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INTRODUCTION

Cet hiver 2022/2023, c’est grâce à un effort de réduction de la production industrielle, à une baisse du niveau de production des entreprises et à un important renoncement au confort des citoyens, que la France ne s’est pas retrouvée plongée dans le noir. Jamais depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, un tel retour en arrière n’avait été demandé aux Français.

Comment en sommes-nous arrivés là ? Quels sont les choix successifs qui ont conduit à cette perte de souveraineté énergétique ?

Ces questions, tous les Français se les sont posées. La création de notre commission d’enquête visant à établir les raisons de la perte de la souveraineté et de l’indépendance énergétique de la France a tenté d’apporter des réponses. Son audience dans la population, les médias et sur les réseaux sociaux, plutôt rare pour une commission d’enquête parlementaire, démontre à quel point les interrogations que nous avons soulevées étaient partagées. Même le secteur de l’industrie énergétique en vient à se poser ces questions. Comment en sommes-nous arrivés à transformer ce qui était un succès français, avec un niveau d’export d’électricité inégalé en Europe et des entreprises de rang mondial dans le pétrole et le gaz, en un « Canard sans tête » tel que décrit par Yves Brechet, Haut-commissaire à l’énergie atomique de 2012 à 2018 ?

D’octobre 2022 à mars 2023, alors que chaque foyer français était invité à baisser la température de son chauffage ;

alors que l’économie française avait considérablement réduit sa production ;

alors que les marchés européens de l’électricité avaient perdu la raison et rendu les prix des échanges tout simplement irrationnels ;

alors qu’un quart de notre parc électronucléaire était à l’arrêt pour cause de détection d’un défaut générique ;

alors que la guerre en Ukraine avait durablement coupé l’Europe de ce qui était devenu sa première source d’approvisionnement ;

alors que le GIEC produisait son rapport annuel alertant encore une fois sur la nécessité d’accélérer notre combat pour la décarbonation ;

alors que de nombreux artisans se trouvaient face à un mur avec l’explosion de leurs charges énergétiques ;

alors que notre parc hydroélectrique et le niveau du « lac France » étaient scrutés en permanence pour passer l’éventuelle pointe de consommation électrique ;

alors qu’une « météo électrique » était mise en place par RTE ;

nous avons auditionné, devant notre commission d’enquête, pendant 150 heures, 88 personnalités qui ont contribué à définir et mettre en œuvre la politique énergétique française durant ces trente dernières années.

Ce rapport décrit comment la stratégie de souveraineté énergétique, pensée après la Seconde Guerre mondiale et dont la mise en œuvre a été accélérée après le premier choc pétrolier, a été un succès. Ce rapport relate surtout comment ce succès a conduit progressivement à ce que le confort de l’abondance fasse oublier le caractère stratégique de la mère des industries : l’énergie. Ce rapport raconte comment le dogme antinucléaire de l’écologie politique s’est peu à peu imposé comme la clef de lecture des choix énergétiques plutôt que la souveraineté et l’urgence de la décarbonation.

Cette histoire est celle de choix politiques et de débats de société tronqués. C’est la volonté d’imposer une opinion, sans en partager ou même en mesurer les conséquences. Cette histoire est celle de l’endormissement d’une nation qui a oublié de penser sa puissance et son rôle mondial, se recroquevillant sur son marché intérieur et des stratégies électorales, oubliant l’intérêt et l’ambition nationaux.

Y a-t-il un ou des coupables ? Ou sommes-nous collectivement responsables de nous être assoupis dans l’opulence ?

Dans ce récit, précis, étayé et grave, je souhaite néanmoins laisser entrevoir une note d’espoir. Les conséquences sur notre système énergétique ne sont pas toutes le fruit de décisions. Les plus graves viennent simplement d’un discours, d’un cap qui, partagé par toute la société, conduit des choix induits. Cela signifie également que notre nation peut s’en relever grâce à une prise de conscience collective et au réengagement dans la reconstruction d’une filière industrielle de l’énergie.

Ce récit est donc également celui d’une forme de responsabilité générationnelle. Redonner confiance à la France, en son génie et en ses capacités à faire !

Notre modèle énergétique devra profondément changer dans la décennie qui vient pour faire face aux défis du changement climatique. Avec une note d’optimisme, espérons que ce rapport contribuera au tournant des prises de conscience et à la naissance d’un renouveau énergétique français.

I. SOUVERAINETÉ OU INDÉPENDANCE : MAÎTRISE OU AUTARCIE ?

À l’occasion de nos travaux, nous nous sommes longuement interrogés sur les notions croisées d’indépendance et de souveraineté. Ces deux notions, bien que proches, sont néanmoins très différentes. Dans un monde où la création de valeur est une fonction de la consommation d’énergie, il nous revient d’être précis dans leur définition et surtout dans le choix du but poursuivi.

À l’issue de nos travaux, l’indépendance énergétique semble être un mirage. La lutte contre le changement climatique devrait nous conduire à diminuer rapidement notre consommation d’énergie fossile. Néanmoins, celle-ci reste majoritaire dans notre mix énergétique et la France ne dispose quasiment pas de source d’énergie fossile sur son territoire. Nous ne disposons pas non plus de ressource en minerai d’uranium. Quant aux énergies dites renouvelables, celles-ci sont excessivement consommatrices de minerai précieux, qui ne sont pas non plus présents dans le sous-sol français.

Alors que les stratégies politiques ont été guidées par le choix de pacifier les relations entre les nations grâce au commerce, il me semble donc discutable de chercher à poursuivre ce but de l’indépendance. Nous ne vivons pas sur une île mais bien au carrefour d’une Europe qui est devenue pour nombre de nos concitoyens un espace de vie quotidien.

La notion essentielle est donc celle de souveraineté. Cette capacité, déterminante pour une démocratie, à faire des choix, à les maîtriser de bout en bout et à en sécuriser les vulnérabilités. De ce point de vue, la stratégie électrique française a été remarquable. Ce n’est pas seulement le choix de la production électronucléaire que la France a fait avec le « plan Messmer », mais bien celui de construire une filière industrielle complète. De l’extraction du minerai d’uranium jusqu’à l’exploitation des centrales nucléaires en passant par leur conception, la maîtrise des différentes phases de production du combustible et de son retraitement. C’est bien la maîtrise de toute cette chaîne industrielle qui fait du nucléaire un élément de souveraineté nationale.

Regrettons ici que, pour la première fois depuis quarante-trois ans, la France ait été, cet hiver, importatrice nette d’électricité. C’est bien ce constat qui conduit, au-delà de la perte d’indépendance, à observer une perte évidente de souveraineté énergétique.

Par la succession de choix destructifs de nos filières électriques, tant nucléaire qu’hydroélectrique, nous avons progressivement mis nos intérêts stratégiques dans les mains d’autres puissances politiques.

Si l’indépendance énergétique ne nous semble pas accessible, il reste donc à choisir, souverainement, avec qui nous souhaitons nous lier.

C’était donc un choix stratégique majeur que d’avoir positionné, dès le début de la construction européenne, la question énergétique comme intérêt commun. Les fondateurs de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA) avaient ainsi immédiatement saisi l’intérêt stratégique de l’énergie pour la paix sur notre continent.

Cette stratégie n’a pas pris une ride. Même si des intérêts nationaux peuvent diverger - nous y reviendrons - nous sommes liés par le continent européen. Cet hiver, bien que nous regrettons d’avoir dû importer une large part de notre électricité, c’est la coopération européenne qui nous a permis de disposer de l’énergie électrique dont nous avions besoin. C’est ce même réseau européen qui nous permet d’exporter en temps normal et de stabiliser le réseau à une échelle pertinente. Comme toute coopération, elle nécessite un travail et un engagement permanents. C’est certainement à ce niveau-là que nous avons bien trop baissé les bras ces dernières années.

Cet abandon du terrain européen conduit aujourd’hui à un rattrapage difficile : taxonomie, règles applicables au régime atypique des concessions hydroélectriques, périmètre des technologies soutenues pour la production d’hydrogène : voilà autant d’arbitrages européens mal engagés pour les intérêts économiques et industriels français. Voilà autant de sujets sur lesquels nous devons nous remobiliser. Ce qui peut apparaître de loin comme de l’idéologie anti-nucléaire au niveau européen ressemble davantage, à y regarder de près, à des intérêts nationaux d’États qui ne disposent pas de l’excellence de la filière nucléaire française et qui ont mieux défendu leurs intérêts.

Le caractère stratégique de l’énergie et le rôle historique et incontournable de l’Union Européenne font de l’énergie un sujet régalien. C’est d’ailleurs ce que le déroulé de nos auditions a démontré. C’est au plus haut niveau de l’État, c'est-à-dire au niveau du Président de la République Française, que doit être traité ce sujet.

Proposition A : Évaluer les propositions stratégiques de la prochaine programmation pluriannuelle de l’énergie au regard de la capacité à constituer des filières industrielles complètes à l’échelle française ou européenne.

II. Le nucléaire, clef de voûte de la souveraineté, gâché par l’idéologie

Sans être réduits à la seule question nucléaire, celle-ci a largement occupé les travaux de notre commission d’enquête. Eu égard à l’enjeu de souveraineté, cela est parfaitement logique. En effet, comme évoqué plus haut, le nucléaire est LA réussite française s’agissant de la maîtrise d’une filière complète : en recherche, en développement, en compétences, en mise en œuvre et en implantation des unités industrielles sur le territoire national.

Si le nucléaire est le fleuron de la filière industrielle souveraine, il est également la preuve de la substitution de la notion de souveraineté par l’idéologie et le dogme anti-nucléaire dans la mise en œuvre de stratégies électorales. Le rapport revient longuement sur ce récit, je me permets de relever quelques éléments saillants.

A. Superphénix : derrière le symbole, une stratégie d’affaiblissement de la filière

La première victoire de l’idéologie anti-nucléaire sur « la cohérence scientifique » remonte au 31 décembre 1998, date à laquelle M. Lionel Jospin, alors Premier Ministre, décide de mettre un terme au réacteur Superphénix. C’est le péché originel, celui qui a cristallisé l’action des opposants aux nucléaires, leur première grande victoire. C’était la première fois que le pouvoir politique cédait à une minorité idéologique. Malheureusement une fois la raison cédée à l’idéologie on crée un Totem, un précédent.

Depuis lors, l’action anti-nucléaire n’a eu de cesse de se mobiliser sur différents sites érigés en symboles qui ont pourtant chacun pour objet d’être des maillons essentiels à une industrie conçue comme un tout :

Superphénix : la fin espérée de la fermeture du cycle, de la réduction colossale du problème des déchets nucléaires et de la disponibilité quasi-illimitée de combustible présent sur le sol national
Fessenheim : la définition d’une date de péremption du parc électronucléaire français
Bure : la mise en impasse pour le traitement des déchets ultimes
Marcoule et La Hague : ciblés dans l’accord entre le PS et les Verts de 2011 ; La fermeture de l’installation de retraitement et celle de production conduisant nécessairement à l'asphyxie de la filière.

En concentrant l’action sur quelques sites plutôt que sur le système dans son ensemble, tout l’édifice est fragilisé.

La décision politique d’abandonner Superphénix est le fruit d’un accord électoral conclu entre le Parti Socialiste et les Verts en 1997 mais ne résultait d’aucune préconisation de l’Autorité de sûreté de l’époque.

La Direction de la Sûreté des Installations Nucléaires (DSIN), avait toujours autorisé le redémarrage du réacteur et avait même déclaré qu’il présentait un degré de sûreté équivalent à celui des réacteurs de série similaires du parc nucléaire français.

Il n’était pas étonnant qu’un prototype comme Superphénix connaisse des problèmes techniques lors des premières années de mise en service, n’étant pas encore totalement achevé. Ce n’était néanmoins pas une raison suffisante pour saborder une filière d’avant-garde.

L’arrêt du surgénérateur a profondément impacté la recherche sur les réacteurs à neutrons rapides (RNR), domaine dans lequel la France bénéficiait d’une avance et d’une maîtrise considérable sur ses partenaires étrangers.

Il faudra attendre 2006, sous la présidence de Jacques Chirac, pour que le CEA (Commissariat à l’Énergie Atomique) relance la conception d’un prototype (Astrid) avec une mise en service alors prévue pour 2020.

Nous pouvons déplorer qu’à l’heure actuelle la France ne se soit toujours pas dotée d’un nouveau démonstrateur, lui permettant de récupérer son retard dans le domaine des RNR (Réacteurs à Neutrons Rapides). Cette filière est d’une importance capitale pour la notion d’indépendance et de souveraineté française. À terme, elle pourrait permettre à la filière industrielle d’aborder durablement le retraitement des matières sortant aujourd’hui du cycle du combustible et réduirait drastiquement notre dépendance à l’uranium naturel.

B. L’influence allemande sur la politique énergétique française :

Au début des années 2000, l’Allemagne conduite par Gérard Schröder, décide d'abandonner le nucléaire et fait le choix d’une sortie ordonnée en accord avec les 4 grands énergéticiens du pays.

Par cette décision, l’Allemagne cède en partie sa politique énergétique aux idéologues anti-nucléaires. En choisissant de remplacer le nucléaire dans son mix énergétique par du gaz et du charbon – les ENR étant par essence intermittentes – elle décrédibilise la parole scientifique et crée un précédent qui aura des répercussions sur notre politique énergétique.

La génération d’EPR aura en partie fait les frais du retrait de notre partenaire allemand. Fruit d’une coopération accrue entre la France et l’Allemagne, le projet de réacteurs à eau pressurisée a vu le jour à la fin des années 1980 par le concours initial d’AREVA NP et SIEMENS, rejoints ensuite par les électriciens allemands. Une partie du design du réacteur de l’EPR reposait sur les plans du réacteur Konvoi allemand.

Les Allemands s’étant brusquement retirés du nucléaire et des projets en cours, les ingénieurs Français ont dû faire face à un problème de taille, retardant largement le projet EPR déjà pris dans les complexités de l’accumulation de normes de deux États, parfois contradictoires.

À ce stade, il est bon de rappeler qu’il appartient à chaque État membre de l'Union européenne de déterminer souverainement son mix énergétique. (Article 194, paragraphe 2 du Traité sur le fonctionnement de l’UE).

Il est ainsi regrettable de constater qu’un partenaire européen ayant fait des choix différents en matière de politique énergétique se soit permis d’interférer dans notre politique énergétique par l’intermédiaire de ses représentants. Car, en emmenant son pays sur la voie de la sortie du nucléaire, l’Allemagne a aussi demandé à de nombreuses reprises l’arrêt des réacteurs français de Fessenheim et de Cattenom, ainsi que l’exclusion ferme du nucléaire du Plan européen « Net zero industry act », empêchant ainsi toute une filière industrielle de pouvoir bénéficier des dispositifs coordonnés de financement européen.

Néanmoins, il faut souligner que la tendance s’inverse timidement en Allemagne depuis peu. Le nucléaire perd son caractère tabou et revient sur le devant de la scène, remettant même en question la sortie du nucléaire prônée au lendemain de Fukushima.

En effet, la crise en Ukraine a montré les limites d’un système ayant largement développé les ENR, tout en étant resté dépendant du gaz russe pour pallier le pic de consommation. Quand l’apport en gaz se raréfie, que les ENR ne produisent pas suffisamment d’électricité et que la France se trouve empêchée d’exporter de l’électricité décarbonée, on atteint les limites des vertus du modèle électrique allemand.

Le Gouvernement a été obligé de revenir en arrière en se tournant vers les centrales à charbon.

C. 2012-2022 : une décennie de décisions et d’événements fragilisant durablement la filière nucléaire et retardant le développement des énergies renouvelables

1. 2012-2017 : les années d’insouciance énergétique

Sur le plan énergétique, la France a très longtemps vécu sur ses acquis puisque nous disposions d’électricité en abondance. En effet, la France était en excédent de capacité de production à partir de la fin des années 1990 (les prévisions de consommation établies dans les années 1980 ayant été plus élevées que la croissance réelle de la consommation). Au début des années 2010, la France était encore largement surcapacitaire et exportait donc une grande partie de sa production.

C’est durant la décennie 2010-2020 que notre pays fermera près de 10 gigawatts de moyens de production thermique (charbon et fuel). Si nous ne pouvons qu’encourager vivement la sortie des énergies fossiles, il est impératif de réfléchir à des moyens de substitution. Le Président François Hollande souhaitait aller encore plus loin dans la poursuite de ces objectifs de baisse de production puisque dans ses “60 engagements pour la France”, il visait une baisse considérable de la production d’électricité issue de la filière nucléaire.

Cet objectif était et demeure aberrant sur au moins deux points :

il part du postulat que la consommation en électricité diminuerait (malgré l’électrification croissante de nos usages),
il choisit de s’attaquer à la filière nucléaire (énergie décarbonée, abondante et bon marché), plutôt que rechercher la neutralité carbone.

Ce choix conduit notamment au lancement du processus de fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim, bien que cette fermeture ait été rendue impossible – durant le quinquennat 2012-2017 – notamment du fait du statut d’entreprise privée d’EDF. Cela contraignait en effet l’État – dans les grandes lignes – à respecter le droit de propriété.

Cette position lance durablement un signal négatif à destination de la filière qui a des difficultés à envisager l’avenir et à se rendre attractive. À l’occasion de son audition, nous avons bien entendu les explications de l’ancien Président de la République François Hollande. Les positions reprises dans son programme présidentiel sont moins excessives à l’endroit de la filière nucléaire que celles présentes dans l’accord conclu par Mme Martine Aubry pour le compte du Parti Socialiste et Mme Cécile Duflot pour Europe Écologie les Verts. Elles n’en constituent pas moins un signal très négatif pour la filière qui entre en berne.

Expliquer a posteriori que ce choix (de ne pas reprendre l’intégralité de l’accord PS-Verts) a permis de sauver la filière nucléaire française ressemble davantage à des préoccupations internes au Parti Socialiste qu’à une conscience aigüe du signal envoyé à la filière.

À ce stade, il me revient de préciser que le cadre institutionnel dans lequel se déroule une commission d’enquête parlementaire a pu influencer la complétude de certaines auditions. En effet, la séparation des pouvoirs - consubstantiel à l’État de droit - éloigne le Président de la République en exercice du Parlement.

Or, Monsieur Emmanuel Macron a été successivement conseiller économique du Président de la République et Ministre de l’Économie entre 2012 et 2016. Plusieurs réunions qui se sont tenues dans cette période et qui se sont avérées essentielles pour la filière nucléaire française nous ont été décrites sans que son rôle ne soit réellement précisé. Il en va du bon fonctionnement de nos institutions de n’avoir pas cherché à en savoir davantage. Cela reste néanmoins une part moins éclairée du récit précis qui figure dans le rapport.

2. Depuis 2017 : en fonction des circonstances

Dans la filiation de son prédécesseur, le candidat Emmanuel Macron inscrivait dans son programme en 2017 le maintien de l’objectif de réduction à 50 % d’électricité issue de la filière nucléaire avant 2025. Cet objectif, qu’on savait déjà intenable à l’époque et qui n’était issu d’aucune étude d’impact, était en réalité un signal envoyé à l’électorat écologiste et socialiste. Peu de temps après l’élection de M. Emmanuel Macron, son Premier Ministre, M. Edouard Philippe décide de décaler l’objectif des 50 % de part de nucléaire dans le mix électrique à horizon 2035.

Offenseur du nucléaire, M. Emmanuel Macron ne nommera au Ministère de la Transition écologique – chargé de l’énergie – tout au long de son premier quinquennat que des personnalités pour le moins hostiles à l’atome : M. Nicolas Hulot, M. François de Rugy, Mme Élisabeth Borne, Mme Barbara Pompili.

C’est par ailleurs dans sa Programmation Pluriannuelle de l’énergie, adoptée en 2019, que seront inscrits des objectifs contraignants tels que la baisse de la part du nucléaire dans le mix énergétique, la fermeture de 14 réacteurs nucléaires, la baisse de la consommation finale d’énergie de 7,6 % en 2023 et de 16,5 % en 2028 par rapport à 2012.

Toutes ces mesures sont dans les faits très contraignantes puisqu’elles obligent de facto à baisser drastiquement nos consommations énergétiques (industrielles et quotidiennes) en peu de temps. Durant le premier quinquennat de M. Emmanuel Macron, les ministres de l’environnement ont parié sur une baisse de la consommation en énergie, ce qui justifiait selon eux la fermeture de capacités de production et le projet de fermeture de 14 réacteurs nucléaires supplémentaires. C’est une vision décliniste de notre économie aujourd’hui difficilement compatible avec un plan de réindustrialisation - fût-il vert.

C’est pourquoi le Premier Ministre M. Édouard Philippe et la Ministre de la Transition écologique, Mme Élisabeth Borne, ont signé en 2019 le décret de fermeture de la centrale de Fessenheim. Or, toutes les prévisions énergétiques montrent, déjà, une augmentation de nos besoins en électricité.

Je tiens à souligner ici les précisions apportées dans le rapport sur la possibilité de faire un autre choix en 2017 pour Fessenheim et renvoie volontiers le lecteur au rapport n° 4515 de l’Assemblée Nationale déposé le 6 octobre 2021 par la mission d’information et de suivi de la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim.

Autre erreur majeure caractérisant l’inconséquence des premières années du quinquennat de M. Emmanuel Macron : l’abandon d’ASTRID pour des raisons que je ne parviens toujours pas à expliquer, même après 150 heures d’auditions, si ce n’est une vision décliniste de la France, vue comme une puissance moyenne qui ne dispose plus des moyens d’innover à échelle industrielle.

Le début du premier quinquennat de M. Emmanuel Macron est rythmé par une succession de décisions lourdes de conséquences sur lesquelles le Président de la République se reniera.

3. La duplicité du gouvernement actuel

Le 10 février 2022, le Président de la République Emmanuel Macron, futur candidat à sa réélection, prononce un discours à Belfort dans lequel il développe un plan de relance du nucléaire français. Ce plan reprend l’intégralité des propositions du « rapport D’Escatha-Billon » qui avait été remis à M. Nicolas Hulot en juillet 2018 et immédiatement classé secret défense. Ce rapport préconisait que ces décisions soient prises dès 2019, soit trois ans avant la date effective de leur annonce.

Un tournant sur la stratégie énergétique semble alors se dessiner.

Pourtant, à l’occasion de l’audition de Mme Élisabeth Borne, Première Ministre, par notre commission d’enquête parlementaire, une forme de duplicité nous est apparue et de nombreuses contradictions apparentes restent en suspens, laissant penser que la formidable stabilité des conseillers ministériels en charge de l’énergie ces dix dernières années continue à produire des effets ralentissant la mise en œuvre de véritables filières industrielles énergétiques nationales :

Depuis plus d’un an et l’annonce du plan sur le nouveau nucléaire, nous ne constatons encore aucune déclaration sur la stratégie de financement ;
La prolongation de la durée de vie du parc électronucléaire historique est abordée sous le seul angle de la recherche des réacteurs à arrêter, au lieu d’une approche volontariste de prolongation du parc en toute sûreté ;
L’engagement de la France à construire une alliance européenne pour faire bénéficier du nucléaire des plans de décarbonation est pour le moins timide ;
L’ARENH reste crédible aux yeux du gouvernement sous le seul prisme du prix facturé au consommateur, tout en créant des difficultés à financer les chantiers de rénovation et de prolongation des centrales historiques ;
Les scenarii de consommation énergétique sur lesquels se construisent la stratégie énergétique du gouvernement nous semblent largement sous estimer les transferts d’usage vers l’électricité décarbonée et parier sur des changements sociétaires (sobriété) hasardeux.

III. Retrouver la perspective du temps long

Sont-ce les candidats aux élections qui ont perdu le sens du temps long et des intérêts stratégiques ? Ou est-ce le choix des électeurs qui a confirmé le changement de priorités ? Ce n’est pas à ce rapport de trancher cette question. La conviction, forte, issue de ces six mois de travaux, réside néanmoins dans la nécessité de ramener la perspective du temps long dans le débat public. Toutes les décisions ne produisent pas d’effet immédiat. Les plus grandes décisions se révèlent bien après leurs investigateurs.

Notre commission d’enquête a ainsi largement questionné le rapport entre la science, l’industrie et la décision politique.

Le rapport revient en détail sur des propositions concrètes. Il me semble néanmoins important de souligner que l’enjeu du rapport à la science ne traverse pas la seule classe politique mais bien l’ensemble de la société. La rapidité à laquelle l’information circule est sans aucun doute la plus grande opportunité de notre siècle. Elle en est également son plus grand défi car les informations approximatives, incomplètes, voire fausses circulent à la même vitesse.

L’accroissement de la connaissance scientifique crée également un enjeu fort de politique publique. Les connaissances s’approfondissent et se précisent très vite. À quoi le citoyen peut-il se raccrocher pour construire sa pensée, son raisonnement et sa décision quand l’état des connaissances avance plus vite que ce que chacun peut appréhender ?

La société de communication dans laquelle nous sommes, conduit à certaines dérives dans l’interprétation de la parole des scientifiques. C’est ainsi que notre commission d’enquête a eu directement à y faire face et ce dès sa première audition. Ainsi, afin de dresser un tour d’horizon du rapport de la société à l’énergie, nous avions invité une anthropologue de l’énergie, fonctionnaire du ministère de la transition écologique.

Bien loin de partager avec nous ses analyses sur sa matière d’expertise et de recherche, elle a préféré profiter du temps d’exposition médiatique permis par son audition pour faire valoir une opinion, appelant des études supposées au service de son raisonnement et jouant de son autorité de scientifique. À l’issue de l’audition et après un échange de courriers rappelant le cadre très formel d’une commission d’enquête, l’anthropologue nous a indiqué retirer ses propos, ceux-ci relevant de son opinion et de sa conviction et n’étant effectivement pas étayés scientifiquement. Elle s’était pourtant aidée de son statut de scientifique pour donner de l’autorité à son propos.

Cela démontre une mécanique devenue courante dans le débat public où le scientifique se trouve parfois instrumentalisé et où son propos devient en réalité une opinion lorsqu’il s’éloigne de sa discipline. Admettons également que la communication et la participation au débat médiatique ne sont pas les compétences pour lesquelles on souhaite entendre un scientifique. Cela interroge donc bien la contextualisation des propos par les intermédiaires de médiation… qui sont de plus en plus absents notamment sur les réseaux sociaux.

Dans ce contexte, c’est le rapport à la science qui en devient plus facilement instrumentalisé. Car plus que la connaissance scientifique en elle-même, c’est la démarche scientifique qui doit être partagée. Une meilleure connaissance de tous de l’histoire des sciences est un préalable absolument nécessaire pour un débat public dans une société totalement emprise par la technique et la technologie.

De ce point de vue, l'irruption dans le débat public des Organisations Non Gouvernementales (ONG) peut, par moments, contribuer à l’incompréhension apparente de certaines contradictions techniques. Si la présence dans le débat public d’expertise issue de la société civile est nécessaire, elle doit aussi s’inscrire dans le cadre de transparence qui est celle du champ politique.

Ainsi, en 2007, le lancement du Grenelle de l’environnement est l’occasion, pour la première fois, d’installer au tour de table un certain nombre d’ONG. L’audition de Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, alors secrétaire d’État, nous a permis de revenir sur la nécessité de cette évolution. Depuis, leur participation aux décisions publiques s’est largement institutionnalisée, bien que le choix du tour de table reste composé sans réelle transparence. Cette contradiction a été largement pointée à l’occasion de l’échange entre la commission d’enquête et les branches énergies des organisations syndicales représentatives. Celles-ci ont pointé, légitimement, le décalage entre la démonstration de la représentativité pour les organisations syndicales et la discrimination qui conduit au choix des ONG. Il me semble important de corriger ce déséquilibre.

PROPOSITION B : Imaginer un système garantissant la représentativité des Organisations Non Gouvernementales appelées à participer à l’élaboration des politiques publiques sur le modèle des règles de représentativité mises en place pour les syndicats à partir de 2010 et mettre en œuvre la transparence de leurs financements sur le modèle du financement des partis politiques.

Ce phénomène d’instrumentalisation de la science n’a pas épargné le monde politique. La politique énergétique de ces dernières années est, comme toute autre politique, profondément ancrée dans son époque. La présentation de faits partiels pour justifier la prise de décision trouve de nombreux exemples. Il en est ainsi de Mme Dominique Voynet qui au cours de son audition a eu une explication partielle et erronée pour justifier le fonctionnement et la fermeture de Superphénix.

Dans le rapport à la science et à la technique, nous avons également pu constater une attitude qui me semble bien plus grave encore, lorsqu’on tâche d’élaborer des politiques de temps long : la désinvolture et le mépris des faits et des contraintes physiques et techniques. Pour Mme Ségolène Royal, le sujet énergétique lors de la campagne de 2007 n’était à l’époque « pas un sujet archi prioritaire » alors qu’elle portera pourtant des objectifs lourds de conséquences pour la filière nucléaire et nos besoins énergétiques.

Mme Élisabeth Borne a eu, quant à elle, bien du mal à justifier sur un plan technique et scientifique la fermeture des deux réacteurs de la centrale de Fessenheim en 2020 (Décret de fermeture signé en 2019 par le Premier Ministre de l’époque, M. Édouard Philippe, et Mme Élisabeth Borne, alors Ministre de la Transition écologique et solidaire). Elle justifiera devant les membres de la commission cette décision selon un critère d’ancienneté quelque peu arbitraire ; du moins sans fondement technique et rationnel.

Le problème réside, dans ce cas, dans la mobilisation d’arguments scientifiques pour justifier ce qui n’est qu’un choix politique. Ce serait redonner de la noblesse à la politique que d’éviter de se cacher derrière des arguments techniques lorsque cela ne relève que d’un choix politique.

Enfin, cette commission d’enquête nous a largement conduits à nous interroger sur le rapport entre les conseillers des ministres et la prise de décision. Ainsi, M. Nicolas Hulot ne se souvenait pas avoir eu en sa possession le rapport de MM Laurent Collet-Billon et Yannick D’Escatha classé « secret défense », et qui préconisait notamment :

d’annoncer au plus tard en 2021 la décision de lancer une série de trois paires de réacteurs de 3e génération EPR2
d’annoncer dès 2019 le maintien d’un socle nucléaire ;
de renforcer le rôle de l’État et redonner au politique le pilotage de la politique nucléaire de la France ;
de mettre en place une programmation nucléaire ;
d’améliorer la performance des ingénieries nucléaires, leurs méthodes et leurs organisations.

Lorsque je l’ai interrogé à ce sujet, M. Nicolas Hulot a eu la franchise d’admettre qu’il était peu probable qu’il ait lu ce rapport et qu’il n’en avait aucun souvenir… rapport qui avait pourtant été commandé sous sa responsabilité.

À quoi bon commander des rapports dans ce cas ?

Hélas, les dizaines d’heures d’auditions ont démontré de manière assez implacable la déconsidération pour la science. En effet, les anciens hauts‑commissaires à l’énergie atomique nous ont confirmé leur mise à l’écart. Les personnes ayant suivi les auditions ont d’ailleurs pu constater que cette commission d’enquête avait aussi été l’occasion pour les experts et professionnels issus de la filière nucléaire de redorer leur image, bien écornée après plus de quinze ans de discours anti-nucléaire. Car c’est bien toute la filière qui a souffert de ce qu’on a appelé « le nucléaire honteux », alors même qu’ils assurent consciencieusement nos besoins en électricité quotidiens sans lesquels notre vie serait bien différente. La commission d’enquête a donc, à cet égard, permis à certains experts, syndicats et autres professionnels d’être enfin entendus et écoutés.

La problématique s’accentue davantage à la couche des conseillers ministériels. Nous avons reçu plusieurs anciens membres de cabinets ministériels depuis octobre 2022. C’est ainsi qu’en matière énergétique, nous avons pu observer deux phénomènes :

la continuité des personnalités qui conseillent en la matière entre 2012 et aujourd’hui, ce qui serait plutôt de nature à rassurer,
le fait que ce conseil semble s’être inversé. En matière énergétique, plutôt que d’être une courroie d’interprétation et de compréhension des contraintes pour les ministres, les conseillers ministériels se sont positionnés comme étant des prescripteurs pour l’administration.

J’observe d’une manière générale à quel point la majorité des personnalités politiques que nous avons reçues (ministres et membres des cabinets) ont fait preuve devant notre commission d’enquête d’une certaine retenue quant aux conséquences des décisions prises sous leur responsabilité. Je note enfin qu’avec du recul, nombre d’anciens responsables politiques assument aujourd’hui timidement les grands principes qu’ils revendiquaient.

La limite des symboles en politique

Pourquoi donc une telle décorrélation entre le politique et le scientifique ?

Parce qu’on a souhaité composer les Gouvernements de « symboles » politiques. D’une manière générale, plus les dirigeants renoncent à faire de la politique au sens prospectif du terme, plus ils étalent des postures idéologiques qu’ils illustrent par des symboles. La politique énergétique en est sûrement l’exemple le plus tangible et révélateur.

Dans une époque où tout s’accélère, où la seule constance est le changement, où la technologie fait évoluer sans cesse nos modes de vie, notre rapport au temps évolue en conséquence. Les citoyens nous demandent de leur apporter des réponses politiques rapides, quasi instantanées, aux enjeux actuels. Mais le temps de la mise en œuvre technique et industrielle n’est pas le temps médiatique qui tourne en continu. La rigueur à laquelle nous devons nous soumettre pour mener à bien nos décisions, exige du temps, de la discussion et de la réflexion.

La politique énergétique ne peut se construire que dans le temps industriel, c’est-à-dire le temps long. Et c’est bien de cette dichotomie dont il est ici question. Non, on ne peut pas mettre en œuvre des promesses aussi radicales que celles portées par MM. François Hollande ou Emmanuel Macron en matière énergétique à moins d’en payer le coût social, sociétal et économique.

Les « mesures phares » et autres « propositions chocs» présentées dans les programmes - comme la baisse à 50 % de part de nucléaire dans le mix électrique avant 2025 - sont certes attractives pour capter une partie de l’électorat, car elles sont symboliques et, ajoutons-le, simplistes, mais elles n’en demeurent pas moins irréalistes.

Le programme énergétique du candidat Emmanuel Macron de 2022 est un reniement du programme énergétique du candidat Emmanuel Macron de 2017 ; le principe de réalité est passé par là. D’ailleurs, les mesures contraignantes présentes dans la PPE de 2019 et inscrites dans la loi sont désormais caduques. L’une des grandes perdantes de ces revirements est bien la parole publique qui en sort largement affaiblie. Être élu sur des promesses et ne pas les appliquer alimente la méfiance envers le politique, la politique et la démocratie. À l’heure où les taux d’abstention battent des records, il est temps de remettre du sérieux et du pragmatisme dans les mesures portées par les candidats.

Nous formulons dans le rapport des propositions pour mieux prendre en compte le conseil scientifique - et donc le temps long - dans les décisions publiques. Malheureusement des organes de ce type existent déjà et ont parfois volontairement été oubliés durant des périodes où les choix politiques ont été contraires aux précisions des spécialistes quant à leur capacité de mise en œuvre. Il en est ainsi du comité de l’énergie atomique, qui doit être réuni au moins une fois par an et qui pourtant, entre 2012 et 2018, n’a été réuni que deux fois. Il faut donc mettre en place une responsabilité ministérielle personnelle pour ceux qui ne réunissent pas les organes collégiaux de conseil légaux.

PROPOSITION C : Créer une responsabilité personnelle pour les ministres qui ne réunissent pas les organes de conseil scientifique collégiaux créés par la loi.

Si nous insistons tant sur la question du rapport à la science, c’est qu’elle est la seule à être en mesure d’évaluer l’impact des décisions politiques sur le temps long et la justesse des choix techniques quant aux objectifs poursuivis.

Il ne s’agit pas de considérer que les choix de société que nous avons à faire doivent être dictés par la science, bien au contraire, mais que ceux-ci doivent être éclairés au regard de leur impact dans le temps. Ce qui a donc manqué dans les choix et revirements conduits ces dix dernières années, c’est bien l’évaluation de l’impact sur le temps long au profit d’une visibilité symbolique à court terme.

Malheureusement, la réalité nous rattrape toujours ! Et les circonstances de cet hiver 2022/2023 ont cruellement rappelé que la politique ne vit pas à côté des règles physiques.

Sur l’ARENH

Comme une majeure partie de nos travaux s’est concentrée sur la question électrique - et pour cause - et donc sur la situation d’EDF, la question de l’ARENH s’est largement retrouvée au cœur de nos débats. Je souscris sans réserve à la proposition formulée par le rapporteur d’abandonner très vite ce dispositif qui est devenu toxique.

Il reste que les transactions d’électricité continueront à exister. Il me semble donc important de tracer quelques conditions pour ces nouvelles règles de vente d’électricité d’EDF à des tiers distributeurs :

– Obligation pour le tiers distributeur de disposer de moyens de production propre

– Fixation d’un prix de la transaction au coût réel de production de l’énergie nucléaire historique prenant en compte la production effective

– Limitation du volume vendu à ce prix à une part de la production en fonction de la prévision de production à N+1 plutôt qu’en volume

IV. De l’incertitude du temps long et de la neutralité technique des objectifs politiques

Une stratégie énergétique de long terme - que nous appelons de nos vœux dans ce rapport - comporte nécessairement une part d’incertitude. Cette part d’incertitude, aujourd’hui, réside soit dans un pari technologique soit dans un pari comportemental.

À l’occasion de notre commission d’enquête, nous avons pu entendre des points de vue divergents sur la crédibilité de cette confiance dans des ruptures. Mais dans tous les scenarii de long terme, il y a une constante dans l‘hypothèse d’un changement majeur :

Les scenarii qui misent sur les seules technologies disponibles comportent tous une part importante de rupture sociétale, même si elle n’est pas nécessairement mise en avant,
alors que les scenarii qui misent sur une stabilité des comportements mobilisent des technologies qui ne sont pas forcément disponibles.

La confiance dans le progrès technique ne me semble pas être en soi un problème dans l’élaboration d’un scénario à long terme. Il faut néanmoins être transparent sur la nécessité de ce progrès pour la réalisation du scénario.

Au-delà des paris classiques de disponibilité d’une technologie de production (par exemple les RNR) et de la capacité industrielle à la mettre en oeuvre (exemple : construction des centrales nucléaires) et de son acceptabilité sociale (exemple : champs d'éoliennes), j’ai souhaité mettre en évidence quelques défis supplémentaires qu’il faudra traiter.

Le premier, pour l’électricité, est celui des réseaux. La multiplication des points de production et d’injection nécessite que le réseau soit toujours plus complexe. Bien que cela semble relever de technologies connues, l’ampleur du défi reste importante et peut se heurter à de nombreuses difficultés.

Intuitivement, les promoteurs d’un système de production diffus considèrent que la multiplication des points de production contribue à la résilience du réseau. Cela me semble parfois devoir être nuancé compte tenu de la complexité du réseau à mettre en œuvre. La résilience vient également de la simplicité.

Au-delà du défi de la décarbonation par l’électrification, subsiste toujours le défi de décarbonation des énergies liquides et gazeuses. Ce format, dont l’avantage est la simplicité du stockage et la concentration importante dans de petits volumes, survivra dans de nombreux usages. Une part importante de leur décarbonation repose sur la mobilisation de la biomasse. Or, dans ce cas, on se retrouve rapidement dans une situation de conflit d’usage entre mobilisation de la biomasse à des fins alimentaires, énergétique ou de production de matière.

À l’occasion de nos auditions, cette question a plusieurs fois été soulevée mais il nous est apparu qu’il n’existe pas encore de vision globale de la répartition des usages de la biomasse. Cette réflexion devra être rapidement mise en place.

PROPOSITION D : Mener une étude sur la disponibilité de la biomasse et la répartition possible de ses usages supplémentaires entre production à destination alimentaire, énergétique et de fabrication de matériaux.

À cet endroit, il me semble important d’émettre une alerte. La mobilisation de la biomasse au service de la décarbonation de l’énergie ou des matériaux, repose d’abord sur une augmentation de sa production. Si on formule cela en des termes compréhensibles pour tous, cela signifie une intensification agricole : par une mobilisation de co-produits qui jusque-là retournaient au sol, par l’ajout d’une culture intermédiaire récoltée, ou par l’optimisation du choix de la culture selon son rendement. Cette contrainte semble néanmoins contraire à certains choix de société qui sont en train de se construire et qui poussent par exemple à favoriser une agriculture extensive à moindre rendement, plutôt qu’une agriculture intensive telle que décrite.

Quelle attitude la décision politique doit-elle alors adopter face à ces incertitudes ?

D’abord la transparence. S’il y a des conditions de rupture dans les scenarii, celles-ci doivent être explicitées de façon claire. Que ces conditions résident dans des ruptures techniques et technologiques ou dans des changements de société majeurs.

Il faut ensuite placer la bonne contrainte au bon endroit. La loi n’a jamais démontré quel était le meilleur moyen d’innover. En matière de production d’énergie décarbonée, le défi pour les décennies à venir est tel qu’il est nécessaire de positionner la contrainte juridique au bon endroit, afin de permettre l’innovation, y compris celle à laquelle on ne pense pas.

Cela signifie qu’autant que possible, le positionnement du discours politique et de sa retranscription dans la loi ou la norme doit se formaliser de façon neutre sur le plan technique.

Il faut fixer des objectifs à poursuivre sur le plan environnemental, social et économique … :

une énergie neutre en carbone
une énergie disponible
une énergie accessible

… et poser des contraintes, forcément nombreuses :

acceptabilité des implantations de production
gestion des risques
transparence des effets induits
possibilité de disposer d’une filière industrielle souveraine

Charge ensuite aux chercheurs, industriels et ingénieurs de mettre ces objectifs en œuvre. Le défi est tel et le besoin de ruptures si colossal que la solution ne peut résider que dans l’innovation et le bouillonnement intellectuel permis par la liberté. L’histoire nous a appris que l’administration de l’économie n’a jamais été le meilleur moyen pour innover.

V. Derrière la question de l’énergie : un choix de société

Une des difficultés fondamentales dans le débat énergétique de la dernière décennie réside dans le non-dit de ses conséquences sociales. Non pas qu’elles n’aient pas été pensées, mais essentiellement parce que ces conséquences individuelles et collectives ne sont pas acceptables pour le plus grand nombre.

Car l’énergie est au cœur de tout modèle de société. Notre société occidentale s’est construite sur une logique de croissance : son confort, ses biens, ses services que certains n’hésitent pas à remettre en cause. Mais son modèle social et sa solidarité reposent également sur notre modèle énergétique et notre capacité à créer de la valeur ajoutée. Sans énergie, il n’y a pas de création de valeur qui permet le financement de nos formidables outils de solidarité tel que la sécurité sociale.

La difficulté de la production de scenarii techniques réside donc dans l’impensé sociétal. La société que nous partageons doit-elle être la conséquence des moyens de production d’énergie disponibles ? ou bien devons-nous penser d’abord notre société, nos solidarités et notre niveau d'exigence et ensuite mettre en œuvre la stratégie énergétique pour y répondre ?

Ainsi, en fonction de l’approche, tous les scenarii sont réalisables. La démonstration de Mme Barbara Pompili, Ministre de la transition écologique de 2020 à 2022 en est ainsi surprenante : “Nous avons commandé un scénario 100 % renouvelable pour enfin faire taire ceux qui disaient que ce n’était pas possible”. A priori tous les scenarii sont toujours possibles, la question politique est celle de leur acceptabilité environnementale, sociale et économique.

Le problème demeure alors dans les non-dits de certains scénarios. Le débat politique s’étant focalisé sur la technique (le choix du mode de production) et parfois le seul prisme environnemental.

Cela pose encore une fois la question de la place du discours politique. Plutôt que de défendre une technologie, son rôle ne serait-il pas de porter le projet de société ? L’éclairage sur les conséquences techniques serait bien différent et peut être plus acceptable qu’en prenant le problème dans le sens actuel où la proposition technique est vue comme un moyen de contraindre le choix de société.

Pour éclairer le débat public, il faut donc produire des scenarii prospectifs. Aujourd’hui ceux-ci sont principalement établis par des organismes sectoriels. Ainsi les scenarii énergétiques de référence dans le débat public sont actuellement tirés du rapport RTE « Futurs énergétiques 2050 ». Nous relèverons ici le caractère étonnant tendant à se baser, pour la stratégie énergétique, sur une étude établie par le gestionnaire du seul réseau électrique. Ce choix démontre encore une fois le poids du prisme technologique dans le débat politique énergétique en France.

PROPOSITION E : Formuler des scenarii énergétiques au sein du ministère en charge de l’énergie qui considèrent les conditions environnementales, économiques et sociales comme point de départ et déclinent les hypothèses techniques en fonction de cela.

CONCLUSION – UNE COMMISSION UTILE ET UN TRAVAIL À POURSUIVRE

À l’issue des six mois de travaux de la commission d’enquête chargée d’établir les raisons de la perte de souveraineté et d’indépendance énergétique de la France, je souhaite d’abord me réjouir de l’audience et de l’attention qu’elle a suscitée. Partout en France, les auditions ont été suivies, preuve s’il en était nécessaire que les Français sont particulièrement attentifs à la préservation des intérêts stratégiques de notre nation.

Cette attention populaire a permis aux travaux de notre commission d’enquête d’être utiles et de faire bouger des lignes avant même la remise du rapport. Je tiens à relever plusieurs coïncidences heureuses :

l’annonce du Projet de loi relatif à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes a été faite deux semaines après l’annonce du groupe Les Républicains de créer notre commission d’enquête ;
La discussion de ce texte a abouti deux semaines avant la présentation du rapport de la commission d’enquête ;
Quelques jours après l’audition d’Éric Besson, ministre de l’industrie de 2010 à 2012, que nous avons largement questionné sur sa stratégie européenne, l’actuelle ministre de l’énergie a annoncé mettre en place une « task force » pour le nucléaire en Europe, calquée sur la description faite en audition ;
Alors que nos premières auditions ont largement porté sur l’enjeu de la poursuite des travaux de recherche autour de la « fermeture du cycle » et le regret de l’abandon du programme de recherche « ASTRID » du Commissariat à l’Energie Atomique (CEA), des annonces bienvenues en matière de financement de start-up travaillant à la mise en œuvre de Réacteurs à Neutrons Rapides (RNR) calqués sur la technologie ASTRID ont été faites ;
Alors que l’absence de réunion du Comité à l’énergie atomique ou de Conseil de politique nucléaire a été bruyamment dénoncée devant notre Commission par Yves Bréchet en novembre 2022, le Président de la République a convoqué son premier Conseil de Politique nucléaire le 3 février 2023.

Cette liste n’est pas exhaustive. Son établissement ne relève d’aucune enquête ou démarche scientifique. Il s’agit simplement de coïncidences heureuses qui me permettent de penser que le travail de contrôle et d’évaluation conduit sérieusement par la représentation nationale peut concrètement faire bouger les lignes.

À l’issue de nos travaux, je me réjouis que nous soyons parvenus, avec le rapporteur, à des conclusions qui font consensus. Mis à part les réserves exprimées sur la proposition relative aux changements sociétaux (proposition 10) je partage l’ensemble des recommandations formulées dans le rapport. Je me réjouis également que chacun ait fait l’effort d’essayer d’objectiver les décisions prises, quelles que soient les majorités politiques aux responsabilités.

Nos travaux devront surtout nous conduire à réfléchir à la bonne position de la décision politique et de sa transcription législative pour sa mise en œuvre. Il revient aux élus de délibérer sur les grands enjeux de société et de fixer les contraintes que les chercheurs, ingénieurs et techniciens devront prendre en compte. Il me semble que la loi doit se réserver une forme de neutralité technique et technologique. Le cap politique et son ambition seront d’autant plus clairs, compréhensibles et mobilisateurs.

Enfin et en guise de conclusion, j’ai pris beaucoup de temps à exprimer la nécessité de penser nos décisions collectives dans une perspective de temps long et donc de consensus large. Pour autant, en matière énergétique, nous devons également faire face à l’urgence de décider. Trop de temps a été perdu et nous éloigne des objectifs de décarbonation et de la temporalité de la mise en œuvre technique qui permettra son acceptation sociétale. Une décarbonation réussie ne peut pas passer par la décroissance. Elle doit passer par le progrès. Celui-ci n’est possible que grâce à la mobilisation des filières industrielles qui ont besoin de temps pour se structurer. Il est donc devenu urgent d’agir. Décider - ce qui se dessine - mais également mettre en œuvre, ce qui est toujours plus compliqué !

L’alerte que ce rapport lance doit être prise au sérieux dans tous les domaines stratégiques pour la souveraineté de l’État. Nous pourrions en changer les mots pour parler de la filière pharmaceutique, il n’y aurait certainement pas beaucoup de détails à corriger. Nous devons également prendre le plus grand soin d’éviter, dans les filières qu’il nous reste, de nous retrouver dans la même situation dans quelques années. Il en est ainsi de l’agriculture. Oui, dans toutes ces filières nous avons besoin d’un soutien stratégique de l’État, d’investissements dans les infrastructures et de confiance en l’Homme et son intelligence, bref, de progrès !

Après la reconstruction de la France qui a suivi la Seconde Guerre mondiale et qui a posé les fondements de la puissance de notre nation, il revient à notre génération, née dans le confort et l’abondance des biens et des services, de relever ce défi dans le respect des ressources de notre planète et de notre environnement. Nous le devons, à ceux qui nous suivront !

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SYNTHÈSE DU RAPPORTEUR

La commission d’enquête sur la souveraineté et l’indépendance énergétique

Quelques semaines avant un hiver sur lequel planaient des menaces de coupures d’électricité, faute de disponibilité du parc nucléaire notamment, la commission d’enquête visant à établir les raisons de la perte de souveraineté et d’indépendance énergétique de la France a été créée par la Conférence des présidents du 11 octobre 2022 en application de l’article 141 du Règlement de l’Assemblée nationale et au titre du droit de tirage attribué au groupe Les Républicains.

Certes, l’intitulé initial apparaissait discutable tant l’indépendance énergétique constitue un leurre et la souveraineté seulement un objectif ; certes, l’intention première pouvait donner l’impression que cette commission aurait une visée essentiellement polémique.

Pourtant, au terme de près de 150 heures d’auditions et de 5 000 pages de contributions écrites recueillies, après une dizaine de déplacements du rapporteur sur des sites énergétiques et une cinquantaine d’auditions techniques complémentaires, à la lumière des déclarations faites et des éléments établis, l’initiative de cette commission d’enquête ne peut qu’être unanimement saluée – tout autant que doivent l’être la rigueur, l’honnêteté intellectuelle et la variété des questions et des débats animés par le Président de la commission et rendus possibles par la présence assidue de nombreux députés membres.

Pour traiter la question dans le temps long qui s’impose aux politiques énergétiques, le rapporteur a souhaité que les travaux de la commission d’enquête couvrent le spectre le plus large possible et que les auditions puissent remonter au milieu des années 1990 : experts et scientifiques, dirigeants du secteur énergétique et des organismes de régulation, hauts fonctionnaires en charge des dossiers énergétiques, anciens ministres, anciens premiers ministres et même – fait inédit dans l’histoire des commissions d’enquête parlementaires – anciens présidents de la République.

Assumons-le : souvent, nous sommes passés de l’incompréhension à la surprise, jusqu’à la consternation.

Nous avons bien sûr entendu de nombreux responsables et scientifiques de très haut niveau, qui ont affirmé avec courage et sans tergiverser les causes pour lesquelles ils et elles ont plaidé avec constance, et qui d’ailleurs ont précisé avec honnêteté les limites de leur connaissance, de leur action et du succès de celles-ci.

Nous avons entendu des dirigeants qui ont assumé leur responsabilité, reconnu des erreurs d’analyse, de jugement et de décision, tout en replaçant leur action dans le contexte de son époque – ce qui s’avère nécessaire.

Nous avons aussi entendu des responsables publics qui semblaient, parfois au moment même de leur audition, réaliser l’ampleur des conséquences de ce qui ne leur apparaissait alors qu’un « signal », un « message », du « volontarisme » politique – attestant ainsi une forme d’inconscience des réalités physiques, techniques et industrielles.

Mais nous avons entendu d’autres responsables publics, qui semblaient avoir toujours eu conscience de l’impact de leurs décisions, qui les ont parfois assumées par des propos vagues et détachés ; des responsables publics qui ont mené un combat politique avant tout contre l’énergie nucléaire plutôt que pour la décarbonation, un combat d’une remarquable hypocrisie, qui allait et qui va encore clairement contre les intérêts vitaux du pays.

Le récit qui s’est reconstitué devant nous, c’est bien le récit d’une lente dérive, d’une divagation politique, souvent inconsciente et inconséquente, qui nous a éloignés et de la transition écologique et de notre souveraineté énergétique.

C’est l’histoire du lien souvent défaillant, parfois même inexistant, entre expertise scientifique et technique, instruction des dossiers et décision politique ; l’histoire de rapports qu’il aurait fallu lire, relire ou parfois simplement penser à commander. Ils ont été élaborés par des experts scientifiques, par des commissions d’experts nommés ad hoc, par les administrations des ministères et les institutions associées ou par le Parlement lui-même : haut-commissariat à l’énergie atomique, académies des sciences et des technologies, OPECST, RTE, ASN…

À tous les moments clefs de notre histoire énergétique ces trente dernières années, de très nombreuses contributions montraient le Nord. Qu’il s’agisse de l’impact de nos choix sur le réseau électrique, sur notre incapacité à sortir vite des énergies fossiles, sur la faible efficacité de nos politiques d’économies d’énergie, sur l’importance de mener une recherche de pointe en matière d’énergie nucléaire, sur le besoin en compétences dans notre industrie énergétique…elles ciblaient justement, lucidement, cruellement, le retard que nous prenions.

En conséquence, c’est aussi l’histoire de décisions souvent partielles ou différées, voire contradictoires, pour des raisons parfois compréhensibles quand on se replace dans le climat de l’époque, mais qui ont conduit à des retards coûteux.

C’est enfin malheureusement l’histoire de décisions prises à l’envers, sans méthode, sans prospective, aux conséquences lourdes, et qui ne semblaient trouver leur source que dans des maux profonds : l’inconscience et l’électoralisme.

Après trois décennies de divagation énergétique et alors que la sobriété, la relance de l’énergie nucléaire et l’accélération des énergies renouvelables sont toutes les trois enfin sur la table de nos politiques, ce rapport appelle donc à tourner la page de nos errements et à en tirer toutes les leçons pour affronter les yeux grands ouverts l’urgence énergétique.

* * *

Trois décennies de divagation énergétique

Dans les centaines de pages qui suivent, le rapporteur présente notre état de santé énergétique tel qu’il ressort des auditions et des documents consultés ; il tente de retracer le récit de 30 ans de politiques énergétiques.

En trois décennies, force est de constater que la France a accumulé un retard considérable en termes de souveraineté énergétique (chapitre 1).

Les auditions menées ont permis d’écarter la notion utopique d’indépendance énergétique au sens d’une autonomie et d’une complète maîtrise de sa production d’énergie. Au contraire, la notion de souveraineté énergétique a montré tout son sens et tout son intérêt, entendue comme la liberté de définir sa politique et de choisir ses options énergétiques, la réduction de nos dépendances, la résilience de notre système énergétique face aux crises.

Au fil des trente dernières années, notre mix énergétique a finalement peu évolué et ses fragilités se sont accrues : dépendances multiples aux énergies fossiles importées qui se raréfient et s’épuiseront à l’horizon de quelques décennies ; très faible développement des moyens de maîtrise de la demande ainsi que des énergies renouvelables thermiques pourtant plus à même de remplacer certaines énergies fossiles.

En particulier, notre mix électrique, qui est quasi-intégralement domestique, pilotable et est déjà décarboné, s’est comme affaibli de l’intérieur. Le besoin de maintenance a été mal anticipé et du retard a été pris sur le renouvellement de notre parc nucléaire ; l’installation de capacités de production d’énergies renouvelables électriques, intermittentes et aux dépendances industrielles majeures, reste limitée.

Ce retard trouve ses racines dans une dérive progressive de trente ans, dans laquelle chacun porte une part de responsabilité (chapitre 2).

La période de la fin des années 1990 au début des années 2010 constitue comme une décennie perdue.

L’achèvement du plan Messmer et l’excédent de production électrique, via l’énergie nucléaire, par rapport à la consommation de l’époque (qui s’est traduit pendant des années par une exportation d’électricité décarbonée et constituait une marge face aux aléas de production) a donné aux dirigeants une forme d’illusion surcapacitaire – illusion au regard du besoin anticipable mais non anticipé, pour réussir la transition écologique, de disposer de davantage d’électricité ; illusion au regard du défi que constituerait le renouvellement du parc nucléaire.

Malgré des annonces favorables à l’énergie nucléaire dans les années 2000, l’intendance ne suit pas : la guérilla fratricide entre EDF et AREVA au sein de la filière n’est pas arrêtée par les pouvoirs publics, dans un contexte d’explosion de la dette d’EDF, à qui pourtant l’État a demandé que lui soient servis d’importants dividendes ; la décision de construire un EPR actée en 2005 apparaît à la fois précipitée et non inscrite dans un plan industriel global ; l’anticipation de la maintenance et du renouvellement du parc est peu présente.

Par ailleurs, l’émergence de nouveaux objectifs énergétiques – efficacité énergétique, sortie des énergies fossiles, développement des énergies renouvelables – n’a été que très partiellement accompagnée d’une ambition industrielle, qui implique en permanence de la recherche, du soutien de filière et de l’investissement dans les compétences.

Enfin, la fin des années 2000 et le début des années 2010 resteront irrémédiablement les années de la conception d’un cadre européen néfaste pour le modèle français. L’idée de consolider les débouchés à l’export de notre électricité a conduit à fragiliser EDF en France et en Europe, à installer une épée de Damoclès sur nos concessions hydroélectriques, et à créer un marché de l’électricité répondant à des préoccupations d’allocation des marges plutôt que de réussite industrielle et de sécurité d’approvisionnement à coût raisonnable.

Après ces années de latence, les années 2012-2017 sont venues aggraver lourdement la situation.

Paradoxalement, alors même que des outils de planification sont mis en place à l’instar de la programmation pluriannuelle de l’énergie, ces outils sont peu ou mal utilisés.

Ainsi les prévisions de consommation électrique demandées à RTE ne couvrent-elles que le court ou moyen terme, sans lien avec les objectifs climatiques pourtant bien connus, ni avec le temps long que requiert l’industrie du secteur énergétique. En 2015 par exemple, trois trajectoires sur cinq prévoient une baisse ou une quasi-stagnation de la consommation électrique dans les années suivantes. Dans le même temps, l’intégration des échanges européens conduit à penser la sécurité d’approvisionnement du pays à la maille continentale, et non plus seulement française : on compte sur les importations en cas de crise.

En ce sens, la loi de 2015, ses objectifs chiffrés dont les « 50 % » et le plafonnement de la capacité de production nucléaire, suite logique de l’engagement politique pris en 2012, constituent un contre-exemple de politique énergétique. L’absence assumée d’étude d’impact et de réflexion approfondie préalable, pour une loi aussi structurante sur notre modèle énergétique et sur notre réseau électrique au regard de l’intermittence de certaines énergies, aura marqué la commission d’enquête. Le choix de développer les énergies renouvelables électriques sans y adjoindre les moyens industriels nécessaires, et forcément en concurrence du parc nucléaire, s’est visiblement fait avant tout au détriment de la sortie des énergies fossiles.

Si cette loi ne peut porter seule la responsabilité de la fragilisation de la filière nucléaire, elle a sans conteste adressé un signal destructeur à un moment crucial…sans pour autant déclencher d’accélération suffisante des énergies renouvelables – accroissant encore davantage le mur énergétique. En miroir, le retard pris et non suivi sur le chantier de l’EPR rendait d’autant plus difficile la capacité à envisager le renouvellement d’un parc dont la maintenance post-40 ans commençait à peine.

Après ces années d’inconsistance énergétique, depuis 2017, le cours de la politique énergétique s’est avéré contrasté : après la poursuite de décisions dommageables, largement issues du passé récent, le pays a disposé pour la première fois d’outils de prévisions énergétiques globaux et des décisions structurantes ont été annoncées.

L’arrêt de la centrale de Fessenheim – qui n’était pas une fatalité même en 2017 –, la suspension du projet de 4ème génération nucléaire ASTRID sans alternative industrielle ou expérimentale à la hauteur, la révision seulement partielle de la PPE ont de facto continué à affaiblir la filière nucléaire.

Pourtant, dans le même moment, la rationalité industrielle et électrique faisait œuvre avec le retour d’expérience du chantier de l’EPR, la commande d’une prévision énergétique qui parte des objectifs climatiques et industriels et l’instruction de la décision de lancer de nouveaux réacteurs au design simplifié.

Ce sont ces éléments, objectifs et circonstanciés, qui ont conduit, quoique tardivement, à une relance sans précédent du projet nucléaire enfin concomitant, et non rival, de l’accélération des énergies renouvelables. La création d’une loi de programmation, le choix de se projeter dans un monde où l’électricité est davantage demandée, l’annonce de la volonté de construire 6 EPR et de réfléchir à la construction de 8 autres, les projections de parcs éoliens offshore constituent autant de marqueurs forts qui viennent inverser une tendance lourde de la politique énergétique française depuis 30 ans – tous ces marqueurs demeurent à concrétiser dans les prochains mois et années.

* * *

Six erreurs, six leçons, six chantiers pour les trente prochaines années

De ces trois décennies, le rapporteur en déduit six grandes erreurs énergétiques, six leçons générales à en tirer et six chantiers opérationnels à mettre en œuvre dès demain pour les décennies à venir (Chapitre 3).

Les six erreurs de notre politique énergétique

1. Prévisions énergétiques : avoir sous-estimé nos besoins d’électricité au regard de nos objectifs écologiques et de la sortie nécessaire des énergies fossiles, sans réflexion de long terme sur nos ambitions industrielles et climatiques.

2. Opposition des énergies renouvelables électriques et du nucléaire : s’être focalisé sur le mix électrique, alors qu’il est déjà pilotable et décarboné, et l’avoir fait forcément au détriment de la sortie des énergies fossiles qui entraîne des défis immenses comme l’électrification des usages et l’impact sur le réseau, la capacité à assumer une part de sobriété énergétique, etc.

3. Parc nucléaire : ne pas avoir anticipé la prolongation de la durée de vie des centrales nucléaires ainsi que leur renouvellement en série industrielle et non en un chantier isolé, ce qui a fragilisé à la fois la filière nucléaire, ses compétences et la capacité du pays à se relancer dans un chantier d’envergure.

4. Énergies renouvelables : ne pas avoir construit plus vite de filières industrielles d’énergies renouvelables pour remplacer les énergies fossiles, à mesure que des objectifs étaient fixés.

5. Marché européen : avoir laissé se construire depuis 20 ans un cadre qui a fragilisé le modèle énergétique français et EDF, au travers de la loi NOME, du dispositif de l’ARENH, du statut des concessions hydroélectriques et des règles d’échanges de l’électricité.

6. Recherche : avoir arrêté le réacteur Superphénix en 1997 et ne pas avoir préservé notre avance dans la recherche et le développement de la 4ème génération post‑2019.

De ces décennies, le rapporteur tente également de tirer six leçons générales qui méritent d’être soulignées et qui, si elles apparaissent plus évidentes en 2023 que par le passé, pourraient à nouveau être négligées ou mises de côté, contre les lois élémentaires de la physique et de l’industrie, dans un futur plus ou moins proche.

Six leçons énergétiques pour les 30 prochaines années

1. Le temps long compte : il nous faut mettre en cohérence (via RTE et d’autres organismes publics) nos ambitions climatiques (baisse des émissions), industrielles (réindustrialisation) et énergétiques (capacité à produire telle ou telle énergie en France) sur une échelle de temps compatible, soit plusieurs décennies.

2. L’énergie, via l’électricité, n’est pas un bien comme un autre : au sein de l’Union européenne, chaque pays défend d’abord son mix énergétique, la France doit également défendre son mix électrique pilotable et décarboné.

3. L’énergie est une industrie, la 3ème industrie française : nous avons besoin de continuer à maîtriser toute la chaîne de valeur d’un secteur énergétique et de disposer des compétences, mais aussi de choisir les technologies et les sources d’énergie renouvelables, dont l’hydraulique est la plus importante et la seule pilotable, les plus rentables et les plus à même d’assurer notre sécurité d’approvisionnement.

4. L’électricité ne fait pas tout : il ne faut pas se focaliser uniquement sur l’électricité alors que sa production est déjà quasi-intégralement décarbonée en France, mais aussi, par exemple, accélérer le développement des réseaux de chaleurs, des ENR thermiques pour remplacer les énergies fossiles.

5. La maîtrise de la demande se prépare : l’efficacité énergétique atteignable dans le parc résidentiel doit être mieux évaluée et dotée des compétences nécessaires ; la sobriété se prépare en amont, dans les mentalités.

6. Sans recherche, nous sommes condamnés à avoir du retard : la Recherche a besoin de visibilité et de moyens pour anticiper les 5 prochaines décennies : fermeture du cycle dans l’industrie nucléaire ; stockage massif de l’électricité pour le réseau ; recyclage des matériaux critiques, etc.

Nous nous trouvons donc aujourd’hui face à un mur énergétique inédit qui ne se résoudra que par la sobriété et l’efficacité énergétique et par l’augmentation de notre production d’énergie décarbonée, au premier rang notre production d’électricité. Alors que notre mix électrique est fragile, notre énergie devra provenir de sources pilotables, décarbonées, et moins vulnérables.

Le rapporteur en déduit six chantiers opérationnels, déclinés en 30 propositions, pour redonner à la France un destin énergétique.

1. Se doter d’une ambition énergétique pour les 30 prochaines années au moins, qui se traduise dans une loi de programmation étayée scientifiquement et industriellement à cet horizon et qui intègre pleinement l’augmentation considérable de la consommation d’électricité compatible avec nos ambitions climatiques et industrielles.

La France a besoin de se doter d’une loi de programmation compatible avec les exigences de l’industrie et du climat ; une loi aux objectifs étayés par les enseignements des institutions scientifiques et techniques, qui couvre plusieurs décennies et qui fait l’objet d’une préparation et d’un suivi par le Parlement (propositions 1, 2 et 3). Cet horizon devra assumer que nos objectifs industriels et climatiques imposent une augmentation considérable de la production d’électricité, et que ce fossé électrique (entre nos capacités actuelles et nos besoins dès la prochaine décennie) ne pourra être comblé que par le recours simultané à la sobriété, au développement d’énergies renouvelables et à une relance massive de l’industrie nucléaire.

Ce nouveau cap doit s’accompagner d’un pilotage adéquat reposant sur la réintégration de la direction générale de l’énergie au sein du ministère en charge de l’industrie, le suivi par les administrations de nos vulnérabilités et la révision de notre doctrine de sécurité d’approvisionnement électrique (propositions 4 et 5).

2. Cadre européen : réformer, dans l’année et en profondeur, le marché européen, en lien avec nos choix industriels nationaux, et suspendre ou revoir les règles qui en l’état menacent notre industrie : l’ARENH, le statut des concessions hydroélectriques ; exiger le respect du traité de Lisbonne et donner un nouvel élan au traité Euratom.

Le rapporteur, profondément pro-européen, insiste sur l’impérieuse et urgente nécessité de réformer l’ensemble du cadre européen en matière de politiques énergétiques : la France doit cesser de subir des règles économiques qui fragilisent son industrie au mépris du principe de subsidiarité et sortir, le temps de négocier la réforme, du mécanisme de l’ARENH ; notre pays doit en tout cas défendre son patrimoine hydroélectrique et électronucléaire et redonner un élan au traité Euratom de 1957, fondateur, qui prévoit déjà la coopération scientifique et technique des États en matière nucléaire (propositions 6 à 9).

3. Décarboner notre mix énergétique en accélérant les efforts de sobriété et d’efficacité et en s’appuyant sur les énergies renouvelables thermiques

Dans les trente dernières années, les débats ont eu tendance à se focaliser sur le mix électrique français, pourtant décarboné quasi-entièrement, au détriment de notre dépendance beaucoup plus forte et problématique aux énergies fossiles importées.

La réduction de cette dépendance passe par la poursuite de la réduction de notre consommation d’énergie et la pérennisation du plan de sobriété, par la décarbonation de tous nos secteurs dont les transports, par la rénovation énergétique dont les dispositifs doivent être rendus plus efficaces – ainsi que par le développement des énergies renouvelables thermiques, largement sous-exploitées dans leur potentiel ces dernières décennies, alors qu’elles peuvent constituer un substitut direct aux énergies fossiles (propositions 10 à 13).

4. Renforcer notre souveraineté sur toute la chaîne de valeur et être à la hauteur des besoins en compétences du secteur énergétique et en particulier d’électricité

Parce que c’est une industrie, la production énergétique requiert une vision de long terme et un soutien sur l’ensemble de sa chaîne de valeur, de l’approvisionnement en ressources (et en particulier en matériaux critiques indispensables à l’électrification des usages) aux débouchés industriels, avec un enjeu central : la capacité à faire émerger les compétences nécessaires, en quantité et en qualité, dans les prochaines années, autant en matière de rénovation énergétique que d’industrie nucléaire (propositions 14, 15 et 30).

5. Parc nucléaire : Refaire de la filière nucléaire la grande force française, et en particulier établir un plan évolutif de fermeture de nos centrales au fur et à mesure que l’ASN en décidera et préparer en conséquence le renouvellement complet du parc, ainsi que le renforcement du cycle du combustible ; après évaluation scientifique, arbitrer entre l’accélération de la recherche sur le multirecyclage en REP et changer d’échelle sur la recherche 4ème génération (sans pré-choix technologique)

Les défis auxquels est confronté notre parc nucléaire sont immenses : ils doivent être pleinement identifiés, mesurés, rendus transparents et traités un par un, qu’il s’agisse de l’approvisionnement en uranium et de nos capacités de (ré)enrichissement, des besoins d’adaptation au dérèglement climatique, de l’impact du vieillissement sur le fonctionnement des réacteurs, et bien entendu du rythme et de l’ampleur du renouvellement du parc (propositions 16 à 23 et 27).

Au-delà de ce renouvellement, devenu urgent parce qu’il a été insuffisamment anticipé, la France doit rattraper le retard pris en matière de recherche et relancer activement des programmes d’ampleur sur la 4ème génération, seule en mesure de changer d’échelle nos besoins en uranium importé et de réduire nettement, sans la résoudre à ce stade, la question des déchets (propositions 24 à 26).

6. Énergies renouvelables : sur le fondement d’études de rentabilité énergétique et de coût complet, lancer un plan d’installation contraignant de certaines sources ENR sur le territoire

Face au mur énergétique qui se présente à courte échéance, avant même que de nouveaux réacteurs nucléaires puissent être construits, même intermittentes, les énergies renouvelables électriques seront indispensables et complémentaires d’une production électrique pilotable.

Le rapporteur propose donc, outre le réinvestissement dans les centrales hydroélectriques, de continuer à accélérer le déploiement des sources renouvelables électriques jugées les plus rentables d’un point de vue énergétique, après une étude approfondie de RTE, prenant notamment en compte le facteur de charge, la minimisation de l’intermittence, l’acceptabilité sociale, la consommation de foncier, etc. Il souligne enfin, en particulier, que la volonté de construire 50 parcs éoliens offshore doit être concrétisée par le lancement d’appels d’offre prenant en compte la dimension industrielle européenne et française, et par la poursuite de la simplification des procédures et délibérations qui ne permettront pas de répondre à l’urgence énergétique (propositions 28 et 29).

Ces 30 recommandations n’ont une chance d’être développées, adoptées, mises en œuvre sérieusement et de manière pérenne qu’à deux conditions qui ont pu manquer par le passé :

Instruire scientifiquement, technologiquement et industriellement les options qui sont proposées ;

Faire émerger un consensus national, républicain, autour de l’urgence énergétique et de la nécessité pour y parvenir de combiner des lignes souvent opposées à tort : sobriété et production, développement de l’énergie nucléaire comme des énergies renouvelables efficaces.

Ce rapport constitue donc avant tout une interpellation aux gouvernements et parlements d’aujourd’hui et de demain, qui partagent la responsabilité de donner un destin énergétique, c’est-à-dire une ambition à la fois écologique et souveraine, à la France.

— 1 —

chapitre ier :
En TROIS dÉcennies, la France a accumulÉ un retard considÉrable en termes de souverainetÉ ÉnergÉtique

Invitée à s’interroger sur la « perte d’indépendance et de souveraineté énergétique de la France », la commission d’enquête a débuté ses travaux par un état des lieux des concepts dont il était question afin de déconstruire certains mythes (I). La commission d’enquête a ensuite effectué un bilan précis de la situation actuelle du mix énergétique français. Le rapporteur en tire un constat très préoccupant : le mix énergétique du pays est actuellement soumis à des dépendances fortes et nombreuses, qui vont s’aggraver (II).

I. Si l’indÉpendance ÉnergÉtique est un leurre, la souverainetÉ Énergétique doit être un objectif majeur de notre politique

Au terme du travail mené sur les concepts de souveraineté et d’indépendance énergétique, le rapporteur souligne que si l’enjeu de la politique énergétique est d’assurer les besoins en énergie tout en décarbonant sa production (A), l’indépendance énergétique, au sens de l’autonomie de production, est quant à elle un mirage (B). En revanche, la souveraineté énergétique, au sens de liberté du choix fondant le système énergétique français constitue une aspiration légitime et nécessaire (C).

A. UN ENJEU CENTRAL : DISPOSER DE L’ÉNERGIE DONT NOUS AVONS BESOIN TOUT EN DÉCARBONANT SA PRODUCTION

Présente partout autour de nous, l’énergie – la force en action ([1]) – constitue l’élément essentiel à l’existence de notre environnement, de notre système et de notre société. Elle est le « déterminant de ce qui fait notre monde » ([2]). Ce bien singulier, « indispensable à toute activité humaine » ([3]) pour reprendre les termes de M. Jacques Percebois, professeur et directeur du Centre de recherche en économie et droit de l’énergie, permet de se déplacer, de se chauffer, de produire, d’éclairer, de réfrigérer ou encore d’alimenter les équipements électriques qui font le confort de la vie moderne, et plus simplement, elle nous permet de vivre.

Pourtant, les principales sources d’énergie que nous utilisons sont limitées. La crise énergétique actuelle et les alertes émises par le gestionnaire français Réseau de transport d’électricité (RTE) avant l’hiver quant à un risque élevé de tensions sur le réseau électrique français en janvier 2023 ont replacé l’énergie au cœur des préoccupations et rappelé, s’il en était besoin, combien l’énergie est une ressource indispensable au bon fonctionnement de la société.

Parce que l’énergie est vitale et que celle que nous utilisons est limitée, il est nécessaire d’organiser et de planifier sa gestion – c’est l’objectif des politiques énergétiques.

Répondre à ces besoins peut passer par le recours à l’énergie sous des formes et en provenance de sources diverses (1), l’objectif étant d’équilibrer l’offre et la demande en énergie (2) ce qui, s’agissant de l’électricité, impose de tenir compte de contraintes spécifiques (3).

1. La réponse aux besoins énergétiques repose sur des sources et des formes variées d’énergie

L’énergie désigne une capacité à agir, à fournir du travail, quels qu’en soient les modes : mettre une masse en mouvement, engendrer un changement de température, un changement d’état de la matière, transmettre une information, etc. Elle est qualifiée d’énergie primaire lorsqu’elle est considérée brute, telle que tirée ou extraite de l’environnement, et d’énergie secondaire voire finale lorsqu’elle est considérée telle que transformée et utilisée par son consommateur, après d’éventuelles déperditions.

a. L’énergie prend différentes formes en fonction de son utilisation

L’énergie prend différentes formes : elle peut être mécanique, thermique, chimique, lumineuse ou nucléaire.

L’énergie mécanique est définie comme la somme de l’énergie cinétique (celle du mouvement) et de l’énergie potentielle de pesanteur. L’énergie mécanique est une forme d’énergie qui peut être utilisée pour effectuer du travail en utilisant des objets en mouvement ou en modifiant leur position. Les applications de l’énergie mécanique sont vastes et variées : le transport (véhicules motorisés : la combustion interne convertit l’énergie chimique du carburant en énergie mécanique qui fait avancer le véhicule ; avions et trains qui utilisent des turbines pour convertir l’énergie mécanique en énergie cinétique) ; machines-outils ; bâtiments et infrastructures (chauffage et climatisation, éclairage, ventilation, ascenseurs, etc.) ; appareils électroménagers (pales, roues, autres pièces) ; activités de tous types (loisirs et sports, parcs d’attractions, remontées mécaniques, etc.).

L’énergie mécanique est donc omniprésente. Elle peut être stockée par voie hydraulique, par la compression ou par des volants d’inertie et peut être convertie en énergie électrique.

L’énergie thermique est l’expression de l’énergie sous forme de chaleur. Elle est provoquée par l’énergie cinétique issue de l’agitation d’atomes et de molécules dans un corps solide, liquide ou gazeux. L’énergie thermique est utilisée dans de nombreux domaines, tels que la production d’électricité : les centrales électriques à combustion brûlent du combustible (charbon, gaz naturel, pétrole) pour chauffer de l’eau et produire de la vapeur. Cette vapeur est ensuite utilisée pour faire tourner une turbine qui génère de l’électricité, la cuisson, le chauffage et la climatisation des bâtiments, la fabrication de produits industriels (de nombreux produits industriels nécessitent de la chaleur pour leur fabrication : par exemple, les usines de production de verre, de métal et de céramique utilisent toutes l’énergie thermique pour fondre et façonner les matériaux).

Elle peut aussi être utilisée pour produire de la force mécanique et de l’énergie mécanique (exemple du moteur à combustion). Elle peut également être stockée dans des matériaux isolants tels que la laine de verre, la mousse polyuréthane ou le polystyrène expansé.

L’énergie chimique est stockée dans les molécules jusqu’à sa libération au cours d’une réaction chimique. Les atomes des molécules sont maintenus ensemble par des liaisons chimiques qui contiennent de l’énergie potentielle. Lorsqu’une réaction chimique se produit, ces liaisons peuvent être rompues et l’énergie stockée dans les liaisons peut être libérée sous forme d’énergie cinétique, thermique ou électrique.

L’énergie lumineuse est l’énergie créée et transportée par les ondes lumineuses. Elle est utilisée à la fois pour produire de l’électricité, de la chaleur, pour permettre la croissance d’organismes vivants, pour éclairer, pour transmettre de l’information (fibre optique), pour soigner (traitement de maladies de peau, médecine laser…).

L’énergie nucléaire est une forme d’énergie libérée par un noyau atomique. L’énergie nucléaire n’est pas une forme d’énergie chimique : contrairement aux réactions chimiques, qui ne modifient que les électrons autour du noyau, les réactions nucléaires modifient directement le noyau atomique. L’énergie nucléaire peut être provoquée de deux façons :

– par la fission nucléaire : l’énergie est libérée lorsqu’un noyau atomique se divise en deux (parfois trois) noyaux plus petits. Cela n’est possible que si le noyau est dit “fissile”, c’est-à-dire susceptible de subir une fission, quelle que soit l’énergie des neutrons qui les percutent. Ce phénomène est provoqué lorsqu’un neutron collisionne un noyau fissile (le cas pour les isotopes 233 et 235, voire 238 d’uranium et des isotopes 239 et 241 du plutonium), ce qui dégage une grande quantité d’énergie. L’essentiel de l’énergie est emporté sous forme d’énergie cinétique par les produits de fission, qui bousculent les autres atomes. Les produits de fission perdent alors de la vitesse et génèrent de la chaleur. L’énergie cinétique est transformée en énergie thermique. Chaque fission produit entre deux et trois neutrons d’énergie cinétique élevée. Ces derniers interagissent alors avec un autre noyau fissile, qui provoquent de nouvelles fissions : c’est la réaction en chaîne.

– par la fusion nucléaire : deux noyaux légers, chargés positivement fusionnent pour créer un atome lourd. Cela libère une quantité d’énergie très importante. La réaction la plus accessible par l’Homme est la fusion d’un atome de deutérium et d’un atome de tritium, qui donne naissance à un atome d’hélium. La fusion est provoquée lorsque deux noyaux chargés positivement se rapprochent, phénomène possible seulement sous très haute température (100 millions de °C).

L’énergie nucléaire est principalement utilisée à des fins de production d’électricité, via l’exploitation de la chaleur produite lors d’une réaction dans une centrale nucléaire. Les réactions de fission produisent de la chaleur, transformée en vapeur qui alimente une turbine raccordée à un alternateur. La puissance mécanique de la vapeur en mouvement est ainsi transformée en électricité. La réaction nucléaire est aussi utilisée pour la fabrication d’armes atomiques, pour la propulsion navale ou encore pour la médecine, pour la radiothérapie et le traitement du cancer.

b. La production d’énergie dépend des sources d’énergie présentes sur notre territoire ou disponibles à l’importation

Ces différentes formes d’énergie proviennent de sources variées, des sources non renouvelables, présentes en quantité limitée sur Terre, ou des sources renouvelables, considérées comme inépuisables à l’échelle du temps humain.

Le sous-sol de la Terre est composé d’éléments exploitables par l’Homme pour produire de l’énergie. Les sources d’énergies dites fossiles sont des matières premières disponibles sous la surface de la Terre et issues de la décomposition de matières végétales et organiques. On appelle ces résidus des hydrocarbures, en raison de leur composition uniquement constituée de carbone et d’hydrogène.

Les sources fossiles proviennent des dépôts de matières appelés sédiments, riches en matière organique, qui s’enfoncent et se solidifient dans la croûte terrestre au cours des millions d’années : c’est la roche mère. À partir d’une certaine pression et profondeur, la roche mère se transforme en kérogène (état intermédiaire entre la matière organique et les hydrocarbures). Celle-ci commence à générer des hydrocarbures (pétrole, gaz naturel et de schiste, charbon…) à partir de 2 000 mètres de profondeur, distance d’enfouissement où la température du sous-sol atteint 100 °C. Si les énergies fossiles constituent une énergie accessible puisque l’Homme maîtrise son extraction et son exploitation, son acheminement et son stockage, ces énergies ont deux inconvénients majeurs : elles participent, lors de leur combustion, à l’émission de gaz à effet de serre (GES) et elles sont dites limitées puisque non renouvelables à l’échelle de temps humain.

– Le pétrole : le kérogène transformé entre 2 000 et 3 800 mètres. Cet intervalle se nomme la « fenêtre à huile ». Le pétrole est utilisé comme source d’énergie pour la production de chaleur, d’électricité, pour alimenter les véhicules à essence, pour la production de produits chimiques, comme matière première pour la fabrication de plastiques, de caoutchouc synthétique, de médicaments, de cosmétiques, de peintures, de vernis.

Selon l’IFP Énergies nouvelles (IFPEN) ([4]), les réserves prouvées de pétrole sont estimées à 1732 Gb au niveau mondial à fin 2020, soit 53 ans de production au rythme de 2021. En intégrant l’ensemble des ressources pétrolières hors huiles extra lourdes et schistes bitumineux ce ratio atteint environ 189 ans. Malgré l’épuisement des réserves, le pétrole constituait toujours l’énergie la plus consommée en 2019 pour 31 % de la consommation mondiale d’énergie primaire ([5]).

– Un mélange gazeux d’hydrocarbures : le gaz (naturel et de schiste). Quand l’enfouissement de la roche mère se poursuit entre 3 800 et 5 000 mètres, la production d’hydrocarbures liquides atteint un pic. Les liquides produits deviennent de plus en plus légers et passent à l’état gazeux. Cet intervalle de profondeur se nomme « fenêtre à gaz ». Le gaz est composé principalement de méthane, mais peut aussi contenir des quantités variables d’éthane, de propane, de butane ainsi que d’autres composés organiques. Il est produit à partir de la décomposition de matière organique sous des conditions de température et de pression élevées. Le gaz est utilisé comme source d’énergie pour la production de chaleur, d’électricité et pour alimenter les véhicules à gaz.

Selon l’IFPEN ([6]), les réserves prouvées de gaz naturel sont estimées à 4 036 Gm3 au niveau mondial à fin 2020, soit 47 ans de production au rythme de 2021. Ce ratio calculé en intégrant l’ensemble des ressources gazières atteint environ 200 ans. Or, en 2019, le gaz naturel constituait la troisième énergie la plus consommée – 23 % de la consommation mondiale d’énergie primaire ([7]).

Le gaz de schiste est un type particulier de gaz naturel qui se trouve dans les formations rocheuses dites de schiste. Il est produit à partir de formations de roche mère ou de roche-mère non conventionnelle, qui contiennent des quantités importantes de gaz piégées dans leurs pores. En 2016, les réserves mondiales de gaz de schiste techniquement récupérables atteignaient 214,5 milliers de milliards de mètres cubes soit 61 années de production au rythme de 2016 ([8]) – les conséquences environnementales du processus d’extraction conduisent toutefois certains pays, notamment la France ([9]), à stopper l’exploitation de ses ressources.

– Le charbon : roche sédimentaire combustible. Le charbon est une roche solide formée à partir de matière organique, d’animaux morts et de végétation, qui a été comprimée et recristallisée au fil des millions d’années. Le charbon est principalement composé de carbone, mais contient également des quantités variables d’hydrogène, d’azote, de soufre, et d’oxygène. Il est généralement classé en trois types : le charbon anthracite, le charbon bitumineux et le charbon lignite, selon son degré de maturation et sa qualité énergétique. Il est une source fossile utilisée comme source d’énergie depuis des millénaires, principalement pour la production de chaleur et d’électricité. Il est également utilisé dans la production d’acier et dans certaines industries chimiques.

Selon l’IFPEN ([10]), les réserves prouvées de charbon sont estimées à 1 074 Gt au niveau mondial à fin 2020, soit 131 ans de production au rythme de 2021. En 2019, le charbon restait la deuxième énergie la plus consommée – 27 % ([11]).

Le rapporteur ne peut donc que rappeler ce constat alarmant : à ce rythme de production et au degré actuel de connaissance des réserves, les sources d’énergie qui représentent près de 80 % de la consommation énergétique mondiale seront épuisées dans une cinquantaine d’années.

Les sources nucléaires sont des éléments utilisables comme combustibles. Seuls les isotopes atomiques sont mobilisables pour libérer de l’énergie. Un isotope est un atome qui possède, dans sa structure atomique, le même nombre d’électrons que de protons pour rester neutre, mais qui, en son noyau, a un nombre de neutrons différent. Les propriétés chimiques sont inchangées alors que les propriétés physiques sont différentes (l’atome est stable ou radioactif).

Selon l’Agence internationale de l’énergie atomique, on trouverait environ 8,1 millions de tonnes d’uranium naturel sur la planète, soit environ 130 ans de réserve grâce aux mines actuelles au rythme de production actuel et le double de temps en y intégrant les réserves estimées ([12]). L’énergie nucléaire représentait en 2021 environ 5 % de la consommation d’énergie primaire mondiale.

	Type	Caractéristique	Présence dans l’uranium naturel	Utilisation
Uranium 235	Isotope naturel de l’uranium	Fissile	0,7 %	Réacteurs à eau légère Réacteurs à sels fondus Réacteurs à neutrons rapides (RNR) Réacteurs uranium naturel graphite gaz (UNGG)
Uranium 238	Isotope naturel de l’uranium	Fertile	99,3 %	Réacteurs RNR Réacteurs UNGG
Uranium 233	Produit à partir de thorium 232	Fissile	-	Réacteurs à eau légère Réacteurs à sels fondus Réacteurs RNR
Plutonium 239	Produit à partir d’uranium 238	Fissile	-	Réacteurs RNR
Plutonium 241	Produit à partir de plutonium 240	Fissile	-	Réacteurs RNR

Source : rapporteur.

En complément des sources géologiques, d’autres sources d’énergies naturelles sont mobilisables et considérées comme inépuisables à l’échelle du temps humain : les sources d’énergies renouvelables comme le soleil, les masses d’air, l’eau, la biomasse et la chaleur du sous-sol terrestre.

La Terre tire toute son énergie d’une seule source : le soleil. Il émet des photons, particules élémentaires qui transportent de l’énergie dans un champ électromagnétique, qui n’ont ni charge ni masse et qui interagissent avec la matière en créant des électrons libres ou en excitant des atomes et des molécules. Par exemple, cela se produit lorsque la lumière frappe une cellule photoélectrique. Le rayonnement solaire, à travers les photons qu’il émet, permet de produire de l’énergie selon trois technologies différentes :

– la technologie solaire photovoltaïque est la seule permettant de produire directement de l’électricité. C’est au sein des cellules photovoltaïques, qui composent les panneaux, que les particules de lumière du soleil transfèrent leur énergie aux électrons d’un matériau semi-conducteur. Ces électrons se mettent alors en mouvement et créent un courant électrique collecté par une grille métallique très fine. Assemblées en série et en parallèle, puis protégées par différentes couches de matériaux afin de former un module photovoltaïque, ces cellules fournissent une tension et un courant électrique.

– l’énergie sous forme thermique peut être extraite du soleil, par des capteurs solaires thermiques, là aussi sous forme de panneaux. À la différence de la technologie photovoltaïque, aucune électricité n’est produite. La chaleur captée est transmise dans des absorbeurs métalliques et réchauffe ensuite un fluide caloporteur qui circule dans un réseau de tuyau, pour alimenter un chauffage central ou produire de l’eau chaude sanitaire.

– la technologie thermodynamique permet de produire de l’électricité indirectement : le rayonnement solaire est transformé en chaleur, puis cette chaleur permet de produire de l’électricité. Le principe du solaire thermodynamique est de concentrer les flux de photons du rayonnement solaire à l’aide d’un dispositif optique (composé de miroirs) afin que l’énergie qu’ils comportent puisse chauffer un fluide caloporteur à une température élevée de 400 °C à 1,000 °C, permettant par la suite de produire de l’électricité par le biais de turbines à vapeur ou à gaz. Les principaux avantages de cette technologie sont le stockage partiel de l’énergie sous forme thermique et la production d’électricité à plus grande échelle ([13]).

Le vent est issu de l’énergie primaire du soleil. Le soleil chauffe la Terre de manière inégale et les continents chauffent ainsi l’air. L’air chaud augmente en volume, est plus léger et rencontre un air froid en altitude. C’est à partir de la différence de pression entre des masses d’air chaud et d’air froid que naît le vent. Le mouvement des masses d’air peut être exploité : l’énergie cinétique du vent est convertie par un système en énergie mécanique qui actionne un générateur d’électricité.

Le mouvement de l’eau est historiquement utilisé par l’Homme à des fins énergétiques. Les premiers moulins à eau remontent en effet à l’Antiquité. L’énergie hydraulique est produite par l’utilisation de la force de l’eau pour générer de l’électricité. Cela peut se faire par plusieurs moyens.

Le barrage hydraulique est la méthode la plus répandue pour transformer l’énergie de l’eau en électricité. Dans la partie supérieure, l’eau et par extension son énergie potentielle est stockée. À sa chute, son énergie potentielle de pesanteur est convertie en énergie cinétique (en mouvement de l’eau, avec une vitesse et une accélération) qui actionne des turbines raccordées à un alternateur générateur d’électricité.

Dans le cas des marées, le flux et le reflux de l’eau permet de produire de l’électricité. À la marée montante, l’eau est stockée dans un réservoir puis libérée quand la différence de hauteur entre le niveau de la mer et le niveau du bassin est suffisamment importante. L’énergie marémotrice est alors captée et convertie soit en énergie mécanique (moulin à eau) soit en électricité à l’aide de turbines et d’alternateurs.

Dans le cas des courants marins, l’énergie cinétique des flux d’eau peut être captée pour créer de l’énergie mécanique puis transformée en électricité : c’est l’hydrolienne.

Enfin, les mouvements de la houle, c’est-à-dire des ondes qui se propagent dans l’eau au contact du vent, forment de l’énergie houlomotrice. Plusieurs technologies sont à l’étude afin de récupérer l’énergie houlomotrice et de la transformer en électricité comme les colonnes d’eau oscillantes (l’oscillation de l’eau agit comme un piston qui comprime de l’air afin d’actionner une turbine productrice d’électricité), ou encore les systèmes à déferlement (l’eau remplit un bassin surélevé puis l’eau est libérée en passant par une turbine productrice d’électricité).

L’énergie de rayonnement du soleil agit directement sur les matières organiques d’origine végétale, animale, bactérienne ou fongique. La biomasse désigne l’ensemble de ces matières qui peuvent se transformer en énergie potentielle chimique. Les matières permettent de produire l’électricité et/ou de la chaleur par trois grandes méthodes :

– par la combustion : le bois, les déchets, les végétaux, etc. sont directement brûlés et produisent de la chaleur, qui peut être transformée en électricité ;

– par la gazéification : il s’agit d’une transformation thermochimique dans le but d’obtenir un mélange gazeux combustible. La gazéification est utilisée comme source de production de chaleur, d’électricité (gaz sur turbines) ou d’hydrogène ;

– par la méthanisation : les matières sont transformées en biogaz par l’action de micro-organismes. Cette méthode crée deux produits. Le premier est le biogaz avec comme composant principal le méthane. Il est une source d’énergie qui peut être injectée directement dans le réseau de gaz naturel et utilisé pour produire de l’électricité (cogénération). Le second est un résidu, le « digestat », utilisé comme fertilisant.

L’énergie terrestre est l’énergie générée en continu par la chaleur des profondeurs de la Terre. La géothermie consiste à exploiter la chaleur naturelle stockée dans le sous-sol pour produire de l’énergie. L’eau chaude ou la vapeur stockées dans un réservoir souterrain sont utilisées telles quelles ou converties en électricité. La géothermie peut être utilisée pour produire de la chaleur :

– la géothermie pour les bâtiments, piscines, serres, piscicultures… Les réservoirs sont situés en couche peu profonde (quelques dizaines de mètres de profondeur). L’énergie thermique est utilisée pour chauffer des petites installations à l’aide de pompes à chaleur ou pour produire de l’eau chaude sanitaire ;

– les réseaux de chaleur : les réservoirs sont situés en couche moyennement profonde (quelques centaines de mètres). L’énergie captée peut produire du chaud et du froid.

La géothermie peut également être utilisée pour produire du froid, avec ou sans l’utilisation de pompes à chaleur. Le sous-sol devient alors source de froid quand sa température est suffisamment basse pour rafraîchir un bâtiment ; c’est le cas l’été. La chaleur du sous-sol peut aussi être refroidie à l’aide de pompes à chaleur réversibles puis injectée dans un bâtiment.

Enfin, la géothermie profonde, entre 2 000 et 3 000 mètres, peut être utilisée pour produire de l’électricité, à travers deux méthodes :

– en turbinant de la vapeur : l’eau chaude sous pression remontée d’un puits de production perd progressivement de sa chaleur et arrive sous forme d’eau et de vapeur en raison de la perte de pression. La vapeur est utilisée pour actionner une turbine productrice d’électricité ;

– par transfert d’énergie thermique à un fluide : quand l’eau est moins chaude, elle est maintenue sous pression pour dissiper sa chaleur à un second fluide qui se vaporise à basse pression et basse température. La vapeur produite actionne une turbine productrice d’électricité.

Les sources d’énergie sont donc variées et permettent, après récupération et transformation, d’obtenir une énergie qui peut prendre différentes formes.

2. Des besoins assurés par l’ajustement de l’offre et de la demande

La politique énergétique française recherche notamment à établir l’équilibre entre l’offre et la demande. Elle doit permettre de prévoir en continu les formes d’énergie dont les consommateurs ont besoin afin d’adapter l’offre en fonction des sources d’énergie accessibles – celles disponibles sur le territoire (soleil, vent, eau, chaleur) et celles qu’il faut importer (gaz, pétrole, uranium) – et en fonction non seulement de la possibilité et des capacités à transformer ces sources d’énergies en énergie (électricité, chaleur, hydrocarbure), mais aussi de la capacité à stocker et à transporter l’énergie.

Pour que la France dispose de l’énergie dont elle a besoin, à chaque instant, et en dépit de la variabilité de l’offre et de la demande nationale, elle peut agir à la fois sur la production d’énergie et sur la consommation.

a. Le développement de l’offre par le déploiement de capacités de production et par les importations

Du côté de l’offre, il s’agit d’abord de disposer de capacités de production suffisantes et d’anticiper un éventuel volume d’importations complémentaires. Les moyens de production d’un pays varient en fonction des ressources dont il dispose et des technologies qu’il développe selon le mix énergétique qu’il choisit. Disposer de capacités de production nationales suppose :

– d’avoir déployé des installations de production d’énergie – ce qui nécessite d’avoir une maîtrise suffisante des technologies sous-tendant ces installations de production, en disposant des brevets, des savoir-faire et des compétences nécessaires à leur exploitation et à leur maintenance – et d’avoir organisé la bonne disponibilité des matières premières et des matériaux indispensables à la construction et au fonctionnement des moyens de production (par exemple les matériaux critiques pour certaines énergies renouvelables ou l’approvisionnement en uranium pour le cas du nucléaire) ;

– de maintenir ces installations de production en état fonctionnel : parc de production nucléaire, installations de production d’électricité à partir d’énergie renouvelable (hydraulique, éolien, solaire, bioénergie), d’installations thermiques à combustible fossile (centrales à cycle combinée gaz, centrales à charbon, centrales au fioul, turbines à combustion alimentées au fioul ou au gaz, moyens de production thermique décentralisée) ;

– d’organiser l’acheminement de l’énergie du producteur au consommateur, qu’il soit résidentiel ou professionnel, via un réseau de transport et de distribution de l’énergie qui peut prendre différentes formes (par exemple lignes électriques et postes de transformation pour l’électricité, canalisations pour le gaz, raffinage, stockage puis acheminement pour le pétrole). Lorsque, comme c’est généralement le cas, les capacités de production nationales ne suffisent pas pour répondre à la demande, l’offre énergétique d’un pays peut encore s’appuyer sur les importations d’énergie.

Les importations permettent ainsi à un État de bénéficier de formes d’énergie dont il ne dispose pas sur son territoire, de compléter la production nationale, ou de suppléer l’indisponibilité ponctuelle des capacités de production. Cela impose toutefois de disposer des infrastructures nécessaires à l’acheminement de l’énergie : comme dans le cadre de l’acheminement de la production nationale du producteur au consommateur, il s’agit d’organiser les interconnexions au moyen d’un réseau de transport et de distribution bien dimensionné.

Encadré 1 : les réseaux de transport et de distribution des énergies

La distribution des différentes énergies de leurs lieux de production, d’extraction ou de stockage vers leur lieu de consommation est réalisée par des réseaux de transport et de distribution.

Les hydrocarbures, tels que le pétrole et le gaz naturel, sont transportés par pipeline, navires-citernes et camions-citernes pour approvisionner les raffineries et les centrales thermiques. Les produits pétroliers, tels que l’essence et le diesel, sont ensuite distribués par des stations-service et utilisés pour les transports routiers, maritimes et aériens.

La chaleur s’appuie sur un système de distribution de chaleur qui comprend une ou plusieurs unités de production de chaleur, un réseau de distribution dans lequel un fluide caloporteur transporte la chaleur vers des sous-stations d’échange alimentant un réseau de distribution secondaire qui dessert les bâtiments. Les réseaux de distribution de chaleur sont peu étendus puisque la chaleur ne peut être transportée sur de longues distances.

L’électricité et le gaz bénéficient de réseaux de transport et de distribution développés à grande échelle (internationale).

Le gaz est acheminé du lieu d’extraction au lieu de consommation par les gazoducs terrestres ou sous-marins - canalisations permettant le transport du gaz sous pression sur de longues distances -, ou par sa transformation en gaz naturel liquéfié (GNL) – notamment pour le transport en navire méthanier jusqu’au terminal méthanier. Le réseau de transport du gaz permettant d’acheminer le gaz jusqu’aux consommateurs finaux se compose d’un réseau principal le reliant aux réseaux voisins, aux lieux de stockage et aux terminaux méthaniers et d’un réseau régional permettant d’alimenter les réseaux de distribution et les consommateurs raccordés au réseau.

Le réseau d’électricité permet d’acheminer l’électricité depuis les lieux de production – centrales électriques, énergies renouvelables électriques – jusqu’au lieu de consommation.

b. La possibilité de réduire la demande énergétique par l’incitation

Du côté de la demande, il est également possible d’agir pour réduire la consommation d’énergie et maîtriser la consommation énergétique.

Il peut s’agir d’actions aux effets à la fois immédiats et durables, s’inscrivant dans une démarche de sobriété énergétique, concept qui renvoie à l’ensemble des actions et des changements de comportements et de modes de vie permettant de réduire la consommation énergétique.

À plus long terme et au-delà de la sobriété qui renvoie à une baisse de la consommation énergétique, qui se traduit par une réduction ou une évolution des usages, l’efficacité énergétique permet de consommer moins en améliorant les performances des appareils et des installations.

Outre ces différents leviers d’action permettant d’équilibrer l’offre et la demande, il s’avère aussi nécessaire de tenir compte des contraintes physiques pesant sur la gestion de l’électricité.

3. Les spécificités de l’électricité : le besoin d’un réseau adapté et de l’intervention permanente du gestionnaire

L’électricité prend la forme d’un flux d’électrons continu en déplacement dans un circuit électrique – partant des installations de production et allant jusqu’aux sites de consommation. Par construction, elle ne se transporte donc pas comme les autres énergies et se stocke difficilement.

Notions fondamentales sur l’électricité

Courant électrique : il correspond au mouvement de porteurs de charge électrique (électrons) dans un matériau conducteur.

Tension électrique : elle correspond à la force du courant électrique qui circule dans un circuit. Elle est exprimée en volt (V).

Intensité électrique : elle correspond à la vitesse et à la quantité du courant électrique, c’est-à-dire du flux d’électrons dans un conducteur. Elle s’exprime en ampère (A).

Puissance électrique : elle correspond à la vitesse à laquelle l’énergie est délivrée. Elle est le résultat de la tension multipliée par l’intensité et se mesure en watt (W ou joule – J – par seconde).

Production ou consommation d’énergie : elle se définit par la puissance électrique sur un temps donné (watt-heure – Wh – ; kilowatt-heure – kWh – ; etc.).

Facteur de charge : il est le rapport entre le nombre d’heures de fonctionnement réel à pleine puissance et le nombre d’heures de fonctionnement théorique dans l’année. Pour les énergies renouvelables, ce facteur de charge évolue constamment en fonction de la force des vents, de la chaleur, des rayonnements, etc.

Les technologies actuelles ne permettent en effet pas de stocker massivement l’électricité en tant que telle. Le stockage d’électricité est toutefois effectué en convertissant le courant électrique en une énergie stockable ce qui permet de la stocker de quelques minutes à un temps long. Pour cela, le stockage peut être mécanique grâce à des stations de pompage (stations de transfert d’énergie par pompage – STEP –, représentant 99 % des capacités de stockage d’électricité dans le monde), par air comprimé ou par inertie (volant d’inertie). Le stockage peut également être chimique (hydrogène, cf. Encadré 10 : hydrogène actuel et perspectives d’avenir) ou électrochimique (batterie, le plus souvent à lithium-ion ou stockage stationnaire) ([14]).

Le stockage de l’électricité devient stratégique à grande échelle dès lors que l’on développe des énergies intermittentes comme les énergies renouvelables, qui ne produisent pas ou très peu d’électricité pendant certaines périodes. En l’absence de capacités de stockage suffisantes pour répondre en continu à la demande d’électricité, il résulte l’obligation :

– de disposer d’un réseau de transport et de distribution à l’échelle nationale capable de supporter des contraintes fortes liées à la variation de la demande d’électricité – et donc de l’offre. Il doit être en mesure d’assurer un approvisionnement électrique suffisant et continu ;

– de maintenir à tout instant l’équilibre du réseau : la quantité d’électricité produite et injectée dans le réseau doit être égale, à tout moment, à la quantité d’électricité consommée.

Les réseaux de transport et de distribution d’électricité sont des ensembles d’infrastructures physiques constitués de lignes aériennes, de câbles souterrains et de transformateurs. Ils se déclinent sur trois niveaux ([15]) :

– le réseau de grand transport et d’interconnexion (« autoroutes de l’énergie ») supporte une tension électrique importante (225 ou 400 kV) sur de longues distances. En France, il est géré par RTE (réseau de transport d’électricité) et au niveau européen par l’Organisation des gestionnaires de réseaux de transport d’électricité (ENTSO-E) (cf. Encadré 2 : la gestion du réseau européen).

– les réseaux régionaux supportent une tension moyenne (63, 90, 225 kV) à l’échelle régionale. Ils sont gérés par les communes qui ont la possibilité de déléguer la gestion de leurs réseaux à un gestionnaire de réseau de distribution (GRD) (ENEDIS ou des régies ou entreprises locales de distribution (ELD)) ;

– les réseaux de moyenne et basse tensions (400V ou 20kV) desservent les consommateurs finaux.

Tout changement au sein de ce réseau – ajout ou retrait d’une installation de production, de stockage, de consommation – affecte son équilibre et peut nécessiter un raccordement ou une adaptation de celui-ci. Un déséquilibre du réseau peut affecter les équipements raccordés ou entraîner des coupures d’électricité. L’absence d’adaptation des infrastructures du réseau entraîne un dépassement, sur certains axes et à certaines heures de la capacité maximale de transit des lignes concernées (dite congestion du réseau), dont l’occurrence pourrait se multiplier à mesure que la production électrique s’intensifiera ([16]).

Pour répondre à la hausse de la production d’électricité (développement du parc nucléaire, déploiement des énergies renouvelables) le réseau doit être étendu en fonction de la localisation des futures installations de production.

Encadré 2 : la gestion du réseau européen

Au niveau européen, la gestion du réseau d’électricité est assurée et coordonnée par l’Organisation des gestionnaires de réseaux de transport d’électricité (ENTSO-E) qui regroupe 39 gestionnaires de réseau de transport (GRT) de 35 pays.

Pour accentuer la coordination des réseaux, le troisième paquet-énergie de 2009 ([17]) crée le Réseau européen des gestionnaires de réseau, l’un pour le gaz et l’autre pour l’électricité (REGRT, European association for the cooperation of transmission system operators – ENTSO-E).

Le REGRT a pour objectif d’assurer l’approvisionnement électrique permanent, la sécurité et la fiabilité du réseau européen. Pour cela, l’association travaille avec les autorités nationales de régulation d’énergie et la Commission européenne ([18]).

En collaboration avec l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER), le REGRT définit des règles et des codes techniques d’accès au réseau ; il coordonne son exploitation par l’échange d’informations et la mise en place de normes et de procédures de sécurité et d’urgence partagées. Il publie, tous les deux ans, un plan décennal d’investissement dans le réseau, révisé par l’ACER.

a. Les mécanismes de marché pour équilibrer le réseau

En France, RTE (Réseau de transport d’électricité), propriétaire et gestionnaire du réseau d’électricité, a la charge d’assurer un équilibre entre l’offre et la demande en temps réel en surveillant le réseau, en maîtrisant les flux entre régions et entre pays et en anticipant les variations de consommation électrique à différents pas de temps.

Encadré 3 : RTE (Réseau de transport d’électricité)

Créé en 2000 dans le but de préparer l’ouverture du marché de l’électricité, RTE est chargé de gérer le réseau de transport d’électricité. RTE a réalisé un chiffre d’affaires de 4,7 milliards d’euros en 2020, et compte 9 438 collaborateurs.

Les activités de RTE consistent à gérer, exploiter et développer le réseau de transport d’électricité en France, en assurant la continuité et la sécurité de la fourniture d’électricité. Cela comprend la planification et la construction de nouvelles infrastructures, la maintenance des équipements existants, la gestion des flux d’électricité et l’intégration des énergies renouvelables.

La démarche de surveillance et de prévision assurée par RTE s’étalonne du très court terme (temps réel), au long terme (3 ans) voire au très long terme s’agissant des rapports de prospective sur plusieurs décennies (ex : futurs énergétiques 2050) et nécessite :

– de prévoir des trajectoires de consommation – présentées dans ses bilans prévisionnels annuels ;

– de prendre en compte les aléas météorologiques et la disponibilité du parc de production, notamment affectés par les opérations de maintenance s’agissant du parc nucléaire ou par l’intermittence des énergies pour les installations renouvelables.

Les énergies renouvelables sont dites intermittentes, c’est-à-dire que leur disponibilité varie. L’inconstance des éléments naturels (vent, soleil) entraîne des variations de production d’énergie. Cette variabilité de la production, ou intermittence, crée un défi pour l’équilibre des réseaux qui doivent absorber des pics de production dont l’importance croît à mesure que les énergies renouvelables, dont certaines comme l’éolien ne produisent pas d’électricité pendant une longue période dans la journée, sont déployées.

Figure 1 : évolution moyenne de la production d’électricité en France par filière et par heure entre 2017 et 2022 (hors énergie nucléaire)

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Source : rapporteur, d’après les données transmises par RTE.

Lecture : moyenne de la production d’électricité en France, par filière et par heure, entre 2017 et 2022 - la contribution des différentes filières à la production électrique quotidienne varie au cours d’une journée.

Figure 2 : évolution de la production mensuelle d’énergie par énergie depuis 2017 (en GWh)

Source : rapporteur, d’après les données transmises par RTE

Lecture : évolution de la production mensuelle d’énergie par filière depuis 2017 - la contribution des différentes filières à la production électrique annuelle varie au cours de l’année (saisonnalité).

RTE prévoit l’offre et la demande d’électricité afin de coordonner la stratégie des différents acteurs – producteurs d’électricité ; distributeurs ; consommateurs – et anticipe le surplus ou le déficit de production qu’il équilibre au moyen de mécanismes de marché ([19]) :

• les marchés de gros permettent d’échanger de grandes quantités d’électricité pour un approvisionnement à grande échelle et au niveau européen à un prix fixé en fonction du coût marginal de production du dernier MWh produit. Or, lorsque la demande est forte, les centrales thermiques à énergie fossile sont sollicitées et ce dernier MWh est produit quasi-systématiquement à partir du gaz ou du charbon dont les coûts marginaux sont bien supérieurs ([20]). Ils se déclinent en fonction des produits échangés et des horizons considérés :

– le marché « spot » (bourses EPEX Spot et Nord Pool Spot) sur lequel des volumes d’électricité sont échangés à très court terme (jour-même ou lendemain) à un pas horaire ou demi-horaire avec des échéances allant jusqu’à H-1 ;

– les marchés à terme (bourse EEX) sur lesquels des volumes sont échangés à court et moyen terme (au-delà du lendemain et jusqu’à trois ans à l’avance) et sur une période de temps donnée (un an, un semestre, un mois, un week‑end, un jour) ;

Figure 3 : formation des prix spot de l’électricité

Source : Toute l’Europe

• le marché de détail de l’électricité ([21]) sur lequel les fournisseurs d’électricité vendent des quantités d’électricité aux consommateurs finaux (ménages, entreprises, etc.). En France, deux offres sont proposées aux consommateurs : les offres de marché (à prix fixe ou à prix indexé) et les tarifs réglementés de vente (TRV) déterminés par les pouvoirs publics.

b. Les différents contrats d’achat d’électricité (CAE)

L’électricité achetée par les fournisseurs sur ces différents marchés est ensuite revendue aux consommateurs à différents prix selon le contrat concerné.

Depuis le 1er juillet 2009, les marchés français de l’électricité et du gaz naturel sont ouverts à la concurrence. Chaque consommateur est donc libre de choisir son fournisseur pour conclure le contrat qu’il souhaite.

La vente et l’achat d’électricité sont encadrés par des contrats d’achat d’électricité (CAE ou power purchase agreement - PPA). Sur le marché de détail de l’électricité, les clients peuvent souscrire à deux types de contrats distincts.

En France, les contrats aux tarifs réglementés de vente (TRV) ne sont ainsi proposés que par les fournisseurs historiques (EDF et environ 100 entreprises locales de distribution (ELD)). Couvrant 98 % de la consommation nationale d’électricité ([22]), ils permettent aux consommateurs détenteurs d’un contrat d’une puissance inférieure ou égale à 36kVA d’acheter leur énergie à un prix fixé par les pouvoirs publics.

Les CAE ont été marqués par la création de l’Accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) par la loi NOME ([23]) du 7 décembre 2010 instaurant un droit pour les fournisseurs d’acheter de l’électricité nucléaire à prix régulé à EDF pour alimenter des clients finaux situés en France métropolitaine.

Les contrats d’offre de marché sont, quant à eux, proposés par les fournisseurs historiques et par les fournisseurs alternatifs, ces contrats varient selon les fournisseurs. Les offres peuvent être à prix variable indexé sur les TRV ou sur d’autres produits (prix spot, ARENH, etc.) ou à prix fixe selon les modalités contractuelles retenues (prix de l’énergie constant mais abonnement évolutif ; prix de l’énergie et abonnement constant ; etc.). Elles peuvent également se distinguer par leurs produits, sur le modèle des offres vertes qui proposent uniquement de l’électricité renouvelable.

Les prix de vente de l’énergie proposés par les fournisseurs intègrent des coûts identiques à tous les fournisseurs (accès aux réseaux dont les tarifs sont fixés par la Commission de régulation de l’énergie (CRE)) et des coûts variables (coût de production et commerciaux, marge, etc.). À ces coûts, s’ajoutent également des contributions et taxes assumées par le client :

– la contribution tarifaire d’acheminement (CTA) permettant de financer les droits d’assurance vieillesse des personnes du régime des industries électriques et gazières ;

– la contribution au service public de l’électricité (CSPE), également nommée taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) ;

– les taxes sur la consommation finale d’électricité (TCFE) définies par chaque commune et appliquées aux contrats inférieurs ou égaux à une puissance de 250kVa. Depuis le 1er janvier 2021, ces taxes se restreignent à la taxe communale sur la consommation finale d’électricité (TCCGE) ;

– la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) s’élevant à 5,5 % ou 20 % selon la puissance souscrite.

c. Les mécanismes d’équilibrage du réseau

Le travail précis de prévision de l’offre et de la demande d’électricité effectué par RTE n’efface pas une partie résiduelle d’incertitude induite par :

– la variabilité de l’offre, c’est-à-dire de la production d’électricité (intermittence) ;

– la variabilité de la demande, fonction de nombreux facteurs : l’activité des consommateurs ; les changements de saisons et les variations des conditions météorologiques qui en résultent, qui ont un impact qui se vérifie à l’aune de la thermo-sensibilité française ([24]) ; le calendrier (week-end, vacances, jours fériés) qui a également un impact sur la consommation électrique, de même que l’heure de la journée (des pics de consommation journaliers sont observés le soir et le matin).

S’il constate un écart entre production et consommation, RTE peut agir sur la production d’électricité, en demandant la hausse ou la baisse d’une unité de production. Cela pose la question du dimensionnement du parc de production national, qui, si on fait abstraction des interconnexions, doit permettre de couvrir tant la base que la pointe de consommation. Il est ainsi utile de disposer de capacités de production pilotables, mobilisées pour faire face à la pointe.

Depuis 2017, le mécanisme de capacité ([25]) oblige les fournisseurs à prouver qu’ils ont la disponibilité suffisante pour faire face aux pointes, grâce à des contrats avec des opérateurs.

Les acteurs échangent les garanties de capacité ([26]) via des sessions de marché organisées ou de gré à gré. Le détail des transactions est publié dans le registre des garanties de capacité. Pour les enchères, les volumes échangés et les prix (€/garantie) sont publiés, en toute transparence, sur le site d’EPEX Spot.

L’année de livraison, RTE signale les jours de pointe durant lesquels les acteurs doivent remplir leurs engagements respectifs (jours PP1 pour les fournisseurs, jours PP2 pour les producteurs et autres exploitants de capacité).

Après l’année de livraison, RTE notifie aux fournisseurs leur niveau d’obligation final et calcule la disponibilité réelle des capacités. Les écarts donnent lieu à des règlements financiers.

Du côté de la demande, des mécanismes d’équilibrage du réseau ont également été mis en place par RTE telles que des mesures fondées sur le marché. Dans les zones non interconnectées, il s’agit des mesures d’exploitation normale du réseau. En France continentale, il s’agit essentiellement du « redispatching ([27]) » ou de contreparties ([28]). D’après le plan de préparation aux risques, les réserves primaires et secondaires sont activées automatiquement pour contenir la déviation de fréquence, rétablir la fréquence à 50 Hz et ramener à leur valeur prévue les échanges d’énergie aux frontières.

Le mécanisme d’ajustement, ou « réserve tertiaire », mis en place en 2003, permet d’équilibrer le réseau par l’activation d’une capacité de production ou d’effacement. La réserve tertiaire est activée manuellement par un dispatcher de RTE pour compléter la réserve secondaire, s’y substituer, ou pour résoudre des contraintes sur le réseau de transport résultant d’un excès ou d’un manque local de production.

L’effacement consiste en une baisse totale ou partielle ponctuelle, sur sollicitation, et contre rémunération, de la consommation de sites de soutirage d’électricité. En raison du bénéfice qu’il apporte au système électrique (il réduit la tension sur l’équilibre offre-demande) l’effacement est valorisé sur le marché : une rémunération compense l’inconfort occasionné pour le consommateur l’acceptant. Le volume d’offre d’effacement retenu pour l’année 2023 est de 2 702 MW, soit en hausse pour la troisième année consécutive (+ 36 % par rapport à 2022).

Lorsque le fonctionnement normal du réseau est menacé de manière grave et immédiate, le gestionnaire du réseau électrique, RTE, peut en effet déclencher en quelques secondes le mécanisme d’interruptibilité, qui lui permet d’interrompre instantanément l’approvisionnement d’un consommateur à profil de consommation interruptible, tel qu’un industriel, contre dédommagement financier. L’interruption est réalisée sur un délai très court : RTE peut interrompre un ou plusieurs consommateurs industriels en moins de 5 secondes. Cinq sites ont été retenus pour 531 MW contractualisés via un appel d’offres pour l’année 2023.

L’organisation d’un délestage, qui consiste à effectuer des coupures d’électricité temporaires de courte durée (2 heures maximum consécutives), peut aussi être envisagée, même si ce type de mesure se raréfie grâce à l’utilisation accrue des interconnexions avec les réseaux des pays limitrophes. Le délestage est activé en dernier ressort par le gestionnaire de réseau en cas de procédure de sauvegarde du réseau, et n’ouvre pas droit à rémunération.

Les moyens de production électrique se mettent généralement à produire suivant leur ordre de préséance économique, par coût marginal croissant des installations jusqu’à satisfaire la demande. Le caractère plus ou moins polluant des différents systèmes de production électrique est un autre critère pouvant conduire à n’activer certaines capacités de production qu’en dernier ressort.

Assurer l’approvisionnement énergétique du pays tout en poursuivant l’objectif de décarbonation passe donc à la fois par la maîtrise de la demande d’énergie, par la production nationale d’énergie décarbonée dont relèvent les énergies renouvelables et le nucléaire, et par la diversification des approvisionnements pour les importations qui s’imposent.

Pour autant, la sécurité d’approvisionnement énergétique ne saurait être confondue avec l’indépendance énergétique, qui relève du mirage.

B. Un MIRAGE : l’indépendance énergétique, au sens de L’autonomie de production

L’ensemble des personnalités auditionnées par la commission, qu’il s’agisse des experts indépendants, des responsables des instituts de recherche ou des administrations en charge des questions énergétiques, ont partagé un constat clair : l’indépendance énergétique, au sens d’une autonomie complète de production, n’existe pas (1).

Certes, la mesure du « taux d’indépendance énergétique », qui constitue un outil statistique imparfait peut donner une idée de la dépendance énergétique des États ; de ce point de vue, la France apparaît dans une position au-dessus de la moyenne européenne (2).

Mais l’analyse du modèle énergétique des pays présentant les plus faibles taux de dépendance confirme le fait que la poursuite de l’indépendance énergétique en France est illusoire : les pays réputés les moins dépendants énergétiquement présentent des caractéristiques géographiques spécifiques ou fondent leur approvisionnement énergétique sur un mix ne répondant pas à l’objectif de décarbonation de l’énergie que poursuit la France (3).

1. Le concept d’indépendance énergétique fondé sur la notion d’autonomie est en pratique inatteignable

L’indépendance énergétique a été définie comme « la capacité d’assurer de manière autonome l’approvisionnement et la production d’énergie dont les citoyens ont besoin » ([29]) par M. Daniel Verwaerde, administrateur général du Commissariat à l’énergie atomique (CEA) de 2015 à 2018, ou encore comme la « capacité d’un pays à satisfaire de manière autonome des besoins énergétiques, donc à maximiser la production locale d’énergie nécessaire à la population et aux activités industrielles » ([30]), par M. Pascal Colombani qui occupait la même fonction quinze ans auparavant (1999-2002).

En dépit de ces nuances, un consensus a rapidement émergé parmi les différents acteurs et analystes de la politique énergétique française sur le fait qu’historiquement, la France n’a jamais été totalement indépendante sur le plan énergétique. C’est une idée que M. Jean-Marc Jancovici, professeur à Mines Paris, a avancée en préambule de son audition : schématiquement, « la France n’a jamais été indépendante énergétiquement depuis qu’elle a quitté l’ère des énergies renouvelables. Nous étions indépendants énergétiquement à l’époque où nous utilisions exclusivement les pierres et le bois du sol français pour construire des moulins à vent et à eau ainsi que le bois et l’herbe française pour faire avancer des animaux de trait » ([31]).

Le professeur M. Yves Bouvier a confirmé que « la France n’a jamais réellement connu d’indépendance énergétique », mais que « la quête d’indépendance énergétique représente un horizon politique » ([32]), dont on peut trouver l’origine à l’issue de la Première Guerre mondiale, lorsqu’ « émerge l’idée d’une coordination des politiques énergétiques par secteur, portée notamment par Henry Bérenger ([33])».

Au-delà de l’analyse historique, le consensus a également émergé quant au mirage que constitue l’indépendance énergétique totale. Pour M. Jean‑Marc Jancovici déclare ainsi que « l’indépendance n’existe pas stricto sensu » ([34]). Pour M. Cédric Lewandovski, directeur exécutif du Groupe EDF en charge de la direction du Parc nucléaire et thermique, « l’indépendance énergétique absolue est impossible à atteindre » ([35]). Pour M. JeanBernard Lévy, ancien président-directeur général (PDG) d’EDF, « l’indépendance totale n’est pas réaliste, même dans le cadre communautaire » ([36]).

Cet objectif apparaît d’autant plus illusoire au regard de la situation française actuelle. Une telle indépendance impliquerait de disposer de toutes les matières premières et composants indispensables à la construction des installations de production, d’en maîtriser complètement la technologie et la chaîne industrielle, ainsi bien sûr que de disposer de l’éventuel carburant nécessaire.

Sans même entrer dans le débat de savoir si l’indépendance énergétique totale est souhaitable ([37]), elle est donc, du point de vue des experts auditionnés, inatteignable.

2. La mesure statistique imparfaite de l’indépendance énergétique place la France à un niveau relativement élevé et en augmentation

Des outils statistiques proposent de mesurer le taux d’indépendance ou de dépendance énergétique des États. En dépit des réserves méthodologiques qu’il est possible de leur opposer, l’observation des résultats auxquels ils aboutissent montrent que la France se situe parmi les pays européens les plus indépendants énergétiquement.

En France, l’indépendance énergétique est appréhendée au moyen de l’indicateur statistique défini par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) du taux d’indépendance énergétique. Il mesure, pour une année donnée, le rapport entre la production nationale d’énergie primaire (charbon, pétrole, gaz naturel, nucléaire, hydraulique, énergies renouvelables) et la consommation en énergie primaire ([38]). Ce taux s’élève, pour la France, à 55 % en 2021, contre 25 % au milieu des années 1970, avant la mise en œuvre du plan Messmer de construction du parc nucléaire. Sur la période 2005‑2021, le taux d’indépendance énergétique de la France enregistre une progression constante.

Figure 4 : évolution du taux d’indépendance énergétique de la France

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Source : SDES, bilan énergétique provisoire 2021 transmis par le SDES à la commission d’enquête.

Lecture : le taux d’indépendance énergétique mesure le rapport entre la production primaire et la consommation primaire.

Ce premier indicateur fait l’objet de critiques ([39]) au motif qu’il intègre, dans la production primaire, la vapeur primaire issue des combustibles nucléaires. Cette vapeur primaire, trois fois plus importante que la quantité d’électricité produite, est donc considérée comme française alors qu’elle provient de la combustion de combustibles importés.

Cette méthode de calcul de l’indépendance, intégrant les importations, entre en contradiction avec « les conventions internationales sur les statistiques de l’énergie (qui) considèrent comme énergie primaire la chaleur issue de la réaction et non le combustible nucléaire lui-même », précise le ministère de la Transition écologique ([40]).

Pour autant, cette méthode de calcul revêt une certaine cohérence au regard de la composition du mix énergétique français. M. Pascal Colombani, ancien administrateur général du CEA, souligne que l’intégration de l’uranium plutôt que la chaleur issue de la réaction nucléaire dans le calcul de l’énergie primaire ferait chuter ce taux à 12 % ([41]). Certes, l’accès au combustible nucléaire est « sans commune mesure avec notre dépendance au pétrole et au gaz » (voir II, D, 2, d), ce qui peut justifier de retenir l’énergie nucléaire et non l’uranium importé pour appréhender l’indépendance énergétique française, mais l’objection demeure importante.

Pour M. David Marchal ([42]), la consommation d’énergie finale – c’est-à-dire la consommation primaire moins les volumes liés aux pertes intervenues dans les transports, l’utilisation d’une certaine quantité dans la transformation de ces énergies ou dans des usages non-énergétiques, mais aussi la partie d’énergie non utilisée - « montre bien à quel point la France dépend de ces importations, à la fois d’énergies fossiles mais aussi de combustibles pour nos centrales nucléaire ».

Pour dépasser ces limites, M. David Marchal propose un calcul alternatif : élaborer un indicateur de mesure incluant la question des matériaux et des ressources nécessaires au fonctionnement des différentes sources d’énergie, qui présentent certaines vulnérabilités en matière d’énergies renouvelables (voir I, D, 3, d, i). Selon lui, il conviendrait en fait de concevoir la notion de souveraineté énergétique en incluant l’intégralité des combustibles importés, y compris les combustibles nucléaires – contrairement à la nomenclature internationale qui les considère comme du minerai.

Ainsi, sur la consommation d’énergie finale française, d’environ 1 600 TWh en 2020 ([43]), les énergies entièrement produites en France – principalement composées d’énergies renouvelables – représentent à peu près 19 % : la consommation d’énergie finale française dépendrait alors à 81 % de combustibles importés ([44]).

À cette analyse on peut répondre que la part de valeur ajoutée liée à l’importation de l’uranium est faible – elle ne représentait en effet qu’entre 5 et 7 % du coût de production ([45]) –, ce qui permet de considérer l’essentiel de la production électronucléaire comme française.

Selon M. David Marchal, il serait également nécessaire d’intégrer à ce nouvel indicateur la dépendance aux matériaux stratégiques des filières industrielles qui composent notre mix énergétique même si « cette dépendance sur les matériaux est stratégique à moyen terme mais ne revêt quand même pas le même caractère d’urgence que la dépendance sur les combustibles ». « Si nous voulions faire un véritable calcul, il conviendrait sans doute d’y inclure les consommations intermédiaires et les matériaux utilisés dans les différentes filières de production d’énergie ainsi que leur provenance » ([46]).

En tout état de cause, la très faible variation du taux d’indépendance énergétique de la France sur les trente dernières années (le taux était de 55 % en 1995, est descendu à 50 % sur la décennie 2000-2010, avant de remonter à 55 % en 2015) ne permet pas de mesurer pleinement l’évolution du mix énergétique depuis 30 ans, et l’évolution des vulnérabilités qu’il présente.

Ces réserves étant faites, la comparaison internationale des taux de dépendance des différents États peut permettre de mieux apprécier la situation de la France, notamment grâce au taux de « dépendance aux importations énergétiques » ([47]) produit par Eurostat et qui mesure le rapport entre les importations nettes (importations déduction faite des exportations) et l’énergie brute disponible ([48]).

Ce taux indique que la dépendance de l’Union européenne (UE-27) aux importations d’énergie oscille, depuis les années 1990, entre 40 et 60 % - partant d’un taux de 50 % en 1990 pour atteindre 55,5 % en 2021 ([49]) . La comparaison des taux européens permet de constater que, depuis 2013, tous les États membres sont importateurs nets d’énergie ([50]) mais le sont très inégalement ([51]). En effet, en 2021, les États de l’UE présenteraient une très grande variété de situations, d’un taux de dépendance de près de 100 % pour certains (97 % pour Malte, 89,5 % pour Chypre, et 92,5 % pour le Luxembourg) à 1 % pour d’autres (Estonie). ([52])

Les données retenues pour 2021 permettent de constater que la France se situe parmi les États européens les moins dépendants énergétiquement avec un taux s’élevant à 44,2 %. Elle serait le 9ème pays le plus indépendant énergétiquement de l’Union européenne, avec un écart de plus de 13 points par rapport à la moyenne européenne (cf. figure 5 : taux de dépendance énergétique des États membres de l’Union européenne en 2021)

Sept pays présentent des taux inférieurs à celui de la France, étant souligné que la Pologne, la Finlande, la République Tchèque et la Bulgarie qui précèdent la France au classement présentent un taux proche du taux français, autour de 40 % de dépendance.

Figure 5 : taux de dépendance énergétique par États membres de l’Union européenne en 2021

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Source : rapporteur, d’après les données Eurostat.

Lecture : le taux de dépendance aux importations mesure le rapport entre les importations nettes (importations déduction faite des exportations) et l’énergie brute disponible.

Cette position relativement meilleure de la France s’avère d’autant plus nette lorsqu’on la compare à des pays aux caractéristiques démographiques et économiques proches. Le graphique ci-dessous permet d’observer plus finement la comparaison de pays européens sélectionnés.

Figure 6 : taux de dépendance aux importations énergétiques en Europe en 2021

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Source : rapporteur, d’après les données Eurostat.

Lecture : le taux de dépendance aux importations mesure le rapport entre les importations nettes (importations déduction faite des exportations) et l’énergie brute disponible. La Norvège exportant plus d’énergie qu’elle n’en consomme, son taux de dépendance énergétique est négatif.

L’Allemagne, l’Espagne et l’Italie ont ainsi des taux de dépendance supérieurs au taux de la France d’au moins une vingtaine points. Si l’on fait abstraction des pays ayant une population modérée et dotés de fortes concentrations de ressources énergétiques, y compris fossiles, comme c’est le cas de l’Estonie, de la Roumanie ou de la Suède, la France connaît bien un taux de dépendance inférieur à celui de ses voisins de taille comparable ([53]).

3. Les pays détenant le plus haut niveau d’indépendance énergétique présentent des singularités géographiques ou ont un mix très carboné

L’examen des pays avec le plus haut niveau d’indépendance révèle que la France ne saurait se hisser à leur niveau, parce qu’ils présentent des singularités (géographiques ou géologiques notamment) non reproductibles et des mix énergétiques très carbonés.

Ces singularités permettent à certains pays tels que les États-Unis, la Russie et la Norvège de s’approcher grandement de l’indépendance énergétique. Or l’observation tant des choix de production énergétique de ces pays que des ressources dont ils disposent montre que la France est dans une situation très différente et qu’elle ne pourrait pas, en tout état de cause et considérant sa géographie, sa géologie et les normes environnementales et climatiques ambitieuses qu’elle a souhaité se fixer, poursuivre le même modèle en vue d’approcher leurs taux d’indépendance énergétique.

Dans les faits, le degré d’indépendance possible pour un pays est conditionné, en premier lieu, par « la dotation initiale de facteurs » ([54]) pour citer M. Jacques Percebois, c’est-à-dire qu’il est conditionné à l’importance des ressources énergétiques présentes sur son territoire.

Suivant ce constat, ce sont logiquement les pays qui présentent les plus importantes ressources en gaz et en pétrole qui figurent parmi les champions de l’indépendance énergétique. D’après les statistiques de l’Agence d’information sur l’énergie américaine (EIA), les cinq plus grands producteurs de pétrole au monde étaient, en 2021 et dans l’ordre de priorité, les États-Unis, l’Arabie Saoudite, la Russie, le Canada, la Chine ([55]). Or ces cinq pays se situent également dans les neuf plus gros producteurs de gaz naturel ([56]). Cette richesse des ressources facilite l’accession à une plus grande indépendance énergétique.

Sur le continent européen, deux pays se distinguent plus particulièrement : la Norvège et l’Estonie.

a. Le système norvégien : une production d’énergies fossiles très largement excédentaire

La Norvège s’avère tout à fait singulière du fait de la quantité des ressources disponibles sur son territoire. D’après le rapport de l’Agence internationale de l’énergie (AIE) paru en 2022 consacré à la politique énergétique de la Norvège ([57]), le pays a exporté, en 2020, 87 % de sa production énergétique.

En étant un gros producteur de gaz pour une consommation domestique de cette énergie quasi inexistante, ce pays a exporté, en 2020, 98 % de sa production de gaz, le plaçant à la troisième place mondiale des exportateurs de cette énergie. La Norvège est également dotée d’importantes ressources hydrauliques. 92 % du mix électrique de la Norvège repose sur l’hydroélectricité, alors même que l’électrification du mix énergétique norvégien est très avancée ([58]). La Norvège a également produit 2,3 % du pétrole mondial en 2020.

Son excédent énergétique est donc important : en 2020, la Norvège a produit 10 fois plus de pétrole et 21 fois plus de gaz que ce que sa consommation domestique nécessite. Ce pays dispose donc de certains avantages pour assurer son indépendance énergétique tout en poursuivant les objectifs de réduction des émissions polluantes.

b. Le système estonien : une indépendance au détriment de l’environnement

L’Estonie présente quant à elle le taux de dépendance énergétique le plus bas des États membres de l’Union européenne, mais son modèle énergétique repose sur une forte dépendance aux schistes bitumineux à partir desquels elle peut produire de la chaleur, de l’électricité et des hydrocarbures.

D’après le dernier rapport d’analyse du mix énergétique estonien produit par l’AIE ([59]), en 2018, le schiste bitumineux représentait 72 % de la production énergétique intérieure totale de l’Estonie, et 73 % de l’approvisionnement en énergie primaire. Si l’exploitation de cette source d’énergie apporte à l’Estonie un haut degré d’autosuffisance énergétique, elle constitue un obstacle majeur à la réalisation des engagements climatiques de baisse des émissions de gaz à effet de serre.

c. Le système états-unien : la production énergétique à tout prix

D’autres pays ont la particularité de combiner la présence sur leur territoire des ressources naturelles variées et en quantité importante, mais aussi la volonté d’exploiter certaines sources énergétiques indépendamment des questions environnementales qu’elles posent.

C’est notamment le cas des États-Unis, qui sont devenus en 2020 et pour la première fois depuis 1953, exportateur net d’énergie. Cette évolution résulte d’une forte progression de sa production énergétique qui s’appuie sur des innovations techniques de la fracturation hydraulique et des forages horizontaux.

Le choix fait par les États-Unis de mettre en œuvre ces procédés a conduit, en 20 ans, à une augmentation conséquente de la production énergétique du pays, devenu le premier producteur mondial de pétrole et de gaz. Au premier semestre 2022, le pays devenait le premier exportateur mondial de gaz naturel liquéfié ([60]) et opérait, sur ce même semestre, des exportations de produits pétroliers records ([61]). En 2020, 34% de la production d’énergie des États-Unis provenait du gaz naturel ([62]) – dont 88 % reposait sur l’exploitation de gaz de schiste ([63]).

Si le secteur énergétique des États-Unis demeure largement dominé par les énergies fossiles et devrait le rester ([64]), la production et la consommation de charbon reculent ([65]). Cette diminution a été rendue possible par la hausse du gaz naturel, mais aussi par le développement des énergies renouvelables.

Ainsi, le très haut niveau d’indépendance énergétique des États-Unis repose sur de nombreux atouts, qui ne se limitent d’ailleurs pas à la seule présence de sources d’énergie sur le territoire. Sur le plan géographique, d’abord, comme l’a souligné M. Philippe Sauquet ([66]), ancien directeur général Gas Renewables & Power chez TotalEnergies, l’organisation de l’espace, en raison de sa densité, est bien plus propice à l’installation des infrastructures d’énergie renouvelable que le territoire français. Sur le plan économique ensuite, la situation des États-Unis est aussi, comme l’a rappelé M. Bruno Bensasson ([67]), PDG d’EDF Renouvelables, totalement différente de la nôtre car ce pays bénéficie de la hausse du prix du pétrole et du gaz lorsque la France en souffre et subventionne des boucliers tarifaires.

Le développement d’un tel modèle en France n’est donc ni possible – en raison de la situation géologique et géographique de la France -, ni souhaité – la France a interdit le recours à la fracturation hydraulique en 2011 ([68]).

La référence à ces quelques exemples étrangers confirme l’importance de la dotation initiale de ressources pour atteindre l’indépendance énergétique, qui ne peut être approchée que par de très rares pays. En ce sens, l’indépendance énergétique de la France apparaît bien comme un mythe duquel il faut se détacher, à l’inverse de la quête de souveraineté énergétique qui, d’après M. Daniel Verwaerde, « peut intégrer une part de dépendance si celle-ci est choisie ».

C. UN OBJEctif qui doit guider l’action publique : la souveraineté énergétique, au sens de liberté de choix

Autant les auditions de la commission d’enquête comme les données étudiées conduisent à rejeter l’idée de l’indépendance énergétique, autant elles montrent le sens et l’importance de viser la souveraineté énergétique, au sens d’une liberté de disposer d’options énergétiques qui réduisent la dépendance du pays. Cette quête de souveraineté, et donc de liberté, au niveau énergétique doit être poursuivie au moyen de différents leviers (1). Elle doit l’être en temps « normal », mais aussi en temps de crise : le concept de souveraineté se décline alors en concept de résilience (2). Dans les deux cas, dans un monde énergétique fait d’interdépendances, l’échelle européenne apparaît être, pour la France, un élément stratégique majeur (3).

1. La souveraineté énergétique, une liberté de choix face à différentes options énergétiques

a. La souveraineté énergétique suppose de disposer de capacités de production et d’adaptation sous une double contrainte économique et environnementale

La concrétisation de la souveraineté énergétique suppose pour un État de disposer de différentes options pour assurer sa sécurité d’approvisionnement.

Il s’agit tant d’être en mesure de garantir une production domestique maximale, que de disposer d’une capacité d’adaptation aux éventuelles lacunes de cette production. Cela suppose autant de bien penser la stratégie d’importation, que d’optimiser sa production domestique en lui donnant le calibrage suffisant pour répondre aux besoins tant en base qu’en pointe.

Pour M. Yves Bréchet ([69]), ancien Haut-commissaire à l’énergie atomique, la souveraineté énergétique correspond à la « capacité à fournir au pays, tant à ses citoyens qu’à ses industriels, les quantités et les puissances nécessaires, en maîtrisant les technologies permettant de le faire et en dépendant uniquement, s’agissant des ressources, de pays alliés et diversifiés ».

M. Pierre-Marie Abadie ([70]), directeur général de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) partage cette lecture de la souveraineté énergétique qui passe, d’après lui, par « la maîtrise technologique, économique ou la diversification des sources d’approvisionnements ainsi que la maîtrise de stocks stratégiques ».

La place centrale des technologies fait dire à M. Jean‑Bernard Lévy ([71]) qu’en maîtrisant la plupart des technologies nucléaires, EDF contribue à la souveraineté énergétique française. Cette souveraineté énergétique qui doit être, selon M. Alexandre Grillat, secrétaire national Affaires publiques et européennes à la Fédération CFE-CGC Énergies, tout autant « industrielle, technologique, scientifique, économique que numérique ».

Selon M. Pierre‑Marie Abadie, « le fait pour la France de maîtriser l’ensemble de la chaine de l’amont à l’aval, y compris la prise en charge des déchets radioactifs de la filière » contribue également à cette souveraineté et à la maîtrise de l’ensemble du cycle.

L’organisation de la meilleure production énergétique nationale possible ne saurait toutefois suffire, car, comme le souligne M. Jean-Baptiste Fressoz ([72]), « les systèmes énergétiques reposent sur une telle diversité de matières et de technologies que garantir une forme de souveraineté implique beaucoup de dépendances et une présence industrielle dispersée dans d’immenses chaînes de valeur ».

C’est pourquoi M. Patrick Landais ([73]), Haut-commissaire à l’énergie atomique, souligne que, outre la localisation en France des secteurs industriels clefs, il importe, pour soutenir cette souveraineté, de veiller à « l’absence de dépendance critique » comme à la « capacité de contrôler les approvisionnements essentiels ».

Cela renvoie aux propos de M. Jean-Marc Jancovici qui estimait devant la commission d’enquête que « les bonnes questions semblent être de savoir de qui nous dépendons, dans quelles proportions et avec quelles aptitudes à nous retourner en cas de problème ».

La souveraineté énergétique repose ainsi sur une multitude de leviers qu’un État doit être capable de mobiliser, tout en répondant de manière optimale non seulement à l’objectif de décarbonation du système énergétique, mais aussi aux contraintes économiques, notamment de performance industrielle. Veiller à une production nationale optimale ne peut ainsi passer par un investissement fondé sur un endettement illimité visant à disposer de capacités de productions nationales, s’il apparaît possible et plus cohérent économiquement de préférer à la production nationale l’importation de l’énergie.

b. La souveraineté énergétique comme recherche de la liberté de choix

En dépit du faible recours à ce concept par la littérature comme en droit positif, les nombreuses auditions menées ont permis de souligner le sens que prend le concept de souveraineté énergétique à travers la question de la liberté de choix, pour l’État, de prendre ses décisions en matière énergétique.

Bien entendu, la souveraineté énergétique est d’abord et avant tout un objectif politique, c’est pourquoi elle est envisagée par M. Yves Bouvier comme « la capacité de faire des arbitrages dans le domaine énergétique » ou par M. Laurent Michel ([74]) comme la « capacité à définir et conduire sa politique ». En cela, cet objectif peut être atteint en actionnant concomitamment de nombreux leviers, eux-mêmes plus ou moins quantifiables :

– la capacité à sécuriser l’approvisionnement en dépit des dépendances aux matériaux critiques ; M. Bernard Fontana ([75]), Président de Framatome entendait d’ailleurs la souveraineté comme « la capacité de la France à répondre à ses besoins énergétiques, par des solutions nationales ou des coopérations choisies et maitrisées, et une liberté d’action à l’international sur ces sujets » ;

– la maîtrise des technologies et savoir-faire associés, par la détention de brevet ou de capacité concrète à exploiter ou maintenir efficacement et rapidement tel ou tel équipement qui reposerait sur cette technologie ;

– la capacité à construire des installations de production pour atteindre la puissance nécessaire à la satisfaction des besoins nationaux ;

– la résilience de l’ensemble du modèle énergétique, c’est-à-dire son adaptabilité en cas de crise et sa capacité à évoluer en fonction de divers chocs externes, géopolitiques ou climatiques, qui pourraient notamment avoir des conséquences sur la sécurité d’approvisionnement ([76]).

En somme, une « France souveraine en matière de politique énergétique doit être en mesure de définir et de décider seule, pour ses propres intérêts, de sa politique énergétique et de disposer des moyens d’atteindre les objectifs définis par cette politique » (M. Daniel Verwaerde).

Sous cette acception, la souveraineté énergétique réside tant dans une capacité de faire, d’agir dans un sens souhaité, que dans une capacité de résister ou de s’adapter aux décisions qui pourraient être imposées par d’autres. Une perte de souveraineté se manifesterait alors par une limitation volontaire ou involontaire, interne ou externe, de ces possibilités d’action.

2. La souveraineté en temps de crise : réduire les vulnérabilités par une stratégie de résilience

L’une des dimensions de la souveraineté énergétique repose sur la capacité à répondre aux besoins du pays même en temps de crise.

Cette capacité se mesure à travers le concept de résilience, qui, d’après M. Daniel Verwaerde, « suppose qu’un incident est venu remettre en cause le processus d’approvisionnement normal » et correspond à « la capacité de continuer la mission de fournir aux Français l’énergie dont ils ont besoin alors que le processus nominal en place s’est révélé défaillant ».

Comme l’a précisé le professeur M. Xavier Jaravel ([77]) , « dans un monde globalisé, où chacun dépend de plusieurs chaînes de valeur, la souveraineté tient moins à l’autonomie pure qu’à la résilience, définie comme la capacité à résister aux chocs d’ordre interne, tels qu’une indisponibilité du parc nucléaire, et aux chocs d’ordre externe, tels qu’une guerre rendant difficile l’approvisionnement en énergie ». La question centrale est celle de la mesure des vulnérabilités puisque, pour reprendre les mots de M. Jacques Percebois, « on peut être dépendant sans être vulnérable, et indépendant tout en l’étant ».

Pour maîtriser les dépendances, il s’agit d’anticiper les vulnérabilités, d’essayer de les réduire, et de disposer, en cas de survenue d’un choc, de solutions permettant la continuité de la sécurité énergétique. Avoir une stratégie de résilience implique dès lors d’intervenir en deux temps : d’abord, identifier les vulnérabilités ; ensuite, définir les réponses susceptibles de réduire ces vulnérabilités.

M. Xavier Jaravel, auteur avec Mme Isabelle Mejean d’une étude consacrée à la stratégie de résilience ([78]), a explicité cette démarche :

« Il importe de dresser un diagnostic très fin des chaînes de valeur. Nous sommes parvenus à la conclusion que 4 % de l’ensemble des importations françaises constituent des vulnérabilités, c’est-à-dire traduisent une dépendance à un petit nombre de pays extra-européens. Il faut donc analyser plus précisément les chaînes de valeur nécessaires à la production de l’énergie, en menant un travail de cartographie qui permette de repérer les vulnérabilités dans les chaînes de valeur et de les anticiper. Ce travail de diagnostic est forcément au long cours, s’agissant notamment des métaux et des minerais stratégiques extraits des terres rares. Un tel ciblage permet de réduire les coûts de la résilience, à condition de forger une palette d’outils, tels que la relocalisation des productions et, si possible, la diversification des sources d’approvisionnement ou le recours au stockage. Il faut aussi vérifier si nos partenaires européens partagent nos vulnérabilités ou non, et enfin identifier les dépendances réciproques, une faiblesse sur une partie de la chaîne de valeur pouvant être compensée par une force sur une autre, de sorte que la situation n’est pas asymétrique et peut être tolérable du point de vue géopolitique ».

Or, ce travail de cartographie s’avère difficile à mettre en place.

La France ne dispose pas encore d’un suivi statistique de ce sujet. De l’aveu même de M. Jean-Luc Tavernier, directeur général de l’INSEE, l’évaluation de la dépendance des chaînes de valeur et de la résilience est un nouveau sujet pour l’appareil statistique, et il ne lui apparaît pas évident de savoir comment ni avec quel types d’instruments éclairer statistiquement les choses, d’autant qu’il s’agit d’un travail qualitatif qui suppose, pour identifier une dépendance, de connaître l’éventail des fournisseurs des entreprises, et la fragilité de leurs sous-traitants de différents rangs.

Mme Ketty Attal-Toubert ([79]) , Cheffe du Département des statistiques et des études du commerce extérieur (DSECE), a également précisé que la DSECE n’avait pas encore réalisé d’étude sur le sujet dans le secteur de l’énergie. En revanche, elle a mené une première étude s’appuyant sur la notion de vulnérabilité suivant une méthodologie définie par le Fonds monétaire international (FMI) afin d’analyser les vulnérabilités des approvisionnements originaires de Chine ([80]). Dans le cadre de ce travail, la vulnérabilité a été définie suivant deux critères. Le premier est le degré de concentration des pays fournisseurs des importations du produit, puisque l’importation d’un produit par un nombre réduit de pays fournisseurs peut représenter un risque, à moins qu’un report sur d’autres fournisseurs soit possible. Le second critère est celui du potentiel de diversification à court terme du produit : le nombre d’exportateurs mondiaux pour un produit est analysé.

En outre, d’après M. Sylvain Moreau ([81]), directeur des statistiques d’entreprises à l’INSEE, une enquête européenne expérimentale en cours de réalisation par Eurostat sur la chaîne de valeur, portant sur la période 2018-2020, devrait prochainement permettre d’analyser l’évolution de l’organisation des entreprises européennes avant la crise de la covid-19 et comment elles envisageaient de délocaliser une partie de leur appareil productif. Il serait souhaitable que les services statistiques français tirent des enseignements de cette étude pour l’appliquer ensuite au secteur énergétique français.

En tout état de cause, M. Jaravel a formulé la proposition, que rejoint votre rapporteur, de charger une instance de réfléchir au long cours à cette question et d’établir cette cartographie. Elle pourrait travailler dans un cadre transdisciplinaire réunissant le Centre d’analyse, de prévision et de stratégie du Quai d’Orsay, des économistes de l’énergie, des économistes des chaînes de valeur et des spécialistes de la géopolitique.

Dans l’immédiat, en dépit de l’absence de cartographie fine et exhaustive, un certain nombre de vulnérabilités sont néanmoins déjà repérées et traitées, notamment par le ministère de l’Économie et des finances. La direction générale des entreprises (DGE) œuvre ainsi déjà à la mise en œuvre du deuxième volet de la stratégie de résilience qui consiste, une fois les vulnérabilités identifiées, à les gérer en leur apportant une réponse.

Le directeur général des entreprises, M. Thomas Courbe ([82]), a fait état de travaux de structuration de la politique de réponse aux vulnérabilités engagés depuis 2019, et qui connaissent une accélération depuis la crise de la covid-19. Il a affirmé que les secteurs stratégiques et les chaînes de valeur qui y sont associées sont désormais mieux identifiés, notamment dans les six secteurs stratégiques définis lors du sommet de Versailles de mars 2022 ([83]) pour lesquels l’Union européenne a souhaité se doter de moyens de production en Europe. Parmi ces six secteurs figurent les moyens de production énergétique ([84]).

M. Thomas Courbe a indiqué que « dans ces secteurs, où des produits critiques sont clairement identifiés, nous déployons des actions pour agir sur la réduction des vulnérabilités sur l’ensemble de la chaîne de valeur, à la fois pour produire en Europe et en France une partie de ces produits et pour maîtriser l’ensemble de la chaîne de valeur, jusqu’aux intrants, qui sont soit énergétiques soit d’une autre nature. Ces intrants critiques sont à présent mieux identifiés, à la fois au niveau européen et français ». Il a notamment indiqué que, s’agissant des métaux stratégiques, la France et l’Union européenne déploient des actions de réduction des vulnérabilités sur une liste de 30 métaux particulièrement critiques ([85]).

Dans leur étude précitée consacrée à la stratégie de résilience dans la mondialisation ([86]), M. Xavier Jaravel et Mme Isabelle Méjean recensent les trois axes sous-tendant toute stratégie de résilience. Ils indiquent que selon le niveau technologique des intrants vulnérables, il et nécessaire d’agir dans trois directions : « encourager la diversification des approvisionnements et les alliances stratégiques lorsque d’autres partenaires commerciaux peuvent être mobilisés, notamment au niveau européen ; si la diversification des sources n’est pas possible, faciliter ou subventionner le stockage, notamment sur les produits à faible valeur ajoutée ; pour les intrants vulnérables à la frontière technologique, favoriser l’innovation pour produire sur le territoire national de manière compétitive ».

La sécurisation des approvisionnements en uranium, en énergies thermiques mais également en métaux nécessaires à la transition énergétique a effectivement été présentée comme essentielle au cours de nombreuses auditions, tout comme la question du stockage. L’innovation technologique a également été abordée, par exemple par M. Piechaczyk ([87]) qui a insisté sur le caractère fondamental de la « notion de diversification technologique, au sein de la famille nucléaire, mais aussi entre le nucléaire et d’autres sources de production d’énergie ».

À l’inverse, une caractéristique récente du système énergétique français a été présentée comme un point faible dans le cadre de la stratégie de résilience : il s’agit de l’absence de capacité de production excédentaire, qui faciliterait pourtant la remédiation à des chocs systémiques sur le système énergétique.

Concrètement, plusieurs dispositifs préventifs ou à activer en cas de crise existent en France, pour le pétrole, pour le gaz, et pour l’électricité.

Pour le pétrole, on retrouve :

– une obligation de stockage ([88]) : visant à constituer et à conserver pendant douze mois des quantités de produit pétrolier correspondant à un volume de stock stratégique, fixé par voie règlementaire, de façon à ce que la France dispose en permanence de stocks stratégiques équivalents à 90 jours d’importations nettes ;

– un plan d’urgence hydrocarbures : il permet aux autorités publiques d’édicter des mesures de crise (augmentation de la disponibilité de produits, limitations d’usage, restrictions d’accès – par exemple lorsqu’un Préfet réquisitionne une station-service au profit des activités essentielles au fonctionnement de l’État) et à la direction générale de l’énergie et du climat d’actionner divers moyens en fonction de l’ampleur de la crise (libération des stocks stratégiques à la demande des opérateurs, dérogations et exonérations de certaines obligations portant sur la composition et le transport des carburants, demande aux opérateurs d’activer et d’accélérer la mise en place d’approvisionnement alternatifs.

Pour le gaz, les dispositifs suivants ont été mis en place :

– la stratégie de dimensionnement du système gazier, des sites de stockages et des interconnexions, permet de faire face à une pointe de froid pendant trois jours successifs telle qu’il s’en produit statistiquement une tous les cinquante ans, soit une demande de 4 100 GWh/j ;

– une obligation de stockage ([89]) : selon le code de l’énergie, le ministre chargé de l’énergie fixe chaque année, au printemps, les stocks minimaux de gaz naturel nécessaires au 1er novembre pour garantir la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel pour l’hiver à venir. Les fournisseurs doivent par la suite remplir leurs capacités de stockage au minimum à 85 % ([90]) ;

– le plan urgence gaz : en cas de crise gazière, ce plan permet la mise en place de mesures préventives (fourniture de dernier recours, fourniture de secours, obligation de mise sur le marché des stocks de gaz naturel, interruptibilité de la consommation de gaz naturel ([91])), de mesures portant sur la consommation (recommandations de modérer la consommation d’énergie, application stricte de la limitation de température dans les locaux de certains établissements recevant du public et de la température de chauffage en cas d’inoccupation (code de la construction et de l’habitation), de mesures d’assouplissement des obligations de service public (assouplissement de l’obligation de continuité de fourniture, assouplissement de l’obligation de remplissage des capacités de stockage souscrites dans les infrastructures essentielles), et de mesures de dernier recours (délestage de certains gros consommateurs industriels afin d’éviter l’effondrement du réseau de gaz naturel ([92])).

Pour l’électricité, peuvent être mentionnés :

– une stratégie de stockage et de diversification de l’approvisionnement en uranium : historiquement menée par EDF, cette stratégie de diversification concerne tant les fournisseurs que les pays d’approvisionnement. La stratégie de stockage est menée par le Gouvernement et classifiée, elle est mise en œuvre par EDF pour permettre le stockage de l’équivalent de plusieurs années de combustible ([93]) ;

– le plan de préparation aux risques dans le secteur de l’électricité ([94]) : il identifie les différents scénarios de crise électrique possibles, les autorités compétentes et les procédures à suivre en cas de crise électrique. Outre le travail de veille et de planification opérationnelle de la gestion de crise, y sont identifiées des mesures visant à atténuer ou à résorber les crises électriques lorsqu’elles surviennent (activation d’une capacité de production ou d’effacement, réduction du niveau de tension sur le réseau de distribution, interruptibilité, délestage, appel à la réduction de consommation, activation des offres d’assistance mutuelle entre gestionnaires de réseau de transport, réquisition et déploiement de groupes électrogènes).

Encadré 4 : les dispositifs de crise actionnés en 2022

Parmi les dispositifs évoqués ci-dessus, plusieurs ont été actionnés au cours de l’année 2022 :

– Lors de la « crise des carburants » en octobre 2022, la DGEC communiquait quotidiennement aux autorités publiques l’information sur l’état des stations-service et la disponibilité en carburant avec des focus régionaux et départementaux et sur la disponibilité des stocks chez les opérateurs afin d’orienter les gros consommateurs, et était en mesure de diffuser les listes de contacts actualisées des opérateurs pétroliers, afin de faciliter la mise en contact locale avec les principaux consommateurs en difficulté.

– une gestion de crise exceptionnelle au niveau européen : si les crises liées aux hydrocarbures sont généralement essentiellement locales, l’invasion de l’Ukraine par la Russie a conduit à une plus forte coordination européenne pour assurer la sécurité énergétique. Ainsi, l’Union européenne a décidé d’un embargo sur les produits venant de Russie ([95]) et a mis en place une task force chargée de coordonner et de faciliter les appels d’offres conjoints, d’optimiser l’utilisation des infrastructures et de collaborer avec les États membres pour remédier aux éventuels goulets d’étranglement dans les groupes régionaux.

– en France, la gestion de cette crise a conduit à la création d’une task force au sein de la DGEC. Outre la parution du décret n° 2022-495 du 7 avril 2022 relatif au délestage de la consommation de gaz naturel et modifiant le code de l’énergie, précisant les conditions de mise en œuvre de la procédure de délestage, le dispositif de stockage a été renforcé par la consécration légale de la trajectoire de remplissage pour chaque opérateur. L’objectif de remplissage fixé a été atteint à la mi-novembre 2022. Sur la question du dimensionnement des infrastructures, les démarches ont été entreprises pour augmenter les capacités d’importation de GNL avec l’optimisation et l’augmentation dès 2022 des capacités de déchargement des terminaux méthaniers de Fos Cavaou et de Dunkerque, et le Gouvernement a pris la décision d’implanter un nouveau terminal flottant au Havre.

– des mesures complémentaires de sauvegarde électrique ont été prises pour l’hiver 2022/2023 : obligation d’extinction des publicités lumineuses en cas de signal Ecowatt, obligation de mise à disposition de RTE, en cas de signal Ecowatt rouge, des moyens de secours d’une puissance supérieure à 1 MW, de la totalité des capacités d’effacement de consommation, de production et de stockage valorisées par des opérateurs d’ajustement sur le mécanisme d’ajustement, réquisition possible des centrales à gaz lorsqu’il y a une menace grave et concomitante sur la sécurité d’approvisionnement en gaz et en électricité.

L’exécution de l’ensemble des mesures prises a effectivement permis à la France de faire face à la crise, et de passer l’hiver 2022. Dans le bilan électrique 2022, RTE a d’ailleurs jugé le « système électrique résilient face à une crise énergétique inédite depuis les années 1970 ». Il souligne qu’en dépit de l’addition de trois crises indépendantes mais simultanées (l’envolée des prix du gaz résultant de la guerre menée par la Russie à l’Ukraine, la crise française de production nucléaire, et la sécheresse longue qui a réduit la production hydraulique en France à son plus bas niveau depuis 1976), il n’y a pas eu de rupture d’approvisionnement, grâce « à la diminution structurelle de la demande en électricité et dans les pays voisins ainsi qu’à un fonctionnement des échanges de gaz et d’électricité conforme aux règles européennes ».

Reste que, au-delà des dispositifs de crise déjà en place et de la stratégie française qu’il convient de mettre en œuvre pour accroître la résilience de notre système énergétique, il est indispensable de tenir compte du cadre européen dans lequel notre système énergétique s’inscrit, et qui revêt un caractère stratégique.

3. Le caractère stratégique de l’échelle européenne pour mener une politique de souveraineté et de résilience énergétique

Les critiques émises à l’encontre du marché européen de l’énergie, qui pourront nourrir les réflexions sur les évolutions qu’il conviendrait d’y apporter, ne doivent pas occulter le caractère stratégique de l’échelle européenne dans la quête de souveraineté énergétique.

Puisque la France ne peut être indépendante énergétiquement, sa souveraineté énergétique ne peut se penser dans un cadre strictement national. M. Jean-Luc Tavernier ([96]) a ainsi observé que « puisque nous vivons dans un espace européen assez solidaire et géopolitiquement assez stable, c’est à ce niveau que l’on doit appréhender les questions liées à notre indépendance énergétique », tandis que M. Philippe de Ladoucette ([97]), ancien Président de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) a considéré que « la souveraineté, si elle peut exister, ne peut être qu’européenne ».

Il apparaît en effet utile de souligner le caractère stratégique de l’échelon européen pour au moins deux aspects fondamentaux de la souveraineté énergétique : la contribution des interconnexions à la sécurité d’approvisionnement, et la pertinence de cette échelle de réflexion pour mener une véritable politique industrielle.

a. Les interconnexions européennes et le marché européen

D’abord, les interconnexions énergétiques européennes, qui permettent d’activer la solidarité européenne, constituent une véritable force dont il faut mesurer la valeur.

Comme l’a rappelé M. André Merlin ([98]) , Président d’honneur de RTE, le réseau européen d’interconnexions électriques est l’un des plus importants au monde, auquel seul le réseau chinois peut être comparé. M. François Brottes ([99]) , conseiller-maître à la Cour des comptes, ancien président du directoire de RTE, a confirmé qu’en Europe, « les électrons ne connaissent pas de frontières », mais transitent en permanence à travers un réseau de transport d’électricité qui maille l’ensemble de l’Europe continentale, couvre trente-sept pays récemment rejoints par l’Ukraine et la Moldavie et s’appuie sur près de 430 interconnexions dont 50 se situent en France. Il s’agit, d’après lui, d’une « réussite européenne et d’un bel exemple de solidarité » qui encourage à la résilience collective.

Encadré 5 : les interconnexions européennes

Une interconnexion est une « ligne de transport qui traverse ou enjambe une frontière entre des États membres et qui relie les réseaux de transport nationaux des États membres de l’Union européenne » ([100]). RTE recense 305 000 kilomètres de lignes pour plus de 400 interconnexions sur l’ensemble de l’Europe ([101]).

Développées avec l’ouverture du marché européen du gaz et de l’électricité, ces interconnexions permettent de soutenir la concurrence sur les marchés nationaux, de sécuriser l’approvisionnement des États membres, de contenir et d’harmoniser le prix de l’électricité et d’encourager le déploiement des énergies décarbonées – le réseau permet d’acheminer l’électricité par nature intermittente et non stockable produite par des sources renouvelables.

La position géographique de la France favorise le développement d’interconnexions : elle en possède aujourd’hui 50. RTE construit actuellement de nouvelles interconnexions et a pour objectif, d’ici 2035, de doubler ses capacités ([102]). Le réseau français est relié à six pays voisins – l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, l’Italie, le Royaume-Uni et la Suisse. La France est le principal exportateur d’électricité en Europe.

Figure 7: carte des interconnexion électriques et gazières européennes	Figure 8 : flux commerciaux aux frontières françaises en 2020