

La Cour n’est pas exclusive ; elle jette un coup de projecteur sur trois domaines dans le champ social et deux dans le champ régalien.

D’abord, la réforme des retraites est toujours nécessaire à nos yeux, pour des questions tant d’équilibre financier des régimes que d’équité entre les générations. Cela doit se faire en agissant sur l’âge de départ – même si nous ne nous prononçons pas sur un chiffre ou sur une modalité particulière : c’est le travail de l’exécutif et du législatif, pas le nôtre –, en stabilisant les conditions de départ anticipé et en poursuivant la convergence des régimes. Ces mesures devront évidemment prendre en considération l’équité, tout en visant à simplifier les règles et à harmoniser les régimes. Mais je suis persuadé que cette réforme est nécessaire. Je sais que certains, ici même, préconisent de ne pas reculer l’âge de départ. Le risque, en l’absence de mesure d’âge, est de se trouver contraint de baisser les pensions, ce que nos concitoyens ne souhaitent pas.

Ensuite, en matière de santé, les dépenses de l’assurance maladie, qui connaît un déficit de 26 milliards en 2021, devraient, autant que faire se peut, être stabilisées – nous ne proposons pas de les réduire. Notre système de soins a révélé, au cours des dernières années, sa grande capacité à protéger les citoyens dans des situations de crise majeure, mais aussi une véritable inadaptation entre les besoins en matière de santé et les ressources. Pour que les dépenses de santé demeurent pérennes et pour garantir l’accès aux soins de tous, il faut financer des investissements, en particulier à l’hôpital, qui a incontestablement besoin de rénovation, par des mesures en dépenses intelligentes. Gardons-nous des œillères : la réorganisation des soins, la refonte de la rémunération des acteurs de santé, la revue des causes évitables de dépenses ou encore le renforcement du numérique dans le domaine de la santé peuvent produire des économies sans dégrader de quelque manière que ce soit la qualité du système de santé. Certaines dépenses doivent être augmentées, d’autres diminuées.

Enfin, en ce qui concerne l’emploi, le rapport préconise de garantir la soutenabilité du régime de l’assurance chômage et d’améliorer l’accompagnement vers l’emploi et la formation professionnelle en clarifiant le rôle des acteurs. Je vous renvoie notamment à l’évaluation de politique publique publiée par la Cour récemment au sujet de l’apprentissage.

Concernant l’État régalien, nous soulevons deux questions majeures.

Tout d’abord, il existe un décalage entre le décrochage de la France dans les classements internationaux en matière d’excellence scolaire, notamment celui du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA), et un effort budgétaire de l’État bien supérieur à la moyenne européenne. Ce décalage frappe tout le monde, que ce soit l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), avec laquelle nous travaillons, ou encore le FMI, dont je recevais récemment encore une délégation.

Il faudra, là aussi, trouver des solutions pour financer les investissements nécessaires en supprimant les dépenses non adaptées. Les priorités consistent à revoir le parcours de l’élève, rénover le cadre du métier de professeur, renforcer l’autonomie et mieux évaluer pour améliorer la performance du système scolaire. Retrouver notre excellence scolaire va coûter de l’argent. Pour ce faire, il convient de trouver des leviers de financement pérennes.

Le dernier exemple que nous développons concerne le fait que les moyens supplémentaires importants alloués à la police nationale ne se retrouvent pas dans les résultats affichés, qu’il s’agisse de la présence sur le terrain ou de l’élucidation des faits de délinquance, qui se détériorent. Il faut faire la guerre à ces paradoxes de la dépense publique. La Cour recommande à cet égard un ajustement de l’allocation des effectifs aux besoins des territoires et des missions, une organisation du travail plus adaptée aux besoins opérationnels, une formation renforcée et modernisée et une mutualisation des moyens entre police et gendarmerie.

J’en ai terminé avec la présentation de ce rapport important, sans en avoir épuisé les analyses et les recommandations. Je vous invite donc à en prendre connaissance par vous-mêmes. Toutefois, s’il fallait en retenir deux choses, voici celles que je choisirais.

Premièrement, alors que la France a dû faire face à une succession de crises qui ont contribué à dégrader massivement les finances publiques, il est impératif que la prochaine loi de programmation des finances publiques donne un cap clair pour assurer leur soutenabilité. Nous ne pouvons pas vivre dans l’illusion d’une dette gratuite ni d’un monde tranquille, sans crises ni dérèglements.

Deuxièmement, pour garantir la crédibilité de la France, il faudra faire des choix difficiles mais justes envers les générations futures, auxquelles il ne serait ni digne ni responsable de laisser une dette environnementale et financière aussi lourde à porter.

M. le président Éric Coquerel. Merci pour votre présentation, Monsieur le Premier président.

Vos propos ne sont pas tout à fait neufs, ce qui est normal car l’objectif des instances que vous présidez est de maîtriser les finances publiques, voire de diminuer  les dépenses publiques – objectif que j’ai contesté à plusieurs reprises. Cela dit, et en dépit de certains désaccords, que je formulerai par la suite, avec quelques-unes de vos affirmations, il me semble que votre rapport pointe les contradictions du Gouvernement. En effet, celui-ci estime qu’il doit à la fois relancer la croissance et revenir à 3 % de déficit en 2027. Or, dans votre avis, vous expliquez, en termes très diplomatiques et modérés, que ce projet est quelque peu optimiste, qu’il s’agisse des prévisions concernant la croissance ou de celles relatives au déficit en pourcentage du PIB. La période économique est telle que, comme vous l’avez dit, il est difficile de penser que nous soyons « à l’aube de nouvelles Trente Glorieuses spontanées ». La question est de savoir comment faire succéder une démarche construite à ce « spontané » pour créer des mécanismes permettant de sortir de la situation économique dans laquelle nous nous trouvons, tout en répondant aux besoins de la population.

J’observe une première chose : à partir du moment où l’on pense que la croissance ne sera pas spontanée, il faut trouver un moyen de nourrir celle-ci – vous le dites vous-même quand vous parlez d’investissements. Je pourrais vous rejoindre sur ce point, à ceci près que l’investissement nécessite des dépenses publiques. Le premier investissement nécessaire doit consister à éviter de laisser aux générations futures une dette écologique. À mes yeux, cette dette prime sur toutes les autres. Or on peut se demander si les investissements prévus dans les années à venir permettent ne serait-ce que d’essayer de respecter l’accord de Paris, c’est-à-dire de limiter le réchauffement à 1,5 degré Celsius, comme le préconisent la plupart des scientifiques. Vous l’aurez compris : selon moi, la réponse est non, mais vous avez le droit d’avoir un avis différent. Quoi qu’il en soit, si l’on considère que les dépenses engagées ne sont pas suffisantes, il faudra les augmenter d’une manière ou d’une autre.

Deuxièmement, la question est de savoir comment avoir davantage de recettes dès lors que l’on n’augmente pas les impôts. Cela conduit à s’interroger sur la manière de partager les richesses et de relancer la consommation populaire.

Vous avez abordé deux questions importantes : la réforme des retraites et la stabilité des dépenses de santé. Je ne suis pas d’accord avec ce que vous avez dit. En ce qui concerne la première de ces questions, je ne vois pas très bien en quoi ce que vous suggérez permettrait de relancer la croissance. Quant à la santé, je note que vous n’appelez pas à diminuer les moyens qui lui sont alloués, mais les termes que vous employez sont ceux qui ont été souvent utilisés pour baisser les dépenses publiques, avec les résultats que l’on connaît. Je n’ai pas vraiment vu de nouveautés à cet égard dans vos propositions.

Les questions que je souhaite vous poser sont simples, et elles rejoignent en partie vos préoccupations.

Si la croissance sur laquelle table le Gouvernement à la fois pour résoudre le problème des déficits publics et relancer l’économie n’est pas au rendez-vous, ou en tout cas pas autant qu’il le souhaite, et si, dans le même temps, l’objectif des 3 % de déficit est maintenu, la question se pose : est-il raisonnable de continuer à baisser les ressources fiscales ? Vous le savez, je ne suis pas d’accord avec le cadre des 3 %. Je pense, notamment, que l’on aurait pu s’interroger sur le statut de la dette liée au covid possédée par la Banque centrale européenne et par la Banque de France, et même envisager sa transformation en dette perpétuelle. Quoi qu’il en soit, la question est de savoir, disais-je, si l’on doit continuer à appauvrir l’État en diminuant la recette fiscale. Vous notez, à propos des cinq années qui viennent de s’écouler, que la baisse des prélèvements obligatoires de 50 milliards d’euros concourt à « dégrader de manière pérenne le niveau des prélèvements obligatoires », car elle n’est pas totalement compensée « par la dynamique spontanée des recettes ». Or le Gouvernement envisage des baisses d’impôts supplémentaires. Pensez-vous que ce soit une urgence dans la situation actuelle ? J’ai cru comprendre que ce n’était pas votre avis, puisque vous préconisez même de revoir certaines dépenses fiscales, notamment les niches fiscales et sociales, qui représentent respectivement 93 milliards d’euros et 83 milliards d’euros. Le Gouvernement, pour sa part, n’entend pas, pour l’instant, revenir sur ces dépenses.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Merci pour votre présentation, Monsieur le Premier président. Je remercie également vos équipes pour le document qu’elles ont préparé. Vos travaux enrichissent nos débats et permettent de les contextualiser. La période dans laquelle nous entrons, et qui durera jusqu’à la fin de l’année, sera cruciale pour la trajectoire des finances publiques. Le débat sera politique, mais il est bon qu’il se déroule sous l’œil averti d’institutions indépendantes comme celles que vous présidez.

Je partage l’essentiel de vos conclusions et je ne peux que souscrire aux alertes que vous lancez s’agissant de l’état de nos finances publiques, de la nécessité de maîtriser les dépenses, de préserver les recettes et de contrôler la dette. Je ne vois pas d’incohérence entre ces différents objectifs, contrairement au président Coquerel : il nous faut autant de croissance que possible pour être en mesure d’augmenter les recettes et d’investir.

Je relève également que, d’une certaine manière, la Cour valide les hypothèses gouvernementales associées au PLFR, même si vous les trouvez un tantinet volontaristes et légèrement optimistes. Il est vrai, Monsieur le Premier président, que le Gouvernement maintient l’objectif de 5 % de déficit fixé dans la loi de finances pour 2022, malgré la crise en Ukraine et ses conséquences, à savoir l’augmentation de l’inflation et le ralentissement de la croissance.

Ma première question porte sur la notion de solde structurel, chère à notre collègue Charles de Courson, et sur son utilité comme instrument de suivi et de pilotage des dépenses publiques. Depuis la crise de 2020, cette notion présente de nombreuses limites. Son mode de calcul repose sur un grand nombre d’hypothèses et de conventions, décrites en particulier dans une loi de programmation nécessairement datée. Cette notion conserve-t-elle une utilité, notamment dans la perspective de la réflexion que nous devons mener sur les règles budgétaires européennes ?

Vous préconisez, dans votre rapport sur les finances publiques, « une réflexion d’ensemble sur le financement des collectivités territoriales, complexifié et rendu illisible par les réformes successives ». Avez-vous des pistes de simplification en la matière ? Comment rendre compatibles l’autonomie financière des collectivités territoriales, d’une part, et la maîtrise des dépenses publiques toutes administrations publiques (APU) confondues, d’autre part ?

Enfin, s’agissant de l’effet de l’inflation sur le ratio de la dette publique, vous avez dit que l’inflation était « une fausse amie », contrairement à ce que l’on pourrait penser, en raison du poids des OAT indéxé sur l’inflation. Ce phénomène est-il spécifique à la situation française ? Seriez-vous d’accord pour dire que lutter contre l’inflation coûte moins cher que de compenser les effets de cette dernière ?

M. Pierre Moscovici. Je ne me lancerai pas dans un débat singulier avec vous, Monsieur le président. Je me limiterai à exposer la logique de la Cour des comptes, laquelle est d’ailleurs assez claire ; elle a été présentée de manière exhaustive dans le rapport que j’ai adressé il y a un an au Président de la République et au Premier ministre de l’époque, et elle est reprise dans celui-ci. L’analyse a été formulée après une consultation très large : nous avons entendu de nombreux économistes français, européens et même américains.

Nous traversons une période très difficile, sur le plan géopolitique comme sur le plan économique, et la situation a naturellement des traductions sur le plan financier. Nous ne contestons en rien – bien au contraire – l’idée selon laquelle, dans ce contexte, des investissements sont fondamentalement nécessaires. Notre croissance potentielle a été affectée, et c’est naturel, par le choc extraordinaire qu’a été la pandémie, et elle continue d’être menacée par les conséquences de la guerre en Ukraine. Elle se situe aux alentours de 1 % plutôt que de 1,5 % – il s’agit, encore une fois, de la croissance spontanée. Pour l’améliorer, il n’y a qu’une seule voie : celle de l’investissement.

Le plan de relance consacre quelque 30 milliards d’euros à la transition écologique, ce qui représente un premier effort important. Toutefois, il faudra faire davantage, notamment pour reconstituer notre capacité de production électrique. Vous débattrez ainsi de la renationalisation d’EDF et de la construction de nouveaux réacteurs, que le Président de la République a annoncées et qu’il faudra financer – je ne me prononce pas sur ce choix en tant que tel. Nous pensons, effectivement, qu’il faut davantage d’investissements, ce qui va un peu dans votre sens. C’est vrai en ce qui concerne la transition écologique et la politique industrielle ; c’est vrai également dans le domaine de l’équipement militaire – le rapport que nous avons consacré il y a quelque temps à la loi de programmation militaire montre qu’une remise à niveau a déjà eu lieu. Dans ce domaine, nous bénéficierons à l’avenir de davantage de ressources de la part de l’Union européenne, notamment à travers la mutualisation des dettes.

Toutefois, cette nécessité d’investir suppose selon vous d’augmenter les dépenses publiques, ce qui veut dire aussi, en pratique, accroître la dette. À cet égard, nous divergeons. La Cour considère que l’endettement français a vraiment atteint la « cote d’alerte », pour reprendre l’expression de Bruno Le Maire. Nous ne pouvons pas aller au-delà. Il est indispensable de retrouver une courbe plus pertinente.

Cela m’amène à l’une des questions du rapporteur général. En effet, une inflation plus forte ne réduit pas la dette publique. Certes, l’inflation facilite le remboursement de la dette héritée, mais son impact à long terme dépend de l’évolution des taux d’intérêt, que par définition nous ne connaissons pas encore. D’autres éléments doivent également être pris en compte, parmi lesquels l’alourdissement de la charge des intérêts résultant de la part des OAT dans le financement de notre dette – la Cour a consacré un rapport à la question. De facto, l’inflation s’est ainsi traduite par une augmentation de quelque 18 milliards d’euros du coût de remboursement de la dette publique, ce qui est considérable.

Si nous continuons à accroître les déficits et la dette publics, Monsieur le président, alors que les dépenses publiques atteignent déjà 58,4 % du PIB, la charge de la dette augmentera elle aussi et cela réduira d’autant le financement de l’investissement. Je puis vous en parler d’expérience : lorsque j’étais ministre de l’économie et des finances, entre 2012 et 2014, la croissance était nulle, les spreads étaient tendus et la charge de la dette constituait le deuxième poste du budget de l’État, à raison de quelque 80 milliards d’euros. Je vous prie de croire que, dans une telle situation, les marges de manœuvre pour préparer le futur sont très restreintes. Plus nous nous endettons, plus nous nous étranglons, en réalité. C’est la raison pour laquelle, à côté de l’investissement nécessaire pour relancer la croissance, nous préconisons une stratégie fondée sur la maîtrise de la dépense.

Ne laissons pas croire que la maîtrise de la dépense soit l’équivalent de l’austérité. J’ai évoqué la stabilisation des dépenses de santé, mais en points de PIB : je ne préconise pas une diminution de leur part dans le PIB. Il s’agit de jouer sur différents postes, pour un ensemble de dépenses dont le montant est considérable. Stabiliser ces dépenses en points de PIB, cela veut dire, en réalité, qu’elles continuent à augmenter en valeur absolue.

En ce qui concerne les retraites, le débat va s’ouvrir. La Cour des comptes n’a pas d’idéologie à ce propos. Elle ne se prononcera pas non plus sur l’âge de départ. Nous disons simplement que l’âge effectif de départ devra être reculé si l’on veut que le système soit à l’équilibre et financé, faute de quoi l’on risque de devoir prendre une décision extrêmement pénible, et même tout à fait détestable, à savoir toucher aux pensions.

Vous parliez d’appauvrir l’État. Avec des dépenses publiques représentant 58,4 % du PIB, on n’a pas affaire à un État slim fit : l’État a quelques rondeurs. Il existe des marges de manœuvre. L’approche que nous suggérons n’est pas austéritaire, il ne s’agit pas de manier le rabot : nous préconisons de transformer l’action publique, de se demander comment dépenser moins mais de façon plus intelligente, tout en améliorant les prestations publiques. Outre les exemples que j’ai donnés, j’aurais pu parler du logement : voilà un secteur dans lequel nous dépensons deux fois plus que les pays de la zone euro, pour une performance qui n’est pas forcément la meilleure, y compris dans le domaine du logement social, particulièrement cher à certains d’entre vous. Certaines réformes peuvent être engagées, et elles permettraient de dégager des ressources. Nous avons produit une note à ce propos.

Enfin, vous m’avez interrogé sur les dépenses fiscales – j’ai noté certaines convergences entre nous à cet égard – et sur les baisses d’impôts. Je ne saurais dire si celles-ci sont trop importantes. Je tiens simplement à souligner qu’elles ont atteint 50 milliards d’euros au cours du dernier quinquennat, soit deux fois plus que ce qui était prévu, car les mesures prises à la suite du mouvement des gilets jaunes puis celles de la période du « quoi qu’il en coûte » se sont ajoutées. Mon sentiment est que nous n’avons guère les moyens, dans une période de déficits et de dette élevés, d’opérer des baisses d’impôts sèches : toute nouvelle diminution devrait être compensée par l’augmentation d’autres impôts ou par une maîtrise de la dépense à due concurrence. Le débat sur la question existe dans d’autres pays : pour s’en convaincre, il suffit d’observer ce qui se passe au sein du Parti conservateur britannique dans le cadre de la succession de Boris Johnson.

Monsieur le rapporteur général, vous avez dit que nous validions les hypothèses. C’est vrai, au sens où nous ne les trouvons pas inatteignables, mais notez quand même les nuances que nous apportons : qu’il s’agisse de la croissance anticipée, des prévisions concernant les recettes, de l’inflation ou encore de l’élasticité des recettes fiscales au PIB, tout est tiré au cordeau. Jusqu’à présent, chaque fois que je suis venu devant cette commission en tant que Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques, j’ai seriné l’air de la prudence, tout en ayant le sentiment que le résultat serait plutôt meilleur qu’anticipé, et je ne me suis jamais trompé. Or, cette fois-ci, ce n’est pas ce que je vous dis : je considère que les prévisions sont plutôt optimistes. Ce serait en vérité une bonne surprise d’en rester à 5 % de déficit. L’objectif n’est pas inatteignable, mais il faudrait vraiment que tous les facteurs se combinent au mieux. Ce n’est pas ce que nous anticipons.

Le solde structurel reste nécessaire pour éviter de mener des politiques procycliques. Nous tenons à ce qu’il soit possible de maîtriser ou d’augmenter les dépenses au bon moment. Cela dit, cet outil est sans doute amené à perdre une partie de sa force ou de sa pertinence. Je ne peux pas anticiper ce que sera la réforme des règles du pacte de stabilité, mais l’intuition ainsi que la connaissance que j’ai de ces questions me conduisent à penser que si un consensus se dessine, ce sera plutôt autour de l’idée selon laquelle on doit traiter davantage la dette publique à l’échelle nationale et que, s’agissant des dépenses publiques, il faut se doter d’une règle simple, lisible et qui permette de privilégier l’investissement. Le Haut Conseil des finances publiques a organisé il y a quelques mois une manifestation très intéressante à ce propos, à laquelle participait notamment le commissaire Gentiloni.

Enfin, en ce qui concerne les collectivités territoriales, nous avons souligné leur relative bonne santé, qui permet de s’interroger sur leur contribution éventuelle au redressement des finances publiques. Il en est plutôt question dans le fascicule 1 du rapport sur les finances publiques locales publié hier, mais les deux documents vont dans la même direction.

M. Charles Sitzenstuhl (RE). Je remercie la Cour des comptes pour la qualité de son travail. Je salue vos propos, Monsieur le Premier président, sur le « quoi qu’il en coûte », rappelant à quel point cette politique était indispensable. Je salue également la sagesse de la Cour sur le sujet des retraites, dont nous aurons l’occasion de reparler prochainement.

Fort de vos expériences passées, pensez-vous que la réforme des critères européens soit possible, dans des délais raisonnables ?

Le débat sur la politique monétaire européenne est en train de revenir, réactivant des clivages Nord Sud. Quel serait l’effet sur les finances publiques du relèvement rapide des taux que semblent demander plusieurs États ?

On entend tout et son contraire sur les collectivités territoriales. Quelle lecture faites-vous de la dynamique de leurs dépenses ? Quelles lumières la Cour peut-elle apporter à un débat public quelque peu brouillon ?

M. Philippe Lottiaux (RN). Merci pour ce rapport très instructif, qui souligne le retard de présentation et le faible délai pour examiner le PLFR. Sur le fond, il souligne la dégradation des finances publiques, partiellement imputable à la crise, un contexte inflationniste et incertain, une fuite en avant de la dette qui n’est plus maîtrisée, des prévisions hasardeuses et une position défavorable, ce qui rompt avec les exercices d’autosatisfaction auxquels nous avaient habitués les groupies de M. Macron.

Oui, nous rejoignons vos conclusions : pour une croissance durable, il faut retrouver une trajectoire lisible. « Il n’est pas de vent favorable pour celui qui ne sait où il va », écrivait Sénèque ; on a l’impression que ce gouvernement ne sait pas où il va, ni même, parfois, où il est.

Quelques points de divergence, toutefois. Vous dites que la réforme des retraites est nécessaire. Il me semble que ce qu’on y gagnera éventuellement, on le perdra ailleurs, puisque les problèmes d’employabilité des plus de 55 ans se répercuteront sur l’assurance chômage et l’assurance maladie. Cette réforme sera en fin de compte neutre.

Ce que vous dites des collectivités territoriales m’inquiète. Il se trouve que j’ai pratiqué la question jusqu’au 22 juin. La perte progressive des recettes provenant de la taxe d’habitation a réduit les marges de manœuvre des collectivités et je crains qu’une nouvelle réduction des dotations, après celle imposée sous le quinquennat 2012-2017, n’ait des conséquences majeures sur les services publics de proximité, que la population réclame pourtant.

Pour optimiser l’efficacité de l’action publique, il y a de quoi faire avec les niches fiscales. Nous devrons aussi travailler sur les normes et les contraintes, dont l’accumulation étouffe les acteurs économiques. Enfin, il nous faudra parler de la lutte contre les fraudes et contre les produits de la spéculation.

Mme Alma Dufour (LFI-NUPES). Vous affirmez que, pour ramener le déficit budgétaire à 3 % en 2027, le Gouvernement doit à la fois préserver les recettes et réduire les dépenses. Pourquoi avoir choisi de focaliser votre rapport sur les dépenses ? Pourquoi ne pas avoir traité des baisses de recettes, auxquelles a abouti la politique de baisse des prélèvements obligatoires, et des niches fiscales, qui bénéficient surtout aux plus hauts revenus et aux grandes entreprises ?

Dans ce contexte budgétaire tendu, et alors que l’objectif est de préserver les recettes, considérez-vous que les nouvelles baisses d’impôts en direction des entreprises, et notamment la suppression de la CVAE, sont raisonnables ?

Comme vous l’avez dit, nous aurons besoin d’investissements massifs – 50 milliards d’euros par an – dans la transition écologique pour assurer les conditions d’une croissance durable. Or la règle des 3 % risque de contraindre fortement les capacités d’investissement public. Ne pensez-vous pas qu’elle nous empêche de créer les conditions d’une croissance durable, qui, vous le dites vous-même, passe nécessairement par la transition écologique et la relocalisation industrielle ?

Vous avez affirmé que les dépenses publiques de soutien à l’économie étaient nécessaires et justifiées par le caractère exceptionnel de la crise sanitaire. Quelles sont, selon vous, les chances que la France revienne à un déficit de 3 % et, a fortiori, parvienne à rembourser sa dette publique, alors que le changement climatique nous fait entrer dans une époque de grande incertitude et d’exceptions permanentes ? Malgré nos investissements, toujours insuffisants, il est probable que le changement climatique fasse baisser le PIB mondial et devienne un frein structurel à la croissance.

Mme Marie-Christine Dalloz (LR). J’ai apprécié votre rappel des règles budgétaires. Il est important que ce soit dit en commission des finances. La notion d’inscription dans le cadre de l’annualisation des dépenses est fondamentale et il me semble qu’on a dérogé à ces règles élémentaires depuis quelques années.

Tous les intervenants ont parlé de la baisse, pérenne, des impôts. On assiste à un paradoxe. Si la mesure a bien été mise en œuvre, dans les faits, ce sont 64 milliards d’euros supplémentaires, par rapport à 2017, qui ont été prélevés sur les Français ces cinq dernières années. Rien que sur les cinq premiers mois de l’année 2022, il y a eu 19,7 milliards d’euros de prélèvements fiscaux supplémentaires – 10,4 milliards d’IS, 3,6 milliards d’IRPP et 5 milliards de TVA. Alors, cessons de nous gargariser avec la baisse pérenne des impôts !

Vous relancez l’idée que la France doit se conformer au programme de stabilité, mais comment être crédibles dans cet effort d’assainissement des finances publiques alors que nous n’avons jusque-là jamais respecté les différents programmes ?

Vous concluez en retraçant les perspectives de maîtrise de dépenses publiques, la réforme des retraites et la réforme globale du système de santé. C’est fondamental. Les collectivités locales, elles, ont fait l’effort d’assainir leurs dépenses, elles se sont mises à jour et je trouverais injuste de ponctionner leurs excédents.

M. Jimmy Pahun (Dem). La situation est très différente de celle dans laquelle nous étions, lors de l’examen du dernier texte financier, fin 2021. Le retour de l’inflation est plus important que prévu et les États occidentaux, plus que les autres, peut-être, ont des difficultés à y faire face. Je voudrais souligner que les mesures prises depuis octobre dernier par notre majorité, notamment le bouclier tarifaire et la remise de 0,18 euro par litre de carburant, ont permis de contenir l’inflation. Si celle-ci reste moins élevée que dans le reste de la zone euro, elle mord sur le pouvoir d’achat des ménages et la rentabilité des entreprises. Le projet de loi pour la protection du pouvoir d’achat et le PLFR visent à y remédier à court terme, tout en permettant des réformes plus structurelles.

Ces projets de loi s’inscrivent toutefois dans un contexte de finances publiques dégradées par la crise de la Covid et – ne nous mentons pas à nous-mêmes – par quarante ans d’inconséquence budgétaire. Ma question sera triple : quel est l’impact de l’inflation sur les finances publiques ? Quel regard le HCFP porte-t-il sur les mesures qui visent à atténuer l’inflation, mais avec des conséquences importantes à court terme sur l’équilibre des finances publiques ? Est-il rentable d’essayer d’éviter du mieux possible les effets de second rang ? À moyen terme, la remontée des taux entamée par la BCE risque-t-elle de provoquer une nouvelle crise de la dette souveraine ? Quels sont les effets du plan de relance européen en la matière ?

Sur un tout autre sujet, je voudrais saluer le travail de la chambre régionale des comptes de Bretagne sur les algues vertes et sa proposition de cinq leviers pour endiguer leur prolifération.

M. Philippe Brun (SOC). En préparant cette audition, je me suis plongé dans un rapport d’information que Gilles Carrez, alors rapporteur général, avait publié le 30 juin 2010. Le premier chapitre, intitulé « 2000 à 2010, dix années de pertes de recettes non compensées », s’ouvrait sur le constat suivant : entre 100 et 120 milliards d’euros de pertes de recettes fiscales sur le budget général de l’État depuis 2000. Gilles Carrez appelait à la vigilance sur ces baisses d’impôts non compensées, écrivant : « L’année 2000 a constitué une rupture dans l’orientation de la politique fiscale de la France. Alors que, depuis l’adoption du traité de Maastricht en 1993, l’objectif était de dégager des surplus fiscaux permettant de remplir les critères du pacte de stabilité et de croissance, un retournement se produit à la suite de la création de la zone euro en 1999 ». Il conclut que les baisses des prélèvements obligatoires devront être compensées par des économies sur la dépense, invitant à sanctuariser les ressources de l’État.

Nous n’avons pas écouté cette alerte du rapporteur général de l’époque puisque nous avons fait le CICE, le pacte de responsabilité, et, pendant le dernier quinquennat, 50 milliards d’euros de dépenses fiscales supplémentaires avec le prélèvement forfaitaire unique, la suppression de l’ISF et de la taxe d’habitation. Ne pensez-vous pas qu’il faille changer désormais de logique, lever le bon niveau d’impôts pour couvrir les charges et ne pas trop attendre de la fiscalité comportementale, dont on voit la faible efficacité et les effets très néfastes sur les finances publiques ?

Mme Lise Magnier (HOR). Je vous félicite d’avoir travaillé dans des délais particulièrement contraints, une situation que nous, parlementaires, connaissons bien. J’irai droit au but puisque vous avez fait le tour de la situation macroéconomique et budgétaire et tracé les perspectives d’actions nécessaires dans le cadre d’une bonne gestion des finances publiques.

Pourriez-vous préciser quelle est la part des titres de dette indexés sur l’inflation dans le stock global de dette publique ? L’Agence France Trésor continue-t-elle d’émettre des titres de dette indexés ?

Disposez-vous d’une projection sur la remontée des taux d’intérêt à court et à moyen termes, en plus de celle annoncée au mois de juillet ? Au-delà de quel seuil le niveau des taux d’intérêt rendrait-il la dette publique française insoutenable ?

Tout le monde s’accorde à dire que l’analyse du déficit structurel est complexe car elle repose sur l’indicateur de croissance potentielle et dépend de l’intégration ou non des dépenses « hybrides ». Comment moderniser cet outil ? Faut-il tout simplement cesser de l’utiliser ?

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Merci pour cette présentation qui a le mérite d’être claire, même si nous n’en partageons pas toutes les conclusions, notamment sur la question des retraites.

Dans le rôle qui est le vôtre et l’optique que vous défendez – celle d’un retour à l’équilibre budgétaire –, pensez-vous qu’il soit pertinent de se priver des 3,2 milliards d’euros de recettes de la redevance sur l’audiovisuel public et des 8 milliards d’euros de CVAE en 2023 ?

Vous estimez que les investissements dans la transition écologique maximisent le potentiel de croissance. Même si nous mettons en doute la pertinence du PIB comme indicateur, notre analyse rejoint la vôtre : la transition écologique est souhaitable et nécessaire. Vous soulignez d’ailleurs dans votre rapport la possibilité de créer, selon l’ADEME, entre 170 000 et 700 000 emplois nets d’ici à 2050. Pouvez-vous préciser quels sont les investissements dans la transition écologique que vous pensez nécessaire d’amplifier ?

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Je suis heureux de vous retrouver et de constater que, malgré vos nouvelles fonctions, vos convictions, à l’instar des miennes, n’ont pas changé. Vous avez expliqué que les indicateurs retenus par le Gouvernement étaient « optimistes », ce qui est, dans le langage policé de la Cour, un soufflet donné au Gouvernement.

J’ai trois interrogations. La Cour a fait part de son inquiétude quant à la baisse des prélèvements obligatoires, y voyant une source de creusement du déficit, mais elle ne dit rien des surprofits ou de la surépargne constatés ces dernières années.

Il serait utile que vous puissiez détailler et nous dire ce qui, dans les prélèvements obligatoires, relève des dépenses publiques, des dépenses fiscales ou des dépenses sociales. Pour s’attaquer aux niches fiscales, il faut démontrer que lorsqu’on supprime certaines dépenses fiscales, on diminue les prélèvements obligatoires et on améliore les recettes de l’État.

Enfin, je ne partage pas votre opinion s’agissant des collectivités locales, tant leur groupe est hétérogène. Beaucoup d’entre elles ont du mal à absorber les dépenses nouvelles – en matière d’énergie et d’alimentation – et une nouvelle difficulté va se poser à elles avec l’augmentation, non compensée pour le moment, du point d’indice. Certaines seront à l’os. La Cour peut-elle changer son analyse et montrer que ce groupe est très hétérogène ?

M. Michel Castellani (LIOT). Merci pour la présentation de cet avis, qui essaie de nous éclairer un peu au milieu de tant d’incertitudes économiques et budgétaires.

Vos prévisions de dépenses prennent-elles en compte l’annonce de la nationalisation d’EDF – à hauteur de 6 milliards d’euros, si j’ai bien compris ?

Le Gouvernement entend déposer un nouveau texte de programmation puisque la loi de programmation 2018-2022 est complètement obsolète. Est-il pertinent de déposer un tel projet de loi aujourd’hui, alors que le contexte économique n’a jamais été aussi flou ? En d’autres termes, est-il possible de fixer un horizon fiable, crédible, quand vous soulignez vous-mêmes que les prévisions de croissance à 2,5 % sont complètement aléatoires, de même que le solde public à moins de 5 points de PIB ?

Vous indiquez que la hausse des taux d’intérêt résulte de l’indexation des titres sur l’inflation française et de la zone euro. Je ne suis pas certain que les autres États membres aient également indexé leurs titres de dette, mais ce qui importe, c’est le fameux spread, la différence des taux d’intérêts entre les différents emprunts d’État. Vous soulignez la nécessité de favoriser la convergence des règles budgétaires, la condition sine qua non pour l’exercice d’une concurrence juste et efficace. Mais on sait combien il est difficile de passer de la proclamation à une démarche concrète. Comment vous donner tort lorsque vous recommandez, en conclusion du rapport, de maîtriser les dépenses et de préserver les recettes ? Mais vous savez très bien, monsieur le Premier président, que c’est toujours dans le passage à l’acte que réside la difficulté.

M. Pierre Moscovici. Monsieur Sansu, je suis heureux, moi aussi, de vous retrouver. J’ai atteint l’âge où l’on ne change plus beaucoup de convictions, et comme la greffe de cerveau n’existe toujours pas, les miennes restent intactes. Lorsque je m’exprime ici, je le fais au titre de la Cour des comptes, un organe indépendant, impartial et collégial. Je ne viens pas faire état de mes convictions personnelles, mais des travaux objectifs d’une institution de la République.

M. Castellani, la Cour ne s’est pas penchée sur la question d’EDF car les décisions ont été prises après la saisine du HCFP et parce qu’il s’agit de dépenses non maastrichtiennes. Mais, compte tenu des effets qu’elles pourraient avoir sur la dette, nous serons amenés à y revenir.

Les règles budgétaires européennes sont suspendues jusqu’en 2023. Je suis convaincu qu’il en faudra de nouvelles, d’abord parce qu’elles sont nécessaires. On ne peut pas gérer les finances publiques sans boussole ni ancre. Les règles actuelles sont obsolètes. J’en ai fait l’expérience sous plusieurs angles, elles sont illisibles, complexes et ont un caractère procyclique tout à fait dangereux. Il est difficile de dégager un consensus mais il semble que l’outil du solde structurel sera modernisé et qu’un indicateur plus simple, qui portera sur les dépenses – en volume et en termes de taux de croissance – sera choisi.

La gestion de la dette devra être davantage individualisée. Je n’ai pas la religion du 3 %, mais c’est une règle qui présente quelques avantages. Elle désigne le niveau au-delà duquel on estime que la dette continuera d’augmenter. C’est aussi une norme applicable par tous, une référence commune, partagée et commode. Plusieurs d’entre vous ont évoqué l’idée qu’on pourrait tout aussi bien retenir 4 % ou 5 %. Mais plus on s’écarte des 3 %, plus on s’écarte des autres. Dans une union monétaire, on se trouve sous le regard du marché. Sur les spreads, ce qui compte, c’est non seulement le niveau, mais aussi la pente, l’écart.

Les 60 % demeureront car il n’y a pas de consensus pour les supprimer, mais chacun sait qu’aucun pays ne les atteindra à court terme. On ira vers un traitement plus individualisé, plus national de la dette. Que personne, cependant, n’éprouve ici un lâche soulagement : ceux qui sont les plus endettés devront quand même se rapprocher de ceux qui le sont moins. En 2008, la France avait un niveau de dette proche de celui de l’Allemagne ; aujourd’hui, l’écart est de 40 points. Au sein d’une zone monétaire unique, le risque est significatif. Il ne faut pas se faire d’illusion : ceux qui ont une dette élevée devront faire plus d’efforts que ceux qui ont maîtrisé la leur.

J’entends parler d’annulation, de dette perpétuelle. Mais une zone monétaire rassemble plusieurs pays, et certains répondront à d’autres : votre demande d’annulation est bien sympathique, mais nous, nous avons déjà fait les efforts nécessaires, alors balayez devant votre porte ! Il y a une sorte d’illusion à croire que la BCE « n’a qu’à » annuler la dette. Ce n’est pas si simple. Les gouverneurs des différents pays, qui composent son board, répondront que ce n’est ni dans leurs compétences ni dans leur philosophie.

Oui, une dette doit être remboursée in fine. J’estime que la dette est finançable, mais en rajouter ne fera que peser sur les spreads, réduira notre indépendance et nos marges de manœuvre, nous empêchera de financer les investissements et, petit à petit, nous étranglera. Quand bien même nous ne serions pas dans l’union monétaire, ce serait la même chose, car on ne peut vivre en autarcie.

J’ai appris il y a très longtemps qu’il ne fallait jamais commenter les décisions de politique monétaire, surtout avant qu’elles interviennent. Mais je peux dire trois choses. D’abord, la normalisation va avoir lieu ; par définition, on ne connaît pas son ampleur ; il ne faut pas tout attendre de la politique monétaire. Elle seule ne peut répondre à la fragmentation. Une part viendra de la politique budgétaire, la convergence est ici absolument indispensable.

Ne me faites pas dire ce que je n’ai pas dit sur les collectivités territoriales. Leur situation financière est favorable : on peut y voir un effet des efforts qu’elles ont consentis ; le fait qu’elles votent leur budget à l’équilibre n’y est pas étranger non plus. Il est vrai qu’on peut distinguer plusieurs composantes et que les blocs ne sont pas dans la même situation. Le rapport de la Cour le dit de manière assez claire.

Il faut quand même imaginer de nouveaux mécanismes d’association des collectivités locales au redressement des finances publiques. Ils succéderont aux contrats de Cahors, dont la durée est limitée.

La Cour des comptes ne préconise pas la baisse des dotations. Celle-ci est intervenue dans le passé, entre 2014 et 2017, non sans brutalité, mais avec une certaine efficacité. La Cour a été saisie par la commission des finances du Sénat d’un rapport sur le financement des collectivités locales, qu’elle rendra fin septembre.

J’ai dit qu’il était très important de jeter un regard attentif sur les dépenses fiscales – niches fiscales et niches sociales. C’est sans doute un marronnier, mais c’est indispensable. Ces dépenses fiscales sont d’un montant tout à fait considérable et on sait très bien – des rapports, émanant de votre commission notamment, l’ont montré – que toutes ne sont pas utiles ou efficaces. Alors qu’on cherche des marges, il serait quand même dommage de ne pas regarder plus en détail.

S’agissant de la transition écologique, le budget vert prévoit déjà 32 milliards d’euros d’investissements.

La dette à amortir représente 145 milliards d’euros en 2022. Cela signifie que 45 % des émissions sont destinées à amortir la dette déjà émise. C’est typiquement ce qu’on appelle l’effet boule de neige. C’est la raison pour laquelle il faut mener une stratégie de désendettement crédible.

Dans la situation actuelle, il nous paraît tout à fait légitime de prendre des mesures pour préserver le pouvoir d’achat. Mais elles doivent être ciblées, temporaires et efficaces. Nous n’avons pas les moyens de prendre des mesures pérennes et généralisées – ce ne sont d’ailleurs pas les plus intelligentes. Je le répète, l’inflation est un impôt sur les plus pauvres. Il faut, par équité et réalisme, cibler ceux qui rencontrent les difficultés les plus grandes.

La remontée des taux d’intérêt est incontestablement un risque pour la dette française. Elle a déjà commencé : le taux à dix ans des titres du Trésor a connu une hausse de près de 200 points de base depuis début 2022. Ce n’est pas une surprise et le mouvement devrait se prolonger. On a vu les effets de l’inflation par le biais des OAT – 18 milliards d’euros –, mais on sait aussi qu’une augmentation de 100 points de base aboutira d’ici à une dizaine d’années à 30 milliards d’euros supplémentaires de charge de la dette. Or on ignore quelle sera la hausse. Encore une fois, gérer une situation où la charge de la dette approche les 80 à 100 milliards d’euros, j’ai connu cela et je ne le souhaiterais à personne, pas même à mes adversaires politiques si j’en avais encore – mais je n’en ai plus puisque je ne fais plus de politique. Prenez-y garde ! Ce n’est bon ni pour ceux qui dirigent aujourd’hui, ni pour ceux qui auraient à diriger demain. Nous n’avons aucun intérêt à léguer une telle situation au pays et aux générations futures. Les politiques publiques ne pourraient être menées, les nouvelles générations seraient écrasées ; qui le souhaite ? Ce serait irresponsable. Je le dis en cherchant à convaincre plus largement que par le passé.

La part des obligations indexées sur l’inflation dans le stock de dette est de 11 %. Les émissions d’OAT ont continué, notamment une OAT verte. Nous n’avons pas de projection concernant la montée des taux d’intérêt.

J’ai indiqué ce que dit notre rapport des niches fiscales et sociales.

Mme Sas m’a interrogé sur l’investissement écologique nécessaire. Plusieurs secteurs nous semblent à privilégier : la rénovation des bâtiments, les véhicules électriques, l’hydrogène et tout ce qui concerne les mobilités durables.

M. Pahun a mentionné notre étude sur les algues vertes. La Cour est très engagée dans son travail sur la transition écologique. Cette étude a été présentée par nos magistrats au conseil régional de Bretagne il y a quelques jours et y a été très appréciée ; le président du conseil régional a bien voulu me le témoigner.

En ce qui concerne la CVAE ou la redevance audiovisuelle, nous n’avons pas les moyens de procéder à des baisses d’impôt sèches, non compensées par d’autres recettes de prélèvements ou par des dépenses équivalentes. Sans entrer dans le détail, je suis conscient du fait que l’audiovisuel public est quelque chose de particulier : c’est un bien commun, auquel les Français sont attachés. Si la décision est prise de supprimer la redevance, il faut donc envisager à la fois une garantie de recettes pour le système audiovisuel public, fondée sur de puissants mécanismes, et un contrôle du dispositif. Ce dernier a été envisagé à des stades antérieurs du texte, mais ne se trouve pas dans le PLFR actuel ; toutefois, en allant fouiller du côté du Conseil d’État, vous trouverez des versions qui ne sont pas inintéressantes.

M. Patrick Hetzel.  Vous avez évoqué les écarts marqués entre pays en matière d’endettement public, citant l’exemple de la France et de l’Allemagne au cours des quinze dernières années. La situation devient critique pour la France : l’écart s’est creusé et il va falloir rechercher de nouveau la convergence.

Vous souhaitez une « loi de programmation crédible et globale ». Quels seraient les éléments constitutifs d’une telle crédibilité ? Dans ce que vous nous présentez au sujet du projet de loi de finances rectificative, on voit bien que les prévisions ont été faites par le Gouvernement au doigt mouillé.

M. Mathieu Lefèvre. Je ne comprends pas le chiffre, cité par Mme Dalloz, de 64 milliards d’euros de hausse d’impôts en cinq ans : le Premier président a dit que les baisses de prélèvements obligatoires avaient été deux fois supérieures au cours du précédent quinquennat à ce qui était indiqué dans la loi de programmation des finances publiques.

En ce qui concerne les lois de programmation des finances publiques, vous avez rappelé leur obsolescence très rapide dans un contexte macroéconomique volatil, et appelé de vos vœux des hypothèses macroéconomiques plus crédibles. Nous souscrivons tous à ce souhait. Mais ne faut-il pas aller encore plus loin, par exemple en rendant ces lois opposables aux lois de finances annuelles, au besoin par un mécanisme juridique de niveau organique ou constitutionnel, bien que l’environnement macroéconomique soit susceptible d’évoluer vite ?

M. Charles de Courson. Pour le Haut Conseil, quel est l’ordre de grandeur du taux de croissance potentielle à retenir dans le cadre de la future loi de programmation des finances publiques ? Dans la précédente, on nous avait expliqué que le taux allait doubler, passant de 1,2 ou 1,3 % à 2,5 % ; on a vu le résultat – on en est toujours à 1,2.

Vous dites à juste titre qu’il faut préserver les recettes, mais le taux de prélèvements obligatoires va être en 2022 de 44,8 % du PIB, contre 45,1 % en 2017 : il n’y a quasiment pas eu de baisse des prélèvements obligatoires, on a simplement rendu une partie de la hausse. Pour vous, faut-il rester à ce niveau de taux ?

Enfin, pourquoi le Haut Conseil ne précise-t-il pas que le déficit de l’État, comme celui de la sécurité sociale, est massivement un déficit de fonctionnement et absolument pas un déficit d’investissement ?

Mme Christine Pires Beaune. Il y a deux façons de creuser le déficit : augmenter les dépenses publiques ou baisser les recettes – sur ce dernier point, j’abonde dans le sens de Philippe Brun. Dans un contexte de crise, on dépense souvent pour soutenir les entreprises et les ménages – c’est le fameux « quoi qu’il en coûte », qui était utile et que nous avons voté, même si, après l’adoption d’une mesure très générale dans un premier temps où il fallait aller vite, on aurait dû flécher davantage ses bénéficiaires –, mais on n’est pas obligé de réduire les ressources : on peut faire appel à des contributions exceptionnelles, notamment en taxant les surprofits. Ce n’est pas ce choix qui a été fait.

La Cour a-t-elle évalué ce que représente, en pourcentage du PIB, la baisse des impôts au profit des entreprises, d’une part, et des ménages, d’autre part, en 2020 et en 2021 ?

Dans le PLFR, je vois une hausse des crédits de paiement de 3,8 millions d’euros pour la revalorisation du régime indemnitaire de la Cour « conformément à l’engagement du Premier ministre » : quel est cet engagement ?

Mme Véronique Louwagie. Merci, monsieur le Premier président, d’avoir travaillé dans des délais réduits.

À propos de la situation de nos comptes publics, vous indiquez dans votre rapport que « l’effort de redressement structurel des finances publiques n’a été que marginal » entre 2017 et 2019 et que cette période constitue une occasion manquée dont les conséquences sont encore visibles. Cela fait écho à plusieurs alertes que nous avons nous-mêmes déjà lancées.

En ce qui concerne la maîtrise des finances publiques, vous avez indiqué des pistes susceptibles de dégager des marges d’efficience. Je vous remercie de ces éléments clairs qui ont le mérite de fournir quelques orientations. Vous avez notamment développé ce qui concerne les retraites. Vous avez aussi parlé de « garantir la soutenabilité du régime de l’assurance chômage » ; cela fait-il signe vers une loi de réforme de l’assurance chômage ?

Parmi les marges d’efficience, vous n’évoquez pas de processus de décentralisation. Ne pourrait-il s’agir d’une piste ?

Avez-vous évalué l’impact sur la gestion des collectivités territoriales de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et de l’augmentation du prix de toutes les matières premières ?

M. Jean-Philippe Tanguy. Tout d’abord, je vous présente les excuses du groupe Rassemblement national pour les allées et venues de ses membres entre cette salle et l’hémicycle, dues au fait que la séance publique se tient en même temps que votre audition. Nous aurions préféré être tous présents pour vous écouter, car le rapport que vous nous avez présenté est non seulement intéressant, mais objectif, alors que nous avions du mal, depuis quelques semaines, à obtenir des informations sur l’état réel de nos finances publiques et de notre économie.

Pourquoi l’État a-t-il eu recours à des titres de dette indexés sur l’inflation ? D’autant que, si j’ai bien compris, ils ne le sont que dans un sens – en cas de déflation, leur valeur serait bloquée. Quel en est l’avantage du point de vue de l’intérêt général ? La Cour a-t-elle donné son avis, a-t-elle été consultée ?

Enfin, la Cour s’est-elle penchée sur l’effet que l’injection d’argent public dans l’économie depuis deux ans a pu avoir sur le taux de profit des entreprises, notamment du CAC40 ? Ce taux, énorme, justifierait un prélèvement exceptionnel puisque l’argent public a nourri les profits de ces entreprises plutôt que leurs performances.

M. Pierre Moscovici. Je n’aurai pas les réponses à toutes vos questions, dont plusieurs renvoient à d’autres travaux de la Cour. Madame Louwagie, nous n’avons pas voulu explorer dans ce rapport toutes les pistes possibles de maîtrise de la dépense ; vous en trouverez plusieurs autres dans les notes structurelles que la Cour a rendues publiques à l’automne dernier.

En ce qui concerne les délais, il y a ceux que l’on aurait aimé réduire davantage – notre rapport sur l’exécution du budget de l’État était prêt le 15 mai, celui sur la situation des finances publiques l’était depuis quelque temps également et nous l’avons actualisé rapidement ; il faut que nous respections tous les délais de la LOLF – et ceux qui sont beaucoup trop courts. À ce sujet, le Haut Conseil des finances publiques a été saisi mercredi matin en vue d’un avis à rendre le vendredi soir, des économistes sérieux ne savent pas faire cela. Je demande que l’on respecte notre institution, qui est importante pour le débat public et dont le rôle a été renforcé par la LOLF. C’est l’intérêt de tous, notamment du Parlement, qui en sera mieux informé.

S’agissant de la loi de programmation des finances publiques, nous souhaitons des hypothèses réalistes, particulièrement en matière de croissance, un regroupement de toutes les administrations publiques, des lois de programmation sectorielles et que l’on détaille les évolutions des dépenses, à la fois en pourcentage et en valeur absolue. C’est ce dont vous avez besoin et c’est ce que nous attendons pour la prochaine fois.

Quant à la croissance potentielle, il ne nous paraît guère raisonnable de tabler sur celle évoquée dans la précédente loi de programmation. Le Haut Conseil va s’exprimer sur ce point et je ne veux pas dévoiler sa publication, mais la croissance potentielle a été érodée par les crises que nous avons connues et elle continue de l’être. Aujourd’hui, elle serait plus proche de 1 % que de 1,5 %, et en aucun cas au-dessus. Je ne dis pas qu’elle ne peut pas augmenter : c’est tout l’enjeu d’une stratégie d’investissement et de désendettement crédible. Mais telle qu’elle est actuellement, compte tenu des facteurs de production que nous maîtrisons, aucun économiste n’aboutira à des chiffres supérieurs, à moins de recourir à la magie.

Sur l’évolution des recettes, l’élément nouveau ces dernières années, qui a permis de bons résultats, est la forte élasticité des prélèvements obligatoires – de 1,7 % en 2020 et en 2021, 1,5 % étant prévus en 2022 –, qui en accroît le niveau ; il reste à savoir si cela va continuer à ce degré, comme se le demande le Haut Conseil des finances publiques dans son rapport.

Concernant les prélèvements obligatoires, je vous renvoie au tableau qui figure page 36 de notre rapport et qui détaille cette évolution, notamment en 2021, pour les ménages, pour les entreprises et s’agissant des mesures nouvelles.

Monsieur de Courson, le rapport sur l’exécution du budget de l’État a bien souligné, en effet, que le déficit était davantage de fonctionnement que d’investissement.

M. Christian Charpy, président de la première chambre de la Cour des comptes. En ce qui concerne les OAT indexées sur l’inflation (OATi) – qui sont indexées sur l’inflation à la hausse et à la baisse, et non dans un seul sens –, nous avions fait un rapport pour la commission des finances du Sénat qui étudiait attentivement la politique d’émission. À l’époque, il s’agissait de répondre à une forte demande du marché, dans un contexte d’inflation durablement faible depuis des années. Aujourd’hui, le contexte est un peu différent. La position de la Cour quant à l’émission de nouvelles OATi est prudente tant que les perspectives d’inflation ne sont pas stabilisées. L’avantage de ces obligations est que le risque d’inflation ne se paye pas par le taux. Globalement, le bilan est équilibré si les OATi représentent 10 à 15 % de l’ensemble des émissions. Le contexte nouveau doit inciter à une grande prudence.

M. le président Éric Coquerel. Merci messieurs.

 

*

*     *

 


—  1  —

   examen des articles

Lors de ses réunions des 12 et 13 juillet 2022, la commission a examiné les articles du présent projet de loi de finances rectificative pour 2022.

M. le président Éric Coquerel. Après l’audition de M. Pierre Moscovici tout à l’heure, je propose de passer directement à la discussion des amendements au projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2022 (n° 17). Sans compter les amendements du rapporteur général, 254 amendements ont été déposés en commission. Parmi ceux-ci, vingt-six n’étaient pas recevables au titre de l’article 40 de la Constitution : dix-neuf créaient une charge et sept n’étaient pas gagés – ces derniers pourront le cas échéant être corrigés d’ici à la séance publique. Par ailleurs, vingt-cinq amendements étaient irrecevables au regard des exigences de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Enfin, deux amendements formulaient des injonctions que le législateur ne saurait imposer au Gouvernement et cinq avaient des dispositifs inopérants.

J’appelle chacun à la brièveté. Je conserverai le principe de l’expression d’un orateur pour et d’un orateur contre, mais sans débat plus long, notamment pour les amendements de crédit puisque le Gouvernement n’est pas représenté en commission.

Le rapporteur général proposera de supprimer les articles 2 et 3 – amendements CF266 et CF267 – afin de respecter l’architecture en deux parties du PLFR. En effet ces articles n’ont aucun effet sur l’année 2022 et ils n’ont pas leur place en première partie. La vigilance du rapporteur général est donc bien meilleure que celle du Gouvernement… Les amendements CF268 et CF269 prévoient de rétablir ces articles en seconde partie, respectivement après l’article 9 et après l’article 10. Comme l’adoption des amendements de suppression fera tomber les autres amendements déposés sur les articles 2 et 3, pour que le débat ait lieu, je propose que ces amendements soient transformés en sous-amendements aux amendements du rapporteur général.

En accord avec le rapporteur général, je propose que nous suspendions notre réunion au moment du vote dans l’hémicycle de l’article 2 du projet de loi de veille et de sécurité sanitaire qui est discuté en ce moment. Pour les autres scrutins qui vont avoir lieu ce soir en séance publique, chacun est libre de s’y rendre, mais nous ne suspendrons pas nos travaux.


Article liminaire
Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques pour l’année 2022

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article présente sous forme de tableau les prévisions actualisées des soldes de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2022.

Le déficit des administrations publiques s’établirait à 5,0 % du PIB, un niveau stable par rapport à celui prévu en loi de finances initiale.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues et non sur le seul budget de l’État. Il offre ainsi une vision consolidée de l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale. Les données présentées sont issues de la comptabilité nationale, qui fait foi pour l’encadrement européen des finances publiques.

Aux termes de l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([11]), doit être présenté dans l’article liminaire de chaque PLFR « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES en 2021 et 2022

(en % du PIB)

Soldes

2021

LFI 2022

PLFR 2022

Solde structurel (1)

– 4,4

– 4,0

– 3,6

Solde conjoncturel (2)

– 2,0

– 0,8

– 1,3

Mesures ponctuelles et temporaires (3)

– 0,1

– 0,2

– 0,1

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

 6,4

 5,0

 5,0

Source : LFI pour 2022 et présent PLFR.

I.   le dÉficit public resterait stable en 2022

Le déficit public reste stable en 2022 en pourcentage de PIB par rapport à la prévision de la LFI (– 5,0 %). La prévision de PIB effectif pour 2022 s’établit à 2 624 milliards d’euros.

Les composantes du solde public

Le solde public, calculé en comptabilité nationale et exprimé en pourcentage du PIB effectif, peut être décomposé en trois composantes :

– le solde structurel, exprimé en pourcentage du PIB potentiel, qui traduit l’équilibre du budget corrigé de l’effet de la conjoncture ;

– les mesures ponctuelles et temporaires, calculées en pourcentage du PIB potentiel, qui peuvent être sorties du calcul du solde structurel en raison de leur caractère exceptionnel sur l’année ;

– le solde conjoncturel, exprimé en pourcentage du PIB effectif, qui permet de traduire l’effet de la conjoncture au sein du solde public. Ce solde inclut un terme additionnel qui corrige la différence d’unité entre, d’une part, solde structurel et mesures ponctuelles et temporaires (exprimés en pourcentage de PIB potentiel) et, d’autre part, solde nominal et solde conjoncturel (exprimés en pourcentage de PIB effectif).

Différents effets positifs et négatifs expliquent cette stabilité alors même que le présent PLFR prévoit une dégradation du solde de l’État en valeur absolue et une dégradation de la prévision de croissance du PIB. Ainsi, toutes administrations publiques confondues, la révision de l’environnement macroéconomique et la prise en compte des dernières remontées comptables conduisent à rehausser la prévision de prélèvements obligatoires de + 2,1 % du PIB. En parallèle, les dépenses nouvelles associées au PLFR conduiraient à une dégradation de même ampleur mais dans le sens inverse.

A.   Un dÉficit structurel amÉliorÉ par rapport À la prÉvision

1.   Qu’est-ce que le déficit structurel ?

Le solde public effectif peut se décomposer en deux parties : une partie conjoncturelle, qui représente les effets du cycle économique sur les dépenses et les recettes publiques, et une partie structurelle, correspondant au niveau du solde effectif si la production de l’économie se situait à son niveau potentiel (c’est-à-dire le volume maximal de biens et de services que l’économie produit lorsqu’elle utilise toutes ses capacités).

Le solde structurel s’établit donc en corrigeant le solde public effectif des effets de la conjoncture économique ainsi que des situations ou mesures ponctuelles (mesures « one-off » selon la terminologie de la Commission européenne) ou temporaires, qui n’ont pas d’impact durable sur le solde. L’intérêt de cet outil d’analyse est d’identifier les mesures liées directement à une décision discrétionnaire de politique économique.

Le suivi du solde structurel, dont le calcul est complexe, est essentiel dans l’encadrement européen des finances publiques nationales.

a.   Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit issu des effets de la conjoncture. En temps normal, la réduction de la composante structurelle est prioritaire, dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

Aussi, l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le déficit structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([12]), qui prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB.

Le suivi européen de ce solde a cependant été suspendu au début de la crise sanitaire en 2020 avec l’activation de la clause dérogatoire générale. Les États membres ont en effet été contraints de financer des mesures de soutien d’une ampleur exceptionnelle. La Commission européenne a annoncé le 23 mai 2022 que cette clause resterait activée en 2023 et devrait être désactivée en 2024.

b.   Des modalités de calcul complexe

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif, mesuré en comptabilité nationale et utilisé pour le calcul des ratios de finances publiques, et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques, ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une construction économétrique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([13]). Par suite, la croissance potentielle est définie comme le niveau de croissance du PIB potentiel au-delà duquel apparaissent des tensions inflationnistes.

Les hypothèses d’écart de production permettent d’estimer la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit, selon une méthodologie de calcul décrite dans l’annexe 2 du rapport annexé à la LPFP pour les années 2018 à 2022.

Étapes de calcul du solde structurel

Afin de calculer le solde structurel, il convient de retrancher deux composantes du solde effectif : la composante conjoncturelle et les mesures ponctuelles et temporaires.

1° Pour le calcul de la composante conjoncturelle, seules les dépenses d’indemnisation du chômage sont prises en compte, les autres n’étant pas considérées comme directement reliées au cycle économique – et relèvent donc du solde structurel. L’élasticité des dépenses d’indemnisation du chômage à l’écart de production est fixée à – 3,23 depuis 2014.

2° Au niveau des recettes, tous les prélèvements obligatoires sont supposés dépendre du cycle économique : les recettes structurelles sont alors obtenues en corrigeant les recettes effectives des effets conjoncturels à partir d’hypothèses sur l’élasticité des principaux impôts à l’écart de production.

Ces impôts sont répartis en cinq catégories : impôt sur le revenu, CSG, impôt sur les sociétés, cotisations de sécurité sociale et autres prélèvements obligatoires. Depuis 2014, les mêmes élasticités à l’écart de production sont retenues : 1,86 pour l’IR et la CSG, 2,76 pour l’IS, 0,63 pour les cotisations sociales et 1,0 pour les autres prélèvements obligatoires.

3° Une fois cette composante conjoncturelle déterminée, les mesures ponctuelles et temporaires sont également retranchées, ce qui permet d’aboutir au solde structurel.

Une approche plus simple, mais généralement vérifiée − appelée « règle du pouce » −, consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est légèrement supérieur à la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes de dépenses sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est usuellement considérée comme de l’ordre de 1.

Concrètement, plus l’écart de production est négatif, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Toute surestimation de l’écart de production, découlant par exemple de la surestimation du niveau de croissance potentielle, conduit à sous-estimer le niveau du déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

L’hypothèse de PIB potentiel retenue en 2022 pour le calcul de ces composantes est de 2 682 milliards d’euros.

c.   L’évolution du solde structurel en 2022

Si la prévision de solde effectif en 2022 n’est pas modifiée, la répartition entre les composantes structurelle et conjoncturelle de ce solde évolue.

Ainsi, le solde structurel est amélioré de – 4,0 % en LFI à – 3,6 % dans le présent PLFR avec, dans le même temps, un mouvement opposé mais de même ampleur – à l’arrondi près – sur le solde conjoncturel, qui passe de – 0,8 % en LFI à – 1,3 %. L’amélioration prévue du solde structurel résulterait d’une hausse des prélèvements obligatoires plus forte que le PIB.

L’évaluation du solde structurel repose cependant sur des hypothèses datées. Le Gouvernement a ainsi présenté une révision des hypothèses de PIB potentiel au sein du rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour l’année 2022. En retenant ces nouvelles hypothèses, le solde structurel s’établirait à – 4,6 % de PIB, c’est-à-dire l’essentiel du déficit effectif prévu en 2022 (– 5,0 %).

B.   La caducitÉ de la loi de programmation des finances publiques

La construction du solde structurel en 2022 repose toujours sur les hypothèses de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, en particulier sur celles relatives au PIB potentiel.

Or, ces hypothèses ont été invalidées par le nouveau contexte macroéconomique et de finances publiques. Le Haut Conseil des finances publiques a constaté que la loi de programmation de janvier 2018 constituait « une référence dépassée, qu’il s’agisse du scénario macroéconomique ou de celui de finances publiques » ([14]).

L’hypothèse de croissance potentielle retenue pour 2022 reste ainsi celle de la LPFP (+ 1,35 %), ce qui conduirait à fausser l’évolution du solde structurel en surévaluant le PIB potentiel, qui constitue le dénominateur de ce solde. Aussi, comme vu supra, le solde structurel pour 2022 serait, en toute vraisemblance, aggravé par l’actualisation des hypothèses d’évolution du PIB potentiel pendant la crise.

À la demande du Gouvernement, le Haut Conseil a constaté ([15]) que les conditions relatives aux « circonstances exceptionnelles » mentionnées à l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) pouvaient être reconnues. Aussi, le mécanisme de correction prévu par les textes organiques n’a pas vocation à s’appliquer.

Le mécanisme de correction

L’article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit un mécanisme de correction lorsqu’un écart important est constaté entre l’exécution de l’année écoulée et la trajectoire de solde structurel définie dans la loi de programmation des finances publiques. Le Haut Conseil des finances publiques a la mission d’identifier un tel écart, dans son avis rendu préalablement au dépôt du projet de loi de règlement.

Un écart est considéré comme important lorsqu’il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

Le déclenchement du mécanisme de correction doit conduire le Gouvernement à exposer les raisons de l’écart important qui a été constaté et à présenter, à l’occasion du DOFP, des mesures de correction. Ces mesures doivent intervenir dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l’année. Un retour à la trajectoire de solde structurel doit intervenir dans un délai maximal de deux ans à la suite de l’année pendant laquelle l’écart important a été constaté.

Il est toutefois prévu que le déclenchement du mécanisme de correction n’intervienne pas en présence de « circonstances exceptionnelles » répondant aux conditions fixées par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).

L’adoption d’une nouvelle loi de programmation des finances publiques permettra d’établir une nouvelle trajectoire de solde structurel, plus fidèle à la réalité, sur la base d’hypothèses actualisées.

II.   L’avis du Haut Conseil des finances publiques

Conformément aux dispositions organiques en vigueur, le Haut Conseil des finances publiques a été chargé de se prononcer sur les hypothèses macroéconomiques et de finances publiques associées au présent PLFR.

A.   Les hypothÈses macroÉconomiques

 L’objectif de croissance du PIB en 2022 est ainsi revu à la baisse en 2022, de 4,0 % à 2,5 %, un niveau un peu supérieur à celui des autres organismes de prévision, mais similaire à celle du Consensus Forecast.

PrÉvisions de croissance du PIB en 2022

(en %)

Organisme

Prévision 2022

OCDE (juin 2022)

2,4

Banque de France (juin 2022

2,3

Rexecode (juin 2022

2,1

OFCE (juin 2022)

2,4

Insee (juin 2022)

2,3

Consensus Forecast (juin 2022)

2,5

PLFR 2022

2,5

Source : avis du HCFP.

Au total, le HCFP estime que la prévision de croissance pour 2022 du Gouvernement n’est pas hors d’atteinte mais reste un peu élevée.

● Le présent PLFR revoit nettement à la hausse la prévision d’inflation sur 2022, de 1,5 % à 5,0 % en moyenne annuelle.

En 2022, l’accélération de la dynamique des prix proviendrait avant tout du renchérissement des matières premières énergétiques et alimentaires et de la diffusion de ces hausses de prix le long des chaînes de valeur des produits manufacturés. Les prix des services progressent également en raison de l’accélération des salaires.

Bien que très fortement rehaussée, la prévision du Gouvernement apparaît plutôt modérée par rapport aux prévisions d’autres organismes.

PrÉvisions d’inflation en 2022

(en %)

Organisme

Prévision 2022

Banque de France (juin 2022)

5,1

Insee (juin 2022)

5,5

OFCE (juin 2022)

4,9

Rexecode (juin 2022)

5,2

Consensus Forecast

5,0

Source : HCFP

Aussi, le Haut Conseil estime que l’inflation prévue en 2022 paraît un peu sous-estimée.

● Le Gouvernement a relevé sa prévision de croissance de la masse salariale du secteur marchand non agricole de 5,9 % à 8,5 % en 2022, en raison notamment d’une croissance de cette masse salariale en 2021 nettement plus élevée que prévu.

Au total, ces nouvelles prévisions sur l’emploi et la masse salariale apparaissent plausibles au Haut Conseil.

B.   Les hypothÈses sur les finances publiques

● Les prélèvements obligatoires augmenteraient de 67,2 milliards d’euros entre 2021 et 2022, en raison d’une croissance spontanée de 7,4 % nettement supérieure à celle du PIB en valeur (4,9 %). Les recettes tirées des prélèvements obligatoires seraient ainsi supérieures de 50 milliards d’euros à la prévision de LFI.

Le Haut Conseil juge que, si l’hypothèse de croissance spontanée des prélèvements obligatoires peut en partie se justifier, le produit de certains impôts (droits de mutation, impôt sur les sociétés, TICPE) risque néanmoins d’être réduit par la dégradation amorcée du marché immobilier, des résultats des entreprises ou de la baisse de la consommation de carburant.

● La prévision de dépenses publiques est fortement augmentée par rapport à la prévision (+ 60 milliards d’euros), dont 35 milliards de mesures nouvelles et 18 milliards de charges de la dette supplémentaire.

Le Haut Conseil estime que la prévision de dépense publique est entourée d’une incertitude inhabituelle, avec des risques de dépassement risquant cependant de l’emporter, que ce soit sur la charge d’intérêts de la dette, les dépenses de santé ou le coût des boucliers tarifaires sur le gaz et l’électricité.

● Face à ces évolutions, la prévision de déficit à 5,0 % du PIB apparaît dès lors au HCFP affectée de risques essentiellement défavorables.

*

*     *

Amendement CF86 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement vise à rendre l’article liminaire cohérent avec l’avis rendu par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) le 24 juin 2022 sur le projet de loi de règlement du budget 2021. Cela conduit à modifier le solde structurel de l’exécution 2021, en le faisant évoluer d’un point. Il passe ainsi de -4,4 points à -5,4 points de PIB, tandis que le solde conjoncturel passe en parallèle de -2 % à -1 %.

L’avis rendu par le HCFP le 4 juillet 2022 sur le présent PLFR conduit, lui, à rectifier la prévision de solde structurel pour 2022 de -3,6 à -4,6 points de PIB, le solde effectif restant inchangé.

Le HCFP, notamment dans l’alinéa 69 de ce second avis, rappelle que la nouvelle estimation du PIB potentiel présentée par le Gouvernement dans le rapport économique, social et financier (RESF) pour 2022 doit conduire à accroître le déficit structurel d’un point et à baisser du même niveau le déficit conjoncturel.

Je n’invente rien. Le RESF décrit la position du Gouvernement.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Nous avons déjà évoqué ce sujet lors de l’examen du projet de loi de règlement et ma réponse sera la même.

Il existe un véritable problème de lisibilité du solde structurel et je partage vos interrogations. Ce solde est probablement plus dégradé que ce qui figure dans l’article liminaire. C’est lié au fait qu’il doit être calculé sur la base d’une hypothèse du PIB potentiel qui provient de la loi de programmation de finances publiques (LPFP) adoptée en 2018 : les choses ont tellement changé depuis lors que ce solde ne veut pas dire grand-chose. Nous aurons la possibilité de l’actualiser lors de la prochaine LPFP.

D’ailleurs, les hypothèses actualisées de l’automne 2021 que vous évoquez commencent elles-mêmes à être datées.


Le solde structurel est une construction qui fait l’objet de remises en question au niveau européen. On voit par exemple que le plan de relance économique et les mesures de soutien aux entreprises adoptées au cours de la crise de la covid ont fait l’objet d’un traitement différent.

Demande de retrait, ou avis défavorable.

M. Charles de Courson. Mon amendement n’est peut-être pas parfait, mais il se fonde sur les évaluations actuelles du Gouvernement. La rédaction qu’il propose est donc meilleure. S’il n’est pas adopté, la face du monde ne sera pas bouleversée, mais il vaut tout de même mieux se rapprocher de la réalité.

La commission rejette l’amendement CF86.

Elle adopte l’article liminaire non modifié.

    


—  1  —

   PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Avant l’article 1er

Amendement CF221 de M. Jean-Philippe Tanguy, amendements identiques CF106 de Mme Véronique Louwagie et CF225 de Mme Christine Pires Beaune, amendement CF39 de M. Christophe Plassard (discussion commune).

M. Kévin Mauvieux. Notre amendement propose d’augmenter le plafond d’exonération de l’impôt sur le revenu de chaque titre-restaurant, en le portant de 5,69 euros à 8 euros. Cette mesure simple donnera une bouffée de pouvoir d’achat aux Français et rendra le secteur de la restauration plus optimiste. Elle a déjà été utilisée et avait beaucoup intéressé les ménages : tout le monde y avait trouvé son compte. Il n’y a aucune raison de ne pas la perpétuer car la crise du pouvoir d’achat n’est pas terminée.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement constitue un véritable levier pour soutenir le pouvoir d’achat des Français en matière d’alimentation, en utilisant pour cela un dispositif déjà opérationnel et en mesure d’avoir un impact rapide et massif. Le titre-restaurant est utilisé par plus de 4,5 millions de salariés en France.

Il est proposé, d’une part, de porter le plafond d’exonération de la part employeur de 5,69 euros à 7,5 euros. Cette progression de 30 % permettra à la valeur maximale du titre-restaurant d’égaler le prix moyen d’un déjeuner, qui est aujourd’hui estimé à environ 15 euros.

La quote-part entre les employeurs et les salariés étant fixée par le dialogue social, l’amendement propose d’autre part d’élargir le volant de négociation de la prise en charge par l’employeur, actuellement entre 50 % et 60 % de la valeur du titre-restaurant, pour l’établir entre 50 % et 70 %. Cela permettra une prise en charge plus importante par l’employeur.

Cette mesure n’entraînerait pas de coût pour l’État car il est démontré que le manque à gagner de recettes résultant d’une augmentation de la valeur moyenne des titres-restaurant est compensé par le produit d’autres impôts, comme la TVA, et par l’amélioration de l’emploi.

Mme Christine Pires Beaune. Mon amendement est identique. Alors que l’inflation affecte particulièrement les produits alimentaires, raboter sur les titres-restaurants n’est pas forcément bienvenu.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. La contribution de l’employeur à l’achat de titres-restaurant est exonérée dans la limite de 5,69 euros. Les amendements proposent une augmentation extrêmement significative, de 30 à 40 % – soit très au-delà du niveau de l’inflation.

Grâce à l’excellent travail réalisé par Mme Louwagie lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2020, le montant de l’exonération de la contribution employeur est désormais automatiquement indexé, en début d’année, sur l’inflation réellement constatée l’année précédente. Cette limite augmentera donc de 6 % ou 7 % au début de 2023. Avec cette indexation, il ne peut pas y avoir de coup de rabot, madame Pires Beaune.

Le coût budgétaire de ces amendements est très élevé : au moins 160 millions d’euros de perte de recettes en année pleine pour l’impôt sur le revenu et 400 millions d’euros pour les cotisations patronales. Or le gain serait assez limité pour les salariés, avec un risque de substitution assez fort entre cet avantage et leur rémunération. On peut par exemple lire ce message adressé aux employeurs sur le site d’une entreprise comptable en ligne : « Délivrer des tickets-restaurant à vos salariés est un avantage social qui peut être une alternative à l’augmentation de salaire qui, quant à elle, est soumise aux charges patronales. » On ne saurait être plus clair !

Le dispositif prévoit un plafond de défiscalisation, mais l’employeur peut déjà décider une contribution supérieure. Porter le taux à 70 % ne créerait pas de bénéfice pour l’employé.

Au besoin, ce mécanisme pourra évoluer par voie réglementaire. Il est préférable de recourir à un dispositif ciblé plutôt que d’augmenter cette niche fiscale.

M. Mathieu Lefèvre. Je croyais qu’un consensus s’était dégagé pour ne pas aggraver les niches fiscales et sociales. Or le premier amendement dont nous discutons propose de le faire. On peut toujours tenir des discours de principe, mais les faits sont têtus…

Il faut être prudent avec ce type de dépenses fiscales, madame Louwagie. On fait souvent valoir qu’elles entraînent une augmentation de la consommation et des recettes – c’est le discours qui a longtemps été tenu pour le crédit d’impôt cinéma – mais il ne faut pas oublier que cela réduit les recettes de l’État et des organismes de sécurité sociale.

Mme Christine Pires Beaune. Je veux bien entendre tous les arguments, mais vous ne pouvez pas avancer que porter le plafond d’exonération des titres-restaurant à 7,5 euros risque de se substituer à l’augmentation des salaires. Pas quand vous proposez de tripler la prime Macron, en la portant de 2 000 à 6 000 euros !

L’amendement CF39 est retiré.

La commission rejette successivement l’amendement CF221 et les amendements identiques CF106 et CF225.

Amendement CF222 de M. Jean-Philippe Tanguy.

M. Jean-Philippe Tanguy. L’indice général des prix hors tabac n’est pas pertinent pour fixer le relèvement annuel du plafond d’exonération des titres-restaurants. Cet indice sous-estime régulièrement l’inflation réelle des produits alimentaires.

Depuis des années, ce plafond d’exonération n’est donc pas indexé sur le bon indice. Il faut donc prendre en compte l’indice d’inflation spécifique aux produits alimentaires.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Jusqu’en 2020, le plafond d’exonération n’était en effet pas indexé de façon satisfaisante. Mais je ne vois pas de raison de changer l’indice retenu depuis la modification intervenue à l’occasion de la loi de finances pour 2020. Je ne connais pas la base de calcul du sous-indice que vous évoquez et l’INSEE n’en communique pas régulièrement l’évolution. Je ne vois pas d’intérêt à ce qu’il remplace l’indice général des prix, qui lui est bien connu.

M. Jean-Philippe Tanguy. Dès lors que le titre-restaurant concerne une dépense alimentaire, l’indice transparent et clair de l’INSEE qui retrace l’évolution des prix de l’alimentation me paraît tout indiqué. Référons-nous à l’indice objectif des prix de l’alimentation et non à l’indice général des prix, un indice assez fumeux dont on connaît les limites du mode de calcul et qui a permis d’ailleurs de sous-estimer pendant des années le niveau réel de l’inflation.

Sortons de cette logique d’économies de bouts de chandelle et revenons au réel. On a longtemps expliqué aux salariés, aux entreprises et aux restaurateurs que l’inflation était comprise entre 0,5 % et 1 % alors même que les prix alimentaires augmentaient fortement – et cela bien avant l’épisode inflationniste qui a débuté à l’automne dernier.

Notre devoir de parlementaire est de faire des lois qui correspondent à la réalité vécue par nos concitoyens.

La commission rejette l’amendement CF222.

Amendements CF96 et CF97 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le Gouvernement a dit qu’il proposerait une mesure concernant la prime de transport. Cette prime n’est pas obligatoire ; elle est non imposable et n’est pas assujettie aux cotisations sociales en dessous des plafonds fixés par la loi. Son montant est extrêmement faible : 200 euros par an pour les frais de carburant des trajets domicile-travail.

Pour une personne qui habite à 30 kilomètres de son lieu de travail, il lui faut parcourir 1 200 kilomètres par mois, soit 360 euros par mois de carburant pour une petite voiture au tarif fiscal. Tous les dirigeants d’entreprises indiquent qu’ils commencent à voir des salariés démissionner car ils habitent trop loin de leur travail – ils ont un niveau de vie supérieur s’ils restent chez eux ! Il faut inciter les entreprises à verser cette prime de transport.

L’amendement CF96 propose de porter de 200 à 800 euros le plafond d’exonération pour la prise en charge des carburants.

L’amendement CF97 qui suit propose quant à lui de porter ce plafond à 2 000 euros.

Un autre dispositif – très complexe – existe pour les véhicules électriques, hybrides rechargeables ou hydrogène. Il est proposé de réévaluer dans les mêmes proportions leur plafond d’exonération. Le coût de cette dernière mesure est très limité.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Il existe trois dispositifs de prise en charge des frais de transport des salariés par l’employeur.

Le premier permet la prise en charge de 50 % du prix des titres d’abonnement à des transports publics de personnes ou à des services publics de location de vélos. Le deuxième autorise la prise en charge de tout ou partie des frais de carburant et des frais exposés pour l’alimentation de véhicules électriques, hybrides rechargeables ou à l’hydrogène. Le troisième est constitué par le forfait « mobilités durables », que nous avons augmenté l’an dernier.

La piste que vous proposez est intéressante, mais ce sont des hausses significatives, voire excessives, et le coût de ces mesures risque d’être important.

En outre, votre dispositif est permanent. Or notre objectif premier est d’aider nos compatriotes à surmonter le pic d’inflation, qui va durer de six à dix-huit mois – les prévisions tablent sur une inflation ramenée à 2 % à la fin de l’année prochaine.

J’ajoute qu’il faut mettre vos propositions en perspective avec l’indemnité carburant pour les travailleurs qui roulent beaucoup, prévue par le plan d’urgence de protection du pouvoir d’achat et qui concerne les ménages modestes.

Notre collègue Laqhila présentera en seconde partie un amendement qui paraît plus adapté. Demande de retrait.

M. Mohamed Laqhila. Je présenterai en effet un amendement après l’article 9 dont le dispositif est similaire – avec une augmentation certes un peu plus faible du plafond – et qui étend le bénéfice de la mesure à tous les salariés qui résident à plus de 30 kilomètres de leur lieu de travail. J’invite donc M. de Courson à retirer son amendement pour voter celui-là.

M. Jean-Philippe Tanguy. Le groupe Rassemblement national votera en faveur de cet amendement de bon sens qui correspond exactement à la réalité des besoins des entreprises et des salariés.

Je saisis cette occasion pour indiquer que notre groupe votera de manière constante en faveur de tous les amendements de bon sens bénéfiques pour le pouvoir d’achat, d’où qu’ils viennent.

La commission rejette successivement les amendements CF96 et CF97.


Article additionnel avant l’article 1er
Plafond de défiscalisation des heures supplémentaires

Amendements CF58 de Mme Émilie Bonnivard, CF34 de Mme Véronique Louwagie et CF253 de M. Laurent Marcangeli, amendements identiques CF255 de M. Mathieu Lefèvre et CF252 de M. Laurent Marcangeli, amendement CF202 de M. Thomas Mesnier (discussion commune).

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CF34 des députés du groupe LR propose de supprimer le plafond de 5 000 euros au-delà duquel les heures supplémentaires ne sont plus défiscalisées.

Il s’agit, d’une part, de mieux rémunérer le travail, et d’autre part de répondre aux grandes difficultés que les entreprises rencontrent pour recruter.

Une telle mesure leur permettra de continuer de produire et de développer leur activité. Notre groupe l’a déjà proposée à plusieurs reprises lors de la précédente législature.

Mme Lise Magnier. Les amendements CF253, CF255, CF252 et CF202 portent sur la défiscalisation des heures supplémentaires.

Avec l’amendement CF253, le groupe Horizons et apparentés souhaite porter le plafond d’exonération fiscale des heures supplémentaires de 5 000 à 7 500 euros – comme ce fut le cas durant la crise sanitaire – jusqu’au 31 décembre 2023.

Nous sommes convaincus que c’est par la revalorisation du travail que l’on donnera davantage de pouvoir d’achat à nos concitoyens. Nous menons cette revalorisation du travail depuis cinq ans et nous devons la poursuivre.

Les amendements CF255 et CF252 prévoient la même revalorisation du plafond, mais uniquement pour l’année 2022.

L’amendement CF202 porte quant à lui sur l’exonération des heures supplémentaires effectuées par les personnels soignants, afin de répondre aux besoins du système hospitalier.

M. Mathieu Lefèvre. L’amendement CF255 des députés du groupe Renaissance propose de porter le plafond de défiscalisation pour les heures supplémentaires effectuées par les salariés à 7 500 euros au titre de l’année 2022.

Il s’agit d’une mesure cohérente avec notre projet, qui est de valoriser et mieux rémunérer le travail. Elle permet également de réduire le coût du travail et d’inciter à une durée du travail plus longue. Elle s’inscrit pleinement dans la lignée des mesures que nous avons défendues pendant les cinq dernières années.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Avis favorable aux amendements CF255 et CF252 qui portent le plafond des heures supplémentaires exonérées à 7 500 euros pour l’année 2022. Le coût me paraît raisonnable. Nous examinerons le bilan de cette mesure en fin d’année pour voir s’il convient de la prolonger.

Un tel dispositif répond à l’objectif d’amélioration du pouvoir d’achat des salariés qui peuvent travailler un peu plus. Il répond aussi aux demandes de certains employeurs dans des secteurs tendus, lesquels souhaitent disposer de davantage de souplesse pour les heures supplémentaires de leurs collaborateurs.

L’amendement CF202 est satisfait et j’en demande le retrait. Avis défavorable aux autres amendements.

M. Nicolas Sansu. C’est vraiment le retour des vieilles lunes ! Cette belle disposition remonte au temps de M. Sarkozy. On voit bien le type de mesures sur lequel l’accord va se faire entre Les Républicains et la majorité relative, et on comprend pour quelles raisons. Quant à nous, nous ne pourrons pas voter ce texte relatif au pouvoir d’achat.

Par ailleurs, les heures supplémentaires sont déjà très défiscalisées. Je ne vois pas l’intérêt de cette mesure, alors même que certains secteurs sont en tension : ce n’est pas en défiscalisant davantage les heures supplémentaires que l’on va accroître le nombre de salariés. Ce sont les salaires qu’il faudrait augmenter, ce qui permettrait également de faire entrer davantage de cotisations sociales et de recettes fiscales.

M. Charles de Courson. Je me rallie quant à moi aux amendements identiques CF252 et CF255, qui sont d’application immédiate.

La commission rejette successivement les amendements CF58 et CF34.

L’amendement CF253 est retiré.

La commission adopte les amendements CF255 et CF252 (amendement 166).

En conséquence, l’amendement CF202 tombe.

Avant l’article 1er

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF194 de M. Jean-Pierre Vigier.

Amendement CF35 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Marie-Christine Dalloz. La France présente une particularité : elle a inventé les taxes sur les taxes. Ainsi, les revenus d’activité sont soumis non seulement à la fiscalité, mais aussi à la contribution sociale généralisée (CSG) et à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Le niveau des prélèvements obligatoires est de 44,8 %, ça suffit ! Si l’on veut vraiment redonner du pouvoir d’achat, il faut revenir sur cette double fiscalité pénalisante. Tel est l’objet de cet amendement. Ne me dites pas qu’il est onéreux, nous proposons par ailleurs des réductions des dépenses.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. On entend souvent parler de « l’impôt sur l’impôt » : c’est une formule choc, mais la chose est déjà répandue. Par exemple – même si ce n’est pas la même chose, j’en conviens – on ne déduit pas la taxe foncière de son impôt sur le revenu.

S’il existe une CSG déductible et une CSG non déductible, cela s’explique par l’histoire de cette contribution. Lorsque Michel Rocard l’a créée, les 2,4 points étaient par définition non déductibles puisqu’il s’agissait d’une taxe spécifique, une imposition au taux bas, portant sur l’assiette la plus large possible et venant s’additionner aux impôts existants. En revanche, les hausses successives de la CSG ont remplacé des cotisations qui, elles, étaient déductibles du revenu imposable. C’est la raison pour laquelle a été créée la distinction entre la CSG déductible et la CSG non déductible.

En votant votre amendement, on retirerait de l’assiette de l’impôt sur le revenu 30 milliards d’euros. En supprimant aussi la CRDS, comme vous le proposez, on ôterait 7 milliards d’euros de l’assiette. Je suis donc très défavorable à cet amendement.

M. Charles de Courson. Je ne suis pas d’accord avec la proposition de mes collègues Les Républicains mais leur amendement soulève un vrai problème, à savoir le fait que le système est devenu incompréhensible. Il faut tout unifier : toute la CSG devrait être déductible, de même que la CRDS, quitte à rehausser le taux pour garantir la neutralité budgétaire. Cela permettrait de supprimer au moins deux lignes sur la feuille de paie et de simplifier les formulaires de déclaration des revenus, auxquels on ne comprend plus rien. Je serais prêt à voter cet amendement, mais corrigé afin d’en assurer la neutralité budgétaire.

Mme Véronique Louwagie. La non-déductibilité d’une partie de la CSG et de la CRDS pose un réel problème. De nombreux salariés ont du mal à comprendre leur feuille de paie. Quand on voit que le net à payer ne correspond pas au net imposable, on est en droit de se poser des questions… La Première ministre, dans son discours de politique générale, a parlé de simplification administrative. Elle a raison. La simplification de la feuille de paie en fait partie. Il faut débureaucratiser le pays. La mesure que nous vous proposons réconcilierait efficacité, justice et simplification.

La commission rejette l’amendement CF35.

Amendement CF229 de M. Jean-Philippe Tanguy.

M. Jean-Philippe Tanguy. Il s’agit de revenir sur l’injustice, due à l’UMP puis à François Hollande, consistant à supprimer la demi-part fiscale des veufs et des veuves. Cette mesure suscite depuis plus de dix ans une incompréhension sincère dans la population : dans nos circonscriptions, c’est une des questions qui revient le plus. Cela témoigne du traumatisme qu’ont subi les personnes victimes de cette injustice. Nous proposons de rétablir cette demi-part, dont la suppression a été une économie particulièrement injuste.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je peux comprendre la nostalgie à l’égard de cette niche fiscale. Mais, pas plus tard que cet après-midi, le premier président de la Cour des comptes nous a expliqué qu’il fallait réduire les niches fiscales et non les augmenter.

La demi-part fiscale accordée aux veufs et aux veuves lorsqu’ils vivaient seuls et n’avaient plus d’enfants à charge ne compensait pas une charge réelle pesant sur leur revenu, précisément parce que les enfants n’étaient plus à charge. D’où la modification intervenue durant le mandat de Nicolas Sarkozy, en 2008, dont l’objectif était que l’imposition corresponde davantage à la réalité. Il était logique de recentrer le bénéfice de la demi-part sur les contribuables ayant élevé leurs enfants seuls pendant au moins cinq ans. Les critères ne sont pas aussi restrictifs qu’on le dit, puisque la mesure bénéficie à 1,2 million de ménages, pour une dépense fiscale de 570 millions d’euros.

Je suis défavorable à cet amendement qui ne compense pas une charge réelle, n’est pas ciblé – il bénéficierait en particulier à des ménages ayant des revenus élevés – et coûterait entre 1,5 et 2 milliards d’euros.

M. Jocelyn Dessigny. Vous oubliez que bien souvent les personnes veuves ayant eu des enfants à charge continuent à contribuer à leur intégration même une fois qu’ils ont quitté le foyer. Vous retirez une ressource à des personnes qui ne sont pas forcément très riches. Si vous voulez vous attaquer aux niches fiscales, il y en a beaucoup d’autres par lesquelles commencer.

M. Charles de Courson. L’origine de cette affaire remonte à une décision du Conseil constitutionnel, qui avait critiqué l’absence de conditions dans le dispositif. D’ailleurs, il ne faut pas dire que la demi-part a été supprimée, puisque grâce à l’amendement de Courson, que vous connaissez tous, elle a été maintenue pour les veufs et les veuves ayant élevé seuls au moins un enfant pendant cinq ans…

La commission rejette l’amendement CF229.

Amendement CF31 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Il vise à revenir sur la baisse des plafonds du quotient familial. Le PLFR traduit la volonté de redonner du pouvoir d’achat aux Français ; en l’espèce, nous vous proposons d’en redonner aux familles en revenant sur une décision injuste, prise en 2012 et qui n’a pas été remise en cause au cours de la précédente législature. Le quotient familial n’est pas une aide sociale ; c’est un dispositif qui est au cœur de la politique familiale et qui vise à encourager la natalité. Son plafonnement a pénalisé près de 800 000 foyers appartenant pour l’essentiel à la classe moyenne. Nous vous proposons de revenir sur le dispositif à partir du 1er septembre 2022 ; les montants seraient proches du niveau antérieur à la loi de finances pour 2013.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Sous la précédente législature, nous avons arrêté la baisse du plafonnement des effets du quotient qui avait eu cours entre 2012 et 2017. Chaque année, nous avons indexé les plafonds sur le barème de l’impôt sur le revenu (IR).

Par ailleurs, le quotient familial n’est qu’un des piliers de la politique familiale. Il y a bien d’autres choses à faire que d’augmenter cette niche fiscale.

Nous ne souhaitons pas rehausser fortement le plafond car, par nature, cela bénéficierait d’abord aux familles les plus aisées : ce serait un dispositif contre-redistributif. Le dernier plafonnement a procuré à l’État un gain budgétaire de l’ordre de 500 millions d’euros, qui provenait de suppléments d’impôt sur le revenu acquittés majoritairement par des contribuables dont le revenu fiscal de référence était supérieur à 100 000 euros.

Si je suis attaché au mécanisme du quotient familial, qui permet de proportionner l’impôt dû aux facultés contributives de chaque situation familiale, je ne pense pas qu’il faille le rehausser. Avis défavorable.

M. Philippe Brun. Je m’inscris en faux contre la philosophie qui sous-tend cet amendement : le plafonnement des effets du quotient familial, décidé au début du quinquennat de François Hollande, a constitué un vrai effort de justice fiscale. Encore aujourd’hui, l’avantage procuré par le quotient familial est en moyenne de 490 euros annuels pour les 10 % des ménages les plus pauvres, et de 3 800 euros pour les 10 % les plus riches. L’amendement procurerait un gain fiscal encore plus élevé aux plus aisés.

M. Jean-Philippe Tanguy. Nous soutiendrons cet amendement. La politique familiale française a été un succès historique et a produit une situation quasiment inédite en Europe. Malheureusement, elle est fragilisée depuis de nombreuses années. Or le plafonnement du quotient familial participe de cette entreprise délétère qui a notamment limité l’accès des classes moyennes supérieures à la natalité. Car oui, même quand on a des moyens, le changement de vie qu’impose l’accueil d’enfants en bas âge entraîne des frais, et les classes moyennes supérieures éprouvent de plus en plus de difficultés à avoir des familles nombreuses.

Mme Véronique Louwagie. M. Philippe Brun a indiqué des montants qui varient en fonction du niveau de revenu des familles, mais il faut tenir compte également du niveau de l’impôt sur le revenu acquitté. Une famille payant moins d’impôt sur le revenu bénéficie d’une réduction moindre, ce qui paraît tout à fait logique : la réduction doit être en adéquation avec le montant de l’impôt. L’amendement nous paraît tout à fait juste. Il répond à un souci d’équité fiscale et soutient pour l’essentiel des foyers appartenant à la classe moyenne.

La commission rejette l’amendement CF31.

Amendement CF47 de M. Patrick Hetzel.

Mme Véronique Louwagie. Il s’agit de permettre de déduire une partie du montant des dépenses engagées pour le placement des personnes âgées en EHPAD, au titre tant de la dépendance que de l’hébergement. Les résidents de ces établissements ont de plus en plus souvent recours à la solidarité familiale pour financer les dépenses d’hébergement. Il nous paraît logique de permettre aux personnes qui aident financièrement un parent de bénéficier des mêmes avantages que le contribuable résident. Cet enjeu est amené à prendre de plus en plus d’importance avec l’augmentation de la dépendance.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. L’amendement vise à étendre le bénéfice de la réduction d’impôt aux parents qui assument une partie des dépenses éligibles de la personne dépendante. Une fois encore, il s’agit donc d’étendre une niche fiscale – même si, en l’espèce, le terme peut sembler inapproprié.

La question que vous soulevez est extrêmement importante, mais elle excède très largement ce PLFR. Elle sera appréhendée de façon plus cohérente dans le cadre d’une approche globale du financement de la dépendance. Nous avons créé une cinquième branche pour en traiter. Nous nous étions engagés à présenter une grande loi relative à la dépendance, mais nous n’avons pas encore eu le temps de le faire. Quoi qu’il en soit, cet enjeu y trouvera sa place.

Par ailleurs, il convient d’éviter qu’une telle réduction d’impôt se substitue à l’obligation alimentaire des enfants envers « leurs père et mère ou autres ascendants qui sont dans le besoin », définie à l’article 205 du code civil.

M. Jean-Philippe Tanguy. Cet amendement très intelligent et de bon sens correspond à l’évolution de la société ainsi qu’à l’extension de la politique familiale que nous défendions auprès des Républicains dans l’amendement précédent. Nous le voterons donc.

La commission rejette l’amendement CF47.

Amendement CF147 de M. Philippe Brun.

M. Philippe Brun. Il s’agit d’une réalité sociale que vous connaissez bien dans vos circonscriptions : l’évolution de la parentalité, en particulier l’augmentation de la monoparentalité. Un quart des parents vivent seuls ; ce sont les nouveaux pauvres de notre pays, les nouveaux « damnés de la terre ». Dans 84 % des cas, il s’agit de femmes et, pour 41 % des enfants dans cette situation, les revenus de la famille sont en dessous du seuil de pauvreté.

Nous devons adapter notre système fiscal et social à cette réalité. Nous vous proposons de faire passer de 50 % à 80 % la part des dépenses éligibles au crédit d’impôt relatif aux services à la personne. Cela permettra notamment une meilleure prise en charge des frais de garde d’enfants ou d’aide aux tâches ménagères.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. D’abord, le taux que vous proposez est inédit : certes, ce n’est pas une raison suffisante pour le rejeter, mais il importe quand même de relever qu’il n’existe aucun avantage fiscal fixé à 80 %.

Ensuite, l’amendement n’est pas ciblé : il ne concerne pas seulement les familles monoparentales qui en auraient le plus besoin, car la disposition n’est assortie d’aucune condition de revenu.

Par ailleurs, le plafond des dépenses éligibles est déjà de 12 000 euros, majoré de 1 500 euros par enfant à charge. Pour un adulte assumant seul la charge d’un enfant, cela fait donc 13 500 euros de dépenses éligibles ouvrant droit à un crédit d’impôt maximal de 6 750 euros.

La hausse du taux de ce crédit d’impôt n’est pas le bon outil pour aider les familles monoparentales. Nous avons majoré dès 2018 le montant maximal du complément de libre choix du mode de garde pour les familles monoparentales. Nous avons également revalorisé certaines prestations sociales comme la prime d’activité, dont quasiment un tiers des bénéficiaires sont des familles monoparentales. Avis défavorable.

M. Philippe Brun. Je comprends que l’absence de ciblage puisse poser problème, mais je maintiens l’amendement. S’il n’est pas adopté, nous en déposerons un autre, modifié dans le sens indiqué, en vue de la séance.

La commission rejette l’amendement CF147.


Article additionnel avant l’article 1er
Détermination des frais de transport personnel des bénévoles éligibles à la réduction d’impôt accordée au titre des dons faits par des particuliers

Amendement CF174 de M. Pierre Cordier.

M. Pierre Cordier. Cet amendement concerne le monde associatif. Les bénévoles utilisent la plupart du temps leur véhicule personnel dans le cadre de leur engagement associatif auprès des jeunes et des moins jeunes. Ils bénéficient pour ce faire d’un avantage fiscal, mais moins favorable que celui qui s’applique aux salariés déclarant leurs frais kilométriques. Je propose donc de leur accorder le même avantage et, ce faisant, de donner un coup de pouce au monde associatif. Nous assistons à de nombreuses assemblées générales – cela a encore été mon cas le week-end dernier – et nous savons bien que les frais de transport, liés notamment à l’augmentation des hydrocarbures, pèsent énormément sur la trésorerie des associations.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je comprends votre préoccupation. Le monde du bénévolat a beaucoup souffert de la crise du covid. Il faut l’aider, en effet. Toutefois, le parallèle que vous établissez n’est pas tout à fait juste : pour les salariés, le barème kilométrique vise à établir au plus juste les frais engagés par le contribuable pour avoir un revenu. Il y a une causalité ; ce n’est pas un avantage fiscal. Ce n’est pas la même chose que les frais de déplacement engagés par les bénévoles dans le cadre de l’activité d’une association. Il me semble logique que l’administration retienne dans ce cas un barème conventionnel inférieur au barème kilométrique de l’impôt sur le revenu. Je vous propose que nous interrogions le Gouvernement en vue, le cas échéant, de relever ce barème spécifique, ce qui relève du domaine réglementaire.

M. Pierre Cordier. Votre proposition est intéressante, monsieur le rapporteur général, mais en adoptant cet amendement nous enverrions un signal au monde associatif et aux bénévoles. Le prix du carburant pèse vraiment.

M. Jocelyn Dessigny. Monsieur le président, vous est-il possible de suspendre la réunion pour que nous retournions dans l’hémicycle ? Des choses importantes sont en train de se jouer autour du pass sanitaire, notamment pour les enfants.

M. le président Éric Coquerel. J’ai proposé tout à l’heure que nous suspendions nos travaux au moment du vote de l’article 2. Je m’en tiendrai à ce principe. Sinon, il y aura toute la soirée des votes importants dans l’hémicycle et nous n’avancerons pas. Ceux d’entre vous qui le souhaitent peuvent aller dans l’hémicycle.

M. Jocelyn Dessigny. Est-il possible qu’il n’y ait pas de vote ici pendant ce temps ? Nous ne pouvons pas nous dédoubler…

M. le président Éric Coquerel. Non, d’autant qu’un vote en séance publique qui paraît imminent peut se faire attendre en réalité longtemps… Si certains votes en commission ne vous semblent pas favorables, il y aura la séance pour les rectifier.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. L’auteur de l’amendement a-t-il estimé le coût de la mesure ? C’est un saut dans l’inconnu… Je pense, pour ma part, que cela peut coûter très cher : il y a des centaines de milliers de bénévoles en France. D’ici à la séance, il convient donc de l’évaluer. Je n’aime pas beaucoup voter un amendement sans savoir combien il va coûter.

M. Charles de Courson. Je ne pense pas que cela coûte très cher, car la plupart des bénévoles refusent de demander ce genre d’avantages. Soit dit entre nous, c’est donc plutôt une mesure d’affichage. Toutefois, il y a quelque chose d’étonnant, en effet, à constater que les bénévoles sont remboursés sur la base de 0,321 euro par kilomètre, ce qui correspond à la plus petite cylindrée, tandis que les salariés sont remboursés en fonction de la puissance fiscale réelle de leur véhicule.

M. Mathieu Lefèvre. Ce ne serait pas de l’affichage d’inscrire la disposition directement dans la loi, car elle serait d’application immédiate.

Comme l’a dit le rapporteur général, la question est importante. Je vous propose que nous demandions au Gouvernement, en séance, dans quelle mesure il serait prêt à relever le barème, à combien de bénévoles la disposition est susceptible de s’appliquer et combien cela coûterait. Nous sommes plutôt ouverts à la proposition, mais l’inscrire dès à présent dans la loi nous paraît prématuré. Nous vous proposons donc de retirer l’amendement, dans l’attente des explications du ministre.

La commission adopte l’amendement CF174 (amendement 167).


Avant l’article 1er

Amendement CF113 de M. Fabien Di Filippo.

M. Fabien Di Filippo. Les frais de garde sont de plus en plus élevés et il devient très difficile de trouver des solutions pour faire garder ses enfants. Conjugué à l’inflation, le coût de la garde est exponentiel. Donner à un maximum de Français la possibilité d’exercer ou de reprendre une activité est un enjeu ; il est essentiel d’aider les deux membres d’un couple à accéder à l’emploi et à mener leur carrière dans les mêmes conditions.

Je propose, par cet amendement, de doubler le plafond des dépenses prises en compte dans le calcul du crédit d’impôt.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je comprends, mais vous proposez l’élargissement ponctuel d’un avantage fiscal non ciblé, qui plus est coûteux. Veut-on y consacrer un milliard d’euros ou soutenir plutôt les initiatives qui visent à développer l’offre publique et privée, avec des obligations de résultat ?

Ainsi, la dernière convention d’objectifs et de gestion liant l’État à la Caisse nationale des allocations familiales prévoyait la création de 30 000 places de crèche entre 2017 et 2022 ; en 2020, l’objectif était atteint aux deux tiers et on comptait plus de 450 000 places. En outre, des réorganisations ont permis de compenser partiellement la baisse, indéniable, du nombre d’assistants maternels, avec une capacité d’accueil de 744 000 places en 2019.

L’enjeu n’est pas celui d’un défaut de demande solvable : il est structurel, avec de fortes disparités entre les territoires. Je vous propose de retirer votre amendement.

M. Fabien Di Filippo. Je conteste votre chiffrage : doubler le plafond ne double pas le coût de l’aide puisque tout le monde n’atteint pas forcément ce plafond !

Il convient aussi de déduire du coût de ce crédit d’impôt l’activité économique qu’il induira, puisque certains de nos concitoyens, obligés de rester à leur domicile pour garder leurs enfants à des étapes clés de leur carrière, pourront reprendre le travail.

Par ailleurs, on sait très bien que le financement des places de crèche reposera avant tout sur les collectivités, aujourd’hui exsangues.

Enfin, la baisse de la démographie française est plus que sensible ; cet accompagnement est primordial car faire des enfants aujourd’hui ne doit pas être un « handicap ». Cela vaut bien quelques centaines de millions d’euros !

La commission rejette l’amendement CF113.


Article additionnel avant l’article 1er 
Création d’un crédit d’impôt pour frais de déplacements journaliers
de moins de quarante kilomètres entre le domicile et le lieu de travail

Amendements identiques CF44 de M. Charles de Courson et CF57 de Mme Émilie Bonnivard.

M. Charles de Courson. Aujourd’hui, 70 % des salariés du privé ou du public prennent leur voiture pour se rendre au travail. Les personnes imposables peuvent déduire leurs frais au réel et donc bénéficier d’une réduction de leur impôt. Nous proposons de généraliser cet avantage et de permettre aux personnes non imposables de voir, grâce à un crédit d’impôt, une partie de leurs frais remboursés.

Mme Véronique Louwagie. J’ajouterai que, dans les territoires ruraux, la voiture reste le mode majoritaire de déplacement des salariés et que le trajet journalier moyen y est probablement supérieur à la moyenne nationale de 27 kilomètres.

Il ne faut pas décourager les personnes qui, lorsqu’elles déduisent de leur salaire les frais qui restent à leur charge, se rendent compte qu’elles ne perçoivent pas davantage que les personnes qui ne travaillent pas et bénéficient de prestations sociales.

Cet amendement représente probablement un coût important mais il importe de prendre en compte la situation de ces foyers non imposables.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je vous propose de retirer, en vue de les retravailler, ces amendements qui présentent deux défauts.

D’abord, ils suppriment la déduction des frais, ce qui a pour conséquence d’augmenter la base imposable du crédit d’impôt. Ensuite, cette suppression a un effet immédiat, alors que le crédit d’impôt n’est applicable que jusqu’au 31 décembre 2023. Après, il n’y aurait plus aucune prise en compte fiscale des frais de déplacement.

L’indemnité carburant, financée par ce projet de loi de finances rectificative, est une mesure ciblée vers les ménages modestes – elle concerne les cinq premiers déciles, un périmètre dont nous pourrons débattre. Pour les gros rouleurs, elle sera abondée de 50 % en fonction de la distance. Cette aide, de 100 à 300 euros par voiture et par actif, répond mieux au problème que vous soulevez.

M. Jean-Philippe Tanguy. Cette mesure nous semble au contraire corriger une injustice ancienne. Notre seul désaccord porte sur le fait qu’elle est provisoire, si bien que la question se posera à nouveau en 2024.

M. Charles de Courson. Bien malin celui qui sait de quoi sera fait 2024 ! Dans le cas d’une baisse des prix, les lois de finances permettront de réajuster ou de revenir à l’ancien dispositif. Ce qui nous importe aujourd’hui, avec ces amendements certes perfectibles, c’est que tous les salariés puissent bénéficier de cet accompagnement, aujourd’hui réservé aux personnes imposables. L’autre avantage de ce dispositif, c’est qu’il ne passe pas par la volonté de l’employeur, contrairement à ce dont nous discutions tout à l’heure.

Mme Véronique Louwagie. Le dispositif que nous proposons est simple et colle au plus près de la réalité. Surtout, il a l’avantage de ne pas induire des effets de seuil, comme l’aurait fait l’amendement CF96 visant à accentuer la prise en charge par l’employeur des frais de carburant – aujourd’hui plafonnée à 200 euros – ou comme le fera l’indemnité carburant, puisque des seuils s’appliqueront tant au niveau des revenus – les cinq premiers déciles – qu’au nombre de kilomètres.

M. Mathieu Lefèvre. L’indemnité carburant concerne aussi les Français qui ne sont pas assujettis à l’impôt sur le revenu : il n’est pas fondé de dire que tous les Français n’en bénéficieront pas. Par ailleurs, la remise de dix-huit centimes par litre d’essence, valable jusqu’à fin septembre, touche l’intégralité des Français.

Il est important d’organiser les dispositifs de soutien aux travailleurs et de ne pas les empiler ; sinon, on ne parviendra plus à les supprimer. C’est pourquoi le Gouvernement, en toute responsabilité, a prévu que l’indemnité carburant succéderait, au 1er octobre 2022, à la remise de dix-huit centimes. Le dispositif que vous proposez pourrait venir dans un troisième temps, avant un retour à la normale.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je plaide en faveur d’un retrait, afin que vous puissiez réécrire ces amendements.

D’abord, supprimer la déduction des frais aurait comme première conséquence d’augmenter l’impôt dû, sur lequel serait ensuite appliqué le crédit d’impôt. C’est un effet pervers.

Par ailleurs, ce dispositif ne cible que les salariés qui sont aux frais réels.

Ensuite, les amendements ne prévoient ni montant, ni plafond au crédit d’impôt, lequel est fondé sur un barème kilométrique établi par l’administration. Outre le fait qu’ils créent une dépense fiscale supplémentaire, ils me semblent inconstitutionnels.

Je comprends votre souhait que le sujet soit discuté dans l’hémicycle mais je pense que ces amendements, d’un point de vue technique, ne fonctionnent pas.

La commission adopte les amendements CF44 et CF57 (amendement 168).


Avant l’article 1er

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je demande une suspension de séance. Nos travaux sont dénaturés. L’examen en commission a pour objet d’écouter les arguments de chacun et de travailler techniquement pour améliorer le texte. Les votes qui sont en train de se dérouler dans l’hémicycle se jouent manifestement à quelques voix près, ce qui pousse de nombreux de nos collègues à s’absenter sans cesse. C’est courant, mais dans le cas présent, cela dénature nos travaux et entache la sincérité du vote. Il faut respecter l’esprit des choses et ne pas profiter de l’absence des uns et des autres pour voter !

M. le président Éric Coquerel. La composition de notre assemblée fait que nous nous retrouverons souvent dans ce cas de figure. Il faut s’y faire. Peut-être faudra-t-il s’organiser autrement, mais le présent ordre du jour a été décidé de manière commune.

Nous avons décidé tout à l’heure de ne pas suspendre notre réunion à chaque fois qu’un amendement jugé important par les uns ou les autres viendrait à être mis au vote en séance. Ceux qui le souhaitent peuvent quitter la réunion, et cela relève de leur responsabilité. L’un dans l’autre, entre ceux qui partent et ceux qui restent, cela ne change à mon avis pas grand-chose pour le vote.

Amendement CF176 de Mme Karine Lebon.

M. Nicolas Sansu. Cet amendement va vous plaire, monsieur le rapporteur général, puisqu’il permettra de financer, grâce à de nouvelles recettes, toutes les dépenses dont nous allons décider tout à l’heure. Il propose d’augmenter, de manière temporaire, la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus (CEHR). On sait combien ces revenus ont augmenté l’an dernier. Il avait déjà été procédé à une telle augmentation en 2009-2010.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. C’est toujours une bonne idée de ramener de nouvelles recettes, mais encore faut-il que ce soit réaliste ! Vous faites allusion à une époque, 2009, où le barème n’était pas du tout au niveau actuel.

Vous proposez donc de porter les taux de 3 % et 4 % respectivement à 8 % et 10 %. D’abord, nous sommes opposés à toute augmentation d’impôt. Ensuite, le rendement de la CEHR augmente d’année en année et dépasse désormais le milliard d’euros. Enfin, on ne peut prendre le risque de dépasser le taux maximal considéré comme non confiscatoire par le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 29 décembre 2012. Le Conseil d’État, dans son avis du 21 mars 2013, a indiqué que le taux marginal maximal correspondait aux deux tiers des revenus, quelle qu’en soit la source.

M. Nicolas Sansu. Je rappelle ce qu’a dit le Premier président de la Cour des comptes tout à l’heure : quand on veut diminuer les impôts, il faut trouver de nouvelles recettes. Il me semble utile aussi de souligner que les hauts revenus ne se sont jamais aussi bien portés : 500 milliardaires et plus de 1 000 milliards de patrimoine et de revenus en 2021.

Mme Véronique Louwagie. Le groupe Les Républicains, opposé à toute augmentation d’impôt, votera contre cet amendement. En revanche, nous défendons une baisse des dépenses publiques, une direction qu’a indiquée le Premier président Moscovici, qui pourrait passer par la réforme des retraites, la recherche de marges d’efficience dans les domaines du social, de la sécurité intérieure, du système éducatif, ou la débureaucratisation.

M. Jean-Philippe Tanguy. Notre collègue du groupe GDR ouvre un débat que nous devrons avoir sur la contribution des plus hauts revenus au rétablissement des finances publiques. Le groupe RN proposera plutôt un rétablissement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), en remplacement de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI), ainsi qu’une révision de la flat tax.

Je le dis à nos collègues de droite : rétablir les finances publiques sans imposer aux plus hauts revenus une forme de contribution – ce qui avait pourtant été fait du temps de M. Sarkozy – est une équation impossible. Nous ne voterons pas cet amendement mais nous rejoignons la philosophie selon laquelle la justice fiscale doit présider au rétablissement des finances publiques.

Mme Christine Pires Beaune. Nous voterons cet amendement et les suivants qui reposent sur le même principe. À situation exceptionnelle, effort exceptionnel. Il faut toutefois remarquer que l’effort demandé reste mesuré ; les tranches de revenu concernées ne sont pas celles du commun des mortels…

Je veux, moi aussi, revenir sur les propos de Pierre Moscovici. En temps de crise, on ne peut pas décider de dépenses publiques supplémentaires, pour protéger les entreprises et les ménages, sans demander un effort supplémentaire à ceux qui peuvent le consentir.

La commission rejette l’amendement CF176.

Amendements identiques CF178 de Mme Karine Lebon et CF258 de Mme Christine Pires Beaune et amendement CF168 de Mme Marianne Maximi (discussion commune).

M. Nicolas Sansu. Nous proposons de supprimer la flat tax, instaurée en 2017, qui confère un avantage fiscal indécent au capital.

M. Mickaël Bouloux. Cette flat tax ne se justifie plus – elle ne se justifiait déjà pas à l’époque. Elle siphonne les recettes de la sécurité sociale et de l’État, dont nous avons grand besoin.

Mme Marianne Maximi. Sous couvert de simplification, la mise en place du prélèvement forfaitaire unique (PFU) est, avec la suppression de l’ISF, l’un des principaux cadeaux fiscaux faits aux plus riches. Elle a conduit à une baisse des recettes fiscales et à un accroissement des inégalités, faisant de la France la championne du monde de la rémunération du capital.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. C’est contre-intuitif, mais lors du dernier quinquennat, la baisse des taux, que ce soit sur l’impôt sur les sociétés, l’impôt sur le revenu ou le prélèvement forfaitaire unique, a entraîné une augmentation très significative du rendement des impôts. Le contraire est vrai : trop d’impôt tue l’impôt.

Dès sa première année d’application, le prélèvement forfaitaire unique a été un succès, rapportant à l’État 400 millions d’euros de plus qu’envisagé. Les dividendes ont retrouvé leurs niveaux antérieurs à 2013, année où la mise au barème de l’impôt sur le revenu avait entraîné une diminution de l’assiette taxable de plus d’un tiers durant les quatre années suivantes.

La flat tax sur les revenus du capital est une quasi-généralité en Europe ; or notre objectif n’est pas d’être le moins-disant ou de faire du dumping social, mais de nous situer dans la moyenne européenne.

C’est un élément d’attractivité et de relance de notre économie. Il n’y a pas de hasard : si la création d’emplois atteint des records et que les emplois industriels reviennent, c’est grâce aux investissements massifs. Pour que notre pays reste compétitif, le taux d’imposition doit se situer dans la moyenne européenne.

Cette réforme s’est inscrite dans le cadre d’un équilibre global avec une baisse plus large de l’ensemble de la fiscalité des ménages, la suppression progressive de la taxe d’habitation et la baisse de l’impôt sur le revenu. Avis défavorable.

Mme Marianne Maximi. Au contraire, la flat tax a privé les entreprises des capacités d’autofinancement de leurs investissements au bénéfice de l’augmentation des revenus des actionnaires, par le versement des dividendes. Son fort rendement est tout sauf une bonne nouvelle : il indique simplement que le transfert des salaires et des investissements vers le versement des dividendes a été bien plus important que prévu.

M. Daniel Labaronne. Les trois rapports publiés par le comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital, mis en place sous la législature précédente, montrent l’effet très positif de la réforme que nous avons engagée, à la fois sur les expatriés fiscaux – qui sont revenus très largement en France – et sur l’attractivité du pays.

La France est redevenue le premier pays d’accueil des investissements directs étrangers. Le mouvement d’investissement domestique s’est développé de manière tout à fait significative, ce qui a contribué à alimenter la demande intérieure, donc la croissance et la baisse du chômage, laquelle a conduit à une hausse des recettes fiscales et sociales.

M. le président Éric Coquerel. Je vous fais grâce, cher collègue, de tous les rapports qui disent l’inverse…

M. Philippe Brun. Souvenons-nous quand même de l’explosion des dividendes versés à la suite de cette réforme ! Selon l’étude de France Stratégie publiée en octobre 2021, la baisse du taux a entraîné une hausse du rendement de 9 milliards d’euros, mais le coût pour les finances publiques est de 1,8 milliard ; parallèlement, les versements de dividendes ont explosé, créant des inégalités. L’effet anti-redistributif est très clair.

Disons-le tout net : nous ne sommes pas anti-entreprises ou anti-investissements ; nous pensons simplement que, dans une société juste, bien organisée, la valeur que chacun crée lorsqu’il travaille doit être équitablement répartie. Ce n’est pas le cas lorsque le capital est aussi peu taxé par rapport au travail.

M. Mathieu Lefèvre. Nous avons vu ce que cela a donné en 2012, quand vous avez soumis les revenus du capital au barème de l’impôt sur le revenu : il n’y a eu aucune cession ni aucun investissement dans ce pays pendant deux ans !

Faisons un simple calcul : 45 % d’impôt sur le revenu, 8 % de contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, 17 % de prélèvements sociaux, sans oublier les impôts locaux, cela fait près de 80 % d’imposition. On peut considérer qu’il n’est pas nécessaire de récompenser l’effort et l’initiative mais telle n’est pas notre position.

La commission rejette les amendements CF178 et CF258 puis l’amendement CF168.


Article 1er
Réforme du financement de l’audiovisuel public et suppression
de la contribution à l’audiovisuel public

 

Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article supprime la contribution à l’audiovisuel public et revoit, en conséquence, le mode de financement de ce dernier. À cet effet, il supprime le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public et crée, au sein du budget général de l’État, une nouvelle mission, Audiovisuel public, destinée à accueillir les dotations prévues pour les organismes de l’audiovisuel public (France Télévisions, ARTE France, Radio France, France Médias Monde, TV5 Monde et l’Institut national de l’audiovisuel).

Dernières modifications intervenues

L’article 1605 du code général des impôts a été modifié pour la dernière fois par l’article 88 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 qui a diminué d’un euro le montant de la contribution à l’audiovisuel public, le ramenant à 138 euros pour la France métropolitaine et à 88 euros pour les départements d’outre-mer.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté un amendement du rapporteur général qui a pour objet de préciser que les dotations destinées aux organismes de l’audiovisuel public sont versées chaque année pour leur montant voté en loi de finances initiale, afin de les assurer contre d’éventuelles mesures de mise en réserve et de régulation budgétaire.

I.   l’État du droit

Créée en 1933 pour financer les dépenses de la radiodiffusion puis étendue en 1949 aux récepteurs de télévision, la redevance audiovisuelle, dénommée « contribution à l’audiovisuel public » (CAP) depuis 2009, a pour objet de financer, par l’intermédiaire du compte de concours financiers (CCF) Avances à l’audiovisuel public, les organismes de l’audiovisuel public, c’est-à-dire les sociétés du secteur public de l’audiovisuel (France Télévisions, ARTE France, Radio France, France Médias Monde, TV5 Monde) et l’établissement public de l’Institut national de l’audiovisuel (INA).

A.   La contribution à l’audiovisuel public

La contribution à l’audiovisuel public est définie, à titre principal, aux articles 1605 à 1605 ter du code général des impôts ([16]).

Ainsi, selon le I de l’article 1605, il est institué au profit des sociétés et de l’établissement public visés par les articles 44, 45 et 49 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ainsi que de la société TV5 Monde une taxe dénommée contribution à l’audiovisuel public.

1.   Les redevables de la contribution à l’audiovisuel public

a.   La contribution due par les particuliers

Aux termes du 1° du II de l’article 1605 du code général des impôts, la CAP est due par toutes les personnes physiques imposables à la taxe d’habitation au titre d’un local meublé affecté à l’habitation, à la condition de détenir, au 1er janvier de l’année au cours de laquelle la CAP est due, un appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé permettant la réception de la télévision pour l’usage privatif du foyer ([17]). Cette condition est considérée comme remplie dès que le redevable n’a pas déclaré, dans sa déclaration des revenus, qu’il ne détenait pas un tel appareil.

Selon le 1° de l’article 1605 bis, une seule CAP est due, quel que soit le nombre d’appareils récepteurs de télévision ou dispositifs assimilés dont sont équipés les logements pour lesquels le redevable est imposé à la taxe d’habitation.

27,6 millions de foyers étaient assujettis à la CAP en 2021 ([18]). Parmi ces foyers, 4,6 millions ont bénéficié d’un dégrèvement, pour la plupart pour motifs sociaux.

Évolution du nombre de foyers assujettis à la contribution
À l’audiovisuel public

(en millions)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Nombre de foyers assujettis CAP

26,61

26,86

27,07

27,25

27,43

27,59

27,68

27,77

27,60

27,61

dont foyers payants

22,54

22,96

22,93

23,59

23,08

23,16

23,15

23,19

23,02

22,98

dont foyers exonérés

4,06

3,91

4,14

3,66

4,35

4,43

4,53

4,58

4,57

4,63

Source : ministère des comptes publics.

Le nombre de foyers assujettis à la contribution à l’audiovisuel public a connu une progression régulière entre 2012 et 2019 sous le double effet de l’augmentation de la population et de la diminution de la taille des foyers, qui n’a pas été compensé par l’ampleur de la baisse du taux d’équipement en téléviseurs des foyers qui, résultant de la montée en puissance des écrans connectés et mobiles, est passé de 98 % en 2012 à 92 % en 2020. Il apparaît toutefois qu’à compter de 2020, la baisse du taux d’équipement l’emporte sur les autres facteurs, conduisant pour la première fois à une diminution du nombre de foyers assujettis. Malgré une légère inflexion en 2021, cette tendance à la baisse du nombre des assujettis devrait se confirmer dans les années à venir.

Au sein des foyers assujettis, le nombre de foyers dégrevés a progressé de manière continue entre 2015 et 2021, augmentant de près d’un million alors que le nombre de foyers payants diminuait de 600 000 sur la même période. Ainsi, en 2021, plus de 4,6 millions de foyers, soit 16,5 % des foyers ([19]), ont bénéficié d’un dégrèvement pour un montant total de 627 millions d’euros.

L’adossement de la CAP à la taxe d’habitation a conduit, en 2005, à un rapprochement des catégories de bénéficiaires de dégrèvements de la contribution de ceux de la taxe d’habitation ([20]). Ils sont principalement définis aux 2° et 3° de l’article 1605 bis.

Les bénéficiaires d’un dégrèvement de CAP

– les titulaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) ou de l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) ;

– les contribuables âgés de plus de 60 ans, les veufs et les veuves, les invalides ou les titulaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) sous conditions de ressources ([21]) et de cohabitation ([22]) ;

– dans les départements d’outre-mer, les redevables occupant à titre d’habitation principale un immeuble dont la valeur locative n’excède pas 40 % (ou 50 % sur délibération de la commune) de la valeur locative moyenne des locaux d’habitation de la commune ;

– les personnes dont le revenu fiscal de référence est nul ;

– les habitants reconnus indigents ;

– les bénéficiaires du régime dit « des droits acquis » ([23]) ;

– les personnes relevant du dispositif de maintien exceptionnel de dégrèvement de la CAP dit « dispositif vieux parents » ([24]) ;

– les ambassadeurs et autres agents diplomatiques de nationalité étrangère dans la commune de leur résidence officielle et pour cette résidence seulement, dans la mesure où les pays qu’ils représentent concèdent des avantages analogues aux ambassadeurs et agents diplomatiques français.

Par ailleurs, l’article 1691 ter du code général des impôts prévoit qu’il est accordé aux ayants-droit et, le cas échéant, aux cohabitants redevables des victimes d’actes de terrorisme, des militaires décédés lors d’une opération extérieure ou de sécurité intérieure ou qui décèdent de leurs conséquences, ainsi que des sapeurs-pompiers, policiers, gendarmes et agents des douanes décédés dans l’accomplissement de leur mission ou des suites de leurs blessures et qui sont cités à l’ordre de la Nation, un dégrèvement de taxe d’habitation et de contribution à l’audiovisuel public au titre de l’année du décès, applicable à l’imposition établie au nom du redevable décédé, pour l’habitation qui constituait sa résidence principale.

Aux termes du 5° de l’article 1605 bis, l’avis d’imposition de la contribution à l’audiovisuel public est émis avec celui de la taxe d’habitation afférent à l’habitation principale du redevable. Cependant, lorsque les personnes au nom desquelles la taxe d’habitation est établie cohabitent avec des personnes qui ne font pas partie de leur foyer fiscal, la contribution est due par les personnes redevables de la taxe d’habitation. Lorsque la taxe d’habitation est établie au nom de plusieurs personnes appartenant à des foyers fiscaux différents, la contribution est due par l’une ou l’autre de ces personnes. Lorsque le téléviseur est détenu dans un local meublé occupé à titre d’habitation secondaire et imposé à la taxe d’habitation au nom de plusieurs personnes qui appartiennent à des foyers fiscaux différents et qui ne détiennent pas d’appareil dans leur habitation principale, ces personnes doivent désigner celle d’entre elles qui sera redevable de la contribution. À défaut, la contribution est due par les personnes dont le nom est porté sur l’avis d’imposition de taxe d’habitation afférent à ce local.

Selon le 7° de l’article 1605 bis, le recouvrement, le contrôle, le contentieux, les garanties, sûretés et privilèges de la CAP des particuliers sont régis comme en matière de taxe d’habitation.

Ainsi, le paiement de la CAP s’effectue en même temps que celui de la taxe d’habitation. Il peut avoir lieu :

– à la réception, par le redevable, de son avis et au plus tard au mois de novembre ou de décembre ;

– par un prélèvement à l’échéance, qui prend la forme d’un prélèvement unique au mois de novembre ou de décembre ([25]) ;

– par un prélèvement mensuel, couplé avec celui de la taxe d’habitation ([26]).

Sur les 23 millions de foyers de redevables de la CAP en 2021, 9,8 millions sont titulaires d’un contrat de mensualisation au titre de la taxe d’habitation et de la contribution à l’audiovisuel public, dont 7 millions au titre de la seule CAP.

b.   La contribution due par les professionnels

Selon le 2° du II de l’article 1605, les personnes physiques à titre professionnel et les personnes morales ([27]) sont assujetties à la CAP sous réserve de détenir au 1er janvier de l’année au cours de laquelle la contribution est due un appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé dans un local situé en France.

Aux termes de l’article 1605 ter, la CAP est due pour chaque téléviseur ou dispositif assimilé détenu au 1er janvier. Toutefois, un abattement est appliqué au taux de 30 % sur la contribution due pour chacun des points de vision à partir du troisième et jusqu’au trentième, puis de 35 % à partir du trente et unième ; ce décompte est opéré par établissement. Les hôtels de tourisme dont la période d’activité annuelle n’excède pas neuf mois bénéficient d’une minoration de 25 % de l’impôt dû. En revanche, pour les débits de boissons alcoolisées à consommer sur place, le montant de la CAP est multiplié par quatre.

Par ailleurs, sont exclus du champ d’application de la CAP certains matériels comme ceux utilisés par les organismes de télévision, ceux détenus en vue de la recherche, de la production et de la commercialisation de ces appareils, ceux détenus par les établissements d’enseignement, ceux fonctionnant en circuit fermé pour la réception de signaux(vidéosurveillance, écrans d’information dans les gares et les aéroports, etc.), ceux à bord de navires et avions assurant les longs courriers, ceux des locaux officiels des missions diplomatiques et consulaires et des organisations internationales situées en France et ceux détenus dans les locaux administratifs de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Sont exonérés de la CAP les personnes morales de droit public pour leurs activités non assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée, les associations caritatives hébergeant des personnes en situation d’exclusion ainsi que certains établissements de santé, sociaux et médico-sociaux.

S’agissant enfin de la location des appareils récepteurs de télévision, le locataire doit la contribution à l’entreprise de location à raison d’un vingt-sixième de son tarif par semaine ou fraction de semaine de location. L’entreprise de location reverse le montant des contributions perçues au service de l’administration chargée de recouvrer la CAP.

Les professionnels déclarent et acquittent la contribution une fois par an auprès du service des impôts des entreprises dont ils dépendent.

Le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties, sûretés et privilèges sont régis comme en matière de taxe sur la valeur ajoutée.

En 2021, 68 000 entreprises sont assujetties à la contribution à l’audiovisuel public, dont 70 % relèvent des secteurs de l’hôtellerie, des cafés et de la restauration.

2.   Des modalités de contrôle propres à la contribution à l’audiovisuel public

a.   Le droit de communication de l’administration

Une obligation déclarative s’impose, à l’occasion de toute vente de téléviseurs, aux commerçants, constructeurs et importateurs ainsi qu’aux officiers publics et ministériels et aux entreprises dont l’activité consiste en la revente ou le dépôt-vente (article 1605 quater du CGI). Ils doivent souscrire une déclaration collective qui regroupe les déclarations individuelles de chaque acquéreur et l’adresser à l’administration chargée du contrôle de la CAP dans les trente jours suivant la vente. Cette déclaration précise la date d’achat, l’identité de l’acquéreur, sa date et son lieu de naissance. Un double de cette déclaration doit être conservé pendant trois ans par ces professionnels et présenté à toute réquisition des agents de la direction générale des finances publiques. Les opérations de vente entre professionnels sont toutefois dispensées de déclaration.

Par ailleurs, les établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision sont tenus de fournir à l’administration, sur sa demande, les éléments des contrats de certains de leurs clients strictement nécessaires à l’établissement de l’assiette de la contribution à l’audiovisuel public (article L. 96 E du livre des procédures fiscales). Ces informations se composent exclusivement de l’identité du client, de son adresse et de la date du contrat.

Le respect de ces obligations est assuré par l’existence de sanctions. Des amendes sont en effet prévues en cas d’inexactitude, d’omission ou de retard dans les déclarations relatives à la détention ou à la vente de téléviseurs ou en cas de refus ou d’omission de la part des établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision.

Ainsi, aux termes de l’article 1840 W ter du code général des impôts, est prévue une amende de 150 euros en cas d’inexactitude dans la déclaration de revenu d’un particulier, une amende de 150 euros par téléviseur en cas de retard, d’omission ou inexactitude dans les déclarations prévues pour les professionnels, une amende de 150 euros en cas de retard dans la transmission des déclarations de vente de téléviseurs, multipliée par le nombre de téléviseurs en cas de récidive et une amende de 150 euros par téléviseur en cas d’omission dans ces mêmes déclarations. La mise en œuvre, le recouvrement et le contentieux de ces amendes sont régis par les mêmes règles que celles applicables à la taxe à laquelle elles se rattachent, c’est-à-dire les règles applicables en matière de taxe d’habitation pour la contribution à l’audiovisuel public due par les particuliers et celles applicables en matière de taxe sur le chiffre d’affaires pour la contribution à l’audiovisuel public due par les professionnels.

L’article 1840 W quater dispose que les établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision qui s’abstiennent volontairement de fournir les renseignements demandés par l’administration dans le cadre du contrôle de la contribution à l’audiovisuel public ou qui auront fourni des renseignements inexacts ou incomplets sont passibles d’une amende de 15 euros par information inexacte ou manquante.

b.   Le pouvoir de contrôle de l’administration

Aux termes de l’article L. 61 B du livre des procédures fiscales, lorsque les agents de la direction générale des finances publiques (DGFip) constatent une insuffisance, une inexactitude, une omission ou une dissimulation dans les éléments servant de base au calcul de la contribution à l’audiovisuel public, les rehaussements correspondants sont effectués suivant la procédure de rectification contradictoire.

Pour le contrôle de la contribution à l’audiovisuel public, ces agents peuvent procéder au constat matériel de la détention des téléviseurs ou dispositifs assimilés. Lorsqu’une infraction aux obligations déclaratives est constatée, les agents de la DGFip peuvent dresser un procès-verbal faisant foi jusqu’à preuve du contraire.

L’article L. 172 F prévoit que le droit de reprise de l’administration s’exerce jusqu’à la fin de la troisième année suivant celle au cours de laquelle la contribution à l’audiovisuel public est due.

Lors de la campagne 2020-2021, environ 130 000 contrôles ont été effectués conduisant à une mise en recouvrement supplémentaire de 10,1 millions d’euros.

3.   Le taux de la contribution à l’audiovisuel public

Aux termes du III de l’article 1605, le montant de la contribution à l’audiovisuel public est de 138 euros pour la France métropolitaine et de 88 euros pour les départements d’outre-mer. Ce montant est indexé chaque année sur l’indice des prix à la consommation hors tabac, tel qu’il est prévu dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour l’année considérée.

Évolution du montant de la contribution à l’audiovisuel public

(en euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

LFI 2022

Tarif métropole

125

131

133

136

137

138

139

139

138

138

138

Tarif outre-mer

80

84

85

86

87

88

89

89

88

88

88

Source : lois de finances de 2012 à 2022.

Alors qu’elle avait été stabilisée à 116 euros en métropole de 2005 à 2008, la CAP a connu une progression soutenue entre 2009 et 2012 – son montant passant de 118 à 125 euros (+ 6 %) –, sous le double effet de son indexation annuelle sur l’indice des prix à la consommation hors tabac et d’augmentations qualifiées de « coups de pouce ». Cette croissance s’est accélérée entre 2012 et 2016 (+ 10 %), avant de ralentir à partir de 2018, où la CAP a atteint un montant maximum de 139 euros en France métropolitaine et de 89 euros en outre-mer ([28]).

L’absence de revalorisation sur l’inflation à partir de 2018 conjuguée à la baisse d’un euro en 2020 conduit à un montant de la contribution de 138 euros en France métropolitaine et de 88 euros en outre-mer en 2022. Ce montant est supérieur à la contribution moyenne observée au sein de l’Union européenne, qui s’établit à 125,44 euros.

Une quinzaine d’États de l’Union perçoivent en effet une redevance ou une taxe dans le but de financer le secteur audiovisuel public : l’Allemagne, l’Autriche, la Croatie, la Finlande, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, la Pologne, le Portugal, la République Tchèque, la Slovaquie, la Slovénie et la Suède. Le Danemark a, pour sa part, engagé la suppression de ce dispositif en 2022. À l’inverse, douze États membres, dont l’Espagne et les Pays-Bas, ne collectent pas de contribution.

4.   Le produit de la contribution à l’audiovisuel public

Les ressources issues de la contribution à l’audiovisuel public ont régulièrement augmenté jusqu’en 2019 sous l’effet de la croissance de son assiette – le nombre de foyers redevables a progressé de 22,54 en 2012 à 23,19 millions en 2019 – et de son taux, qui est passé de 125 euros en France métropolitaine et 80 euros dans les départements d’outre-mer en 2012 à respectivement 139 euros (+ 11,2 %) et 89 euros (+ 11,3 %).

En revanche, les encaissements bruts de la contribution ont diminué à partir de 2020 sous l’effet de la baisse de son montant ainsi que du nombre de redevables qui résulte, pour les particuliers, de la baisse de leur taux d’équipement et, pour les professionnels, de la fermeture de leurs établissements au cours de la crise sanitaire.

Évolution du produit de la contribution à l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

LFI 2022

Encaissements bruts particuliers

2 710

2 875

2 958

3 064

3 020

3 077

3 120

3 136

3 053

3 110

3 039

Encaissements bruts professionnels

106

111

114

117

120

126

130

130

112

107

130

Total encaissements bruts

2 816

2 986

3 072

3 181

3 140

3 203

3 250

3 266

3 165

3 217

3 169

Source : ministère des comptes publics.

B.   Le compte de concours financiers Avances À l’audiovisuel public

Le financement de l’audiovisuel public est assuré en dehors du budget général de l’État, par le compte spécial Avances à l’audiovisuel public qui relève de la catégorie des comptes de concours financiers (CCF) et dont le régime est fixé à l’article 24 de la loi organique relative à la loi de finances (LOLF) ([29]).

Les comptes de concours financiers

L’article 24 de la LOLF dispose que les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l’État. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs.

Les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, à l’exception des comptes ouverts au profit des États étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs.

Les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée. Ils sont assortis d’un taux d’intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d’échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d’État.

Le montant de l’amortissement en capital des prêts et avances est pris en recettes au compte intéressé.

Toute échéance qui n’est pas honorée à la date prévue doit faire l’objet, selon la situation du débiteur : soit d’une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de six mois ; soit d’une décision de rééchelonnement faisant l’objet d’une publication au Journal officiel ; soit de la constatation d’une perte probable faisant l’objet d’une disposition particulière de loi de finances et imputée au résultat de l’exercice dans les conditions prévues à l’article 37 de la LOLF. Les remboursements ultérieurement constatés sont portés en recettes au budget général.

Créé par le VI de l’article 46 de la loi de finances pour 2006 ([30]) pour remplacer le compte d’avances n° 903-60 Avances aux organismes de l’audiovisuel public, le CCF Avances à l’audiovisuel public, dont le ministre chargé du budget est l’ordonnateur principal, retrace :

– en recettes : d’une part, les remboursements d’avances correspondant au produit de la contribution à l’audiovisuel public, déduction faite des frais d’assiette et de recouvrement et du montant des intérêts sur les avances, et, d’autre part, le montant des dégrèvements de redevance audiovisuelle pris en charge par le budget général de l’État ;

– en dépenses : le montant des avances accordées aux sociétés France Télévisions, ARTE France, Radio France et France Médias Monde et à l’établissement public de l’INA.

Cependant, ce compte ne respecte pas pleinement les principes relatifs au fonctionnement des comptes spéciaux tels que définis par la LOLF. La Cour des comptes considère ainsi que « les remboursements d’avances ne constituent pas des remboursements réels par les organismes audiovisuels publics, mais un jeu d’écritures conduisant à alimenter le compte par deux flux : le produit de la contribution à l’audiovisuel public et la valeur du montant des dégrèvements » ([31]).

En outre, les dépenses du compte ne peuvent être considérées comme des avances dès lors que les bénéficiaires ne les appréhendent pas comptablement comme telles. La Cour relève que « les organismes publics n’inscrivent pas dans leurs comptes une dette financière qui serait la contrepartie de l’avance consentie par l’État ». Ainsi, « l’opération ne se solde, en cours d’année, par aucun versement d’intérêt qui aurait vocation à alimenter le budget général en tant que recettes non fiscales ni, en fin d’année, par aucun remboursement du principal venant en recette du compte de concours financiers » ([32]), contrairement aux principes fixés par l’article 24 de la LOLF.

Le recours à un compte de concours financiers apparaît d’autant plus contestable que, depuis 2018, la contribution à l’audiovisuel public est considérée par l’INSEE comme un prélèvement obligatoire – et non plus comme un achat de services audiovisuels – et que, depuis cette même année, les versements de l’État au compte sont intégrés dans le champ des organismes divers d’administration centrale et qu’ils sont, par conséquent, pris en compte dans la norme de dépense annuelle.

1.   Les recettes du compte de concours financiers

Après avoir inclus de 2016 à 2018 une part de la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (TOCE) ([33]), les recettes du compte de concours financiers sont à nouveau composées des seuls encaissements nets de CAP et du versement réalisé à partir de l’action 12 du programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, rattaché à la mission Remboursements et dégrèvements du budget général, au titre des compensations par l’État des dégrèvements de contribution à l’audiovisuel public.

Évolution des recettes du compte de concours financiers

(en millions d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022*

Encaissements bruts de CAP

2 816

2 986

3 072

3 181

3 140

3 203

3 250

3 366

3 165

3 217

3 169

Encaissements nets de CAP

2 788

2 957

3 043

3 153

3 111

3 174

3 220

3 236

3 136

3 188

3 141

Dégrèvements

503

490

508

514

617

592

589

623

653

531

561

Dont mécanisme de garantie

 

 

 

 

103

29

 

71

111

43

 

Total CAP (TTC)

3 290

3 448

3 551

3 667

3 728

3 766

3 809

3 860

3 789

3 719

3 701

Part du produit de la TOCE

139

164

85

– 

Total (TTC)

3 290

3 448

3 551

3 667

3 867

3 931

3 895

3 860

3 789

3 719

3 701

* Prévisions de recettes.

Source : ministère des comptes publics.

● L’écart entre les encaissements bruts et nets résulte du prélèvement opéré par l’État au titre des frais d’assiette et de recouvrement qu’il prend à sa charge, conformément à 1’article 1647 du code général des impôts. Le XI de cet article précise que l’État effectue un prélèvement de 1 % sur le montant de la contribution à l’audiovisuel public. En pratique, les frais de gestion et de trésorerie sont de 28 à 29 millions d’euros chaque année.

● La compensation au titre des remboursements et dégrèvements fait l’objet d’un plafonnement en loi de finances initiale, mais le versement effectué en gestion correspond à l’écart entre les recettes nettes de contribution à l’audiovisuel public et le montant total des dotations inscrites en loi de finances initiale, en application du dispositif de garantie des ressources. En effet, le VI de l’article 46 prévoit un mécanisme de garantie des ressources des organismes de l’audiovisuel public selon lequel si les encaissements de contribution à l’audiovisuel public nets sont inférieurs au montant prévu en loi de finances initiale, la limite de la prise en charge par le budget général de l’État est majorée à due concurrence.

Ce mécanisme a ainsi trouvé à s’appliquer en 2006 (à hauteur de 65 millions d’euros), 2010 (2,3 millions), 2016 (103,3 millions), 2017 (28,9 millions), 2019 (71 millions), 2020 (111 millions) et 2021 (43 millions).

À l’inverse, si les encaissements nets de CAP sont plus élevés que le montant prévu en loi de finances initiale, les dégrèvements de CAP compensés par les crédits de la mission Remboursements et dégrèvements sont minorés à due concurrence, comme en 2018 (à hauteur de 5 millions d’euros).

2.   Les dépenses du compte de concours financiers

Les dépenses du compte de concours financiers sont constituées des dotations destinées aux sociétés France Télévisions, ARTE France, Radio France et France Médias Monde ainsi qu’à l’établissement public de l’Institut national de l’audiovisuel.

Évolution des dÉpenses du compte de concours financiers

(en AE=CP et en millions d’euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

LFI 2022

France Télévisions

2 135

2 300

2 430

2 369

2 560

2 598

2 568

2 543

2 482

2 421

2 407

ARTE France

268

268

266

267

270

280

285

283

281

279

279

Radio France

623

618

614

614

619

625

609

605

600

591

589

France Médias Monde

171

169

170

247

249

257

263

261

260

260

260

TV5 Monde

78

78

80

79

78

78

78

78

INA

92

92

71

91

91

91

90

89

88

90

90

TOTAL (TTC)

3 290

3 448

3 551

3 667

3 867

3 931

3 895

3 860

3 789

3 719

3 701

Source : ministère des comptes publics.

● La contribution à l’audiovisuel public est soumise à la TVA au taux super réduit de 2,10 % en application des dispositions du 3° du III de l’article 257 et de l’article 281 nonies du CGI. Ainsi, le montant des dotations prévues en loi de finances initiale et versées aux organismes de l’audiovisuel public est un montant « toutes taxes comprises » sur lequel ces organismes collectent de la TVA qu’ils reversent à l’État. Cette taxation est effectuée par les organismes de l’audiovisuel public lorsqu’ils perçoivent de l’État les concours financiers correspondants.

Les montants correspondants aux dotations hors taxes sont ceux figurant dans les contrats d’objectifs et de moyens (COM) négociés entre l’État et France Télévisions, Radio France, France Médias Monde, ARTE France et l’INA.


 

LES CONTRATS D’OBJECTIFS ET DE MOYENS

Prévus à l’article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, les contrats d’objectifs et de moyens déterminent notamment, dans le respect des missions de service public telles que définies à l’article 43-11, pour chaque société ou établissement public :

– les axes prioritaires de son développement ;

– les engagements pris au titre de la diversité et de l’innovation dans la création ;

– le coût prévisionnel de ses activités pour chacune des années concernées, et les indicateurs quantitatifs et qualitatifs d’exécution et de résultats qui sont retenus ;

– le montant des ressources publiques devant lui être affectées en identifiant celles prioritairement consacrées au développement des budgets de programmes ;

– le montant du produit attendu des recettes propres, en distinguant celles issues de la publicité et du parrainage ;

– les perspectives économiques pour les services qui donnent lieu au paiement d’un prix ;

– les axes d’amélioration de la gestion financière et des ressources humaines

– les montants minimaux d’investissements de France Télévisions dans la production d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes et d’expression originale française, en pourcentage de ses recettes et en valeur absolue ;

– le cas échéant, les perspectives en matière de retour à l’équilibre financier.

Ces COM ainsi que leurs éventuels avenants sont, avant leur signature, transmis aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat et à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM). Le COM de France Médias Monde est également transmis aux commissions chargées des affaires étrangères de l’Assemblée nationale et du Sénat. Ils peuvent faire l’objet d’un débat au Parlement. Les commissions peuvent formuler un avis sur ces COM ainsi que sur leurs éventuels avenants dans un délai de six semaines. L’ARCOM formule un avis sur les COM de France Télévisions, Radio France et France Médias Monde ainsi que sur leurs éventuels avenants dans un délai de quatre semaines.

 

● Aux termes du VI de l’article 46 de la loi de finances pour 2006, les avances sont versées chaque mois – en pratique le 5 du mois – aux organismes bénéficiaires à raison d’un douzième du montant prévisionnel des recettes du compte. Le montant des avances mensuelles est ajusté sur la base des recettes prévisionnelles attendues en fonction des mises en recouvrement dès que celles-ci sont connues. Le solde est versé lors des opérations de répartition des recettes arrêtées au 31 décembre de l’année considérée.

Les versements ne peuvent avoir pour effet de porter les avances effectuées pendant l’année civile à un montant supérieur aux recettes effectives du compte.

● Il ressort de l’évolution des dotations versées à l’audiovisuel public qu’après avoir connu une progression soutenue entre 2012 et 2017, pour atteindre plus de 3,9 milliards d’euros, elles ont diminué à compter de 2018, conformément à la trajectoire d’économies définie par le Gouvernement, qui prévoyait une réduction des moyens alloués à l’audiovisuel public de 190 millions d’euros (194 millions TTC) entre 2018 et 2022.

Toutefois, il convient de souligner que l’État a mobilisé des moyens supplémentaires en 2021 et en 2022 au profit de l’audiovisuel public pour amortir les conséquences de la crise sanitaire. 73 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sont ainsi prévus par le programme Compétitivité de la mission Plan de relance pour compenser le recul des ressources publicitaires, le report sur 2021 d’un certain nombre de charges et la progression des dépenses supplémentaires liées à la gestion de la crise sanitaire.

moyens mobilisés pour l’audiovisuel public
par le plan de relance

(en millions d’euros)

 

2021

2022

Total 2021-2022

France Télévisions

45

45

ARTE France

5

5

Radio France

15

5

20

France Médias Monde

0,5

0,5

TV5 Monde

0,5

0,5

INA

2

2

TOTAL

68

5

73

Source : lois de finances.

Par ailleurs, l’État participe, par des augmentations de capital, au financement des plans de départs volontaires résultant de la trajectoire d’économies demandée à l’audiovisuel public à hauteur de 67 millions d’euros sur la période 2020-2022, ainsi qu’à celui des travaux relatifs à la Maison de la radio à hauteur de 44 millions d’euros sur la même période.

II.   le Dispositif proposé

Conformément à l’engagement pris par le Président de la République au mois de mars 2022, le présent article propose de supprimer, dès cette année, la contribution à l’audiovisuel public et, ainsi, de restituer 3,2 milliards d’euros de pouvoir d’achat aux redevables de cette contribution.

Tirant les conséquences de cette suppression, le présent article prévoit de clôturer le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public à la fin de l’année 2022 et de créer, dès à présent, une mission au sein du budget général de l’État, dénommée Audiovisuel public et qui accueille les subventions versées à l’audiovisuel public.

A.   la suppression de la contribution à l’audiovisuel public

Alors que la contribution à l’audiovisuel public est l’objet de deux régimes distincts, l’un pour les particuliers, l’autre pour les professionnels, il est proposé de supprimer l’intégralité de la contribution.

En effet, pour les particuliers, cette contribution voit son fait générateur s’éloigner de plus en plus de la réalité des usages et tient insuffisamment compte des capacités contributives des redevables.

Pour les professionnels, son maintien pourrait susciter une incompréhension de leur part, d’autant plus que la fermeture de nombreux établissements pendant la crise sanitaire a mis en évidence, d’une part, l’absence de lien entre cette taxe, toujours due, et leur activité réelle et, d’autre part, le montant souvent élevé de cette taxe pour les petites entreprises du secteur de l’hôtellerie, des cafés et de la restauration ([34]). En outre, l’enjeu budgétaire apparaît dérisoire en comparaison de celui de la suppression de la contribution des particuliers. Enfin, l’abrogation de la contribution due par les professionnels a pour objet de tirer pleinement les conséquences de la suppression du compte de concours financiers.

1.   L’abrogation de la contribution

Le 6° du II de l’article 1er supprime les articles 1605 à 1605 ter du code général des impôts, qui fondent le régime de la contribution à l’audiovisuel public. Aux termes du A du IX du même article, cette abrogation est rétroactive au 1er janvier 2022.

Il en résulte que la plupart des redevables de la contribution à l’audiovisuel public, qui s’en acquittaient au mois de novembre ou de décembre, ne recevront pas, à l’automne 2022, d’avis d’imposition à cette contribution.

En revanche, les redevables mensualisés doivent être remboursés des versements déjà réalisés. Aussi, le V de l’article 1er prévoit-il que le montant des mensualités de contribution à l’audiovisuel public versées pour les impositions émises au titre de 2022 est, le cas échéant, imputé sur le montant de taxe d’habitation mis en recouvrement et, s’il y a lieu, restitué. Il ajoute que la disposition prévue au 2 de l’article 1681 ter selon laquelle le trop-perçu éventuel est remboursé au contribuable au plus tard à la fin du mois qui suit celui au cours duquel il est constaté n’est pas applicable à ces mensualités.

L’article 1er abroge également, de manière rétroactive au 1er janvier 2022, les dispositions relatives :

– au dégrèvement de contribution associé à l’exonération de taxe d’habitation en faveur des victimes du terrorisme et des membres des forces de l’ordre décédées en mission inscrit au 1° de l’article 1691 ter du CGI (8° du II de l’article 1er). Son 9° du II prévoit également la suppression de cette exonération de taxe d’habitation à compter du 1er janvier 2023 (B du IX) par cohérence avec la suppression de la taxe d’habitation due au titre des résidences principales à compter de cette même date ;

– aux frais d’assiette et de perception prévues au XI de l’article 1647 du CGI (6° du II de l’article 1er) ;

– aux modalités de paiement de la CAP inscrites aux articles 1681 ter et 1681 sexies du CGI (7° et 8° du II) ;

– au contrôle de la contribution prévu à l’article 1605 quater (6° du II). En revanche, l’abrogation de celles inscrites aux articles 1840 W ter et 1840 W quater du CGI et L. 61 B, L. 96 E et L. 172 F du livre des procédures fiscales (10° du II et 1° du III de l’article 1er) est reportée au 1er janvier 2025, afin de tenir compte du délai de reprise de la contribution ;

– à l’assujettissement de la CAP à la TVA issu du 3° du III de l’article 257 et de l’article 281 nonies du CGI (1° et 3° du II). Les conséquences de la suppression du taux super réduit de 2,1 % sur la CAP sont tirées à l’article 278-0 A (relatif au calcul de la TVA) et au 3° du II de l’article 298 sexdecies I (qui fixe le régime particulier pour la déclaration et le paiement de la TVA à l’importation) du CGI par le 2° du II de l’article 1er ainsi qu’au 3° du I et au b du 1° du I bis de l’article L. 252 B du livre des procédures fiscales, relatif aux mesures conservatoires dans le cadre de la procédure de flagrance fiscale, par le 2° du III.

L’article 1er procède par ailleurs aux coordinations nécessaires avec les articles 1414 et 1417 du CGI, en lien avec la taxe d’habitation. S’agissant des règles relatives aux dégrèvements de CAP et de taxe d’habitation, le 4° du II de l’article 1er tire les conséquences, au IV de l’article 1414 du CGI relatif au dégrèvement de taxe d’habitation en cas d’occupation du logement principal avec des enfants majeurs, inscrits comme demandeurs d’emploi et disposant de ressources très modestes, par la suppression du dégrèvement de CAP dont bénéficiaient les contribuables âgés de plus de 60 ans et les veufs et veuves sous condition de ressources et de non-imposition à l’IFI. En outre, le 5° du II de l’article 1er supprime, au sein de l’article 1417 du CGI qui fixe les conditions de ressources pour bénéficier des exonérations de taxe foncière, de taxe d’habitation et de CAP, la référence à la CAP au 1er janvier 2022 (i du a et b du 5°) et celle à la taxe d’habitation au 1er janvier 2023 (ii du a du 5° et B du IX). Tirant les conséquences de cette dernière suppression, le IV de l’article 1er abroge les dispositions de l’article 16 de la loi de finances pour 2020 qui, « nettoyant » le code général des impôts des dispositions relatives à la taxe d’habitation sur les résidences principales à compter du 1er janvier 2023, sont de fait devenues inutiles.

2.   Les mesures de conséquence

Parmi les principales mesures de conséquence figurent :

– la suppression, par le I de l’article 1er, au sein des articles L. 115-7 et L. 115-8 du code du cinéma et de l’image animée, du produit de la contribution à l’audiovisuel public au titre de l’activité d’éditeur de services de télévision, de l’assiette de la taxe sur les éditeurs de services de télévision (TST-E). Aux termes du A du IX du même article, l’entrée en vigueur de cette disposition est rétroactive au 1er janvier 2022 ;

– la modification apportée par le 3° du VIII de l’article 1er aux conditions fixées par l’article 99 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication pour bénéficier d’une aide à l’équipement. Cette aide, qui est destinée aux foyers ne recevant les services de télévision en clair que par la voie hertzienne terrestre, ne sera plus attribuée aux foyers dégrevés de la CAP mais aux foyers sous condition de ressource. S’agissant des collectivités d’outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie, pour lesquelles la notion de dégrèvement de la CAP n’était pas prise en compte, il est précisé que l’aide sera attribuée sans condition de ressource.

3.   L’effet sur le solde des administrations publiques

En 2022, la suppression de la contribution à l’audiovisuel public dégradera le solde budgétaire de l’État et le solde des administrations publiques de 3,1 milliards d’euros, soit le montant des encaissements nets de contribution prévus en loi de finances initiale pour alimenter le compte de concours financiers.

En matière de prélèvements obligatoires en comptabilité nationale, la suppression de la contribution aura pour effet de réduire les recettes fiscales de 3,2 milliards d’euros. Les recettes de la contribution ne sont pas recouvrées intégralement au cours d’un même exercice : environ 10 % du produit de la CAP due pour une année est recouvré au cours des deux années suivantes.

B.   LA nÉcéssité d’UNE REFOrme DU mode de FINANCEMENT de l’audiovisuel public

La refonte du mode de financement de l’audiovisuel public repose sur la suppression du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public et sur la création concomitante d’une nouvelle mission Audiovisuel public au sein du budget général de l’État.

1.   La suppression du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public

Le VII de l’article 1er tire les conséquences, au sein de l’article 46 de la loi de finances pour 2006 relatif au compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public, de la suppression de la contribution en deux temps.

a.   La mise en extinction du compte

Son 1° fixe le dispositif qui prévaudra du mois d’août 2022 au mois de décembre 2022.

 Pour ce qui concerne les dépenses du compte, le a) du 1° complète les dispositions en vigueur pour prévoir qu’à compter du 1er août 2022, aucune dépense n’est imputée sur le compte.

En conséquence, le d) du 1° limite au 1er août 2022 le versement mensuel, à raison d’un douzième des dépenses prévisionnelles du compte, des avances aux organismes bénéficiaires et le e) du même 1° supprime la précision selon laquelle les versements ne peuvent avoir pour effet de porter les avances effectuées à un montant supérieur aux recettes effectives du compte car tel ne sera pas le cas en 2022 (cf. infra II.B.1.b).

Compte tenu de la date du versement des avances – le 5 de chaque mois –, 2 159 millions d’euros (correspondant aux versements effectués de janvier à juillet 2022) devraient avoir été versés au 1er août 2022 sur les 3 701 millions d’euros votés en loi de finances initiale.

Aussi, il ressort de l’article 8 du présent projet de loi de finances, relatif aux ouvertures et annulations de crédits sur les comptes spéciaux, et de l’état D annexé, que le solde, soit 1 542 millions d’euros, est annulé sur le compte de concours financiers.

● Pour ce qui concerne les recettes du compte, le b) du 1° supprime le montant des dégrèvements pris en charge par l’État et le e) abroge le mécanisme de garantie de ressources.

Le c) du même 1° supprime les règles relatives au calcul des frais d’assiette et de recouvrement ainsi que celles relatives au taux d’intérêt s’appliquant au compte.

b.   La clôture du compte

Le 2° du VII prévoit la clôture du compte au 31 décembre 2022.

Compte tenu de ses règles de fonctionnement, le compte devrait être clos en déséquilibre. En effet, les dotations à l’audiovisuel public auront été versées du mois de janvier au mois de juillet 2022 inclus, soit à hauteur des 7/12èmes du montant voté en loi de finances initiale, alors que les encaissements n’auront été constitués que par les versements réalisés jusqu’au mois de juillet par les redevables mensualisés, qui représentent bien moins de la moitié des redevables, et par les reliquats de régularisation des années antérieures à 2022.

Le montant exact de ce déficit sera constaté en fin d’année, où il entrera, comme le solde des autres comptes spéciaux, dans le déficit budgétaire général de l’État.

2.   La création d’une mission Audiovisuel public au sein du budget général

a.   Le dispositif transitoire

Au titre du dispositif de remplacement du compte de concours financiers, le a) du 1° du VII, qui complète les dispositions de l’article 46 de la loi de finances pour 2006 relatives aux dépenses de ce compte, prévoit qu’une subvention du budget général de l’État permet de verser aux organismes de l’audiovisuel public une dotation à titre de compensation jusqu’au 31 décembre 2022. Cette subvention leur est versée dans un délai d’un mois à compter de la publication de la présente loi de finances rectificative.

En conséquence, il ressort de l’article 6 du présent projet de loi de finances, relatif aux ouvertures et annulations de crédits sur le budget général, et de l’état B annexé, qu’une mission Audiovisuel public est créée au sein du budget général de l’État, comprenant six programmes– un par organisme – eux-mêmes composés d’une seule action et dotée de 1 525 millions d’euros.

L’écart de 17 millions d’euros entre le montant annulé sur le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public (1 542 millions d’euros) et celui ouvert sur la mission Audiovisuel public (1 525 millions) est justifié par les conséquences à tirer de la suppression de la TVA sur la contribution, subséquente à l’abrogation de cette même contribution, ainsi que par le changement de régime de droit à déduction de TVA de certains des organismes de l’audiovisuel public.


 

La neutralisation des effets liés à la TVA

L’écart de 17 millions d’euros entre le montant annulé et celui ouvert au titre de l’audiovisuel public résulte de deux mouvements contraires, tous deux rendus nécessaires pour neutraliser les effets liés à la TVA.

Le premier mouvement, qui se traduit par une diminution brute des moyens alloués à l’audiovisuel public de 32 millions d’euros ([35]), a pour objet de tirer les conséquences de la fin de la collecte de la TVA au taux super réduit de 2,1 % par les organismes de l’audiovisuel public. Comme indiqué supra (cf. I.B.1.), le montant des dotations prévues en loi de finances initiale était fixé à un niveau permettant aux organismes d’inscrire, après collecte de la TVA, une dotation publique dans leur compte de résultat correspondant à la dotation hors taxe telle que prévue dans leur contrat d’objectifs et de moyens. Ainsi, sur les 76 millions prévus en loi de finances initiale pour 2022 au titre de la TVA, 32 millions, correspondant aux cinq mois restants, sont supprimés. Ce mouvement est sans incidence pour les organismes de l’audiovisuel public, leur dotation hors taxe étant maintenue au niveau fixé dans leur COM.

Le second mouvement, qui se traduit par l’augmentation des dotations destinées à ARTE France (+ 7,9 millions d’euros) et à France Médias Monde (+ 6,8 millions), a pour objet de compenser la perte de leur droit à déduction intégrale de TVA à la suite de leur changement de statut. En effet, alors qu’aujourd’hui l’ensemble des organismes de l’audiovisuel public bénéficient d’un droit à déduction intégrale, ARTE France et France Médias Monde devraient en perdre le bénéfice car, à la suite du remplacement de la CAP assujettie à la TVA par une dotation budgétaire non assujettie à la TVA, leurs ressources propres, désormais seules assujetties à la TVA, ne devraient pas dépasser 10 %. Ces deux organismes devraient devenir « assujettis partiels » et, par conséquent, voir leur régime de droit à déduction de TVA sur leurs factures de fournisseurs modifié.

 

Au total, la diminution de 17 millions d’euros de l’enveloppe globale destinée à l’audiovisuel public au titre des cinq derniers mois de l’année n’aura pas d’effet sur ces organismes dont les moyens pour 2022 devraient correspondre aux dotations hors taxes inscrites dans leurs COM et prévues en loi de finances initiale.

Le détail de l’évolution des dotations par organisme est retracé dans le tableau ci-après.

Évolution des dotations de l’audiovisuel public
entre l’ancien compte de concours financiers et la nouvelle mission

(en millions d’euros)

 

Compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public

Mission Audiovisuel public

France Télévisions

1 003

982

ARTE France

116

122

Radio France

245

240

France Médias Monde

108

113

Institut national de l’audiovisuel

37

37

TV5 Monde

32

32

Total

1 542

1 525

Source : projet de loi de finances rectificative pour 2022.

Il est précisé, dans l’évaluation préalable du présent article, que « s’agissant de la neutralisation de la perte du droit à déduction de TVA, les ouvertures prévues en PLFR seront des estimations du besoin des organismes concernés et pourront faire l’objet de correction en fin de gestion ».

b.   Le dispositif pérenne

Le VI de l’article 1er prévoit qu’à compter du 1er janvier 2023, la suppression de la contribution à l’audiovisuel public donne lieu à une compensation sous forme de subventions du budget général de l’État. Les dotations ont vocation à être inscrites au sein de la mission Audiovisuel public créée par le présent projet de loi de finances.

Ce même VI ajoute que ces subventions sont versées à France Télévisions, ARTE France, Radio France, France Médias Monde et l’INA ainsi qu’à TV5 Monde chaque année « pour leur montant intégral dans un délai d’un mois maximum à compter de l’ouverture de la gestion ». Cette dernière précision a pour objet de préserver les organismes de l’audiovisuel public des mesures de régulation budgétaire qui pourraient les concerner au cours de l’année.

Outre la prise en compte des effets directs en matière de TVA de la réforme, le projet de loi de finances à venir devra également tenir compte de ses effets indirects. En effet, aux termes de l’article 213 du CGI, la taxe sur les salaires, au taux de 4,25 %, est due par les entreprises et les organismes qui emploient des salariés lorsqu’ils ne sont pas assujettis à la TVA ou ne l’ont pas été sur 90 % au moins de leur chiffre d’affaires au titre de l’année civile précédant celle du paiement desdites rémunérations.

Ainsi, la suppression de la TVA aura mécaniquement pour conséquence de faire entrer les sociétés d’audiovisuel public dans le champ d’application de la taxe sur les salaires. Selon l’évaluation préalable de l’article 1er, « une première estimation évalue l’incidence à environ 100 M€ pour le secteur, mais ce chiffre doit être affiné pour 2023, le montant de la taxe pouvant être inférieur dès lors que la dotation publique versée aux sociétés aura été assujettie à la TVA durant une partie de l’année 2022 ».

III.   La position du rapporteur gÉNÉral

Le rapporteur soutient l’abrogation de la contribution à l’audiovisuel public car elle permet, dans un contexte d’inflation galopante, de rendre du pouvoir d’achat à hauteur de 3,2 milliards d’euros dès 2022.

En outre, il apparaît que cette contribution n’a plus lieu d’être. Son fait générateur – la détention d’un téléviseur – a perdu beaucoup de sa pertinence avec la baisse continue du taux d’équipement des foyers français concomitante à l’augmentation de l’usage des ordinateurs, tablettes et smartphone. Par ailleurs, cet impôt apparaît comme fortement dégressif  ([36]). Enfin, son mode de collecte, adossé à la taxe d’habitation, est appelé à disparaître pour les résidences principales au 1er janvier 2023. Ainsi, l’abrogation de la contribution à l’audiovisuel public parachève la réorganisation des services des impôts des particuliers engagée avec la disparition de la taxe d’habitation pour les résidences principales ; 1 000 équivalents temps plein seraient concernés  ([37]).

La fin de la contribution à l’audiovisuel public emporte une réforme du mode de financement de ce dernier. À cet égard, la suppression du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public doit être saluée. En effet, son utilisation n’est pas pleinement conforme aux principes posés par la LOLF et le versement apporté par l’État au titre des dégrèvements s’est apparenté, au fil des ans, à la variable d’ajustement du compte, dont le lien avec le nombre de foyers effectivement dégrevés s’est peu à peu estompé.

La création d’une mission, au sein du budget général de l’État, destinée à accueillir les dotations de l’audiovisuel public, est à même de garantir l’indépendance du financement de ce dernier.

Il y a, en effet, pour les organismes de l’audiovisuel public, peu de différences entre le compte de concours financiers et la nouvelle mission. Ainsi, tous deux ont la même architecture et sont soumis au vote du Parlement. D’ailleurs, le financement par une ressource affectée ne constituait pas une garantie contre la baisse de la contribution, comme la réduction d’un euro du montant de la contribution l’a démontré en 2020. Tous deux sont également soumis à la norme de dépenses.

Certes, les programmes d’une mission budgétaire peuvent faire l’objet de mesures de mise en réserve et de régulation budgétaire en cours d’année. Cependant, la rédaction du VI de l’article 1er, précisée par l’amendement de la commission proposé par le rapporteur général, prévoit que les subventions destinées aux organismes de l’audiovisuel public leur sont versées pour leur montant voté en loi de finances initiale dans le délai d’un mois maximum après l’ouverture de la gestion, de telle sorte que les enveloppes de ces organismes seront préservées de toute mise en réserve et régulation. En outre, alors que ces entreprises recevaient chaque mois, un douzième de leurs dotations, le versement se fera en une seule fois au début de l’année, leur conférant des modalités de gestion infra-annuelle plus importantes.

Par ailleurs, l’inscription des moyens de l’audiovisuel public au sein d’une mission budgétaire leur conférera une plus grande visibilité à moyen terme. En effet, ils seront inclus dans la loi de programmation des finances publiques, ce qui n’était pas le cas du compte de concours financiers. Il conviendra de veiller à la bonne articulation entre cette loi de programmation et les contrats d’objectifs et de moyens conclus entre l’État et les organismes de l’audiovisuel public.

Enfin, il convient de souligner que la justice voit ses moyens inscrits au sein d’une mission budgétaire sans que son indépendance soit remise en cause.

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Amendements de suppression CF2 de Mme Sophie Taillé-Polian, CF43 de M. Charles de Courson, CF72 de M. Inaki Echaniz, CF154 de Mme Ségolène Amiot et CF188 de Mme Karine Lebon.

Mme Sophie Taillé-Polian. Il s’agit de supprimer l’article 1er qui prévoit la fin de la redevance audiovisuelle car cela remettrait en cause l’indépendance et la garantie des moyens alloués à l’audiovisuel public. Cela nous semble une difficulté majeure alors que l’audiovisuel public assure des missions d’information de qualité, de production audiovisuelle et de soutien à la création qui sont très importantes.

De plus, le dispositif proposé entraînerait une perte de contrôle des parlementaires sur les recettes en faveur de l’audiovisuel public car ils ne pourraient plus voter que pour ou contre la mission budgétaire – déshabiller Radio France pour habiller France Télévisions… Les garanties proposées sur la visibilité de l’investissement public dans l’audiovisuel se limitent à l’inscription d’une trajectoire dans la loi de programmation des finances publiques. Or chacun sait qu’aucune loi de programmation des finances publiques n’a jamais été respectée.

M. Charles de Courson. Est-il acceptable de supprimer un impôt qui finance l’audiovisuel public sans aucune concertation préalable avec qui que ce soit ?

On nous dit qu’il ne tenait pas suffisamment compte des capacités contributives des redevables. Or plus de 20 % des foyers les plus modestes ne payent pas la redevance, principalement pour des motifs sociaux – âge, ressources, etc. – ce qui représente un coût de 700 millions d’euros pris en charge par l’État : l’argument social ne tient pas.

Par quoi remplace-t-on le financement supprimé ? Par des dotations budgétaires, ce qui ne permettra pas d’assurer l’autonomie du secteur audiovisuel public. Une fois que le montant sera fixé, je vous souhaite bien du plaisir pour l’amender, surtout si c’est une mission !

Le vrai problème de cet impôt, c’est son vieillissement : de plus en plus de personnes regardent la télévision sur des tablettes et n’ont pas besoin de posséder un téléviseur. Cela fait des années que nous proposons de le transformer en une contribution sur les nouvelles formes de distribution de la télévision : ce serait cela, la modernisation !

Selon l’évaluation préalable de l’article, une nouvelle imposition des particuliers s’inscrirait à rebours de la priorité du Gouvernement en faveur de la protection du pouvoir d’achat des ménages. Je ne suis pas d’accord, dès lors qu’il s’agit de substituer un nouvel impôt à un ancien. Il est donc urgent de voter la suppression de l’article 1er et de se mettre au travail pour faire des propositions de modernisation de la contribution à l’audiovisuel public (CAP).

M. Inaki Echaniz. Nous voulons supprimer l’article 1er afin de maintenir un financement autonome et pérenne de l’audiovisuel public. Le Gouvernement n’a mené aucune réflexion sur un financement alternatif ni sur l’avenir de l’audiovisuel public. Or, cette suppression remet en cause la qualité et l’indépendance du service public de l’audiovisuel. Il est mensonger de faire croire que cela représente un gain de pouvoir d’achat car cela suppose de trouver 3,1 milliards d’euros dans le budget de l’État.

L’article visé est d’autant plus dangereux qu’il ne prévoit aucune garantie : il n’assure pas contre la mise en réserve de crédits, n’empêche pas les régulations infra-annuelles et ne crée pas de commission indépendante. À l’heure où les fake news troublent les esprits et où le contexte économique restreint les budgets, nous voulons préserver un service public de l’audiovisuel fort et indépendant.

M. Michel Sala. La suppression de la redevance audiovisuelle dans la précipitation et sans aucune concertation est un véritable tour de passe-passe car elle sera compensée par le budget de l’État : ce qui est donné d’une main est repris de l’autre. Faudra-t-il prendre dans le budget de l’éducation nationale ou des hôpitaux ? C’est irresponsable.

Nous demandons une réforme du financement de l’audiovisuel public garantissant à la fois son indépendance et la pérennité de ses moyens. Plusieurs alternatives sérieuses existent ; nous exigeons un véritable débat avec tous les acteurs concernés.

M. Nicolas Sansu. Nous ne comprenons pas cette précipitation. Nous aurions pu examiner la suppression de la CAP dans le cadre la prochaine loi de finances, en assurant la concertation nécessaire avec tous les acteurs de l’audiovisuel public et en recherchant un financement pérenne garantissant son indépendance. La redevance ne correspond peut-être plus à son époque, mais ne rien prévoir à la place mettrait en danger l’audiovisuel public.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. La suppression de la CAP est avant tout un gain de pouvoir d’achat, à hauteur de 3,2 milliards d’euros, pour les foyers français et pour les petites entreprises comme les restaurateurs. Ne dites pas que dix euros par mois, c’est négligeable alors que vous vous insurgiez quand nous avons réduit les APL de cinq euros. Elle est justifiée également en raison du caractère injuste de cet impôt, qui ne tient pas compte des revenus des redevables. De plus, sa base diminue avec l’utilisation de plus en plus répandue d’équipements multimédias et sa collecte est adossée à la taxe d’habitation, laquelle sera définitivement supprimée au 1er janvier 2023.

Pour garantir la visibilité des moyens de l’audiovisuel public, nous nous sommes engagés sur une inscription de leur trajectoire dans la loi de programmation des finances publiques, que nous voterons cet automne.

Ensuite, vous nous dites que rien ne garantit que ce montant ne va pas baisser. Mais aujourd’hui rien ne garantit que la CAP ne baisse pas. D’ailleurs, elle a baissé en 2019. Au contraire, avec cette nouvelle mission, nous aurons, chaque année, une discussion sur le fond dans le cadre du débat budgétaire.

Enfin, je voudrais faire un parallèle avec d’autres missions en prenant pour exemple la justice. Cette dernière voit bien ses crédits inscrits au sein d’une mission relevant du budget de l’État sans que son indépendance soit remise en cause !

M. Mathieu Lefèvre. On note que les groupes de gauche s’opposent à des suppressions d’impôts de plus de dix euros par mois. Pour nous, il s’agit de la suppression heureuse d’un impôt dont l’assiette est obsolète et qui est adossé à un impôt disparu – mais il est vrai que c’est nous qui l’avons supprimé.

Les taxes affectées ne garantissent pas l’indépendance – d’ailleurs, M. de Courson y est opposé, d’habitude. On n’est pas moins indépendant quand on est financé par des crédits budgétaires que quand on l’est par des taxes affectées ; au contraire, une taxe affectée peut diminuer dans le temps. À cinq reprises, ces dernières années, le Gouvernement est venu à la rescousse de l’audiovisuel public avec une subvention d’équilibre.

Par ailleurs, le Gouvernement s’est engagé à verser la subvention dès le mois de janvier, donc il n’y aura pas de régulation infra-annuelle, ce qui est une garantie supplémentaire qu’offre le Gouvernement.

S’agissant de l’absence de concertation, cette mesure a été largement débattue pendant la campagne présidentielle et, par là même, validée par les Français.

M. Jean-Philippe Tanguy. Nous voterons contre les amendements de suppression. Nous saluons le fait que la majorité très relative fasse appliquer la promesse de Marine Le Pen, faite en août 2021, de supprimer la redevance.

En revanche, ne pas privatiser le service public n’a pas de sens, car on reprend d’une main ce qu’on a donné de l’autre. Nous voterons donc la suppression de la redevance, même si nous aurions préféré privatiser les médias, qui peuvent se débrouiller seuls en toute liberté et indépendance.

M. David Guiraud. Je rappelle que l’on parle aussi de la vie des gens : diminuer les subventions à l’audiovisuel renforce la précarité des conditions de travail. En 2021, une expertise sur les risques psychosociaux dans les antennes de Radio France a fait état de conditions de travail illégales pour les nouveaux journalistes et dues à un manque de moyens : voilà concrètement à quoi conduit l’asphyxie de l’audiovisuel.

Par ailleurs nous avons besoin d’un audiovisuel public car c’est son caractère public qui permet de conserver un contrôle sur la manière de traiter les sujets. Certaines chaînes d’information continue privées, sur lesquelles nous n’avons aucun contrôle, font la promotion permanente de certains candidats : cela fait bien courir un risque démocratique.

Mme Marie-Christine Dalloz. Le groupe Les Républicains n’est pas opposé à la suppression de la redevance. Celle-ci soulève toutefois le problème majeur du financement de l’audiovisuel public. L’indépendance suppose une autonomie financière ; or un financement par l’État ne garantit pas l’indépendance des médias français.

Mme Perrine Goulet. La suppression de la CAP était une promesse du candidat Macron : c’est un impôt injuste, payé par tous indépendamment de leurs revenus. Par ailleurs, certains organismes disposent également de moyens fournis par le budget de l’État sans que cela nuise à leur indépendance. Du reste, le budget de l’État complète déjà la redevance audiovisuelle. Il ne faut donc pas avoir peur : le budget sera abondé, comme cela se pratique depuis des années.

M. Philippe Brun. En cinq ans, il y a eu 50 milliards d’euros de baisses d’impôt, financées par de la dette : suppression de la taxe d’habitation – 25 milliards non financés – prélèvement forfaire unique – 1,8 milliard – et j’en passe… La suppression de la redevance sera financée par de la dette. Notre collègue Tanguy a le mérite de la cohérence puisque lui, au moins, propose de privatiser l’audiovisuel public : là, la suppression de recettes est financée par une économie. Il faut mettre fin à cet engrenage qui dégrade profondément les finances publiques.

Mme Lise Magnier. Nous soutenons la suppression de cet impôt injuste qu’est la redevance audiovisuelle. Le budget général de l’État participe déjà au financement de l’audiovisuel public. Nous allons de plus examiner un amendement du rapporteur général visant à permettre aux parlementaires d’inscrire chaque année dans le budget le montant du financement de l’audiovisuel public.

Mme Sophie Taillé-Polian. La question n’est pas de savoir si cet impôt est juste mais si nous souhaitons garantir à l’audiovisuel public une taxe affectée qui assure son indépendance. Vous proposez une perte sèche de la taxe affectée, qui sera compensée ou pas, dans la durée ou pas. L’expérience nous a montré que ce n’est jamais le cas : la suppression de la taxe d’habitation n’est pas compensée, pas plus que la suppression des recettes générées par la publicité dans l’audiovisuel public, voulue par M. Sarkozy, qui n’a été compensée que pendant deux ans.

Nous avons des solutions alternatives pour remplacer cet impôt injuste ; mais ce ne serait pas la première fois que vous refusez de telles propositions.

M. Charles de Courson. Le Président de la République avait certes inscrit la suppression de la redevance dans son programme, mais ce n’est pas lui qui vote les impôts : ce sont les parlementaires. Ceux qui ont défendu cette proposition n’ont réuni que 25 % des voix aux élections législatives : n’utilisez donc pas cet argument, qui ne tient absolument pas politiquement.

À ceux qui disent que cet impôt n’est pas juste, je tiens à rappeler que l’État a compensé 700 millions d’euros pour les près de 5 millions de familles qui ne le payent pas, principalement en raison de leurs revenus. Par ailleurs, il est juste de payer un service rendu. Je suis contre les affectations d’impôts qui n’ont rien à voir avec ce à quoi ils sont affectés, mais ce n’est pas le cas en la matière : il faut avoir un téléviseur pour payer la redevance, quel que soit le niveau de revenus – le prix du pain ne change pas en fonction de vos revenus, que je sache ! Tous ces arguments ne tiennent pas.

La commission rejette les amendements de suppression CF2, CF43, CF72, CF154 et CF188.

M. Jean-Philippe Tanguy. Notre amendement CF230 à l’article 1er a été déclaré irrecevable au motif qu’il créerait une charge. Or il s’agissait de privatiser France Télévisions, ce qui rapporte de l’argent ; d’ici là, nous ne faisions que maintenir les crédits déjà prévus. Je ne comprends donc pas cette décision.

M. le président Éric Coquerel. Votre amendement comportait deux parties. La première, sur la privatisation, ne posait pas de problème de recevabilité. En revanche, la deuxième partie prévoyait un remboursement des subventions perçues par les sociétés de l’audiovisuel public, lesquelles entrent dans le champ de l’article 40. Un tel remboursement constituerait donc une charge pour elles. Je vous invite à voir avec les administrateurs une autre rédaction en vue de la séance.

Amendement CF155 de Mme Sarah Legrain.

M. Michel Sala. Il vise à proposer une alternative à la suppression pure et simple de la redevance audiovisuelle, à savoir une contribution progressive en fonction des revenus, telle que proposée par Julia Cagé. Celle-ci est appliquée en Norvège, où les montants payés par les ménages les plus modestes ont fortement diminué ; comme cela est compensé par une augmentation des montants payés par les plus aisés, les ressources allouées à l’audiovisuel public sont maintenues.

Le redevable de cette nouvelle taxe serait le foyer au sens fiscal du terme et non plus le foyer au sens de la taxe d’habitation. Il est donc possible de réformer la redevance audiovisuelle pour la rendre plus juste, permettre un gain de pouvoir d’achat à ceux qui en ont besoin et garantir un financement pérenne et indépendant à l’audiovisuel public.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF155.

Successivement, suivant les avis du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF59 de Mme Emmanuelle Anthoine et adopte l’amendement de précision CF270 du rapporteur général (amendement 169) et l’amendement rédactionnel CF61 de Mme Emmanuelle Anthoine (amendement 170).

Elle adopte l’article 1er modifié.


Après l’article 1er

Amendement CF177 Mme Karine Lebon.

M. Nicolas Sansu. Il vise à instaurer une taxation exceptionnelle des dividendes de 10 % pour l’année 2021.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF177.

Amendement CF51 de Mme Sophie Taillé-Polian.

Mme Sophie Taillé-Polian. Il vise à remplacer la redevance audiovisuelle, obsolète, par un impôt progressif. Il est nécessaire d’augmenter les moyens alloués à l’audiovisuel public afin de soutenir l’industrie culturelle et le spectacle vivant, ainsi que pour lutter contre les déserts médiatiques. L’objectif est donc d’augmenter la contribution des Français, mais de manière mieux répartie, en baissant celle des ménages les plus modestes.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. En aucune manière nous n’avons la volonté de remettre en cause le service public audiovisuel ou son bien-fondé. Je viens d’un département rural et je sais l’importance de la culture et de ces chaînes de télévision en particulier. Nous voulons redonner du pouvoir d’achat aux Français, non remettre en cause l’audiovisuel public ou son financement. Nous intégrerons celui-ci dans la loi de programmation des finances publiques, nous créerons une mission spécifique et nous en débattrons au Parlement : vos craintes ne sont donc assises sur aucune réalité.

Avis défavorable à votre amendement car le dispositif proposé viendrait s’ajouter à celui créé par l’article 1er et reviendrait à porter à 6 milliards d’euros les moyens en faveur de l’audiovisuel public, soit un doublement du financement : cela ne tient pas la route.

De plus, il est contraire à l’article 3 de la loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques qui prévoit que, à compter du projet de loi de finances pour 2025, l’affectation d’impositions à des tiers ne peut être maintenue que si ces impositions sont en lien avec les missions de service public qui lui sont confiées. Or l’impôt sur le revenu n’a pas de lien avec l’audiovisuel public.

M. Mathieu Lefèvre. Notre philosophie n’est pas de rendre un impôt plus progressif ni de doubler les revenus de l’audiovisuel public : c’est de supprimer un impôt et de redonner du pouvoir d’achat aux Français. Nous ne partageons donc pas votre philosophie, même si nous pouvons nous rejoindre sur l’objectif.

L’indépendance de l’audiovisuel public n’est pas corrélée aux crédits budgétaires. Ce n’est pas parce que nous aurons des crédits budgétaires que l’audiovisuel public ne sera pas indépendant. Il y a dans ce beau département du Val-de-Marne que nous connaissons bien l’Institut national de l’audiovisuel et le projet de loi de finances rectificative que nous examinons aujourd’hui permettra de garantir les ressources de cet Institut. Nous verrons lors de la loi de finances initiale pour 2023 comment les garantir de façon pluriannuelle.

Mme Sophie Taillé-Polian. J’aimerais beaucoup croire en votre volonté de maintenir les moyens de l’audiovisuel public. Ces cinq dernières années, ils n’ont fait que baisser.

La commission rejette l’amendement CF51.

Amendement CF180 de Mme Karine Lebon.

M. Nicolas Sansu. Il vise à taxer les entreprises là où la richesse est produite, en déterminant les bénéfices imposables comme la part du chiffre d’affaires réalisée en France dans le total du chiffre d’affaires du groupe, rapportée à ses bénéfices d’ensemble.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Le dispositif se heurte aux conventions fiscales internationales, qui répartissent entre pays le droit d’imposer et l’assiette imposable, selon des modalités qui ne sont pas celles que vous prévoyez. Les conventions étant supérieures à la loi, voter cette disposition n’aurait aucun effet pratique puisqu’elle ne pourrait pas être appliquée.

M. Nicolas Sansu. Nous en débattrons en séance.

La commission rejette l’amendement CF180.

Amendement CF231 de M. Jean-Philippe Tanguy.

M. Jean-Philippe Tanguy. L’amendement vise à trouver de nouvelles recettes et rétablir un certain ordre économique et fiscal. Il s’agit de taxer à hauteur de 50 % les surprofits réalisés par les très grandes entreprises au troisième et quatrième trimestres de l’année 2021, par rapport à 2019. On rétablira par là un semblant d’équilibre, après l’aide dont ces entreprises ont bénéficié lors de la crise sanitaire et les effets de marché dont elles profitent depuis l’automne 2021.

Si les forces de gauche veulent modifier les recettes de l’État dans ce projet de loi de finances rectificative, il faudra travailler à une solution commune puisque, comme nous, elles ne pourront y parvenir seules.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Nous avons longuement discuté du bénéfice, pour les entreprises et l’économie, de baisser l’impôt sur les sociétés lorsque celui-ci a été ramené à 25 %. Nous avons recréé un climat de confiance pour l’investissement dans notre pays, dont bénéficient nos entreprises et les salariés. Pour cela, la constance est nécessaire : il ne faut pas modifier la fiscalité d’une année sur l’autre.

Le critère du chiffre d’affaires ne semble pas satisfaisant car il peut aller de pair avec des marges faibles. A contrario, le chiffre d’affaires d’entreprises à très forte valeur ajoutée peut être moins élevé.

L’amendement est en outre inopérant car la période de référence semestrielle ne recouvre pas nécessairement les dates de clôture des exercices.

Enfin, il est économiquement dangereux car il frappe toutes les entreprises qui ont vu leurs profits augmenter, et sanctionne la reprise économique à un moment où nous avons besoin que ces entreprises investissent.

L’amendement mériterait donc d’être retravaillé en vue de la séance.

Mme Christine Pires Beaune. Je partage votre objectif mais l’amendement CF249, qui prévoit une taxation exceptionnelle de 25 % sur les superprofits, semble préférable. Il s’agit de mettre à contribution les sociétés qui ont réalisé des surprofits du fait de la crise sanitaire et de la guerre, sans inventer quoi que ce soit.

Mme Véronique Louwagie. Nous ne voterons pas l’amendement CF231 qui ne cible pas bien les entreprises concernées. Une mission parlementaire d’information qui permettrait d’identifier les entreprises qui ont profité de la spéculation serait souhaitable.

La commission rejette l’amendement CF231.

Amendements CF167 de M. Michel Sala, CF187 de Mme Karine Lebon et CF239 de Mme Christine Pires Beaune (discussion commune).

M. Michel Sala. L’amendement CF167 vise à rétablir et renforcer l’ISF. Selon le deuxième rapport du comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital de France Stratégie, sa suppression n’entraîne aucune contrepartie positive en matière de créations d’emploi ou d’investissement. Aucune des études empiriques publiées à ce jour n’est parvenue à mettre en évidence qu’une réforme portant sur la fiscalité des ménages en matière de revenus du capital a eu un impact significatif sur l’investissement des entreprises. Les seuls effets ont été un accroissement du niveau d’inégalité et un affaiblissement du budget de l’État. L’Institut des politiques publiques souligne également l’absence de rentrées fiscales occasionnées par le retour d’exilés fiscaux, contrairement à ce qu’avait annoncé le Gouvernement.

Par ailleurs, l’économiste Christian Chavagneux indique que le patrimoine des 500 plus grandes fortunes a quasiment doublé depuis 2017, soit près de 500 milliards d’augmentation. Si l’ISF avait été maintenu dans sa version antérieure à sa suppression, il n’aurait rapporté que 12 milliards sur la même période. Cela aurait été insuffisant pour corriger cette accumulation excessive. Il convient donc de renforcer la progressivité de l’ISF, pour en faire un impôt plus juste.

L’amendement CF167 reprend un barème plus progressif, soutenu par la fondation Copernic. Les recettes attendues pourraient facilement atteindre 10 milliards d’euros.

M. Nicolas Sansu. Nous approfondirons ce sujet lors du débat dans l’hémicycle, le seul qui compte vraiment.

M. Philippe Brun. La suppression de l’ISF, adoptée en 2017, a coûté 4,5 milliards d’euros et a été très peu efficace puisque les exilés fiscaux ne sont pas revenus.

Nous avons besoin d’une imposition du capital : c’est un gage d’égalité et de rentrées fiscales. On peut estimer que le rendement de 5 milliards est suffisant pour maintenir ou du moins rétablir l’ISF.

Jean Jaurès disait que la fiscalité sur le capital est la formule fiscale de la démocratie républicaine. Nous nous honorons en rétablissant en France une vraie fiscalité sur le capital.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. En supprimant la taxation du stock du patrimoine mobilier en 2017, nous avons mis fin à une anomalie française, qui fragilisait notre économie dans la durée. L’investissement est un choix qui engage sur une période souvent longue, et la stabilité fiscale est capitale.

Les derniers travaux du comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital ont montré que la suppression de l’ISF, conjointement à l’instauration du prélèvement forfaitaire unique, a permis de rapprocher la fiscalité du capital en France des standards internationaux. Les réformes de 2018 ont eu un effet positif sur la mobilité fiscale, avec une diminution des départs et un doublement des retours, même s’ils ne concernent que quelques centaines de mouvements.

Enfin, la normalisation de la fiscalité appliquée à la détention du patrimoine s’est inscrite dans une politique d’ensemble, illustrée au premier chef par la loi relative à la croissance et à la transformation des entreprises, pour inciter l’argent de la finance à irriguer l’économie réelle et soutenir l’investissement productif et le développement de l’économie.

Il faut aller plus loin, notamment pour accroître le partage de la valeur au sein des entreprises, en soutenant l’actionnariat salarié, la participation et l’intéressement.

La commission rejette successivement les amendements CF167, CF187 et CF239.

Amendements identiques CF152 de Mme Marianne Maximi et CF249 de Mme Christine Pires Beaune et amendement CF41 de M. Nicolas Thierry (discussion commune).

M. David Guiraud. Au-delà de nos divergences et de nos débats, certains sujets d’intérêt général peuvent nous réunir. Nous avons tous en commun de détester les profiteurs de crise.

En septembre 2021, Michel-Édouard Leclerc affirmait que le prix d’un container traversant l’océan Pacifique était passé de 2 000 à 18 000 euros. L’amendement CF152 instaure une taxe visant les producteurs de gaz, de pétrole et les sociétés de transport maritime de marchandises. Tandis que nous discutons de la dépréciation des salaires au regard de l’inflation, les bénéfices des profiteurs de crise explosent : Total a dégagé quatorze milliards d’euros de profits en 2021 et CMA CGM, le leader mondial du fret maritime, dix-sept milliards. Pour Total, ces bénéfices sont la conséquence directe des prix exorbitants du carburant à la pompe. Dans ce contexte, le groupe ne propose qu’une ristourne minime sur quelques aires d’autoroutes pendant que son PDG augmente son salaire de 52 %. De même, CGA CGM a annoncé une petite baisse de ses tarifs, qui se répercutent dans le prix des produits en rayon.

Allons-nous laisser cela perdurer ? J’espère que l’amendement CF152 sera adopté : il s’agit de personnes qui profitent de la crise et s’engraissent sur le dos des Français.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement CF249 a pour objet une taxe exceptionnelle sur une période bornée : 2022 et 2023. Elle cible les entreprises gazières, pétrolières, de transport maritime et les sociétés concessionnaires d’autoroutes, lesquelles, malgré la guerre en Ukraine et la pandémie, ont engrangé des bénéfices exceptionnels. Sur le seul premier trimestre 2022, Total a réalisé cinq milliards de bénéfices, en ayant provisionné dans ses comptes environ quatre milliards pour la dépréciation de ses actifs en Russie.

M. Nicolas Thierry. Dans un contexte d’explosion des prix de l’énergie et de l’alimentation, y compris des produits d’hygiène, ce qui place en grande difficulté une partie croissante de nos concitoyens, il faudra trouver des moyens pour dégager de nouvelles recettes, notamment pour que les ménages les plus modestes en bénéficient.

L’amendement CF41 instaure en 2022 une contribution exceptionnelle de 25 % sur le résultat imposable des grandes compagnies du secteur énergétique, qui réalisent un chiffre d’affaires supérieur à un milliard d’euros. Il ne cible que les multinationales dont le modèle économique ne serait pas déstabilisé par la contribution. La flambée des prix de l’énergie nous place sous pression alors que ces entreprises enregistrent des bénéfices stratosphériques, uniquement en raison du retour de la guerre sur notre continent. L’initiative, encouragée par la Commission européenne et l’Agence internationale de l’énergie, est déjà en vigueur au Royaume-Uni et en Italie. Il est légitime de demander à ces grands groupes énergétiques de participer pleinement à l’effort de solidarité.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. De nombreuses entreprises réalisent des profits très élevés. La question de leur contribution au pouvoir d’achat des Français se pose. Il sera utile d’en débattre sereinement dans l’hémicycle.

Ces amendements présentent toutefois quelques faiblesses. D’abord, ils mélangent des secteurs qui n’ont rien à voir entre eux : contrairement aux entreprises du secteur énergétique, les autoroutes ne semblent pas avoir bénéficié directement de la guerre en Ukraine. Il y a par ailleurs un fort risque de contentieux puisque l’article 32 du protocole signé entre les sociétés concessionnaires d’autoroute et l’État prévoit l’isofiscalité. La disposition pourrait ainsi être annulée parce qu’elle inclut le secteur des autoroutes.

Le groupe Total réalise la majorité de ses bénéfices hors de France, sur son activité de production et sur la revalorisation de ses stocks, en fonction de l’évolution du baril du pétrole. En France, l’activité de recherche et développement, les frais de siège et les raffineries diminuent le résultat. L’intérêt de la surtaxe serait donc moindre que ce que l’on peut imaginer.

La comparaison avec les autres pays européens ne va pas de soi. Le Royaume-Uni dispose d’une activité de production, notamment de gaz, en mer du Nord. Ces entreprises ont vu la valeur de leur stock augmenter avec la hausse des prix de l’énergie, ce qui n’est pas le cas de Total en France.

Enfin, EDF est déjà lourdement mise à contribution : la hausse des volumes d’électricité vendus au prix de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique à ses concurrents, décidée dans le cadre du bouclier tarifaire, lui coûte 10,2 milliards d’euros de marge d’exploitation en 2022.

Si on taxe davantage Total, et qu’il répercute la contribution sur le prix à la pompe, on n’aura pas apporté de gain de pouvoir d’achat à nos concitoyens. Comme le ministre chargé de l’économie Bruno Le Maire nous y invite, il faut mettre une pression forte sur ces entreprises pour qu’elles diminuent les prix de leurs produits.

Enfin, la tentation de taxer toujours plus les bénéfices, qui sont un moteur de l’investissement, notamment en matière d’énergies renouvelables, m’inspire quelques réserves.

M. le président Éric Coquerel. Si vous taxez Total et que vous bloquez les prix, il n’y aura pas de souci !

M. Mathieu Lefèvre. Le groupe Renaissance s’opposera à toute hausse d’impôt ou création de taxe, notamment si elles touchent les entreprises, car nous ne voulons pas pénaliser leur compétitivité et l’emploi dans notre pays. Lors du précédent quinquennat, nous avons baissé les prélèvements obligatoires sur les entreprises de 26 milliards d’euros. Les résultats obtenus en matière de compétitivité, d’emploi et de taux de chômage sont considérables. Nous n’entendons pas en dévier.

Nous irons même plus loin à l’automne, en supprimant pour 7 milliards d’euros de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, avant que les entreprises ne réalisent des bénéfices.

Cela étant, on ne peut pas négliger l’existence de surperprofits ou les questions liées au partage de la valeur. Certaines entreprises se sont objectivement enrichies, parfois sur le dos de leurs salariés. Mais nous ne voulons pas d’un outil visant à augmenter les impôts pour contraindre les entreprises : il serait inefficace. Faisons confiance aux entreprises ! Si elles n’ont pas redistribué la valeur d’ici six à huit mois, nous en rediscuterons.

M. Jean-Philippe Tanguy. J’ai entendu l’appel de ma collègue à dépasser les clivages et voter des amendements de bon sens. En l’espèce, monsieur le rapporteur général, la liste des entreprises ciblées me semble plutôt très succincte. Certaines, telles les banques ou la grande distribution, ont enregistré des profits illégitimes – les propos sensés de M. Leclerc peuvent cacher les autres avantages de son secteur. Le CAC 40 a enregistré 160 milliards d’euros de bénéfices en 2021, alors que le précédent record s’établissait à 60 milliards !

Il y a bien là un désordre, et le rôle de l’État est de rétablir l’ordre économique. En 2022, ces surprofits seront surréalistes. Les Français ne comprennent pas ce qui se passe dans le pays, lorsqu’ils comparent ces profits records à leur situation.

Nous voterons donc les amendements, même si j’invite leurs auteurs à les retravailler pour inclure l’ensemble des entreprises qui ont réalisé des surprofits.

Mme Marie-Christine Dalloz. Des recettes supplémentaires d’impôt sur les sociétés de 10 milliards d’euros ont été perçues sur l’acompte d’avril 2022 : cela signifie bien que les recettes des entreprises ont augmenté.

Le sujet pose un cas de conscience. Que les amendements fassent uniquement référence au chiffre d’affaires, à l’impôt ou au résultat comptable me semble limité. Il faut identifier tant les superprofits que les spéculateurs. Le prix du baril, aujourd’hui et il y a dix ans, comme le prix à la pompe sont des réalités qu’il faut prendre en considération. Je souhaite moi aussi que la commission des finances lance une mission flash pour détecter l’existence de superspéculation, qui méritera d’être prise en considération dans le cadre du budget primitif pour 2023.

Mme Alma Dufour. Devant de tels chiffres, il est heureux que vous reconnaissiez qu’il y a un problème ! Vous nous reprochez d’être anti-entreprises. Nous ne cherchons pas seulement à protéger le pouvoir d’achat des Français : ce que nous voulons, c’est protéger toutes les autres entreprises qui sont victimes de la spéculation de certains secteurs.

Il est inquiétant que vous n’apportiez aucune réponse à ces questions. Vous avez refusé le blocage des prix, qui visait à limiter ces effets, par exemple la non-répercussion par Total d’une éventuelle taxe sur les prix de l’essence. Vous avez refusé notre amendement d’appel sur le changement de calcul de l’impôt, qui permettait d’imposer la vente de produits pétroliers en France. Vous vous plaignez du coût exorbitant pour les finances publiques de vos coups de pouce. Nous vous disons qu’ils n’ont aucun effet sur les Français, mais vous niez la réalité, vous niez les chiffres de l’INSEE. M. Bruno Le Maire a vu un enjeu dans la superspéculation et a dit que les entreprises seraient sanctionnées. Mais vous n’apportez aucune proposition concrète, vous ne faites que vous plaindre !

C’est pourquoi nous maintenons nos amendements, qui posent de vraies questions. Nous ne nous contenterons pas d’un report en séance ou d’une éventuelle commission d’enquête.

La commission rejette les amendements identiques CF152 et CF249 puis l’amendement CF41.


Article 2
Report d’un an de la suppression du tarif réduit de l’accise
sur le gazole non routier

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article reporte d’un an la suppression du tarif favorable appliqué aux consommations de gazole non routier dont l’entrée en vigueur est, dans le droit en vigueur, prévue au 1er janvier 2023.

Par rapport à la trajectoire prévue dans le cas où la suppression de ce tarif réduit interviendrait le 1er janvier 2023, l’impact budgétaire du présent article est évalué à 600 millions d’euros en 2023 et 270 millions d’euros en 2024.

Dernières modifications législatives intervenues

Le régime fiscal du gazole non routier a été en partie transféré dans le code des impositions sur les biens et services par l’ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services et transposant diverses normes du droit de l’Union européenne.

Auparavant, la suppression du tarif réduit du GNR avait été prévue par l’article 60 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, puis différée une première fois par l’article 6 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 et une seconde fois par l’article 7 de la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté un amendement de son rapporteur général supprimant cet article afin de le rétablir en seconde partie. En effet, ses dispositions n’affectent pas l’équilibre budgétaire de l’État pour 2022.

I.   L’État du droit

A.   le gazole non routier bénéficie d’un tarif spécifique, dont la fin a été plusieurs fois reportée

1.   Qu’est-ce que le gazole non routier ?

L’expression « gazole non routier » (GNR) désigne le gazole utilisé pour le fonctionnement de moteurs qui ne servent pas à la propulsion de véhicules sur route ([38]). Ses principaux utilisateurs sont les secteurs agricole, industriel et des travaux publics.

Le GNR est identique au gazole ordinaire mais, parce qu’il bénéficie d’un avantage fiscal, il est distribué par un réseau spécifique et est coloré en rouge écarlate.

2.   Le tarif applicable au GNR

Un tarif réduit de taxe sur les carburants a été mis en place pour le GNR en 1966 ([39]) afin d’aider à la mécanisation de certains secteurs de l’économie, notamment l’agriculture.

Ce tarif avantageux a été maintenu et constitue aujourd’hui une aide à la compétitivité des secteurs concernés.

Il se traduit par un tarif d’accise ([40]) ([41]) spécifique, environ trois fois inférieur au tarif normal. Ce tarif s’élève à 18,82 euros par mégawattheure ([42]) contre 59,40 euros par mégawattheure pour le tarif normal. Depuis le 1er janvier 2022, ces dispositions figurent à l’article L. 312-35 du nouveau code des impositions sur les biens et services (CIBS).

Le secteur agricole bénéficie, au sein de ce dispositif, d’un tarif encore inférieur, égal à 3,86 euros par mégawattheure ([43]). La différence entre le tarif réduit du GNR et ce tarif spécifique au secteur agricole est obtenue par le remboursement des consommateurs après l’achat.

3.   Une fin programmée et plusieurs fois reportée

La fin du tarif réduit d’accise pour le GNR avait été initialement proposée par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2019 ([44]). Toutefois, il avait été alors décidé de différer cette mesure afin d’approfondir la concertation avec les secteurs concernés, si bien qu’aucune mesure n’avait finalement été adoptée en loi de finances pour 2019.

a.   2019 : la suppression progressive du tarif du GNR pour la plupart des secteurs, doublée de mesures d’accompagnement

Parce que le tarif réduit dont bénéficie le GNR est apparu opposé aux objectifs de réduction de la consommation de carburant et de la transition énergétique, la loi de finances pour 2020 avait prévu ([45]) sa suppression progressive en trois étapes entre le 1er juillet 2020 et le 1er janvier 2022.

Toutefois, les tarifs réduits du GNR devaient demeurer applicables pour :

– les usages agricoles ;

– les opérations de damage et de déneigement des routes de montagne ;

– le transport ferroviaire ;

– les segments des industries extractives fortement exposés à la concurrence internationale ;

– la manutention portuaire.

De plus, la suppression progressive de cet avantage était compensée par des mesures d’accompagnement :

– un mécanisme d’indexation des prix pour les entreprises de transport frigorifique ;

– la mise en place d’un système de « pieds de facture » permettant de répercuter les hausses du tarif du GNR sur les contrats en cours ;

– un suramortissement pour certains matériels et moteurs pour les entreprises de quatre secteurs, à savoir celles du BTP, celles produisant des substances minérales solides, les exploitants aéroportuaires et les exploitants de remontées mécaniques et de domaines skiables ;

– un suramortissement pour les PME distribuant exclusivement du GNR.

b.   2020 : Premier report

Face à la crise sanitaire, l’entrée en vigueur de la suppression de l’avantage fiscal du GNR a été reportée au 1er juillet 2021 par la troisième loi de finances rectificative pour 2020 ([46]). Par la même occasion, le caractère progressif de la disparition de cet avantage a également été abandonné.

c.   202