N° 814

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 1er février 2023

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023

 

PAR Mme Stéphanie RIST

Rapporteure générale, Députée

 

 

 

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TOME II

COMPTES RENDUS

 

Voir les numéros : 760, 771 et 819.

 


 

 


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SOMMAIRE

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Pages

Compte rendu de l’audition de MM. Pierre-Louis Bras, prÉsident du Conseil d’orientation des retraites (COR), et Emmanuel Bretin, secrÉtaire général du COR, sur les perspectives d’Évolution du systÈme de retraite

Réunion du jeudi 19 janvier à 13 heures 30

compte rendu de l’audition de M. Olivier Dussopt, ministre du Travail, du Plein emploi et de l’Insertion et de la discussion gÉnÉrale du projet de loi

Réunion du lundi 23 janvier à 16 heures 30

Comptes rendus DE L’EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Réunion du lundi 30 janvier 2023 à 9 heures 30 (avant l’article liminaire à article 1er)

Réunion du lundi 30 janvier 2023 à 15 heures (article 1er [suite] à article 2)

Réunion du lundi 30 janvier 2023 à 21 heures (article 2 [suite])

Article 2 (suite) Mise en place d’un indicateur relatif à l’emploi des salariés âgés

Réunion du mardi 31 janvier 2023 à 10 heures 30 (article 2 [suite])

Article 2 (suite) Mise en place d’un indicateur relatif à l’emploi des salariés âgés

Réunion du mardi 31 janvier 2023 à 17 heures 30 (article 2 [suite])

Réunion du mardi 31 janvier 2023 à 21 heures 15 (article 2 [suite])

Réunion du mercredi 1er février 2023 à 9 heures 30 (après l’article 2)

Réunion du mercredi 1er février 2023 à 15 heures (après l’article 2 [suite])

 


  1 

   Compte rendu de l’audition de MM. Pierre-Louis Bras, prÉsident du Conseil d’orientation des retraites (COR), et Emmanuel Bretin, secrÉtaire général du COR, sur les perspectives d’Évolution du systÈme de retraite

Réunion du jeudi 19 janvier à 13 heures 30

La commission entend, conjointement avec la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, MM. Pierre-Louis Bras, président du Conseil d’orientation des retraites (COR), et Emmanuel Bretin, secrétaire général du COR, sur les perspectives d’évolution du système de retraite ([1]).

M. Éric Coquerel, président de la commission des finances. La commission des finances et la commission des affaires sociales reçoivent M. Pierre‑Louis Bras, président du Conseil d’orientation des retraites (COR), accompagné de M. Emmanuel Bretin, secrétaire général. Je me réjouis de cette occasion de tenir une réunion commune avec la commission des affaires sociales et que nous puissions entendre le COR avant d’entamer l’examen du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale portant réforme des retraites, qui devrait être présenté en Conseil des ministres lundi prochain, afin d’évoquer ainsi les perspectives financières du système de retraite français.

Sur ce projet de loi, qui sera examiné par la commission des affaires sociales, la commission des finances se saisira pour avis, comme elle a coutume de le faire sur tous les projets de loi de financement de la sécurité sociale, aussi bien initiaux que rectificatifs. Le ministre sera auditionné en commission des affaires sociales dès lundi 23 janvier. La commission des finances auditionnera mercredi 25 janvier à quinze heures M. Pierre Moscovici, qui nous présentera, en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), l’avis rendu par le Haut Conseil à l’occasion de la présentation du projet de loi. Le vendredi 27 janvier, la commission des finances examinera le projet de loi pour avis.

L’intérêt de la présente audition est d’entendre le Conseil d’orientation des retraites lui-même, alors que nous entendons beaucoup parler des projections de cet organisme de façon indirecte.

Mme Fadila Khattabi, présidente de la commission des affaires sociales. Je remercie le président de la commission des finances, puisque c’est à son initiative que cette audition a été organisée. Cette initiative rejoint le souhait exprimé au sein de notre commission des affaires sociales de se saisir du thème des retraites et d’entendre le COR. Je le remercie également de la souplesse dont il a fait preuve en permettant que cette réunion ait lieu entre deux examens de textes en séance publique. Je regrette que notre calendrier de la semaine prochaine ne nous permette pas de procéder de la même manière pour l’audition du président du HCFP. Je me réjouis que nous puissions aujourd’hui commencer nos travaux sur les retraites avant même l’audition du ministre, M. Olivier Dussopt, lundi prochain à seize heures trente.

Le COR, compte tenu de sa composition pluraliste, de ses missions telles qu’elles sont définies par la loi, de sa méthode consistant à élaborer les éléments d’un diagnostic partagé et de la place qu’il a acquise dans le débat public depuis maintenant vingt ans, s’imposait pour introduire nos très prochaines discussions sur la réforme des retraites. Parlementaires comme citoyens, nous avons tous besoin de disposer d’éléments tangibles pour alimenter nos réflexions et fonder nos choix de manière éclairée. Des éléments factuels et partagés devraient contribuer à dépassionner et à objectiver les débats en commission puis dans l’hémicycle. C’est en tout cas le souhait que j’émets.

Je vous remercie, monsieur le président et monsieur le secrétaire général, de vous être rendus disponibles pour nos commissions.

M. Pierre-Louis Bras, président du Conseil d’orientation des retraites (COR). Je vais essayer de me faire le porte-voix du COR. Je préside cette institution, qui compte quarante‑deux membres, dont plusieurs parlementaires, quatre députés et quatre sénateurs – je salue d’ailleurs M. Marc Ferracci, qui nous a récemment rejoints ; l’ensemble des partenaires sociaux   – organisations d’employeurs et de salariés, ainsi qu’un représentant des professions libérales, un représentant de l’Union nationale des associations familiales (UNAF), un représentant de la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles) ; toutes les administrations intéressées par la question des retraites – direction du budget, direction du Trésor, direction de la sécurité sociale, etc. ; ainsi que cinq ou six personnalités qualifiées. Toutes ces organisations, vous vous en doutez, n’ont pas la même vision et la même orientation quant à ce qu’il faut faire en matière de retraite.

Jusqu’à présent, nous parvenons à dresser des bilans, à travers un rapport annuel, qui est d’ailleurs prévu par la loi. J’insiste sur le fait que ce rapport, avant d’être publié, doit faire consensus : je ne le publie qu’après avoir demandé à l’ensemble des membres du Conseil s’il y a des oppositions à ce qu’il soit publié en tant que rapport du COR. Quand je ferai référence directement au rapport, il s’agit a priori d’éléments qui font consensus. Celui-ci n’est possible que parce que nous travaillons sur des données et des constats. Si nous tentions au sein du COR de converger sur des propositions, vous vous doutez que j’aurais quelque mal à y parvenir. Je n’ai sûrement pas le talent pour arriver à pacifier cette question.

Je voulais débuter, puisqu’il me semble qu’il s’agit de l’indicateur le plus synthétique, par vous présenter le poids des dépenses de retraite dans le PIB. Comment les retraites fonctionnent-elles ? L’on prélève sur la richesse produite par les actifs pour permettre le financement des retraites de ceux qui ne travaillent plus. En 2021, les dépenses de retraites représentaient 13,8 % du PIB. Il faudrait donc prélever 13,8 % de la richesse produite par les actifs au cours de l’année si l’on voulait que le système soit à l’équilibre, ce qui était justement le cas en 2021.

Les projections d’évolution des dépenses de retraite que nous avons établies se fondent, jusqu’en 2030, sur les hypothèses économiques du Gouvernement. Après 2030, il n’existe pas d’hypothèses économiques du Gouvernement ; nous sommes donc obligés de choisir des hypothèses de base. Nous avons besoin de deux hypothèses économiques fondamentales : le taux de chômage et la croissance de la productivité du travail, sachant que dans notre modèle, qui est très simple, les salaires augmentent comme la productivité horaire du travail.

Pour le chômage, nous retenions traditionnellement une hypothèse de 7 %, et nous avions une variante à 4,5 % que nous n’utilisions quasiment plus, car lorsque nous l’évoquions, nous croulions sous les sarcasmes de tous les journalistes, qui nous trouvaient trop optimistes. Cette année, un bouleversement majeur s’est produit : le Gouvernement a prévu pour 2027 le retour à un taux de chômage à 5 %. Par rapport à notre hypothèse à 7 %, cela faisait une dépréciation très forte. Nous avons donc refait nos calculs avec une hypothèse de chômage à 4,5 %, qui est le prolongement du taux de 5 % auquel le Gouvernement envisage d’aboutir en 2027.

Quatre hypothèses sur la productivité horaire du travail sont retenues. L’hypothèse la moins favorable prévoit une augmentation de 0,7 % de la productivité horaire du travail par an, et l’hypothèse la plus favorable prévoit une augmentation de 1,6 % par an. Les résultats sont extrêmement différents selon l’hypothèse choisie, ce qui s’explique principalement de la manière suivante : les pensions étant indexées sur l’inflation, en cas de forte croissance des salaires, le poids des retraites dans la richesse est moins important que lorsque la croissance des salaires est moins forte.

Le COR dit toujours qu’il ne privilégie aucune de ces quatre hypothèses. Néanmoins, et c’est logique, le Gouvernement ne peut présenter un projet de loi en s’encombrant de quatre hypothèses. Il fait donc un choix. Dans le cadre de cette réforme, il a décidé de reprendre l’hypothèse faisant état d’une croissance de la productivité du travail à 1 %. Lors des débats sur la précédente réforme, dite du régime universel, le Gouvernement avait fait le choix de l’hypothèse à 1,3 %.

Les résultats sont extrêmement différents. En résumant, les dépenses de retraite sont globalement stabilisées ; à très long terme, elles diminuent dans trois hypothèses sur quatre. Dans l’hypothèse la plus défavorable (productivité à 0,7 %), elles augmentent, sans que cette augmentation soit très importante, puisqu’elles passent de 13,8 % à 14,4 % du PIB.

Les dépenses de retraite ne dérapent pas, elles sont relativement maîtrisées ; dans la plupart des hypothèses, elles diminuent à terme. Dans l’hypothèse retenue par le Gouvernement, elles diminuent un peu. En règle générale, ce propos suscite un certain étonnement : « La France vieillit, et le COR ne le sait pas ». Si la France vieillit, les retraites doivent exploser. Bien évidemment, nous savons que la France vieillit : aujourd’hui, il y a 1,7 cotisant par retraité ; en 2070, il n’y en aura plus que 1,2. C’est l’effet du vieillissement de la population : il y aura moins de personnes en âge de travailler relativement aux personnes ayant vocation à être à la retraite. N’y aurait-il que ce phénomène, les dépenses de retraites déraperaient par rapport au PIB et exploseraient.

Si l’on analyse le montant des pensions des retraités rapporté au montant des rémunérations des actifs, on constate une diminution de ce rapport, laquelle est liée à l’indexation des pensions sur l’inflation et non sur les salaires, comme c’était le cas avant les années 1990. Il y aura moins de cotisants par rapport au nombre de retraités, mais ce que l’on donnera à chacun des retraités par rapport à ce que gagne chacun des cotisants sera moindre. Nous sommes devant un problème de physique élémentaire : il y a deux forces, dont la résultante est une stabilisation, dans la plupart des hypothèses, des dépenses de retraites par rapport au PIB. Cela permet au COR d’affirmer que les dépenses de retraites ne dérapent pas dans le cadre des hypothèses convenues, malgré le vieillissement de la population.

Il existe bien sûr un revers au fait que les dépenses ne dérapent pas : le montant des pensions par rapport aux rémunérations diminue. Aujourd’hui, grâce au montant de ces pensions, les retraités ont un niveau de vie légèrement supérieur à celui de l’ensemble de la population. Du fait de l’évolution que je viens d’évoquer, le niveau de vie relatif des retraités sera demain inférieur à ce qu’il est aujourd’hui. Je parle bien du niveau de vie relatif des retraités : par rapport aux actifs de demain, ils auront moins, mais par rapport aux retraités d’aujourd’hui, les retraités de demain auront des niveaux de pensions et des niveaux de vie supérieurs. N’enlevez pas le mot « relatif ». Certains journalistes le font parfois, et passent de « le niveau de vie relatif des retraités va diminuer » à « le niveau de vie des retraités va diminuer », ce qui est complètement différent. La seconde affirmation est angoissante. La première est une question, un problème, mais elle est moins angoissante.

J’en viens au solde de l’ensemble du système des retraites – régimes de base et régimes complémentaires. Ce solde n’est pas celui que vous examinez en loi de financement de la sécurité sociale, dans lequel ne figurent que les régimes de base ; or, il se trouve que ce sont les régimes complémentaires qui sont excédentaires. Lorsque l’on considère l’ensemble du système, nous constatons un très léger excédent de 900 millions d’euros en 2021.

Vous entendrez souvent dire que le COR dissimulerait 30 milliards d’euros de déficit. Cette thèse est maintenant reprise par la plupart des journalistes. Je ne vais pas l’examiner en profondeur, même si je suis prêt à avoir un jour ce débat avec vous, mais je reviens sur l’affirmation selon laquelle le COR « cache » 30 milliards de déficit. Le COR reprend les données pour les régimes de base qui sont fournies par le Gouvernement dans les lois de financement de la sécurité sociale, et sur la base desquelles vous discutez. Je tiens à dire que le COR ne cache pas 30 milliards. Si 30 milliards sont cachés, c’est par le Gouvernement, avec la complicité du Parlement, tous groupes politiques confondus – car je n’ai jamais vu de débat au Parlement sur les données de base du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Ce débat de fond peut avoir lieu. Si le Parlement change la façon de comptabiliser le déficit en LFSS, il est clair que les membres du COR changeront la manière dont ils calculent le déficit.

Les dépenses de retraite n’ont pas la même part dans le PIB selon les hypothèses. De même, le solde n’est pas le même selon les hypothèses. En 2022, nous serons en excédent, mais ensuite le solde va se creuser. Dans une seule hypothèse, celle d’une productivité du travail à 1,6 %, nous revenons à l’équilibre en 2045. Dans l’hypothèse qui sert de référence dans le cadre de la réforme, le déficit perdure jusqu’en 2070.

Il s’agit d’un second sujet d’étonnement. Alors que les dépenses ne dérapent pas et que la situation est à l’équilibre, comment le solde peut-il se creuser ? Quand nous projetons les ressources, nous le faisons à taux de cotisations constant. Comme la base des cotisations augmente comme le PIB, si les dépenses ne dérapent pas, il ne devrait pas y avoir de solde négatif. C’est là que se produisent des évolutions qui ne sont pas du tout intuitives. Le solde va se creuser en raison d’évolutions négatives des ressources, qui ne tiennent pas au fait que l’on aurait projeté une baisse de telle ou telle cotisation.

Trois phénomènes assez particuliers vont expliquer cette baisse de ressources pour les retraites.

Premièrement, les ressources qui vont au régime des fonctionnaires de l’État ne sont pas déterminées par un taux de cotisation, mais par une convention, selon laquelle le régime des retraites de l’État est toujours à l’équilibre. Comme les dépenses de retraite de l’État pour ses fonctionnaires vont diminuer, les ressources vont également diminuer.

Deuxièmement, la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) est un régime où le taux de cotisation, qui s’élève à 41 %, est bien supérieur au taux de cotisation appliqué aux salariés du privé, à savoir 28 %. Or, la part des rémunérations relevant de la CNRACL dans l’ensemble des rémunérations va diminuer. Ceux qui paient le plus vont peser moins. Les hypothèses sur l’évolution des rémunérations et des effectifs dans ce régime (hôpitaux et collectivités territoriales) sont particulières ; l’évolution sera moindre que dans l’ensemble de l’économie, et notamment dans le privé. Par un effet de structure, cela fera baisser la part des ressources des retraites dans le PIB.

Troisièmement, certaines ressources des retraites viennent de la branche famille ou du régime d’assurance chômage. Comme nous prévoyons qu’il y aura moins d’enfants et moins de chômeurs demain, les ressources venant de ces régimes seront moindres.

L’évolution du solde peut être décomposée entre un effet « dépenses » et un effet « ressources ». Dans l’hypothèse d’une croissance de la productivité du travail à 1 %, avec un chômage à 4,5 %, qui est l’hypothèse de référence du Gouvernement pour la réforme, en 2027, le solde du régime des retraites s’établira à – 0,4 % du PIB, parce que nous aurons eu – 0,1 % de PIB sur les dépenses, et – 0,3 % de PIB sur les ressources. En 2046, le solde sera à – 0,7, mais l’effet « dépenses » sera à 0. Le solde négatif sera alors lié à un effet « ressources », tenant aux trois phénomènes que j’ai évoqués plus tôt et qui ne sont pas complètement intuitifs.

Le message du COR n’est pas aussi contradictoire qu’on le dit. Il est possible de dire à la fois que les dépenses ne vont pas déraper et qu’il y aura des déficits. La clé de cette contradiction apparente réside dans le fait que les déficits s’expliqueront en très large partie par un effet « ressources ».

Une telle évolution n’est pas compatible avec les objectifs de finances publiques actuels du Gouvernement. Les dépenses ne dérapent pas, mais elles vont augmenter en réel de 1,8 % dans les cinq ans qui viennent. Or, le Gouvernement poursuit un objectif en matière de dépenses publiques dans leur globalité, et les dépenses des retraites représentent 25 % de ces dépenses publiques. Cet objectif est de réduire le déficit public à 2,9 % en 2027, de maîtriser voire réduire un peu les prélèvements obligatoires. Il s’en déduit un objectif sur les dépenses : les dépenses publiques ne doivent pas augmenter en réel de plus de 0,6 % par an. Or, dès lors que 25 % des dépenses publiques augmentent de 1,8 %, il est quasiment impossible de limiter l’augmentation de l’ensemble à 0,6 %, car cela imposerait de limiter très fortement la croissance des 75 % restants, qui sont consacrés à l’économie, à la défense, à l’éducation, à la police, à la justice, à la santé. Les dépenses de retraites ne dérapent pas, mais elles ne sont pas compatibles avec les objectifs de politique économique et de finances publiques du Gouvernement.

Cette analyse est évidemment inscrite dans le rapport du COR, mais certains membres ont indiqué qu’ils ne se sentaient pas engagés par les objectifs de politique économique du Gouvernement. Nous avons pris soin de noter cette contradiction dans notre rapport.

Chaque année, nous essayons de présenter la situation patrimoniale nette du système de retraite. Ce dernier compte des réserves et des dettes. Les dettes sont essentiellement portées à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades), ainsi qu’au Fonds de réserve pour les retraites (FRR). Fin 2021, la situation patrimoniale nette du système de retraite s’établissait à 163 milliards d’euros, soit 6,5 % du PIB. C’est une partie du patrimoine net des administrations publiques. L’Insee évaluait fin 2021 ce patrimoine à 15 % du PIB. Le problème est que ces réserves n’appartiennent pas à tout le monde ; ce n’est pas un bien collectif. Elles font partie de régimes complémentaires, qui sont d’ailleurs les régimes excédentaires. Pour l’essentiel, il s’agit de réserves de l’Agirc-Arrco.

M. le président Éric Coquerel. Ma première question découle de ce que vous venez de dire, c’est-à-dire de la confirmation que les dépenses de retraites ne dérapent pas, que le déficit augmente et que la clé de cette augmentation réside dans l’évolution des ressources. Dans au moins trois des quatre scénarios, le pourcentage des dépenses de retraite dans le PIB redevient stable entre 2035 et 2047, après quoi il baisse. Je suppose que c’est ce qui vous fait dire que les dépenses ne dérapent pas.

À partir du moment où la clé est le problème des ressources, l’on peut supposer que la solution consisterait à aller chercher d’autres ressources, soit par de moindres exonérations, soit par une taxation de certains revenus. Ce sont des choix politiques. Soit l’on modifie les clés qui permettent le départ à la retraite, telles que les années de cotisation ; soit nous allons chercher d’autres ressources, puisque le poids des retraites dans le PIB n’augmente pas.

Le Gouvernement s’appuie sur le scénario prévoyant que le déficit sera de 0,7 % du PIB en 2050. Comme le PIB aura plus que doublé d’ici 2050, 0,7 % du PIB correspondra alors à 44 milliards d’euros. Pour comparer une valeur dans le temps, il faut un référentiel commun. C’est pour cela que j’ai noté que le COR s’exprimait toujours en pourcentage de PIB, et non en valeur en euros, puisque le PIB va augmenter. N’est-il pas trompeur de présenter l’évolution du déficit de retraite dans le temps en euros, comme le fait le Gouvernement, contre l’usage scientifique qui préfère le pourcentage de PIB, comme le fait le COR ?

Le scénario du Gouvernement repose sur la convention dite « équilibre permanent des régimes » (EPR), qui suppose une diminution progressive de l’effort de l’État dans le financement du système de retraite, lequel est aujourd’hui de 2 %, et qui découle de la baisse du poids de l’emploi public dans l’emploi total. L’on peut se demander pourquoi cela devrait être le cas. Selon une autre convention, qui est celle de l’effort de l’État constant (EEC), et selon laquelle l’État maintient à tout moment son niveau de contribution, le système ne serait plus déficitaire en 2050. La convention EPR, qui parie sur une baisse de l’effort de l’État dans le financement du système de retraite, n’apparaît pas située politiquement. Ne pensez-vous pas que la convention EEC, telle qu’elle est définie aujourd’hui, devrait être considérée comme centrale ?

Le Gouvernement conserve les âges de départ actuels pour les personnes invalides ou en situation de handicap, ce qui diminue de 20 % les économies attendues. À cela s’ajoutent des dépenses sociales engendrées par la réforme, estimées à 3,5 millions d’euros. Le fait de compter 277 000 chômeurs supplémentaires à horizon de dix ans, si l’on tient compte non pas des prévisions du Gouvernement d’un taux de chômage à 4,5 % (vous observerez que la courbe du chômage ne suit pas vraiment cette évolution) mais de celles de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), représentera 2,8 milliards de dépenses supplémentaires d’assurance chômage.

Quel regard portez-vous sur la faiblesse de l’impact budgétaire de la réforme dans son ensemble et sur les évaluations de l’OFCE ?

Mme Stéphanie Rist, rapporteure générale de la commission des affaires sociales. Je vous remercie de cette présentation complète et salue l’organisation de cette audition, qui constitue un premier jalon dans le débat parlementaire que nous devons avoir sur la réforme des retraites, d’une manière que je souhaite aussi éloignée que possible des idées préconçues sur un sujet particulièrement complexe. Les rapports rendus chaque année par votre Conseil attestent cette complexité. Le dernier d’entre eux a été abondamment commenté. Il est important de rappeler, comme vous l’avez fait, quelques éléments qui y sont inscrits.

Concernant l’existence d’un déficit, qui a été largement contestée, le rapport de septembre dernier pouvait difficilement être plus clair : à l’horizon 2032, quelle que soit la convention retenue ou l’hypothèse sous-jacente de productivité du travail, le système de retraite est en déficit, à un niveau qui varie entre 0,5 % et 1 % du PIB. À droits inchangés, dans un scénario central où notre pays atteindrait le plein emploi en 2027, ce déficit serait de 14 milliards d’euros en 2032.

S’agissant des seules dépenses, la révision des scénarios démographiques comme économiques vous conduit à estimer qu’elles seraient supérieures de près de 1 % du PIB par rapport à vos prévisions de juin 2021, à horizon 2032. Le Comité de suivi des retraites, qui est l’outil de pilotage de notre système de retraite, ne s’y est d’ailleurs pas trompé : dans son avis rendu sur la base de vos hypothèses en septembre dernier, sans se prononcer sur le contenu d’une réforme, ce comité souligne que « notre décision se fera dans un contexte désormais bien moins permissif pour l’endettement public ».

En commission des affaires sociales, nous aurons naturellement des débats quant aux meilleures manières de réduire ce déficit. Je voudrais m’attarder sur ce que notre majorité souhaite faire avec la réforme : permettre au plus grand nombre de nos concitoyens de travailler, à commencer par les seniors. Selon les analyses du COR, quel est l’impact d’un recul de l’âge de départ à la retraite sur l’emploi des seniors ?

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général de la commission des finances. Comme vous le soulignez, dans l’état actuel de la loi, et sans réforme supplémentaire, l’âge effectif de départ à la retraite atteindra d’ici une dizaine d’années 64 ans, compte tenu notamment de l’allongement de la durée de cotisation prévue par la loi de 2014, adoptée à l’initiative de la gauche. 64 ans est l’âge de départ qui équilibre le système dans l’un des scénarios centraux que vous reprenez, à horizon 2030. Notre proposition de fixer l’âge légal de départ à la retraite à 64 ans tire en partie les conséquences de ce qui va être observé dans les prochaines années, et répond à notre souci d’équilibrer notre système de retraites par répartition.

Le niveau de vie des retraités, en valeur relative, va repasser sous le niveau de vie des actifs d’ici cinq ans. À terme, sans réforme, il y aurait un recul de l’ordre de 20 points entre le niveau de vie des retraités et celui des actifs. Ne rien faire revient à acter un déclassement de l’ensemble de nos retraités. Nous souhaitons lutter contre cette érosion mécanique du niveau de vie relatif des retraités par rapport à l’ensemble de la population, avec la fixation du minimum des pensions à 85 % du Smic et l’augmentation du montant des pensions liée au report de l’âge légal de départ à la retraite.

Vos projections annuelles sont marquées par une dégradation des perspectives pour notre système de retraite. C’est vrai pour la démographie : le rapport entre actifs et retraités va se dégrader plus vite qu’attendu, et nous allons bientôt être dans un rapport plus proche de 1 que de 2. Le bilan démographique de 2022, que l’Insee vient de publier, nous rappelle douloureusement que la situation risque encore de se détériorer. S’agissant de la productivité du travail, votre scénario le plus défavorable est celui d’une évolution annuelle de 0,7 %. Or, 0,7 % est le taux constaté entre 2010 et 2019. Ce scénario n’est donc pas très éloigné de ce que nous avons vécu durant la période récente. Les scénarios que vous proposez à 1,6 %, en revanche, me paraissent éloignés de ce que nous pouvons projeter.

Vous affirmez dans votre synthèse que sur les vingt-cinq prochaines années, le système de retraite serait en moyenne déficitaire, quels que soient la convention et le scénario retenus. En partant de vos prévisions fondées sur la convention dite EPR, j’observe qu’en dessous d’un taux annuel de l’ordre de 1,5 % pour la croissance annuelle de la productivité du travail, notre système de retraite n’est jamais à l’équilibre jusqu’en 2070, avec une hypothèse de chômage à 4,5 %, synonyme de retour au plein emploi, ce à quoi nous travaillons. Son déficit annuel atteint même 90 milliards d’euros environ à cette date, dans le pire des cas, et environ 40 milliards dans le scénario central retenu par le Gouvernement. Le système par répartition qui doit financer les pensions d’aujourd’hui par les cotisations vieillesse d’aujourd’hui n’est plus en mesure d’assurer le financement de la totalité du système. C’est déjà un peu le cas s’agissant de certains régimes spéciaux, pour lesquels l’État rééquilibre chaque année des déséquilibres majeurs.

Le projet de réforme dont le Gouvernement va prochainement nous saisir ne prend personne par surprise. La réforme est inscrite dans nos perspectives de finances publiques. Nous sommes donc au rendez-vous des engagements pris. Pour ces raisons, il m’apparaît impératif de réformer notre système de retraite, d’autant plus qu’il nous faut porter une attention particulière à la maîtrise des dépenses publiques, au risque d’un effondrement global de notre système. Puisque ce n’est jamais le bon moment, faisons-le maintenant, dans la clarté et le respect de nos institutions.

100 % des gains financiers de la réforme des retraites iront au financement du système des retraites : il faut le répéter.

Quel regard portez-vous sur la pertinence des travaux récents de la direction générale du Trésor, qui a modélisé il y a un an l’ensemble des impacts financiers et économiques d’un report de deux ans de l’âge légal de départ à la retraite, lequel se traduit, selon ces travaux, par une amélioration substantielle de l’emploi, de l’activité et des finances publiques ?

Les parties 4 et 5 de votre dernier rapport annuel portent sur l’équité entre les assurés, sur la solidarité avec les plus modestes (les femmes notamment) et sur les changements de niveau de vie lors du passage à la retraite. Sur ces sujets, quel commentaire pouvez-vous faire s’agissant de l’impact des dispositions de justice sociale comprises dans la réforme : l’amélioration du dispositif « carrières longues », l’anticipation du départ à la retraite pour les invalides en cas d’inaptitude ou dans le cadre du suivi médical, le relèvement de la pension minimale, la validation de trimestres pour les aidants, pour les femmes ayant bénéficié de congés parentaux, pour les personnes ayant effectué des travaux d’utilité collective ou de l’apprentissage ?

M. le président du COR. Mon propos est de vous éclairer sur le système de retraite à partir des travaux du COR, pas de faire des propositions ni de choisir des orientations. Je vous ai dit quelles étaient les origines du déficit, j’ai essayé de vous expliquer la part des dépenses et des ressources : je n’en tire aucune conclusion sur ce qu’il faut faire.

La présentation du Gouvernement est-elle trompeuse ? Je ne dirai jamais que le Gouvernement est trompeur. Pour des raisons de clarté, nous préférons parler en pourcentage du PIB. Il y a des hypothèses d’inflation, qui peuvent changer avec le temps. Par ailleurs, payer 100 n’a pas la même portée si vous gagnez 1 000 ou si vous gagnez 5 000. Or, le PIB va augmenter. C’est pour cela que nous préférons parler en pourcentage du PIB, ce qui se pratique aussi dans la plupart des textes ainsi qu’en commission des finances.

Je vous ai présenté la convention EPR car c’est la référence choisie par le Gouvernement. Dans les rapports du COR, nous utilisions la convention EEC à titre pédagogique. Parmi les trois éléments qui expliquent la diminution des ressources, la convention EEC consiste à neutraliser le premier élément, qui porte sur les fonctionnaires de l’État. Cette convention a pour nous une vocation pédagogique, permettant de montrer qu’une partie de l’évolution du solde tient à l’évolution particulière d’un régime dont les ressources sont alignées sur les dépenses. Cette convention suscite des débats, même au sein du COR. Je préfère aller au bout de la pédagogie en faisant cette présentation, ce qui me permet aussi de prendre en compte les trois éléments dans l’analyse. Vous avez les résultats dans le rapport et sur le site du COR. Vous pouvez vous y référer.

Lorsque l’on repousse l’âge de la retraite, on fait des économies sur les retraites, mais cela provoque des dépenses ailleurs. Nos derniers calculs montraient que si l’on économise 1, il y a 0,33 qui partent en dépense ailleurs. Pour beaucoup, il s’agissait de dépenses d’invalidité. La différence entre la réforme d’aujourd’hui et celle de 2010 est que l’âge d’ouverture des droits pour les invalides et les inaptes ne sera pas repoussé. Le 0,33 que nous avions calculé ne sera plus valide. Nous aurons moins d’économies sur les retraités, puisque les invalides et les inaptes ne seront pas concernés, mais en contrepartie, nous aurons moins de dépenses, pour les mêmes raisons. La direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) et la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) peuvent vous fournir ces données, qui figureront certainement dans l’étude d’impact.

En termes financiers, une réforme des retraites n’impacte pas seulement le système des retraites. Quand vous repoussez l’âge de départ à la retraite, vous espérez que les gens travailleront plus longtemps et qu’il y aura plus de cotisations retraite. Je pense que ce surplus de cotisations a été intégré. Les personnes qui travaillent ne paient pas seulement des cotisations retraite, mais aussi des cotisations maladie, des impôts sur le revenu, de la TVA. Il faut clairement réaliser un bilan élargi.

Entre deux projections, beaucoup de choses changent, et les prévisions du Gouvernement évoluent. Pendant l’épidémie de covid, le COR a rédigé des rapports à un moment où le Gouvernement était très prudent et pensait qu’en 2020, le PIB diminuerait de 10 %. Or, il n’a baissé que de 8 %. En 2021, le Gouvernement anticipait une reprise de 5 % du PIB, alors que celui-ci a progressé de 8 %. Des mesures ont été prises sur les retraites ; il y a eu des sous-indexations par rapport aux prix. Nous ne pouvions pas le prendre en compte avant que cela ait été décidé. D’autre part, tous les cinq ans, l’Insee revoit ses prévisions démographiques, ce qui est normal. Pour le COR, la référence est le scénario central de l’Insee. Il est évident que les prévisions doivent bouger et il serait inquiétant que ce ne soit pas le cas. Dans une annexe du rapport du COR, nous expliquons les écarts depuis 2016. Tout peut bouger : les prévisions du Gouvernement, les hypothèses du COR, celles de l’Insee sur la démographie.

Un report de l’âge de départ à la retraite déplace le problème de l’emploi des seniors mais ne l’aggrave pas : l’analyse de ce qui s’est passé depuis 2010 le démontre. L’âge légal de départ à la retraite s’est progressivement décalé de 60 à 62 ans, et la durée de cotisation s’est allongée. L’âge de sortie de l’activité et l’âge de sortie de l’emploi se sont décalés de manière quasiment parallèle. Repousser l’âge tire donc à la fois la sortie de l’emploi et la sortie de l’activité. Ceci est un résultat fondamental. Toutefois, ce n’est pas parce que cela s’est produit dans le passé que cela va se reproduire : passer de 60 à 62 ans n’est pas identique à passer de 62 à 64 ans. Certains travaux de Michaël Zemmour sont en accord avec cette tendance fondamentale, mais font état de différenciations dans cette évolution moyenne selon les catégories, les évolutions étant plus défavorables aux ouvriers et aux employés qu’aux cadres. Le message à retenir est que le report de l’âge de la retraite aboutit au maintien dans l’emploi des seniors.

La question qui se pose est celle de l’effet de la réforme sur les personnes qui ne sont pas des seniors. Les économistes font consensus : à long terme, quand l’économie est à l’équilibre, le travail des seniors n’est pas l’ennemi de l’emploi des jeunes ; le travail n’est pas un gâteau que l’on se partage. Ce n’est pas parce que les seniors travaillent que les jeunes ne travaillent pas, au contraire. C’est dans les pays où les seniors travaillent le plus que les jeunes travaillent le plus également.

La question s’est posée au début de l’année 2022, lors d’une séance du COR. Lorsqu’une réforme des retraites est mise en œuvre, l’on amène des seniors à rester dans le marché de l’emploi. C’est un choc positif en matière d’offre sur le marché du travail. En cas de choc positif dans un marché, les prix baissent – en l’occurrence, ici, il s’agit des salaires. Dans un premier temps, l’on augmente le chômage, puis cela pèse sur les salaires, avant un retour à l’équilibre et à la situation dans laquelle l’emploi des seniors n’est pas l’ennemi du travail des jeunes.

Jusqu’à cette séance de début 2022, les deux modèles que nous utilisions – le modèle Mésange du Trésor et le modèle OFCE – aboutissaient à peu près au même résultat. Cela me paraissait être une donnée acquise de la science, et faisant l’objet d’un consensus. En janvier 2022, ce consensus a été brisé, et il s’agit maintenant d’une question controversée. Le Trésor a indiqué que pour projeter une réforme des retraites, il n’utilisait plus le modèle Mésange, car ce modèle n’était plus adapté. Depuis, le Trésor et l’OFCE ne délivrent plus le même message.

Entre la méthode Mésange et la nouvelle approche du Trésor, baptisée « approche comptable », l’écart est significatif, surtout à court terme. Avec l’approche keynésienne de Mésange ou avec l’approche actuelle de l’OFCE, nous avons au bout de cinq ans un surcroît de PIB de zéro et une amélioration globale des finances publiques de 0,1 point de PIB. Avec l’approche comptable, nous avons au bout de cinq ans un surcroît de 0,9 point de PIB et une amélioration des finances publiques de 0,6 point de PIB. Je ne vais pas trancher cette controverse. Nous avons assisté à ce débat, nous en avons rendu compte dans le rapport du COR en septembre 2022.

Le dossier de presse relatif à la réforme des retraites ne comporte pas d’éléments sur les conséquences macroéconomiques de cette réforme. La référence du Gouvernement est « l’approche comptable ».

Cela me permet de répondre à d’autres questions sur la direction générale du Trésor : je n’en pense pas grand-chose, puisqu’il existe une controverse et que je m’en remets sur ces questions à plus sachant que moi ainsi qu’à vos travaux.

Le scénario le plus défavorable est le scénario d’une croissance de la productivité du travail à 0,7 %. Il correspond effectivement à l’évolution de la productivité que nous avons connue sur les dix dernières années.

Pour notre part, nous nous projetons à cinquante ans. Si je suis pessimiste, constatant que la situation n’a pas été favorable au cours des dix dernières années et craignant qu’elle le reste durant cinquante ans, ce n’est pas le cas de mes homologues américains. Ces derniers constituent un Board of Trustees qui réunit des économistes, et non des partenaires sociaux. Aux États-Unis, il existe également un système de retraite et de sécurité sociale, et des projections sont donc effectuées. Dans ce cadre, il apparaît que le scénario central de nos amis américains retient une hypothèse de croissance de la productivité de 1,6 %, ce qui correspond à notre scénario le plus favorable. Les Américains sont certainement d’incorrigibles optimistes, des naïfs qui croient au progrès technologique, à l’innovation… Pour notre part, nous sommes beaucoup plus pessimistes.

Le COR propose quatre hypothèses et n’en privilégie aucune. Le Gouvernement avait choisi la référence de 1,3 % il y a cinq ans et il a choisi une référence de 1 % pour cette réforme. Il s’agit de l’un des éléments centraux du débat mais il vous revient de déterminer à quel niveau vous vous placez. Personnellement, je ne sais pas ce que seront les innovations. Je vous présente donc quatre hypothèses sans en privilégier aucune. En revanche, lorsque l’on conduit une réforme, il convient de choisir une référence. En 2021, nous avons organisé un colloque du COR sur ce sujet et vous pouvez prendre connaissance des positions des uns et des autres. Je vous invite également à lire ce que font nos voisins américains et européens. En effet, l’Union européenne établit également des projections des dépenses liées au vieillissement – vieillesse, famille, maladie, etc. Son scénario de référence à long terme est plutôt celui d’une croissance de la productivité du travail de 1,4 % ou 1,5 %.

Mme Prisca Thevenot (RE). Je vous remercie pour les éléments que vous avez décrits, rapportés et expliqués. Si les conclusions du COR sont publiques et libres d’accès, force est de constater que le rapport a été sujet à de très nombreuses contre-vérités ces derniers temps, ce qui impose une clarification dans le cadre de cette audition que je salue. En effet, nombre de mes collègues de La France insoumise disent à loisir, ou peut-être par paresse, que la réforme, telle que proposée par le Gouvernement, n’est pas utile, puisque, selon leur interprétation de vos conclusions, il suffirait de réduire le chômage pour financer notre système de retraite par répartition. Or, comme votre rapport le souligne, sans réforme de notre part, 500 milliards d’euros de dette s’accumuleront en vingt‑cinq ans. Ce montant important est aussi, malheureusement, le plus optimiste car il s’inscrit dans le cadre de l’atteinte du plein emploi.

Je tiens ici à rappeler qu’avant 2017, le chômage atteignait 10 % et que depuis, grâce à l’action de la majorité présidentielle, l’objectif du plein emploi est en passe d’être atteint, et figure d’ailleurs dans vos conclusions. Loin de moi l’idée de ne parler que de la majorité. Je peux aussi rappeler que le programme de La France insoumise, qui veut punir toutes les structures créant de la valeur, ou celui du Rassemblement national, qui d’ailleurs change de position au gré des vents d’opinion, conduiraient à détruire des emplois, et donc à l’effondrement de nos finances. À cela, on peut ajouter que l’enjeu, alors que les Français ne sauraient pas comment sécuriser leurs retraites, deviendrait de trouver un emploi.

Afin d’avoir une vision globale de l’ensemble des scénarios possibles, j’aimerais donc poser la question suivante : comment la dette réagit-elle à l’hypothèse du taux de chômage ?

Mme Véronique Louwagie (LR). Je vous remercie pour votre présentation. Ma première question porte sur l’effet de l’évolution de la natalité. Alors que nous connaissons depuis quelques jours le taux de natalité publié par l’Insee – 1,8 enfant par femme –, quel serait l’impact d’un niveau de natalité de 2 enfants par femme ? Ma deuxième question porte sur la Cades, qui a pris en charge la dette Covid. La situation aurait-elle été différente si elle ne l’avait pas fait, sachant que la Cades est toujours alimentée par la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) ? Ma troisième question porte sur l’effet de l’indexation des pensions sur l’inflation. Quel serait l’impact d’une telle indexation des pensions ? Ma quatrième question est la suivante : disposez-vous d’éléments relatifs à la répartition des montants de pension par retraité, distinguant les hommes et les femmes ? Quelle est l’évolution de cette répartition dans le temps ?

M. Thomas Ménagé (RN). Je vous remercie d’avoir apporté des éclaircissements bienvenus sur vos travaux. Votre dernier rapport fait l’objet de toute notre attention, dans la mesure où c’est quasi exclusivement sur cette base que le Gouvernement entend défendre sa réforme des retraites qu’une très large majorité des Français juge injuste et injustifiée, comme le prouvent les manifestations en cours. Lors de la présentation de la réforme, Elisabeth Borne a déclaré : « Les chiffres sont là, ils sont implacables, on ne peut plus laisser filer la dette ». Pourtant, en page 9 de votre rapport, vous indiquez – et vous venez de le redire – que vos travaux « ne valident pas le bien-fondé des discours qui mettent en avant l’idée d’une dynamique non contrôlée des dépenses de retraite », contredisant ainsi totalement les propos alarmistes de la Première ministre. Que pensez-vous de ce détournement de vos travaux à des fins purement politiciennes ?

À la page 133 de votre rapport, vous alertez sur les précautions méthodologiques à prendre pour l’interprétation de vos projections. En effet, vous précisez que ces dernières ne rendent pas compte de l’effet global sur les finances publiques. Vous indiquez qu’un « relèvement des droits aurait un impact à la hausse sur les dépenses sociales hors retraite, chômage, minimas sociaux, invalidité, chiffré d’ores et déjà à 4 milliards pour un passage de 62 à 64 ans ». Cette observation n’est pas nouvelle puisqu’elle apparaît dans le rapport de la Cour des comptes de 2021, à propos de la réforme Woerth, qui relevait une explosion de 3 milliards des dépenses sociales en 2017. Pourtant, je ne trouve aucune trace de ces données dans la présentation de la réforme. Je m’étonne que ces informations très intéressantes soient totalement mises sous le tapis par le Gouvernement, qui semble faire ses courses avec les données de votre rapport, pour ne retenir, au terme d’une lecture particulièrement fallacieuse, que les éléments propres à justifier la légitimité de sa réforme injuste.

J’insiste : regrettez-vous cette approche gouvernementale malhonnête, qui élude la vision macroéconomique, avec des implications sur l’ensemble de nos finances publiques et non sur le seul équilibre du système de retraite ?

 

M. Pascal Lecamp (Dem). Je vous remercie pour votre introduction et vos premières réponses très éclairantes. Vos travaux doivent nous permettre d’avancer collectivement dans un débat éclairé. C’est ce que nous faisons aujourd’hui et je crois que c’est ce que les Français attendent de nous.

En premier lieu, nous sommes favorables à des mesures permettant une retraite progressive, qui éviteraient l’écartement, parfois abrupt, des seniors du marché du travail. Je souhaiterais donc savoir comment vous estimez l’impact d’une hausse du taux d’emploi des seniors d’un point sur les recettes sociales, et donc sur l’équilibre du système. Dans ce cas, vous semblerait-il utile d’inclure une clause de revoyure dans le texte de la réforme des retraites que nous nous apprêtons à examiner ?

En second lieu, vous retenez deux conventions pour l’évaluation des perspectives de solde du système de retraite, avec d’une part, celle de l’équilibre permanent des régimes publics, dite EPR, qui prévoit que l’État cotise simplement pour équilibrer ces régimes, ce qui est logique, et d’autre part, la convention effort de l’État constant, dite EEC, qui prévoit que l’État continue de surcotiser, alors même que ces régimes seraient excédentaires. Or la masse salariale des régimes publics devrait baisser dans les prochaines années, vous nous l’avez rappelé. Ainsi, l’application de la convention dite EPR devrait logiquement conduire à une baisse de la contribution du budget de l’État à l’équilibre du système. Il me semble ainsi que l’équilibre du système, à partir de 2043, permis par la convention EEC, n’est que cosmétique et qu’un déficit aggravé de l’État viendrait combler le déficit du système de retraite. Quel regard portez-vous sur ce sujet ?

M. Elie Califer (SOC). Je remercie M. le président du COR pour ses explications, ses points de vue, et ses appuis qui vont nous aider à débattre. Au-delà de la polémique, une autre proposition pourrait-elle être présentée aux Français, une proposition moins brutale ? Cette possibilité pourrait nous aider puisque vous êtes des spécialistes. En tant qu’élus, nous abordons la question en ayant en tête la souffrance des personnes, la souffrance de la population. Il est envisagé de faire travailler jusqu’à 65 ans. En effet, la limite de 64 ans a simplement été fixée pour faire passer la réforme. Ne pourrions-nous pas envisager un système qui permettrait aux aînés de rester en activité, sachant que nous sommes dans une cyberéconomie, tout en invitant l’État à fournir un effort ? Nous savons que les économies qui seront réalisées visent à mener d’autres politiques publiques.

M. Paul Christophe (HOR). Je souhaite vous interroger sur les effets du relèvement de l’âge du départ à la retraite sur le chômage des jeunes. Vous avez brièvement abordé ce point précédemment mais je pense que des éclaircissements doivent être apportés. L’allongement de la durée d’activité des générations plus âgées aurait-il pour conséquence de retarder l’accès au marché du travail des jeunes ? En 2016, vous jugiez peu probable la causalité entre le chômage des jeunes et l’emploi des seniors. À cette même époque, en vous basant sur les travaux du Trésor, vous affirmiez que des hausses à 63, 64 ou 65 ans auraient des effets positifs sur l’activité économique.

M. Sébastien Peytavie (Ecolo - NUPES). Le groupe écologiste et moi‑même vous remercions pour votre éclairage précieux dans le cadre de l’étude de cette réforme des retraites qui, une fois de plus, se cantonne à brandir l’épouvantail de l’équilibre budgétaire pour demander injustement des efforts aux plus vulnérables.

Tout d’abord, les projections du COR sont notamment basées sur les prévisions du Gouvernement pour les cinq prochaines années, qui prévoient de façon très optimiste un taux de chômage à 5 % en 2027, soit deux points de mieux que la cible retenue par le COR en 2032, ce qui fausse les prévisions pour la période 2027 à 2037. L’argument principal de cette réforme, celui du retour à l’équilibre budgétaire, semble donc basé sur un scénario erroné. Comptez-vous entamer de nouvelles réflexions face à ce constat ?

De plus, en ayant recours à votre simulateur d’impact, avec un scénario de chômage à 4,5 %, le déficit du régime ne serait que de 0,4 % du PIB en 2030, soit 10 milliards d’euros, alors que le Gouvernement annonce quant à lui un déficit de 13,5 milliards d’euros d’ici 2030. Pouvez-vous nous éclairer sur le montant exact du déficit prévu pour 2030 ?

Votre rapport prévoit également une diminution relative du niveau de vie des retraités par rapport au reste de la population, en raison de la stabilisation voire de la diminution de la part des dépenses de retraite dans le PIB. Le COR évalue le niveau de vie en prenant en compte le patrimoine financier, le patrimoine immobilier et l’endettement. Notre groupe souhaiterait aussi savoir quelles sont vos prévisions concernant la baisse spécifique des pensions d’ici 2070, indépendamment des autres revenus.

Concernant les autres mesures annoncées, le Gouvernement prévoit notamment une revalorisation de la pension minimale à 85 % du Smic pour les assurés ayant effectué une carrière complète et n’ayant jamais dépassé le Smic. Toutefois, un rapport de 2018 sur la trajectoire professionnelle de 2,5 millions de personnes pendant 21 ans a évalué que seulement 48 personnes n’avaient pas dépassé le Smic pendant cette période. Pouvons-nous évaluer combien de personnes seraient réellement touchées par cette mesure ?

Enfin, l’index seniors prévu dans le projet de loi aura-t-il un impact concret sur l’amélioration de l’activité des seniors ?

M. Pierre Dharréville (GDR - NUPES). Je n’ai pas pu entendre le début de votre intervention puisque j’assistais à une grande manifestation à Marseille, dont les participants ne protestaient pas contre votre rapport, rassurez-vous, mais plutôt contre la réforme.

J’ai bien noté les précautions que vous prenez de manière à ce que votre rapport ne soit pas instrumentalisé de quelque manière que ce soit. Vous expliquez que s’il est légitime de défendre les niveaux actuels et futurs des dépenses de retraite, l’âge de départ à la retraite ou encore le niveau de vie des retraités – qui seraient trop ou pas assez élevés selon les préférences politiques –, le rapport annuel du COR n’a pas pour mission de refléter ces débats. J’ai noté votre formule de la page 9 : « Les résultats de ce rapport ne valident pas le bien-fondé des discours qui mettent en avant l’idée d’une dynamique non contrôlée des dépenses de retraite ». Je pense que nous avons tout intérêt à ce que vous puissiez exposer, ici et ailleurs, les données, afin que nous puissions discuter sur des bases saines, qui soient les mêmes pour toutes et tous.

Ma question portera sur les évaluations que vous avez faites concernant la période 2028-2032. Vous évoquez les changements que vous avez été amenés à faire dans vos schémas initiaux sur ce sujet-là. Vous employez le mot « artefacts », en indiquant que les calculs que vous avez effectués se fonderaient sur des artefacts. J’aimerais en savoir un petit peu plus sur la façon dont vous avez procédé pour produire ces analyses concernant notamment cette période. Je vous remercie.

M. Charles de Courson (LIOT). Monsieur le président, dans le rapport du COR, vous montrez que le taux de la surcote et de la décote, fixé à 5 % par an, est inférieur au taux de la neutralité actuarielle. Pourriez‑vous nous indiquer quel est le niveau du taux assurant la neutralité actuarielle, qui est semble-t-il autour de 7 % ? Avez-vous pu étudier les incidences de la décote et de la surcote sur le comportement de nos concitoyens ?

Le COR s’est-il intéressé à la très forte inégalité de traitement induite par le calcul des pensions de réversion et, dans le calcul des pensions de droit direct, à la prise en compte du nombre d’enfants ?

Vous avez parlé brièvement du problème des 165 milliards d’euros de réserves, en indiquant que cette somme appartenait aux administrations publiques. Êtes‑vous certain de cette analyse ? Il me semble que la moitié relève de réserves Agirc-Arrco et que 40 milliards sont issus des régimes des libéraux, et sont donc propriété des assurés. Avez‑vous réalisé une analyse juridique pour déterminer qui est propriétaire de ces réserves ?

M. Thibault Bazin (LR). L’inflation était très faible en 2021, elle est beaucoup plus forte en 2022, et elle sera potentiellement encore importante en 2023. L’évolution relative du niveau de vie des pensionnés, pour les actifs dont les salaires peuvent ne pas suivre parfaitement l’inflation, ne modifie-t-elle pas un peu vos prévisions, telles que présentées ?

Ma collègue Véronique Louwagie a évoqué le déclin de la natalité. Pour vous, ce déclin est-il une fatalité inéluctable et une hypothèse fixe ? Au contraire, une politique publique pourrait-elle impacter l’hypothèse retenue, donc vos hypothèses d’équilibre à moyen terme ?

M. Mathieu Lefèvre (RE). Je retiens de votre intervention que nous sommes face à un problème de physique élémentaire, qui devrait, je crois, appeler à la raison tous ceux qui considèrent un tant soit peu la science dans notre pays. De ce point de vue, je crois qu’il faut appeler un chat un chat : un déficit qui augmente n’est ni plus ni moins qu’un dérapage. Vous réalisez vos prévisions à partir de quatre scénarios qui reposent à la fois sur la productivité du travail et l’évolution du taux moyen de chômage. Quelles seraient les perspectives d’équilibre avec le taux de chômage actuel de 7,3 % et la productivité du travail actuelle, qui est légèrement supérieure à 1 % ?

M. Benoit Mournet (RE). Pourriez-vous nous confirmer que la convention EPR sera retenue ? Je rappelle qu’il s’agit de celle selon laquelle l’État compense les régimes spéciaux et son propre régime public. Je pense qu’il serait utile de rappeler à tout le monde que cette convention prévoit un déficit projeté aux horizons 2027 et 2030.

Présenter les chiffres en pourcentage du PIB est très intéressant. En 2001, le COR prévoyait que les retraites représentent moins de 14 % du PIB. Toutefois, entre-temps sont intervenues les réformes de 2003, 2008, 2010 et 2014. Les prévisions du COR ne sont-elles pas toujours un peu optimistes ?

Mme Félicie Gérard (HOR). Je vous remercie pour votre présence aujourd’hui. En décalant à 64 ans l’âge légal de départ en retraite et en amenant la durée de cotisation à quarante‑trois annuités, selon vos prévisions, l’équilibre financier du système est-il rétabli ? Si oui, à quel horizon ? Ces mesures seront-elles suffisantes pour garantir l’équilibre financier à long terme ou faudra-t-il, dans les décennies à venir, décaler à nouveau l’âge de départ à la retraite ?

Par ailleurs, dans le cadre de la réforme des retraites, augmenter le pourcentage d’actifs chez les plus de 55 ans est un enjeu majeur. Quelle est votre analyse de l’impact de cette réforme sur l’emploi des seniors dans notre pays ? Pensez-vous que les paramètres que propose aujourd’hui la réforme soumise à débat permettront d’accompagner au mieux les seniors ?

Enfin, je relaie la question de Paul Christophe sur les effets du relèvement de l’âge de départ à la retraite sur le chômage des jeunes. L’allongement de la durée d’activité des générations plus âgées aurait-il pour conséquence de retarder l’accès au marché du travail des jeunes ? En 2016, le COR jugeait peu probable la causalité entre chômage des jeunes et emploi des seniors. Six ans plus tard, le COR reste-t-il sur cette lecture ?

M. Éric Alauzet (RE). Monsieur le président du COR, dans vos projections, vous avez intégré, et c’est bien normal, les effets de la réforme Touraine votée fin 2013, réforme que j’ai votée avec la majorité Verts-PS de l’époque. Autrement dit, avec le temps, il faudra cotiser cinq trimestres supplémentaires par rapport aux conditions de départ des retraités qui partent aujourd’hui. La situation de référence à partir de laquelle vous avez effectué vos projections est donc différente de la situation actuelle.

Cette réforme a une conséquence sensible sur l’âge effectif de départ à la retraite, qui atteint déjà près de 63 ans actuellement. En prenant en compte les effets de la totalité de la réforme Touraine et des cinq trimestres d’activité qui s’ajouteront progressivement dans les années à venir, l’âge de départ moyen s’approchera tendanciellement des 64 ans. Cette évolution se produit donc hors nouvelle réforme et conduit à regarder un peu différemment le report officiel de l’âge à 64 ans. Pouvez-vous me confirmer que les projections réalisées prennent déjà en compte un âge moyen de départ à 64 ans, avec les conséquences financières liées en recettes et en dépenses ? Le COR est-il en capacité de pouvoir apprécier cette situation et de l’intégrer dans ses analyses ?

Mme Annie Vidal (RE). Monsieur le président du COR, dans votre rapport annuel, vous soulignez que le vieillissement de la population entraînera, et c’est bien logique, une diminution du nombre de cotisants par rapport au nombre de retraites à verser. C’est logique puisque le nombre de personnes de 75 à 84 ans enregistrera une croissance inédite de près de 50 % entre 2020 et 2030. Vous précisez aussi que la situation financière du système de retraite se détériore, avec un déficit de 12 à 20 milliards selon la convention et les scénarios projetés, et cela sur les vingt‑cinq prochaines années.

Dans ce contexte de transition démographique importante, auquel s’adjoint un climat économique fluctuant, marqué par l’inflation, quelle est la trajectoire dont l’impact sur l’équilibre de notre système de retraite par répartition sera le plus efficace, en maintenant, bien évidemment, les objectifs cibles de croissance des dépenses publiques ?

Mme Fanta Berete (RE). Monsieur le président, dans votre rapport, je me suis intéressée aux hypothèses démographiques, notamment les hypothèses de fécondité et de solde migratoire. Vos quatre scénarios ont été bâtis en fonction d’hypothèses qui correspondent au débat économique actuel. Je pense qu’il convient aussi de prendre en compte les débats autour de la politique de natalité et de la politique migratoire.

D’un côté, votre rapport reprend les données de l’Insee sur une fécondité en baisse, ce qui pourra augmenter la part des dépenses des retraites dans le PIB. Aujourd’hui, certains plaident pour une politique de natalité, à l’image du haut-commissaire au plan. Néanmoins, nous n’en constaterions les effets que dans une vingtaine d’années. D’un autre côté, l’Insee voit le solde migratoire en baisse, à 20 000 personnes par an, ce qui augmenterait aussi la part des dépenses de retraite dans le PIB pour les scénarios à 0,7 % ou à 1 %. Or une politique migratoire très soutenue, comme en Allemagne, permettrait d’embaucher des travailleurs qui seraient immédiatement des contributeurs nets au régime des retraites. Certes, il s’agit d’un choix politique qui pourrait en déranger certains mais qui répondrait à un double besoin pour notre pays, si l’on tient compte du manque de ressources actuelles.

Dans vos prochaines projections, pour raffiner vos scénarios, pourriez-vous envisager d’intégrer à vos hypothèses la dimension des politiques migratoire et de natalité ?

M. Serge Muller (RN). Afin d’équilibrer le système de retraite, l’État verse des sommes permettant de faire face au déficit structurel. Le montant de ces subventions d’équilibre diminue année après année car ces dernières assurent l’équilibre des régimes en voie de disparition ou de réduction des effectifs, comme ceux de la SNCF, de la RATP, des marins, des mineurs ou encore des cigarettiers. Il est donc nécessaire de décider du niveau d’intervention de l’État. Avec un niveau de productivité du travail à 1,6 %, me confirmez-vous que réinvestir cet argent public dans le système de retraite permettrait à notre système de retraite actuel d’être à l’équilibre sans réforme supplémentaire jusqu’en 2045 ? Quelles sont les conditions pour atteindre ce niveau de productivité du travail ?

M. le président Éric Coquerel. Je voudrais vous poser la question inverse de celle de mon excellent collègue Benoit Mournet. En 2019, dans vos prévisions, vous annonciez pour cette année un déficit de 0,5 % du PIB. Or l’excédent est de 3,2 milliards d’euros. J’aimerais donc savoir à quoi vous attribuez cette situation et ce qu’elle induit. Enfin, le COR a-t-il chiffré l’incidence d’un rétablissement d’un âge légal de 60 ans, soutenu par 68 % des Français, notamment en termes d’économies pour l’assurance chômage, la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles ? Ces scénarios ont-ils été étudiés par le COR ?

M. le président du COR. Vous avez indiqué que les résultats du COR en 2001, 2019, et 2018 n’étaient pas les mêmes qu’en 2020. Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, c’est normal car le monde évolue et parce que nous prenons en compte, en règle générale, la totalité du passé, et que même les hypothèses sur le futur peuvent changer, notamment les hypothèses à court terme du Gouvernement. D’ailleurs, nous ne nous distinguons pas des hypothèses du Gouvernement pour les premières années. Pour leur part, nos hypothèses à long terme peuvent évoluer au fil du temps. Ainsi, nous avons décalé les scénarios de productivité par rapport à nos travaux précédents. Les travaux qui expliquent pourquoi les conclusions ne sont pas les mêmes en 2016 qu’en 2022 sont en annexe. Si vous souhaitez réaliser un travail notarial sur le sujet, ce qui n’est pas passionnant, vous en avez la possibilité. Nous sommes remontés jusqu’en 2016 mais pour 2001, franchement, je ne sais pas ce qu’il en est. Sur ce point, il faudrait mener un travail notarial et de bénédictin, que je n’imposerai pas à la petite équipe du COR, qui a des choses plus intéressantes à faire.

Nous n’avons pas réalisé de simulation sur un âge légal de départ à 60 ans. Pour autant, je rappelle que je ne suis pas le COR à moi tout seul. Si, demain, les membres du COR m’indiquent qu’ils souhaitent disposer de cette simulation, nous contacterons les régimes de retraite, les administrations… A priori, le COR n’est pas opposé à conduire telle ou telle analyse. Nous disposons d’un programme de travail et nous sommes prêts à y intégrer ce que les membres du COR – je les ai cités au début – nous demanderont.

Vous avez posé des questions sur la démographie, la natalité, le solde migratoire. Avec nos quarante‑deux membres, nous ne pourrons pas construire des hypothèses démographiques issues d’un débat entre la CGT, la CFDT, le Medef, un député Renaissance, un député Les Républicains… Nous utilisons les hypothèses de l’Insee, qui d’ailleurs, servent de base à tous les travaux en termes de projections économiques. Ces hypothèses ne doivent donc pas être discutées avec moi. Dans ce cadre, l’Insee ne connaît pas l’avenir et elle établit donc des variantes démographiques : par exemple, quel est l’impact d’une hypothèse de natalité sur les retraites ? Nous pourrions même utiliser des variantes qui ne seraient pas celles de l’Insee si les membres le souhaitaient. Pour autant, l’objectif du COR n’est pas de déterminer ce que sera le futur mais de fournir des éléments raisonnables, et plus ou moins raisonnés, sur le futur, à ceux qui doivent prendre les décisions. Je ne serai plus là en 2070 mais si l’on m’annonçait alors que nos prévisions de 2022 ne se sont pas concrétisées, je ne serais pas étonné. Nous devons décider et, pour ce faire, nous devons nous projeter dans le futur : faisons-le de manière raisonnable et raisonnée, sur la base d’hypothèses qui sont partagées, en recherchant l’accord de tous les membres du COR sur les hypothèses du Gouvernement, sur celles de l’Insee en matière de démographie, sur les variantes… Nous n’avons pas d’ambition ou de prétention supplémentaires, nous ne connaissons pas le futur.

Pour ce qui est du solde migratoire, l’hypothèse centrale de l’Insee n’est pas de 20 000 – il s’agit de la variante basse – mais de 70 000. Évidemment, il s’agit du domaine dans lequel les prévisions sont les plus aventureuses car cet aspect dépend de la situation internationale et des politiques nationales, qui font l’objet de débats soutenus. Pour la natalité, l’hypothèse centrale de l’Insee est de 1,8 enfant par femme. Il se trouve qu’il s’agit du résultat de 2022. Si vous souhaitez discuter de ces questions, même si j’ai mon avis, comme tout le monde, car ces sujets m’intéressent, ne le faites pas avec moi. Discutez avec les membres du Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge, notamment ceux qui s’occupent des politiques de l’enfance. Avec moi, vous pouvez discuter des retraites.

Une question a été posée sur l’inflation. Dans notre modèle de projection, les salaires augmentent en valeur réelle, comme augmente la productivité. Les salaires progressent donc plus vite que les pensions, comme nous avons pu le constater dans les années passées. Dans la période de très forte inflation de 2022 et 2023, il est évident que les tendances pourraient s’inverser. Si l’inflation prend du temps à se répercuter dans les salaires et si l’inflation est répercutée très vite dans les pensions – cette année, le Gouvernement a anticipé la revalorisation des pensions dès le 1er janvier 2023 –, il se peut que, sur cette période de forte inflation, les pensions progressent plus vite que les salaires. Dans ces conditions, la diminution projetée à long terme du niveau de vie des retraités par rapport aux actifs et à l’ensemble de la population pourrait être contredite à court terme.

Une question a porté sur la baisse du niveau de vie relatif des retraités. Lorsque nous projetons cette baisse du niveau de vie relatif, nous ne faisons pas d’hypothèse sur d’autres éléments du niveau de vie des retraités, tels que les revenus du capital. La baisse du niveau de vie relatif des retraités que nous évoquons est donc liée au fait que les pensions diminuent par rapport aux rémunérations. Toutefois, le rapport comprend des précautions méthodologiques sur l’interprétation de cette évolution, dont nous indiquons qu’elle est mécanique, et n’intègre pas d’éventuels changements de comportements liés à la baisse même du niveau de vie relatif des retraités. Cette baisse du niveau de vie des retraités, selon un raisonnement économique, introduit une modification du comportement des agents. Comment ces agents pourraient-ils réagir face à une évolution qui les mécontenterait ? La première solution serait d’épargner davantage durant sa vie active, afin d’accroître ses revenus du patrimoine, lorsque c’est possible, bien sûr. La seconde solution serait de repousser son âge de départ à la retraite, afin de bénéficier de la surcote, lorsque c’est possible également. Il s’agit d’une projection mécanique. Même si l’âge de départ à la retraite n’est pas repoussé par la loi, la baisse du niveau de vie relatif pourrait donc se traduire par des modifications de comportement des assurés qui le peuvent. Je précise en effet que d’autres ne pourraient pas modifier leurs comportements, notamment ceux qui sont au chômage, en invalidité, en inaptitude…

Une question a été posée sur le taux de surcote. Dans certaines analyses du COR, nous avons montré que le taux de surcote n’était pas actuariel. Sans dégrader la situation du système de retraite sur le long terme, nous pourrions appliquer une surcote supérieure à 5 %. Je ne connais pas le niveau auquel il conviendrait de porter cette surcote pour qu’elle devienne actuarielle. L’opération est complexe car le taux de surcote ne doit pas être de 5 % tous les ans mais doit être plus élevé si l’on a 70 ans que si l’on a 65 ans.

Par ailleurs, nous avons travaillé sur les écarts et la disparité des systèmes de réversion. Je vous renvoie à la séance du COR consacrée à ce sujet, séance très édifiante, qui a montré que le système était plein de contradictions. À titre d’exemple, la réversion que touche un des conjoints lorsque le mariage a été suivi d’une séparation dépend du comportement de son ex‑mari ou ex‑femme. En effet, si votre ex-conjoint se remarie, la perte est majeure. Le fait que, dans notre système de retraite, le niveau de vie, les revenus de quelqu’un puissent dépendre de la décision que prend un tiers, duquel il est séparé, constitue le summum des aberrations. En règle générale, je ne porte pas de jugement, j’essaie de m’en tenir à des constats. En l’occurrence, je me suis permis de sortir de la réserve qui s’impose.

Je mentionne d’ailleurs à nouveau cette réserve pour vous indiquer que je ne peux pas répondre à de nombreuses questions. Vous m’avez demandé quelle serait ma proposition pour améliorer le système. Bien évidemment, je ne vais pas répondre à cette question ni à celle sur le détournement de nos travaux. Je n’ai pas d’appréciation à porter sur ces sujets.

Une question a été posée par M. Pierre Dharréville sur l’artefact 2028-2032. C’est un problème pour nous. Habituellement, le COR travaillait sur une hypothèse centrale de chômage à 7 %. Cette hypothèse était satisfaisante car celle du Gouvernement, en fin de période, se situait à 8 %. Précisément, en 2021, l’hypothèse du Gouvernement était celle d’un taux de chômage à 8,4 % en 2027. En juillet 2022, la prévision du Gouvernement est passée à 5 %. Pour notre part, nous avons toujours assuré un lissage sur cinq ans entre la prévision du COR et celle du Gouvernement. En l’occurrence, nous devions passer de 7 % à 5 % sur la période, ce qui entraînait une période totalement sinistrée entre 2028 et 2032. Nous avons établi le rapport sur cette base en indiquant que, pour cette période, l’évolution était un artefact. Ensuite, nous avons refait tous les calculs avec une variante à 4,5 %. Pourquoi ne l’avons-nous pas fait dès le début ? La raison en est simple : depuis dix ans, je subis les sarcasmes de tous les éditorialistes dès que je leur parle d’un taux de chômage de 4,5 %, ces derniers m’assurant que les membres du COR sont fous. Nous avions donc abandonné cette hypothèse, jusqu’à ce que le Gouvernement présente son hypothèse de 5 %. Depuis, je ne fais plus l’objet de sarcasmes sur mon optimisme invétéré.

M. le président Éric Coquerel. Pour le moins, la cible des sarcasmes n’est plus la même.

M. le président du COR. Par ailleurs, je vous ai rappelé le statut des conventions EPR et EEC. En 2019, lors d’une conférence de financement, le Gouvernement avait considéré que les deux conventions étaient utiles. En effet, afin de fixer un objectif à cette conférence, il avait pris la moitié de la convention EEC et la moitié de la convention EPR pour définir le niveau de déficit. Cette convention EEC n’est donc pas complètement inutile puisqu’elle a servi de référence au Gouvernement en 2019. Pour l’ensemble des membres du COR, cette convention EEC a un but pédagogique, permettant de montrer qu’une partie du déficit est liée au régime des fonctionnaires.

Aujourd’hui, j’ai préféré vous présenter le tableau en précisant qu’une partie du déficit était liée aux dépenses et une autre partie aux ressources. Pour ces dernières, il convient de distinguer l’effet des fonctionnaires, l’effet CNRACL et l’effet Unedic et branche famille. Toutefois, la convention EEC permet de gommer l’effectif des fonctionnaires et il est ainsi possible de la mettre en exergue. J’ai constaté qu’au Parlement, un amendement avait été déposé sur cette question. J’ouvrirai donc le débat avec les membres du COR. Si ces derniers m’indiquent que notre objectif pédagogique est mieux atteint avec le tableau que je vous ai présenté aujourd’hui, et que nous n’avons plus besoin de la convention EEC, je me rallierai à leur position. S’ils m’indiquent qu’ils souhaitent le maintien de la convention EEC, qui fait partie de notre patrimoine, je la maintiendrai.

M. de Courson a évoqué les réserves, dont je n’ai pas indiqué qu’elles constituaient un bien public. Au contraire, j’ai souligné que nous pourrions penser qu’il s’agit d’un bien public mais que ce dernier appartenait à certaines institutions ou à certains régimes. Je n’ai pas réalisé d’analyse juridique pour vérifier si les réserves appartenaient plutôt à certains assurés. À ce stade, ces réserves ne sont pas disponibles pour régler le problème des retraites. Dans ce cadre, j’attire votre attention sur le point suivant. Lorsque l’on repousse l’âge de départ à la retraite, on améliore la situation de l’ensemble des systèmes de retraite, notamment celle de l’Agirc-Arrco, régime qui est d’ores et déjà excédentaire, et qui dispose de réserves importantes. Dans le bilan de la réforme, il faudrait donc intégrer la réaction plausible de l’Agirc-Arrco. Ces composantes sont très liées à la complexité de notre système de retraite, avec sa multitude de régimes.

Je n’ai pas répondu à toutes les questions et je vous présente mes excuses sur ce point. Pour ce faire, il aurait fallu que nous disposions de beaucoup plus de temps.

Plus largement, sur les questions techniques, et non d’appréciation, le COR se tient bien évidemment à la disposition de la représentation nationale, c’est évident, mais aussi de chaque député, individuellement, qui aurait une question précise sur tel ou tel sujet. La taille de l’équipe du COR est limitée mais nous pouvons vous aider et vous éviter d’effectuer des recherches compliquées. Nous sommes à votre service.

M. le président Éric Coquerel. Je vous remercie tous les deux d’être venus. Je remercie la commission des affaires sociales et sa présidente d’avoir accepté que nous co‑organisions cette séance. Ce choix était pertinent au vu du nombre de questions. Je pense que sur la base de toutes les informations transmises, nombre de questions trouveront leurs réponses, réponses que chacun pourra interpréter comme il le souhaite dans le cadre du débat.

Mme la présidente Fadila Khattabi. Je remercie M. le président du COR, à la fois pour la qualité de ses travaux et pour la qualité de ses interventions et réponses, malgré la complexité du sujet et surtout la pluralité des perspectives, notamment sur le plan économique, ce qui ne rend pas votre tâche facile. Je remercie bien sûr tous les collègues présents à cette audition et je vous donne rendez-vous très vite sur le sujet des retraites puisque lundi, nous avons l’honneur et le plaisir d’auditionner M. Olivier Dussopt, ministre du travail.

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Document présenté par M. Pierre-Louis Bras, président du Conseil d’orientation des retraites, lors de son audition