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N° 439

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 5 novembre 2022.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2022
(n° 393),

PAR M. Jean-RenÉ CAZENEUVE

Rapporteur général,
Député

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION

exposÉ gÉnÉral

I. Le maintien d’une croissance solide en 2022 en dÉpit de nombreuses incertitudes macroÉconomiques

A. Une croissance lÉgÈrement revue À la hausse

B. La persistance d’un contexte fortement inflationniste

II. L’objectif de redressement des finances publiques est conciliÉ avec la mobilisation de nouveaux moyens pour soutenir l’Économie et le pouvoir d’achat des français

A. une lÉgÈre amÉlioration du dÉficit public

1. Le déficit des administrations publiques

2. Le solde budgétaire et le déficit à financer de l’État

B. La hausse du rendement des recettes publiques

1. Les prélèvements obligatoires des administrations publiques

2. Les recettes de l’État

a. L’impôt sur le revenu

b. L’impôt sur les sociétés

c. La taxe sur la valeur ajoutée

d. La taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE)

e. Les autres recettes fiscales nettes

f. Les recettes non fiscales

3. La baisse des prélèvements sur recettes

C. De nouvelles dÉpenses qui s’accompagnent d’une volontÉ de garantir l’équilibre

1. Le niveau des dépenses publiques est légèrement revu à la hausse

2. De nouvelles dépenses de l’État pour atténuer les effets de l’inflation sur les ménages et les entreprises

a. Des ouvertures nettes de crédits à l’occasion de la première loi de finances rectificative de l’année en réponse à la dégradation du contexte macroéconomique…

b. …complétées par des moyens supplémentaires à l’occasion du présent projet de loi

D. L’incidence positive de l’évolution du solde des budgets annexes et des comptes spéciaux

1. Les mouvements relatifs aux budgets annexes

2. Les mouvements relatifs aux comptes spéciaux

travaux de la commission

auditions de la commission

Audition de M. Gabriel Attal, ministre dÉlÉguÉ chargÉ des comptes publics

Audition de M. Pierre Moscovici, prÉsident du Haut Conseil des finances publiques

examen en commission

examen des articles

Article liminaire Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2022

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER : Dispositions RELATIVES AUX RESSOURCES

Avant l’article 1er

Article 1er Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

Article 2 Modification des ressources du compte d’affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

Après l’article 2

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 3 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

Article additionnel avant l’article 4 : Inscrire le taux moyen et le taux marginal d’imposition sur l’avis d’imposition du contribuable

Avant l’article 4

Article additionnel avant l’article 4 Rapport sur la situation du marché des granulés de bois et des bûches de bois de chauffage et sur l’opportunité de mesures d’aide aux consommateurs.

Avant l’article 4

TITRE PREMIER : AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2022 - CRÉDITS DES MISSIONS

I. - AUTORISATION DES CRÉDITS DES MISSIONS

Article 4 et état B Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Article 5 et état C Budgets annexes : annulations de crédits

Article 6 et état D Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits

II. - PLAFONDS DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS

Article 7 Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

Article 8 Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

TITRE II : AUTRES DISPOSITIONS

Écologie, développement et mobilité durables

Article 9 Chèque énergie « fioul » et chèque énergie exceptionnel

Relations avec les collectivités territoriales

Article 10  Répartition de la dotation au titre de la compensation aux départements de la revalorisation anticipée du revenu de solidarité active (RSA) de 4 %

Après l’article 10


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   INTRODUCTION

Le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2022 propose de protéger les Français face aux dangers que sont l’inflation élevée, la guerre en Ukraine et les aléas climatiques, et de garantir la maîtrise de nos finances publiques – en s’appuyant sur la résilience de l’économie française.

Pour répondre tout d’abord au coût très élevé de l’énergie, le Gouvernement propose des ouvertures de crédits importantes mais mesurées. Ainsi, 1,4 milliard d’euros sont prévus pour élargir le champ du chèque énergie et en augmenter le montant.

Il s’agit ainsi de mettre en place un chèque énergie exceptionnel de 200 euros pour les ménages qui bénéficient déjà du dispositif de droit commun, et de 100 euros pour les ménages dont les revenus relèvent des troisième et quatrième déciles. Cette mesure a pour objet de compenser partiellement, pour les 40 % des ménages les plus modestes, le relèvement à venir de 15 % des tarifs de fourniture d’électricité et de gaz dans le cadre de la prolongation en 2023 du bouclier tarifaire. Mi-septembre 2022, le Gouvernement estimait que ce relèvement de 15 % conduirait à une hausse moyenne des factures de l’ordre de 25 euros par mois pour les ménages qui se chauffent au gaz, au lieu d’environ 200 euros par mois sans bouclier tarifaire, et à une augmentation moyenne de l’ordre de 20 euros par mois pour les ménages qui se chauffent à l’électricité contre 180 euros par mois sans le bouclier tarifaire.

Il s’agit ainsi également de prévoir, dans le prolongement de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 (LFR 1 pour 2022) qui a ouvert 230 millions d’euros pour permettre le versement d’une aide aux ménages qui, se chauffant au fioul, ne pouvaient pas bénéficier du bouclier tarifaire, un chèque énergie spécifique de 200 euros pour ces ménages dès lors que leurs revenus relèvent des premier et deuxième déciles, et de 100 euros pour ceux des troisième à cinquième déciles. Au total, 1,6 million de foyers se chauffant au fioul sont concernés par cette mesure.

Le présent projet de loi prévoit, ensuite, une aide destinée aux opérateurs de l’État qui sont parmi les plus gravement affectés par l’augmentation de leurs factures d’énergie. Outre plusieurs opérateurs rattachés au ministère de la culture, les universités et les établissements de recherche devraient bénéficier d’une ouverture de crédits de 275 millions d’euros à ce titre.

Le maintien à un niveau élevé des prix des carburants conduit également à des ouvertures de crédits. 200 millions d’euros sont ainsi prévus pour nos forces armées. Par ailleurs, la prolongation de la remise à la pompe à hauteur de 30 centimes par litre jusqu’au 15 novembre, avant qu’elle ne s’établisse à 10 centimes par litre jusqu’au 31 décembre, nécessite l’ouverture de 60 millions d’euros sur les 400 millions de son coût total, le solde étant financé par la mobilisation de fonds non encore consommés.

Au-delà de ces mesures destinées à amortir le choc énergétique, le présent projet de loi propose d’ouvrir des crédits dans trois secteurs principaux.

1,1 milliard d’euros seraient ouverts sur le programme Équipements des forces de la mission Défense. Il s’agit ainsi, selon le Gouvernement, de « couvrir les surcoûts liés aux activités opérationnelles des forces armées (opérations extérieures et missions intérieures, renforcement du flanc oriental de l'OTAN), et de financer la mise en cohérence des moyens des forces avec le contexte géostratégique (activité, matériels de déploiement, munitions) ».

450 millions d’euros compléteraient les moyens en faveur des agriculteurs, pour les aider à faire face aux conséquences de la crise ukrainienne sur le coût des intrants, à l’influenza aviaire, à un épisode tardif et aigu de gel au printemps et à la crise de la filière porcine.

2 milliards d’euros supplémentaires bénéficieraient à France compétences. Alors qu’un même montant a déjà été ouvert en LFR 1 pour 2022, le Gouvernement justifie cette demande de crédits par « des besoins de trésorerie identifiés dans les dernières projections financières qui traduisent à nouveau le dynamisme des dispositifs de formation notamment en apprentissage en faveur des jeunes et des actifs ». En tout état de cause, il convient de mener une réflexion approfondie sur le modèle de financement de France compétences, dont les dépenses sont, depuis plusieurs années, supérieures à ses recettes, contrairement aux principes financiers qui ont présidé à sa création.

Si le Gouvernement propose ainsi un ensemble d’ouvertures de crédits fondés sur des besoins dûment identifiés en fin de gestion, leur financement s’appuie sur des recettes publiques en progression par rapport à leur montant estimé à l’occasion de la LFR 1 pour 2022. Les recettes fiscales nettes sont estimées à 315,2 milliards d’euros, en hausse de 4,2 milliards d’euros par rapport à la LFR 1 pour 2022, et au total de presque 30 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2022. Par rapport à la LFR 1 pour 2022, les recettes nettes d’impôt sur le revenu et d’impôt sur les sociétés sont notamment en hausse de 4,3 milliards d’euros, alors que le produit net de la TVA revenant à l’État serait en baisse de 0,6 milliard d’euros – le solde relevant principalement du dynamisme des recouvrements sur les impôts pesant sur le patrimoine.

Ces éléments illustrent la résilience de l’économie française, qui a résisté aux bouleversements économiques de l’année 2022. Les capacités structurelles de notre économie à affronter les chocs ont été renforcées depuis 2017 par les baisses d’impôt sur les ménages et les entreprises et par la mise en œuvre de réformes de long terme notamment en matière de formation et de marché du travail. Par ailleurs, les choix faits depuis un an pour protéger les ménages et les entreprises face à l’inflation ont été efficaces. Le Gouvernement maintient ainsi sa prévision de croissance à + 2,7 % en 2022, tout comme il maintient celle relative à l’inflation estimée en moyenne annuelle à 5,3 %. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) considère que ces estimations sont crédibles.

Au total, le Gouvernement anticipe une légère amélioration du solde des administrations publiques en 2022, le déficit s’établissant à – 4,9 % du PIB, contre 5 % anticipé par la loi de finances initiale et la LFR 1 – ce nouveau ratio étant considéré comme plausible par le HCFP, même s’il relève qu’il est affecté d’incertitudes importantes tant en dépenses qu’en recettes. S’agissant de l’État, le déficit à financer – compte tenu de l’impact sur le solde des reports opérés sur l’exercice 2022 – s’établirait à 172,3 milliards d’euros contre 178,4 milliards d’euros au titre de la LFR 1.

Cette évolution favorable du solde public ne doit pas être surinterprétée. Toutefois, elle montre qu’une politique budgétaire ambitieuse face aux crises et efficace pour préserver l’économie peut être également l’un des fondements d’une gestion sérieuse de nos finances publiques.

Il n’en reste pas moins qu’il convient de conforter et d’amplifier ces résultats par la définition et la mise en œuvre d’une trajectoire pluriannuelle soutenable – c’est l’objet du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027. Entre le refus de toute contrainte et la définition d’une trajectoire, il doit être possible de définir une voie qui permette de renforcer la lisibilité et la crédibilité de nos finances publiques. Elle est au demeurant indispensable, le HCFP souligne ainsi dans son avis le risque qu’une partie des fonds européens au titre de la facilité européenne pour la relance et la résilience (Next Generation UE) ne soit pas versée à la France à court terme, en l’absence d’adoption d’une loi de programmation de nos finances publiques.

Au total, le présent projet de loi, qui vise à garantir la protection des Français et le dynamisme de l’économie de notre pays tout en respectant une trajectoire budgétaire maîtrisée, s’inscrit dans le prolongement du « paquet pouvoir d’achat » adopté l’été dernier. Il devrait donc pouvoir recueillir l’assentiment de la majorité des forces politiques qui composent l’Assemblée nationale et le Sénat.

 

 


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   exposÉ gÉnÉral

I.   Le maintien d’une croissance solide en 2022 en dÉpit de nombreuses incertitudes macroÉconomiques

A.   Une croissance lÉgÈrement revue À la hausse

● Le Gouvernement est tenu d’actualiser le scénario macroéconomique pour l’année 2022 à l’occasion du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative (PLFR). Les données demeurent inchangées par rapport aux prévisions pour 2022 associées au projet de loi de finances pour 2023 en cours d’examen au Parlement.

Le Gouvernement révise la prévision de croissance pour l’année 2022 par rapport à celle de la loi du 16 août 2022 de finances rectificative (LFR 1), la portant de 2,5 % à + 2,7 %. Certes, l’écart à la prévision sous-tendant la loi du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 (LFI 2022), qui prévoyait une croissance de 4 %, demeure significatif, les conséquences de la guerre menée par la Russie en Ukraine sur l’économie mondiale étant massives et durables. Il n’en demeure pas moins que l’économie française confirme sa capacité de résistance.

La prévision de croissance du Gouvernement associée au présent PLFR apparaît en ligne, bien que légèrement supérieure, avec les publications les plus récentes.

PrÉvisions de croissance du PIB en volume en 2022

(en %)

Organisme

Prévision

Banque de France (15 septembre)

2,6

Rexecode (19 septembre)

2,6

OCDE (26 septembre)

2,6

Insee (6 octobre)

2,6

Consensus Forecast (10 octobre)

2,5

FMI

2,5

OFCE

2,6

Gouvernement (21 octobre)

2,7

Source : commission des finances.

Après une légère contraction au premier trimestre 2022, due aux restrictions liées à la vague Omicron de covid-19 et aux premiers effets de la guerre en Ukraine (– 0,2%), l’activité a été dynamique au deuxième trimestre (+0,5 %) avant de ralentir au troisième trimestre (+ 0,2 %), portant l’acquis de croissance à 2,5 % pour l’année ([1]). Selon le Haut Conseil aux finances publiques ([2]), la résilience de l’activité permet d’anticiper une croissance modérée pour le dernier trimestre.

Selon les nouvelles hypothèses présentées par le Gouvernement, la contribution à la croissance du PIB résulterait de la demande intérieure privée à hauteur de 1,6 point et de la demande publique à hauteur de 0,8 point. Par rapport au scénario macroéconomique présenté lors de l’examen de la LFR 1, la contribution de la demande privée est abaissée de 0,3 point alors que la contribution de la demande publique est rehaussée de 0,2 point. La contribution du commerce extérieur demeure nulle.

● La situation financière des entreprises est plus favorable qu’en LFR 1, avec une révision à la hausse de leur taux de marge de 31,5 % à 31,9 %. Le climat des affaires mesuré est stable et se maintient au-dessus de la normale, indiquant le dynamisme de l’activité à l’automne.

L’indice Purchasing Managers Index (PMI), qui mesure la confiance des directeurs d’achat par secteur, est orienté favorablement pour la France en septembre (+ 0,8 point) et s’établit à 51,2, un niveau supérieur au seuil de 50 à partir duquel il indique une expansion économique.

● Le taux d’épargne des ménages est en légère baisse (– 0,1 point par rapport à la LFR 1, s’établissant à 16,7 %), confirmant l’absence, à ce stade, de « surépargne » en réponse à l’inflation.

Selon les estimations de l’Insee, la consommation en volume des ménages (+ 2,3 % d’acquis pour 2022) est portée par leur consommation de services (+ 8,6 %) tandis qu’elle a reculé de 4,1 % depuis le début de l’année s’agissant des produits alimentaires et de 2,8 % pour l’énergie.

Actualisation des prÉvisions Économiques

(en %)

Composante

LFI 2022

LFR 1 2022

PLFR 2 2022

Croissance du PIB en volume

4,0

2,5

2,7

Consommation des ménages

7,0

2,8

2,5

Consommation des administrations publiques

– 1,5

1,4

2,4

Formation brute de capital fixe

4,7

2,9

2,3

dont entreprises non financières

5,1

2,0

1,4

Contribution des stocks

0

0

0,3

Contribution du commerce extérieur

– 0,4

0,0

0,0

Inflation (IPC)

1,5

5,0

5,3

Déflateur du PIB

1,4

2,3

2,8

Source : commission des finances.

B.   La persistance d’un contexte fortement inflationniste

● Après avoir enregistré une légère inflexion, l’inflation semble poursuivre sa tendance haussière.

Inflation d’ensemble et contribution par poste


Glissement annuel en %

Source : Insee, note de conjoncture, 6 octobre 2022.

L’Insee constate ainsi un glissement annuel des prix à la consommation de 6,2 % en octobre 2022, après un léger reflux en septembre 2022 à 5,6 %, qui semblait amorcer un ralentissement de la hausse des prix. Il s’agit d’un nouveau record pour l’année 2022 après le pic de juillet 2022 (+ 6,1 % en glissement annuel).

Évolution annuelle des prix sur les postes de consommation

(en %)

 

Octobre 2022

Alimentation

11,8

Tabac

0,3

Produits manufacturés

4,2

Énergie

19,2

Services

3,2

Total indice des prix à la consommation (IPC)

6,2

Source : Insee, Indice des prix à la consommation  – résultats provisoires, 28 octobre 2022.

L’augmentation des prix s’est diffusée à l’ensemble de l’économie. Ainsi, si l’énergie demeure le poste caractérisé par la plus forte inflation sur un an, la contribution la plus forte à l’inflation d’ensemble viendrait, d’octobre à décembre 2022, de la hausse des prix de l’alimentation ([3]).

Au titre du présent PLFR, le Gouvernement revoit sa prévision d’inflation pour 2022 de 5,0 % à 5,3 %. Ce niveau, légèrement inférieur à la prévision associée au PLF 2023 (5,4 %), est cohérent avec les projections de plusieurs instituts.

PrÉvisions d’inflation en moyenne annuelle pour 2022

(en %)

Organisme

Prévision 2022

Rexecode (9 septembre)

5,3

Banque de France (14 septembre)

5,2

Insee (6 octobre)

5,2

Consensus Forecast (10 octobre)

5,4

OFCE (12 octobre)

5,1

Gouvernement (21 octobre)

5,3

Source : Commission des finances.

Le Gouvernement s’appuie notamment sur une décélération des prix de l’énergie, dans un contexte de ralentissement de l’économie mondiale. Les cours du pétrole, du gaz et de l’électricité ont ainsi nettement reflué depuis les pics observés à l’été 2022, mais leur évolution à venir est empreinte d’incertitude.

Parallèlement, les tensions sur les chaînes d’approvisionnement s’atténuent, tandis que les difficultés de recrutement demeurent élevées dans le secteur des services mais cessent de s’aggraver dans le secteur du bâtiment.

● La dynamique des prix en France reste toutefois moins importante qu’au sein des pays européens. La Banque centrale européenne, en ligne avec les estimations d’Eurostat, envisage ainsi une inflation en zone euro de 10 % en 2022 ([4]). Les pays de l’OCDE connaissent un niveau d’inflation comparable (10,3 % en août 2022 en glissement annuel), porté par des prix de l’énergie qui croissent sensiblement plus rapidement (30,2 % en glissement annuel).

De fait, nos principaux partenaires connaissent une inflation plus marquée qu’en France.

PrÉvision d’inflation dans plusieurs pays de l’UE en octobre 2022

(en moyenne annuelle, en %)

Pays

Inflation en glissement annuel

Allemagne

11,6

Espagne

7,3

France

7,1

Italie

12,8

Lituanie

22,0

Pays-Bas

16,8

L’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), qui diffère de l’IPC,
est retenu dans les comparaisons internationales.

Source : Eurostat, Euroindicateurs, 31 octobre 2022.

L’Insee a évalué que les différentes mesures destinées à contenir les prix de l’énergie (bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité, remise à la pompe) avaient contribué à abaisser l’inflation de 3,1 points entre le deuxième trimestre de 2021 et celui de 2022 : sans ces mesures, l’impact du renchérissement de l’énergie, en consommation directe comme répercuté dans les prix des autres produits, aurait été deux fois plus élevé ([5]).

II.   L’objectif de redressement des finances publiques est conciliÉ avec la mobilisation de nouveaux moyens pour soutenir l’Économie et le pouvoir d’achat des français

Le présent PLFR prévoit de nouvelles mesures pour protéger les Français face à la montée généralisée des prix et plus particulièrement de ceux de l’énergie tout en maintenant l’équilibre global du budget pour 2022. Ainsi, le solde public diminuerait légèrement sous l’effet du surcroît de rendement des prélèvements obligatoires, de la baisse des prélèvements sur recettes et de l’amélioration du solde des budgets annexes et comptes spéciaux.

A.   une lÉgÈre amÉlioration du dÉficit public

Le déficit public, qui couvre l’ensemble des administrations publiques, est distinct du déficit de l’État, qui n’en constitue qu’une partie.

À l’exception de l’article liminaire, qui retrace l’ensemble du solde public, les projets de loi de finances portent, dans leur dispositif, uniquement sur le budget de l’État.

Déficit budgétaire et déficit public

Le déficit budgétaire de l’État est calculé selon la comptabilité budgétaire, qui est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État. La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il s’agit d’une comptabilité de trésorerie. L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action, sous-action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Le déficit public est calculé selon la comptabilité nationale qui s’inscrit dans un champ d’analyse sensiblement plus vaste. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. Les agrégats relatifs aux administrations publiques, et notamment celui relatif à leur besoin de financement (déficit), jouent un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen.

1.   Le déficit des administrations publiques

Le présent PLFR prévoit une légère amélioration du solde public (– 4,9 %) par rapport à la prévision de la LFI et de la LFR 1 (– 5,0 %), grâce à un surcroît de recettes supérieur au montant des dépenses nouvelles. Le déficit structurel demeurerait inchangé, à – 3,6 %, tandis que le solde conjoncturel connaîtrait une légère amélioration, passant de – 1,3 à – 1,2 % du PIB potentiel.

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES en 2022

(en % du PIB)

Soldes

LFI 2022

LFR 1 2022

PLFR 2 2022

Solde structurel (1)

– 4,0

– 3,6

– 3,6

Solde conjoncturel (2)

– 0,8

– 1,3

– 1,2

Mesures ponctuelles et temporaires (3)

– 0,2

– 0,1

– 0,1

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

 5,0

 5,0

 4,9

Source : LFI pour 2022, LFR 1 et présent PLFR.

2.   Le solde budgétaire et le déficit à financer de l’État

Le déficit à financer de l’État s’établirait à 172,3 milliards d’euros.

ÉVOLUTION DU DÉFICIT À FINANCER EN 2022

(en milliards d’euros)

 

LFI

LFR 1

PLFR 2

Solde budgétaire de l’État

– 153,8

– 169,3

– 164,7

Reports 2021 vers 2022

-

9,1

7,6

Déficit à financer

– 153,8

– 178,4

– 172,3

Source : LFI 2022, LFR1 pour 2022 et présent PLFR.

Ce déficit à financer résulterait d’un déficit de 164,7 milliards d’euros sur le budget général de l’État auquel s’ajouterait un montant de reports de crédits de 2021 vers 2022 de 7,6 milliards d’euros.

Ce montant est nettement moins élevé que celui des reports effectivement effectués sur l’exercice 2022 (soit 29,3 milliards d’euros pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux, y compris les fonds de concours). L’anticipation du schéma de fin de gestion, y compris les reports qui pourraient être anticipés de 2022 vers 2023, justifierait à tire principal cette différence entre le montant des reports vers 2022 pris en compte pour ce calcul et le montant effectif des reports.

Formation du dÉficit À financer de l’État pour 2022

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

514,1

Recettes (II)

340,5

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

438,6

Recettes fiscales nettes

315,8

PSR au profit de l’Union européenne

24,3

Recettes non fiscales

24,7

PSR au profit des collectivités territoriales

43,6

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

1,3

Reports de crédits

7,6

Déficit à financer

(I  II  III)

 172,3

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

B.   La hausse du rendement des recettes publiques

1.   Les prélèvements obligatoires des administrations publiques

L’amélioration du solde public en dépit de la progression des dépenses résulte d’un rebond des prélèvements obligatoires (PO) bénéficiant à l’ensemble des administrations publiques.

Le montant des prélèvements obligatoires est révisé à la hausse par rapport à la LFR 1 (+ 20 milliards d’euros) en raison du dynamisme des recettes.

Évolution des prÉlÈvements obligatoires EN 2022

 

LFI

PLFR 1

PLF 2023

PLFR 2

Prélèvements obligatoires (en milliards d’euros)

1 125,8

1 174,9

1 194,1

1 194,9

Taux des prélèvements obligatoires

44,3

44,8

45,2

45,2

Source : LFI 2022, LFR1 pour 2022 et présent PLFR.

La croissance spontanée des prélèvements obligatoires (7,9 %) serait ainsi bien supérieure à celle du PIB en valeur (+ 5,6 %).

L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre, l’évolution spontanée d’un impôt est de 2 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 102 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

2.   Les recettes de l’État

Les recettes de l’État sont composées des recettes fiscales, composante des prélèvements obligatoires, et des recettes non fiscales.

Les recettes fiscales en 2022 s’élèveraient à 315,8 milliards d’euros, soit en hausse de 28,2 milliards d’euros par rapport à la LFI 2022 et de 4,2 milliards d’euros par rapport à la LFR 1. En 2021, ces recettes fiscales avaient atteint 295,7 milliards d’euros.

Évolution des recettes fiscales en 2022

(en milliards d’euros)

Recette

Exécution 2021

LFI 2022

LFR 1

PLFR 2

Écart à la LFI

Écart à la LFR 1

Impôt sur le revenu

78,7

82,4

85,3

87,4

5,0

2,1

Impôt sur les sociétés

46,3

40

56,8

59,0

19,0

2,2

TICPE

18

18,2

18,1

18,0

– 0,2

– 0,1

Taxe sur la valeur ajoutée (part État)

95,5

98,4

101,2

100,6

2,3

– 0,6

Autres recettes fiscales nettes

56,9

48,6

50,2

50,9

2,2

0,7

Recettes fiscales nettes

295,7

287,6

311,6

315,8

28,2

4,2

Recettes non fiscales

21,3

20,2

23,7

24,7

4,5

1,0

Total

317

307,7

338,9

340,5

32,8

5,2

En raison d’effets d’arrondis au dixième, le résultat de la somme peut différer de l’addition de ses termes.

Source : présent PLFR.

a.   L’impôt sur le revenu

L’amélioration des hypothèses sur la masse salariale et l’emploi global permettrait un surcroît d’impôt sur le revenu (IR) de 5 milliards d’euros par rapport à la prévision associée à la LFI et 2,1 milliards d’euros par rapport à la LFR 1.

Le rendement de l’IR continuerait ainsi de progresser en 2022, conformément à sa tendance sur la dernière décennie.

Évolution du rendement net de l’IR

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Rendement net

59,8

67

69,2

69,3

71,8

73

73

71,7

74

78,7

87,4

Source : commission des finances.

b.   L’impôt sur les sociétés

Le produit de l’impôt sur les sociétés augmenterait de 19 milliards d’euros par rapport à la LFI et de 2,2 milliards d’euros par rapport à la LFR 1 pour atteindre 59 milliards d’euros, à la suite de la révision à la hausse des hypothèses de profitabilité des entreprises en 2021 et 2022. Cette nouvelle prévision entraînerait une forte hausse, de 27 % (+ 12,7 milliards d’euros), des recettes de l’IS en 2022 par rapport à celles de 2021.

Après une baisse marquée de 2013 à 2018, le rendement de l’IS atteindrait ainsi un niveau inédit en 2022, alors que son taux a baissé durant la législature précédente.

Évolution du Rendement net de l’IS

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Rendement net

40,8

47,2

35,3

33,5

30

35,7

27,4

33,5

36,3

46,3

59

Source : commission des finances.

c.   La taxe sur la valeur ajoutée

Le dynamisme de la consommation permettrait une hausse des recettes de TVA affectée à l’État de 5,1 milliards d’euros par rapport à la prévision figurant dans la LFI, pour atteindre 100,6 milliards d’euros. En revanche, ce rendement serait en diminution par rapport à la prévision associée à la LFR 1 (– 0,6 milliard d’euros).

Le Gouvernement n’ayant pas été en mesure de fournir au rapporteur général la répartition actualisée des recettes de TVA par affectataire pour 2022, le tableau suivant rappelle les chiffres de cette répartition jusqu’à l’exécution 2021.

Évolution du Rendement net de la TVA

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

État

133,4

136,3

138,3

141,8

144,4

152,4

156,7

129,0

113,8

95,5

ASSO

10,6

9,2

12,7

11,8

11,2

11,5

10,3

41,5

45,4

53,8

APUL

4,2

4,3

4,0

37,4

Total

144,0

145,5

151,0

153,6

155,6

163,9

171,2

174,7

163,2

186,7

Source : commission des finances d’après le PLFR et les informations transmises au rapporteur général.

d.   La taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE)

Les recettes de TICPE sont légèrement revues à la baisse par rapport à la LFR 1 (– 0,1 milliard d’euros), ce qui porte la diminution par rapport à la prévision initiale pour 2022 à – 0,2 milliard d’euros. Elles atteindraient ainsi 18 milliards d’euros, un montant presque stable par rapport à 2021.

e.   Les autres recettes fiscales nettes

Le rendement des autres recettes fiscales nettes augmenterait de 2,2 milliards d’euros par rapport à la prévision initiale et 0,7 milliard d’euros par rapport à la LFR 1. Cette révision à la hausse est surtout due au dynamisme du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine.

f.   Les recettes non fiscales

Les recettes non fiscales sont quant à elles rehaussées de 4,5 milliards d’euros par rapport à la LFI et de 1 milliard d’euros par rapport à la LFR 1. L’amélioration par rapport à la LFR 1 tient principalement au dynamisme des dividendes versés par les entreprises financières (+ 0,4 milliard d’euros), aux remboursements de prêts donnant lieu au paiement d’intérêts (+ 0,3 milliard d’euros) et à l’actualisation des recettes issues des programmes d’investissement d’avenir (+ 0,2 milliard d’euros).

3.   La baisse des prélèvements sur recettes

Le montant des prélèvements sur recettes est révisé à la baisse dans le présent PLFR (– 2,3 milliards d’euros).

Le prélèvement sur recettes au titre de l’Union européenne (PSR-UE) baisse de 2,1 milliards d’euros, compte tenu des effets de la reprise économique sur le revenu national brut (RNB) des États membres ainsi que sur les droits de douane, lesquels constituent une recette alternative au PSR-UE. Ces données conjoncturelles ont sensiblement réduit le niveau de la contribution française en cours d’exécution.

Le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales diminue également, de 0,2 milliard d’euros.

C.   De nouvelles dÉpenses qui s’accompagnent d’une volontÉ de garantir l’équilibre

Le niveau des dépenses publiques atteindrait 57,6 % du PIB en 2022 contre 55,6 % en 2021. Le reflux des dépenses liées à la crise sanitaire est en effet plus que contrebalancé par la nécessité de faire face à une inflation que la France n’avait plus connue depuis près de quarante ans et par les besoins des administrations sociales et des administrations centrales dans ce contexte d’augmentation des prix.

Le présent projet de loi de finances rectificative propose d’augmenter les dépenses du budget général de 3,8 milliards d’euros, dont 2,4 milliards d’euros pour tempérer les effets de la hausse des prix de l’énergie et du carburant.

1.   Le niveau des dépenses publiques est légèrement revu à la hausse

Le ratio de dépenses publiques, qui compare le montant des dépenses de toutes les administrations publiques au montant du PIB sur une année, reste stable par rapport aux hypothèses présentées dans le projet de loi de finances pour 2023. Il devrait s’établir à 57,6 % du PIB.

En 2022, la prévision initiale anticipait un ratio de 55,6 % du PIB, soit – 3,4 points par rapport à 2021 en raison de la quasi-extinction des principaux dispositifs de soutien d’urgence sanitaire.

Deux facteurs ont conduit à une révision à la hausse de ce scénario à l’occasion de la première loi de finances rectificative pour 2022 puis lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2023. D’une part, les dépenses des administrations sociales se sont avérées particulièrement dynamiques avec un dépassement de 9,1 milliards d’euros par rapport à ce qui avait été anticipé. Le financement des campagnes de dépistage de la covid-19, le dégel du point d’indice de la fonction publique ainsi que les dépenses liées au Ségur de la santé expliquent cette réévaluation. D’autre part, le financement des mesures prises par le Gouvernement en faveur des ménages et des entreprises face à l’inflation ont alourdi le budget général de l’État de 47 milliards d’euros (voir infra).

Le ratio de dépenses publiques reste malgré tout en deçà des niveaux atteints durant la crise sanitaire où ils s’étaient établis, en 2020 et 2021, respectivement à 61,4 % et 59 % du PIB.

Évolution du ratio de dÉpenses publiques hors crÉdits d’impÔts

 

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2014, comptes de la nation pour les années 2002 à 2021, rapport économique, social et financier (RESF) pour les années 2022 et 2023 pour l’année 2022, projets de loi de finances rectificative pour l’année 2022.

2.   De nouvelles dépenses de l’État pour atténuer les effets de l’inflation sur les ménages et les entreprises

Concernant plus spécifiquement les dépenses de l’État, la loi de finances initiale pour l’année 2022 avait autorisé l’ouverture de 391,9 milliards d’euros de crédits de paiement sur le budget général hors la mission Remboursements et dégrèvements. Ce niveau était en repli de – 8,2 % par rapport à l’exécution 2021 notamment en raison de la fin progressive des mesures d’urgence liées à la crise sanitaire.

La première loi de finances rectificative pour 2022 et le présent projet de loi conduisent à l’ouverture de 46,7 milliards d’euros sur le budget général hors Remboursements et dégrèvements, ce qui, en incluant les reports effectués de 2021 sur 2022, porte le niveau des dépenses totales à 458 milliards d’euros en 2022.

Évolution des dÉpenses du budget gÉnÉral

(en millions d’euros et crédits de paiement)

 

Exécution 2019

Exécution 2020

Exécution 2021

LFI 2022

Reports ([6])

LFR 1

PLFR 2

Total 2022

Budget général

336,1

389,7

426,7

391,9

+ 23,2

+ 42,9

+ 3,8

458,0

* hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : commission des finances d’après les projets de loi de règlement pour les années 2019 à 2021, la loi de finances initiale pour 2022, la première loi de finances rectificative pour 2022 et le présent projet de loi de finances rectificative.

a.   Des ouvertures nettes de crédits à l’occasion de la première loi de finances rectificative de l’année en réponse à la dégradation du contexte macroéconomique…

La première loi de finances rectificative pour 2022 a conduit à des ouvertures nettes de crédits de 42,9 milliards d’euros, hors mission Remboursements et dégrèvements. Trois catégories de mesures ont été financées par ces moyens nouveaux :

– les mesures de soutien aux entreprises (15,5 milliards d’euros) dont 12,7 milliards d’euros pour les opérations de soutien aux entreprises stratégiques (en particulier la montée au capital d’EDF), 2,3 milliards d’euros pour reconstituer des montants versés en 2022 à titre résiduel aux entreprises en difficulté en raison de la crise sanitaire et financer l’aide aux entreprises énergo-intensives et, enfin, 0,5 milliard d’euros pour soutenir la filière agricole ;

– les mesures de soutien du pouvoir d’achat des ménages (10,2 milliards d’euros) dont 5,3 milliards d’euros pour la prolongation du dispositif de remise à la pompe, 2 milliards d’euros pour la revalorisation de 3,5 % du point d’indice de la fonction publique, 1,5 milliard d’euros pour l’indemnité exceptionnelle de rentrée de 100 euros, 0,7 milliard d’euros pour augmenter les capacités françaises de stockage du gaz naturel, 0,3 milliard d’euros pour la revalorisation des salaires des travailleurs sociaux dans le cadre du Ségur de la santé, 0,2 milliard d’euros pour la revalorisation de certains minimas sociaux (prime d’activité, allocation adulte handicapé) et 0,2 milliard d’euros pour une aide de 100 à 200 euros pour les ménages se chauffant au fioul ;

– les crédits alloués à la hausse de la charge de la dette en raison de l’accélération de l’inflation et de la remontée des taux d’intérêt (11,9 milliards d’euros).

D’autres ouvertures ont été réalisées, notamment sur la mission Travail et Emploi (2,6 milliards d’euros) pour le versement d’une subvention exceptionnelle à France compétences, sur la mission Crédits non répartis pour les dépenses accidentelles et imprévisibles (1 milliard d’euros) et sur la mission Relations avec les collectivités territoriales (0,1 milliard d’euros) pour étendre la compensation de la suppression de la taxe d’habitation à certains établissements publics locaux. Conformément à l’engagement pris par le Gouvernement au printemps, 1,6 milliard d’euros ont, par ailleurs, été ouverts sur 28 missions du budget général pour compenser les annulations de crédits de la réserve de précaution qui avaient été réalisées par le décret d’avance du 7 avril 2022.

b.   …complétées par des moyens supplémentaires à l’occasion du présent projet de loi

Le présent projet de loi de finances rectificative propose l’ouverture nette de 3,8 milliards d’euros de crédits supplémentaires, hors la mission Remboursements et dégrèvements. Ce montant résulte de la différence entre des ouvertures de crédits de paiement à hauteur de 9,6 milliards d’euros et des annulations pour 5,8 milliards d’euros.

 Alors que le besoin de financement pour faire face à la hausse des dépenses d’énergie et de carburant devrait être de 2,4 milliards d’euros d’après l’exposé général des motifs du présent projet de loi, il se traduit par l’ouverture de 1,9 milliard d’euros de crédits, le reste étant financé par des redéploiements en gestion. Ces besoins supplémentaires se répartissent entre

– 1,8 milliard d’euros pour les ménages. 1,4 milliard d’euros sont ouverts par le présent texte pour financer la mise en place d’un chèque énergie exceptionnel octroyé sous condition de ressources tandis que sur les 400 millions d’euros nécessaires pour la prolongation de la remise à la pompe (30 centimes jusqu’au 15 novembre puis 10 centimes jusqu’au 31 décembre) 60 millions d’euros sont ouverts sur la mission Écologie, développement et mobilité durables (le solde étant financé par redéploiement de crédits) ;

– 550 millions d’euros pour permettre à l’État de faire face à ses factures d’énergie que ce soit d’électricité pour les universités (275 millions d’euros nécessaires entraînant l’ouverture de 152 millions d’euros de crédits) et les opérateurs culturels (75 millions d’euros ouverts) ou de carburant avec 200 millions d’euros ouverts pour le ministère de la Défense.

● Pour le reste les principaux mouvements détaillés dans le champ de la norme de dépenses pilotables ([7]) s’élèvent à 5,2 milliards d’euros et sont partiellement compensés par des annulations de crédits à hauteur de 4,7 milliards d’euros.

Hors la norme de dépense pilotable, le solde des ouvertures et des annulations sur le budget général s’élève à + 1,5 milliard d’euros.

Ces deux derniers soldes négatifs sont compensés par une réduction de la dépense de l’ordre de 2,1 milliards d’euros au titre de la contribution de la France au budget de l’Union européenne portée par un prélèvement sur recettes.


ouvertures et annulations dU budget général

(en millions d’euros, en crédits de paiement)

Mission

Ouvertures

Annulations

Solde

Justifications des principaux mouvements

Mouvements liés à la hausse des prix de l’énergie

1 887

+ 1 887

 

Écologie, développement et mobilité durables

1 460

 

+ 1 460

Financement du chèque énergie exceptionnel et de la prolongation de la remise à la pompe

Défense

200

 

+ 200

Financement de la hausse du prix des carburants opérationnels des forces

Culture

76

 

+ 76

Aide aux opérateurs du ministère pour faire face à la hausse des prix de l’énergie

Recherche et enseignement supérieur

152

 

+ 152

Financement des hausses de dépenses de chauffage

Mouvement dans le champ de la norme de dépense

5 186

4 738

+ 448

 

Défense

1 126

250

+ 876

Couverture des surcoûts liés aux activités opérationnelles des forces armées et mise en cohérence des moyens des forces avec le contexte géostratégique

Écologie, développement et mobilité durables

61

70

 9

Dynamisme des dépenses de MaprimeRénov’, financement du plan tourisme et compensations au titre des dégâts de gibier

Travail et emploi

2 502

536

+ 1 966

Soutien à la trésorerie de France compétences et annulations de crédits sur le plan d’investissement pour les compétences

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

454

5

+ 449

Financement des mesures d’indemnisation économique des crises de 2022 (conséquences de la crise ukrainienne, grippe aviaire, gel, filière porcine)

Solidarité, insertion et égalité des chances

618

3

+ 615

Soutien aux départements dans la prise en charge des jeunes majeurs sortant de l’aide sociale à l’enfance, compensation à la sécurité sociale de prestations sociales, financement de l’indemnité d’inflation

Outre-mer

242

65

+ 176

Couverture d’exonérations de cotisations sociales patronales

Crédits non répartis

0

500

– 500

Besoins qui ne sont plus justifiés en l’absence d’aléas avérés

Engagements financiers de l’État

2

2 015

 2 013

Révision à la baisse des appels en garantie des PGE

Autres mouvements liés à la gestion budgétaire de fin d’année

181

1 295

 1 114

 

Mouvements hors du champ de la norme de dépense

2 608

1 095

+ 1 513

 

Santé

1 358

 

+ 1 358

Compensation à la sécurité sociale du coût des dons de vaccins à des pays tiers, reversement des recettes de la Facilité pour la Relance et la Résilience (FRR) européenne au titre du volet « Ségur investissement » du plan national de relance et de résilience (PNRR)

Plan d’urgence face à la crise sanitaire

1 250

1 095

+ 155

Compensation des pertes de recettes constatées par la sécurité sociale du fait des exonérations et aides au paiement de cotisations accordées à titre exceptionnel durant la crise sanitaire
Moindre recours à l’activité partielle, moindre besoin d’intervention en capital, moindre besoin de constitution de stock de masques, moindre recours au fonds de solidarité (- 77 millions d’euros)

Total hors Remboursements et dégrèvements

9 682

5 833

+ 3 849

 

Source : commission des finances d’après le présent projet de loi de finances rectificative.

D.   L’incidence positive de l’évolution du solde des budgets annexes et des comptes spéciaux

1.   Les mouvements relatifs aux budgets annexes

● Le présent PLFR procède à une revalorisation significative des évaluations de recettes pour le budget annexe Contrôle et exploitation aériens de 281,3 millions d’euros, provenant majoritairement de l’augmentation du produit des redevances de route et de la taxe de l’aviation civile.

Parallèlement, sont annulés 8,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et 13,1 millions d’euros en crédits de paiement en raison de moindres dépenses en personnel et en investissement.

Le solde de ce budget annexe s’améliore ainsi de 294 millions d’euros.

● Sur le budget annexe Publications officielles et information administrative, les ventes de produits augmentent de 10 millions d’euros, tandis que 3,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1,9 million d’euros en crédits de paiement sont annulés. Le solde de ce budget annexe s’améliore de 12 millions d’euros.

Au total, l’évolution de ces deux budgets annexes contribue à améliorer le solde de l’État de 306 millions d’euros.

2.   Les mouvements relatifs aux comptes spéciaux

Les comptes de concours financiers contribuent à l’amélioration du solde de l’État à hauteur de 687 millions d’euros.

Les évolutions les plus notables concernent le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers, dont les recettes augmentent de 570 millions d’euros du fait du remboursement des prêts consentis aux États de la zone euro. Les annulations de crédits étant supérieures aux ouvertures, le solde de ce compte augmente de 680 millions d’euros.

Les comptes d’affectation spéciale contribuent négativement au solde (– 60 millions d’euros), l’augmentation de leurs recettes étant inférieure au solde net des ouvertures et annulations de crédits.

Au total, l’évolution du solde des comptes spéciaux contribue à l’amélioration du solde de l’État de 627 millions d’euros.

*

*     *

 


—  1  —

   travaux de la commission

   auditions de la commission

Audition de M. Gabriel Attal, ministre dÉlÉguÉ chargÉ des comptes publics

Lors de sa réunion du mercredi 2 novembre après-midi, la Commission a auditionné M. Gabriel Attal, ministre délégué chargé des comptes publics, sur le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2022.

M. le président Éric Coquerel. Nous recevons M. Gabriel Attal, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics, venu nous présenter le deuxième projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2022, adopté en Conseil des ministres ce matin.

Nous examinerons ce texte dans des conditions un peu particulières : il sera à l’ordre du jour de notre commission dès le samedi 5 novembre à neuf heures trente, avec un délai de dépôt des amendements fixé au jeudi 3 novembre à vingt et une heures. Il est inscrit à l’ordre du jour de la séance publique le lundi 7 novembre à seize heures, avec un délai de dépôt des amendements fixé au samedi 5 novembre à dix-sept heures. Je regrette que nous ne disposions pas d’un temps plus long pour cet examen.

M. Gabriel Attal, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics. Le PLFR dit « de fin de gestion » est d’ordinaire un texte classique du calendrier budgétaire, qui permet de procéder aux ouvertures et aux annulations de crédits en fin d’exercice, mais il revêt cette année une importance toute particulière.

Ce texte traduit la volonté de prolonger et compléter les choix visant à aider notre pays à faire face à l’augmentation des prix de l’énergie, dans la continuité du paquet pouvoir d’achat présenté en juillet et largement enrichi par le travail parlementaire. Le premier PLFR ouvrait ainsi 44 milliards d’euros de crédits supplémentaires, dont 20 milliards consacrés à la protection du pouvoir d’achat.

Plus modeste dans ses ambitions budgétaires, le texte que nous vous présentons permet néanmoins d’assurer le financement de mesures de soutien concrètes pour le quotidien des Français, tout en procédant à des ajustements classiques dans une logique de fin de gestion. Comme le PLFR de juillet, ce texte traduit une volonté de protection, dans un contexte où la puissance publique a le devoir de répondre présente face à un niveau élevé d’inflation. Une large majorité doit pouvoir être rassemblée derrière cet objectif, et donc derrière ce texte.

Le principal défi consiste à aider l’économie française à résister face à la flambée des prix de l’énergie. La Première ministre l’a rappelé lors de sa conférence de presse jeudi dernier : l’année prochaine, les prix de l’électricité et du gaz seront dix fois supérieurs par rapport à 2020. C’est donc un choc majeur auquel le monde fait face. Dans cette situation, nous devons continuer à soutenir les ménages, comme nous le faisons depuis l’automne 2021, ainsi que les entreprises – nous avons annoncé à cet égard des mesures qui doivent leur permettre, quelle que soit leur taille, de mieux résister au choc énergétique, de manière à poursuivre les investissements et les embauches.

Ces mesures sont certes coûteuses pour les finances publiques, mais elles doivent permettre de consolider l’objectif de croissance, que nous avons fixé à 1 % pour l’année prochaine. On peut débattre de la pertinence de la prévision – vous me direz qu’elle est fragile, je vous répondrai qu’elle est au contraire solide et étayée – mais le plus important n’est pas là. La croissance réalisée dépend non pas d’une controverse entre experts ou entre politiques, mais de la confiance que l’on est capable de créer et des réformes que l’on mène pour soutenir les entreprises et permettre au secteur économique de tenir bon.

Nous en avons été capables cette année : les derniers chiffres publiés par l’INSEE le montrent. Nous avons d’ores et déjà un acquis de croissance de 2,5 %. L’investissement des entreprises a augmenté de 2,3 % au dernier trimestre, après 0,8 % de hausse au deuxième. Notre économie résiste remarquablement, surtout en comparaison de certains de nos voisins. Il ne s’agit pas de dire que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes, mais lorsque des éléments positifs peuvent nous rendre optimistes, sachons le reconnaître et le souligner.

Le texte qui vous est présenté contribue donc à créer de la confiance parce qu’il montre que l’État continue à lutter sans relâche contre l’inflation et ses effets, dans la continuité de la loi de finances rectificative adoptée cet été.

Le 16 septembre, la Première ministre a annoncé, pour aider les Français à faire face à la hausse de leurs factures, l’octroi d’un chèque énergie exceptionnel à 12 millions de ménages, d’un montant de 200 euros pour ceux qui bénéficiaient déjà du chèque énergie et de 100 euros pour les ménages des troisième et quatrième déciles. Cette mesure trouve sa traduction dans le présent PLFR, pour un coût total de 1,5 milliard d’euros.

La loi de finances rectificative de cet été avait prévu un budget de 230 millions d’euros pour aider les ménages se chauffant au fioul. La disposition, introduite par voie d’amendement sur proposition du groupe LR, notamment, reflétait une préoccupation partagée par les députés MODEM, Horizons et Renaissance. Cette aide, dont le contenu a été défini en liaison avec l’ensemble des groupes politiques, se traduit également par l’attribution aux cinq premiers déciles d’une aide spécifique, d’un montant de 200 euros pour les ménages déjà bénéficiaires du chèque énergie et de 100 euros pour les ménages des troisième à cinquième déciles. Cette aide sera versée à partir du 8 novembre.

La Première ministre a également annoncé une prolongation jusqu’à la mi-novembre de la ristourne de 30 centimes par litre d’essence pour tenir compte du blocage des raffineries et des difficultés d’approvisionnement dont pâtissent encore certains de nos compatriotes. Cette mesure représente un coût de l’ordre de 440 millions d’euros pour les finances publiques.

Si l’on additionne le chèque énergie exceptionnel et la prolongation de quinze jours de la ristourne, ce sont 1,9 milliard d’euros qui sont dédiés, dans ce PLFR, à l’accompagnement de nos concitoyens face à l’envolée des prix de l’énergie.

Entre le 15 novembre et le 31 décembre, la ristourne sur les carburants sera réduite à 10 centimes. Cela ne signifie pas pour autant que l’année 2023 sera marquée par un arrêt brutal du soutien apporté aux automobilistes. Nous devons continuer à soutenir ceux que l’on a appelés les « gros rouleurs » – je préfère, pour ma part, parler de « gros bosseurs » – c’est-à-dire les Français qui ont besoin de leur voiture pour aller travailler, qui subissent de plein fouet la flambée des prix de l’énergie et pour qui, si l’on ne fait rien, le coût supporté pour aller travailler finira par être plus élevé que le gain.

Le Président de la République a annoncé pour ces Français un dispositif spécifique, dont les modalités, qui seront précisées prochainement, devraient être assez proches de ce que nous avions envisagé en juillet avec l’indemnité carburant pour les travailleurs. Il s’agit d’établir un soutien plus ciblé en concentrant l’argent public sur celles et ceux qui en ont le plus besoin. Le « combien ça coûte », que je défends, n’a jamais voulu dire que nous allions laisser les Français à la merci de l’inflation. Simplement, dans un contexte où la France emprunte désormais à des taux situés entre 2,5 % et 3 %, il serait totalement déraisonnable de déverser l’argent public sans distinguer les situations et les niveaux de revenus.

Par ailleurs, dans les textes financiers adoptés cet été, vous avez relevé, pour l’année 2023, le plafond du chèque carburant défiscalisé que peuvent verser les entreprises pour couvrir les frais de ceux de leurs salariés pour qui la voiture est nécessaire pour aller travailler. Nous souhaitons que les entreprises qui le peuvent se saisissent de cet outil.

Les mesures contenues dans le PLFR contribueront donc à améliorer le quotidien de nos compatriotes.

C’est aussi un texte de soutien aux opérateurs de l’État, tels que les universités, les établissements de recherche et les centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS), pour les aider à faire face à la hausse des prix de l’énergie. Nous avons prévu un fonds de 275 millions d’euros, immédiatement débloqué, au bénéfice des opérateurs du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche. Ma collègue Sylvie Retailleau et moi-même savons que, face à l’envolée des prix de l’énergie, certaines universités sont tentées de privilégier l’enseignement à distance cet hiver dans le but de limiter leurs factures de chauffage et d’éclairage. Nous préférons des amphithéâtres remplis et éclairés, même si cela doit mobiliser de l’argent public.

Dans la même logique, le PLFR prévoit une ouverture de crédits destinée à compenser l’impact pour le ministère des armées du renchérissement des prix du pétrole et du carburant. Une enveloppe de 200 millions d’euros permettra ainsi de financer l’achat de carburant pour les armées en opérations extérieures.

Ce sont donc 2,5 milliards d’euros qui sont mis sur la table pour aider les Français et les opérateurs de l’État à faire face au choc énergétique. Toutefois, il ne s’agit pas seulement de parer à l’urgence : le PLFR procède aussi à des ajustements de fin de gestion, avec le souci permanent de tenir les comptes publics.

Les ouvertures de crédits auxquelles nous procédons pour assurer de nouvelles dépenses – de l’ordre de 5 milliards d’euros – sont intégralement compensées par des annulations de crédits. En dehors des 2,5 milliards de dépenses exceptionnelles liées à la crise de l’énergie, nous vous présentons donc un texte d’équilibre budgétaire et qui traduit notre volonté de continuer la réduction des déficits.

La principale ouverture de crédits, à hauteur de 2 milliards d’euros, permet de soutenir la trésorerie de France compétences et de contribuer à l’objectif d’atteindre le plein emploi d’ici à la fin du quinquennat. La loi de finances rectificative votée cet été a ouvert 1,8 milliard d’euros de crédits pour France compétences et près de 750 millions d’euros pour les primes d’apprentissage. La politique de l’apprentissage est une formidable réussite : plus de 700 000 apprentis ont été formés cette année, contre moins de 300 000 en 2017, et nous visons le million d’apprentis au cours des prochaines années.

Un autre effort significatif concerne la mission Défense, à travers une ouverture de crédits de 1,1 milliard d’euros pour financer le soutien militaire à l’Ukraine.

Nous ouvrons également 450 millions d’euros de crédits pour prolonger le financement des mesures d’indemnisation des crises agricoles survenues cet été.

Si notre premier objectif est d’aider l’économie française à absorber le choc des coûts énergétiques, le deuxième est de tenir les comptes publics, conformément aux engagements pris devant les Français et vis-à-vis de nos partenaires européens. Hors dépenses exceptionnelles liées à la crise de l’énergie, nous vous présentons un texte sans ouvertures nettes.

Preuve de notre capacité à tenir les comptes, le solde budgétaire est en légère amélioration : il devrait s’établir en fin d’année à 4,9 %, soit 0,1 point de mieux que la prévision réalisée pour la dernière loi de finances rectificative. Cela s’explique par une réévaluation des recettes, lesquelles sont plus élevées que les nouvelles dépenses engagées par le PLFR, notamment grâce au dynamisme de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les sociétés – autres signes que notre économie résiste remarquablement en dépit du contexte.

Il s’agit non pas de s’adresser des satisfecit, mais de constater que notre pays, malgré les aléas, ne cède pas un pouce de terrain au laisser-aller budgétaire. Plutôt que d’une politique d’austérité, il s’agit d’une trajectoire de sérieux, que nous tiendrons en 2023 et les années suivantes afin d’assurer la stabilisation de la dette et le retour du déficit sous la barre des 3 % en 2027.

Nous pouvons nous rassembler autour de l’objectif consistant à protéger nos compatriotes – les étudiants, qui doivent continuer à aller à l’université ; les agriculteurs, qui sont confrontés aux aléas climatiques ; les armées en opérations extérieures –, comme nous pouvons nous rassembler autour de l’idée selon laquelle il importe de tenir les comptes publics.

M. le président Éric Coquerel. Il n’y a pas grand-chose à dire puisque le texte que vous nous présentez s’inscrit dans la continuité de la loi de finances rectificative votée cet été, sans contenir des éléments tels que ceux que je contestais fortement, comme la suppression de la contribution audiovisuelle.

La prolongation des crédits alloués au chèque énergie, l’aide aux universités, le soutien à l’Ukraine ou encore les mesures visant à faire face à la crise agricole sont peu contestables. Toutefois, je persiste à penser que les défauts inhérents à la loi de finances rectificative de cet été perdurent en arrière-plan de ce texte : les aides ponctuelles ne suffisent pas à compenser la baisse du pouvoir d’achat, laquelle s’amplifiera en 2023. Cela rejoint d’ailleurs le débat que nous avons autour du projet de loi de finances, notamment s’agissant de la taxation des superprofits : aucun de ces textes ne témoigne de la volonté d’aller chercher l’argent où il se trouve, à savoir dans les profits et dans les dividendes, qui atteignent des niveaux historiques.

Nous avons fait en sorte, il y a quelque temps, que les personnels médicaux relevant du ministère des armées bénéficient des revalorisations salariales découlant du Ségur. Je proposerai un amendement visant à ce qu’il en aille de même pour les personnels des centres de santé municipaux, qui en sont toujours privés.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je voudrais tout d’abord souligner la justesse des prévisions qui avaient été faites. On nous a souvent accusés d’être optimistes, de dépasser le consensus en matière de projections. Or, document budgétaire après document budgétaire, nous confirmons la croissance de 2,7 % sur l’année 2022. L’économie française s’avère particulièrement résiliente.

En dépit des exhortations à augmenter les impôts pour accroître les recettes fiscales, nous avons choisi de baisser les taux et le rendement continue à augmenter, avec de bonnes surprises pour l’année 2022. Les recettes supplémentaires, associées aux moindres dépenses s’agissant des prélèvements sur recettes, représentent à peu près 7,4 milliards d’euros.

Je me réjouis du partage qui en a été fait : elles sont consacrées pour moitié au soutien des Français, le reste allant à la réduction du déficit public. Celui-ci passe de 5 % à 4,9 % ; il est important de garder le cap, pour atteindre l’objectif de passer sous 3 % en 2027. S’agissant des mesures de soutien, soulignons les dispositifs que vous avez détaillés, Monsieur le ministre délégué : chèque énergie, aides aux agriculteurs, aux universités et à l’apprentissage, prolongation de la remise sur l’essence, ou encore renforcement de MaPrimeRénov’.

Plus d’un milliard d’euros de crédits sont ouverts en faveur des armées : pouvez-vous expliciter les fondements précis de ce choix ?

France compétences bénéficie de 2 milliards de crédits supplémentaires. Si nous nous accordons tous sur l’importance de l’apprentissage, on peut s’interroger quant à l’augmentation continue des coûts qui y sont associés. Il importe de contrôler ces coûts et de s’assurer que le pilotage des dispositifs est efficace. Quel est votre sentiment à ce propos ?

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Nous avons eu des débats relatifs au budget de France compétences dans le cadre du PLFR de cet été, qui prévoyait déjà une ouverture de crédits importante.

Nous avons tous à cœur de soutenir l’apprentissage. Il est bénéfique pour les jeunes, qui développent des compétences et des qualifications. Il l’est également pour les entreprises, qui forment des jeunes de manière à ce que ces derniers répondent à leurs besoins. Il l’est pour l’économie française, puisqu’ensuite ces jeunes trouvent du travail.

France compétences est un opérateur majeur au service de cette politique. Toutefois, le besoin de financements complémentaires est structurel. La preuve en est que nous avons ouvert des crédits cet été et que nous devons recommencer. France compétences doit donc s’engager dans une logique d’économies, ce qui est d’ailleurs prévu : une baisse de 10 % des coûts liés à la prise en charge des contrats doit avoir lieu au titre des années 2022 et 2023, ce qui représente 800 millions d’économies.

D’autres leviers d’économies sont possibles. Vous aurez l’occasion d’en débattre lors de l’examen de la mission Travail et emploi, en seconde partie du PLF. Un amendement du Gouvernement, notamment, vise à réaliser 800 millions d’euros d’économies supplémentaires, de manière à rendre plus soutenable la trajectoire financière de France compétences.

S’agissant du ministère des armées, 398 millions d’euros de crédits mis en réserve sont annulés, dont 20 millions au titre de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation, compte tenu de moindres besoins concernant les dispositifs de dettes viagères. De l’autre côté, 1,45 milliard d’euros de crédits sont ouverts. Il s’agit de financer le fonds spécial permettant au gouvernement ukrainien d’acquérir des équipements de défense et de sécurité, conformément aux annonces du Président de la République ; l’acquisition par la direction générale de l’armement de munitions pour les forces françaises ; la mise en cohérence des moyens des forces armées avec le contexte géostratégique ; la hausse du prix des carburants opérationnels, conformément aux dispositions de l’article 5 de la loi de programmation militaire, à hauteur de 200 millions d’euros.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux interventions des orateurs de groupes.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Alors que nous connaissons un contexte absolument inédit, le PLFR s’inscrit dans la droite ligne des textes présentés depuis 2018, conformément à l’exercice de sincérisation qu’a rappelé le rapporteur général. Cela permet de se concentrer sur ce qui constitue l’objet principal des textes de ce type, à savoir la présentation de la fin de gestion financière de l’année en cours. À cet égard, le texte préfigure les lois de fin de gestion, nouvelle catégorie créée par Éric Woerth et Laurent Saint-Martin dans le cadre de la révision de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf).

On ne peut que se réjouir collectivement de cette avancée : les lois de finances de fin d’année ont trop souvent été considérées comme des sessions de rattrapage du projet de loi de finances. Or ce n’est pas la seconde mi-temps du PLF qui se joue : le texte est centré sur les ouvertures et annulations de crédits nécessaires en cette fin d’année et auxquelles nous pouvons toutes et tous nous rallier pour continuer à protéger nos compatriotes dans le contexte actuel.

On ne peut également que se réjouir des bonnes nouvelles que contient ce texte en matière de finances publiques, avec une dette en diminution de 1,3 point et un déficit en baisse de 1,6 point. Ces résultats s’expliquent par l’amélioration des recettes, notamment des plus-values mobilières – ce qui démontre que la baisse des impôts, en particulier celle des impôts sur le capital, favorise l’augmentation des recettes, comme l’a prouvé France Stratégie –, mais aussi par la diminution des dépenses : 900 millions d’euros de moins que les prévisions de la loi de finances initiale (LFI). Grâce à ces efforts, le Gouvernement peut poursuivre son soutien aux ménages et aux entreprises face à l’inflation.

Je salue également le fait que l’ensemble des annulations concerne des crédits préalablement mis en réserve ou n’ayant pas vocation à être consommés.

Ma question, en tant que rapporteur spécial, concerne l’exécution des crédits des programmes 104 Intégration et accès à la nationalité française, et 303 Immigration et asile. Si une dépense était imprévisible, c’est bien celle en faveur des protégés temporaires ukrainiens. Un décret d’avance ouvrant 300 millions d’euros a été ratifié en milieu d’année, mais il reste environ 280 millions d’euros à financer pour assurer la totalité de cette dépense. Comment comptez-vous ouvrir ces crédits à travers le PLFR ?

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je déplore la façon dont est traité le Parlement : le PLFR nous a été envoyé dans la nuit. Comment voulez-vous que nous nous exprimions de façon pertinente ? Un tel mode de fonctionnement est indigne d’une démocratie parlementaire normale. Alors même que le Gouvernement est en minorité, les oppositions doivent disposer de délais suffisants pour faire leur travail correctement.

Sur le fond, vous ne pouvez pas corréler l’augmentation des recettes à votre politique fiscale. Les recettes issues de l’impôt sur les sociétés augmentent dans toutes les démocraties occidentales, dans un contexte d’inflation et de spéculation : les surprofits entraînent mécaniquement et proportionnellement une augmentation des recettes fiscales.

Par ailleurs, le PLFR aurait dû être l’occasion d’une discussion sur le pouvoir d’achat. La fin de la ristourne sur les carburants est une illusion : vous ne savez pas comment sortir de ce dispositif, que vous allez, je l’espère, prolonger. Or aucune disposition financière n’existe pour anticiper cette prolongation.

Du reste, il aurait fallu parler de la manière dont cette ristourne est répercutée sur le terrain. Les retours que j’en ai me conduisent à penser que la remise n’est pas appliquée dans son intégralité ni dans toutes les stations-service.

Enfin, vous faites une fois de plus l’impasse sur certaines mesures nécessaires : rien n’est prévu concernant le chauffage au bois et au fioul. Plus grave, le chèque alimentation que le Gouvernement s’était engagé à créer semble avoir disparu. Que comptez-vous faire pour aider les personnes ayant du mal à s’alimenter et à nourrir leurs enfants ?

Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). Ce nouveau PLFR, dans la droite ligne de celui de cet été et dans l’esprit du PLF, bricolé dans l’urgence, est la preuve que votre politique est inefficace. En refusant des hausses de revenus pérennes, auxquelles vous préférez un saupoudrage ponctuel, à coups de petits chèques inefficaces, dérisoires et provisoires, ainsi que d’aides soumises à conditions, parfois financées au détriment de la protection sociale, vous n’apportez aucune solution concrète pour protéger les Françaises et les Français des ravages de l’inflation.

Faute d’un nombre suffisant d’opérations de rénovation thermique et d’un blocage des prix, les mesures que vous prenez dans ce domaine ne sont que des pansements sur une jambe de bois. La rénovation reste trop chère pour les plus pauvres. Le rapport de l’Institut de l’économie pour le climat de février 2022 estime que les aides ponctuelles ne permettent pas de rendre économiquement viables les rénovations globales, dont le reste à charge est généralement prohibitif et conduit les ménages à abandonner le projet avant même d’envisager de contracter un emprunt. Résultat, l’an dernier, seuls 2 500 logements sont sortis du statut de passoire thermique. À ce rythme, il faudrait deux millénaires pour rénover l’ensemble des logements concernés.

Les rémunérations augmentent moins vite que l’inflation : la hausse moyenne des prix est supérieure d’environ trois points à celle des salaires, ce qui se traduit par un incroyable transfert de richesse des salariés vers les profits. Qui plus est, derrière cette moyenne, se cachent des disparités qui frappent plus particulièrement les ménages les plus pauvres, contraints de consacrer une part importante de leurs dépenses aux produits les plus touchés par l’inflation, comme l’énergie ou l’alimentation – le prix des produits alimentaires s’est envolé : 11,8 % de plus en octobre.

Le pouvoir d’achat des ménages, quant à lui, est en chute libre : il connaît sa baisse la plus forte depuis quarante ans, selon l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). Mais ce n’est pas la crise pour tout le monde : les grandes entreprises et les actionnaires continuent à se gaver, et vous vous entêtez à refuser toute taxation des superprofits et à poursuivre vos cadeaux fiscaux pour les plus riches. Cette politique rend tout simplement impossible une véritable redistribution des richesses et les inégalités explosent.

L’OFCE estime que le pouvoir d’achat va continuer de se dégrader en 2023. Contrairement à Bercy qui prévoit une hausse de 0,9 % du pouvoir d’achat l’an prochain, l’OFCE anticipe une baisse de 0,8 % du pouvoir d’achat par unité de consommation.

Ce PLFR, comme celui que vous aviez présenté cet été, n’est tout simplement pas à la hauteur de la crise et de la souffrance sociale.

Mme Véronique Louwagie (LR). La France a la chance d’avoir des recettes dynamiques : le gain est supérieur à 30 milliards d’euros par rapport à la LFI. Nous ne sommes pas le seul pays à connaître cette tendance : les recettes de l’Allemagne sont nettement plus dynamiques encore.

On ne peut que s’en réjouir, car c’est une bonne nouvelle, mais les résultats ne sont pas aussi positifs en matière de dépenses. Le Haut Conseil des finances publiques constate ainsi une hausse de certaines dépenses non directement liées à la crise. Il observe également que l’amélioration du solde public – le déficit passe de 5 % à 4,9 % – résulte du dynamisme des recettes et non d’un effort de maîtrise des dépenses publiques, ce que nous ne pouvons que regretter. De même, la baisse du ratio de la dette publique par rapport au PIB est due non pas à la maîtrise des dépenses mais à la croissance économique.

En revanche, il convient de saluer le soutien aux ménages et aux entreprises, qu’il s’agisse du chèque énergie exceptionnel, de la prolongation de la remise de 30 centimes ou de l’aide apportée aux universités.

Les articles 7 et 8 font apparaître une augmentation importante des équivalents temps pleins (ETP) : 907 au titre des emplois de l’État et 174 au titre des opérateurs. On peut s’étonner d’une telle évolution à un mois de la fin de l’exercice.

Les émissions de dette à moyen et long termes, nettes des rachats, s’élèvent à 260 milliards d’euros. Quel est le taux d’intérêt associé ?

M. Mohamed Laqhila (Dem). Je me réjouis de l’amélioration du solde public prévue dans le PLFR, et ce en dépit des nouvelles dépenses, que nous soutenons, visant, d’une part, à accompagner les Français face à la hausse des prix, notamment ceux de l’énergie, et, d’autre part, à renforcer le flanc oriental de l’Otan. Je vous suis également reconnaissant pour tout ce qui a été fait en faveur de l’apprentissage.

Les députés démocrates soutiennent donc ce PLFR de fin de gestion.

Le Gouvernement a annoncé en septembre que quatre ménages sur dix bénéficieraient d’un chèque énergie exceptionnel, en complément des dispositifs existants. Le nombre de ménages concernés est nettement supérieur à celui des bénéficiaires du chèque énergie traditionnel. Comment comptez-vous cibler ces ménages ? Quels seront le calendrier et les modalités de versement ? L’Agence de services et de paiement (ASP) en sera-t-elle chargée ? Ne faudrait-il pas faire varier le montant en fonction des énergies ? Comment ce chèque exceptionnel coexistera-t-il avec l’aide pour les ménages se chauffant au fioul que nous avons votée cet été ?

M. Mickaël Bouloux (SOC). Vous nous proposez un deuxième PLFR qui contient certaines dispositions utiles, qu’il convient de relever, même si elles sont ponctuelles et font apparaître des manques flagrants, comme dans le domaine alimentaire.

Le PLFR permet le déploiement de mesures de protection face à la hausse des prix de l’énergie : chèque énergie exceptionnel, soutien aux universités, aux opérateurs de recherche et aux CROUS. Il prévoit également la prise en charge des aides aux agriculteurs face aux calamités agricoles, le remboursement des dispositifs de formation – notamment en ce qui concerne l’apprentissage – et le financement des opérations extérieures de la France. Toutes ces dispositions sont utiles.

Cependant, des précisions seraient utiles s’agissant de certaines avancées que vous semblez concéder.

Ainsi, le coût du premier chèque énergie exceptionnel est estimé à 1,8 milliard, mais la budgétisation de 2 milliards en autorisations d’engagement (AE) et 1,5 milliard seulement en crédits de paiement (CP) sur le programme 174 Énergie, climat et après-mines laisse présager un déploiement en plusieurs temps, dont une partie en 2023. Est-ce bien le cas ? Pouvez-vous préciser le calendrier de déploiement ?

Le second chèque énergie exceptionnel correspond à une budgétisation de 230 millions d’euros d’aide aux ménages se chauffant au fioul, adoptée lors de la loi de finances rectificative de juillet dernier. Quelles seront les conditions pour être éligible ? Y aura-t-il des contrôles ? Par ailleurs, quelles mesures sont prévues pour aider ces foyers à adopter aussi rapidement que possible un mode de chauffage plus vertueux écologiquement et économiquement ?

Au détour de la page 55, jusqu’à 6 millions d’euros sont prévus pour une campagne de communication sur la fin de la redevance audiovisuelle. Cette campagne mentionnera-t-elle le risque que fait peser cette décision sur le financement et l’indépendance de l’audiovisuel public ? Il y a mieux à faire avec les deniers de l’État que de dépenser en campagnes de communication pour une mesure que vous avez défendue en dépit du désaccord d’une grande partie de l’Assemblée.

En tant que rapporteur spécial de la mission Recherche et enseignement supérieur, je me réjouis que les surcoûts énergétiques subis par les unités de recherche soient abondés de 152 millions d’euros, mais encore faudrait-il préciser qu’elles y auront droit, car vous avez surtout parlé des universités.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Je n’aurai pas de remarque particulière concernant les ouvertures de crédits, dont une partie nous semble nécessaire. Je pense notamment à l’élargissement du chèque énergie, qui constitue la meilleure façon d’accompagner les ménages face à la flambée des prix de l’énergie, puisque cette mesure cible davantage les ménages modestes et décourage le financement des consommations superflues des plus riches. Les crédits supplémentaires pour les universités sont également bienvenus : il faut aider ces établissements à faire face à l’augmentation de leurs factures énergétiques et à assurer la continuité des cours.

Je regrette cependant que ces mesures d’urgence ne soient pas accompagnées de dispositions structurelles, que ce soit dans le PLFR ou dans le PLF pour 2023. Une telle démarche est pourtant nécessaire pour réduire durablement la consommation d’énergie. Je pense à la rénovation thermique des logements et des bâtiments publics, ainsi qu’à des mesures en matière de transports, qui permettraient de développer des solutions alternatives aux véhicules individuels.

Nous constatons 36 millions d’annulations de crédits de paiement pour les infrastructures de transports, 40 millions pour l’enseignement scolaire et 63 millions sur le programme Vie étudiante de la mission Enseignement supérieur. Quelles seront les conséquences de ces annulations ?

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Tout d’abord, la manière dont est traité le Parlement pose problème. Recevoir un PLFR à vingt-deux heures quarante et un, sous embargo, le mardi, auditionner le ministre le mercredi à treize heures, produire les amendements, traiter le texte le samedi en commission pour qu’il passe en séance le lundi : tout cela n’est ni très sérieux ni très respectueux du Parlement.

Sur le fond, ce PLFR, qui procède à des ajustements de crédits, n’emporte pas de remarques extrêmement importantes. Il soulève toutefois quelques questions – d’abord, quant à la ligne suivie, qui est la même que celle du PLF et du premier PLFR pour 2022. Ensuite, et puisque vous vous êtes targué d’une augmentation des crédits en faveur de l’apprentissage, il ne faudrait pas que ce choix nuise aux lycées professionnels. Il serait déplorable que la réforme des lycées professionnels vienne démontrer que l’apprentissage est préférable à la formation initiale.

Concernant le chèque énergie, quelle est la répartition prévue pour le programme 174 ? Le texte prévoit 2 milliards en autorisations d’engagement et 1,5 milliard seulement en crédits de paiement, alors que Bruno Le Maire avait dit que 1,8 milliard d’euros étaient nécessaires. De plus, l’augmentation de MaPrimeRénov’ figure dans la même enveloppe. Dès lors que nous avons voté 7 milliards d’euros supplémentaires pour ce programme en 2023, il paraît légitime de supprimer l’augmentation que vous avez prévue pour 2022.

Vous vous targuez d’une augmentation de plus de 2 milliards des recettes de l’impôt sur le revenu. Toutefois, les tranches du barème n’avaient été relevées que de 1,4 % en 2022, avec une inflation à 6 %. En outre, la revalorisation des pensions et des salaires, dans le cadre des négociations annuelles obligatoires (NAO), a produit une augmentation mécanique des recettes fiscales.

Enfin, concernant l’article 10, avez-vous les premiers retours des demandes d’acompte au titre du filet de sécurité pour le bloc communal ?

M. Jean-Louis Bricout (LIOT). Si un projet de loi de finances rectificative est un classique des travaux parlementaires, le texte qui nous réunit, dévoilé au dernier moment, n’est pas sans nous interpeller collectivement. Cela dit, je me concentrerai plutôt sur le fond que sur la forme.

À grand renfort de communication, vous allez certainement nous rebattre les oreilles avec la France championne des prélèvements obligatoires et les résultats satisfaisants obtenus par rapport aux prévisions de mi-année – les éléments de langage sont désormais bien rodés.

Vous inscrivez ce second PLFR dans la continuité du paquet pouvoir d’achat voté cet été. Il inclut un chèque énergie exceptionnel, une prolongation de la ristourne à la pompe et des crédits supplémentaires pour soutenir les universités. Si j’étais ironique, je dirais que ces mesures correctives viennent corroborer les arguments déployés par les oppositions depuis plusieurs semaines à l’appui des amendements que vous rejetez. Mais mieux vaut être entendu tardivement que pas du tout.

Le chèque énergie constitue un pis-aller compte tenu d’une urgence sociale et environnementale absolue. Vous faites le choix d’aider les Françaises et les Français les plus modestes. L’estimation fait état de 12 millions de ménages bénéficiaires, alors qu’il y en a bien plus en train de se paupériser. Pensez-vous étendre durablement le nombre de bénéficiaires potentiels, rehausser la valeur faciale du chèque énergie, voire moduler celui-ci en fonction des zones climatiques ?

Ne pensez-vous pas que le fait de limiter ces politiques d’intervention devrait vous pousser à accepter, pour 2023, un grand plan de rénovation énergétique ?

La ristourne à la pompe constitue une mesure indifférenciée. Les impôts qui grèvent le plus le budget des ménages appartenant aux catégories populaires et aux classes moyennes sont ceux qui pèsent sur la consommation – ce sont ce que j’appellerai des prélèvements de la vie quotidienne.

Mon groupe est tout de même satisfait de voir le budget de France compétences abondé de 2 milliards supplémentaires.

Si gérer un pays exige une capacité d’adaptation continue, la vision à long terme doit rester la qualité première. Nous espérons que vous ne l’oublierez pas dans les prochains collectifs budgétaires.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Monsieur Lefèvre, concernant l’accueil des réfugiés ukrainiens, seuls 19,5 millions d’euros sont ouverts dans le PLFR, financés par l’annulation de 19 millions d’euros de crédits sous-consommés par ailleurs. En tenant compte des décrets d’avance et des précédents textes budgétaires, cet objectif a bénéficié au total, en 2022, de plus de 300 millions d’euros.

Monsieur Tanguy, vous dites que les recettes n’augmentent au titre de l’impôt sur les sociétés que du fait de l’inflation, comme par une espèce de magie. Je réponds que non.

Vous faites une comparaison avec l’Allemagne. Or la France a retrouvé plus vite son niveau d’activité d’avant-crise – nous sommes même le premier pays de la zone euro à l’avoir fait, six mois avant ce que nous avions prévu. Cela est dû au plan de relance, évidemment, mais surtout à la formidable mobilisation, au dynamisme, au travail acharné de tous les entrepreneurs et de tous les salariés qui se lèvent le matin pour faire tourner l’économie française. Les recettes importantes s’expliquent aussi par le regain de l’activité économique. Nous pouvons nous en réjouir collectivement, par-delà les clivages idéologiques, sans chercher à expliquer que cela est dû au hasard, ou à prétendre que ce n’est que le fait du Gouvernement.

Vous dites que nous ne savons pas comment faire après la ristourne. J’ai rappelé ce qui est prévu : le dispositif, prolongé jusqu’à la fin de l’année, va passer à 10 centimes. Nous avions indiqué dès le départ que la sortie serait progressive.

Surtout, le Président de la République a annoncé un dispositif ciblé sur les gros rouleurs, que j’appelle les « gros bosseurs », qui ont besoin de leur véhicule pour aller travailler. Cette aide sera versée au début de l’année 2023. Nous avions prévu dans le PLF pour 2023 une enveloppe destinée à financer une mesure de pouvoir d’achat liée au carburant, ciblée sur les Français qui travaillent et qui ont besoin de leur voiture. Elle pourra donc être activée en début d’année.

Les modalités en seront précisées dans les prochaines semaines, mais elles devraient être proches de ce qui avait été prévu dans le cadre de l’indemnité carburant pour les travailleurs, que nous avions présentée l’été dernier et qui avait finalement été retirée au profit d’un renforcement de la ristourne. Ce dispositif a le mérite d’être prêt. Il repose sur un guichet unique, qui m’avait été présenté par la direction générale des finances publiques (DGFiP). L’idée est simple : vous renseignez votre numéro de télédéclarant, votre numéro de carte grise et les fichiers sont croisés. Dès lors que vous avez des revenus d’activité et qu’ils se situent à un niveau ouvrant droit à la prime, celle-ci est versée quelques jours plus tard sur votre compte bancaire. Il s’agit d’un véritable dispositif de soutien aux classes moyennes qui travaillent.

Vous dites que rien n’est prévu pour le fioul. Or une enveloppe de 230 millions d’euros a été votée. Notre responsabilité est de mettre en place le dispositif. La prime sera disponible à partir de mardi prochain pour 1,6 million de ménages en France qui se chauffent au fioul. Une partie d’entre eux sont des bénéficiaires du chèque énergie en 2022 ; ils recevront automatiquement le chèque exceptionnel de 200 euros. Les Français qui se chauffent au fioul, qui sont éligibles à l’aide mais pas au chèque énergie pourront quant à eux recevoir, selon leurs revenus, une aide de 100 à 200 euros. Un portail dédié sera accessible mardi prochain. Les parlementaires et l’ensemble des élus devraient relayer l’information pour que les Français concernés puissent faire leur demande.

Vous dites que rien n’est fait en faveur de l’alimentation. Or, pour l’année 2022, nous avons créé un dispositif de soutien spécifique destiné à faire face à l’inflation des prix : l’aide exceptionnelle de rentrée, d’un montant de 100 euros par adulte et 50 euros par enfant, a été versée à plus de 8 millions de foyers, ce qui représente 15 millions de bénéficiaires. Il s’agissait de soutenir l’accès à une alimentation bio, de qualité, en circuit court. Le Parlement a voté cet été un milliard d’euros de crédits qui ont permis de verser cette aide.

S’agissant du chèque alimentaire, les travaux se poursuivent. Pour l’instant, sur le plan technique, nous n’avons pas trouvé de dispositif permettant d’atteindre les objectifs que j’évoquais, mais nous sommes ouverts à toutes les contributions des parlementaires sur le sujet.

Madame Leduc, vous nous reprochez de ne pas taxer les superprofits, mais c’est précisément ce que prévoit de faire le PLF pour 2023 : les superprofits réalisés dans le secteur de l’énergie, les rentes indues constituées par les énergéticiens – qu’ils interviennent dans le secteur des énergies renouvelables ou dans celui des énergies fossiles – grâce à l’inflation des prix de l’énergie seront captés. Cet été, quand nous avons annoncé que nous travaillions à un mécanisme européen sur la question, de nombreux élus d’opposition ont rétorqué que ce n’était qu’une manœuvre dilatoire. Or nous avons bel et bien trouvé un mécanisme européen et il est transcrit dans le PLF par la voie d’amendements gouvernementaux. Entre le mécanisme de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) et le nouveau dispositif, plusieurs dizaines de milliards d’euros de superprofits sont captés auprès des énergéticiens. Cela permet de financer le bouclier tarifaire pour les Français, dont le coût passe ainsi de 45 milliards à 16 milliards d’euros.

Vous proposez pour votre part de taxer l’ensemble des grandes entreprises qui réalisent des profits, indépendamment de tout rapport avec l’inflation et quel que soit le secteur. Ce n’est pas notre position. Nous défendons une forme de cohérence et de stabilité en matière de fiscalité, qui nous a d’ailleurs permis de redevenir le pays le plus attractif d’Europe pour les investissements étrangers et de créer des emplois.

Vous dites que le texte n’est pas à la hauteur. Nous aurons un débat sur les mesures que vous proposez. Certes, selon ses convictions, on peut considérer qu’un texte ne va pas assez loin, mais j’espère que vous soutiendrez celui-ci, car il vise à soutenir le pouvoir d’achat des Français ayant du mal à payer leurs factures d’électricité ou de gaz ; à aider les agriculteurs confrontés à des catastrophes naturelles ; à financer les CROUS et les universités pour leur permettre d’accueillir les étudiants cet hiver dans des bâtiments chauffés et éclairés ; à mettre du carburant dans les véhicules des forces armées qui interviennent en opération extérieure. Si nous cherchons tous à soutenir les Français et à être constructifs, nous pouvons nous retrouver autour de ces objectifs. J’ai noté que le président de la commission des finances voyait dans ce texte moins d’éléments irritants que dans le paquet pouvoir d’achat de cet été, dont certaines mesures cristallisaient l’opposition – notamment la défiscalisation des heures supplémentaires, la monétisation des RTT et la suppression de la redevance audiovisuelle.

Madame Louwagie, je n’ai pas compris si vous m’interrogiez sur le taux d’exécution du programme d’émission de dette ou sur le taux auquel nous empruntons.

Le taux d’exécution du programme de financement, net des rachats, s’établit à 91,5 %, soit 260 milliards d’euros. L’exécution est comparable à l’année dernière et nous sommes en avance par rapport aux années précédentes.

Le taux à dix ans s’élevait en début de semaine à 2,6 %. Depuis cet été, les taux sont très volatils : on est passé de 1,4 % à 3 %. Quoi qu’il en soit, le taux actuel est cohérent avec la prévision du Gouvernement, sous-jacente au texte budgétaire de l’automne, qui est de 2,5 % en fin d’année.

Le texte prévoit 907 ETP supplémentaires. Cette hausse est due pour l’essentiel au relèvement du plafond d’emplois du ministère de la justice, pour pérenniser le renforcement des moyens en matière de lutte contre les violences intrafamiliales, le reste étant affecté au volet civil de la justice de proximité. L’une de nos priorités est en effet de réarmer le ministère de la justice : 8 500 créations de postes sont prévues au cours des cinq prochaines années.

Pour ce qui est des opérateurs de l’État, les relèvements de plafonds bénéficient principalement à l’Agence de la transition écologique (Ademe), pour la soutenir dans la mise en œuvre du plan France 2030 et d’un certain nombre de dispositifs tels que le fonds chaleur, qui suscite des appels à projet importants. La dynamique concerne également les agences régionales de santé (ARS) : à la suite de l’affaire Orpéa, nous avons décidé de renforcer massivement les contrôles dans les EHPAD.

Monsieur Laqhila, conformément à l’annonce de la Première ministre, nous allons verser un chèque énergie exceptionnel qui concernera 12 millions de ménages, c’est-à-dire un nombre de bénéficiaires deux fois supérieur à celui du chèque énergie classique, lequel permet aux 20 % de ménages les plus modestes, soit 5,8 millions, de payer leurs factures d’énergie. Le chèque exceptionnel, d’un montant de 100 à 200 euros, sera versé automatiquement courant décembre aux 40 % de ménages les plus modestes. Il n’est donc pas nécessaire d’engager des démarches particulières. Je salue à ce titre le travail remarquable de l’Agence de services et de paiement de l’État (ASP), qui nous permettra d’adresser ce chèque énergie aux Français qui y ont droit.

Madame Sas, les annulations de crédits mis en réserve, s’agissant de l’enseignement supérieur, s’élèvent à un peu plus de 124 millions d’euros, mais nous avons ouvert 151,7 millions d’euros de nouveaux crédits, destinés notamment à financer un fonds exceptionnel de soutien pour les opérateurs qui se trouveraient en difficulté du fait des prix de l’énergie. Sur cette somme, 23 millions d’euros sont affectés au prolongement des contrats doctoraux et 7 millions d’euros consacrés à une avance pour le projet immobilier de l’université Paris-Est Créteil (Upec).

Monsieur Sansu, mon souhait est que les parlementaires puissent travailler le plus en amont et le mieux possible. L’élaboration d’un PLFR de fin d’exercice s’inscrit toujours dans des délais très restreints, puisque par définition son examen doit avoir lieu le plus tard possible dans l’année, pour correspondre autant que faire se peut à la réalité de la fin de l’exécution budgétaire. Nous avons fait le choix d’adresser dès hier, c’est-à-dire avant même sa présentation en Conseil des ministres, l’avant-projet de loi à l’ensemble des parlementaires. Peut-être était-ce un peu tardif, mais il y a une amélioration par rapport à la précédente législature : même le rapporteur général découvrait le texte en même temps que le reste des parlementaires, c’est-à-dire au moment de l’audition… Je ne dis pas que c’est parfait, mais j’essaie de faire mieux.

Le filet de sécurité pour les collectivités locales face à l’augmentation des prix de l’énergie a été voté à l’unanimité l’été dernier, pour un montant de 430 millions d’euros. J’ai demandé à la DGFiP et aux directions départementales des finances publiques (DDFiP), non pas d’attendre que les collectivités se manifestent, mais d’identifier celles qui sont les plus fragilisées pour leur faire connaître le dispositif. Le vendredi 28 octobre, 8 000 contacts avaient ainsi été pris par les DDFiP, 710 communes avaient formulé une demande et, pour les deux tiers d’entre elles, l’acompte était en voie de versement. J’ai demandé à mon cabinet de faire le point chaque semaine, de sorte que chaque parlementaire – de la majorité comme de l’opposition – reçoive un mail contenant la liste des communes de sa circonscription dont la demande d’acompte est acceptée. Dans la mesure où le dispositif a été coconstruit par l’ensemble des parlementaires et voté à l’unanimité, il est normal que vous ayez accès à l’information concernant sa mise en œuvre.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux interventions des autres députés.

M. Thomas Cazenave (RE). Un dispositif exceptionnel de 275 millions d’euros est proposé pour les universités. Lors des débats relatifs au PLF pour 2023, j’avais indiqué à ceux de mes collègues qui voulaient déposer des amendements qu’un mécanisme était en cours d’élaboration. Celui que vous proposez sera-t-il immédiatement mobilisable par les universités ?

Mme Constance Le Grip (RE). Je salue ce PLFR qui prolonge les dispositions de soutien et en institue d’autres pour les ménages, les entreprises, les agriculteurs et les universités. Quels opérateurs du ministère de la culture seront concernés par les mécanismes de soutien et quelles en seront les modalités ?

M. Daniel Labaronne (RE). Le taux de défaut pour le remboursement des prêts garantis par l’État est en diminution. Des économies ont donc été réalisées sur les impayés. Pouvez-vous faire un point d’étape sur ce dispositif dont chacun reconnaît la simplicité, l’efficacité et la rapidité de mise en œuvre ?

M. Louis Margueritte (RE). France compétences recevra 2 milliards d’euros de crédits supplémentaires. Quels sont les secteurs d’activité qui en bénéficieront ? Pouvez-vous dresser un bilan rapide du dispositif de formation proposé par l’opérateur depuis sa création en 2019 ?

M. Fabien Di Filippo (LR). On y voit désormais clair : à la fin de l’année, la dépense publique battra un nouveau record : 57,6 % du PIB. Les prélèvements obligatoires augmenteront quant à eux de près de 1 % par rapport à l’année dernière et atteindront 45,2 % du PIB – là aussi, il s’agit d’un record. Quand proposerez-vous une réforme structurelle pour inverser la tendance et quel sera son contenu ? Il faut impérativement réduire les prélèvements obligatoires, qui pénalisent de plus en plus nos entreprises et nos compatriotes.

Mme Stella Dupont (RE). Des créations de postes d’accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH) avaient été décidées en LFI 2022. Un effort important était prévu à cet égard. Ces moyens supplémentaires ont-ils été débloqués à la rentrée ?

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Monsieur Cazenave, les universités pourront mobiliser immédiatement le fonds. L’objectif est précisément que l’argent soit décaissé quasi intégralement au cours de l’hiver 2022, ce pourquoi les crédits sont inscrits en PLFR pour 2022 et non en PLF pour 2023. De nombreuses universités envisageaient de recourir à l’enseignement à distance cet hiver. Compte tenu de ce que beaucoup d’étudiants avaient vécu au cours de la crise du covid, nous souhaitions que les cours se déroulent dans des amphithéâtres éclairés et chauffés. Nous avons donc décidé d’investir massivement en direction des universités – ainsi que des CROUS, car les résidences universitaires doivent être elles aussi chauffées et éclairées.

Madame Le Grip, le PLFR prévoit de soutenir les opérateurs du ministère de la culture les plus affectés par la hausse des prix de l’énergie. La situation est très variable en fonction des ministères et même des opérateurs : certains sont en mesure de faire face grâce aux budgets dont ils disposaient. Au sein du ministère de la culture, plusieurs opérateurs sont en difficulté ; nous leur procurons un accompagnement ponctuel. C’est plus facile que pour les universités, qui ont besoin d’un soutien plus massif et global du fait notamment de leur autonomie.

Monsieur Labaronne, la baisse des défauts s’agissant du remboursement des PGE est en effet une bonne nouvelle – cela permet d’ailleurs de répondre aux oppositions, qui nous avaient alertés à propos d’une explosion supposée des défaillances d’entreprise. L’économie réalisée est de 2 milliards d’euros. C’est encore un signe de la résilience de notre économie.

Monsieur Margueritte, l’augmentation des crédits de France compétences bénéficiera à l’ensemble des secteurs d’activité et à tous les niveaux de diplôme, puisque l’apprentissage s’est démocratisé dans l’ensemble de l’économie, y compris dans le tertiaire. En août 2022, selon les dernières données de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares), on constatait une hausse de 13 % du nombre de contrats signés à ce stade de l’année par rapport à la même époque en 2021 – qui était déjà une année record en matière d’apprentissage. C’est une très bonne nouvelle car notre objectif est que de plus en plus de jeunes s’engagent dans l’apprentissage : nous visons un million d’apprentis.

Monsieur Di Filippo, nous sommes nombreux à penser qu’il faut baisser la pression fiscale sur les entreprises. Vous devriez nous accompagner lorsque nous supprimons, en deux ans, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). En ce qui concerne la dépense publique, de beaux débats ont été engagés dans le PLF ; ils se poursuivront. Nous sommes ouverts à toutes les propositions utiles qui nous sont faites. En l’occurrence, les vôtres n’étaient pas très précises.

Madame Dupont, nous avons consenti, depuis 2017, des efforts inédits pour améliorer les conditions d’accueil des élèves en situation de handicap. Entre 2017 et 2022, nous avons financé le recrutement de 26 500 AESH, soit un effort de 1,3 milliard d’euros, que nous poursuivons dans le PLF pour 2023, qui prévoit le financement de 4 000 ETP.

Nous nous sommes également fixés pour objectif d’améliorer les conditions d’emploi des AESH. Nous avons mis fin au recours aux contrats aidés, et la transformation en CDD de tous ceux qui avaient été signés est désormais achevée. Nous poursuivons également l’effort de formation : une dotation de 5,4 millions d’euros est prévue à cette fin dans le PLF pour 2023.

Enfin, nous avons engagé en 2021 une revalorisation de la grille indiciaire des AESH, assortie d’une progression automatique tous les trois ans. Cela représente une augmentation moyenne de 650 euros par an depuis le mois de septembre 2021. La hausse de 8 % du Smic depuis un an a également conduit à revaloriser le premier niveau de la grille, soit environ 1 200 euros supplémentaires sur l’année. Les indemnités kilométriques des AESH utilisant leur véhicule personnel à l’occasion de leurs déplacements professionnels ont été revalorisées de 10 % depuis le 1er janvier 2022. À compter de 2023, les AESH pourront également percevoir les primes versées dans les établissements classés en réseau d’éducation prioritaire (REP) et en réseau d’éducation prioritaire renforcée (REP+).

En complément, le Gouvernement sera favorable à plusieurs amendements – dont le vôtre, Madame Dupont – au PLF pour 2023 visant à augmenter de 10 % la rémunération des AESH à compter de la rentrée 2023. Cela concernera 79 000 AESH déjà en poste, pour un montant de 80 millions d’euros. Nous pouvons tous saluer le travail remarquable de ces personnes pour accueillir les enfants en situation de handicap dans les établissements scolaires.

Mme Christine Pires Beaune (SOC). La mission Remboursements et dégrèvements connaît une hausse importante. Pourrais-je en avoir le détail ? L’évolution est due pour l’essentiel à la mécanique de l’impôt – mais lequel ?

En ce qui concerne les motifs d’annulation de crédits, une distinction devrait être faite entre gel et sous-consommation.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Madame Pires Beaune, je répondrai en séance à votre question.

En ce qui concerne votre remarque, nous pouvons effectivement améliorer l’information des parlementaires en faisant apparaître plus clairement la distinction entre les crédits gelés et les crédits sous-consommés.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


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Audition de M. Pierre Moscovici, prÉsident du Haut Conseil des finances publiques

Lors de sa réunion du mercredi 2 novembre après-midi, la Commission a auditionné M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l’avis du Haut Conseil relatif au deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2022.

Mme Véronique Louwagie, présidente. Nous accueillons M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques, pour la présentation de l’avis du Haut Conseil relatif au deuxième projet de loi de finances rectificative (PLFR) 2022. C’est la sixième fois que le Haut Conseil est conduit, cette année, à émettre un avis public. Même si nous vous avons récemment auditionné au titre du projet de loi de finances (PLF) 2023, les tensions et l’instabilité de la situation géopolitique et économique mondiale sont telles que des paramètres actualisés présentent un intérêt réel pour notre commission. Je relève également que vous déplorez que le calendrier de saisine ait conduit le Haut Conseil des finances publiques à rendre son avis avant la publication, par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), des comptes nationaux du troisième trimestre.

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. Je vous remercie de m’avoir invité pour vous présenter les principales conclusions de notre avis sur le deuxième PLFR 2022. C’est en effet la seconde fois, en cinq semaines, que je me présente devant vous en tant que président du Haut Conseil. Précédemment, j’avais présenté les principales conclusions de notre avis sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) 2023, ainsi que de notre avis sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

Depuis lors, votre assemblée a rejeté ce dernier projet de loi. Loin de moi l’idée de remettre en cause vos pouvoirs, auxquels je suis très attaché en tant qu’ancien membre de cette assemblée et de cette commission. Je me permettrai néanmoins, au regard des missions qui nous ont été confiées par le législateur organique, de vous faire part de notre interprétation des conséquences potentielles d’une absence de loi de programmation des finances publiques (LPFP) à compter du prochain exercice.

D’abord, l’absence de LPFP priverait le Haut Conseil de certaines missions. Dans sa nouvelle rédaction issue de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit notamment que le Haut Conseil donne son appréciation sur la cohérence des articles liminaires des PLF et PLFSS de l’année, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel des dépenses des administrations publiques, et qu’à l’occasion du dépôt du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année, il rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants entre les résultats d’exécution de l’année écoulée et les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la LPFP. En l’absence d’une telle loi, cette partie de la loi organique ne pourrait s’appliquer. Le Haut Conseil pourrait donc difficilement exercer ces deux missions et devrait nécessairement se raccrocher à d’autres textes, comme le dépôt d’un projet de LPFP et certaines annexes du PLF, ce qui serait juridiquement peu robuste. En tout état de cause, au titre du droit interne ou du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union européenne, il pourrait en résulter d’éventuelles conséquences juridiques.

Par ailleurs, les financements européens au titre de la facilité européenne pour la relance et la résilience sont conditionnés, entre autres, à l’atteinte de certains jalons, et notamment à l’adoption d’une LPFP, comme le prévoit la décision d’approbation du Conseil de l’Union européenne de juillet 2021. Le risque qu’une partie de ces fonds ne soit pas versée – y compris au titre de 2022 – peut paraître modéré, mais il ne peut être juridiquement écarté, ce qui affecterait les recettes publiques à due concurrence.

Enfin, au regard de la situation de ses finances publiques et notamment de son taux d’endettement supérieur à 110 % du produit intérieur brut (PIB), la France a assurément besoin d’une LPFP, cadre de référence qui définit une trajectoire crédible de recettes et de dépenses, sur une période longue, fondée sur des actions documentées, sur laquelle les agents économiques – et nos partenaires européens – peuvent s’appuyer et fixer leurs anticipations.

Je n’ignore pas les commentaires que peuvent susciter les différentes versions du projet, et le Haut Conseil s’est lui-même exprimé sur différents aspects, mais ce n’est pas le débat. J’estime simplement que nous avons besoin d’une LPFP, puisqu’il s’agit d’une boussole utile pour l’ensemble des députés, quelles que soient leurs orientations. Je tenais à répéter ce message, car je sais que la procédure d’examen n’est pas terminée. Pardonnez-moi cette parenthèse, mais je ne la crois pas totalement inutile.

J’en arrive maintenant à nos deux principaux messages relatifs au PLFR. D’abord, le scénario macroéconomique du Gouvernement est plausible, même si les informations parues depuis la finalisation de notre avis peuvent conduire à estimer que sa prévision de croissance à 2,7 % pour 2022, quoique toujours atteignable, est peut-être un peu élevée. Par ailleurs, la prévision d’un solde public à - 4,9 % du PIB est d’autant plus plausible que notre précédent avis jugeait le chiffre de 5 points quelque peu élevé pour l’exercice 2022.

Pour cet exercice, le Gouvernement continue de prévoir une croissance du PIB en volume de 2,7 %, prévision jugée plausible par le Haut Conseil dans son avis sur le PLF et le PLFSS 2023. Les prévisions économiques publiées depuis la présentation du PLF et du PLFSS et les dernières enquêtes de conjoncture de l’INSEE et de la Banque de France témoignent de la résilience de l’activité et demeurent cohérentes avec une poursuite de la croissance d’ici à la fin de l’année, à un rythme cependant modéré. Dans son avis sur le PLFR rendu avant d’avoir connaissance des comptes nationaux du troisième trimestre, le Haut Conseil estime les prévisions gouvernementales plausibles.

Le Haut Conseil regrette néanmoins que le calendrier de saisine l’ait conduit, contrairement à la pratique des années précédentes, à rendre son avis la veille de la publication des comptes nationaux trimestriels, alors que ceux-ci auraient constitué un élément d’information important pour apprécier les prévisions gouvernementales. Nous avons longuement échangé sur ce point avec le directeur général de l’INSEE, par ailleurs membre du Haut Conseil. Nous avons tenu notre dernière séance jeudi soir pour être en mesure de nous présenter devant vous ce jour, et les comptes nationaux trimestriels sont parus le vendredi matin. Bien entendu, il eût été préférable que le Haut Conseil dispose de toute information utile avant de rendre son avis. Sans dévoiler nos débats, nous nous sommes demandé si nous devions différer notre avis – nous l’avons exclu pour tenir le calendrier – ou publier un avis rectificatif – qui eût été très mince et peu compréhensible. Nous avons donc conservé notre avis initial.

Les comptes nationaux du troisième trimestre publiés le 28 octobre affichent une croissance, conforme aux attentes, de 0,2 % et un acquis de 2,5 % pour 2022. En l’absence de révision – toujours possible – des trimestres déjà connus, une croissance de 0,5 % serait nécessaire au quatrième trimestre pour atteindre 2,7 % de croissance sur l’ensemble de l’année. À la lumière de ces dernières données, nous pensons que la prévision de croissance du Gouvernement demeure atteignable, mais qu’elle est désormais un tout petit peu élevée. Le Gouvernement prévoit toujours, pour 2022, une hausse de l’indice des prix à la consommation de 5,3 % en moyenne annuelle. Depuis la présentation du PLF 2023 à la mi-septembre, les tensions sur les prix de l’énergie et les difficultés d’approvisionnement ont légèrement faibli, dans un contexte de tassement de l’économie mondiale, tandis que le cours du Brent s’est stabilisé autour de 90 dollars, contre 110 dollars en moyenne sur les trois premiers trimestres. Les prix du gaz et de l’électricité ont également nettement reflué, tandis que les tensions sur les chaînes d’approvisionnement continuent de s’atténuer. Néanmoins, les difficultés de recrutement se maintiennent à un niveau historiquement élevé, et la transmission des hausses de coûts de production aux prix à la consommation se poursuit, notamment à ceux des produits alimentaires, qui continuent d’augmenter fortement.

Dans ce contexte, la prévision d’inflation du Gouvernement pour 2022 demeure crédible, puisqu’elle est proche des autres prévisions disponibles et cohérentes avec l’acquis enregistré du mois d’octobre (5,3 %). Celle-ci reste toutefois dépendante de l’évolution des prix énergétiques, particulièrement volatils depuis le début de la guerre en Ukraine. Le Gouvernement maintient sa prévision d’une progression de la masse salariale des branches marchandes non agricoles de 8,6 % en 2022, qui demeure plausible au regard des données mensuelles – parues depuis la rédaction de l’avis du Haut Conseil sur le PLF et le PLFSS 2023 – de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) pour les mois de juillet et août.

En résumé, le Haut Conseil estime que la prévision de croissance pour 2022 est atteignable, mais qu’elle peut être considérée un peu élevée au vu des informations parues depuis la rédaction de son avis. Les prévisions d’inflation et de masse salariale restent crédibles.

J’en arrive aux prévisions en matière de finances publiques. Le Haut Conseil s’est attaché à apprécier le réalisme des prévisions de recettes, de dépenses et de solde public sur la base des informations à sa disposition.

Selon le Gouvernement, les recettes de prélèvements obligatoires atteindraient 1 195 milliards d’euros en 2022, en hausse de 7,9 % par rapport à 2021, soit une croissance sensiblement supérieure à celle de la valeur du PIB (5,6 %). Le ratio de prélèvements obligatoires augmenterait ainsi de 0,9 %par rapport à 2021, pour atteindre 45,2 %du PIB en 2022. Le montant des prélèvements obligatoires a été légèrement révisé à la hausse dans le deuxième PLFR, à hauteur de 800 millions d’euros supplémentaires par rapport à celui affiché dans le PLF 2023. Par rapport à la prévision inscrite dans le PLF 2023, les informations sur les encaissements et les émissions de rôle conduisent à réviser à la hausse – +1,3 milliard d’euros – les revenus des prélèvements sociaux sur le capital, principalement du fait d’une progression des plus-values mobilières 2021 plus importante qu’escomptée en septembre et des recettes d’impôt sur le revenu (IR) – +600 millions d’euros. La croissance de l’IR atteindrait 11,21 % en 2022, chiffre plausible au vu des données des neuf premiers mois et des dernières informations communiquées par l’administration fiscale.

À l’inverse, les recettes issues de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) – dont la croissance excédait jusqu’ici celle estimée des emplois taxables – ont été décevantes en août et septembre. Le Gouvernement a réduit sa prévision de croissance des recettes de TVA à 9 % en 2022, soit une baisse de 1,9 milliard d’euros par rapport au montant affiché dans le PLF 2023. Ces prévisions apparaissent également plausibles, en cohérence avec la croissance attendue des emplois taxables (9,4 %).

Le Gouvernement n’a pas modifié sa prévision de recettes d’impôt sur les sociétés. Comme chaque année, les aléas portant sur cette prévision sont importants, du fait du rendement incertain du cinquième acompte versé en décembre. Rappelons d’ailleurs que l’année 2021 avait donné lieu, en exécution, à un écart de prévision de près de 10 milliards d’euros par rapport à la dernière LFR.

Enfin, d’importantes incertitudes entourent le montant des recettes issues du reclassement en prélèvements obligatoires des charges de service public de l’énergie. Le Gouvernement a maintenu son estimation d’un surcroît de prélèvements obligatoires de 9,6 milliards d’euros dû aux reversements des producteurs d’énergies renouvelables, en raison de prix de marché désormais supérieurs au prix de référence ; leur montant demeure tributaire de l’évolution des prix de l’énergie au cours des prochains mois.

De leur côté, les dépenses publiques augmenteraient de 4,1 % en valeur en 2022, soit une légère révision à la baisse de 0,9 milliard d’euros par rapport à la prévision de 4,2 % du PLF. En volume, elles progresseraient de 1,3 %, corrigées du déflateur du PIB. La dépense publique devrait atteindre 57,6 % du PIB en 2022, soit un niveau très supérieur à celui atteint avant la crise sanitaire – 53,8 % du PIB en 2019. Cela confirme la leçon constatée à chaque crise : le niveau des dépenses publiques augmente très fortement, avant de redescendre, mais avec un effet de cliquet de près de 2 %. Nous pouvons sans doute revenir autour de 56 %, mais peut-être faudrait-il des PLF quelque peu différents de celui-ci pour revenir au niveau de 2019. En excluant les dépenses exceptionnelles de soutien face aux crises sanitaire et énergétique et les dépenses de relance, la dépense publique progresserait de 3,4 % déflatée par les prix du PIB.

L’ajustement de la prévision de dépenses publiques porte sur les dépenses de l’État. En effet, un surcroît de dépenses lié au plan de relance de 2,1 milliards d’euros serait plus que compensé : par la révision à la baisse des crédits des ministères dans le cadre du schéma de fin de gestion à hauteur de 1,8 milliard d’euros ; par de moindres versements à l’Union européenne de 0,7 milliard d’euros ; par le coût plus faible qu’anticipé – également pour 0,7 milliard d’euros – de la constitution du stock de sécurité de gaz. L’économie sur les versements à l’Union européenne pourrait toutefois se révéler moins forte que prévu si de nouvelles aides à l’Ukraine – en cours de discussion – venaient à être décidées et effectuées avant la fin de l’année. Par ailleurs, l’évolution du prix du gaz fait toujours peser des risques – à la hausse comme à la baisse – sur les dépenses.

Au total, le solde public s’établirait à 4,9 %de PIB selon le Gouvernement, en légère amélioration par rapport à la prévision du PLF 2023 (5 %, que le Haut Conseil estimait un peu élevée. Compte tenu des éléments d’appréciation énoncés, tant en recettes qu’en dépenses, la prévision de solde du Gouvernement apparaît plausible, voire solide. Il est cependant important de relever que l’amélioration du solde public entre 2021 (où il s’établissait à - 6,5 %du PIB) et 2022 résulte surtout du dynamisme des recettes et non d’un effort de maîtrise de la dépense publique : l’extinction des mesures d’urgence liées à la crise sanitaire a été plus que compensée par les dépenses nouvelles des ministères et par les dépenses de lutte contre l’inflation et la hausse des prix de l’énergie.

En conclusion, je m’attarderai sur la cohérence entre le solde structurel pour 2022 et les orientations pluriannuelles de la loi de programmation en vigueur, sur laquelle le Haut Conseil doit se prononcer. Selon le Gouvernement, le solde structurel s’établirait à -3,6 %du PIB potentiel en 2022, après -4,5 %en 2021, soit des niveaux très éloignés des cibles fixées par la LPFP 2018-2022 – -1,2 %pour 2021, -0,8 %pour 2022. Il serait encore plus éloigné de l’objectif de moyen terme de 0,4 %PIB que la France s’est fixé dans cette loi.

Comme vous le savez, la trajectoire de référence de la LPFP pour les années 2018 à 2022 est devenue obsolète avec la crise sanitaire. Avec la nouvelle estimation de PIB potentiel proposée par le Gouvernement dans son projet de LPFP pour les années 2023 à 2027, qui est à juste titre moins favorable que celle de la précédente LPFP, le solde structurel s’établirait à -4,2 % du PIB potentiel en 2022 et serait ainsi encore plus éloigné de l’objectif de moyen terme.

L’ajustement structurel – la variation du solde structurel par rapport à 2021 – serait de +0,9 % du PIB, quelle que soit la trajectoire de PIB potentiel retenue. Cette amélioration nette du solde structurel résulte exclusivement de l’impact favorable de l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance. L’effort structurel – qui reflète mieux l’action du Gouvernement – est même légèrement négatif, en dépit de l’extinction des mesures d’urgence liées à la crise sanitaire, dont le coût diminue de 62 à 15 milliards d’euros entre 2021 et 2022.

Le ratio de dette publique par rapport au PIB serait quant à lui en baisse de 1,3 % en 2022, à 111,5 %, grâce à la forte croissance économique de 2022 – qui influe sur le dénominateur – et à une diminution de la trésorerie de l’État – qui réduit le besoin d’émission de nouvelles dettes. Il s’agit d’une baisse assurément faible, et la France figure toujours parmi les pays les plus endettés de la zone euro. Le retour à des niveaux de dette garantissant à la France de disposer de marges de manœuvre suffisantes et nécessaires pour faire face à des chocs macroéconomiques et financiers et aux besoins d’investissements publics massifs de notre pays demeure un impératif. C’est un message que je ne cesse de répéter, et que je crains de devoir répéter durant plusieurs années.

Mme Véronique Louwagie, présidente. Je vous remercie, Monsieur le président, d’avoir complété votre avis initial avec les dernières données à disposition.

Vous aviez déjà rappelé, lors de votre précédente audition, votre attachement à la LPFP. Au sein de cette commission, nous partageons tous l’importance qui peut être donnée à un tel texte. Encore faut-il, pour le voter, en partager le contenu et le fond. En l’occurrence, le Sénat a adopté le texte, en commission des finances, avec des modifications, et il doit se prononcer aujourd’hui en séance publique. Faisons donc confiance à la navette pour parvenir à un accord.

Ma question porte sur l’insuffisance des recettes de TVA, jugées décevantes en août et septembre. Cette baisse n’est-elle pas de nature à remettre en cause les perspectives bâties pour 2023, sachant que les recettes de TVA sont un indicateur important reflétant la consommation ? Malgré une très forte inflation qui devrait donner une dynamique à la TVA, les recettes demeurent décevantes, avec un impact potentiellement inquiétant. Je souhaiterais donc connaître votre sentiment sur le sujet.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je vous remercie, Monsieur le président, pour votre avis toujours très éclairant. Comme vous, je m’étonne encore de l’absence de loi de programmation, qui nous priverait de la capacité à suivre et à juger la trajectoire des finances publiques. Espérons que la navette apporte de la sagesse et que nous serons capables de déterminer cette boussole. L’on peut bien entendu désapprouver certains chiffres et la trajectoire, mais il s’agit assurément d’un repère absolument essentiel pour tout le monde.

Les termes « plausible » et « crédible » reviennent fréquemment dans votre exposé, ce qui vient renforcer la continuité de nos précédentes anticipations, avec une croissance confirmée à 2,7 %. Ceci témoigne surtout de la résilience assez forte de notre économie en cette fin d’année, qui j’espère constituera un bon point de départ pour la croissance de l’année prochaine. Mieux vaut en effet terminer l’année correctement pour accroître nos chances d’atteindre notre objectif de croissance – qui reste assez optimiste – en 2023.

Sans tomber dans le triomphalisme, nous pouvons nous réjouir de la modeste réduction de notre déficit à 4,9 % du PIB, projection que vous jugez crédible. Nous avons ainsi eu la sagesse de consacrer une moitié des recettes supplémentaires au soutien aux Français face à l’inflation et l’autre moitié à la réduction du déficit en 2022.

Je vous questionnerai également sur la volatilité des prix de l’énergie, facteur d’incertitude pesant encore sur l’exécution budgétaire. Existe-t-il encore un risque important dans ce domaine en 2022 ?

M. Pierre Moscovici. Bien entendu, mon propos sur l’absence de LPFP ne vise aucunement à interférer dans les débats de l’Assemblée ou de la commission, puisque je n’ai pas à me prononcer sur telle ou telle version du texte. Je relève simplement que cette absence emporterait de lourds inconvénients pour la France, considérant nos textes de droit interne – loi organique – ou de droit externe – traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire –, tout en complexifiant notre travail. Sans le moindre narcissisme ou égoïsme, nous sommes l’une des institutions concourant à l’élaboration des PLF, et je ne voudrais pas que la discontinuité du processus donne lieu à des analyses juridiques divergentes. Je souhaite donc que l’on puisse aboutir à un résultat pour faciliter nos travaux internes et nos contacts avec nos interlocuteurs européens, qui peuvent se montrer exigeants sur ces sujets. Même si les règles sont aujourd’hui neutralisées, le traité demeure, et nous pouvons supposer que ces règles – même partiellement modifiées - seront à nouveau opérationnelles dès 2023.

La déception sur les recettes de TVA résulte d’un effet de base négatif. D’autres effets de base pourraient jouer en sens inverse, notamment sur l’impôt sur le revenu et les droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Les incertitudes demeurent nombreuses pour 2023, et le Haut Conseil considérait élevée la prévision de croissance et de recettes inscrite au PLF 2023. J’observe d’ailleurs que le consensus est plutôt décalé vers la baisse que vers la hausse, et que l’écart entre le consensus des prévisions et la prévision de croissance du Gouvernement de 0,1 % est plus important aujourd’hui qu’il y a cinq semaines. Si nous devons nécessairement attendre la fin du match pour conclure, nous devons malgré tout proposer une photographie de la situation. L’incertitude entourant les prix de l’énergie affecte également le coût du bouclier tarifaire, qui dépend de l’écart entre les prix du gaz et les prix au détail, avec un multiplicateur lui-même fonction de la consommation et des températures. Je me garderai donc de me livrer à une prévision quelconque sur l’évolution de la situation, qui demeure entourée d’incertitudes.

Enfin, je rappellerai que ce qui se produit sur le PLFR n’a pas surpris le Haut Conseil, dans la mesure où nous pensions que le déficit 2022 pourrait être inférieur à 5 points. Nous estimons, en revanche, que le déficit 2023 pourrait être légèrement supérieur à 5 points, notamment du fait du décalage sur la croissance, même si nous sommes loin de connaître tous les paramètres. Concernant la réduction de la dette, j’ai souligné le rôle crucial du dynamisme des recettes. L’intérêt collectif du pays commande néanmoins d’aller plus loin sur ce sujet, ne serait-ce que pour retrouver des marges de manœuvre pour l’investissement. Je crois savoir que le Conseil des ministres examinait, ce matin, un projet de loi visant à accélérer la construction de centrales nucléaires, sans doute dans l’optique d’un retour à une certaine indépendance énergétique, qui nécessiterait des investissements considérables. Or, plus l’on s’endette, plus le service de la dette s’accroît, et moins nous disposons de marges pour financer ces investissements, donnant naissance à un cercle vicieux. Ma position sur la dette n’est pas celle d’un ayatollah ou d’un fondamentaliste ; elle se fonde simplement sur la nécessité de dégager des marges de manœuvre.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Vous avez déjà partiellement répondu à la question que je souhaitais poser concernant le scénario macroéconomique associé au PLF 2023. Votre avis a plutôt tendance à crédibiliser l’hypothèse de croissance de 1 % pour 2023, de même que l’hypothèse de croissance des prix, en lien avec le léger tassement des tensions inflationnistes sur le prix du baril du Brent et les prix du gaz et de l’électricité. Malgré les réserves et les aléas, nous pouvons affirmer que les hypothèses macroéconomiques retenues pour 2023 sont plutôt renforcées par cet avis.

Ma question concerne le relèvement des recettes liées aux plus-values mobilières, qui sont plus importantes que prévu. Un rapport de France Stratégie évoque d’ailleurs l’augmentation des recettes des plus-values mobilières depuis 2018, malgré les réformes sur la fiscalité du capital menées par la précédente majorité. Cela signifie-t-il que l’effet d’assiette est nettement plus important ? D’autres facteurs jouent-ils sur cette évolution ?

M. Alexandre Sabatou (RN). Je souhaiterais vous interpeller sur le bouclier tarifaire, dont le coût est entouré d’incertitudes, comme vous le soulignez dans votre avis. Du côté des recettes, vous affirmez : « Une grande incertitude subsiste sur l’ampleur des recettes au titre du service public de l’énergie, très dépendantes des évolutions, par nature incertaines, des prix de l’énergie d’ici la fin de l’année. » S’agissant des dépenses, vous déclarez : « Des incertitudes continuent d’affecter la prévision des dépenses au titre du bouclier tarifaire sur le gaz. » Dans le cadre de l’examen budgétaire 2023, nous discutons en ce moment même du bouclier tarifaire, dont le coût brut est évalué à 45 milliards d’euros. En mesures nouvelles, ce bouclier tarifaire écrase le budget 2023. Or les parlementaires que nous sommes disposent de peu d’informations financières sur le coût de ce dispositif et son évaluation. Les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances sont très peu prolixes à ce sujet. Comment passe-t-on du coût brut de 45 milliards d’euros au coût net de 16 milliards d’euros ? Ce tour de passe-passe n’est pas précisé. Quelles sont les modalités de calcul de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) – dirigée par l’ancienne ministre Emmanuelle Wargon – pour parvenir à ces 45 milliards d’euros ? Cela n’est pas non plus précisé. Existe-t-il des effets d’aubaine pour certains fournisseurs bénéficiaires de la compensation au titre du bouclier tarifaire ? Nous l’ignorons. Afin d’éclairer les parlementaires chargés de voter et d’amender le budget de l’État, prévoyez-vous, à court terme, une évaluation du bouclier tarifaire ? L’enjeu pour nos finances publiques est considérable. Le coût est imprévisible, et les effets d’aubaine sont possibles pour certains fournisseurs. Combien d’euros ont réellement été dirigés vers la protection des familles et des entreprises ? Combien d’euros ont financé la spéculation ?

M. David Guiraud (LFI-NUPES). Vous avez évoqué notre rejet de la LPFP à l’Assemblée nationale. Vous vous êtes autorisé une parenthèse, que j’assimilerais plus à un encadré au regard de sa longueur. Nous comprenons les difficultés qui en découleraient pour votre institution, mais la représentation nationale étant souveraine, nous n’avons pas l’intention de nous justifier d’avoir rejeté un texte qui demandait notamment aux collectivités locales de dégager des économies alors qu’elles doivent déjà, faute de moyens, fermer des piscines ou des bibliothèques. Vous évoquiez également nos engagements vis-à-vis de nos partenaires européens. Je leur dirai simplement qu’ils devront se débrouiller, ce qui ne devrait guère être difficile avec l’armée de bureaucrates en poste à Bruxelles. Je rappelle que nous sommes souverains, et je suis certain qu’ils sauront faire avec. De possibles sanctions financières ont même été évoquées, mais je leur souhaite bonne chance, étant donné que nous sommes contributeurs nets.

Concernant le pouvoir d’achat, nous avons noté une différence assez forte d’interprétation entre Bercy – qui annonce +0,9 % l’an prochain – et l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) – qui annonce -0,8 % de pouvoir d’achat par unité de consommation. Nous souhaiterions connaître votre avis sur cette différence de chiffrage entre le Gouvernement et l’OFCE.

S’agissant des prévisions macroéconomiques du PLFR, vous estimez les scénarios budgétaires plus plausibles qu’auparavant. Or dans un avis récent, vous aviez émis quelques réserves en raison de l’effet attendu des réformes. Les avez-vous également comptées dans les effets attendus concernant ce PLFR ?

Mme Marie-Christine Dalloz (LR). Vous soulignez que le niveau actuel de dette ne permettrait pas de faire face aux éventuels chocs à venir. Il s’agit d’une réalité dont nous avons largement conscience.

Concernant le rejet du projet de LPFP, je vous renvoie à l’article 7 sur les plafonds d’emploi dans le périmètre de l’État. Nous constatons une progression non négligeable, voire très importante, de ces plafonds d’emploi. C’est sans doute ce qui explique la nouvelle augmentation du ratio de prélèvements obligatoires (+0,9 %par rapport à 2021), qui dépassera étonnamment le niveau d’avant-Covid. S’agissant des recettes, nous nous réjouissons de l’augmentation des recettes issues de l’IR et de l’impôt sur les sociétés (19 milliards d’euros supplémentaires sur ce dernier), mais nous regrettons que la TVA ne progresse que de 2,3 milliards d’euros par rapport à la loi de finances, dans la mesure où les compensations aux collectivités territoriales et aux particuliers sont financées par la TVA. Si celle-ci devait stagner dans les années à venir, pensez-vous qu’il s’agirait d’un sujet de préoccupation ?

Mme Marina Ferrari (Dem). Le Haut Conseil souligne, dans son avis, que les hypothèses de hausse des recettes sont plausibles, mais que de nombreuses incertitudes demeurent, notamment s’agissant du versement du plan de relance européen en cas de rejet du projet de LPFP. Quelles seraient les conséquences à court, moyen et long terme pour nos finances publiques si nous n’adoptions aucun texte – ce que nous n’espérons pas ?

L’année 2022 est marquée par une baisse du ratio entre dette publique et PIB, grâce à la croissance exceptionnelle que nous sommes parvenus à atteindre, ainsi que grâce à la politique avisée de France Trésor. Le Haut Conseil rappelle que le retour à des niveaux de dette garantissant à la France de disposer de marges de manœuvre suffisantes est nécessaire pour faire face à des chocs macroéconomiques ou au besoin d’investissements publics importants. Nous sommes d’accord avec vous sur l’objectif de maîtrise de la dette publique, mais nous souhaiterions savoir quel serait, selon vous, le niveau de dette publique soutenable qui nous permettrait d’atteindre nos objectifs et de répondre à nos besoins.

M. Mickaël Bouloux (SOC). La baisse des recettes de TVA mentionnée dans votre avis est de nature à nous inquiéter. Comment devons-nous l’interpréter ? Est-ce lié à une baisse du pouvoir d’achat ? Devons-nous craindre une potentielle crise de la demande, qui serait nécessairement contrainte, sachant que les ménages les plus modestes peuvent déjà rencontrer – avec l’augmentation des prix alimentaires – des difficultés à se nourrir correctement ?

Mme Christine Arrighi (Ecolo-NUPES). Vous estimez que la prévision relative aux prélèvements obligatoires en 2022 est plausible. Comme vous, nous observons une hausse des recettes de l’IR (+0,6 milliard d’euros) et des prélèvements sociaux sur le capital (+1,3 milliard d’euros). Ces constats confirment le dynamisme des revenus du capital et attestent que nous aurions pu mettre en place une véritable contribution de solidarité sur les super profits et les super dividendes, qui avait d’ailleurs été votée sur les dividendes lors de l’examen en séance de la première partie du PLF, sans avoir été retenue par le Gouvernement. En tout état de cause, les chiffres présentés au titre du PLFR attestent de la pertinence de nos propositions. Les recettes que le Gouvernement cherche sont là : il suffit de voter les amendements que nous proposons, en responsabilité.

La révision à la baisse des prévisions de recettes de TVA traduit quant à elle une surestimation du dynamisme de ces recettes. Si cette baisse devait se confirmer, cela interrogerait à nouveau sur la pertinence de la stratégie gouvernementale consistant à supprimer la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) pour la compenser par l’octroi d’une fraction de TVA, ainsi que la pertinence du financement de l’audiovisuel par la TVA affectée – que nous avons combattu. Pensez-vous que cela puisse mettre en péril, à terme, les recettes des collectivités locales, qui sont confrontées à de grands enjeux énergétiques et climatiques ?

Enfin, la décision qui aurait été prise sur la question nucléaire semble m’avoir échappée, puisque le Gouvernement a récemment lancé une concertation nationale sur le mix énergétique qui doit s’achever fin janvier 2023. Disposeriez-vous d’informations à ce sujet ?

M. Jean-Louis Bricout (LIOT). Je souhaite partager notre préoccupation quant au niveau d’endettement de notre pays. Si tous les États européens ont connu une augmentation de leur ratio dette/PIB durant la pandémie, la dette publique au sein de la zone euro atteint 94 %, soit une différence de 20 %avec le ratio de la France. Nous devrons nous montrer attentifs au risque d’augmentation de la charge de la dette, étant entendu qu’un point d’intérêt représente un coût supplémentaire de 2,5 milliards d’euros par an. La réduction de cette dette semble d’autant plus difficile que le taux de prélèvements obligatoires augmente par rapport à 2021 et atteint un niveau très élevé.

Par ailleurs, le déficit public révèle un effort structurel visiblement insuffisant. Le déficit de l’État atteint 175 milliards d’euros en 2021, dont seulement un septième relevant des dépenses d’investissement. De même, tous nos voisins prévoient le retour à un déficit inférieur à 3 % du PIB dès 2025, contre 2027 en France. Qu’en pensez-vous ?

En outre, même si des objectifs sont affichés, rien ne garantit que la LPFP sera respectée, puisque cela dépend notamment de la crédibilité des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles s’appuie le Gouvernement. À ce titre, je remercie le Haut Conseil pour ses travaux éclairant la prise de décision.

Enfin, j’insiste sur l’importance de la défense de notre modèle social français. Malgré notre souci d’une bonne gestion des finances publiques, nous n’appelons pas à un budget d’austérité. La performance budgétaire ne doit pas s’opérer au détriment des plus fragiles ni aller à l’encontre des droits acquis, notamment en matière de retraite et d’allocations chômage.

M. Pierre Moscovici. Je me vois contraint de revenir sur la LPFP, puisque certains propos m’ont quelque peu surpris. J’ai passé l’âge du patriotisme d’institution, et mon sujet n’est pas tant de savoir si le Haut Conseil dispose de toutes les informations que de veiller au respect des engagements de mon pays. La France est un État de droit, qui appartient à l’ordre juridique européen, et qui doit respecter les lois organiques pour l’ordre interne et les traités pour l’ordre externe. Nous sommes un État souverain, mais nous appartenons, jusqu’à nouvel ordre, à l’Union européenne. Bruxelles n’est pas dotée d’une armée de bureaucrates : c’est une institution politique agissant en fonction des traités. L’idée que la Commission européenne puisse se débrouiller seule me paraît brutale ou naïve. Avec tout le respect que je vous dois, Monsieur le député Guiraud, je pense que votre formulation n’est pas la bonne. Je ne plaide pas pour telle ou telle version de la loi de programmation, pour laquelle j’ai partagé différentes remarques en tant que président du Haut Conseil. Je souligne simplement que l’absence de LPFP pourrait emporter des conséquences juridiques internes et externes extrêmement préjudiciables pour notre pays, comme le non-versement des fonds européens, dont personne ne pourrait se réjouir. Comme le dit le proverbe, pacta sunt servanda, les traités doivent être respectés, et cette règle s’applique à tous en démocratie. Nous avons donc besoin d’une LPFP, dans l’intérêt du pays.

Sur le fond, je doute que l’on puisse dire que les hypothèses pour 2023 seraient renforcées. À ce stade, notre avis n’exprime aucune remise en cause, même si nous estimions la prévision de croissance quelque peu élevée. Or selon les prévisions des macroéconomistes, l’écart s’est plutôt accru depuis cinq semaines, en raison de toute une batterie de paramètres. Les incertitudes demeurent nombreuses pour 2023, à la hausse comme à la baisse. Les valeurs mobilières dépendent de l’évolution de la bourse, des transactions, avec un risque de baisse sur l’exercice 2022 largement pris en compte dans le PLF 2023.

Contrairement à ce que plusieurs d’entre vous ont souligné, les recettes de TVA ne suivent pas une tendance baissière. Leur croissance est simplement amoindrie, à hauteur de 9 % au lieu de 11 %, en lien avec des remboursements et non en raison d’une révision de la base taxable. Il ne s’agit donc pas d’un signe de faiblesse de la consommation, et nous ne tablons pas sur un amoindrissement de la demande. Le scénario macroéconomique de l’OFCE est certes différent s’agissant du pouvoir d’achat, avec moins de croissance et moins d’emplois, mais de nombreuses incertitudes pèsent encore sur ces deux paramètres. L’avenir nous dira qui a raison.

Le bouclier tarifaire sera naturellement pris en compte par la Cour des comptes, non dans le cadre d’une évaluation, sachant que cet objet est encore variable, mais sans doute dans le cadre de nos rapports. Nul doute que nous aborderons le sujet lorsque je vous présenterai, en juin, le rapport sur la situation et les perspectives sur les finances publiques. Selon les analyses existantes, le coût brut du dispositif serait de près de 40 milliards d’euros en 2022, tandis que le coût net serait amoindri de 10 milliards d’euros grâce aux reversements des entreprises du secteur des énergies renouvelables au titre du service public de l’énergie. Pour rappel, ces entreprises recevaient, en subvention, l’écart entre les prix de marché de l’électricité et les prix de référence, afin d’assurer leur rentabilité. Cette subvention s’est transformée en reversements à l’État, puisque les prix de marché dépassent les prix de référence, et ces reversements sont classés en recettes supplémentaires, réduisant ainsi le déficit à hauteur de 9,6 milliards d’euros en 2022 et 19 milliards d’euros en 2023. Il s’agit d’une analyse économique et comptable, et l’évaluation interviendra certainement un peu plus tard.

Enfin, je ne dispose d’aucune information particulière sur le sujet du nucléaire. Je suis simplement lecteur attentif de la presse, et je crois me souvenir que le président de la République avait annoncé, en fin d’année 2021, le rééquipement de la France en nucléaire, qui s’est donc traduit par un projet de loi présenté ce matin en Conseil des ministres.

Mme Christine Arrighi (Ecolo-NUPES). Vous confirmez donc que la concertation est inutile.

M. Pierre Moscovici. La concertation n’est pas toujours contradictoire avec la décision. L’on peut prendre une décision et faire porter la concertation sur la mise en œuvre. Je fais simplement état des décisions prises.

M. Dominique Da Silva (RE). Je reviens sur les risques induits par l’absence de LPFP. Si la France ne percevait pas de fonds européens au titre de l’année 2022, les recettes publiques en seraient affectées à due concurrence. Quelle politique publique serait prioritairement impactée par ce risque ? À votre connaissance, un autre pays de la zone euro a-t-il eu à connaître pareille situation ?

M. Charles Sitzenstuhl (RE). Ce PLFR prévoit la poursuite et le renforcement des mesures de soutien aux Français face à l’inflation. Or de nombreuses données de la Caisse des dépôts et consignations et de la Banque de France montrent que le taux d’épargne des Français demeure parmi les plus élevés en Europe, avec des dépôts records en juillet et août sur livret A et le livret développement durable, mais également des dépôts importants en septembre, traditionnellement marqué par de moindres flux. Ne pensez-vous pas qu’il existe une contradiction avec la période de forte inflation que nous vivons ? Eu égard à vos alertes sur nos finances publiques, disposons-nous des moyens de poursuivre cette politique de soutien public massif à l’inflation ? L’épargne ne devrait-elle pas davantage absorber le choc d’inflation ?

M. Frédéric Cabrolier (RN). Ma première interrogation concerne les prêts garantis par l’État (PGE). Dans votre avis du 27 octobre, vous évoquez l’avis du Gouvernement sur le moindre coût de la sinistralité des PGE, pour 700 000 euros. Or dans une note du 30 octobre, la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) souligne que 30 % des très petites entreprises (TPE) et petites et moyennes entreprises (PME) auront des difficultés à rembourser leur PGE, tandis que 10 % des chefs d’entreprise considèrent qu’ils devront arrêter leur activité.

Ma deuxième interrogation concerne les financements prévus dans le cadre du plan de relance versés par l’Union européenne. Vous annoncez un risque de moindres recettes en 2022, alors que nous avons perçu 5 milliards d’euros en août 2021, puis 7,4 milliards d’euros en mars 2022, tandis que le prochain versement est prévu pour le printemps 2023. Je ne vois donc pas quel serait le risque, pour le PLFR 2022, de ne pas toucher l’intégralité des financements européens pour cause d’absence de LPFP. Je sais que les dépenses ont été partiellement engagées pour 2022, mais les recettes sont attendues pour le printemps 2023.

M. Daniel Labaronne (RE). Nous sommes confrontés à deux logiques distinctes : une logique budgétaire, avec des prélèvements obligatoires très élevés, une dépense publique très forte, un déficit, une dette ; une logique économique, avec une croissance économique soutenue, un niveau d’inflation parmi les plus faibles de la zone euro, un fort niveau d’emploi et des échanges extérieurs qui se maintiennent. Faut-il donc poursuivre cette politique de baisse des impôts lancée depuis la précédente législature pour favoriser la logique économique ? Ou faut-il au contraire stabiliser ou renoncer à certaines baisses d’impôts dans une logique budgétaire ?

M. Fabien Di Filippo (LR). Monsieur le haut-commissaire, ne pensez-vous pas que l’absence de LPFP – qui aurait été jugée peu sincère pour notre crédibilité de long terme vis-à-vis de Bruxelles – est préférable à la transmission de trajectoires toujours erronées et battues en brèche dès la première année ? La dégradation des relations franco-allemandes résulte en effet de promesses et de paroles qui n’ont jamais été suivies d’actes.

Par ailleurs, lorsque la ristourne à la pompe prolongée de deux semaines s’arrêtera le 15 novembre, les prix à la pompe augmenteront soudainement de 20 centimes, étant entendu que les prix du pétrole resteront très hauts. Dans la mesure où l’effet inflationniste du carburant devrait continuer à produire des effets en 2023, ne pensez-vous pas que le PLF 2023 – et notamment ses projections raisonnables de recettes – est déjà caduc au vu des perspectives d’inflation et de croissance sur lesquelles il se base ?

Mme Émilie Bonnivard (LR). Je reviens sur la question des PGE. De nombreux chefs d’entreprise, notamment de TPE et PME, nous alertent sur la durée de remboursement des PGE, qui se heurte aux dégradations de leurs résultats liées à l’explosion des coûts de l’énergie et des matières premières et aux mesures gouvernementales qui ne couvrent pas la sur-couverture d’énergie. Les solutions de rééchelonnement des prêts au cas par cas avec les partenaires bancaires ne sont pas satisfaisantes, puisqu’elles placent les entreprises dans une cotation qui les dévalorise, qui dégrade leur notation et qui ne leur permet plus de faire face à de nouveaux emprunts. À cela s’ajoute le décret tertiaire, qui alourdit les charges des entreprises en les obligeant à investir pour réduire leur consommation énergétique. En cette période de crise majeure pour les entreprises et d’incertitude concernant l’adaptation des réponses gouvernementales à la période d’inflation, ne serait-il pas possible d’envisager un nouveau rééchelonnement des PGE ?

M. Pierre Moscovici. N’étant ni ministre ni haut-commissaire, mais seulement président du Haut Conseil de finances publiques, je ne pourrai répondre aux questions relatives aux PGE, du moins dans le cadre du présent avis, sachant que la Cour des comptes s’est déjà prononcée sur le sujet dans le cadre d’un rapport. Comme pour l’évolution du bouclier tarifaire, le ministre ou la CRE seront plus à même de répondre à vos interrogations.

Les risques que j’ai mentionnés à défaut de LPFP sont réels au plan juridique. Nous ne devons pas les surestimer, mais nous ne pouvons pas les ignorer. Dans la mesure où la Commission européenne n’est pas composée d’une armée de bureaucrates, et dans la mesure où le Conseil constitutionnel affiche une forme de sagesse dans ses jugements, nous devons peser la situation. En l’occurrence, nous serions dans une situation autrement plus confortable si nous disposions d’un projet de LPFP, à la sincérité duquel je suis naturellement très attaché. Bien entendu, plusieurs garde-fous permettent de tempérer le jugement. D’abord, la Commission européenne délivre ses opinions sur la base d’un débat avec les gouvernements. Ensuite, le Haut Conseil des finances publiques plaide également pour la prise en compte de ses avis – qui sont adressés à la Commission européenne. Nous faisons partie d’un réseau d’institutions budgétaires indépendantes, et nous pouvons aussi jouer sur les écarts. En tout état de cause, il est préférable de disposer d’une LPFP, même si je refuse tout catastrophisme. Il s’agit d’ailleurs d’une situation sans point de comparaison, car si certains pays – comme la Pologne ou la Hongrie – sont en difficulté par rapport au versement des fonds européens, ils le sont pour des questions de qualité de l’État de droit, de respect de l’indépendance des médias et de la justice, et non pour défaut de LPFP, qui serait une spécificité très franco-française.

Concernant la compatibilité entre l’inflation et le taux d’épargne, je rappellerai que la forte inflation des années 70 avait poussé à la hausse des taux d’épargne. Il n’existe donc pas de contradiction intrinsèque, même si nous pourrions souhaiter que l’évolution macroéconomique soit de nature quelque peu différente de celle qui se produit aujourd’hui.

S’agissant des versements européens, les recettes de 2021 sont supérieures à ce qui a été versé en 2021 et 2022, témoignant de la solidité de l’existant.

La hausse de la ristourne est déjà incluse dans le PLF 2023, et la stabilité du prix du pétrole va cesser de peser en 2023, alors qu’il a fortement contribué à la hausse de 2022, malgré la ristourne à la pompe.

Enfin, si le Haut Conseil ne s’est pas exprimé sur la question soulevée par M. Labaronne, je peux partager mon point de vue de Premier président de la Cour des comptes. Dans mes précédentes fonctions ministérielles, j’avais souligné l’existence d’un ras-le-bol fiscal, n’étant pas moi-même un maniaque du coup de marteau fiscal. Je pense qu’il existe, dans toutes les catégories de la population, une certaine forme de tolérance, d’acceptation ou de consentement à l’impôt, qui dépend d’un taux de prélèvements obligatoires, et que nous devons éviter d’en rajouter en la matière. S’agissant des baisses d’impôts, vous connaissez tous la situation de nos finances publiques, que vous évaluez dans le cadre du débat budgétaire, et qui est marquée par un niveau toujours élevé du déficit public, qui devrait avoisiner 5 % en 2022 et 2023 ; la persistance d’un très haut niveau de dette publique (111 %), beaucoup plus élevé que la moyenne de la zone euro, et qui pourrait à nouveau augmenter dans les années à venir, avec un décrochage par rapport au reste de la zone euro, dans la mesure où les déficits devraient y passer plus rapidement sous la barre des 3 % qu’en France ; une croissance faible en 2023, qui ne créera pas de recettes aussi importantes qu’aujourd’hui. Dans ce contexte, il est compliqué d’assurer à la fois la réduction des déficits, la maîtrise de la dette, le contrôle de la dépense publique et le maintien d’une politique extrêmement forte de baisse d’impôts. Je maintiens que nous n’en avons pas les moyens, du moins s’agissant de baisses d’impôts nettes, sachant que nous sommes toujours libres d’adopter des baisses d’impôts dans tel ou tel domaine, à condition d’augmenter d’autres impôts à due concurrence ou de maîtriser la dépense afin de compenser. Dans la période actuelle, nous ne pouvons pas nous permettre de réduire globalement les recettes issues des impôts, puisque nous ne disposons pas de telles marges de manœuvre, ce qui n’interdit pas telle ou telle baisse d’impôt compensée par ailleurs.

Mme Véronique Louwagie, présidente. Merci, Monsieur le président, pour les réponses que vous nous avez apportées.

 

*

*     *

 


—  1  —

   examen en commission

Lors de sa réunion du samedi 5 novembre 2022, la commission a examiné le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2022.

Mme Véronique Louwagie, présidente. Mes chers collègues, l’ordre du jour appelle l’examen du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2022. Nous avons auditionné M. Gabriel Attal le jour de sa présentation en Conseil des ministres, mercredi 2 novembre, ainsi que M. Pierre Moscovici sur l’avis rendu par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Ce texte sera examiné en séance publique le lundi 7 novembre à 16 heures. Le délai de dépôt des amendements pour la séance publique expire cet après-midi à 17 heures.

299 amendements ont été déposés, soit un nombre assez élevé pour un collectif de fin de gestion budgétaire. Il faut remonter à fin 2020 pour trouver un chiffre comparable. Le contrôle de la recevabilité financière des amendements et du respect des exigences de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) a amené la commission à déclarer quarante amendements irrecevables, soit un taux d’irrecevabilité de 13 %, ce qui est inférieur au taux de 19 % constaté il y a deux ans.

Parmi ces amendements, treize prévoyaient des annulations de crédits sur des programmes pour lesquels le texte ne prévoit aucun mouvement de crédits nouveau. Or, de façon générale, on ne peut pas présumer, en fin de gestion budgétaire, que des crédits demeurent disponibles, donc annulables, sur des programmes pour lesquels aucun mouvement de crédits nouveau n’est prévu. Quatre amendements prévoyaient des exonérations de prélèvements sociaux ou de cotisations sociales non bornées dans le temps. Or, la Lolfss exige désormais que de telles dispositions soient bornées à trois ans, si elles ne sont pas inscrites dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale. Trois autres amendements n’étaient pas gagés. Tous ces amendements peuvent être modifiés par leurs auteurs en vue d’être déclarés recevables et examinés en séance publique.

Les vingt autres amendements sont irrecevables sans remède. Dix d’entre eux introduisent une charge, notamment ceux prévoyant de majorer certaines dotations aux collectivités territoriales. Cinq autres, relatifs à des dispositions de droit bancaire, ont été considérés comme des cavaliers budgétaires. Cinq autres prévoyaient, en méconnaissance des exigences de la LOLF, des modifications de prélèvements sur recettes au titre de l’année 2023, ce qui n’est possible que dans le cadre d’un projet de loi de finances afférent à celle-ci.

 

 


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   examen des articles

Article liminaire
Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques pour l’année 2022

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article présente sous forme de tableau les prévisions actualisées des soldes de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2022.

Le déficit des administrations publiques s’établirait à – 4,9 % du PIB, en légère amélioration par rapport aux estimations associées au projet de loi de finances pour 2023.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues et non sur le seul budget de l’État. Il offre ainsi une vision consolidée de l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale. Les données présentées sont issues de la comptabilité nationale, qui fait foi pour l’encadrement européen des finances publiques.

Aux termes de l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([8]), doit être présenté dans l’article liminaire de chaque PLFR « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES en 2021 et 2022

(en % du PIB)

Soldes

2021

LFI 2022

LFR 1 2022

PLFR 2 2022

Solde structurel (1)

– 4,5

– 4,0

– 3,6

– 3,6

Solde conjoncturel (2)

– 2,0

– 0,8

– 1,3

– 1,2

Mesures ponctuelles et temporaires (3)

– 0,1

– 0,2

– 0,1

– 0,1

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

 6,5

 5,0

 5,0

 4,9

Source : LFI pour 2022, LFR 1 et présent PLFR.

I.   le dÉficit public serait en lÉGÈre amÉlioration en 2022

Le déficit public s’améliore légèrement 2022 en pourcentage de PIB (+ 0,1 point pour atteindre – 4,9 %) par rapport à la prévision de la loi du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 (LFI) et de la loi du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 (LFR 1) (– 5,0 %).

Les composantes du solde public

Le solde public, calculé en comptabilité nationale et exprimé en pourcentage du PIB effectif, peut être décomposé en trois composantes :

– le solde structurel, exprimé en pourcentage du PIB potentiel, qui traduit l’équilibre du budget corrigé de l’effet de la conjoncture ;

– les mesures ponctuelles et temporaires, calculées en pourcentage du PIB potentiel, qui peuvent être sorties du calcul du solde structurel en raison de leur caractère exceptionnel sur l’année ;

– le solde conjoncturel, exprimé en pourcentage du PIB effectif, qui permet de traduire l’effet de la conjoncture au sein du solde public. Ce solde inclut un terme additionnel qui corrige la différence d’unité entre, d’une part, solde structurel et mesures ponctuelles et temporaires (exprimés en pourcentage de PIB potentiel) et, d’autre part, solde nominal et solde conjoncturel (exprimés en pourcentage de PIB effectif).

Différents effets positifs et négatifs expliquent cette évolution, alors que les prévisions macroéconomiques ont évolué depuis la loi du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 (LFR 1) : celle-ci prévoyait un taux de croissance de 2,5 %, désormais estimé à 2,7 %.

A.   Un dÉficit structurel amÉliorÉ par rapport À la prÉvision

1.   Qu’est-ce que le déficit structurel ?

Le solde public effectif peut se décomposer en deux parties : une partie conjoncturelle, qui représente les effets du cycle économique sur les dépenses et les recettes publiques, et une partie structurelle, correspondant au niveau du solde effectif si la production de l’économie se situait à son niveau potentiel (c’est-à-dire le volume maximal de biens et de services que l’économie produit lorsqu’elle utilise toutes ses capacités).

Le solde structurel s’établit donc en corrigeant le solde public effectif des effets de la conjoncture économique ainsi que des situations ou mesures ponctuelles (mesures « one-off » selon la terminologie de la Commission européenne) ou temporaires, qui n’ont pas d’impact durable sur le solde. L’intérêt de cet outil d’analyse est d’identifier les mesures liées directement à une décision discrétionnaire de politique économique.

Le suivi du solde structurel, dont le calcul est complexe, est essentiel dans l’encadrement européen des finances publiques nationales.

a.   Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit issu des effets de la conjoncture. En temps normal, la réduction de la composante structurelle est prioritaire, dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

Aussi, l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le déficit structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([9]), qui prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB.

Le suivi européen de ce solde a cependant été suspendu au début de la crise sanitaire en 2020 avec l’activation de la clause dérogatoire générale. Les États membres ont en effet été contraints de financer des mesures de soutien d’une ampleur exceptionnelle. La Commission européenne a annoncé le 23 mai 2022 que cette clause dérogatoire resterait activée en 2023 et devrait être désactivée en 2024.

b.   Des modalités de calcul complexe

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif, mesuré en comptabilité nationale et utilisé pour le calcul des ratios de finances publiques, et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques, ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une construction économétrique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([10]). Par suite, la croissance potentielle est définie comme le niveau de croissance du PIB potentiel au-delà duquel apparaissent des tensions inflationnistes.

Les hypothèses d’écart de production permettent d’estimer la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit, selon une méthodologie de calcul décrite dans l’annexe 2 du rapport annexé à la LPFP pour les années 2018 à 2022.

Étapes de calcul du solde structurel

Afin de calculer le solde structurel, il convient de retrancher deux composantes du solde effectif : la composante conjoncturelle et les mesures ponctuelles et temporaires.

1° Pour le calcul de la composante conjoncturelle, seules les dépenses d’indemnisation du chômage sont prises en compte, les autres n’étant pas considérées comme directement reliées au cycle économique – et relèvent donc du solde structurel. L’élasticité des dépenses d’indemnisation du chômage à l’écart de production est fixée à – 3,23 depuis 2014.

2° Au niveau des recettes, tous les prélèvements obligatoires sont supposés dépendre du cycle économique : les recettes structurelles sont alors obtenues en corrigeant les recettes effectives des effets conjoncturels à partir d’hypothèses sur l’élasticité des principaux impôts à l’écart de production.

Ces impôts sont répartis en cinq catégories : impôt sur le revenu, CSG, impôt sur les sociétés, cotisations de sécurité sociale et autres prélèvements obligatoires. Depuis 2014, les mêmes élasticités à l’écart de production sont retenues : 1,86 pour l’IR et la CSG, 2,76 pour l’IS, 0,63 pour les cotisations sociales et 1,0 pour les autres prélèvements obligatoires.

3° Une fois cette composante conjoncturelle déterminée, les mesures ponctuelles et temporaires sont également retranchées, ce qui permet d’aboutir au solde structurel.

Une approche plus simple, mais généralement vérifiée − appelée « règle du pouce » −, consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est légèrement supérieur à la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes de dépenses sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est usuellement considérée comme de l’ordre de 1.

Concrètement, plus l’écart de production est négatif, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Toute surestimation de l’écart de production, découlant par exemple de la surestimation du niveau de croissance potentielle, conduit à sous-estimer le niveau du déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

c.   Le solde structurel en 2022

L’évolution de la prévision de solde effectif en 2022 est liée à une légère amélioration du solde conjoncturel, qui passe de – 1,3 à – 1,2 % de PIB potentiel.

Ainsi, le solde structurel demeure inchangé par rapport à la LFR 1 et serait de – 3,6 % du PIB potentiel. Ce calcul correspond cependant au cadre potentiel et à la méthodologie présentés dans la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 (voir infra).

En utilisant le cadre potentiel et la méthodologie correspondant au projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 présenté au Parlement le 26 septembre 2022, le solde structurel s’établirait à – 4,2 % du PIB potentiel. C’est cette estimation pour 2022 qui est associée au PLF 2023.

Avec l’une et l’autre méthode de calcul, l’ajustement structurel entre 2021 et 2022 s’élève à 0,9 point.

B.   La caducitÉ de la loi de programmation des finances publiques

La construction du solde structurel en 2022 repose toujours sur les hypothèses de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, en particulier sur celles relatives au PIB potentiel.

Or, ces hypothèses ont été invalidées par le nouveau contexte macroéconomique et de finances publiques. Le Haut Conseil des finances publiques a constaté que la loi de programmation de janvier 2018 constituait « une référence dépassée, qu’il s’agisse du scénario macroéconomique ou de celui de finances publiques » ([11]).

L’hypothèse de croissance potentielle retenue pour 2022 reste ainsi celle de la LPFP (+ 1,35 %), ce qui conduit à fausser l’évolution du solde structurel en surévaluant le PIB potentiel, qui constitue le dénominateur de ce solde. Aussi, le déficit structurel pour 2022 associé au PLF 2023 est accentué suite à l’actualisation des hypothèses d’évolution du PIB potentiel pendant la crise.

Le Haut Conseil des finances publiques a rappelé, dans son avis sur le présent projet de loi ([12]), que les conditions relatives aux « circonstances exceptionnelles » mentionnées à l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) étaient toujours en vigueur depuis qu’il les a constatées en mars 2020.

Le mécanisme de correction

L’article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit un mécanisme de correction lorsqu’un écart important est constaté entre l’exécution de l’année écoulée et la trajectoire de solde structurel définie dans la loi de programmation des finances publiques. Le Haut Conseil des finances publiques a la mission d’identifier un tel écart, dans son avis rendu préalablement au dépôt du projet de loi de règlement.

Un écart est considéré comme important lorsqu’il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

Le déclenchement du mécanisme de correction doit conduire le Gouvernement à exposer les raisons de l’écart important qui a été constaté et à présenter, à l’occasion du DOFP, des mesures de correction. Ces mesures doivent intervenir dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l’année. Un retour à la trajectoire de solde structurel doit intervenir dans un délai maximal de deux ans à la suite de l’année pendant laquelle l’écart important a été constaté.

Il est toutefois prévu que le déclenchement du mécanisme de correction n’intervienne pas en présence de « circonstances exceptionnelles » répondant aux conditions fixées par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).

L’adoption du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 serait à même d’établir une nouvelle trajectoire de solde structurel, plus fidèle à la réalité, sur la base d’hypothèses actualisées.

II.   L’avis du Haut Conseil des finances publiques

Conformément aux dispositions organiques en vigueur, le Haut Conseil des finances publiques a été chargé de se prononcer sur les hypothèses macroéconomiques et de finances publiques associées au présent PLFR.

A.   Les hypothÈses macroÉconomiques

 L’objectif de croissance du PIB en 2022 augmente de 0,2 point et s’établit à 2,7 %, au même niveau que la prévision associée au PLF 2023, soit un niveau légèrement supérieur à celui des principaux organismes de prévision.

PrÉvisions de croissance du PIB en 2022

(en %)

Organisme

Prévision 2022

Banque de France (15 septembre)

2,6

Rexecode (19 septembre)

2,6

OCDE (26 septembre)

2,6

Insee (6 octobre)

2,6

Consensus Forecast (10 octobre)

2,5

FMI

2,5

OFCE

2,6

Gouvernement, PLFR 2 2022 (21 octobre)

2,7

Source : avis du HCFP.

Au total, le HCFP estime que la prévision de croissance pour 2022 du Gouvernement demeure plausible.

Il regrette cependant d’avoir dû se prononcer sur cette prévision avant la publication par l’Insee des comptes nationaux trimestriels, lesquels font état d’un acquis de croissance de 2,5 % à la fin du troisième trimestre ([13]).

● Le présent PLFR revoit à la hausse la prévision d’inflation sur 2022, de 5,0 % en LFR 1 à 5,3 % en moyenne annuelle.

La prévision du Gouvernement apparaît centrale par rapport aux prévisions de certains organismes. Le Haut Conseil la qualifie de crédible, bien qu’elle reste dépendante de l’évolution des prix énergétiques très volatils depuis le début de la guerre en Ukraine, et alors même que les prix du gaz et de l’électricité sont en baisse depuis mi-septembre.

PrÉvisions d’inflation en 2022

(en %)

Organisme

Prévision 2022

Rexecode (9 septembre)

5,3

Banque de France (14 septembre)

5,2

Insee (6 octobre)

5,2

Consensus Forecast (10 octobre)

5,4

OFCE (12 octobre)

5,1

Gouvernement (PLFR2)

5,3

Source : Avis du HCFP.

● Le Gouvernement a ajusté sa prévision de croissance de la masse salariale du secteur marchand non agricole de 8,5 % à 8,6 % en 2022. Le Haut Conseil estime que cette prévision est crédible au vu des informations dont il dispose.

B.   Les hypothÈses sur les finances publiques

● Les prélèvements obligatoires (PO) atteindraient 1 194,9 milliards d’euros en 2022, en hausse de 7,9 % par rapport à 2021.

Ils augmenteraient de 20 milliards d’euros par rapport à la prévision de la LFR 1 (et de + 0,8 milliard d’euros par rapport à celle associée au PLF 2023), en raison de leur croissance sensiblement supérieure à celle de la valeur du PIB. Le taux de PO dans le PIB passe ainsi de 44,8 % en LFR1 à 45,2 %.

Le Haut Conseil estime que les prévisions du Gouvernement s’agissant des recettes fiscales sont plausibles, tout en soulignant que la prévision des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) est basse, et que la prévision de recettes d’impôt sur les sociétés (IS) fait l’objet d’aléas importants. Surtout, le surcroît de prélèvements obligatoires dû au classement en recettes de « charges négatives » de service public de l’énergie est incertain, en raison des incertitudes entourant l’évolution des prix de l’énergie.

● Les dépenses publiques hors crédits d’impôts augmenteraient de 4,1 % en valeur par rapport à 2021, soit une légère révision à la baisse par rapport aux prévisions associées au PLF 2023.

Le ratio de dépense publique dans le PIB devrait atteindre 57,6 %, en augmentation par rapport à la LFR 1 (+ 0,3 point de PIB).

Le Haut Conseil estime que cette nouvelle prévision est raisonnable, bien que des incertitudes affectent le coût du bouclier tarifaire sur le gaz et les dépenses de santé, ainsi que, comme à l’accoutumée, les dépenses locales d’investissement.

 

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*     *

 

 

La commission adopte l’article liminaire non modifié.

 

 


—  1  —

   PREMIÈRE PARTIE :
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER :
Dispositions RELATIVES AUX RESSOURCES

Avant l’article 1er

Amendements CF116 de Mme Karine Lebon et CF254 de Mme Eva Sas (discussion commune).

M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES). Le prélèvement forfaitaire unique (PFU) plafonne la fiscalité du capital et aboutit à une diminution de la taxation des revenus afférents au taux forfaitaire de 30 %. Or, l’impôt serait plus juste s’il était progressif, en fonction du chiffre d’affaires et du résultat des entreprises. Nous proposons donc de supprimer le PFU, qui privilégie les plus aisés, pour que les revenus du capital soient de nouveau soumis à l’imposition au barème progressif.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Il s’agit de supprimer le PFU, ou flat tax, pour que les revenus du capital soient soumis au même barème que les revenus du travail.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Il est d’usage, dans les collectifs de fin d’année, de ne pas déposer d’amendements fiscaux. La réforme de la LOLF, que nous avons adoptée, en fera une règle dès l’année prochaine, ce qui confortera la clarté des textes futurs.

Le taux du PFU est à la moyenne européenne. Le rendement de cette taxe a augmenté. Il s’agissait de faire en sorte qu’un montant maximal de dividendes soit réinjecté dans l’économie. C’est un succès. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements CF116 et CF254.

Amendements CF195 de M. Éric Coquerel et CF306 de M. Mickaël Bouloux (discussion commune).

Mme Marianne Maximi (LFI-NUPES). L’amendement CF195, qui vise à rétablir l’exit tax, reprend celui qui a été adopté par l’Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de finances pour 2023 et honteusement balayé par le Gouvernement avec l’utilisation de la procédure prévue à l’alinéa 3 de l’article 49 de la Constitution.

Il n’y a pas de raison économique valable de s’opposer au rétablissement d’une disposition dissuadant les investisseurs de se servir du dynamisme économique de notre territoire, de ses services publics et de ses infrastructures uniquement pour y réaliser des profits.

M. Jean-René Cazeneuve, raporteur général. L’exit tax existe toujours, contrairement à ce que vous dites. Sa réforme en 2018 visait à corriger l’image désastreuse qu’elle donnait de notre pays, d’autant que son rendement était très faible. En tout état de cause, les entrepreneurs qui quittent la France pour des États non coopératifs sont obligés de constituer des garanties permettant le recouvrement de l’impôt par le Trésor. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements CF195 et CF306.

Amendements identiques CF31 de Mme Christine Pires Beaune et CF180 de Mme Christine Arrighi.

Mme Christine Pires Beaune (SOC). Je défendrai cet amendement plus longuement en séance publique, après l’avoir présenté lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2023, d’autant que de nombreux témoignages me sont parvenus depuis lors. Il s’agit de rétablir la justice fiscale entre les pensionnaires des EHPAD en transformant la réduction d’impôt au titre des frais de dépendance et d’hébergement en crédit d’impôt.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Notre collègue Arrighi a également reçu de nombreux témoignages de reconnaissance à la suite de l’adoption de cet amendement lors de l’examen du projet de loi de finances, qui a malheureusement été balayé dans le texte finalement retenu après application du 49.3. Nous aurons de nouveau cette discussion en séance publique.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Le coût et l’impact de ces amendements sont inconnus. Par ailleurs, une cinquième branche de la sécurité sociale a été créée et elle est dotée de 30 milliards d’euros en 2023.

Les pensionnaires qui ne bénéficient pas d’une réduction d’impôt faute d’être imposables peuvent être éligibles, sous condition de revenus, à l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), aux aides personnalisées au logement (APL) et aux aides sociales, AHS ou ALS. Il y a donc une symétrie en fonction des revenus. Avis défavorable.

Mme Christine Pires Beaune (SOC). Je regrette, Monsieur le rapporteur général : certains bénéficiaires d’une réduction d’impôt peuvent également bénéficier de ces aides. Il n’y a donc pas de symétrie en fonction des revenus.

Au demeurant, l’amendement a pour objet le rétablissement de la justice fiscale entre pensionnaires d’un même établissement. Il arrive que l’un touche une retraite de 3 000 euros, qui certes l’exclut de l’aide sociale mais pas de l’aide fiscale, pour un reste à charge de 1 800 euros, et qu’un autre touche une retraite de 900 euros pour un reste à charge identique, ce qui l’oblige à faire appel à ses enfants et à ses petits-enfants.

La commission rejette les amendements identiques CF31 et CF180.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF75 de Mme Christine Pires Beaune.

Amendement CF81 de Mme Véronique Louwagie.

M. Patrick Hetzel (LR). Il s’agit de corriger les ratés de MaPrimeRénov’ pour rendre ce dispositif plus efficace et plus pertinent. Nous proposons un crédit d’impôt pour accélérer la rénovation thermique des logements, au profit à la fois de la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) et de celle de la facture de chauffage des Français.

Contrairement à ce qu’avance le Gouvernement, les mesures prévues par le projet de loi de finances pour 2023 ne résolvent pas le problème. Le rapport de la Cour des comptes est assez clair : 2 500 logements ont été rénovés, ce qui est largement insuffisant compte tenu du nombre gigantesque de passoires thermiques. Il faut un dispositif véritablement incitatif.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Ce sujet important nous mobilise tous. Nous avons augmenté de 25 % les crédits de MaPrimeRénov’ pour les porter à 2,5 milliards d’euros.

Je partage pour partie votre constat. Toutefois, de nombreux foyers ont bénéficié de MaPrimeRénov’ : l’augmentation continue des moyens mobilisés en faveur de ce dispositif démontre sa réussite. La faiblesse du dispositif réside dans les rénovations globales. Modifier son mode de financement ne résoudra pas le problème. Un crédit d’impôt n’offre pas davantage de visibilité, et peut même alourdir les contraintes, en obligeant ses bénéficiaires à faire une avance de trésorerie importante, ce qui constituerait un frein à ce type de rénovation.

Par ailleurs, l’amendement, tel qu’il est rédigé, s’expose à un risque d’incompétence négative du législateur. Nous aurons cette discussion dans l’hémicycle. Avis défavorable.

M. Mathieu Lefèvre (RE). L’inconvénient du crédit d’impôt, c’est qu’il est versé un an après les travaux, alors que la prime est au contraire contemporaine. Par ailleurs, il bénéficie par définition davantage aux ménages les plus aisés. MaPrimeRénov’, en revanche, profite à tous les ménages, notamment aux ménages modestes. Enfin, entre un crédit d’impôt et une prime directe, il faut choisir.

M. Patrick Hetzel (LR). Il n’en reste pas moins que le dispositif MaPrimeRénov’ est mal calibré. Il est construit sur des critères de revenus trop restrictifs. Notre amendement vise à en élargir le nombre de bénéficiaires, pas à nuire à ceux qui en bénéficient d’ores et déjà. Si nous ne créons pas un effet d’accélération, il ne se passera rien.

Nous sommes conscients que le crédit d’impôt n’a pas un effet immédiat. Il s’agit de trouver un équilibre entre incitation et attention portée à la trésorerie de l’État. Si notre amendement n’est pas adopté hic et nunc, nous aurons ce débat dans l’hémicycle.

La commission rejette l’amendement CF-81.

Amendement CF273 de Mme Marianne Maximi.

M. Michel Sala (LFI-NUPES). Il s’agit d’exclure du bénéfice du crédit d’impôt pour dépenses de travaux forestiers les travaux sylvicoles entrepris à la suite d’une coupe rase, sauf s’ils sont motivés par un diagnostic sanitaire.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Avis défavorable. Ce crédit d’impôt est d’ores et déjà soumis au respect de critères de gestion durable définis par le code forestier.

La commission rejette l’amendement CF273.

Amendement CF107 de M. Philippe Brun.

M. Mickaël Bouloux (SOC). Il s’agit d’assujettir les compagnies de transport maritime au droit commun de l’impôt sur les sociétés (IS) et de mettre un terme à un avantage fiscal, injustifié à nos yeux, qui permet, depuis 2003, de calculer l’assiette de l’IS à partir du tonnage de la flotte et non du bénéfice réel de la compagnie.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Cette taxation spécifique, adoptée à l’échelon européen, est justifiée par la nécessité d’une homogénéité européenne pour ce secteur d’activité. Elle est un succès : les trois plus gros transporteurs mondiaux sont européens. Par ailleurs, les entreprises paient cette taxe même si elles sont déficitaires. Nous ne pouvons pas modifier la règle dès qu’elles gagnent de l’argent. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF107.

Amendement CF208 de M. David Guiraud.

M. Sébastien Rome (LFI-NUPES). Nous souhaitons rendre l’IS plus juste et efficace en modulant le taux d’imposition en fonction de l’allocation des bénéfices.

Cet amendement nous offre l’occasion de rétablir quelques vérités. Notre taux d’IS est souvent décrit comme l’un des plus élevés des pays occidentaux, au motif qu’il est de 25 %. Or, cette idée est fausse. Certes, le taux nominal de l’IS a baissé au sein de l’Union européenne (UE), passant en moyenne de 44,3 % en 1986 à 25,68 % en 2016. Mais il s’agit du taux apparent, dit facial, qui s’applique sur une base très étroite et ne tient pas compte de la multitude des crédits et réductions d’impôts.

Selon le mode de calcul, il représente 2,7 % ou 1,3 % du PIB de la France. Ce dernier chiffre est inférieur à la moyenne de l’OCDE, qui est de 2,4 %. Nous tenons à différencier l’impôt selon les entreprises.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Nous ne dressons pas le même constat. Pour nous départager, je vous propose de faire confiance à la mission d’information visant à déterminer les impôts réellement payés par les entreprises, que notre commission devrait diligenter très prochainement en vue de nous éclairer sur ce point avant l’examen du projet de loi de finances pour 2024. Par ailleurs, l’augmentation de 20 % que vous proposez pénaliserait les TPE et PME. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF208.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF41 de M. Jean-Philippe Tanguy.

Amendement CF74 de M. Mickaël Bouloux.

M. Mickaël Bouloux (SOC). Cet amendement s’inspire du plan « Biden », qui prévoit un impôt de 1 % sur le montant versé par les entreprises lors des rachats d’actions, qui constituent aussi une méthode de redistribution des bénéfices au détriment de l’investissement à long terme.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. L’amendement présente un risque juridique, car il porte sur une opération déjà taxée. Par ailleurs, les actions rachetées ont souvent été émises pour résoudre un problème de trésorerie ou de financement, ce qui n’a rien de condamnable, bien au contraire. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF74.

Amendement CF109 de M. Nicolas Sansu.

M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES). Compte tenu de l’explosion des inégalités due à la crise économique, nous proposons de faire contribuer ceux qui ont de plus en plus pour soutenir ceux qui ont de moins en moins, en portant les deux taux de la contribution exceptionnelle des hauts revenus de 3 % et 4 % à respectivement 6 % et 8 %.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Une telle augmentation présente un risque constitutionnel. Le taux marginal d’imposition est d’ores et déjà de 45 %, augmenté de 4 % sur les plus hauts revenus et de 17,2 % en cas de revenus fonciers, soit un taux de 66 %. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF109.

Amendements identiques CF262 de M. Éric Coquerel et CF117 de Mme Karine Lebon, amendements CF46 de M. Jean-Philippe Tanguy et CF184, CF185, CF186 et CF187 de Mme Christine Arrighi (discussion commune).

Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). L’amendement CF262 vise à créer une taxe sur les superprofits, qui ne découlent pas d’innovations techniques ou de gains de productivité, mais de la forte volatilité des prix engendrée par la pandémie, la guerre en Ukraine, la perturbation des chaînes d’approvisionnement et les pratiques spéculatives. Ces profits colossaux par rapport aux profits habituels doivent être mis en regard des impôts payés par les entreprises concernées : rien pour TotalÉnergies et un taux effectif d’imposition de 2 % pour CMA-CGM, par exemple.

Si la crise est une rente pour les grandes entreprises, elle est un fardeau pour les ménages, en raison de l’inflation record, et pour les finances publiques, qui doivent en atténuer les effets. Il est grand temps que ces entreprises contribuent, par le biais de l’impôt, à la solidarité nationale, en proportion de leurs profits exceptionnels.

M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES). Face à l’explosion des bénéfices réalisés par certains grands groupes et à l’érosion du pouvoir d’achat des Français, nous défendons une contribution exceptionnelle sur les superprofits, dans la lignée de la proposition de loi déposée par la NUPES, que nous espérons soumettre à un référendum d’initiative partagée (RIP).

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Les amendements de notre collègue Arrighi visent à taxer les superprofits en ciblant les secteurs du transport maritime, de la pharmacie, de l’agro-alimentaire ou de la banque. Il s’agit de mettre à contribution ceux qui, au bénéfice de la crise, ont engrangé des bénéfices indus.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Un tel dispositif figure dans le projet de loi de finances pour 2023 que le Sénat s’apprête à examiner. Cette contribution est harmonisée à l’échelle de l’UE, conformément à notre position, inchangée depuis le mois de juin. Elle vise les entreprises produisant des hydrocarbures en France et les énergéticiens et aura un rendement, l’année prochaine, de 26 milliards d’euros, ce qui est colossal.

L’élargir à d’autres secteurs ne nous paraît pas justifié. Cela équivaudrait à taxer une volatilité des résultats des entreprises ne correspondant pas nécessairement à un gain indu lié à la crise. En outre, nous sommes en phase de retournement de cycle pour les entreprises. Le moment n’est pas opportun pour les taxer davantage. Avis défavorable.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Ce débat offre l’occasion au groupe Renaissance d’évoquer un amendement passé inaperçu lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2023. La contribution mise en œuvre à l’échelle de l’UE rapportera, en effet, plus de 7 milliards, qui financeront le bouclier tarifaire, qui limitera la progression des dépenses d’énergies des TPE et des PME. Ces amendements dégraderaient notre position en induisant un déficit de compétitivité.

La commission rejette successivement les amendements identiques CF262 et CF117 et les amendements CF46, CF184, CF185, CF186 et CF187.

Amendement CF189 de Mme Maximi.

M. Sébastien Rome (LFI-NUPES). Il vise à instaurer une taxe à hauteur de 100 % sur les super-dividendes distribués par les entreprises du CAC40 en 2022, qui résultent des bénéfices exceptionnels réalisés pendant la crise. Pour des millions de personnes, dont le revenu a diminué, 2022 sera une année blanche. Les actionnaires du CAC40, eux, gardent le sourire : leurs revenus ont augmenté de 80 milliards ! L’étude publiée le 31 août dernier par les économistes Matray et Boissel démontre que la hausse de la taxation des dividendes en 2013 a permis un accroissement de l’investissement et du taux d’emploi. Cet amendement est vertueux pour l’économie et pour nos emplois.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Avis défavorable. Nous sommes favorables à la stabilité fiscale, pour rendre notre pays attractif et stimuler les investissements.

La commission rejette l’amendement CF189.

Amendement CF221 de M. Éric Coquerel.

Mme Marianne Maximi (LFI-NUPES). Il convient d’augmenter la taxe sur les logements vacants. En effet, 4 millions de personnes sont mal logées ou n’ont pas de logement alors que 3 millions de logements sont vacants, ce qui représente 8,3 % du parc immobilier. Ces chiffres sont connus mais les PLFR se succédant, nos discussions se répètent un peu.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Nous ne sommes pas obligés de refaire les mêmes débats. Nous nous concentrons en l’occurrence sur l'atterrissage budgétaire de 2022 afin d’entériner les écarts par rapport à ce que nous avons voté au début du mois d’août.

Par ailleurs, dans le projet de loi de finances pour 2023, nous avons voté, à mon initiative, une augmentation d’un tiers de la taxe sur les logements vacants. À mon sens, votre amendement est satisfait. Demande de retrait.

Mme Marianne Maximi (LFI-NUPES). Ce n’est pas tout à fait ce que nous demandons. Nous le maintenons donc.

La commission rejette l’amendement CF221.

Amendement CF110 de M. Nicolas Sansu.

M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES). Avec les difficultés que nous traversons – crise financière et climatique – les Français attendent une augmentation de la taxe sur les transactions financières afin qu’elle serve à l’économie réelle. L’amélioration de son rendement permettrait de lutter plus encore contre la pauvreté et le réchauffement climatique. Nous proposons donc de faire passer son taux de 0,3 % à 0,6 % et d’élargir l’assiette aux transactions intra-journalières.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Cela ne me semble pas utile. Outre que cette recette est très dynamique, nous créerions ainsi un écart par rapport aux autres pays européens. Une éventuelle hausse de cette taxe ne peut être envisagée que sur le plan européen. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF110.

Amendement CF203 de Mme Marianne Maximi.

Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). Cet amendement vise à plafonner le crédit d’impôt recherche (CIR) au niveau du groupe et non de l’entité.

Avec la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisation, le CIR est devenu en 2020 la première dépense fiscale du budget de l’État – plus de 6 milliards par an. Les études sont unanimes et démontrent son inefficacité : aucun effet significatif sur la valeur ajoutée, l’investissement, l’emploi, l’attractivité de notre pays, ni d’éléments permettant de penser qu’il favoriserait l’innovation.

Selon un rapport sénatorial, 80 % des créations d’emploi en recherche et développement (R&D) concernent des entreprises de moins de 500 salariés alors que cinquante grands groupes captent la moitié du CIR. Les grandes multinationales le détournent donc à des fins d’optimisation fiscale agressive. Le plafonnement que nous proposons permettrait d’éviter des effets d’aubaine et réorienterait cette niche fiscale vers les PME.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Selon le rapport de France Stratégie pour 2021, « Depuis une quinzaine d'années, les multinationales françaises ont proportionnellement accru davantage leurs dépenses de R&D en France qu'à l'étranger et le CIR y a probablement contribué ». Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF203.

Amendement CF108 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune (SOC). Qui dit CIR dit versement, y compris aux entreprises qui ne paient pas d’impôt en France, comme nous l’avons découvert à propos de Total dans le cadre de la mission-flash sur les entreprises pétrolières et gazières et celles du secteur du transport maritime qui ont dégagé des profits exceptionnels pendant la crise. Cet amendement vise donc à transformer le CIR en réduction d’impôt pour un peu moins de 300 très grandes entreprises, qui n’auraient donc pas de crédit d’impôt si elles ne paient pas d’impôt.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Le CIR doit être en effet optimisé mais les entreprises n’en bénéficient que si leur R&D est en France. Il n’y a pas de rapport direct avec le niveau d’imposition. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF108.

Amendement CF206 de M. Éric Coquerel.

Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). Cet amendement de repli vise à permettre à l'État d'exiger le remboursement du CIR perçu sur l’année en cas de suppression de postes de recherche.

Sanofi a bénéficié de plus d’un milliard d’euros de CIR pendant les dix dernières années, or, non seulement son vaccin n’a pas vu le jour – selon le directeur général du groupe, il devait de surcroît bénéficier prioritairement aux États-Unis… – mais 1 700 personnes ont été licenciées dans le monde, dont 1 000 en France, parmi lesquelles 400 chercheurs. Sanofi était également en 2020 le deuxième distributeur de dividendes des entreprises du CAC40, avec 4,8 milliards.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Le CIR est notamment calculé à partir des frais de personnels. Si ceux-ci diminuent, celui-là en fait autant. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF206.

Amendement CF52 de M. Vincent Rolland.

Mme Véronique Louwagie, présidente. Cet amendement vise à ouvrir le dispositif d’éco-PTZ aux travaux permettant l’installation d’équipements d’autoconsommation. Si le photovoltaïque possède le plus gros potentiel en matière d’autoconsommation, l’énergie éolienne de faible puissance peut s’avérer tout à fait appropriée dans certaines situations spécifiques ou offrir un complément utile au solaire en formant un mix énergétique permettant de compenser les variations d’ensoleillement.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Nous sommes tous d’accord pour favoriser le développement des installations de panneaux solaires et d’équipements éoliens, en particulier en autoconsommation. Leur rentabilité ayant fortement augmenté à la suite du renchérissement du prix de l’énergie, le retour sur investissement est bien meilleur. Il ne me paraît pas indispensable d’aller plus loin. De surcroît, les dispositifs de soutien sont déjà très nombreux. J’en tiens la liste à votre disposition. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF52.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF91 et CF80 de M. Jean-Philippe Tanguy.

Amendements identiques CF78 de M. Jean-Philippe Tanguy et CF88 de Mme Véronique Louwagie.

M. Patrick Hetzel (LR). Cet amendement vise à supprimer la TVA sur la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Il en résultera une économie de 12 à 14 centimes par litre de carburant, soit un gain moyen de 7 euros par plein pour un véhicule de 60 litres. Cette mesure se justifie d’autant plus que les dispositifs de soutien au prix à la pompe prendront fin au 31 décembre 2022. Il faut aider nos concitoyens qui sont nombreux à utiliser leur voiture pour se rendre sur leur lieu de travail.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Avis défavorable. L’accise sur le carburant étant calculée sur les volumes et pas sur les prix, il est faux de prétendre que l’augmentation de la TVA entraîne une hausse des recettes de l’État.

Cette disposition, de plus, serait contraire à la directive européenne sur la TVA et son coût, estimé à 6 milliards d’euros, entraînerait une perte de recettes pour l’État et les collectivités territoriales.

Enfin, nous avons annoncé un dispositif ciblé sur les « gros rouleurs » dès le début de 2023 si les prix devaient rester élevés. Avis défavorable.

M. Patrick Hetzel (LR). Lors de notre débat à ce propos au mois de juillet, notre groupe vous a ôté une épine du pied puisque le dispositif ciblé était une immense usine à gaz. Ce que nous proposons, en revanche, est efficace alors que vous proposez une nouvelle et hypothétique usine à gaz.

Mme Véronique Louwagie, présidente. Lorsque le prix du carburant augmente, il y a forcément un effet sur la TVA mais pas sur celle qui s’applique à la TICPE. Il n’en demeure pas moins que les Français ne comprennent pas l’idée d’un impôt sur l’impôt.

J’ajoute que l’évolution des prix du carburant sera encore plus problématique dans les mois à venir et que nous devrions d’ores et déjà y songer.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Chacun, lorsqu’il va faire ses courses, paie la TVA alors qu’il s’est aussi acquitté de son impôt sur le revenu. Il en est de même des droits de mutation. L’impôt sur l’impôt existe déjà.

Nous pouvons auditionner la direction générale des finances publiques (DGFiP) : elle vous dira que le dispositif envisagé est très simple.

Enfin, je me réjouis que ce PLFR finance la prolongation de la « remise carburant », comme l’a proposé la Première ministre, à hauteur de 30 centimes par litre jusqu’au 15 novembre puis à hauteur de 10 centimes par litre jusqu’à la fin de l’année. Le ministre délégué Attal a évoqué une « indemnité gros bosseurs » à compter du 1er janvier 2023 et nous n’avons aucune raison de ne pas le croire. La situation de nos finances publiques est telle qu’il n’est pas possible de considérer que les aides doivent être pérennisées à l’euro près ad vitam aeternam. D’où le ciblage.

Mme Véronique Louwagie, présidente. Nous en débattrons en séance publique car l’analogie entre l’impôt sur le revenu et l’impôt sur la consommation ne me paraît pas très juste.

La commission rejette les amendements identiques CF78 et CF88.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF82 de M. Jean-Philippe Tanguy.

Amendement CF223 de Mme Marianne Maximi et amendements identiques CF226 de M. Éric Coquerel et CF253 de Mme Eva Sas (discussion commune).

Mme Marianne Maximi (LFI-NUPES). Nous proposons un taux de TVA de 0 % pour la fourniture d’eau potable, quels que soient le nombre d’habitants desservis et le mode de gestion du service, ainsi que pour l’assainissement.

M. Sébastien Rome (LFI-NUPES). Cet amendement de repli vise à exonérer de TVA l’usage domestique des premiers 18,2 mètres cubes d’eau, ce qui correspond à la quantité d’eau nécessaire pour toute personne physique par an – 40 litres par jour.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Cela correspond en effet, selon l’Organisation mondiale de la santé (OMS), à la quantité nécessaire pour toute personne physique. L’eau est un bien vital et l’accès à l’eau, un droit fondamental.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je suis toujours favorable au débat mais c’est précisément la clarification des objectifs de chaque texte budgétaire qui permet de l’avoir.

Une telle baisse constituerait un gain incertain pour celui à qui elle s’adresse et une perte assurée pour l’État et les collectivités territoriales. S’agissant des deux amendements identiques, le gain serait de l’ordre de 5 euros par an, ce qui ne me paraît pas significatif. En outre, alors que l’eau est de plus en plus rare, un message de gratuité ou de moindre cherté ne me semble pas très heureux.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Les premiers mètres cubes d’eau, comme les premiers kilowattheures, doivent être accessibles à tous et les ménages les plus modestes doivent être protégés. En revanche, les surconsommations, notamment celle des ménages les plus aisés, doivent être plus fortement taxées. Il ne s’agit certainement pas de décourager les plus modestes de consommer.

La commission rejette successivement l’amendement CF223 et les amendements identiques CF226 et CF253.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF87 de M. Jean-Philippe Tanguy.

Amendement CF145 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie, présidente. Il est important de redonner de la compétitivité aux éleveurs français et à l’ensemble des entreprises proposant des prestations de services liées à l’utilisation du cheval.

Une extension du taux réduit de TVA à 5,5 % à l’ensemble des activités du monde du cheval permettrait de renforcer la résilience des entreprises du secteur. Cette mesure est de surcroît en conformité avec les dernières évolutions de la directive TVA.

Dans le cadre de l’examen, en application de l’article 88 du Règlement, des amendements au projet de loi de finances pour 2023, vous aviez donné un avis favorable à un amendement identique, Monsieur le rapporteur général.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Mon accord portait sur un taux de 10 % et non de 5,5 %.

Cette filière, très importante, a déjà reçu deux coups de pouce fiscaux. De plus, nous nous enfonçons dans une crise économique, sur le plan européen et mondial, donc chaque euro compte. Les baisses de TVA auraient évidemment des conséquences pour les recettes de l’État et des collectivités territoriales. Avis défavorable.

M. Patrick Hetzel (LR). Toute une filière est en jeu. L’État s’est en effet considérablement engagé mais des établissements ont fermé et ce secteur patrimonial est très fragile.

Mme Véronique Louwagie, présidente. J’ai bien entendu qu’un taux de 10 % pourrait emporter un avis favorable, ce que je n’oublierai pas en séance publique !

La commission rejette l’amendement CF145.

Amendements CF213 et CF209 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie, présidente. Il convient de replacer les opérations de la filière équine dans l’assujettissement au taux réduit de 5,5 % de la TVA pour ce qui concerne, d’une part, la préparation, l’entraînement, la location, la prise en pension et, d’autre part, des prestations plus axées sur des activités équestres sportives, touristiques et pédagogiques.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. C’est une magnifique filière et l’une de nos fiertés.

Deux coups de pouce ont donc été donnés. Le premier, en juin 2021, de la part de l’administration fiscale, à travers une mesure de tolérance permettant que la part des prestations équestres soumises au taux réduit soit estimée forfaitairement à 50 % du chiffre d'affaires des prestations en cause ; le second, le 1er janvier de cette année, de la part du législateur, qui a abaissé de 10 % à 5,5 % la TVA sur les cessions entre assujettis d’équidés morts ou vifs immédiatement destinés à la boucherie ou à la charcuterie. Un important soutien budgétaire a également été accordé dans le cadre du confinement et du plan de relance. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements CF213 et CF209.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF89 de M. Jean-Philippe Tanguy.

Amendements CF119 et CF120 de M. Jean-Marc Tellier, CF222 de M. David Guiraud et CF271 de Mme Eva Sas (discussion commune).

M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES). Dans un contexte de crise inflationniste et énergétique, la baisse de la TVA dans le secteur des transports publics serait favorable au pouvoir d’achat. De plus, elle encouragerait les Français à emprunter les transports en commun, ce qui serait également favorable à l’environnement.

M. Sébastien Rome (LFI-NUPES). Nous proposons d’abaisser la TVA à 5,5 % pour les transports en commun. Les prix des billets de la SNCF sont très élevés et le nombre de trains est insuffisant quand le transport aérien bénéficie en revanche d’avantages importants –  je songe à la défiscalisation partielle du kérosène –, ce qui entraîne une concurrence déloyale.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). La réduction de la TVA applicable aux services publics de transport terrestre régulier de personnes ne coûterait pas très cher et favoriserait en effet les déplacements en transports en commun.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Nous partageons tous cet objectif mais le coût de vos amendements est de l’ordre de 2 milliards d’euros, montant qu’il nous semble préférable d’investir dans le soutien au secteur ferroviaire.

De plus, les prix des billets de transport en commun sont déjà très subventionnés. En Île-de-France, ils sont vendus à 25 % de leur coût réel. Une diminution supplémentaire de 5 % sur 25 %, si elle était répercutée – ce qui est loin d’être systématique – représenterait une baisse de 1 % ou 1,5 % du prix du billet, ce qui ne me semble pas très efficace pour favoriser le développement des transports en commun. Avis défavorable.

Mme Alma Dufour (LFI-NUPES). Tous les groupes politiques, à l’exception de Renaissance, ont voté un amendement en séance publique visant à investir 3 milliards dans le rail. J’imagine que vous le supprimerez… On ne peut pas à la fois arguer des investissements et les refuser ! Clarifiez votre position, surtout lorsque nous nous apprêtons à subir une longue crise énergétique !

Mme Véronique Louwagie, présidente. Je précise que Les Républicains n’ont pas voté l’amendement auquel vous venez de faire allusion.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Nous n’avons pas de leçon à recevoir en matière d’investissement dans le ferroviaire. Le capital de SNCF Réseau a été augmenté de 4 milliards d’euros pour sécuriser ses investissements, l’État a repris 35 milliards d’euros de la dette de la SNCF – une paille… – et 5 milliards ont été consacrés au secteur du ferroviaire dans le cadre du plan de relance. Avis triplement défavorable.

La commission rejette successivement les amendements CF119, CF120, CF222 et CF271.

Amendement CF113 de Mme Karine Lebon.

M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES). La lutte contre la vie chère est décisive dans nos territoires ultramarins. Nous pouvons redonner du souffle à nos compatriotes les plus démunis en appliquant un taux de TVA de 0 % sur l’ensemble des produits de première nécessité.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Des discussions sont en cours sur cette importante question. Sachez toutefois que la TVA est déjà très réduite dans les outre-mer et qu’il n’y en a pas en Guyane et à Mayotte. En Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion, il existe deux taux, l’un de 2,1 % et l’autre de 8,5 %. Si la baisse de la TVA que vous proposez était répercutée, ce qui est rarement le cas, l’effet en serait infinitésimal.

La commission rejette l’amendement CF113.

Amendement CF259 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Il vise à asseoir les droits d’enregistrement sur la valeur réelle des immeubles et droits immobiliers détenus par les sociétés à prépondérance immobilière, dans un souci d’efficacité fiscale et de limitation des abus. Par des montages réfléchis, ces sociétés parviennent à réduire à peau de chagrin les droits qu’elles doivent payer, ce qui diminue d’autant les recettes des collectivités territoriales.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je suis défavorable à ce que les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) s’appliquent aux cessions de parts de sociétés immobilières, ce qui représenterait une augmentation de la fiscalité. Les pratiques que dénonce l’amendement peuvent déjà être sanctionnées car elles constituent un abus de droit.

La commission rejette l’amendement CF259.

Amendements CF249 de Mme Eva Sas et CF98 de M. Mickaël Bouloux (discussion commune).

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Cet amendement a pour objet d’instaurer un impôt de solidarité sur la fortune (ISF) climatique. Cela suppose de rétablir l’ISF avec un seuil d’entrée de 1,3 million d’euros et de créer un bonus-malus climatique sur les avoirs : le patrimoine immobilier sera doté d’une étiquette énergétique tandis qu’un score carbone sera attribué aux valeurs mobilières.

M. Mickaël Bouloux (SOC). Notre amendement rétablit l’impôt de solidarité sur la fortune tel qu’il existait précédemment. C’est une question de justice sociale et d’efficacité fiscale. Rien ne permet d’affirmer que sa suppression a permis d’orienter l’épargne des contribuables vers le financement des entreprises.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Nous avons débattu de ce sujet de nombreuses fois. Je suis défavorable au rétablissement de l’ISF. Quant à l’ISF écologique, il s'expose au risque du green washing et le bonus-malus pourrait d’ailleurs revenir à alléger l’impôt de propriétaires immobiliers fortunés pour financer des travaux de rénovation. Cela ne correspond pas à l’idée que je me fais de davantage de justice sociale. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements CF249 et CF98.

Amendement CF282 de Mme Marianne Maximi.

Mme Marianne Maximi (LFI-NUPES). Par cet amendement, nous souhaitons, à la suite du gouvernement espagnol, instaurer une taxation exceptionnelle sur les patrimoines de plus de 3 millions d’euros. L’Espagne prévoit 3 milliards de recettes, en ne sollicitant que 0,1 % des contribuables. Il s’agit de répartir le poids de l’impôt en soulageant les classes moyennes, qui sont plus sollicitées que les contribuables fortunés.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF282.

Amendement CF248 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). L’amendement, que nous avions déjà déposé dans le cadre du projet de loi de finances, vise à inclure les jets privés et les yachts dans l’assiette de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI).

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. L’IFI s’applique aux biens immobiliers, catégorie à laquelle les jets privés et les yachts n’appartiennent pas. Une surtaxation sur ces biens avait été votée en 2017 mais le dispositif de recouvrement était complexe, pour un rendement faible. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF248.

Amendements identiques CF201 de M. Éric Coquerel et CF296 de M. Mickaël Bouloux.

Mme Marianne Maximi (LFI-NUPES). Il est proposé de revenir sur la baisse des impôts de production votée l’an dernier, qui ne représente qu’un cadeau aux grandes entreprises polluantes. Dans une note de juillet 2020, le Conseil d’analyse économique montre que les trois secteurs les plus favorisés sont la production d’électricité et de gaz, les industries extractives et la finance. Le barème progressif de l’impôt, qui s’applique aux entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse 500 millions d’euros, les favorise. Seul un cinquième du gain de la réforme doit revenir aux très petites entreprises (TPE) et aux petites et moyennes entreprises (PME).

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Au-delà de considérations sur la stabilité fiscale et la politique de l’offre, rappelons que 530 000 entreprises bénéficient de la baisse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ; les TPE pour 4 % ; les PME, pour 35 % ; les entreprises de taille intermédiaire pour 39 % ; les grandes entreprises pour 21 %. C’est une baisse d’impôts et un gain de compétitivité pour l’ensemble de nos entreprises.

Avis défavorable.

Mme Marianne Maximi (LFI-NUPES). Pour les petites entreprises, le montant de l’impôt ne s’élève souvent qu’à 250 euros alors que le gain moyen de la baisse pour les grandes entreprises se compte en millions.

La commission rejette les amendements CF201 et CF296.

Amendement CF57 de M. Vincent Rolland.

Mme Véronique Louwagie, présidente. Cet amendement vise à inclure les huiles végétales usagées ou issues des graisses et autres résidus dans le champ des carburants non roulants identifiés à l’indice 55 mentionné au tableau B du 1 de l’article 265 du code des douanes. Il s’agit de réduire les émissions de gaz à effet de serre dues à l’entretien des pistes et routes dans les stations de ski : l’économie de la montagne constate les effets du changement climatique et innove afin d’y remédier.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Pour l’entretien des routes de montagne, la voie budgétaire paraît préférable à la voie fiscale. Le Gouvernement a apporté un soutien très important aux stations depuis le confinement. De plus, l’article 8 bis du projet de loi de finances pour 2023, que le Sénat examinera prochainement, prévoit l’utilisation comme carburant d’huiles alimentaires usagées valorisées pour tous usages. Il satisfait partiellement votre demande. C’est pourquoi je vous suggère de retirer l’amendement.

La commission rejette l’amendement CF57.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements CF177 de M. Vincent Rolland et CF15 de M. Frédéric Cabrolier.

Amendements identiques CF77 de M. Jean-Philippe Tanguy et CF265 de M. David Guiraud.

Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). Cet amendement a pour objet de taxer les importations de bovins, accrues par l’Accord économique et commercial global (Ceta), afin d’arrêter la concurrence déloyale et néfaste pour nos agriculteurs ainsi que le danger sanitaire créé par ces importations sans contrôle.

Le Ceta supprime les droits de douane entre le Canada et l’Europe pour un panel de produits. Vendu comme une opportunité pour le commerce extérieur français, son impact sur l’économie du pays est pourtant quasi-nul – +0,02 % de PIB en 2035, selon un rapport du Centre d’études prospectives et d’informations internationales. L’incidence sur la filière bovine française est en revanche très négative puisqu’elle devrait entrer en récession du fait de la concurrence déloyale des produits canadiens.

Alors que le Gouvernement a toujours assuré que l’importation de viande bovine élevée aux hormones serait interdite, la Commission européenne estimait en mars 2020 que le système actuel n’était « pas en mesure d’apporter la garantie que seuls les établissements pleinement conformes continuent à figurer sur la liste des établissements autorisés à exporter vers l’UE ». En France, notamment dans le Limousin, des éleveurs peinent à vendre leurs bovins d’excellente qualité : la poursuite de ce traité qui risque de leur porter une concurrence déloyale est une folie pour eux et pour l’écologie.

C’est pourquoi nous demandons de rétablir une taxe sur les importations de bovins.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Les chiffres ne vous donnent pas raison : selon le quatrième rapport de suivi du Ceta, 1 577 tonnes équivalent carcasse ont été expédiées vers l’Union européenne, qui en a exporté 21 000 vers le Canada.

J’émets un avis défavorable à l’amendement, qui est un droit de douane déguisé.

La commission rejette les amendements identiques CF77 et CF265.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette les amendements CF62 et CF58 de M. Vincent Rolland ainsi que les amendements CF92 et CF93 de M. Jean-Philippe Tanguy et CF59 de M. Philippe Lottiaux.

Amendement CF244 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Il vise à supprimer le tarif réduit sur l’électricité pour les aérodromes, aéroports inclus. Ce tarif réduit ne se justifie pas : ces 4 millions d’euros pourraient être affectés à des actions nécessaires, comme l’hébergement d’urgence.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Il y a sans doute un risque juridique avec le droit européen – je pourrai étayer ce point d’ici à la séance.

En France, une obligation de compensation des émissions de dioxyde de carbone des vols intérieurs a été instaurée. Nous les avons interdits dès qu’il existe une liaison ferroviaire régulière de moins de deux heures trente. Les objectifs de la taxe incitative relative à l’utilisation d’énergies renouvelables dans les transports (Tiruert) ont été relevés, y compris pour les carburéacteurs. Ces dispositions contribuent à équilibrer la fiscalité.

Avis défavorable.

M. Robin Reda (RE). Si l’on veut des aéroports bas carbone demain, il faut encourager l’électrification au sol, notamment des moteurs auxiliaires des avions. Le soutien à l’électrification des aéroports va donc dans le bon sens.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Aucun de vos arguments ne permet de justifier un tarif réduit. Quant aux aéroports, je ne comprends pas que l’on continue de subventionner leur consommation électrique.

M. Sylvain Maillard (RE). Robin Reda l’a dit, l’idée est de ne pas consommer plus de carburant fossile, mais d’aller vers l’électrique. Le dispositif est donc vertueux et nous ne comprenons pas votre opposition.

La commission rejette l’amendement CF244.

Amendement CF247 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Il s’agit de mettre fin au tarif réduit des carburants pour les vols aériens domestiques. Le kérosène est exonéré de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) alors que la convention de Chicago permet cette taxation.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Nous avons fait un pas en ce sens puisque l’article 8 quater du projet de loi de finances prévoit une hausse significative de l’accise sur les carburéacteurs pour les vols privés. Nous avons procédé à un alignement. De plus, le secteur aérien, un secteur phare pour l’industrie française, est confronté à des enjeux de compétitivité et il faut veiller aux messages que nous envoyons.

Avis défavorable.

M. Patrick Hetzel (LR). Les distances peuvent être importantes dans notre territoire – il est par exemple plus commode d’utiliser la voie aérienne pour rejoindre le Sud-Ouest à partir de l’Est de la France. Les réseaux ferroviaires sont complexes. De nombreux chefs d’entreprise estiment que l’orientation que vous défendez irait vers la décroissance.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Rien ne justifie que la TICPE s’applique sur les carburants des véhicules de nos concitoyens mais pas sur les vols intérieurs.

Je suis pour la décroissance du trafic aérien, et en faveur de la croissance du trafic ferroviaire, qui serait bon pour la planète. Les discours sur le dérèglement climatique ne suffisent pas. Il faut faire des choix courageux, notamment faire évoluer nos modes de vie et prendre moins l’avion.

La commission rejette l’amendement CF247.

Amendement CF214 de Mme Nadia Hai.

Mme Nadia Hai (RE). Cet amendement d’appel tend à instaurer un tarif réduit d’accise pour les véhicules des forces de sécurité intérieure. Si nous avons augmenté de façon significative voire inédite les moyens qui sont accordés à celles-ci, ces financements ne doivent pas être grevés par l’augmentation du prix des carburants. D’autant que le malus sur les poids lourds constitue déjà un poste de coûts très élevé.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Nous partageons tous l’objectif de soutenir les forces de police et de gendarmerie. L’augmentation des budgets répond mieux à ces difficultés que la voie fiscale. Je vous propose donc de retirer votre amendement, pour le redéposer en séance.

Mme Nadia Hai (RE). Nous aurons ce débat dans l’hémicycle, pour permettre aux forces de sécurité intérieure de travailler dans les meilleures conditions.

L’amendement CF214 est retiré.

Amendements CF132 de M. Charles Fournier et CF245 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Mon amendement vise à aligner la taxation du kérosène des jets privés sur le tarif de fiscalisation du sans-plomb 95. Le rapporteur général a déposé un amendement presque identique en séance, après avoir donné un avis défavorable à notre amendement. Ce procédé n’est pas élégant.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Prendre le travail des autres n’est pas mon mode de fonctionnement, et je regrette ce qui s’apparente à un manque de communication.

Le dispositif que nous avons déployé sur les avions privés est d’ailleurs plus large. L’amendement CF245 semble donc satisfait.

Quant à l’amendement CF132, le renchérissement des prix de l’énergie a le privilège de rendre ces installations plus rentables. L’incitation donc est suffisante.

La commission rejette successivement les amendements CF132 et CF245.

Amendements CF241 de M. Mickaël Bouloux, CF272 de M. Éric Coquerel et CF261 de M. Mickaël Bouloux (discussion commune).

M. Mickaël Bouloux (SOC). Les amendements CF241 et CF261 visent à taxer les jets privés et les yachts du montant, relativement modeste, de la taxe carbone, soit 44,6 euros la tonne. Le dispositif s’applique dans l’espace aérien et maritime : il comprend donc les jets et les yachts immatriculés dans d’autres pays que la France.

Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). Il s’agit d’instaurer une taxe sur les jets privés – un avion sur dix qui décolle en France est un jet privé et près de 40 % de ces vols s’effectueraient à vide, rejetant quatre fois plus de gaz à effet de serre qu’un voyage en avion commercial et cent fois plus qu’un voyage en train. En 2019, les jets privés ont émis près de 400 kilotonnes de dioxyde de carbone, soit autant que 180 000 voitures thermiques par an.

Il s’agit de mettre en place une taxation visant à décourager l’usage de ce moyen de transport et à faire contribuer les plus riches au financement de la lutte contre le réchauffement climatique. Elle envoie un message clair en faveur de la justice fiscale et écologique. La taxe ne s’applique toutefois pas dans les rares cas où ces véhicules sont utiles, en particulier lors des évacuations sanitaires.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Le dispositif des deux premiers amendements me paraît très complexe à appliquer. Quant au troisième, nous avons augmenté la taxation sur les jets privés, donc fait une partie du chemin. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements CF241, CF272 et CF261.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF106, CF99 et CF97 de M. Jean-Philippe Tanguy.

 

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*     *

 

Article 1er
Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet d’augmenter de 0,03 point la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) brute affectée à la sécurité sociale pour la porter de 28 % à 28,03 %, ce qui représente une progression de 58,5 millions d’euros, et d’octroyer cette augmentation de fraction de TVA à la branche maladie, maternité, invalidité et décès du régime général pour la porter à 22,85 points.

Cette hausse résulte, d’une part, de la prise en compte de la révision de la prévision relative au produit de la TVA en 2022, à hauteur de – 0,01 point de TVA, et, d’autre part, de la compensation à la caisse nationale d’assurance maladie (CNAM), à hauteur de + 0,04 point de TVA, des premières baisses de cotisations maladie des travailleurs indépendants prévues par la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat.

Cet article a pour conséquence de dégrader le solde de l’État de 58,5 millions d’euros.

Dernières modifications législatives intervenues

Chaque année, une fraction de TVA est affectée à la sécurité sociale pour compenser les exonérations ou baisses de recettes de celle-ci, en application du principe de compensation intégrale des pertes de recettes de la sécurité sociale par l’État posé par l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

La loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019 a rénové les modalités de compensation par l’État à la sécurité sociale de plusieurs dispositifs à la charge de celle-ci pour permettre notamment de déroger au principe de compensation intégrale pour les baisses de prélèvements obligatoires.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I.   Le droit existant

A.   Un principe de compensation intÉgrale qui tolÈre dÉsormais des exceptions

La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2019 ([14]) a marqué un changement de doctrine s’agissant du principe de compensation.

● Jusqu’alors les relations financières étaient régies par un principe introduit par la loi dite « Veil » de 1994 ([15]). En application de l’article L. 131‑7 du code de la sécurité sociale, l’État prenait à sa charge intégralement, au moyen de recettes fiscales ou de crédits budgétaires :

– toute mesure de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale instituée à compter du 26 juillet 1994 ([16]) ;

– toute mesure de réduction ou d’exonération de contributions sociales instituée à compter de l’entrée en vigueur de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie ;

– toute mesure de réduction ou d’abattement d’assiette de cotisations ou contributions sociales à compter de l’entrée en vigueur de cette même loi du 13 août 2004 ;

– toute mesure de transfert de charges.

Les exceptions à cette obligation ne pouvaient être décidées qu’en loi de financement de la sécurité sociale conformément à l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

L’article L. 131‑7 prévoyait déjà certaines exceptions qui, conformément aux prescriptions de l’article L.O. 111‑3, ont été introduites par des LFSS. L’ensemble des allégements de cotisations sociales ne faisait donc pas l’objet de compensation :

– les allégements généraux étaient intégralement compensés par affectation de recettes de l’État à la sécurité sociale pour solde de tout compte ;

– les allégements ciblés, en revanche, n’étaient pas systématiquement compensés, en particulier ceux entrés en vigueur avant 1994.

● La LFSS pour 2019 a correspondu à un changement de doctrine dans le principe de compensation des pertes de recettes de la sécurité sociale par l’État, inspiré par les conclusions d’un rapport transmis au Parlement par le Gouvernement en octobre 2018 ([17]). Une des conclusions de ce rapport était que la participation de la sécurité sociale au financement du coût des allègements de charges est justifiée par l’effet bénéfique de ces mesures pour l’emploi et donc pour la masse salariale sur laquelle sont assises ces cotisations.

La nouvelle architecture des relations financières entre l’État et la sécurité sociale est donc fondée sur les modalités suivantes :

– les exonérations spécifiques de cotisations continuent d’être prises en charge par l’État ;

– les baisses de prélèvements obligatoires sont supportées par l’État ou la sécurité sociale en fonction de leur affectation ;

– les transferts entre l’État et la sécurité sociale sont compensés par l’affectation d’une fraction de TVA supplémentaire.

B.   Les compensations prévues par la loi de finances initiale pour 2022

Tel que modifié par la loi de finances pour 2022 ([18]), le 9° de l’article L. 131‑8 du code de la sécurité sociale affecte 28 % de la taxe sur la valeur ajoutée brute budgétaire, déduction faite des remboursements et restitutions effectués pour l’année en cours par les comptables assignataires, aux organismes de sécurité de sécurité sociale, de la manière suivante :

– 22,82 points à la branche maladie ;

– 5,18 points à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

Par ailleurs, un montant de 398 millions d’euros issus du produit de la TVA est affecté à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole au titre de la compensation d’une partie de l’exonération spécifique dont bénéficient les employeurs agricoles pour l’emploi de travailleurs occasionnels (dispositif dit « TO-DE ») ([19]).

II.   Le dispositif proposÉ

Le présent article modifie le 9 ° de l’article L. 131‑8 du code de la sécurité sociale pour augmenter le montant de la fraction de TVA affectée à la branche maladie de la sécurité sociale.

Le majore de 0,03 point cette fraction de TVA pour la porter à 28,03 %, ce qui représente un montant supplémentaire de 58,5 millions d’euros en faveur des organismes de sécurité sociale, tandis que le attribue cette fraction supplémentaire de TVA à la branche maladie de la sécurité sociale. La fraction qui lui est affectée est donc augmentée de 0,03 point pour s’établir à 22,85 points de TVA.

Le montant supplémentaire de TVA à affecter à la sécurité sociale à la fin de l’année 2022 correspond aux mesures récapitulées ci-dessous.

Montant supplÉmentaire de TVA À affecter À la sÉcurité sociale

(en millions d’euros)

Mesure

Montant

Actualisation de la prévision de rendement de la TVA

– 11,5

Compensation des pertes de recettes enregistrées en 2022 par la sécurité sociale à la suite de la baisse des cotisations maladies des travailleurs indépendants prévue par la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat.

+ 70

Montant supplémentaire de TVA à affecter à la sécurité sociale

58,5

Source : évaluation préalable du présent article.

1.   L’actualisation de la prévision de rendement de la TVA

La révision à la hausse de l’estimation du produit de la TVA en 2022 conduit à minorer de 0,01 point de TVA, soit 11,5 millions d’euros, la fraction de TVA nécessaire pour couvrir les transferts de charges supplémentaires à la sécurité sociale qui étaient prévus, dans la LFI pour 2022, pour un montant de 228 millions d’euros ([20]).

2.   La compensation de la baisse des cotisations maladie des travailleurs indépendants prévue par la loi pour la protection du pouvoir d’achat

L’article 3 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat a prévu de nouvelles exonérations de cotisations sociales pour l’ensemble des travailleurs indépendants, afin de permettre à ceux qui ont une rémunération équivalente au SMIC de bénéficier d’un gain de pouvoir d’achat de 550 euros par an.

À l’instar des allègements généraux de cotisations pour les salariés, cette baisse des cotisations sociales des travailleurs indépendants au niveau du SMIC entraîne une compensation, par l’État, des pertes de recettes de la sécurité sociale par l’affectation d’une fraction du rendement de la TVA.

Le calcul du montant de la compensation en 2022 et en 2023 tient compte, d’une part, des modalités de déclaration et de paiement des cotisations des travailleurs indépendants, qui diffèrent en fonction de leur régime social et, d’autre part, de la date d’entrée en vigueur de l’exonération ([21]).

Aussi, le présent article prévoit-il une affectation supplémentaire de 0,04 point de TVA afin d’assurer la compensation à la sécurité sociale des premières baisses de ces cotisations, estimées à 70 millions d’euros. Ce montant correspond aux baisses de cotisations de deux catégories de travailleurs indépendants auxquelles les modalités de déclaration et de paiement permettent de bénéficier de ce nouveau barème dès 2022 :

– les travailleurs non-salariés agricoles, qui déclarent leurs cotisations 2022 dès le mois de novembre sur la base de leur assiette triennale ou de celle de 2021 (66 millions d’euros) ;

– les micro-entrepreneurs mensualisés, qui bénéficient d’une baisse de leur taux global de cotisations dès le mois de novembre (pour la déclaration des périodes à partir d’octobre) compte tenu de la révision, à compter du 1er octobre 2022, des taux qui leur sont applicables du fait du changement de barème (4 millions d’euros).

Compte tenu du caractère plus tardif de leurs modalités déclaratives, les autres catégories de travailleurs indépendants bénéficieront de ces baisses de cotisations à compter de 2023, avec un effet de rattrapage sur 2022.

La compensation prévue à l’article 23 du projet de loi de finances pour 2023 (774 millions d’euros) couvre donc à la fois le coût de la régularisation des cotisations payées de manière provisionnelle en 2022 ainsi que le coût de l’exonération pour 2023.

Au total, le présent article prévoit d’affecter, en 2022, un montant de 56,5 milliards d’euros de TVA nette à la sécurité sociale, se répartissant entre 28,03 points de TVA destinés à la branche maladie (soit 56,1 milliards d’euros) et 398 millions d’euros à la MSA au titre de la compensation du dispositif TO-DE.

Il conviendra de tirer les conséquences de cet article du projet de loi de finances rectificative pour 2022 à l’article 23 du projet de loi de finances pour 2023 ([22]).

 

*

*     *

 

La commission adopte l’article 1er non modifié.


Article 2
Modification des ressources du compte d’affectation spéciale
« Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

Résumé du dispositif et effets principaux

Les recettes des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et de sanction sont orientées en priorité vers le compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers (CAS Radars) puis vers le Fonds pour la modernisation et l’investissement en santé (FMIS), puis vers l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui en est ainsi affectataire en troisième et dernier ressort.

Afin de répondre à une moindre consommation des crédits du programme 751 et à un besoin complémentaire de ressources de l’AFITF, la répartition du produit des amendes fait l’objet d’une modulation proposée par le présent article.

Au sein du CAS Radars :

– la section Contrôle automatisé verrait le plafond des recettes issues des amendes radars forfaitaires passer de 340,0 millions d’euros en LFI 2022 à 333,0 millions d’euros (– 7 millions d’euros) ;

– concernant la section Circulation et stationnement routiers, le plafond des recettes issues des amendes radars forfaitaires demeure de 170 millions d’euros.

Les 7 millions d’euros qui ne sont plus affectés au CAS bénéficient au budget de l’AFITF.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I.   l’État du droit

A.   Présentation du CAS Radars

Le CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers (CAS Radars) a été créé par l’article 49 de la loi de finances pour 2006 dans le but d’affecter une partie du produit des amendes de la circulation à des actions de sécurité routière.

ExÉcution du CAS ContrÔle de la circulation
et du stationnement routiers depuis sa crÉation

(en millions d’euros)

Années

Recettes

Dépenses

Résultat

Contrôle automatisé

Circulation et stationnement routiers

Total

Sécurité routière (programmes 751, 753 et 754)

Désendettement (programme 755)

Total

2006

140

0

140

84

0

84

56

2007

140

0

140

109,6

0

109,6

30,4

2008

194

0

194

157,1

0

157,1

36,9

2009

212

0

212

180,1

0

180,1

31,9

2010

212

0

212

200,3

0

200,3

11,7

2011

358

942,9

1 300,9

321,7

362,2

683,9

617

2012

352

944,1

1 296,1

916,8

458,6

1 375,4

 79,3

2013

409

973,9

1 382,9

868,5

446,6

1 315,1

67,8

2014

409

907

1 316,0

918,1

414,8

1 332,9

 16,9

2015

409

919,7

1 328,7

874,5

411,1

1 285,6

43,1

2016

409

1 012,4

1 421,4

901,5

440,5

1 342,0

79,4

2017

419

1 108,7

1 527,7

923,5

438,8

1 362,3

165,4

2018

269,6

1 193,2

1 462,8

979,8

486,6

1 466,4

 3,6

2019

283

1 063,7

1 346,7

891,7

495,3

1 387,0

 40,4

2020

316

828

1 144,0

983,6

342,7

1 326,3

 182,2

2021

316,3

1 066

1 382,2

774,0

459,0

1 233,0

149,3

Source : lois de règlement du budget des années 2006 à 2020 et projet de loi de règlement pour 2021.

Les recettes et les dépenses du CAS Radars sont ventilées en deux sections, l’une dénommée Contrôle automatisé, l’autre Circulation et stationnement routiers.

La première section finance l’installation et l’entretien des radars ainsi que la gestion du système de permis à points. La seconde section participe au financement de la généralisation du procès-verbal électronique et d’opérations visant à améliorer la sécurité routière. Elle contribue également au désendettement de l’État via un programme spécifique dont les dépenses sont reversées au budget général en recettes non fiscales.

Le tableau qui suit récapitule les recettes et les dépenses propres à chacune des sections du CAS Radars, telles qu’elles ont été constatées en 2021 et telles qu’elles sont prévues pour 2022. Il intègre les 128,2 millions d’euros ouverts par l’article 6 du présent projet de loi (état D), liés à la hausse des prévisions de recettes issues des amendes de la circulation, et affectées comme suit :

– 68,0 millions d’euros pour le programme 753 ;

– 60,3 millions d’euros pour le programme 755.

Ventilation des recettes et des dÉpenses au sein des deux sections
du Compte d’affectation spÉciale Contrôle de la circulation
et du stationnement routiers

(en millions d’euros et en crédits de paiement)

Année

Recettes / Programmes budgétaires du CAS

1ère section

Contrôle automatisé

2nde section

Circulation et stationnement routiers

Exécution 2021

Recettes Amendes forfaitaires perçues par la voie du système de contrôle-sanction automatisé

316,3

39,0

Recettes Autres amendes de la police de la circulation

1 026,9

Total des recettes 2021 par section

316,3

1 066,0

Programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière

334,0

Programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers

26,2

Programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières

413,8

Programme 755 Contribution au désendettement

458,9

Total des dépenses 2021 par section

334,0

898,9

Solde 2021

+ 149,3*

2022

Prévision actualisée**

Recettes Amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction

333,0

170

Recettes Amendes forfaitaires de la police de la circulation et amendes forfaitaires majorées issues des infractions constatées par la voie du système de contrôle-sanction automatisé et des infractions aux règles de la police de la circulation

1 153,4

Total des recettes 2022 par section

333,0

1 323,4

Programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière

333,0

Programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers

26,2

Programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières

668,4

programme 755 Contribution au désendettement

628,8

Total des dépenses 2022 par section

333,0

1 323,4

Solde 2022

0

* Effet d’arrondi au dixième.

** Après ouvertures et annulations de crédits prévus par le présent projet de loi de finances rectificative.

Source : rapport annuel de performances 2021 et présent projet de loi de finances rectificative.

Cette architecture est complexe et ne permet pas un suivi clair de l’affectation des recettes aux dépenses retracées dans le CAS. La rapporteure spéciale de la commission des finances, en charge du suivi du compte spécial, recommande d’ailleurs la simplification du compte tout en plaidant pour son maintien ([23]).

B. Les recettes du CAS Radars

En recettes, le CAS Radars est alimenté par une fraction du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatisés routiers, ainsi que par une fraction non plafonnée du produit des autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation.

Le tableau qui suit récapitule les règles de ventilation des recettes du CAS Radar telle que fixée en LFI 2022.

Ventilation des recettes au sein des deux sections du CAS ContrÔle
de la circulation et du stationnement routiers

Recettes du CAS

Recettes affectées à la première section

Contrôle automatisé

Recettes affectées à la deuxième section

Circulation et stationnement routiers

Amendes perçues par la voie de systèmes de contrôle-sanction automatisé

340,0 millions d’euros

170 millions d’euros

Autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation

Totalité sous déduction d’une fraction de 45 millions d’euros attribuée au budget général (1 025,2 millions d’euros prévus en PLF 2022 au total)

Source : article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 dans sa version issue de la loi de finances initiale pour 2022.

1.   Le produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction

En application du présent article, le produit des amendes forfaitaires issues des radars automatisés est affecté au CAS Radars dans la limite de 502,95 millions d’euros, contre 509,25 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2022. Ces recettes sont ventilées à hauteur de 332,95 millions d’euros au sein de la première section Contrôle automatisé et à hauteur de 170 millions d’euros au sein de la deuxième section Circulation et stationnement routiers.

Les recettes excédant ce plafond de 502,95 millions d’euros sont ensuite affectées, dans la limite de 26 millions d’euros, au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé (FMIS) ([24]).

Le solde des recettes, enfin, est affecté à l’AFITF, établissement public administratif, dont le rôle est d’apporter la part de l’État au financement des projets d’infrastructures nationales de transport.

Affectation des amendes perçues par la voie de systÈmes automatiques
de contrôle et sanction

(en millions d’euros)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

LFI

2022

PLFR2

Rendement total

761

824,5

683

561

553

650

786

786

CAS Radars 1ère section

239

249

269,6

283

316

316

340

333

CAS Radars 2ème section

170

170

170

21

39

39

170

170

Sous-total CAS Radars

409

419

439,6

304

355

355

510

503

FMESPP puis FMIS

-

-

-

26

26

26

26

26

AFITF

352

406

243,1

231

172

269

250

257

Source : lois de règlement, projet de loi de règlement pour 2021, loi de finances initiale pour 2022 et présent projet de loi de finances rectificative.

2.   Le produit des autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation

Le produit des autres amendes de la police de la circulation, minoré d’une fraction de 45 millions d’euros revenant au budget général de l’État, est affecté au CAS Radars.

Le présent projet de loi porte l’évaluation du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et amendes forfaitaires majorées issues des infractions radars (autres amendes) affecté au CAS Radars de 1 025,2 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2022 à 1 198,4 millions d’euros.

Affectation des autres amendes forfaitaires et des amendes forfaitaires majorÉes de la police de la circulation

(en millions d’euros)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

LFI

2022 PLFR 2

Rendement total

1 057,4

1 153,7

1 068,2

1 088

834

1 105,1

1 070,2

1 198,4

CAS Radar 2ème section

1 012,4

1 108,7

1 023,2

1 043

789

1 060,1

1 025,2

1 153,4

Budget général

45

45

45

45

45

45

45

45

Source : lois de règlement pour 2016 à 2020, projet de loi de règlement pour 2021, loi de finances initiale pour 2022 et présent PLFR.

II.   Le dispositif proposÉ

Le présent article, qui figure classiquement en loi de finances rectificatives de fin de gestion, modifie l’affectation des ressources issues des amendes de la police de la route, afin de maintenir le niveau de ressources de l’AFITF.

Le présent article porte, pour l’année 2022, de 509,95 à 502,95 millions d’euros le plafond de recettes CAS Radars au titre des amendes issues du système de contrôle-sanction automatisé, soit une baisse de 7 millions d’euros.

Il fait peser cette baisse de plafond de recettes intégralement sur la première section Contrôle automatisé.

Il a pour effet d’augmenter corrélativement les recettes de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) de 7 millions d’euros.

En effet, conformément au II de l’article 49 de la loi de finances pour 2006 ([25]), l’AFITF perçoit le solde du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatisés routiers :

– après l’atteinte du plafond d’affectation au CAS Radars, soit 502,95 millions d’euros avec le droit proposé ;

– puis après l’atteinte du plafond d’affectation au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé (FMIS), soit 26 millions d’euros en l’état du droit.

La baisse du plafond d’affectation du CAS Radars prévue par le présent article entraîne donc mécaniquement une hausse des ressources de l’AFITF – le plafond d’affectation du FMIS restant inchangé.

Le Gouvernement justifie cette nouvelle répartition des amendes radars entre le CAS Radars et l’AFITF par la légère révision à la baisse de l’estimation du produit des amendes de contrôle automatisées sur l’exercice 2022 par rapport aux prévisions en loi de finances initiale pour 2022. Ainsi, l’AFITF, dernière affectataire de ces recettes, aurait supporté à droit inchangé une baisse de ses ressources, qui aurait pesé sur le financement de ses dépenses en infrastructures de transport.

Le Gouvernement justifie également cette nouvelle répartition par de moindres besoins de crédits de l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI), dont le financement est prévu par le Programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière.

 

*

*     *

La commission adopte l’article 2 non modifié.

Après l’article 2

Amendement CF170 de M. Éric Coquerel.

M. le président Éric Coquerel. Cet amendement d’appel, auquel le ministre a semblé prêter une oreille favorable, vise à compenser pour les communes la revalorisation des revenus du personnel médical municipal, exclu de la prime Ségur en raison de son statut.

Comme tous les personnels de santé, ces agents ont été en première ligne pendant le covid ; ils assurent une mission de service public essentielle et sont aussi bien formés que les personnels des hôpitaux publics. Il n’y a pas de raison qu’ils ne bénéficient pas des avantages du Ségur. Le montant total de l’amendement a été calculé en fonction du nombre de ces agents dans les centres municipaux de santé. Nous appelons le Gouvernement à lever le gage.

Il semble n’y avoir guère d’autre moyen que de passer par le présent texte, hormis peut-être le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), pour réparer ce qui apparaît davantage comme un oubli que comme une volonté. Des représentants du personnel médical municipal se rassembleront lundi devant l'Assemblée pour réclamer une mesure en ce sens.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je suis assez défavorable à cet amendement au nom du principe de libre administration des collectivités territoriales, car il est ici question de personnel communal. Des efforts ont déjà été faits pour soutenir les collectivités territoriales en 2022 mais la mesure proposée induirait une trop grande ingérence de l’État dans l’administration des collectivités. J’espère que les communes consentiront cette augmentation, mais l’État ne peut pas tout compenser systématiquement. Je demande donc le retrait de l’amendement.

Mme Christine Pires Beaune (SOC). Je soutiens cet amendement. Lorsque l’État aide les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale à payer la prime Ségur aux personnels concernés, les bénéficiaires ne dépendent ni de l’État ni de la fonction publique hospitalière. L’argument du rapporteur général ne tient donc pas. La vraie question est de savoir, s’il s’agit de métiers du soin, pourquoi ils sont exclus des mesures du Ségur. J’ignore combien il y a de centres médico-sociaux et combien de personnels ils emploient, mais il n’y a pas de raison de balayer cet amendement d’un revers de main.

Mme Claire Guichard (RE). Dans ma collectivité, une prime a été versée au personnel du centre de santé Simone Veil, qui s’est mobilisé pour maintenir l’activité et tenir le centre de vaccination vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Tout le personnel de la mairie aussi s’est mobilisé, et les bénévoles étaient nombreux. D’une manière générale, les salaires ont été versés normalement aux fonctionnaires pendant la période du covid-19, mais des primes ont aussi été votées, à l’appréciation des collectivités.

Mme Véronique Louwagie (LR). La prime Ségur continue de donner lieu à des discussions, car nous nous en mesurons aujourd’hui tous les effets de bord. Certaines personnes ne peuvent pas en bénéficier, certaines collectivités connaissent des difficultés financières… Un état des lieux s’impose. Nous devons avoir ce débat en séance publique pour obtenir des réponses beaucoup plus précises.

Mme Marianne Maximi (LFNUPES). Je souscris aux propos de Mme Louwagie. Nous n’avons déjà pas pu en parler lors de l’examen de la deuxième partie du projet de loi de finances (PLF), alors que nous avions déposé plusieurs amendements relatifs aux exclus du Ségur, dans les domaines de la santé et du social. Tous, nous recevons dans nos permanences des personnes qui vivent comme une injustice le fait de ne pas percevoir cette prime alors qu’elles exercent dans des institutions ou des centres de santé.

Compte tenu de la difficulté d’accès aux soins, il faudrait aussi valoriser le travail des collectivités qui, d’une manière volontariste, font le choix de construire des centres de santé. C’est une vraie réponse à la désertification médicale, un investissement pour la santé. Nous devrions tous voter cet amendement.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Nous sommes tous sensibles à la question et redisons notre attachement envers nos soignants et notre satisfaction quant aux efforts de revalorisation réalisés par l’actuel et le précédent gouvernement. Il s’agit cependant de personnels communaux, et il revient donc aux collectivités, qui en sont tout à fait libres, de procéder à des augmentations. Reste la question de la compensation de ces augmentations par l’État : c’est ce que nous avons fait cet été en instaurant un prélèvement sur recettes au profit des collectivités pour compenser la hausse de la valeur du point d’indice de la fonction publique territoriale. C’est là un débat que nous pourrons avoir avec le Gouvernement en séance publique, car nous poursuivons tous le même objectif.

La commission rejette l’amendement CF170.

Amendement CF228 de Mme Marianne Maximi.

M. Sébastien Rome (LFNUPES). Cet amendement vise à ce que soit entièrement compensée la hausse de 3,5 % de la valeur du point d’indice de la fonction publique territoriale, pour toutes les collectivités. Alors que le coût de cette augmentation devrait dépasser le milliard en 2022, le Gouvernement n’a prévu que 430 millions, qui permettront d’aider 22 000 communes selon lui, mais seulement 8 000 selon La Banque postale.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Nous en avons longuement débattu cet été lors de l’examen du premier projet de loi de finances rectificative (PLFR) et avons voté contre cette mesure, au profit d’un dispositif qui me semble plus juste : le filet de sécurité. On ne sait pas encore combien de communes en bénéficieront, car il est difficile d’anticiper l’impact réel de la crise sur l’ensemble de l’année 2022, ce qui explique l’écart assez important dans les fourchettes évoquées sur le sujet.

Le filet de sécurité a ce double avantage d’aider les collectivités territoriales les plus touchées, et celles-là seulement – car certaines autres ne se portent pas si mal, comme je suis prêt à parier que nous le constaterons à la fin de l’année – et de préserver les recettes de l’État. Nous essayons de trouver un équilibre : l’État engage 430 millions cette année et un autre filet, d’un montant de 1,5 milliard, est prévu pour 2023, année où l’impact sera plus important. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF228.

Amendement CF43 de M. Jérôme Nury.

Mme Véronique Louwagie (LR). Cet amendement vise à clarifier le champ des revenus servant d’assiette à la taxe sur les distributeurs de services de télévision. Se font jour, en effet, des divergences d’interprétation que seul le législateur peut lever et les contentieux pourraient se multiplier, faisant peser sur le financement des créateurs un risque inutile. Il est donc proposé de préciser que cette taxe n’est prélevée que sur les offres destinées au grand public, afin d’en exonérer les entreprises qui ont d’autres activités.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Des contentieux sont en cours et il est difficile d’intervenir avant que la justice les ait tranchés. Je précise par ailleurs qu’il ne s’agit pas ici d’une redevance, mais d’une taxe : le redevable n'a pas nécessairement à être le bénéficiaire des services financés par la taxe.

Mme Véronique Louwagie (LR). C’est au législateur qu’il appartient de dire ce qu’il a voulu avec cette taxe, pas à la justice. Puisqu’il y a une faille, à nous d’y remédier.

La commission rejette l’amendement CF43.

Amendement CF121 de M. Jean-Marc Tellier.

M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES). Cet amendement vise à indexer la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur l’inflation. Cette indexation, justifiée par le contexte économique, est une protection pour les finances locales et donne une meilleure visibilité quant à l’évolution des recettes de nos collectivités.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. La DGF est objectivement une « usine à gaz » en terme de répartition et son indexation sur l’inflation ne remédiera pas aux très fortes inégalités qui lui sont inhérentes. D’outil de soutien à toutes les communes, elle devient depuis un certain temps, et y compris sous les deux mandats précédents, un outil majeur de péréquation. Nous sommes favorables à cette péréquation – c’est pourquoi nous avons augmenté la DGF de 320 millions pour l’année prochaine. En revanche, augmenter la dotation pour tout le monde maintiendrait les inégalités existantes.

Nos projections de recettes des collectivités pour l’année prochaine sont assez dynamiques, avec une augmentation de l’ordre de 5 % pour la TVA et de 7 % pour la taxe foncière. Les coûts vont certes augmenter, mais les recettes aussi, et dans une mesure significative.

La commission rejette l’amendement CF121.

Amendements identiques CF115 de M. Nicolas Sansu et CF217 de Mme Véronique Louwagie.

M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES). Nous proposons de réintégrer les dépenses d’aménagement et d’agencement des terrains dans le périmètre des dépenses éligibles au Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA). Depuis l’automatisation du dispositif, l’an passé, les pertes financières enregistrées par les collectivités sont énormes, ce qui déséquilibre de nombreux projets et compromet le soutien à l’investissement local. L’impact sur les finances est encore plus violent pour les collectivités d’outre-mer.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. L’automatisation du FCTVA, instaurée voilà maintenant deux ans, a produit de nombreux bénéfices en termes de contentieux et de rapidité de paiement aux collectivités territoriales. Elle s’est accompagnée d’une modification à la marge du périmètre du dispositif, en raison du passage d’une logique juridique à une logique comptable. Le solde étant au final positif pour les collectivités territoriales, de l’ordre de 250 millions d’euros, celles-ci ont accepté cette modification du périmètre. Il ne serait pas très fair-play de revenir sur cet accord, même si cette proposition procède d’une certaine logique. Avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie (LR). Je ne partage pas cette analyse. L’automatisation est certes très largement approuvée, car elle permet aux collectivités de récupérer beaucoup plus rapidement les financements du FCTVA. Cependant, certaines communes en ont été privées pour tout ce qui concerne les aménagements de terrains, et cela s’est fait dans le dos du législateur, qui n’a pas du tout prévu cette situation.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Le ministre délégué chargé des comptes publics a annoncé devant le Sénat un groupe de travail sur l’automatisation du FCTVA, qui va examiner le périmètre du dispositif. Je rappelle par ailleurs que le volume du FCTVA a augmenté de plus d’un milliard d’euros depuis 2017, ce qui va bien dans le sens d’une accélération du remboursement des dépenses.

La commission rejette les amendements identiques CF115 et CF217.

Amendement CF114 de M. Jean-Marc Tellier.

M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES). Dans la même ligne, nous proposons de rendre éligibles au FCTVA les dépenses relatives aux abonnements à l’électricité et au gaz des collectivités locales, afin d’augmenter leurs marges de manœuvre face à l’explosion des coûts.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Il ne s’agit pas de dépenses d’investissement, mais de fonctionnement, ce qui n’est pas du tout l’esprit du FCTVA. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF114.

Amendement CF276 de Mme Marianne Maximi.

M. Sébastien Rome (LFNUPES). Je ne suis pas convaincu par l’argument du rapporteur général sur le périmètre des compensations opérées au titre du FCTVA : il faut pouvoir s’adapter à un contexte qui change. Cet amendement vise à ce que, dans la période d’inflation que nous connaissons, les dépenses liées à la restauration scolaire soient intégrées au périmètre du FCTVA afin que les communes puissent récupérer la TVA liée à cette activité.

Et puisqu’un groupe de travail se constitue sur ce thème, je rappelle que le soutien des communes à l’installation des professionnels de santé a été retiré du périmètre en 2021 : il serait pertinent de le réintégrer, pour mieux lutter contre les déserts médicaux.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Cet amendement constitue un détournement du FCTVA, qui est destiné au remboursement de la TVA sur les investissements alors que vous ne visez que des frais de fonctionnement. Le FCTVA a augmenté de 22 % sur cinq ans : c’est une recette dynamique.

La commission rejette l’amendement CF276.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements CF190 de M. David Guiraud, CF38 de M Jérôme Nury et CF181 de Mme Christine Arrighi.

Amendement CF191 de Mme Marianne Maximi.

M. Michel Sala (LFNUPES). Cet amendement propose une alternative à la suppression pure et simple de la redevance audiovisuelle, consistant en une contribution progressive en fonction du revenu. Appliquée en Norvège, cette réforme a entraîné une diminution importante des montants payés par les ménages les plus modestes, compensés par une augmentation pour les ménages les plus aisés, les ressources restant équivalentes pour l’audiovisuel public.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Avis défavorable. Après de longs débats lors du premier PLFR, la question a été tranchée par le Parlement. La commission des affaires culturelles a créé une mission d’information sur l’avenir de l’audiovisuel public afin de soulever toutes les questions qui pourraient résulter entre autres de la suppression de la redevance.

La commission rejette l’amendement CF191.

Amendement CF118 de Mme Karine Lebon.

M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES). La première loi de finances rectificative pour 2022 a prévu un filet de sécurité très attendu, sous forme de dotations aux communes destinées à compenser certaines hausses de dépenses subies en 2022, du fait notamment de l’augmentation des prix de l’énergie. Les élus locaux en parlent comme d’une usine à gaz et évoquent des montants très faibles par rapport à l’inflation. D’après les premiers calculs réalisés par les municipalités, les sommes attendues de ce filet de sécurité sont loin d’être au niveau des besoins et le critère concernant la baisse de 25 % de l’épargne brute des communes et EPCI – établissements publics de coopération intercommunale – est trop restrictif. L’amendement tend donc à ramener de 25 % à 15 % la baisse de la capacité d’autofinancement (CAF) brute demandée pour en bénéficier. Il réduit également le critère statique de CAF brute à 15 %.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Là encore, nous en avons parlé longuement cet été. Les décrets sont désormais parus et il est très difficile de revenir dessus. L’année prochaine, le filet de sécurité sera de l’ordre de 1,5 milliard. Franchement, l’État doit-il intervenir si les collectivités connaissent une baisse de 15 % de leur CAF – c’est-à-dire si elles conservent 85 % de leur capacité d’autofinancement ? L’indemnisation prévue est de 50 % pour l’augmentation des coûts de personnel et de 70 % pour les autres charges. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF118.

 


—  1  —

TITRE II :
DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE
DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 3
Équilibre général du budget, trésorerie
et plafond d’autorisation des emplois

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article fixe, pour 2022, le déficit à financer de l’État à 172,3 milliards d’euros après prise en compte des reports de crédits mobilisés, au lieu de 153,8 milliards prévus au sein de la loi de finances initiale (LFI) et 178,4 milliards d’euros dans la première loi de finances rectificatives (LFR 1). Il évalue son besoin de financement à 305,7 milliards d’euros, contre 297,6 milliards d’euros dans la LFI et 311,8 milliards d’euros dans la LFR 1. Il porte le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État de 1 941 470 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en LFI, inchangé en LFR 1, à 1 942 377 ETPT.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

L’article d’équilibre, qui clôt la première partie du PLFR, ne porte que sur le budget de l’État et retrace les données de la comptabilité budgétaire.

Le présent article d’équilibre fixe, pour 2022, le déficit à financer de l’État à 172,3 milliards d’euros au lieu de 153,8 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale (LFI). Le déficit à financer augmenterait donc de 18,5 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale.

Ce déficit à financer est moins élevé que celui prévu dans la première loi de finances rectificatives ([26]) (LFR 1) (178,4 milliards d’euros) qui prévoyait une augmentation de 15,5 milliards d’euros du déficit et un impact sur le solde de reports de crédits à hauteur de 9,1 milliards d’euros. La présente baisse de 6,1 milliards d’euros par rapport à la dernière prévision est liée à la fois à l’amélioration à hauteur de 4,6 milliards d’euros du solde budgétaire résultant du présent PLFR, et à l’effet des reports de crédits qui s’établit à 7,6 milliards d’euros, en baisse de 1,5 milliard d’euros.

 


ÉVOLUTION DU DÉFICIT À FINANCER EN 2022

(en milliards d’euros)

 

LFI

LFR 1

PLFR 2

Solde budgétaire de l’État

-153,8

-169,3

-164,7

Reports 2021 vers 2022

-

-9,1

-7,6

Déficit à financer

-153,8

-178,4

-172,3

Source : LFI 2022, LFR1 pour 2022 et présent PLFR.

L’amélioration du solde budgétaire résulte de trois éléments, présentés en écart par rapport aux montants figurants dans la LFR 1 :

– le solde du budget général s’améliore de 3,7 milliards d’euros en raison de l’augmentation des recettes fiscales nettes (+4,2 milliards d’euros) et non fiscales (+ 1 milliard d’euros), de la baisse des prélèvements sur recettes (– 2,2 milliards d’euros) et de la hausse des dépenses nettes (+ 3,8 milliards d’euros) ;

– le solde des budgets annexes s’améliore de 0,3 milliard d’euros ;

– le solde des comptes spéciaux s’améliore de 0,6 milliard d’euros.

Après 170,7 milliards d’euros en 2021, le déficit de l’État s’accentuerait en 2022, de 1,6 milliard d’euros.

Le présent commentaire détaille les principaux chiffres et les principaux mouvements de l’équilibre général du budget, de la trésorerie et du plafond d’autorisation des emplois. L’analyse de ces données est présentée dans l’exposé général du présent rapport.

I.   Le rÔle de l’article d’Équilibre

En application de l’article 35 de la LOLF ([27]), les lois de finances rectificatives doivent comporter un tableau d’équilibre présentant les données générales de l’équilibre budgétaire et fixer les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux, ainsi que le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État.

L’article d’équilibre tend à garantir qu’il ne sera pas porté atteinte, lors de l’examen des dépenses en seconde partie, aux grandes lignes de l’équilibre général préalablement défini. Ainsi, en application de l’article 42 de la LOLF, la seconde partie du PLFR ne peut pas être mise en discussion tant que n’a pas été votée et adoptée « la disposition qui arrête en recettes et en dépenses les données générales de l’équilibre ».

Le I du présent article ajuste les prévisions de ressources pour 2022, détaillées à l’état A annexé au présent PLFR, les plafonds de charges et l’équilibre général du budget de l’État. Ces ajustements sont effectués par rapport à la LFR 1.

Le II actualise le tableau de financement de l’État pour 2022.

Le III laisse inchangé le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État.

Les chiffres clés de l’article d’équilibre
du présent projet de loi de finances rectificative pour 2022

 

Recettes totales nettes du budget général : 340,5 milliards d’euros

dont recettes fiscales nettes : 315,8 milliards d’euros

dont recettes non fiscales : 24,7 milliards d’euros

Prélèvements sur recettes : 67,9 milliards d’euros

 

Dépenses nettes du budget général (y compris fonds de concours) : 444,9 milliards d’euros

 

Reports de crédits : 7,6 milliards d’euros

 

Solde budgétaire : – 164,7 milliards d’euros

dont solde du budget général : – 166,0 milliards d’euros

dont solde des budgets annexes et comptes spéciaux : + 1,3 milliard d’euros

 

Besoin de financement : 305,7 milliards d’euros

dont amortissement de la dette : 145,8 milliards d’euros

dont déficit à financer : 172,3 milliards d’euros

dont autres besoins de trésorerie : – 15,4 milliards d’euros

 

Plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État : 1 942 377 équivalents temps plein travaillé (ETPT)

 


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Évolution des ouvertures de crÉdit en 2022

(en millions d’euros)

Équilibre

LFI

LFR 1

LFR 2

Total

Ressources

Charges

Ressources

Charges

Ressources

Charges

Ressources

Charges

Recettes fiscales brutes / dépenses brutes

418 180

522 515

27 375

46 310

6 798

6 346

452 353

575 171

À déduire : Remboursements et dégrèvements

130 608

130 608

3 371

3 371

2 579

2 579

136 558

136 558

Recettes fiscales nettes / dépenses nettes

287 572

391 907

24 004

42 939

4 218

3 767

315 794

438 613

Recettes non fiscales

20 177

 

3 560

 

990

 

24 727

0

Recettes totales nettes / dépenses nettes

307 749

391 907

27 564

42 939

5 208

3 767

340 521

438 613

À déduire : Prélèvements sur recettes

69 600

 

568

 

– 2 253

 

67 915

0

Budget général

238 149

391 907

26 996

42 939

7 461

3 767

272 606

438 613

Fonds de concours

6 281

6 281

0

0

0

0

6 281

6 281

Budget général, y compris fonds de concours

244 430

398 188

26 996

42 939

7 461

3 767

278 887

444 894

Solde budget général (i)

 153 758

 15 944

3 693

 166 008

Contrôle et exploitation aériens

2 399

2 399

0

21

281

– 13

2 680

2 407

Publications officielles et information administrative

164

149

0

0

10

– 2

174

147

Totaux pour les budgets annexes, y compris fonds de concours

2 564

2 549

0

21

291

– 15

2 836

2 537

Solde budgets annexes (ii)

15

 21

306

300

Comptes d’affectation spéciale

73 256

73 232

13 482

14 010

101

161

86 839

87 403

Comptes de concours financiers

131 063

131 336

2 873

1 867

1 129

442

135 065

133 645

Compte de commerce (solde)

76

0

0

76

Compte d’opérations monétaires (solde)

87

0

0

87

Solde comptes spéciaux (iii)

 85

479

627

1 021

Solde général

 153 828

 15 486

4 627

 164 687

Reports de crédits de 2021 sur 2022

 9 100

1 500

 7 600

Solde général (y compris reports)

 153 828

 24 586

6 127

 172 287

En raison d’effets d’arrondis, les sommes totales peuvent ne pas correspondre à la somme des sous-totaux.

Source : loi de finances initiale et présent projet de loi de finances rectificative pour 2022.

 


—  1  —

II.   Les ressources de l’État

Le 5° de l’article 34 de la LOLF dispose que la première partie de la loi de finances comporte une évaluation de chacune des recettes budgétaires.

Tel est l’objet de l’état A, annexé au présent PLFR, qui évalue le montant des recettes brutes du budget général, des budgets annexes, des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers.

En application du 4° de l’article 34 de la LOLF précitée, l’état A comporte également une évaluation des prélèvements sur recettes.

Ces éléments sont récapitulés dans le tableau d’équilibre général, mentionné par le 7° de l’article 34 de la LOLF, qui fait apparaître séparément les ressources du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Le tableau d’équilibre général comporte également, dans la colonne des ressources, une évaluation des remboursements et dégrèvements afin de faire ressortir le montant net des recettes. Pour rappel, la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a supprimé la mention des remboursements et dégrèvements à partir des lois de finances afférentes à l’année 2023.

Contrairement aux dépenses, les éléments relatifs aux ressources constituent de simples évaluations et non des plafonds à ne pas dépasser. L’autorisation de percevoir ces recettes a été délivrée par l’article 1er de la LFI pour 2022.

En application de l’article 35 de la LOLF, seule une loi de finances rectificative peut modifier en cours d’année les évaluations de recettes budgétaires et de prélèvements sur recettes. Ainsi, les projets de loi de finances de l’année suivante ou le programme de stabilité, s’ils présentent une nouvelle évaluation du solde public, ne modifient pas l’état du droit pour l’année sur laquelle porte le PLFR.

Il ressort de l’actualisation du tableau d’équilibre présentée dans l’exposé des motifs que les recettes totales nettes du budget général s’établiraient à 340,5 milliards d’euros et seraient constituées de :

– 315,8 milliards d’euros de recettes fiscales nettes (soit les recettes fiscales brutes de 452,3 milliards d’euros déduction faite des remboursements et dégrèvements estimés à 136,5 milliards d’euros) ;

– et 24,7 milliards de recettes non fiscales.

Le montant net des ressources pour le budget général s’établirait à 272,6 milliards d’euros après la déduction des prélèvements sur recettes de 67,9 milliards d’euros.

Après prise en compte des fonds de concours (6,3 milliards d’euros), le montant net des ressources pour le budget général s’élèverait à 278,9 milliards d’euros.

Les ressources du budget gÉnÉral de l’État pour 2022

(en millions d’euros)

Agrégat

Montant

Recettes fiscales brutes

452 353

À déduire : remboursements et dégrèvements

 136 558

Recettes fiscales nettes

315 794

Recettes non fiscales

24 727

Prélèvements sur recettes

 67 915

Fonds de concours

6 281

Total pour le budget général, y compris fonds de concours

278 887

Source : exposé des motifs du présent article.

A.   Les recettes fiscales

En 2022, les recettes fiscales nettes des remboursements et dégrèvements s’établiraient à 315,8 milliards d’euros, en hausse de 28,2 milliards d’euros par rapport à la LFI 2022 et de 4,2 milliards d’euros par rapport à la LFR 1.

LES RECETTES FISCALES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT 2022

(en milliards d’euros)

Recettes nettes du budget général de l’État

LFI 2022

LFR 1 2022

PLFR

impôt sur le revenu (IR)

82,4

85,3

87,4

impôt sur les sociétés (IS)

40,0

56,8

59,0

taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

18,2

18,1

18,0

taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

98,4

101,2

100,5

autres recettes fiscales nettes

48,6

50,2

50,9

Recettes fiscales nettes *

287,6

311,6

315,8

* Recettes fiscales brutes minorées des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État et d’impôts locaux.

Source : présent PFR.

La hausse des recettes fiscales serait principalement due au dynamisme de l’impôt sur le revenu (+ 2,1 milliards d’euros) et de l’impôt sur les sociétés (+ 2,2 milliards d’euros).

B.   Les recettes non fiscales

Les recettes non fiscales augmenteraient de 4,5 milliards d’euros par rapport à la LFI 2022 et de 1 milliard d’euros par rapport à la LFR 1. Elles s’établiraient à 24,7 milliards d’euros en 2022.

III.   Les charges et l’Équilibre gÉnÉral de l’État

La soustraction du montant des charges à l’évaluation des recettes permet de calculer le solde de l’État.

A.   Le plafond des charges de l’État

En application de l’article 35 de la LOLF, la loi de finances rectificative fixe les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe ainsi que les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux. Contrairement aux recettes, les montants ainsi fixés ne sont pas des évaluations mais des plafonds, autrement dit des autorisations limitatives de dépenses.

Le détail des actualisations des plafonds de charges est prévu aux états B (répartition des crédits par mission), C (répartition des crédits par budget annexe) et D (répartition des crédits par compte d’affectation spéciale et compte de concours financiers) visés respectivement par les articles 4, 5 et 6 du présent PLFR.

Le tableau d’équilibre général du présent article ajuste le plafond des charges du budget général et des comptes spéciaux.

Les dépenses nettes du budget général en crédits de paiement sont ainsi plafonnées à 438,6 milliards d’euros hors fonds de concours (soit 575,2 milliards d’euros de dépenses brutes sous déduction des 136,5 milliards d’euros des remboursements et dégrèvements). Avec les fonds de concours, le montant des charges de l’État ressort à 444,9 milliards d’euros pour 2022.

Par ailleurs, 7,6 milliards d’euros de reports de crédits entre 2021 et 2022 s’ajoutent à cette somme pour porter l’ensemble des plafonds de dépenses de l’État à 452,5 milliards d’euros.


Les charges du budget gÉnÉral de l’État pour 2022

(en millions d’euros)

Agrégat

Montant

Dépenses brutes

575,2

À déduire : remboursements et dégrèvements

136,5

Fonds de concours

6,3

Reports

7,6

Total pour le budget général, y compris fonds de concours

452,5

Source : exposé des motifs du présent article.

B.   Le solde budgÉtaire de l’État

Le déficit budgétaire de l’État pour 2022 se forme de la façon suivante :

– 514,1 milliards d’euros de dépenses nettes du budget général y compris les prélèvements sur recettes et les reports de crédits de 2021 sur 2022. Pour le tableau ci-dessous, les PSR sont additionnés aux dépenses nettes ;

– 338,9 milliards d’euros de recettes nettes du budget général ;

– et 1,3 milliard d’euros de solde positif des budgets annexes et comptes spéciaux.

Formation du solde budgÉtaire de l’État pour 2022

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

514,1

Recettes (II)

340,5

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

438,6

Recettes fiscales nettes

315,8

PSR au profit de l’Union européenne

24,3

Recettes non fiscales

24,7

PSR au profit des collectivités territoriales

43,6

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

1,3

Reports de crédits

7,6

Déficit à financer

(II    I + III)

 172,3

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

IV.   Le besoin et les ressources de financement de l’État

Aux termes du 8° du I de l’article 34 de la LOLF, l’article d’équilibre « comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État » et « évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à l’équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ».

En application de l’article 35, seule une loi de finances rectificative peut modifier ces autorisations et ces évaluations en cours d’année.

Le du II du présent article comporte ainsi un tableau de financement avec les ressources et les charges de trésorerie de l’État qui concourent à la réalisation de son équilibre financier.

Le besoin de financement pour 2022, estimé par le présent article à 305,7 milliards d’euros contre 311,8 milliards d’euros en LFR 1, se décompose en :

– 145,8 milliards au titre de l’amortissement de la dette (remboursement du capital) auxquels s’ajoutent 3 milliards d’euros pour l’amortissement de la dette reprise de SNCF Réseau, ces deux montants restant inchangés par rapport à la LFR 1 ;

– 172,3 milliards au titre du déficit budgétaire, en baisse de 6,1 milliards d’euros par rapport à la LFI ;

– et – 15,4 milliards au titre d’autres besoins de trésorerie (montant inchangé par rapport à la LFR 1).

Les émissions de dette à moyen et long termes pour l’ensemble de l’année 2022 sont évaluées à 260 milliards d’euros, permettant de couvrir la majeure partie de ce besoin de financement.

Tableau de financement pour 2022

(en milliards d’euros)

Besoin de financement

LFI

LFR 1

PLFR

 

Ressources de financement

LFI

LFR 1

PLFR

Amortissement de la dette

147,4

148,8

148,8

 

Émissions de dette

260,0

260,0

260,0