N° 1225

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 mai 2023.

 

 

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES SUR LA PROPOSITION DE LOI,
adoptée par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie (n° 1071).

PAR

Mme SOPHIE PANONACLE et M. LUC LAMIRAULT

Députés

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 AVIS FAITS

AU NOM DE LA COMMISSION DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE Par M. ANTHONY BROSSE, Député	AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES Par MME SOPHIE METTE, Députée
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS Par M. Éric Pauget, Député

 

Voir les numéros :

Sénat   : 206, 455, 456 et T.A. 86 (2022‑2023).

Assemblée nationale :  1071.

SOMMAIRE

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Pages

    

 

avant-propos de Mme SOPHIE panonacle, CO‑rapporteure de la commission des affaires Économiques (TITRE II)

 

L’examen de cette proposition de loi du Sénat relative à la lutte contre l’extension et l’intensification du risque d’incendie survient dans un contexte encore marqué par les méga-feux qui ont jalonné la saison sèche de l’année 2022 en Gironde et dans des régions qui avaient jusqu’alors été épargnées.

Ces événements brutaux ont détruit 72 000 hectares de forêts et ont montré à quel point notre politique de prévention contre les incendies peut encore progresser pour nous mettre dans un meilleur état de préparation face au risque.

Dans les années à venir, c’est une certitude, le changement climatique suscitera un stress hydrique régulier, une hausse du nombre de sécheresses graves et augmentera globalement de 50 %, d’ici 2050, l’exposition des forêts françaises au risque de feux de forêt.

D’après un rapport du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), le changement climatique accélère le nombre et l’intensité des feux de forêt « hors norme ». Ces incendies représenteront 14 % des feux vers 2030, 30 % d’ici 2050 et 50 % d’ici la fin du siècle. Si aucune définition scientifique de ces feux n’existe, les sapeurs-pompiers les qualifient de feux incontrôlables. En Europe, les feux de plus 1 000 hectares sont déjà considérés comme des
« méga-feux », contre 10 000 hectares en Amérique du Nord.

Comme l’a relevé le récent rapport de la mission d’information de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur l’adaptation de la forêt au changement climatique ([1]), l’intensification des feux est un phénomène perceptible en France depuis l’été 2022.

Quatre feux hors norme se sont concentrés dans le seul département de la Gironde : aux deux incendies ayant ravagé respectivement 12 550 et 26 740 hectares à Landiras, s’ajoutent 7 710 hectares de forêt brûlés dans la commune de La Teste-de-Buch, et 3 350 hectares à Saumos. Or, la Fédération nationale des sapeurs-pompiers (FNSP) relève qu’au-delà de 10 hectares, les aléas extérieurs limitent l’efficacité de l’action des sapeurs-pompiers.

L’effet du changement climatique se manifeste par une extension géographique des zones à risque. Les feux qui ont touché le Finistère (2 850 hectares brûlés dans les Monts d’Arrée) ou encore le Jura l’été dernier, prouvent que ceux‑ci ne se concentrent plus uniquement dans la partie méridionale du territoire métropolitain. Au total, 72 000 hectares de terrains ont été ravagés par les flammes en 2022. Ce niveau est six fois supérieur à la moyenne annuelle des terrains brûlés en France entre 2006 et 2022, selon le système européen d’information sur les incendies de la forêt (EFFIS).

À l’extension géographique s’ajoute une extension temporelle du risque en raison de l’accentuation des phénomènes de sécheresse. La surface du territoire affectée par la sécheresse est passé de 5 % en moyenne dans les années 1970 à près de 15 % aujourd’hui. Depuis le début de l’année 2023, la France a enregistré 32 jours sans pluie, un record depuis 1959 selon Météo-France. La sécheresse hivernale compromet le rétablissement des nappes phréatiques épuisées par la sécheresse historique de 2022. Les massifs forestiers sont, ainsi, fragilisés par ces sécheresses successives facilitant le départ de nouveaux incendies. La seule semaine du 12 février 2023, 73 incendies ont été dénombrés en France, contre 4,9 en moyenne pour la période 2006-2022 (EFFIS).

Ainsi, la récurrence d’étés caniculaires, le taux d’hygrométrie bas, facteur fondamental sur lequel ont insisté les responsables du service départemental d’incendie et de secours lors du déplacement de membres de la mission en Gironde le 13 mars dernier, et l’état de sécheresse de la végétation renforcent le risque de feux de forêt partout en France et déstabilisent les stratégies opérationnelles actuelles.

Face à ces défis, les territoires sont inégalement préparés. Comme l’a relevé la mission précitée, la loi du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile a fait œuvre utile en consacrant la stratégie française de lutte contre les feux de forêt.

La stratégie française de gestion des incendies repose sur deux piliers : un travail de prévention afin de limiter les départs de feu, et une lutte immédiate et massive contre les feux naissants.

Cette méthode s’appuie également sur une concentration des efforts dans les zones réputées particulièrement exposées au risque d’incendie. Identifiées à l’article L. 133-1 du code forestier, ces zones comprennent les régions
Nouvelle-Aquitaine (en-dehors des départements de l’ex-Limousin :
Haute-Vienne, Corrèze et Creuse), Occitanie, Provence-Alpes-Côte d’Azur, la collectivité de Corse, et les départements de l’Ardèche et de la Drôme, à l’exclusion des bois et forêts situés dans des massifs à moindres risques figurant sur une liste arrêtée par le préfet du département.

Face aux incendies qui ont ravagé la France ces dernières années, cette stratégie, et les moyens qui lui sont accordés, ont fait l’objet de plusieurs évaluations. Parmi elles, il faut citer le rapport du Sénat, remis le 3 août 2022, relatif à la prévention et à la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie ([2]), dont les rapporteurs, les sénateurs Jean Bacci, Anne-Catherine Loisier, Pascal Martin et Olivier Rietmann, sont aussi à l’origine de la présente proposition de loi, et en sont les rapporteurs. L’échange mené avec les rapporteurs de l’Assemblée a montré qu’il existait sur ce point, entre les deux assemblées, de nombreux points de convergence.

Un rapport de l’Assemblée des départements de France (ADF) relatif à l’évolution de la politique de sécurité civile face au changement climatique a par ailleurs permis un retour d’expérience de la gestion des feux de 2022.

Votre rapporteure salue le travail très complet et instructif de l’ensemble de ces missions et souhaite apporter son soutien à leurs constats. De ces rapports et des auditions menées, elle note également l’hétérogène préparation des territoires au risque d'incendie, en raison d’une concentration historique des moyens dans la zone Sud du pays.

En effet, la politique de prévention est encadrée au niveau administratif par les plans de prévention des risques d’incendie de forêt (PPRif), qui font l’objet des articles 12 et 13 de la présente proposition de loi. Servitude d’utilité publique, annexée au document d’urbanisme et opposable à tous (particuliers, entreprises, collectivités comme État), le PPRif constitue, à ce jour, l’unique procédure spécifique à la prise en compte des risques d’incendie de forêt dans l’aménagement du territoire. Élaborés à l’initiative du préfet et établis à l’échelle communale ou intercommunale, ces plans ne sont obligatoires que dans les zones considérées comme particulièrement exposées au risque d’incendie.

Mais la lenteur d’élaboration de ces documents – seuls 206 PPRif ont été élaborés en vingt ans – 46 % en région Provence-Alpes-Côte d’Azur, 22 % en région Occitanie, 18 % en région Nouvelle-Aquitaine, 9 % en Corse et 5 % ailleurs sur le territoire – doit faire réfléchir aux moyens de faire évoluer ces instruments, et votre rapporteure a porté des évolutions en ce sens, en particulier à l’article 13.

Au regard de l’extension géographique du risque d’incendie, ce nombre est en effet largement insuffisant. De nombreuses zones exposées ne sont pas couverte par un PPRif. Afin d’accélérer leur mise en œuvre, le Sénat a aussi recommandé, et intégré dans son texte, l’idée de simplifier les modalités d’élaboration, de modification et de révision de ces plans.

Sur le terrain, le Gouvernement a répondu aux premières attentes des acteurs dans le cadre de son plan visant à lutter contre les incendies de forêt, qui était souhaitée par les différents acteurs : des services de SDIS (services départementaux d’incendie et de secours), les agents de défense des forêts contre l’incendie (DFCI), du Centre national de la propriété forestière (CNPF), de l’Office national des forêts (ONF) et des communes forestières.

Le ministre de l’intérieur s’est récemment engagé à mettre à disposition, dès cet été, davantage d’appareils bombardiers d’eau, d’engins terrestres, de pompiers et de militaires. 180 millions d’euros alloués aux SDIS permettront l’achat de 1 100 engins de lutte contre le feu. Cette première étape, conséquente, permettra d’améliorer la situation.

Pour aller plus loin, chacun à son niveau doit apporter sa contribution notamment les particuliers riverains des forêts, les propriétaires forestiers et les communes forestières.

C’est à quoi devront servir les dispositions de ce texte utile, et notamment celles du titre II, dont les articles 8 à 11 portent sur les obligations légales de débroussaillement. Le titre vise en effet à traiter de la prévention des feux par la gestion des espaces limitrophes entre la forêt, les zones urbaines et les infrastructures. C’est un sujet central, à tel point il est fréquent que des départs de feux en forêt en viennent à menacer les habitations, ce qui oblige naturellement les sapeurs-pompiers à concentrer leurs efforts sur la défense des personnes et des habitations.

Le débroussaillement réglementaire joue à cet égard un rôle majeur, constituant la mesure de prévention la plus efficace contre la propagation des incendies et le socle des autres mesures. Les obligations légales de débroussaillement (OLD) s’imposent, dans les zones particulièrement exposées au risque incendie, à toutes les constructions situées à moins de 200 mètres des bois et forêts, dont les propriétaires doivent débroussailler une surface de 50 mètres autour de leurs bâtiments.

Les sénateurs ont souhaité proposer des évolutions utiles et nécessaires en ce qui concerne ces obligations, et la commission a dans l’ensemble conservé ces améliorations sans les modifier.

C’est le cas de l’article 8 qui prévoit une annexion plus systématique des OLD aux documents d’urbanisme, afin d’améliorer leur articulation avec les autres obligations de construction. L’article 8 bis propose une meilleure responsabilisation des propriétaires de parcelles adjacentes au réseau de transport. L’article 8 ter, qualifie les travaux de débroussaillement de travaux d’entretien courant, ce qui permet de se passer d’autorisation préalable pour les réaliser.

De la même façon, l’article 8 quater clarifie que la responsabilité pour l’évacuation des rémanents d’exploitation forestière sur une parcelle forestière incombe au propriétaire de cette parcelle, précision utile d’une charge qui existe déjà mais est souvent ignorée. L’article 8 quinquies simplifie le droit applicable aux campings en faisant du gestionnaire le garant de cette obligation.

Le taux de mise en œuvre des OLD continue toutefois encore d’être trop bas, et c’est l’un des sujets sur lesquels il importe de trouver des solutions, à la fois en termes d’information et de sanctions.

C’est le sens de l’article 9, qui concerne les terrains situés dans une forêt classée à risque d’incendie et particulièrement exposée à ce risque et qui conditionne leur mutation à la mise en œuvre effective de l’OLD. L’article 9 bis A renforce l’information immobilière en ajoutant les OLD au dispositif d’information acquéreur locataire, IAL, qui contient déjà d’autres informations sur les risques. L’article 9 bis, enfin, envoie un signal quant à l’importance de ces obligations en alourdissant les sanctions en cas de mise en œuvre insuffisante des obligations.

Les moyens techniques à la disposition des collectivités pour contrôler la mise en œuvre de ces obligations doivent aussi évoluer pour améliorer les moyens d’action : c’est à quoi vise l’article 9 ter, qui permet le contrôle par drone de la mise en œuvre des obligations, comme les collectivités le pratiquent d’ores et déjà dans la surveillance du risque d’incendie pour signaler les départs de feux.

De la même façon, les possibilités de mutualiser la prise en charge des OLD doivent être fortement favorisées, par le biais notamment des associations syndicales autorisées et des syndicats mixtes, et les articles créés par votre commission vont dans ce sens, notamment les articles 8 quater A et 9 bis B.

Enfin, il existe de véritables difficultés d’application des OLD, qui ne fonctionnent pas comme les autres obligations d’urbanisme, en ce qu’elles exigent des propriétaires qu’ils interviennent sur les parcelles voisines. Les problématiques de superposition de normes sont nombreuses et ont été remontées vivement lors des auditions, et plusieurs articles créés par votre commission proposent des évolutions positives pour régler ces problèmes : c’est le cas de l’article 8 ter A, de l’article 8 quinquies A ou encore de l’article 8 quinquies B.

Gageons que ces améliorations dans un domaine de notre droit essentiel à la fois pour notre sécurité et pour la résilience de nos forêts permettront, ensemble avec les autres dispositions du texte, de mieux lutter contre l’intensification du risque d’incendie dans nos territoires.

   Avant-propos de M. Luc Lamirault, rapporteur de la commission des affaires Économiques (titreS III et V)

 

L’année 2022 a été marquée par un nombre record d’incendies, en France et en Europe, qui ont détruit de façon inédite nos précieuses forêts. Dans notre pays, ce sont ainsi près de 72 000 hectares de forêt qui ont brûlé l’année dernière, mettant à mal un patrimoine naturel et historique collectif parfois séculaire, ainsi que des viviers de biodiversité.

Certains départements de notre territoire sont particulièrement exposés à ce fléau. Nous avons bien sûr tous à l’esprit les terribles incendies qui ont frappé la Gironde l’été dernier (30 000 hectares de forêts détruites), bouleversant la vie de milliers de nos concitoyens, détruisant la forêt, la biodiversité, des milliers d’hectares de cultures agricoles, et mettant à mal nos activités économiques, y compris touristiques. Plus récemment encore, l’incendie de Cerbère a durement frappé les Pyrénées Orientales et fait craindre pour l’été à venir. Le changement climatique tend à rendre ces incendies de plus en plus violents, fréquents et présents dans des territoires autrefois peu concernés par ces risques, pensons à la Bretagne ou au Jura l’été dernier.

Lors de ces feux, la mobilisation des sapeurs-pompiers, ces soldats du feu, et de l’ensemble des acteurs du territoire a été particulièrement exemplaires. Les nombreux élans de solidarité sont aussi l’un des éléments qui garantissent la résilience de nos territoires. Néanmoins, ces incendies ont également mis en lumière un certain nombre de faiblesses, notamment dans les politiques de prévention de lutte contre les incendies.

Face à cette situation, le Parlement a souhaité se saisir de cette question, afin d’apporter des réponses complémentaires pour améliorer, encore, l’action des forces en charge de la défense des forêts contre les incendies et les politiques de prévention. Un rapport sénatorial récent, au titre évocateur, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l’embrasement », présenté en août dernier, a formulé 70 recommandations en ce sens. La présente proposition de loi en constitue le prolongement logique, nourri, en sus, par le rapport parlementaire présenté récemment par la députée et co-rapporteure du présent texte, Mme Sophie Panonacle. Cette initiative parlementaire s’inscrit pleinement dans la complémentarité des actions déjà conduites par l’exécutif et des mesures annoncées par le Président de la République à l’automne dernier et par le ministre de l’intérieur plus récemment encore. 

Agir contre les incendies qui ravagent la forêt ne peut se faire sans une gestion responsable et durable de nos massifs forestiers. C’est l’objet du titre III de la présente proposition de loi « Gérer la forêt et promouvoir la sylviculture face au risque incendie ». Ce dernier contient plusieurs avancées avec, pour objectif principal, une accélération de la mise en œuvre des documents de gestion durable (DGD) de la forêt privée. En effet, à l’heure actuelle, une part significative de la forêt privée ne fait pas l’objet d’un document de cette nature, ce qui entrave la gestion durable de ces parcelles et limite notre capacité à prévenir efficacement le risque incendie sur celles-ci.

Pour répondre à ce défi, le présent texte propose tout à la fois de compléter le contenu du programme régional de la forêt et du bois, et des documents de gestion qui en découlent (schéma régional de la gestion sylvicole, plans simples de gestion, etc.) afin d’y intégrer plus explicitement l’enjeu du risque incendie (article 15 et 15 bis). Dans le même temps, le seuil au-delà duquel il est obligatoire, pour les propriétaires forestiers, de disposer d’un plan simple de gestion est abaissé à 20 hectares (article 16), avec, en retour, un renforcement de leur accompagnement, via l’inscription en droit d’une visite de bilan à mi-parcours pour les propriétaires mettant en œuvre ces documents (article 18). En outre, une procédure de télétransmission des plans simples de gestion est prévue par l’article 17, dans une optique de simplification, ainsi que l’ajout indispensable d’une mission de défense des forêts contre les incendies pour le Centre national de la propriété forestière, qui pourra s’appuyer, à cette fin, sur un nouveau réseau de référents DFCI, créé par la loi à cette occasion (article 19).

Le titre V de la proposition de loi porte sur le rôle majeur que joue le monde agricole face au risque incendie. La profession agricole se mobilise de façon exemplaire pour venir en aide sur le terrain face aux incendies. La solidarité du monde agricole montre ici toute sa force : les agriculteurs, souvent eux-mêmes touchés, se sont mobilisés en nombre jour et nuit pour apporter de l’eau, débroussailler, éteindre, et soutenir les professionnels sur le terrain.

Il existe un lien intrinsèque entre la bonne santé de l’agriculture et la bonne santé de nos forêts. La déprise agricole limite l’entretien des territoires, les coupures de végétation et le cloisonnement forestier et favorise donc la propagation des incendies. À l’inverse, des terres agricoles dynamiques et bien entretenues constituent un atout majeur de prévention du risque. Soulignons ici le rôle particulièrement utile de la viticulture, mais aussi des activités sylvopastorales, dont le rôle en matière de coupures de feu au sein des massifs forestiers est reconnu. Ainsi, notons que les efforts fournis et encore à fournir pour favoriser le renouvellement des générations, l’attractivité des professions et le partage du foncier agricole sont essentiels du point de vue de notre souveraineté alimentaire, mais joue aussi un rôle déterminant en matière de lutte contre les incendies.

Le titre V de la proposition de loi comporte plusieurs articles qui vont dans le bon sens, pour à la fois mieux reconnaître le rôle du monde agricole en matière de lutte contre les incendies, mais également, mieux sensibiliser cette population et limiter les risques de propagation entre feux de forêts et feux agricoles (et inversement).

Pour maintenir et encourager des coupures agricoles au sein des massifs forestiers, l’article 25 de cette proposition de loi vise à favoriser le développement des activités agricoles et sylvopastorales, en permettant sous certaines conditions d’exempter ces projets du versement de l’indemnité compensatrice de défrichement. Cet article paraît particulièrement pertinent dans un contexte où l’agro-sylvopastoralisme fait face à une baisse de ses effectifs (- 13 % de pasteurs dans les Pyrénées dans la décennie 2000), alors que cette filière joue un rôle clé pour le dynamisme de nos territoires ruraux et notre souveraineté alimentaire. Retravaillé en commission, cet article garantit un juste équilibre entre les objectifs de protection de la forêt et de souveraineté alimentaire et constitue l’un des éléments à même de favoriser une politique de prévention de la propagation des feux efficace.

Concernant les indemnités compensatrices de défrichement, nous devons veiller à leur bon usage. Celles-ci sont aujourd’hui reversées au fonds stratégique de la forêt et du bois, dans la limite toutefois d’un plafonnement fixé à 2 millions d’euros. Un déplafonnement pourrait être utilement étudié dans le cadre de la prochaine loi de finances. En tout état de cause, l’article 26 de la proposition de loi élargit le champ des projets pouvant être financés via le fonds stratégique aux projets de prévention contre le risque incendie : cette évolution va dans le bon sens et doit s’accompagner d’un fléchage budgétaire cohérent.

Un certain nombre de départs de feu proviennent d’exploitations agricoles et les agriculteurs font partie des premières victimes des feux de forêts qui peuvent ravager en un rien de temps des mois de travail.

Tout cela rend nécessaire d’accroître la sensibilisation du monde agricole sur ce sujet. Pour se faire, l’article 27, confie aux chambres d’agriculture la mission de sensibiliser le monde agricole et les propriétaires fonciers au risque incendie. L’article 28 donne au préfet les moyens de limiter les horaires au cours desquelles les agriculteurs peuvent réaliser leurs travaux agricoles. L’apport de cet article paraît plus limité, dans la mesure où le préfet peut d’ores et déjà prendre de telles mesures.

Enfin, l’article 29 prévoit la possibilité pour le préfet de prescrire des coupures de combustible, soit des mesures à même de limiter la propagation du risque incendie, à l’interface entre les parcelles forestières et agricoles, via des réductions de végétaux combustibles. Cette mesure utile a été retravaillée en commission afin d’en préciser la portée : de telles mesures de réduction pourront utilement être prescrites du côté forestier, dès lors que la parcelle agricole est exploitée. Pour les friches agricoles, ces dernières pourront être concernées par la prescription du préfet.

En définitive, votre rapporteur salue les nombreuses avancées de ce texte et cette initiative sénatoriale, qui permet au législateur de se saisir de cette problématique urgente et essentielle pour améliorer nos politiques de prévention face au risque incendie.

Avant-propos de M. ANTHONY brosse, RAPPORTEUR pour avis de la commission du dÉveloppement durable et de l’amÉnagement du territoire (TITRES Ier, IV et vi)

 

La proposition de loi visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie, adoptée par le Sénat, offre au Parlement une possibilité importante d’agir rapidement pour mieux prévenir le déclenchement d’incendie dans nos forêts.

Tandis que la saison estivale s’approche, que notre pays souffre d’un déficit hydrique important, et que des feux de forêts ont déjà ravagé plusieurs centaines d’hectares, il importe de renforcer la prévention et l’organisation territoriale de la lutte contre les incendies.

Neuf départs de feu sur dix sont d’origine humaine et l’on estime que la moitié d’entre eux est due à des imprudences ou des comportements dangereux. Les mégots de cigarette par exemple, constituent un facteur d’incendie non négligeable, plus encore dans des espaces boisés soumis à un stress climatique conséquent.

En lien avec le « Plan eau », présenté en avril 2023 par le Gouvernement, il s’agit pour les acteurs locaux de pouvoir identifier les voies et moyens pour accéder plus rapidement et facilement aux sommes d’eau brute. Cette anticipation, à travers une logique de massif, sera déterminante pour contenir au plus vite les départs de feu.

La cartographie de ces espaces, au moyen d’outils uniformisés et partagés, permettra aux différents acteurs du territoire d’identifier les solutions adéquates et de lutter efficacement contre les incendies qui se déclareraient.

Nous devons avoir conscience qu’aucune forêt, hexagonale comme ultramarine, ne sera épargnée par le réchauffement climatique et le risque d’incendie. D’ici à 2050, un tiers des essences auront quitté leur zone de confort, s’exposant aux maladies, à des retards de croissance ou à un dépérissement précoce.

Nous devons donc collectivement agir pour protéger nos forêts qui répondent à notre stratégie de décarbonation et de fourniture de matière première pour notre économie locale, pour protéger enfin un espace qui représente 31 % du territoire hexagonal.

   Avant-propos de M. ÉRIC pauget, rapporteur pour avis de la commission des LOIS (TITRE VII)

La proposition de loi déposée et adoptée par le Sénat relative à la lutte contre les incendies a fait l’objet d’un consensus remarquable, ayant été voté à l’unanimité par le Sénat le 4 avril 2023. Elle concerne un sujet majeur : développer, de façon efficace, concrète et opérationnelle, les moyens consacrés à la lutte contre les incendies, alors même que plusieurs régions ont été durement frappées par des feux de forêt de très grande ampleur l’été dernier.

Il est crucial de stimuler et d’accompagner au maximum la mobilisation de tous les acteurs de la sécurité civile afin de préserver notre patrimoine et de protéger les populations, dans un contexte écologique où les risques d’incendie augmentent chaque année. C’est à la lumière de ces enjeux que de nombreuses réflexions ont été menées à l’échelle parlementaire au cours des derniers mois : la loi dite « Matras » du 25 novembre 2021, et la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur du 24 janvier 2023, s’inscrivent dans cette perspective. L’avis de la commission des Lois sur les crédits du programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités » du projet de loi de finances pour 2023 a également consacré sa partie thématique à la prévention et la lutte contre les feux de forêt.

Le titre VII de la proposition de loi dont l’examen a été délégué à la commission des Lois offre des leviers intéressants, de nature essentiellement financière, afin de donner suite aux propositions préalablement formulées. L’examen en commission a permis de renforcer l’ensemble de ces dispositions, dans le respect des objectifs poursuivis par les auteurs de la proposition de loi.

Ainsi, l’article 32 prévoit d’exonérer totalement du paiement de l’accise sur l’essence et les gazoles, c’est-à-dire l’ancienne taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), l’ensemble des véhicules des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS). Cette mesure permettra à ces derniers d’économiser chaque année plusieurs dizaines de millions d’euros au total. Elle constitue une bouffée d’oxygène immédiate et concrète, aussi légitime que nécessaire.

L’article 33 relatif à l’exonération du malus au poids et du malus écologique de l’ensemble des véhicules hors route affectés aux missions opérationnelles de prévention, de surveillance et de lutte contre les incendies poursuit une ambition similaire. C’est une mesure d’une ampleur fiscale bien plus modeste – elle ne s’applique que lors de l’achat de ces véhicules – mais tout aussi pertinente.

L’article 34 de la proposition de loi vise à créer, à titre expérimental pour une durée limitée à trois ans, un dispositif d’exonération de cotisations en faveur des employeurs publics et privés et sapeurs-pompiers volontaires, à hauteur de 15 000 euros maximum par employeur et par an. Son ambition est simple : faciliter leur mise à disposition au profit des SDIS en levant les freins à leur recrutement et à leur mobilisation. Ce dispositif, à terme, peut être relativement coûteux : la commission a donc adopté un amendement afin de prévoir la remise par le Gouvernement d’un rapport d’évaluation sur l’efficacité de ces mesures, en amont de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027, soit au plus tard le 30 septembre 2026, afin d’éclairer le Parlement sur l’intérêt de les modifier, de les abandonner ou de les pérenniser.

Les travaux accomplis en commission ont également permis d’enrichir les dispositions du titre VII de la proposition de loi, dans une logique transpartisane qu’il convient de saluer, s’agissant notamment des aménagements dont pourront bénéficier les étudiants sapeurs-pompiers volontaires dans le cadre de leur scolarité. Ce texte fournit au Parlement l’occasion d’armer efficacement les services de la sécurité civile pour combattre les incendies auxquels ils seront, hélas, confrontés de façon croissante.

 

 

 

   Avant-propos de Mme Sophie METTE, rapporteure pour avis de la commission des finances, de l’Économie gÉnÉrale et du contrÔle budgÉtaire
(ARTICLES 20 ET 20 BIS ET titre viii)

Dans un rapport publié en avril 2020, le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) notait que « les propriétaires forestiers, à qui on associe souvent un comportement trop patrimonial et pas assez économique, sont soumis à une pression fiscale forte compte tenu de leurs contraintes très spécifique de long terme et de prise de risques élevée », puis que « l’équation de la neutralité carbone à moyen terme renforce puissamment l’intérêt pour l’État de favoriser globalement le secteur de l’amont forestier et, plus particulièrement, l’investissement et la gestion durable des forêts privées ».

L’initiative de M. Jean Bacci, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Pascal Martin et Olivier Rietmann, sénateurs, repose sur le même diagnostic : face au cumul des défis climatique, économique et sécuritaire, d’importants leviers de financement, associant des fonds publics et privés, doivent être mobilisés pour renforcer les parcelles de bois avant et après les feux dont la fréquence, l’intensité et l’ampleur géographique progressent chaque année.

Il était légitime que la commission des finances soit saisie, par délégation, des dispositions de la proposition de loi faisant l’objet du présent rapport concernant le traitement fiscal des travaux forestiers et l’assurance des propriétés.

Dans sa rédaction issue du Sénat, le titre III comportait deux articles qui traitaient de prélèvements obligatoires.

L’article 20 visait, tel que déposé, à pérenniser le triple crédit d’impôt sur le revenu concernant les acquisitions de parcelles forestières, les opérations réalisées sur ces terrains et les primes afférentes à leur assurance, à déplafonner les surfaces éligibles, à assouplir les engagements de gestion durable devant être souscrits par les propriétaires et à préciser le champ des travaux ouvrant droit à ce dispositif connu comme le « DEFI forêt ». Il a connu une réécriture complète lors de son examen par le Sénat. La commission des finances l’a supprimé, considérant que l’article 10 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 avait déjà significativement révisé le cadre applicable à ce dispositif – en transformant deux réductions en crédits, en rehaussant les surfaces dont l’achat peut être soutenu, ainsi que l’ensemble des taux et des plafonds par contribuable ou par hectare – et qu’il convenait, avant tout autre éventuelle modification, d’attendre de connaître la façon dont les propriétaires forestiers s’approprient la nouvelle mouture de cette dépense fiscale qui représente un effort d’environ 11 millions d’euros de la part de l’État.

Introduit par la commission spéciale du Sénat, l’article 20 bis tendait à proroger un taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée à hauteur de 10 % concernant certains travaux agricoles. La commission des finances l’a également supprimé, relevant que son bornage n’avait pas pour objectif de remettre en cause la pertinence de la mesure, mais d’inciter le législateur à ne conserver, renforcer ou durcir les modalités d’une baisse d’impôt qu’à la lumière d’une évaluation. Or les annexes budgétaires n’indiquent ni le nombre de bénéficiaires, ni le montant de ce taux réduit. Il appartient au Gouvernement de fournir les données utiles à la représentation nationale et l’examen du projet de loi de finances pour 2024 sera, aux yeux de la rapporteure pour avis, le moment opportun pour reprendre ce débat.

La commission des finances a aussi examiné le titre VIII et a apporté une modification rédactionnelle à son intitulé.

Elle a adopté un nouvel article 35 A consacrant, dans une disposition plus adéquate du code forestier que celle initialement retenue par le Sénat à l’article 35, la défense des forêts contre les incendies parmi les objectifs techniques et financiers de la politique forestière de l’État.

L’article 35 concerne la conditionnalité de l’obtention d’aides publiques au respect de pratiques sylvicoles favorables à l’environnement. La commission des finances a souhaité alléger la rédaction rappelant ce principe, tout en supprimant la mention, importante mais satisfaite par d’autres dispositions législatives, d’enjeux comme la diversification des essences, l’adaptation au changement climatique et le respect d’actes pris par les préfets de région quant aux matériels de reproduction admis à la commercialisation.

S’agissant de l’article 36, la commission délégataire a précisé que la promotion de l’assurance par le Centre national de la propriété forestière (CNPF) ne doit pas s’opérer en lien avec les seuls syndicats de propriétaires, mais avec l’ensemble des structures chargées de leur représentation et de leur regroupement dont, par exemple, les groupements d’intérêt économique et environnemental forestier, les associations syndicales et les coopératives forestières.

La commission des finances a adopté un nouvel article 36 bis, ajoutant un député et un sénateur parmi les membres du conseil d’administration du Centre national de la propriété forestière.

Enfin, l’article 37 clarifie la faculté pour les propriétaires forestiers ayant souscrit un contrat d’assurance contre le risque d’incendie, d’ouvrir un compte d’investissement forestier et d’assurance (CIFA) et porte de 2 500 euros à 5 000 euros le plafond des sommes pouvant y être versées après cinq années de détention. Ce produit d’épargne s’accompagne d’une exonération, à concurrence de 75 %, au titre des droits de mutation à titre gratuit.

 

   COMMENTAIRE Des ARTICLEs

Titre Ier
Élaborer une stratÉgie nationale et territoriale visant À renforcer la prÉvention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie

Article 1er
Élaboration d’une stratégie nationale de défense des forêts et des surfaces non boisées contre les incendies et intégration de cette stratégie au programme national de la forêt et du bois lors de sa prochaine révision

Adopté par la commission avec modifications

I.   le Dispositif proposÉ

La protection des forêts contre les incendies est inséparable de la politique globale de sécurité civile. L’article L. 712-1 du code de la sécurité intérieure prévoit qu’elle a « pour objet la prévention des risques de toute nature, l’information et l’alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des animaux, des biens et de l’environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes ». La mission de sécurité civile a longtemps relevé des seuls maires avant de progressivement devenir régalienne à l’issue de la seconde guerre mondiale. L’État est désormais, en application de l’article L. 712-2 du code précité, « garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et coordonne ses moyens. Il évalue en permanence l’état de préparation aux risques et veille à la mise en œuvre des mesures d’information et d’alerte des populations ».

On relèvera que la protection de l’environnement, dont les forêts sont un élément primordial, est incluse dans le champ de la sécurité civile.

La stratégie de lutte contre les feux de forêt résulte de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile. Elle s’appuie sur deux piliers : un travail de prévention afin de limiter les départs de feux, et une lutte immédiate et massive contre les feux naissants. Cette méthode repose également sur une concentration des efforts dans les zones réputées particulièrement exposées au risque d’incendie. Identifiées à l’article L. 133-1 du code forestier, ces zones se situent dans les régions Nouvelle-Aquitaine, Occitanie, Corse, Auvergne-Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d’Azur, à l’exclusion des bois et forêts situés dans des massifs à moindres risques figurant sur une liste arrêtée par le préfet du département, après avis de la commission départementale compétente.

La politique de défense des forêts contre les incendies ressort de la compétence de plusieurs ministères (agriculture et souveraineté alimentaire, transition écologique et cohésion des territoires, intérieur, mais également justice et budget) et établissements publics, principalement l’Office national des forêts (ONF), le Centre national de la propriété forestière (CNPF), Météo-France, et l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN). À l’échelle territoriale, la cohérence globale des politiques est assurée de manière déconcentrée sous l’autorité des préfets, en lien avec les collectivités territoriales, en particulier avec les départements en charge des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS).

Les pouvoirs publics ont donc pris en compte de longue date le risque des incendies de forêt. Ils disposent pour les prévenir et les combattre d’outils qui leur permettent d’avoir une bonne connaissance statistique des feux et de leur ampleur. Les deux principaux sont la base de données sur les incendies de forêt (BDIFF), assurée par l’IGN, et la base de données Prométhée, spécifique aux incendies dans la zone méditerranéenne. Dans les deux cas, l’alimentation de ces bases obéit à une logique interministérielle. La BDIFF est renseignée par un réseau de contributeurs sous l’égide des ministères en charge de la forêt et de l’intérieur, tandis que la maîtrise d’ouvrage de Prométhée est mise en œuvre par la délégation à la protection de la forêt méditerranéenne (DPFM) en liaison avec le ministère de l’intérieur et le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire.

En outre, une série de dispositions, le plus souvent d’application déconcentrée, concourt à assurer l’information des citoyens et à prévenir le risque d’incendie dans les territoires. Cette déconcentration est logique et correspond à la diversité géographique et climatique de notre pays. Les risques d’incendies de forêt diffèrent selon les massifs, les essences qui les peuplent (les conifères brûlant plus facilement que les feuillus), la longueur des phases de sécheresse subies par les différentes régions de l’hexagone et de l’outre-mer, etc.

La loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l’incendie et à la prévention des risques majeurs a ainsi instauré le droit des citoyens à une information sur les risques majeurs auxquels ils sont confrontés ainsi que les mesures de sauvegarde qui les concernent. Une partie des dispositions de cette loi ont été insérées à l’article L. 125-2 du code de l’environnement et concernent la prévention du risque incendie en forêt. Le dispositif est mis en œuvre à l’échelle de chaque département.

Le dossier départemental des risques majeurs (DDRM), établi sous l’autorité du préfet, recense à l’échelle du département l’ensemble des risques majeurs par commune. Il décrit les phénomènes et présente les mesures de sauvegarde. Sur la base de ce document, le préfet porte à la connaissance des maires les risques dans leur commune et rappelle leur nature, leur survenance dans le passé ainsi que les mesures que l’État a mises en place. Chaque maire élabore un document d’information communal sur les risques majeurs (Dicrim) qui présente les mesures de prévention et les mesures spécifiques prises en application des pouvoirs de police du maire. Le Dicrim doit être accompagné d’une communication (au moins tous les deux ans si la commune est couverte par un plan de prévention des risques) et d’une campagne d’affichage à destination des citoyens. Ces documents sont disponibles en mairie.

La prévention du risque d’incendie dans les territoires comprend principalement trois volets :

– la défense de la forêt contre l’incendie (DFCI), pilotée par le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire : elle repose sur une politique d’aménagement de l’espace rural et forestier et détermine les plans de protection de la forêt contre l’incendie (PPFCI), le plus souvent à l’échelle départementale ; les plans de massif déclinent pour leur part les PPFCI par massif forestier ;

– la maîtrise de l’urbanisation constitue également un élément de la politique de prévention. Les documents d’urbanisme tels que les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d’urbanisme (PLU) ont, entre autres fonctions, vocation à protéger les personnes et les biens qui seraient en lisière de forêt ;

– le porter à connaissance, défini par les articles L. 132-2 et suivants et R. 132-1 et suivants du code de l’urbanisme permet à l’État de transmettre en amont de la démarche de planification, aux porteurs de SCoT, de PLU (communaux et intercommunaux) et de cartes communales, les informations qui leur sont nécessaires ou qui peuvent leur être utiles pour l’élaboration ou la révision de leurs documents d’urbanisme. Par ce biais, les services de l’État rappellent aux collectivités territoriales les dispositions législatives et réglementaires applicables (par exemple, celles concernant le risque d’incendie de forêt), y compris les servitudes d’utilité publique (dont le plan de prévention des risques d’incendie de forêt – Pprif) en vigueur et les projets des collectivités territoriales et de l’État en cours d’élaboration ou existants (notamment les projets de Pprif en cours).

Le porter-à-connaissance n’a pas de valeur prescriptive et ne génère donc pas de droit. Il ne peut obliger les collectivités territoriales à intégrer dans les SCoT ou PLU des mesures spécifiques contre les incendies. Son utilité réside dans le dialogue qu’il génère entre les services de l’État et ceux des collectivités territoriales portant sur la prise en compte du risque incendie (notamment de forêt) dans les documents d’urbanisme.

Enfin, on rappellera que les plans de prévention des risques d’incendie de forêt prévus aux articles L. 562-1 à L. 562-9 et R. 562-1 à R. 562-12 du code de l’environnement s’adressent en priorité aux territoires exposés à des niveaux importants de risque et à une pression foncière forte. Il en existe actuellement près de 200. Ils sont établis à l’échelle communale ou intercommunale et sont opposables aux autorisations d’urbanisme. Ces plans délimitent des zones d’exposition aux risques à l’intérieur desquelles des constructions ou des aménagements sont interdits, tout en permettant sur d’autres zones un développement raisonné et sécurisé ; ils définissent également des mesures de prévention et de protection quant à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation d’ouvrages ou d’espaces cultivés ou plantés.

On notera enfin que la prévention des feux de forêt ne dépend pas uniquement de normes mais également des pratiques de gestion forestière. Votre rapporteur renvoie sur ce sujet aux multiples rapports d’information parus récemment sur ce sujet ([3]).

A.   Le TExte initial

Le présent article reprend les recommandations 1 et 3 du rapport d’information du Sénat n° 856 (2021-2022) sur la prévention et la lutte contre l’intensification du risque incendie, en prévoyant l’élaboration d’une stratégie nationale de défense des forêts et des surfaces non boisées contre les incendies.

Le Sénat part du principe que le portage de la prévention et de la lutte contre les incendies de forêt et de végétation est politiquement et administrativement complexe, avec les compétences croisées de plusieurs ministères et établissements publics, et à l’échelle locale, une mise en œuvre déconcentrée sous l’autorité des préfets. Il appelle en conséquence de ses vœux une stratégie nationale (et interministérielle) de défense des forêts et propose d’intégrer dans le prochain programme national de la forêt et du bois (PNFB) les enjeux précités de défense des forêts.

L’élaboration de cette stratégie s’effectue, ce qui est logique, en concertation avec les professionnels de la filière forêt-bois et ceux en charge des missions de sécurité civile.

L’objectif de cet article est, pour le Sénat, « de faire collaborer encore mieux les ministères chargés de la forêt, de l’environnement et de la sécurité civile », ainsi que l’a relevé M. Joël Guiol, sénateur, en séance publique. Le Sénat estime qu’une stratégie interministérielle est la meilleure réponse à l’évolution de l’aléa, à savoir les atteintes multiples et croissantes qui affectent les forêts et les fragilisent face au risque d’incendie. L’été 2022 ne s’est pas seulement caractérisé par des feux hors norme en Gironde ou dans le Gard, mais également par leur apparition dans des territoires où ils étaient rares, comme en Bretagne, dans le Jura ou en Haute-Saône. Les mois de mars et d’avril 2023 ont été marqués par d’importants incendies, comme celui de Peyrefite à Cerbère, dans les Pyrénées-Orientales, ou celui de la commune de Chilleurs-aux-Bois, dans le Loiret, département auparavant peu sujet à ce risque. Ils ont donc frappé des forêts diverses dans leur composition, à des altitudes et sur des reliefs variés. Comme l’ont relevé les auditions de la mission d’information de l’Assemblée nationale sur l’adaptation de la politique forestière au dérèglement climatique, les départements septentrionaux étaient mal préparés et mal équipés face à un évènement inattendu pour eux. Pour l’avenir, la crainte majeure est que la solidarité interdépartementale entre SDIS, qui a de tout temps joué, ne puisse se reproduire si des incendies se déclenchaient en tous points du territoire, et pas uniquement dans les régions méridionales.

Le texte de l’article ne fixe pas le contenu de cette stratégie, mais le rapport du Sénat fait référence aux priorités qu’elles devraient prendre en compte : consolidation des connaissances et des prévisions, doctrine de prévention et de lutte, réponse à de potentiels conflits entre les différents volets de la politique publique, etc.

Enfin, le paragraphe II de l’article 1er de la proposition de loi modifie l’article L. 121-2-2 du code forestier pour intégrer au sein du programme national de la forêt et du bois – qui précise les orientations de la politique forestière pour une durée maximale de dix ans –, les actions contribuant à la mise en œuvre de la stratégie nouvellement créée.

Les auditions conduites par votre rapporteur montrent que cette initiative du Sénat est globalement bien accueillie par les représentants des collectivités territoriales et par les professionnels opérant en forêt. Plusieurs d’entre eux se plaignent par exemple d’instructions contradictoires des directions départementales relevant de ministères différents. Cette stratégie nationale confirmerait pour eux le retour de l’État dans la politique forestière, largement amorcé avec les Assises de la forêt, à la condition de bien délimiter les questions d’ordre national et celles qui doivent être décentralisées.

B.   Les modifications adoptÉes par le sÉnat

1.   L’examen en commission

La commission spéciale du Sénat a adopté deux amendements visant à inclure l’Office national des forêts (ONF) et le Centre national de la propriété forestière (CNPF) dans la liste des organismes avec lesquels le Gouvernement doit se concerter pour élaborer la stratégie nationale et interministérielle de défense des forêts et des surfaces non boisées contre les incendies.

2.   L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a complété cette liste avec la mention des associations syndicales autorisées de DFCI et les chambres d’agriculture.

C.   Les dispositions adoptÉes par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté plusieurs amendements à cet article.

À l’initiative du rapporteur pour avis, elle a adopté un amendement CD186 précisant que la stratégie nationale de défense des forêts contre les incendies était élaborée après avis, et non après simple concertation, des personnes qui y contribuent ; l’amendement inclut dans l’élaboration de cette stratégie le ministère chargé de l’urbanisme, dans la mesure où de nombreux feux de forêt naissent à proximité d’habitations ou les menacent lorsqu’ils se développent.

Elle a également adopté un amendement CD16 de M. Dino Cinieri (LR) prévoyant d’inclure les représentants des activités pastorales dans la représentation des chambres d’agriculture dont l’avis est sollicité pour l’établissement de la stratégie nationale précitée.

Elle a ensuite adopté deux amendements identiques CD195 du rapporteur pour avis et CD151 de M. Antoine Villedieu (RN), prévoyant que les organisations de protection de l’environnement faisant partie de la procédure d’élaboration de la stratégie nationale devaient être agréées. Un agrément, qu’il soit délivré par arrêté préfectoral ou à l’échelon ministériel, garantit en effet que la gestion d’une association est transparente et désintéressée. Enfin, elle a retenu un amendement CD127 présenté par Mme Chantal Jourdan (SOC), disposant que la stratégie nationale précitée dressait un état des lieux des moyens humains et financiers disponibles pour prévenir et lutter contre l’intensification et l’extension du risque d’incendie.

La commission des affaires économiques a adopté l'article 1er ainsi modifié.

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Article 2
Définition par voie réglementaire des territoires dont les bois et forêts sont réputés particulièrement exposés aux risques d’incendie

Adopté par la commission avec modifications

I.   le Dispositif proposÉ

Le titre III du livre Ier du code forestier est relatif à la défense et à la lutte contre les incendies de forêt. Son chapitre Ier prévoit des mesures de portée générale applicables à l’ensemble du territoire national (articles L. 131-1 à L. 131-18) ; son chapitre II contient les mesures pour les bois et forêts classés à « risque d’incendie » (articles L. 132-1 à L. 132-3). Son chapitre III comprend des dispositions propres aux bois et forêts particulièrement exposés aux risques d’incendie (articles L. 133‑1 à L. 133-11), avec la mise en place d’un plan départemental ou interdépartemental de prévention des forêts contre les incendies (PPFCI), la possibilité de déclarer d’utilité publique des travaux d’aménagement et d’équipement à des fins de prévention et de conduire de tels travaux en milieu agricole pour établir les coupures permettant de cloisonner les massifs.

L’article L. 133-1 précité énumère les régions et départements particulièrement exposés au risque d’incendie, auxquels s’applique le chapitre III : Aquitaine, Corse, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte d’Azur ([4]), Ardèche et Drôme. Si toutefois, dans ces régions et départements, des massifs sont classés par le préfet sur une liste les considérant à moindre risque (c’est le cas de forêts en Tarn-et-Garonne et dans le Gers), ils sont exonérés des dispositions du chapitre III.

A.   Le texte initial

L’article 2 de la proposition de loi renvoie à l’arrêté plutôt qu’à la loi l’établissement de la liste des territoires dont les bois et forêts sont particulièrement exposés aux risques d’incendie. La liste ne fait plus référence aux régions mais aux départements, l’arrêté étant par ailleurs signé conjointement par les ministres chargés de la forêt, de l’environnement et de la sécurité civile, afin, pour le Sénat, de satisfaire à l’exigence d’un travail interministériel prévu par l’article 1er. Le dispositif proposé par le Sénat rencontre l’adhésion des organismes représentant les professions forestières puisqu’il permettra au Gouvernement de réagir avec souplesse à l’évolution des risques d’incendie. Ceux-ci peuvent géographiquement évoluer, compte tenu du dérèglement climatique.

B.   Les modifications adoptÉes par le sÉnat

1.   L’examen en commission

La commission spéciale du Sénat a adopté trois amendements de coordination afin de tenir compte, à l’article L. 132-1 du code forestier, du caractère interministériel de l’arrêté de classement des bois et forêts et de la suppression de la référence aux régions à l’article L. 133-2. Elle a également différé à six mois après la promulgation de la loi l’entrée en vigueur du présent article afin de laisser le temps au Gouvernement de publier les arrêtés.

2.   L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement renvoyant à un décret le soin de fixer la méthodologie du classement par arrêté des forêts à risque, afin qu’elle soit homogène au niveau national.

II.   Les dispositions aDOPtÉes par la commission

Outre un amendement rédactionnel du rapporteur pour avis, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD12 de M. Dino Cinieri (LR) permettant à tout département qui le souhaiterait de figurer sur la liste des territoires particulièrement exposés au risque d’incendie, s’il l’estime pertinent.

La commission des affaires économiques a adopté l'article 2 ainsi modifié.

 

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Article 2 bis (nouveau)
Extension aux départements particulièrement exposés au risque d’incendie de la possibilité de créer des associations syndicales libres

Créé par la commission

L’article 2 bis, créé sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, étend aux départements particulièrement exposés au risque d’incendie la possibilité de constituer des associations syndicales libres de propriétaires.

Cet article additionnel résulte de l’adoption d’un amendement CD187 du rapporteur pour avis par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Il vise à ce que si, dans un délai d’un an à compter de la date de décision de classement d’un département particulièrement exposé au risque d’incendie, les propriétaires forestiers ne se sont pas constitués en association syndicale libre pour l’exécution de travaux de défense contre les incendies, l’autorité administrative puisse constituer d’office une telle association syndicale. L’autorité administrative dispose en outre de la faculté de faire procéder par cette association aux travaux qu’elle arrête.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement créant le présent article.

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Article 3
Élaboration de plans de protection des forêts contre les incendies dans les massifs forestiers dont les bois et forêts sont classés à risque d’incendie et évaluation périodique de ces plans

Adopté par la commission avec modifications

I.   le Dispositif proposÉ

Les PPFCI sont obligatoires dans les régions et départements particulièrement exposés au risque d’incendie, relevant, comme indiqué précédemment, du chapitre III du livre Ier du titre III du code forestier. Ces plans ont démontré leur utilité incontestable en réduisant les départs de feux et en permettant d’éteindre rapidement les feux naissants. Ainsi, plus de 400 incendies ont été rapidement circonscrits en Gironde pendant l’été 2022, grâce aux moyens de surveillance déployés dans le département, la mise en œuvre des obligations légales de débroussaillement ou encore la mobilisation du monde agricole.

Les PPFCI ne sont en revanche pas prévus dans le cas des bois et forêts simplement classés à risque d’incendie. L’élaboration de tels plans est complexe et n’a pas été jugée nécessaire jusqu’à présent par le législateur.

A.   Le texte initial

Le dérèglement climatique, avec de longues périodes de sécheresse, risque de modifier la cartographie des incendies. Les territoires particulièrement exposés demeurent évidemment menacés (des incendies se sont déclenchés par exemple dès janvier 2023 dans les Pyrénées-Orientales), mais toute portion du territoire, tant dans l’hexagone qu’en outre-mer, entre désormais dans cette situation. Le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) a rappelé le 13 avril dernier que 75 % des nappes phréatiques étaient sous leur niveau habituel, ce qui montre l’accentuation du déficit de pluie. Ce déficit assèche les sols et fragilise les forêts.

Le Sénat a proposé en conséquence que les PPFCI puissent être étendus aux bois et forêts classés à risque d’incendie. Il s’agissait d’une faculté dans le texte originel de la proposition de loi.

La proposition de loi a également prévu que les PPFCI, arrêtés pour une durée maximale de dix ans, devront être révisés au moins tous les cinq ans. Ce dispositif vise à tenir compte des effets du dérèglement climatique, qui peuvent rendre obsolète un plan, si par exemple des sols s’assèchent plus rapidement qu’à des époques antérieures.

B.   Les modifications adoptÉes par le sÉnat

1.   L’examen en commission

La principale modification de la commission spéciale a rendu obligatoire l’élaboration d’un PPFCI dans les départements dont les bois et forêt sont classés à risque d’incendie, ce qui équivaut à une extension considérable du dispositif dans les territoires situés au Nord de la Loire. La commission spéciale a estimé que plusieurs départements (Loire, Isère, La Réunion) avaient déjà engagé volontairement l’établissement de tels plans, qui sont aisément adaptables aux réalités locales.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat n’a pas apporté de modification à cet article en séance publique.

II.   Les dispositions adoptÉes par la commission

Outre un amendement rédactionnel CD175 du rapporteur pour avis, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD158 de M. Antoine Vermorel-Marques, prévoyant que l’échelle pertinente de déploiement des plans de protection des forêts contre les incendies sont les massifs forestiers et non les départements.

Elle a par ailleurs précisé, à l’initiative du rapporteur pour avis (amendement CD189), que le plan de protection des forêts contre les incendies dans un département dont les bois et forêts sont classés à risque, est élaboré dans les deux ans qui suivent son classement. Elle a enfin supprimé, sur proposition du rapporteur pour avis (amendement CD188), les quatrième et cinquième alinéas de l’article, dont les dispositions (relatives aux modalités d’élaboration et de révision des PPFCI) sont déjà prévues par les articles R. 133-6 à R. 133-11 du code forestier.

La commission des affaires économiques a adopté l'article 3 ainsi modifié.

 

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Article 4
Extension de la politique de défense des forêts contre les incendies aux surfaces de végétation et aux surfaces agricoles

Adopté par la commission avec modifications

I.   le Dispositif proposÉ

Le premier alinéa de l’article L. 111-2 du code forestier prévoit que « sont considérés comme des bois et forêts au titre du présent code les plantations d’essences forestières et les reboisements ainsi que les terrains à boiser du fait d’une obligation légale ou conventionnelle ». Le deuxième alinéa du même article prévoit que les mesures de défense et de lutte contre les incendies de forêt s’appliquent également aux landes, maquis et garrigues, qui sont des espaces naturels végétalisés. Ainsi, les mesures de prévention réglementant l’usage du feu et toute mesure ayant la même finalité comprennent ces espaces. S’agissant des forêts classées comme particulièrement exposées, le PPFCI peut prévoir des dispositions pour l’espace rural, dont la finalité est la protection des bois et forêts.

A.   LE TEXTE INITIAL

La prise en compte du risque touchant les surfaces végétalisées non boisées, ainsi que les terrains agricoles, n’est pas systématique dans le code forestier. Partant du constat que de nombreux feux naissent dans des surfaces agricoles ou végétalisées (garrigues, ronces, végétation rase et sèche…) situées aux abords des forêts, entre elles, ou également dans les interstices séparant les forêts des habitations, le présent article inclut les surfaces agricoles et de végétation dans les mesures de toute nature visant à assurer la prévention des incendies. Par voie de conséquence, il étend à ces surfaces l’ensemble du dispositif de défense des forêts contre les incendies.

B.   LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

1.   L’examen en commission

La commission spéciale a adopté un amendement prévoyant l’avis des chambres départementales d’agriculture sur les PPFCI, qui s’ajoute à celui des collectivités territoriales et de leurs groupements sur ces plans.

2.   L’examen en séance publique

L’article a été adopté sans modification en séance publique.

II.   Les dispositions adoptÉes par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD190 du rapporteur pour avis précisant que les surfaces de végétation inclues dans le périmètre des plans de protection des forêts contre les incendies sont celles situées sur des territoires proches des massifs forestiers.

La commission des affaires économiques a adopté l'article 4 ainsi modifié.

 

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Article 5
Intégration systématique du risque incendie au sein des schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques

Adopté par la commission avec modifications

I.   le Dispositif proposÉ

Comme l’ont relevé les rapports d’information précités du Sénat n° 856 (2021-2022) et de l’Assemblée nationale n° 1178, les incendies de forêt ont connu une extension géographique notable au Nord de la Loire au cours de l’été 2022. L’incendie qui a frappé les Monts d’Arrée, dans le Finistère, a symbolisé une situation nouvelle, celle de feux qui n’avaient que rarement cours dans ce département auparavant, mais qui se sont développés en raison de la sécheresse.

Cette extension apparaît inéluctable dans les prochaines années en raison du dérèglement climatique. Celui-ci génère une sécheresse des sols qui touche tous les départements. Le BRGM a indiqué qu’au 1er mars 2023, les nappes phréatiques restaient à 80 % sous les normales saisonnières, ce taux étant ramené à 75 % au début du mois d’avril, avec des niveaux bas ou extrêmement bas, en raison d’une pluviométrie insuffisante en février.

Les schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (SDACR), mis en place par le décret n° 88-623 du 6 mai 1988 relatif à l’organisation générale des services d’incendie et de secours (SDIS), constituent dans chaque département l’outil d’organisation de ces services. Élaborés sous l’égide des préfets après avis des conseils départementaux et avis conforme des conseils d’administration des SDIS, les SDACR dressent tous les cinq ans l’inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels chaque SDIS est susceptible de faire face. Or, de nombreux SDACR n’intègrent que partiellement dans leur inventaire les risques de feu de forêt, de surfaces agricoles et de végétation, hormis ceux des départements méridionaux.

A.   LE TEXTE INITIAL

Compte tenu de l’aggravation prévisible du risque d’incendies de forêt sur l’ensemble du territoire français, dans l’hexagone comme en outre-mer, le présent article modifie l’article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales afin que les SDACR comportent tous un volet relatif au risque précité d’incendie. Le Sénat a estimé que ce risque serait ainsi mieux pris en compte dans les départements où les feux sont encore peu fréquents.

B.   LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

1.   L’examen en commission

La commission spéciale a complété le dispositif de la proposition de loi en l’étendant au département du Rhône et à la métropole de Lyon, à Saint-Barthélemy, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie. Elle a également prévu, dans le nouveau paragraphe III de l’article, que le rapport de présentation de chaque plan local d’urbanisme devra prendre en compte les objectifs de couverture des risques déterminés par le SDACR.

2.   L’examen en séance publique

Le présent article a été adopté sans modification en séance publique.

II.   Les dispositions adoptÉes par la commission

Outre deux amendements rédactionnels CD179 et CD180 du rapporteur pour avis, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD197, également du rapporteur pour avis, supprimant l’obligation, introduite par le Sénat, de prendre en compte le SDACR dans le rapport de présentation du plan local d’urbanisme (PLU). Ce lien juridique entre les deux documents n’apparaît en effet pas nécessaire, le SDACR constituant avant tout l’outil des SDIS et non un instrument de planification territoriale.

La commission des affaires économiques a adopté l'article 5 ainsi modifié.

 

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Article 5 bis (nouveau)
Transfert à un groupement de collectivités de la compétence de règlement en manière de défense extérieure contre l’incendie

Créé par la commission

L’article 5 bis, introduit sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, vise à permettre le transfert à un groupement de collectivités de la compétence de règlementation en matière de défense extérieure contre l’incendie. Un transfert permet de mutualiser des moyens et d’adapter la règlementation à des problèmes dépassant les frontières des communes compétentes.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD121 de Mme Chantal Jourdan (SOC), prévoyant les modalités de transfert par les maires de leur pouvoir de règlementation de l’activité de défense extérieure contre l’incendie à des groupements de collectivités, après qu’un sous-amendement CD203 du rapporteur pour avis eut précisé que l’unanimité des maires n’était pas requise dans cette procédure.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement créant le présent article.

 

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Article 6
Possibilité de créer des délégations à la protection de la forêt chargées d’animer et de coordonner les services de l’État en matière de défense des forêts contre les incendies

Adopté par la commission avec modifications

I.   le Dispositif proposÉ

La France compte dans l’hexagone sept zones de défense et de sécurité. La dernière délimitation géographique de ces zones résulte du décret n° 2015-1625 du 10 décembre 2015. Chaque zone est placée sous l’autorité d’un préfet, qui est le préfet de région du siège de la zone. Celui-ci est assisté d’un préfet délégué pour la défense et la sécurité.

Le préfet de zone est le délégué des ministres dans leurs attributions de défense et de sécurité nationale. Il dirige les administrations civiles de l’État dans le périmètre de la zone afin d’élaborer des mesures non militaires de défense, de coordonner les moyens de la sécurité civile, de mutualiser les moyens de la police et de la gendarmerie et les moyens de transmission du ministère de l’intérieur, et enfin, de préparer et de gérer les crises.

Actuellement, seule la zone Sud de défense et de sécurité, regroupant les 21 départements des régions Corse, Occitanie et Provence-Alpes-Côte d’Azur et représentant 20 % du territoire national, a mis en place une délégation à la protection de la forêt méditerranéenne (DPFM). Celle-ci couvre 15 des 21 départements de la zone, plus particulièrement exposés aux feux de forêt. Il s’agit d’une structure permanente de coordination interministérielle en charge de la défense des forêts contre les incendies. Instituée en 1987, elle est régie par l’article R. 122-51 du code de la sécurité intérieure, dans le cadre des dispositions particulières applicables à la zone de défense et de sécurité Sud. Son rôle essentiel est de coordonner l’action des services de l’État concourant à la protection de la forêt méditerranéenne.

Il existe dans d’autres régions des structures interdépartementales, sans base légale ou règlementaire, formées par la nécessité de prévenir et de combattre des feux dans une logique de mutualisation des moyens. L’on peut ainsi citer l’association Défense des forêts contre les incendies (DFCI) en Nouvelle-Aquitaine, qui regroupe en Gironde, Dordogne, Landes et Lot-et-Garonne des associations de propriétaires et d’exploitants forestiers, agissant bénévolement pour accomplir des travaux de défense. Elle compte environ 2 500 membres.

A.   Le texte initial

Le présent article ouvre la faculté d’établir, dans chaque zone de défense et de sécurité, une délégation à la protection de la forêt, afin de coordonner l’action des services de l’État en ce domaine. Le Sénat estime qu’il convient de tenir compte des réalités locales, où d’une part, le risque d’incendie de forêt est variable et où, d’autre part, des structures de coordination interdépartementales peuvent exister, à l’instar de la DFCI Aquitaine, sous différents statuts.

B.   Les modifications adoptÉes par le sÉnat

1.   L’examen en commission

Par souci de coordination avec l’article 2 de la proposition de loi, la commission spéciale a adopté un amendement prévoyant que l’arrêté établissant une délégation à la protection de la forêt est signé conjointement par les ministres en charge de la forêt, de l’environnement et de la sécurité civile.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté cet article sans modification en séance publique.

II.   Les dispositions adoptÉes par la commission

Outre un amendement rédactionnel CD196 du rapporteur pour avis, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté quatre amendements identiques CD18 de Mme Danielle Brulebois (RE), CD39 de M. Vincent Descoeur (LR), CD94 de M. Jean-Yves Bony (LR) et CD137 Mme Chantal Jourdan (SOC), associant les présidents de conseil d’administration des services départementaux d’incendie et de secours à l’établissement d’une délégation de protection à la forêt.

La commission des affaires économiques a adopté l'article 6 ainsi modifié.

 

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Article 6 bis (nouveau)
Rapport sur l’extension à l’ensemble du territoire des compétences de l’établissement public situé sur le domaine de Valabre

 

Créé par la commission

L’article 6 bis, introduit sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, prévoit la remise par le Gouvernement d’un rapport sur l’extension des compétences de l’établissement public de Valabre à l’ensemble du territoire et sur le renforcement de ses missions de prévention et d’acculturation au risque d’incendie.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD100 de M. Florian Chauche (LFI NUPES), prévoyant la remise par le Gouvernement d’un rapport sur l’établissement public situé sur le domaine de Valabre, à Gardanne (Bouches-du-Rhône). Il s’agit d’un pôle d’excellence qui a développé au fil des ans un savoir-faire sur les incendies de forêt et dans d’autres domaines du secourisme. Ce rapport devra porter sur l’extension des compétences de cet établissement à l’ensemble du territoire (il concerne actuellement quinze départements, quinze SDIS et la collectivité territoriale de Corse) ainsi que sur le renforcement de ses missions.

La commission des affaires économiques a adopté l'amendement créant le présent article.

 

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Article 7
Prise en compte de l’adaptation au changement climatique par la recherche appliquée

Adopté par la commission avec modifications

I.   le Dispositif proposÉ

L’article L. 152-1 du code forestier prévoit que la recherche appliquée sur la forêt et le bois « concourt à la gestion durable des bois et forêts, au renforcement de la compétitivité de la filière de production, de récolte, de valorisation des produits forestiers et dérivés du bois et à la satisfaction des demandes sociales. Elle s’appuie sur la recherche fondamentale ».

Conduite notamment, mais pas exclusivement, par l’ONF et le CNPF, à partir souvent des travaux de recherche fondamentale de l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (Inrae) (par exemple sur les semences, les migrations assistées d’essences, etc.), elle permet aux responsables des politiques publiques d’orienter leurs décisions sur la forêt avec un maximum de connaissances scientifiques.

A.   Le texte initial

Ainsi que l’ont relevé les rapports d’information précités du Sénat n° 856 (2021-2022) et de l’Assemblée nationale n° 1178, les choix de politique publique en matière forestière se heurtent à un manque de connaissances. La forêt est le domaine du temps long et comme l’avaient indiqué les chercheurs de l’Inrae auditionnés par la mission d’information de l’Assemblée nationale sur l’adaptation de la politique forestière au dérèglement climatique, les résultats des recherches ne sont exploitables qu’après de nombreuses années (au minimum une dizaine à une douzaine d’années, le temps que les arbres croissent). Les enjeux sont considérables puisque la forêt, par ses capacités à stocker le dioxyde de carbone, est le pilier de la politique française de lutte contre le dérèglement climatique et un réservoir de biodiversité, tant dans l’hexagone qu’en outre-mer, notamment en Guyane.

L’ensemble de la filière forêt-bois, des pépiniéristes aux industriels en passant par les exploitants, est pour sa part placé devant une incertitude majeure : à quoi ressemblera la forêt française dans vingt à cinquante ans ? Quelles essences pourront être valorisées ?

Le présent article propose en conséquence d’assigner aux objectifs de la recherche appliquée, en sus de ceux existant, l’adaptation des bois et forêts au changement climatique et la promotion de pratiques et itinéraires sylvicoles. Par « itinéraires sylvicoles », il faut entendre l’ensemble des pratiques (futaie régulière ou irrégulière, type de coupe, etc.) concourant à la gestion d’une forêt et leur impact sur l’écosystème forestier et les sols.

B.   Les modifications adoptÉes par le sÉnat

1.   L’examen en commission

La commission spéciale du Sénat a adopté un amendement mentionnant explicitement la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie dans les objectifs de la recherche appliquée.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté cet article sans modification en séance publique.

II.   Les dispositions adoptÉes par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD126 de Mme Chantal Jourdan (SOC) visant à ce que l’un des champs de la recherche appliquée sur les forêts porte sur l’élaboration d’une politique de diversification des essences. De nombreux constats et études ont montré une meilleure résistance des forêts dont les essences étaient variées aux divers aléas les affectant. Les organismes de recherche doivent poursuivre leurs études sur ce sujet, qui pourraient renforcer la prévention contre les incendies.

La commission des affaires économiques a adopté l'article 7 ainsi modifié.

 

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Article 7 bis
Intégration des besoins de la sécurité civile dans la politique de gestion de l’eau

Supprimé par la commission

I.   le texte initial

Il est rappelé que l’article L. 211-1 du code de l’environnement prévoit que la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer près d’une dizaine d’objectifs environnementaux et économiques. Cette gestion doit permettre de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population.

Le présent article a été introduit par amendement de la commission spéciale du Sénat, prévoyant que la politique de stockage de l’eau, répondant à l’impératif d’un usage partagé de cette ressource, doit, en sus des objectifs déjà inscrits à l’article L. 211-1 précité du code de l’environnement, contribuer à la sécurité civile, notamment pour la défense des forêts contre les incendies. Le Sénat a adopté cet article sans modification en séance publique.

La mesure proposée par le Sénat n’appelle pas en elle-même de commentaire particulier. Rappelons toutefois que le premier alinéa du paragraphe II de l’article L. 211-1 précité prévoit que la gestion équilibrée (de l’eau) doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique et de la sécurité civile, entre autres missions. La demande du Sénat est donc satisfaite en droit. En matière d’incendies, qu’ils se produisent en forêt ou en milieu urbain, la disponibilité en eau et en produits chimiques permettant d’éteindre les feux a en outre toujours constitué une préoccupation centrale des SDIS.

En revanche, comme l’a montré un récent rapport de l’Assemblée des départements de France ([5]), l’accessibilité de la forêt est un facteur de lutte déterminant qui peut freiner, voire empêcher la lutte terrestre contre les feux. Elle dépend de plusieurs facteurs (relief, nature du sol, densité des arbres, pistes d’accès). La disponibilité de la ressource en eau, via les étangs ou les rivières coulant dans les forêts, est inséparable de l’accessibilité des SDIS aux massifs.

Enfin, la période de sécheresse que traverse notre pays se traduit par une diminution de la ressource en eau et une aridification des sols. Elle accentue le risque de feux de grande envergure. Le travail de préparation des massifs, par des pistes et des pare-feu, s’avère donc d’autant plus important que de grandes étendues d’eau risquent de se raréfier. Il ne suffit pas que l’eau des rivières et des étangs soit disponible ; il faut que les pompiers puissent s’en approcher, ce qui exige par exemple des aménagements. Or ceux-ci sont impossibles dans certaines zones en raison de l’obligation de préserver des espaces naturels pour la biodiversité.

II.   Les dispositions adoptÉes par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de suppression CD181 de l’article, à l’initiative du rapporteur pour avis, considérant que le paragraphe II de l’article L. 211-1 du code de l’environnement prévoyait déjà que la politique de l’eau prenait en compte les impératifs de la sécurité civile. Or celle-ci englobe, entre autre objectif, la protection de l’environnement.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement de suppression du présent article.

 

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Article 7 ter
Prise en compte du risque incendie par les plans de gestion des espaces protégés

Adopté par la commission avec modifications

I.   le texte initial

L’article L. 110-4 du code de l’environnement prévoit que l’État élabore et met en œuvre une stratégie nationale des aires protégées dont l’objectif est de couvrir au moins 30 % de l’ensemble du territoire national et des espaces maritimes.

On rappellera que les aires protégées contribuent à la préservation de la biodiversité par la protection des habitats naturels et des espèces botaniques et animales qui y vivent ainsi que par le maintien des fonctions des différents écosystèmes. En France, les zones répondant aux critères définissant les aires protégées terrestres sont nombreuses, puisqu’elles comprennent les parcs nationaux et parcs naturels régionaux, les réserves naturelles, les réserves biologiques, les arrêtés de protection préfectoraux, les réserves nationales de chasse et de faune sauvage, les sites acquis par le Conservatoire national du littoral et ceux des conservatoires d’espaces naturels ou encore les sites Natura 2000.

La stratégie nationale des aires protégées vise, en application du deuxième alinéa de l’article L. 110-4 précité, à protéger l’environnement et les paysages, à préserver et reconquérir la biodiversité, à prévenir et atténuer les effets du dérèglement climatique et à valoriser le patrimoine naturel et culturel des territoires concernés.

Le présent article a été introduit par amendement de la commission spéciale du Sénat. Il complète le deuxième alinéa du I de l’article L. 110-4 du code de l’environnement en disposant que la stratégie nationale des aires protégées tient compte de l’évolution du risque incendie. Par voie de conséquence, les plans de gestion des aires protégées devront prévoir des actions contre ce risque. L’objectif est de concilier protection de la biodiversité et prévention des incendies.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement incluant, d’une part, les chartes et documents d’objectif dans ce dispositif et prévoyant, d’autre part, que l’ensemble des documents de gestion des aires protégées contribuent à la mise en œuvre du plan départemental ou interdépartemental de protection des forêts contre les incendies.

II.   Les dispositions aDOPtÉes par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de rédaction globale CD199 présenté par le rapporteur pour avis, reprenant l’idée portée par le Sénat, mais en énumérant précisément d’une part les aires protégées entrant dans le champ de l’article, d’autre part les documents établis pour ces aires qui doivent tenir compte du risque d’incendie.

La commission des affaires économiques a adopté l'article 7 ter ainsi rédigé.

 

TITRE II
mIEUX rÉguler les espaces limitrophes entre la forÊt, les zones urbaines et les infrastructures pour rÉduire les dÉparts de feux et la vulnÉrabilitÉ des personnes et des biens

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement CE244 de votre rapporteure, qui élargit l’intitulé du titre II, afin qu’il comprenne explicitement les interfaces entre la forêt et les infrastructures.

Article 8
Élargissement des obligations légales de débroussaillement dans les documents d’urbanisme

Adopté par la commission sans modifications

 

L’article 8 modifie le périmètre d’application des obligations légales de débroussaillement, afin qu’elles concernent l’ensemble du territoire, et non plus seulement les zones particulièrement exposées à un risque d’incendie. Cet article ajoute en outre une précision concernant la nature graphique de cette annexe et ajoute la carte communale aux documents concernés.

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

Le titre II de la présente proposition de loi vise à mieux réguler les zones limites entre la forêt et les zones urbaines, afin de réduire les départs de feux et la vulnérabilité des personnes et des biens. À ce titre, il comprend, dès son dépôt, plusieurs articles visant à mieux faire appliquer les obligations légales de débroussaillement (OLD) qui permettent de prévenir les incendies en limitant les départs de feux, d’en limiter l’intensité et la propagation et de renforcer la défense des habitations.

L’article 8 prévoit d’intégrer le périmètre des obligations légales de débroussaillement dans les documents d’urbanisme, quel que soit le territoire, afin de mieux informer les particuliers quant à l’existence de ces obligations au moment de la délivrance des autorisations d’urbanisme.

À cet effet, il dispose, au sein du code forestier, que les périmètres des parcelles concernées par les obligations légales de débroussaillement résultant de ce code fassent l’objet de documents graphiques qui auraient vocation à être annexés au document d’urbanisme applicable (plan local d’urbanisme ou document en tenant lieu, carte communale) et ce, sur l’ensemble du territoire national.

Le droit actuel prévoit en effet d’ores et déjà une disposition comparable, qui ne s’applique toutefois qu’aux territoires, bois et forêts exposés aux risques d’incendie, qui font l’objet d’obligations de débroussaillement renforcées. L’article 8 prévoit donc un élargissement très significatif du champ d’application de ce renforcement des documents d’urbanisme.

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

1.   L’examen en commission

La commission spéciale a adopté un amendement COM-129 de coordination présenté par ses rapporteurs pour supprimer l’article L. 134-15 du code forestier. Celui-ci prévoit que, dans les territoires, bois et forêts exposés aux risques d’incendie, lorsque des terrains sont concernés par une obligation de débroussaillement ou de maintien en état débroussaillé à caractère permanent, résultant des dispositions des articles L. 134-5 et L. 134-6 du même code, cette obligation est annexée aux plans locaux d’urbanisme ou aux documents d’urbanisme en tenant lieu.

La commission en effet estimé que l’article 8 poursuit le même objectif que l’article L. 134-15 du code forestier, mais qu’il est plus complet : il prévoit en effet que soient annexées aux documents d’urbanisme l’ensemble des obligations légales de débroussaillement prévues par le code forestier, sans se limiter à celles résultant des dispositions précises citées à l’article existant et, surtout, sur toute l’étendue du territoire national.

2.   L’examen en séance publique

Moyennant l’adoption d’un amendement de coordination juridique, le Sénat a adopté l’article ainsi modifié par la commission spéciale.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission des affaires économiques a accueilli favorablement cet article, estimant qu’il étend utilement le champ de l’annexion des OLD aux documents d’urbanisme afin de compléter l’information des collectivités et garantir la publicité des obligations.

Pour cette raison, elle adopté cet article sans modification.

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Article 8 bis
Mise en œuvre des obligations légales de débroussaillement en cas de superposition d’obligations résultant d’une infrastructure routière ou ferrée et d’une autre installation

Adopté par la commission avec modifications

 

L’article 8 bis, créé par le Sénat en séance publique, modifie les règles de prise en charge des obligations légales de débroussaillement en cas de superposition entre des obligations découlant d’une voie routière ou ferrée et des obligations résultant d’autres installations de toute nature.

I.   le dispositif proposÉ

L’article 8 bis a résulté de l’adoption, en séance publique au Sénat, d’un amendement n° 140 des rapporteurs de la commission spéciale, M. Jean Bacci (LR), Mme Anne-Catherine Loisier (UC), M. Pascal Martin (UC) et M. Olivier Rietmann (LR) après un avis favorable du Gouvernement.

Cet amendement visait à clarifier l’application des obligations légales de débroussaillement, en cas de superposition entre des obligations légales de débroussaillement applicables aux infrastructures (articles L. 134-10 à L. 134‑12 du code forestier) et les autres obligations légales de débroussaillement prévues par le même code.

– L’article L. 134-14 prévoit qu’en cas de superposition des obligations légales, la mise en œuvre de l’ensemble de ces obligations incombe aux responsables des infrastructures pour ce qui les concerne.

d’après les chiffres fournis par SNCF Réseau, 15 000 trains ont été impactés directement ou indirectement à cause de la végétation en 2015 provoquant, dans les cas de chute d’arbre, de 2 à 6 heures de retard pour les voyageurs.

Cette règle, source de confusion, tend, selon les auteurs de l’amendement, à déresponsabiliser les propriétaires de construction sur leur propre terrain.

Cet amendement vise donc à supprimer cette règle pour les voies ouvertes à la circulation publique et les voies ferrées (en supprimant l’article L. 134-11 existant), tout en la maintenant pour les infrastructures de transport et de distribution d’énergie (par intégration de la mention à l’article L. 134-14), au regard des spécificités techniques propres aux obligations légales de débroussaillement qui leur sont applicables (ex. débroussaillement en hauteur).

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission a partagé l’orientation contenue à l’article 8 bis, estimant que les propriétaires de constructions adjacentes aux axes de voirie et de chemin de fer doivent être responsabilisés quant au débroussaillement afin de diminuer l’occurrence et les incidences des départs de feux dans ces espaces.

Elle a adopté un amendement CE234 de M. Xavier Albertini et des membres du groupe Horizons, qui procède à une réécriture de l’article sans en changer le fond. Il consiste principalement à codifier différemment les apports de l’article 8 bis, et à prévoir une entrée en vigueur différée, à partir du 1er octobre 2023, afin de donner le temps aux acteurs de prendre acte des évolutions introduites.

 

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Article 8 ter A (nouveau)
Répartition de la charge en cas de superposition des obligations de débroussaillement sur la parcelle d’un tiers non soumis à l’obligation

Créé par la commission

 

L’article 8 ter A, créé par votre commission, modifie les règles applicables lorsque deux ou plusieurs obligations légales de débroussaillement se superposent sur la parcelle d’un tiers qui n’est pas lui-même soumis à l’obligation. Das ce cas, chaque obligé débroussaillera les parties de la tierce parcelle les plus proches des limites de sa propre propriété.

Cet article résulte de l’adoption par votre commission des amendements CE245 de la rapporteure et CE233 de M. Xavier Albertini et des membres du groupe Horizons.

Il s’agit de modifier les règles du partage de la responsabilité du débroussaillement, lorsque plusieurs obligations légales se superposent sur la parcelle d’un tiers qui n’est pas soumis, pour sa part, à l’obligation de débroussaillement (par exemple, parce que sa parcelle ne comprend pas de construction ou d’équipement de toute nature qui puisse être à l’origine d’une telle obligation).

Dans un tel cas, le régime actuel prévoit que l’obligation incombe intégralement au propriétaire de la construction la plus proche d’une limite de cette parcelle. Cette règle ne donne pas satisfaction, occasionnant plusieurs problématiques relayées lors des auditions de vos rapporteurs, en particulier par l’Office national des forêts et par la direction générale de la prévention des risques :

– des situations peu lisibles à la fois pour les obligataires et pour les collectivités, et des difficultés de cartographie dues à des complexités de répartition des responsabilités pour les zones non construites ;

– des inéquités, dès lors que certains propriétaires se retrouvent obligés de débroussailler des terrains éloignés de leur propriété, du fait d’une plus grande proximité de leur bâti à la limite de propriété ;

– une mise en œuvre complexifiée par la présence de « micro-polygones de débroussaillement », isolés et déconnectés de la propriété à l’origine de l’obligation.

Pour ces raisons, le présent article, dont la rédaction a été travaillée avec les services compétents du ministère de la transition écologique et de l’Office national des forêts, propose la mise en place d’une règle plus lisible et plus équitable, selon laquelle chacun des obligataires débroussaille les parties de la tierce parcelle qui sont les plus proches des limites de sa propre parcelle.

illustration : partage de responsabilitÉs en cas de superposition d’obligations de dÉbroussaillement sur la propriÉtÉ d’un tiers non soumis à l’obligation de débroussaillement

Source : Office national des forêts, document remis à vos rapporteurs lors de leur audition.

 

 

illustration : partage de responsabilitÉs de la mise en œuvre de l’obligation lÉgale de dÉbroussaillement dans le cas d’un lotissement de maisons individuelles en bordure de zone urbaine

Source : Office national des forêts, document remis à vos rapporteurs lors de leur audition.

 

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Article 8 ter
Assimilation des travaux de débroussaillement à des travaux d’exploitation courante et d’entretien des fonds

Adopté par la commission avec modifications

 

L’article 8 ter, créé par le Sénat en séance publique, précise que les travaux de débroussaillement liés aux obligations légales de débroussaillement sont des travaux d’exploitation courante et d’entretien des fonds.

I.   le dispositif proposÉ

L’article 8 ter résulte de l’adoption, en séance publique, d’un amendement n° 106 du Gouvernement, après un avis favorable de la commission spéciale.

Cet amendement vise à créer un nouvel alinéa à l’article L. 131-10 du code forestier, en précisant que les travaux de débroussaillement liés aux obligations légales de débroussaillement sont des travaux d’exploitation courante et d’entretien des fonds. Un traitement spécifique des arbres de haute tige est prévu pour les laisser dans le champ des autorisations nécessaires, tout en prévoyant une procédure accélérée d’autorisation.

Cette précision emporte la notion d’entretien courant prévue par les articles L.  341-10 du code de l’environnement pour les sites classés et L. 621-32 du code du patrimoine pour la protection des monuments historiques, qui permet de se passer de régime d’autorisation préalable.

En effet, en site classé et en l’absence d’un plan de gestion validé au titre du site classé, les coupes et abattages d’arbres, les plantations, les créations de pistes forestières ainsi que les défrichements relèvent d’une autorisation ministérielle, ainsi que l’a rappelé le ministère de la transition écologique.

Afin d’éviter de soumettre des gestes courants à une autorisation préalable systématique, la notion de « travaux d’entretien courant » est d’ores et déjà retenue, dans la majeure partie des cas, pour les opérations de débroussaillement. Ainsi, par exemple, la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement d’Occitanie précise-t-elle sur son site que « les opérations de gestion sylvicole telles que cloisonnements, élagage, dépressage, éclaircie prélevant un faible volume d’arbres de futaie, affouage, exploitation des chablis, arbres morts ou dépérissants et plus généralement les interventions assimilées à l’exploitation courante ou à de l’autoconsommation, qui ne remettent pas en cause le couvert boisé, ne sont pas soumises à autorisation ».

Le code de l’environnement ne définit toutefois pas strictement les travaux d’entretien courant : le plus souvent, sont considérés comme tels les travaux qui sont réguliers, répétitifs et qui ne modifient pas l’esprit des lieux (élagage, dégagement des régénérations, débroussaillement, etc.).

En revanche, ne constituent pas des opérations relevant de l’entretien courant : la coupe forestière, dès le premier arbre, en l’absence de plan de gestion durable ; l’arrachage de haie ou d’arbre isolé ; la plantation, la création ou l’élargissement de chemins, de routes, de places de stationnement ; la construction nouvelle ou l’extension de bâtiments ; la démolition de murs ou murets ; l’installation provisoire d’une résidence mobile ; les travaux hydrauliques, etc.

L’analyse se fait habituellement au cas par cas par l’inspecteur des sites, en fonction du projet et de la localisation des travaux. Le présent article permet de catégoriser a priori les travaux menés pour le débroussaillement, au sens des articles précédents, dans la première catégorie.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

Hormis une modification de coordination par l’amendement CE240 adopté à l’initiative de votre rapporteure, la commission a adopté l’article 8 ter sans autre modification.

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Article 8 quater A (nouveau)
Simplifications de procédure pour la mise en œuvre mutualisée des obligations de débroussaillement

Créé par la commission

 

L’article 8 quater A, créé par votre commission, facilite la mutualisation des obligations en créant une procédure d’accord simplifié pour la réalisation des travaux sur la parcelle d’un tiers, et en substituant, à la demande préalable des propriétaires, leur accord pour la réalisation des obligations par les communes, les EPCI et les syndicats mixtes.

Le 1° de l’article résulte de l’adoption des amendements CE204 de M. Nicolas Pacquot et des membres du groupe Renaissance et CE231 de M. Xavier Albertini et des membres du groupe Horizons.

Il vise à faciliter la mise en œuvre des OLD, en particulier sur les terrains de tiers. La réalisation des obligations légales de débroussaillement peut en effet conduire un propriétaire de construction ou d’infrastructure à devoir intervenir sur une parcelle voisine qui appartient à autrui.

À cet effet, pour faciliter la mise en œuvre de ces OLD par des personnes publiques ou des opérateurs publics, il est proposé de mettre en œuvre une procédure simplifiée, ceci pour garantir la continuité des travaux, notamment lorsque les propriétaires ou les occupants du fond voisin ne sont pas identifiés ou ne répondent pas à la demande.

Ceci permettra au propriétaire auquel incombe l’obligation de débroussailler sur le fonds voisin, de réaliser ses obligations sauf en cas de refus explicite du propriétaire voisin. L’absence de réponse vaudrait accord, moyennant des modalités d’information semblables à celle indiquée à l’article R. 131-10 du code forestier pour les opérations de brûlages dirigés.

Le 2° de l’article résulte de l’adoption des amendements CE205 de M. Nicolas Pacquot et des membres du groupe Renaissance et CE232 de M. Xavier Albertini et des membres du groupe Horizons.

L’article L. 131-14 du code forestier prévoit que les communes, leurs groupements et les syndicats mixtes ont la faculté d’effectuer ou de faire effectuer, à la demande des propriétaires, les actions de débroussaillement et de maintien en état débroussaillé prescrites en application des articles L. 131-18, L. 134-5 et L. 134-6. Dans ce cas, ils se font rembourser, par les propriétaires tenus à ces obligations, les frais engagés.

Pour faciliter l’utilisation de cette possibilité par les communes volontaires, le 2° remplace la demande initiale des propriétaires par un accord de ceux-ci sur les travaux à réaliser, ce qui laisse plus de marge de manœuvre à la commune, au groupement de communes ou au syndicat mixte, qui pourront dorénavant prendre l’initiative pour mettre en œuvre ces actions de débroussaillement.

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Article 8 quater
Transfert de la responsabilité de l’évacuation des rémanents d’exploitation au sein du périmètre d’application des OLD

Adopté par la commission sans modifications

 

L’article 8 quater, créé par le Sénat en séance publique, fait peser l’évacuation des rémanents d’exploitation issus de la coupe de bois sur le propriétaire de la parcelle, dans les cas où cette parcelle se trouve dans un périmètre où les obligations légales de débroussaillement (OLD) sont applicables.

I.   le dispositif proposÉ

L’article 8 quater résulte de l’adoption, en séance publique, d’un amendement n° 142 des rapporteurs de la commission spéciale, après un avis favorable du Gouvernement.

Cet amendement vise à faire peser l’évacuation des rémanents d’exploitation issus de la coupe de bois d’un propriétaire forestier sur le propriétaire de la parcelle, dans les cas où cette parcelle se trouve dans un périmètre où les obligations légales de débroussaillement (OLD) sont applicables.

En imposant ainsi, dans ces périmètres, le nettoyage systématique des coupes de bois aux propriétaires forestiers, l’article vise à ne pas en laisser la charge aux voisins, propriétaires de constructions, de chantiers ou d’installations assujettis à une obligation légale de débroussaillement.

À cet égard et comme l’ont souligné les acteurs auditionnés par vos rapporteurs, cet article constitue l’explicitation d’une charge implicite et préexistante, utile principalement pour prévenir l’émergence de contentieux à ce sujet.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission des affaires économiques a salué l’objet de cet article, qui vise à conforter les propriétaires soumis aux obligations légales de débroussaillement en s’assurant que ces derniers ne doivent pas conduire des opérations d’évacuation des coupes à la place des propriétaires exploitant les parcelles forestières.

Elle a donc adopté cet article sans le modifier.

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Article 8 quinquies A (nouveau)
Explicitation du statut d’intérêt général des travaux de débroussaillement et arrêté d’articulation avec les principes de protection de la biodiversité

Créé par la commission

 

L’article 8 quinquies A, créé par votre commission, dispose que les travaux de débroussaillement menés en application des dispositions légales prévues au code forestier sont des travaux d’intérêt général, dont un arrêté des ministres chargés de l’environnement et de la forêt fixe l’articulation avec les principes de protection de la faune et de la flore sauvages.

Cet article résulte de l’adoption de l’amendement CE248 de votre rapporteure, qui a rappelé que les obligations légales de débroussaillement constituent le socle de la politique de prévention du risque incendie de forêt. Elles contribuent en effet à la préservation de l’environnement forestier, notamment les espèces et les habitats naturels forestiers, en prévenant les dommages importants causés aux forêts par les incendies et en garantissant la santé et la sécurité des populations susceptibles d’être exposées à ces incendies.

Pour cette raison, l’article 8 quinquies A précise et encadre l’articulation entre la bonne mise en œuvre des OLD et le respect des politiques de gestion durable des forêts et de protection de la faune et de la flore sauvages.

Dans ce cadre, et conformément à la jurisprudence récente du Conseil d’État, un arrêté précisera les bonnes pratiques de réalisation des OLD, et, si besoin, les mesures d’évitement et de réduction permettant de garantir que les OLD ne constituent pas un risque suffisamment caractérisé pour les espèces de faune et de flore protégées et leurs habitats (avis du Conseil d'État, 9 décembre 2022, n° 463563).

L’arrêté prévu au titre du présent article pourra, par exemple, distinguer la réalisation des gros travaux qui devront être réalisés en dehors des périodes sensibles pour les espèces (par exemple en hiver), et les opérations de maintien en état débroussaillé qui, lorsqu’elles sont réalisées régulièrement, se bornent à contenir la végétation lors de sa repousse et présentent des risques moindres pour la biodiversité.

 

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Article 8 quinquies B (nouveau)
Articulation des réglementations sur le débroussaillement, le défrichement et les coupes de bois

Créé par la commission

 

L’article 8 quinquies B, créé par votre commission, remédie à des complexités d’application réglementaire en clarifiant l’articulation juridique entre le débroussaillement, le défrichement et la coupe de bois.

Cet article résulte de l’adoption par votre commission de l’amendement CE236 de M. Xavier Albertini et des membres du groupe Horizons.

L’article 8 quinquies B permet de clarifier la situation des terrains soumis des obligations légales de débroussaillement au regard des réglementations sur le défrichement (i) et les coupes de bois (ii).

i) Il précise, dans la rédaction de l’article L. 341-2 du code forestier, que les opérations de mise en œuvre d’une OLD ne sont pas constitutives d’un défrichement. Cet ajout permet de préciser que lorsque le maintien en état débroussaillé se traduirait, à court ou long terme, par la disparition de l’état boisé, la destination forestière est maintenue. De fait, une autorisation de défrichement ne serait nécessaire qu’en cas de changement d’usage du sol et serait alors soumise à la procédure d’évaluation d’incidence environnementale applicable à la reconversion des sols.

ii) Lorsque les arrêtés préfectoraux relatifs aux modalités de mise en œuvre des OLD prescrivent des coupes d’arbres qui dérogent aux règles de gestion forestière durable, il convient de préciser que ces interventions valent autorisation de coupe sans qu’il soit besoin de passer par un autre processus de validation administratif au titre du code forestier.

Ces deux dispositions tendent à affirmer que les OLD contribuent à une gestion durable de la forêt bien qu’elles ne constituent pas des travaux forestiers : elles ont un caractère dérogatoire.

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Article 8 quinquies
Définition de règles de débroussaillement spécifiques pour les aires de camping et les sites Seveso

Adopté par la commission avec modifications

 

L’article 8 quinquies, créé par le Sénat en séance publique, fait porter la responsabilité des obligations légales de débroussaillement pour les campings à son gestionnaire, en lieu et place des propriétaires des terrains de camping.

I.   le dispositif proposÉ

L’article 8 quinquies résulte de l’adoption, en séance publique au Sénat, d’un amendement n° 141 des rapporteurs de la commission spéciale, après un avis favorable du Gouvernement.

Cet amendement vise à faciliter la mise en œuvre des obligations légales de débroussaillement dans les aires de campement. Ces lieux présentent des enjeux majeurs en termes de risque d’incendie, en raison notamment de la concentration des personnes et de l’impossibilité du confinement de ces personnes.

Les terrains concernés s’étendent dans de nombreux cas sur des propriétés distinctes, mais relèvent souvent d’un même gestionnaire : pour améliorer la mise en œuvre des obligations légales de débroussaillement, l’amendement prévoit donc, le cas échéant, de faire porter la responsabilité de l’obligation sur ce gestionnaire plutôt que sur les propriétaires des terrains.

L’article vise également à clarifier le fait qu’un camping doit être débroussaillé sur l’ensemble de sa périphérie sur une profondeur de 50 mètres, comme les constructions, chantiers et installations de toute nature assujetties aux obligations légales de débroussaillement au titre de l’article L. 134-6 du code forestier. Cette obligation pourra être portée à cent mètres par le maire.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission des affaires économiques a rejoint l’intention des sénateurs, qui était de simplifier le régime de mise en œuvre des OLD autour des campings en les confiant au seul gestionnaire du camping, dans une distance de 50 mètres autour du périmètre du camping.

Elle a ajouté une nouvelle disposition au même article L. 134-6 du code forestier, portant sur un sujet différent, en adoptant l’amendement CE280 de Mme Catherine Couturier (La France insoumise – NUPES), après un avis favorable de la rapporteure.

Cet amendement vise à répondre au sujet important de la prévention du risque d’incendie dans les abords des sites classés « Seveso » au titre du droit européen.

La France compte 1 312 sites classés Seveso (à ne pas confondre avec les plus de 500 000 installations classées pour la protection de l’environnement). Les sites Seveso correspondent aux sites classés sur lesquels sont produits ou stockés des substances pouvant être les plus dangereuses pour l’homme et l’environnement.

Selon l’auteure de l’amendement, une entreprise spécialisée dans l’évaluation des risques climatiques, Callendar, a publié une étude en juillet 2022 intitulée « Feux de forêts – effets du changement climatique sur l’exposition des installations Seveso », qui a établi que 316 sites Seveso (24 % des sites Seveso) se trouvent à proximité d’une forêt ou d’un autre type de végétation inflammable et que cette végétation se prolonge jusqu’aux abords du site Seveso.

Sur ce fondement, l’étude fait état du double risque d’un feu externe atteignant le site et provoquant une catastrophe, ou inversement d’un feu se déclarant au sein du site et se propageant par la végétation environnante.

L’article adopté prévoit en conséquence que les sites classés Seveso situés à moins de 200 mètres des bois et forêts dans les territoires classés à risque d’incendie ainsi que dans les départements où les bois et forêts sont particulièrement exposés, seront soumis à une obligation légale de débroussaillement d’une distance dérogatoire de 100 mètres. Il s’agit là d’un doublement par rapport au droit en vigueur, qui prévoit, comme pour toute construction (voir article 8), une distance de 50 mètres.

Un sous-amendement CE280 de votre rapporteure, adopté par la commission, prévoit que le préfet de département peut augmenter cette distance de 100 mètres, dans la limite de 200 mètres.

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Article 8 sexies (nouveau)
Rôle des EPCI et syndicats mixtes pour mener des travaux de débroussaillement d’office

Créé par la commission

 

L’article 8 sexies, créé par votre commission, ajoute les groupements de communes et les syndicats mixtes à la liste des établissements qui ont la faculté de procéder aux travaux de débroussaillement d’office en cas de non-exécution par le propriétaire.

L’article 8 sexies résulte de l’adoption de l’amendement CE247 de votre rapporteure.

L’article L. 134-9 du code forestier prévoit en effet que si les personnes soumises aux obligations de débroussaillement ne les exécutent pas, la commune y pourvoit d’office après mise en demeure du propriétaire et à sa charge. Dans ce cas, la commune procède au recouvrement des sommes comme en matière de créances de l’État.

En cas de carence du maire, le préfet de département se substitue à lui après une mise en demeure demeurée sans résultat.

Pour faciliter la réalisation des travaux d’office, le présent article attribue aux groupements de communes et les syndicats mixtes la même faculté d’effectuer les travaux d’office à la place du propriétaire.

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Article 9
Subordination de la mutation d’un terrain soumis à une obligation légale de débroussaillement au respect de cette obligation

Adopté par la commission sans modifications

 

L’article 9 subordonne la mutation d’un terrain concerné par une obligation légale de débroussaillement au respect de cette obligation sur ce même terrain.

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

L’article 9 reprend une recommandation du rapport d’information sénatorial sur le sujet. Il précise, à l’article L. 134-16 du code forestier, que la mutation d’un terrain concerné par une obligation légale de débroussaillement ou une obligation de maintien en l’état débroussaillé est subordonnée au respect de cette obligation sur ce même terrain.

L’article L. 134-16 du code forestier dispose d’ores et déjà qu’en cas de mutation, le futur propriétaire est informé par le cédant de l’obligation de débroussailler ou de maintenir en l’état débroussaillé. Cette obligation s’applique principalement aux propriétés sises dans les bois et forêts classés à risque d’incendie et particulièrement exposés à ce risque.

Il est également précisé que le preneur d’un bail sur un terrain concerné par une telle obligation est informé de cette obligation par le propriétaire lors de la conclusion ou du renouvellement du bail.

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

1.   L’examen en commission

La commission spéciale a adopté deux amendements de ses rapporteurs. L’amendement COM-130 précise que l’article 9 s’applique aux terrains ainsi qu’aux constructions, chantiers et installations.

L’amendement COM-132 prévoit que les modalités d’application de l’article et les modalités de contrôle seront précisées par décret.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté cet article sans le modifier.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission des affaires économiques a souscrit à l’orientation de l’article et l’a adopté sans modification.

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Article 9 bis A
Intégration des obligations légales de débroussaillement à l’information acquéreur locataire

Adopté par la commission sans modifications

 

L’article 9 bis A, créé par le Sénat en séance publique, vise à mieux informer les acquéreurs ou locataires des obligations légales de débroussaillement (OLD) en les intégrant à l’information des acquéreurs et des locataires (IAL).

I.   le dispositif proposÉ

L’article 9 bis A résulte de l’adoption, en séance publique, de deux amendements identiques n° 143 des rapporteurs de la commission spéciale et n° 1 de M. Burgoa, après un avis favorable du Gouvernement.

Si l’article 8 prévoit de faire figurer les obligations légales de débroussaillement dans les documents d’urbanisme, de plus en plus de maires regrettent que de trop nombreux administrés ignorent encore cette obligation. Cet amendement vise à mieux informer les acquéreurs de parcelles concernées en intégrant les obligations légales de débroussaillement à l’information des acquéreurs et des locataires.

L’information des acquéreurs et des locataires (IAL) de biens immobiliers sur les risques naturels et technologiques majeurs, les risques miniers, le recul du trait de côte et la pollution des sols correspond à des obligations incombant au vendeur ou au bailleur d’un bien immobilier.

 

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission des affaires économiques a salué l’article 9 bis A, estimant qu’il apporte une information précieuse aux acquéreurs de biens. Elle a adopté l’article sans le modifier.

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Article 9 bis B (nouveau)
Simplification de la procédure applicable en cas de contrôle de la mise en œuvre des obligations légales de débroussaillement

Créé par la commission

 

L’article 9 bis B, créé par votre commission, supprime le délai obligatoire d’un mois avant contrôle de la mise en œuvre des OLD.

L’article 9 bis B résulte de l’adoption par votre commission des amendements CE203 de M. Nicolas Pacquot et des membres du groupe Renaissance et CE230 de M. Xavier Albertini et des membres du groupe Horizons.

L’article vient modifier le régime applicable en cas de contrôle de la mise en œuvre des OLD. L’article L. 135-1 du code forestier applique en effet actuellement un régime très contraignant qui empêche, selon les acteurs auditionnés, de mener des contrôles effectifs.

Le droit en vigueur prévoit en particulier que le propriétaire, s’il est connu, doit être informé un mois avant une opération de contrôle. S’il n’est pas connu, la notification de contrôle doit être affichée en mairie. En outre, cette notification préalable doit comporter la mention selon laquelle le propriétaire peut refuser ce contrôle, auquel cas, l’accès doit être autorisé par l’autorité judiciaire.

Le présent article supprime l’obligation de notification préalable un mois avant le contrôle, qui rend concrètement difficiles et chronophages les opérations de contrôle.

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Article 9 bis
Alourdissement des sanctions en cas de non-respect des obligations légales de débroussaillement

Adopté par la commission avec modifications

 

L’article 9 bis, créé par la commission spéciale du Sénat, alourdit la peine et l’astreinte applicables en cas de non-respect des obligations légales de débroussaillement.

I.   le dispositif PROPOSÉ

1.   La création en commission

En commission spéciale, les sénateurs ont adopté d’abord deux amendements COM-74 et COM-77 de Mmes Laurence Harribey (Socialiste, Écologiste et Républicain [SER]) et Gisèle Jourda (SER) qui, en application d’une recommandation du rapport sénatorial précité, augmentent les sanctions en cas de non-respect des obligations légales de débroussaillement :

– l’amendement COM-74 porte l’amende administrative après mise en demeure, inscrite à l’article L. 135-2 du code forestier, de 30 à 40 euros par mètre carré soumis à l’obligation légale de débroussaillement ;

– l’amendement COM-77 augmente l’amende pouvant être prononcée par le tribunal correctionnel, sur le fondement de l’article L. 163-5 du code forestier, de 30 à 40 euros par mètre carré soumis à l’obligation légale de débroussaillement.

La commission spéciale a également adopté un amendement COM-78 de Mme Gisèle Jourda qui accroît le montant de l’astreinte pouvant être prononcée par le tribunal correctionnel, sur le fondement du même article L. 163-5 : cette astreinte ne pourrait être inférieure à 40 euros – contre 30 euros aujourd’hui – et supérieure à cent euros – contre 75 euros aujourd’hui – par jour et par hectare soumis à l’obligation légale de débroussaillement.

 

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté en séance publique, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement n° 144 des rapporteurs de la commission spéciale qui permet au préfet de prononcer l’amende administrative, sans saisine préalable du maire. L’article L. 135-2 du code forestier prévoit actuellement que, lorsqu’une personne n’a pas procédé aux travaux prescrits par la mise en demeure à l’expiration du délai fixé, le maire doit dans un premier temps saisir le préfet, qui peut alors prononcer une amende administrative.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission des affaires économiques a largement approuvé l’intention de l’article 9 bis, en estimant qu’il est important d’envoyer, par un relèvement de la sanction associée à la non mise en œuvre des obligations légales, un signal sur l’importance de ce manquement.

Pour cette raison, suivant l’avis de la rapporteure, la commission a adopté l’amendement CE121 de M. Stéphane Delautrette et des membres du groupe Socialistes – NUPES, qui porte de 40 euros à 50 euros l’amende en cas de manquement. La commission a également adopté l’amendement de coordination CE241 de votre rapporteure.

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Article 9 ter (nouveau)
Contrôle par drone de la mise en œuvre des obligations légales de débroussaillement

Créé par la commission

 

L’article 9 ter, créé par votre commission, ouvre la possibilité à l’autorité exerçant la police administrative et judiciaire de faire usage d’aéronefs circulant sans personnes à bord et opérés par un télépilote pour le contrôle de la mise en œuvre des obligations légales de débroussaillement.

I.   le dispositif proposÉ

Le présent article résulte de l’adoption par la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale de l’amendement CE262 de sa rapporteure, Mme Sophie Panonacle.

Le contrôle par les collectivités et l’État de la mise en œuvre des obligations légales de débroussaillement pose de considérables difficultés logistiques et de ressources.

L’usage des drones est d’ores et déjà permis et pratiqué dans le cadre des actions de prévention des risques naturels et notamment du risque incendie (art. L. 125‑2‑2 du code de l’environnement). Toutefois, le champ de cette autorisation, qui permet la surveillance du risque, peut être précisé en ce qui concerne la police du contrôle des obligations légales de débroussaillement (OLD).

Donnant suite à des demandes provenant des collectivités locales et des services locaux afin d’améliorer et de renforcer la police des OLD, cet article vise à rendre possible le recours à des drones par des agents assermentés pour mettre en œuvre cette mission.

Il s’agit par cette évolution de parer à plusieurs difficultés identifiées par les maires et autres acteurs locaux et transmises à la rapporteure :

– la nécessité pour les collectivités d’affecter plusieurs agents à une surveillance quotidienne par patrouilles, sur les terrains privés, les terrains publics et notamment communaux, et les sites de passage des lignes électriques et téléphoniques ;

– une procédure chronophage : après localisation d’un terrain non débroussaillé, l’agent de suivi effectue une recherche au cadastre afin de connaître la classification du terrain dans le règlement du PLU et d’identifier le propriétaire, puis se rend sur place et prend des clichés photographiques pour rédiger un rapport de police ;

– un périmètre de contrôle insuffisant : l’article permettra d’examiner et d’inspecter les terrains inaccessibles et invisibles depuis la voie publique, qui ne font à présent pas l’objet d'un contrôle.

Les garde-fous nécessaires, qui sont inspirés le dispositif existant en matière de prévention des risques, prévu à l’article L. 125‑2‑2 du code de l’environnement, sont prévus pour prévenir tout abus des images :

– encadrement strict de l'enregistrement par décret en Conseil d'État pris sur avis de la CNIL ;

– non-permanence des enregistrements effectués ;

– ouverture des données et images aux seuls agents publics formés, assermentés à cet effet ;

– limitation ou empêchement de la collecte de données personnelles ;

– interdiction des pratiques d’analyse d’image et des rapprochements avec toute donnée à caractère personnel ;

– information préalable du public. 

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Article 10
Crédit d’impôt à destination des personnes physiques pour les dépenses engagées pour des travaux de débroussaillement

Supprimé par la commission

 

L’article 10, supprimé par votre commission, crée un crédit d’impôt à destination des personnes physiques pour les dépenses engagées pour des travaux de débroussaillement, dont le bénéfice est subordonné au respect des obligations légales de débroussaillement et à la réalisation de ces opérations par des entrepreneurs de travaux forestiers certifiés.

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

Le présent article introduit, au code général des impôts, un « crédit d’impôt pour dépenses de travaux de débroussaillement », dans un nouvel article 200 quindecies A. Les dépenses éligibles à ce crédit d’impôt sont les suivantes :

– les dépenses engagées pour des travaux réalisés en application des obligations de débroussaillement et de maintien en l’état débroussaillé autour des habitations, prévues aux articles L. 131-11 et L. 134-6 du code forestier ;

– ces dépenses doivent être versées à des entrepreneurs certifiés pour la réalisation de ces opérations de débroussaillement et de maintien en l’état débroussaillé.

Les modalités de certification de ces entrepreneurs sont renvoyées à un décret, qui pourrait notamment préciser le type d’entreprises entrant dans le champ du dispositif, la procédure d’attribution de cette certification, ainsi que l’organisme qui sera chargé de la délivrer.

Le crédit d’impôt bénéficie aux contribuables personnes physiques, fiscalement domiciliés en France au sens de l’article 4 B du code général des impôts.

Le crédit d’impôt est plafonné à un montant égal à 50 % des dépenses effectivement supportées, dans la limite de 1 000 euros par foyer fiscal. Selon les rapporteurs du Sénat, ce plafond a été fixé de manière à concilier le caractère incitatif du dispositif avec une volonté d’en limiter l’impact budgétaire et d’éviter que l’ensemble du coût de ces obligations légales de débroussaillement ne soit supporté par le contribuable.

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

1.   L’examen en commission

Selon la commission spéciale du Sénat, cet article permet à la fois d’inciter les personnes physiques à réaliser les travaux nécessaires pour protéger leurs habitations, et de développer une « économie des obligations légales de débroussaillement » par le recours à des entrepreneurs certifiés pour la réalisation de ces travaux.

L’article a été amendé, à l’initiative des rapporteurs (amendement COM‑114), notamment en doublant le plafond de couverture des frais par le crédit d’impôt, qui est porté à 2 000 euros.

Un amendement COM-113 des rapporteurs vise à s’assurer que le périmètre du dispositif puisse couvrir l’ensemble des « entrepreneurs » susceptibles de réaliser les travaux de débroussaillement, bien au-delà du seul champ des entrepreneurs de travaux forestiers. Cette évolution a visé par exemple, selon les rapporteurs du texte au Sénat auditionnés par vos rapporteurs, à couvrir les professionnels du paysagisme ou du jardinage.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté cet article en séance publique sans le modifier.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission des affaires économiques a estimé qu’il n’est pas opportun de créer des incitations fiscales pour la mise en œuvre d’obligations légales.

Elle a adopté deux amendements de suppression CE238 présenté par M. Xavier Albertini et les membres du groupe Horizons et CE239 présenté par Mme Lisa Bellucco et les membres du groupe Écologiste – NUPES.

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Article 11
Franchise obligatoire dans les contrats d’assurance en cas de non-respect des obligations légales de débroussaillement et doublement du montant maximal de cette franchise

Supprimé par la commission

 

L’article 11, supprimé par la commission, rend la franchise obligatoire dans les contrats d’assurance en cas de non-respect des obligations légales de débroussaillement et double le montant maximal de cette franchise, de 5 000 à 10 000 euros, dans le cas où les dommages garantis par un contrat d’assurance procèdent d’un incendie de forêt.

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

L’article 11, qui résulte d’une proposition du rapport sénatorial précité, modifie les dispositions existantes concernant le levier assurantiel en matière d’obligations de débroussaillement.

L’article 122-8 du code des assurances ([20]) prévoit en effet que, dans le cas où les dommages garantis par un contrat d’assurance procèdent d’un incendie de forêt et lorsqu’il est établi que l’assuré ne s’est pas conformé à certaines prescriptions du code forestier, l’assureur peut pratiquer, en sus des franchises prévues le cas échéant au contrat, une franchise supplémentaire d’un montant maximum de 5 000 euros. Les prescriptions concernées sont, par exemple :

– l’interdiction de pâture après incendie dans les bois et forêts ne relevant pas du régime pendant une durée de dix ans (article L. 131-4) ;

– les règles spéciales de gestion forestière pouvant être prescrites par le préfet, au voisinage des voies ouvertes à la circulation publique (article L. 131-8) ;

– l’impossibilité pour le propriétaire ou l’occupant des fonds voisins compris dans un périmètre soumis à une obligation légale de débroussaillement de s’opposer à la réalisation de ce débroussaillement (article L. 131-12) ;

– la faculté pour les communes, leurs groupements et les syndicats mixtes d’effectuer ou de faire effectuer, à la demande des propriétaires, les actions de débroussaillement et de maintien en état débroussaillé (article L. 131-14) ;

– le droit pour le propriétaire d’infrastructures ferroviaires de débroussailler sur une largeur de vingt mètres à partir du bord de la voie (article L. 131-16) ;

– l’élaboration par le préfet des plans de prévention des risques naturels prévisibles en matière d’incendies de forêt (article L. 131-17) ;

– les règles de débroussaillement dans les zones délimitées par les plans de prévention des risques naturels prévisibles en matière d’incendies de forêt (article L. 131-18) ;

– les obligations imposées par le maire, en cas de risque exceptionnel d’incendies, de procéder à des nettoiements (article L. 134-4) ;

– les obligations légales de débroussaillement s’appliquant aux bois et forêts classés à risque d’incendie et particulièrement exposés à ce risque (article L. 134-5 à L. 134-12, cf. commentaire de l’article 8).

Trois évolutions figurent dans cet article, qui vise à mieux inciter les assurés à mettre en œuvre leurs obligations de débroussaillement :

– en rendant obligatoire, pour les assureurs, l’établissement d’une franchise supplémentaire en cas de non-respect des prescriptions inscrites à l’article L. 122-8 du même code ;

– en accroissant la limite maximale de cette franchise supplémentaire de 5 000 à 10 000 euros ;

– en prévoyant les modalités d’application de cette franchise obligatoire. Afin de faciliter le contrôle par l’assureur du respect des obligations légales de débroussaillement, l’assuré doit ainsi remettre une attestation de conformité délivrée à titre gracieux par un entrepreneur de travaux forestiers certifié ayant réalisé les travaux de débroussaillement ou attester sur l’honneur de la réalisation par ses soins des travaux de débroussaillement.

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

1.   L’examen en commission

La commission spéciale, tout en approuvant l’article 11 dans son principe et en estimant qu’il « mobilise utilement le levier assurantiel pour inciter les personnes concernées à se conformer à leur obligation légale », y a néanmoins apporté des modifications à travers l’adoption de trois amendements des rapporteurs :

– l’élargissement du champ des entrepreneurs pouvant être certifiés pour la réalisation des obligations légales de débroussaillement, comme à l’article 10 (COM‑134) ;

– la sécurisation de la disposition prévoyant la possibilité d’attester sur l’honneur de la réalisation des travaux, par une disposition prévoyant que le fait d’établir une attestation faisant état de faits matériellement inexacts pourra être puni des peines prévues à l’article 441-7 du code pénal, lequel sanctionne d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende le fait d’établir une attestation ou un certificat faisant état de faits matériellement inexacts (COM-135) ;

– le renforcement de son application par une disposition prévoyant que la remise par l’assuré de cette attestation de conformité ou de cette attestation sur l’honneur se fasse à la souscription du contrat et à chaque renouvellement (COM‑136).

La commission spéciale a également adopté un amendement de clarification COM-133 qui permet d’assurer que la franchise obligatoire ne concerne que les obligations légales de débroussaillement et non d’autres obligations au titre du code forestier.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté cet article en séance publique sans le modifier.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

Bien qu’elle partage l’intention du Sénat, la commission des affaires économiques a estimé que la création d’une surfranchise d’assurance sur le modèle proposé à l’article 11 soulève des problèmes d’application, mis en lumière à l’occasion des auditions menées par votre rapporteure.

Des motifs d’insécurité juridique ont été soulignés quant aux modalités d’attestation de la réalisation des travaux, laquelle constitue le fondement à l’application de la surfranchise. Le régime de la preuve de ces travaux, qui en l’occurrence sont fortement évolutifs au gré de la saison, serait passible de nourrir un contentieux assurantiel conséquent, au détriment des propriétaires et pouvant engendrer pour eux des pertes financières.

Par conséquent, la commission a adopté l’amendement de suppression CE249 de votre rapporteure.

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Article 12
Possibilité de recourir à une procédure de modification simplifiée du plan de prévention des risques naturels en matière d’incendie de forêt

Adopté avec modifications par la commission

 

L’article 12 prévoit que les communes qui doivent faire l’objet d’un plan de prévention des risques d’incendies de forêt (PPRif) sont identifiées dans une liste fixée par arrêté ministériel. Il introduit, par ailleurs, une procédure de modification simplifiée des PPRif.

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

L’article 12 traduit une recommandation du rapport d’information sénatorial « Feux de forêt et de végétation : prévenir l’embrasement » ([21]), qui a préconisé de faciliter la réalisation de plans de prévention des risques d’incendies de forêts (PPRif) en simplifiant leurs modalités d’élaboration, de révision et de modification.

L’article 12 apporte deux évolutions à la politique actuelle de prévention du risque d’incendie de forêt :

– en premier lieu, il prévoit que les communes qui doivent faire l’objet d’un PPRif seront identifiées par une liste fixée par un arrêté conjoint des ministres chargés de la forêt, de l’environnement et de la sécurité civile ;

– en second lieu, il permet dans ces mêmes communes, à titre dérogatoire, de recourir à une procédure de modification simplifiée du PPRif, dont les modalités sont précisées par décret, dès lors que la procédure mise en place dans ce cadre apporte des garanties suffisantes en matière de participation des collectivités territoriales et des populations concernées.

 

 

 

 

 

À ce titre, l’article 12 prévoit que lorsque le maire d’une commune concernée demande au préfet à ce qu’il soit recouru à la procédure de modification simplifiée, cette demande soit de droit. Enfin, il dispose que les plans de prévention ainsi modifiés devront être approuvés par arrêté préfectoral dans un délai de deux mois. Cette modification simplifiée s’appliquera aux procédures engagées avant le 1er janvier 2025.

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

1.   L’examen en commission

La commission spéciale a adopté l’article 12 sans le modifier.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté en séance publique, un amendement n° 110 du Gouvernement visant à réécrire l’article afin de « renforcer la sécurité juridique » de la procédure de modification simplifiée et de limiter la portée contraignante de la liste de communes devant être couvertes par un PPRif. Un sous‑amendement n° 150 des rapporteurs de la commission spéciale a été adopté pour modifier cet amendement, aboutissant aux dispositions suivantes :

– les communes devant faire l’objet d’un PPRif sont identifiées par une liste fixée par arrêté ministériel. Sur ce point, les rapporteurs ont souhaité conserver la disposition telle qu’elle résulte de la proposition initiale et se sont opposés à l’amendement du Gouvernement qui prévoyait, initialement, la définition d’une carte nationale permettant de caractériser la susceptibilité du territoire au danger prévisible de feux de forêt et de végétation, et d’établir une liste des communes exposées à un danger susceptible d’être élevé ou très élevé, sans pour autant que celle-ci rende nécessaire et obligatoire l’adoption d’un PPRif ;

– la procédure de modification simplifiée engagée par le représentant de l’État dans le département est définie dans un nouvel article L. 562-10 du code de l’environnement. La modification envisagée ne doit pas porter atteinte à l’économie générale du PPRif approuvé. L’amendement du Gouvernement précise, par ailleurs, que le projet de modification est soumis à l’avis des communes et des EPCI, ainsi qu’au service départemental d’incendie et de secours, de la chambre d’agriculture et du Centre national de la propriété forestière (CNPF), qui doivent se prononcer dans un délai de deux mois.

Afin de consolider la sécurité juridique du dispositif et de limiter les contraintes procédurales, il est prévu de ne pas soumettre le projet de modification à évaluation environnementale, mais de garantir une concertation du public dans les conditions prévues par l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement. Approuvé par une décision motivée et publique du préfet, le plan de prévention modifié est ensuite immédiatement opposable aux tiers. Le Gouvernement estime que cette procédure simplifiée permettrait de modifier un PPRif en quatre à six mois, contre dix-huit mois avec la règlementation en vigueur.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La rapporteure de la commission des affaires économiques, Mme Sophie Panonacle, partage la volonté de renforcer le développement des plans de prévention des risques naturels d’incendie de forêt (PPRif), ces derniers constituant l’outil le plus complet pour protéger les territoires, autant en matière d’urbanisme que de préparation des secours ou de sensibilisation des populations. À cet égard, elle salue, tout particulièrement, l’introduction d’une procédure de modification simplifiée, qui permettra de faire évoluer plus rapidement les plans de prévention lorsque des travaux de protection sont réalisés, répondant ainsi à une attente forte des territoires.

Toutefois, et c’est un constat largement partagé par la mission d’information sénatoriale et la récente mission d’information sur l’adaptation au changement climatique de la politique forestière et la restauration des milieux forestiers, les PPRif se caractérisent par des rigidités procédurales, ayant pour conséquence d’allonger significativement les délais d’élaboration. Lorsque le contexte local est favorable, un plan de prévention est approuvé en trois ans en moyenne ; dans certains cas plus compliqués, des plans peuvent être prescrits par le préfet et pas encore approuvés dix ans plus tard. Par conséquent, depuis la création de ce plan en 2002, seules 206 communes en sont dotées.

Face à ce constat, la rapporteure estime que l’établissement d’une liste de communes dont l’exposition au risque d’incendie rend nécessaire l’adoption d’un PPRif ne semble pas réaliste. L’amendement CE260, adopté par la commission des affaires économiques, en propose donc la suppression afin de privilégier une procédure intermédiaire plus souple à l’article 13.

En outre, la commission a adopté quatre amendements rédactionnels CE256, CE257, CE258 et CE259 de la rapporteure.

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Article 13
Création d’une procédure d’identification de zones de danger et de mise en œuvre de servitudes d’urbanisme spécifiques dans les communes non dotées d’un plan de prévention des risques naturels en matière d’incendie de forêt

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

L’article 13 reprend une recommandation de la mission d’information sénatoriale précitée, qui préconisait de systématiser l’envoi de cartes d’aléas, adressées par le préfet aux collectivités territoriales, comme alternative à la généralisation des PPRif à l’ensemble des territoires exposés au risque d’incendie.

En effet, le rapport « Feux de forêt et de végétation : prévenir l’embrasement » note que l’extension des PPRif à tous les territoires exposés ou particulièrement exposés n’est pas toujours proportionnée au risque encouru, et peut présenter des difficultés techniques. De ce point de vue, l’envoi de carte d’aléas par l’État aux collectivités concernées peut constituer une solution plus adaptée pour les territoires qui n’ont pas vocation à être couverts par un PPRif. Cette amélioration de l’information des collectivités permet également la prise en compte des enseignements des cartes d’aléas dans l’élaboration des documents d’urbanisme.

L’article crée donc une nouvelle section 1 bis « Éléments relatifs aux incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation adressés par l’État aux communes ou à leurs groupements », au sein du code de l’urbanisme. Il y est inséré un nouvel article L. 132-4-2 qui prévoit que, dans les territoires dont les bois et forêts sont réputés particulièrement exposés aux risques d’incendie ([28]) ou classés à risque d’incendie ([29]), l’autorité administrative compétente de l’État adresse aux communes ou à leurs groupements compétents une carte d’aléas permettant de cartographier, à l’échelle des communes concernées, le risque d’incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation.

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

1.   L’examen en commission

La commission spéciale a adopté l’article 13 avec une modification rédactionnelle des rapporteurs.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté l’article 13 en séance publique sans le modifier.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission des affaires économiques a adopté un amendement CE261 de la rapporteure visant à réécrire l’article 13 afin d’y intégrer une procédure simplifiée d’élaboration, à l’échelle des communes, de zones de danger pour lesquelles s’appliquent règles d’occupation et de constructibilité des sols, inspirées de celles mises en œuvre dans les PPRif. La rapporteure précise que ce nouvel outil permettra aux élus locaux de mieux identifier le risque d’incendie à l’échelle de leur territoire, tout en limitant et régulant l’urbanisation dans les zones les plus vulnérables au danger.

Le dispositif proposé prévoit une procédure en trois temps :

– l’élaboration par les ministres chargés de la prévention, de la forêt et de la sécurité civile, d’une carte identifiant la sensibilité au danger prévisible de feux de forêt et de végétation du territoire européen de la France. Afin de renforcer l’information des populations et élus locaux sur le risque d’incendie, la cartographie est rendue publique et fait l’objet d’une révision au moins tous les cinq ans ;

– à partir de cette cartographie nationale, un arrêté conjoint des ministres chargés de la prévention des risques, de la forêt et de la sécurité civile, établit une liste de communes exposées à un danger élevé à très élevé de feux de forêt et de végétation, après consultation des associations représentant les communes ;

– enfin, dans les communes listées et non couvertes par un plan de prévention des risques naturels prévisibles d’incendies de forêt approuvé, le représentant de l’État peut délimiter, en concertation avec les élus locaux, des zones de danger pour lesquelles s’appliquent des règles d’urbanisme visant à limiter l’exposition des personnes et des biens au risque d’incendie.

 

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Article 14
Envoi par le préfet de recommandations techniques relatives à la résistance des bâtiments aux incendies de forêt

Adopté par la commission avec modifications

 

L’article 14 prévoit l’envoi de recommandations techniques, adressées par le préfet aux collectivités territoirales, afin de renforcer la résilience des constructions aux incendies de forêts. Il permet, également, de définir dans le règlement du PLU des secteurs dans lesquels s’imposent des prescriptions techniques permettant de réduire la vulnérabilité des aménagements aux incendies.

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

L’article 14 traduit une recommandation de la mission d’information sénatoriale, qui proposait d’intégrer dans les documents d’urbanisme des préconisations techniques visant à renforcer la résilience des constructions et installations aux incendies de forêts. Comme le note en effet le rapport « Feux de forêt et de végétation : prévenir l’embrasement », une réflexion sur la résistance des bâtiments au feu doit être engagée dans les territoires qui ne sont pas couverts par un PPRif.

L’article 14 crée ainsi un nouvel article L. 132-4-2 du code de l’urbanisme qui prévoit que, dans les territoires dont les bois et forêts sont réputés particulièrement exposés aux risques d’incendie ([30]) ou classés à risque d’incendie ([31]) mais non couverts par un PPRif, l’autorité administrative compétente de l’État adresse aux communes ou à leurs groupements compétents des recommandations techniques permettant de réduire la vulnérabilité des constructions aux incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation.

L’article complète, en outre, par un nouvel article L. 151-25-1, les dispositions du même code qui portent sur le règlement du plan local d’urbanisme ([32]). Dans cette perspective, l’article 14, à son alinéa 5, dispose que dans les territoires précités, le règlement du PLU peut définir des secteurs dans lesquels il impose aux constructions, aux travaux, aux installations et aux aménagements de respecter des prescriptions techniques permettant d’en réduire la vulnérabilité aux incendies.

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

L’article a été adopté sans modification en commission spéciale et en séance publique.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission des affaires économiques a adopté trois amendements identiques CE252 de sa rapporteure Mme Sophie Panonacle, CE208 de M. Nicolas Pacquot (RE) et CE237 de M. Xavier Albertini (HOR) visant à supprimer la faculté pour le règlement des plans locaux d’urbanisme (PLU) de définir des secteurs dans lequel il impose des prescriptions techniques aux constructions, travaux, installations et aménagements, permettant d’en réduire la vulnérabilité aux incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation.

 Le dispositif a paru insuffisant à plusieurs titres :

– d’une part, le code de l’urbanisme permet déjà aux plans locaux d’urbanisme de définir des règles visant à limiter la vulnérabilité des constructions nouvelles au risque d’incendie. À titre d’exemple, il est possible d’interdire les nouvelles constructions dans certaines zones particulièrement exposées au risque d’incendie ou d’imposer des règles de retrait entre une construction et les limites parcellaires ;

– d’autre part, une telle disposition fait porter au maire une part de responsabilité qui incombe à l’État car la règlementation relative à l’aménagement intérieur des constructions ou aux caractéristiques des constructions (matériaux, techniques constructives, etc.) relève, en premier lieu, du code de la construction et de l’habitation.

En outre, la commission a adopté un amendement rédactionnel CE253, ainsi que deux amendement de coordination juridique CE254 et CE255 de la rapporteure.

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Article 14 bis
Participation des acteurs en charge de la défense des forêts contre l’incendie à l’élaboration des SCoT et des PLU

Supprimé par la commission

 

L’article 14 bis, créé par la commission spéciale du Sénat et supprimé par votre commission, vise à associer les acteurs en charge de la défense des forêts contre l’incendie à l’élaboration des SCoT et des PLU dans les communes dont les bois et forêts sont classés particulièrement exposés ou à risque d’incendie.

I.   le dispositif proposÉ

1.   La création en commission

L’élaboration d’un document d’urbanisme emporte des incidences pour l’ensemble des aspects de la vie d’un territoire. Pour cette raison, la préparation d’un schéma de cohérence territoriale (SCoT) ou d’un plan local d’urbanisme (PLU) associe l’ensemble des personnes publiques susceptibles d’être concernées, appelées « personnes publiques associées » (PPA) ([33]).

Cette liste comprend au premier chef le représentant de l’État dans le département, la région, le département, l’autorité organisatrice de la mobilité et l’EPCI compétent en matière de programme local de l’habitat. En outre, elle comprend la chambre de commerce et d’industrie, la chambre des métiers, la chambre d’agriculture. Le cas échéant, sont également associés les établissements publics chargés d’une opération d’intérêt national (OIN) ou cocontractants d’une grande opération d’urbanisme (GOU), les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux et les gestionnaires d’une infrastructure ferroviaire ayant au moins un passage à niveau ouvert au public dans l’emprise du document concerné.

La commission spéciale du Sénat a adopté trois amendements identiques COM-19 rect. bis de Mme Nathalie Delattre (RDSE), COM-36 rect. ter de Mme Florence Lassarde (LR) et COM-157 rect. de Mme Monique De Marco (Écologiste), qui complètent l’article L. 132-7 du code de l’urbanisme afin d’associer les acteurs en charge de la défense des forêts contre l’incendie à l’élaboration des SCoT et des PLU dans les communes dont les bois et forêts sont réputés particulièrement exposés ou classés à risque d’incendie.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté l’article 14 bis en séance publique sans le modifier.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission des affaires économiques a adopté, avec un avis de sagesse de sa rapporteure Mme Sophie Panonacle, deux amendements identiques CE195 de M. Nicolas Pacquot (RE) et CE229 de M. Xavier Albertini (HOR) visant à supprimer l’article 14 bis.

Les auteurs de ces amendements soutiennent, en effet, que l’association obligatoire des acteurs en charge de la défense des forêts contre l’incendie à l’élaboration des SCoT ou PLU, dans les communes particulièrement exposées à un risque d’incendie, serait de nature à complexifier les procédures existantes et accroitre les motifs de recours. Ils ajoutent, par ailleurs, que la réglementation en vigueur permet d’ores et déjà aux collectivités territoriales, qui le souhaitent, d’associer les organismes en charge de la défense des forêts contre l’incendie à l’élaboration de ces documents.

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titre III
GÉRER LA FORÊT ET PROMOUVOIR LA SYLVICULTURE FACE AU RISQUE INCENDIE

Article 15
Intégration, au sein des schémas régionaux de gestion sylvicole (SRGS), d’orientations spécifiques relatives au risque d’incendie et intégration systématique des associations syndicales de DFCI et des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) dans les commissions régionales de la forêt et du bois

Adopté par la commission avec modifications

Cet article intègre, au sein des schémas régionaux de gestion sylvicole (SRGS), des orientations spécifiques relatives au risque d’incendie. Il modifie également la composition des commissions régionales de la forêt et du bois pour assurer une représentation des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) et des associations syndicales de défense de la forêt contre l’incendie (DFCI) et leurs fédérations régionales en leur sein.

I.   Le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

La gestion de la forêt fait l’objet d’un programme spécifique, le programme national de la forêt et du bois (PNFB), créé par la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt du 13 octobre 2014. Ce dernier fixe les orientations de la politique forestière, en forêt publique et privée, en métropole et en outre-mer, pour une période de dix ans.

Le programme national de la forêt et du bois 2016-2026 a fixé quatre objectifs de gestion durable de la forêt, à savoir :

– créer de la valeur en France, en mobilisant la ressource durablement ;

– répondre aux attentes des citoyens et s’intégrer aux projets de territoires ;

– conjuguer atténuation et adaptation des forêts au changement climatique ;

– développer des synergies entre forêt et industrie.

Il se décline au niveau régional sous la forme de programmes régionaux de la forêt et du bois (PRFB) propres à chaque région.

Défini à l’article L. 122-1 du code forestier, ce programme, élaboré par la commission régionale de la forêt et du bois, fixe, par massif forestier, les priorités économiques, environnementales et sociales et les traduit en objectifs. Il définit également des critères de gestion durable et multifonctionnelle de la forêt et des indicateurs associés, les massifs forestiers à enjeux prioritaires pour la mobilisation du bois, les conditions nécessaires au renouvellement des peuplements forestiers, un itinéraire de desserte des ressources forestières ainsi que les actions à mettre en œuvre dans la région.

L’article L. 122-1 du code forestier définit, par ailleurs, l’articulation entre ce programme régional et les autres documents de gestion durable de la forêt. Il prévoit que les documents d’orientation régionaux, départementaux et locaux ayant une incidence sur la forêt et la filière bois et figurant sur une liste établie par décret doivent tenir compte des orientations du programme régional précité.

Dans ce cadre, le ministre chargé des forêts arrête, après avis de la commission régionale de la forêt et du bois, les directives d’aménagement des bois et forêts, les schémas régionaux d’aménagement des bois et forêts, ainsi que les schémas régionaux de gestion sylvicole des bois et forêts des particuliers (SRGS), après avis, pour ces derniers, du Centre national de la propriété forestière (article L. 122-3 du code forestier).

Les documents de gestion durable de la forêt privée que sont les plans simples de gestion (PSG) ([34]), le règlement type de gestion (RTG) ([35]) et le code des bonnes pratiques sylvicoles (CBPS) ([36]) doivent être compatibles le SRGS (article L. 122-1 du code forestier).

Néanmoins, à l’heure actuelle, la prévention du risque d’incendie n’est pas mentionnée stricto sensu au sein de la définition réglementaire du contenu des SRGS (article D. 122-8 du code forestier).

Cette lacune se manifeste également au sein de la composition de la commission régionale de la forêt et du bois, chargée d’élaborer les PRFB. En effet, l’article du code forestier relatif à sa composition ne mentionne pas la présence des SDIS ainsi que les associations syndicales de DFCI, pourtant experts dans ce domaine.

L’article 15 de la présente proposition de loi vient donc compléter le cadre juridique existant :

– en créant un nouvel article au sein du code forestier (L. 122‑2-1) définissant le contenu des schémas régionaux de gestion sylvicole (qui était précédemment fixé par voie réglementaire) et intégrant l’enjeu DFCI ;

– en modifiant l’article L. 113-2 du code forestier relatif à la composition des commissions régionales chargées de la forêt et du bois, pour y intégrer les SDIS et les associations syndicales de DFCI et leurs fédérations régionales ;

– en modifiant les articles L. 122-1 (PRFB) et L. 312-2 (PSG) du code forestier pour y intégrer la prise en compte de la prévention du risque d’incendie.

B.   leS MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR le SÉNAT

1.   Les dispositions adoptées en commission

En commission, quatre amendements identiques (COM-20, COM-37, COM-84 et COM-159) ont été adoptés.

Ces amendements complètent l’article 15 en intégrant la présence des SDIS, des associations syndicales autorisées de DFCI et de leurs fédérations régionales dans les commissions régionales de la forêt et du bois.

2.   Les dispositions adoptées en séance publique

Cet article a été adopté sans modifications en séance publique.

II.   Les modifications adoptées par votre commission

La commission a adopté trois amendements sur l’article 15, dont le contenu est le suivant :

– deux amendements rédactionnels, CE269 et CE270, présentés par le rapporteur du titre III, M. Luc Lamirault ;

– un amendement CE114, présenté par M. Stéphane Delautrette, qui prévoit la transmission du schéma régional de gestion sylvicole (SRGS) au service départemental d’incendie et de secours compétent.

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Article 15 bis
Prise en compte des enjeux de défense des forêts contre les incendies au sein de certains documents de gestion durable de la forêt

Adopté par la commission sans modifications

 

Cet article, créé à la suite de l’adoption d’un amendement en séance publique devant le Sénat, avec avis favorable de la commission des affaires économiques et du Gouvernement, intègre au sein de deux documents facultatifs de gestion durable de la forêt privée – à savoir, le règlement type de gestion (RGT) et le code des bonnes pratiques sylvicoles (CBPS) – les enjeux de la défense des forêts contre les incendies (DFCI).

I.   le dispositif proposÉ

A.   LE TEXTE INITIAL

La nécessité de gérer de façon durable la forêt privée a conduit le législateur à créer un ensemble de documents spécifiques permettant d’organiser, en particulier au niveau local, la prise en compte de cet enjeu.

Les plans simples de gestion (PSG) constituent le principal outil de gestion de la forêt privée actuellement. Mis en place en 1963, dans un contexte où la forêt française était insuffisamment mise en valeur et protégée contre les risques, ils sont obligatoires lorsque la taille de la parcelle forestière privée concernée est supérieure à 25 hectares (article L. 312-1 du code forestier). Le propriétaire peut mettre en place un plan simple de gestion volontaire en-dessous de ce seuil.

Le contenu de ces plans simples de gestion (PSG) doit être conforme aux orientations du schéma régional de gestion sylvicole (SRGS), élaboré sous l’égide du Centre national de la propriété forestière.

Les plans simples de gestion constituent, en termes de surface couvertes, le premier document de gestion durable de la forêt privée ([37]).

Il existe, en outre, deux autres documents de gestion durable de la forêt privée, adaptés aux surfaces plus réduites, pour les propriétaires faisant gérer leur parcelle par un organisme de gestion, ou par eux-mêmes. Il s’agit respectivement des règlements type de gestion (RTG) et du code des bonnes pratiques sylvicoles (CBS), créés par l’article 3 de la loi n° 2001-206 du 9 juillet 2001 d’orientation sur la forêt.

Le règlement type de gestion (RTG) est un « corpus de règles minimales » ([38])  dont l’objet est de définir les modalités d’exploitation des forêts adaptées aux grands types de peuplements forestiers identifiés régionalement, selon la définition qu’en donne l’article 3 de la loi du 9 juillet 2001 d’orientation sur la forêt ([39]).

Ce règlement est élaboré par un organisme de gestion en commun agréé, un expert forestier agréé ou l’Office national des forêts et soumis à l’approbation du centre régional de la propriété forestière selon les modalités prévues pour les plans simples de gestion. Un règlement type de gestion peut être, en outre, élaboré et présenté à l’approbation par plusieurs organismes de gestion en commun ou par plusieurs experts forestiers agréés.

Son contenu doit être en accord avec le schéma régional de gestion sylvicole (SRGS) pour être approuvé par le centre régional de la propriété forestière. Ce document concerne toutes les forêts non soumises à l’obligation de mise en place d’un plan simple de gestion.

Le code des bonnes pratiques sylvicoles est également défini au même article de la loi du 9 juillet 2001 d’orientation sur la forêt. Ce document contient, par région naturelle ou groupe de régions naturelles, « des recommandations essentielles conformes à une gestion durable en prenant en compte les usages locaux et portant tant sur la conduite des grands types de peuplements que sur les conditions que doit remplir une parcelle forestière pour que sa gestion durable soit possible ». Le même article précise que ce document est élaboré par chaque centre régional de la propriété forestière et approuvé par le représentant de l’État dans la région après avis de la commission régionale de la forêt et des produits forestiers.

Les éléments de définition de ces deux documents, initialement inscrits aux articles L. 222-6-I et L. 222-7 du code forestier sont désormais prévus aux articles L. 124-1, L. 313-1 et L. 313-3 dudit code, à la suite de l’adoption de l’ordonnance n° 2012-92 du 29 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier.

Ces documents, nécessaires pour une bonne gestion de son patrimoine forestier, sont exigés par les services de l’État en contrepartie d’une demande d’aides ou d’aménagements fiscaux.

Ils apportent aux propriétaires concernés trois principaux avantages, à savoir :

– le fait d’être dispensé de la plupart des formalités administratives pour la réalisation de coupes et travaux ;

– la possibilité d’obtenir des subventions et bénéficier d’aménagements fiscaux ;

– la possibilité de certifier la gestion durable de la forêt.

Le tableau suivant décrit la nature des obligations pesant sur les propriétaires en fonction de la taille de leur forêt et les possibilités qu’offre l’adoption d’un document de gestion durable de la forêt privée.

DÉtails des obligations relatives À la mise en place de documents de gestion durable des forÊts

Surface de la propriété	> 25 ha soumise à PSG obligatoire	Entre 10 et 25 ha  non soumise à PSG obligatoire	< 10 ha
Aucun engagement	PSG	CBPS, PSG ou RTG  facultatif	CBPS ou RTG  facultatif
Exonérations fiscales ISF ou Monichon (successions, donations)	PSG  pendant 30 ans	CBPS, PSG ou RTG  pendant 30 ans	CBPS ou RTG  pendant 30 ans
Aides publiques à l’investissement forestier	PSG  pendant 15 ans	CBPS, PSG ou RTG  pendant 15 ans	CBPS ou RTG
Adhésion à PEFC (certification)	PSG  pendant la durée de l’adhésion	CBPS, PSG ou RTG	CBPS ou RTG  si surface > 4 ha CBPS ou RTG  si surface < 4 ha  facultatif

Source : Centre national de la propriété forestière

Le présent article modifie le contenu des RTG et des CBPS pour y intégrer explicitement l’enjeu de défense des forêts contre les incendies.

B.   leS MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR le SÉNAT

1.   L’examen en commission

Cet article est issu d’un amendement présenté en séance publique.

2.   L’examen en séance publique

Le présent article modifie les dispositions applicables au règlement type de gestion (RTG) et au code de bonnes pratiques sylvicoles (CBPS).

L’article 15 bis du titre III de la présente proposition de loi résulte de l’adoption par le Sénat en séance publique, en première lecture, de l’amendement n° 44 rect. de M. Louis-Jean de Nicolay (Les Républicains), qui a reçu des avis favorables de la commission et du Gouvernement.

Les modifications apportées aux articles L. 313-1 et L. 313-3 du code forestier ont pour objet d’intégrer aux documents de gestion que sont le règlement type de gestion et le code des bonnes pratiques sylvicoles les enjeux de défense des forêts contre les incendies (DFCI).

Cette insertion permet de s’assurer que tous les documents de gestion applicables à la forêt privée mentionnent cet enjeu.

II.   Les modifications adoptÉes par LA commission

La commission a adopté l’article 15 bis sans modification.

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Article 16
Abaissement du seuil d’obligation d’élaboration de documents de gestion durable et compétence du préfet

Adopté par la commission sans modifications

 

Cet article abaisse à vingt hectares le seuil au-dessus duquel il est obligatoire pour le propriétaire d’une parcelle ou de parcelles forestières privées d’élaborer un plan simple de gestion (PSG) et régionalise la possibilité d’abaisser de façon supplémentaire ce seuil en transférant cette compétence du ministre chargé de la forêt au préfet, après avis de la commission régionale de la forêt et du bois.

I.   LE DISPOSITIF proposÉ

A.   le texte initial

Conçus originellement par la loi n°63-810 du 6 août 1963 pour l’amélioration de la production et de la structure des forêts françaises, les plans simples de gestion (PSG) ont pour but de favoriser la mise en gestion des parcelles dans un contexte où la forêt française était insuffisamment entretenue et, par conséquent, faiblement valorisée ainsi que sujette aux risques.

Ces plans de gestion constituent, pour les propriétaires forestiers, un outil d’analyse des fonctions économique, écologique et sociale de leur forêt. Ils leur permettent notamment de programmer les coupes et les travaux nécessaires pour chaque parcelle et apportent la garantie de gestion durable prévue par le code forestier permettant de bénéficier d’exonérations fiscales et d’aides de l’État.

Le contenu et les modalités de mise en œuvre des plans simples de gestion sont actuellement définies par les articles L. 312-1 à L. 312-12 du code forestier.

Plus précisément, l’article L. 312-1 du même code, issu de la loi n° 2014‑1170 du 13 octobre 2014, rend le plan simple de gestion obligatoire pour les propriétaires privés possédant une parcelle ou un ensemble de parcelles forestières dont la taille est au moins de vingt-cinq hectares de forêt. Cet article prévoit également que le ministre chargé des forêts peut, sur proposition du conseil d’administration du Centre national de la propriété forestière, fixer un seuil de surface inférieur pour chaque département, compris entre 10 et 25 hectares.

L’article 16 du titre III de la présente proposition de loi vise à abaisser le seuil minimal d’obligation d’élaboration des documents de gestion durable de vingt-cinq à vingt hectares.

Il prévoit également de régionaliser la possibilité d’abaisser ce seuil au-delà de cette limite, en transférant cette compétence, actuellement exercée par le ministre en charge des forêts, au préfet de région, après avis de la commission régionale de la forêt et du bois.

Cet article intègre, enfin, aux documents de gestion durable l’enjeu de la défense des forêts contre les incendies.

B.   leS MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR le SÉNAT

1.   L’examen en commission

Un amendement COM-144, de nature rédactionnelle, a été adopté à l’initiative des rapporteurs.

2.   L’examen en séance publique

L’article 16 n’a pas fait l’objet de modifications en séance publique devant le Sénat.

II.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

La commission a adopté l’article 16 sans modifications.

 

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Article 17
Hiérarchisation des enjeux au sein des plans simples de gestion et généralisation de la télétransmission de ces derniers

Adopté par la commission avec modifications

 

Cet article vise à réduire les délais d’instruction en vue d’agrément des documents de gestion durable par le Centre national de la propriété forestière afin de libérer des effectifs qui seraient fléchés sur la nouvelle mission de défense contre le risque d’incendie attribuée à ce même acteur, créée par l’article 19 de la présente proposition de loi. Il prévoit à cette fin une hiérarchisation des enjeux au sein des documents et leur télétransmission au centre régional de la propriété forestière compétent pour gagner en efficacité.

I.   LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A.   le texte initial

Conçus originellement par la loi n° 63-810 du 6 août 1963 pour l’amélioration de la production et de la structure des forêts françaises, les plans simples de gestion (PSG) ont pour but de favoriser la mise en gestion des parcelles dans un contexte où la forêt française était insuffisamment entretenue et, par conséquent, faiblement valorisée ainsi que sujette aux risques.

Ils sont, pour les propriétaires forestiers, un outil d’analyse des fonctions économiques, écologiques et sociales de leur forêt. Ils leur permettent notamment de programmer les coupes et les travaux nécessaires pour chaque parcelle et apportent la garantie de gestion durable prévue par le code forestier permettant de bénéficier d’exonérations fiscales et d’aides de l’État.

Le contenu et les modalités de mise en œuvre des plans simples de gestion sont actuellement définies par les articles L. 312-1 à L. 312-12 du code forestier.

Plus précisément, l’article L. 312-2 du même code précise le contenu d’un plan simple de gestion et les mentions obligatoires que ce document doit contenir. L’article L. 312-3 précise notamment, pour sa part, les modalités d’agrément du plan simple de gestion et les délais dans lesquels les propriétaires nouvellement soumis à l’obligation d’élaborer un plan simple de gestion sont tenus de le présenter.

Ces plans font l’objet d’un agrément, après instruction, par le Centre national de la propriété forestière.

L’article 17 du titre III de la présente proposition de loi vise à inciter les propriétaires de parcelles à hiérarchiser, dans leur plan simple de gestion, les enjeux économiques, environnementaux et sociaux en fonction des caractéristiques du massif forestier où se trouvent leurs parcelles.

Il complète également l’article L 312-3 du code forestier en prévoyant que la présentation par les propriétaires ou gestionnaires du plan simple de gestion à l’agrément du centre régional de la propriété forestière ne pourra désormais se faire que sous une forme dématérialisée, afin de simplifier leur instruction.

Enfin, le II de cet article dispose que la présentation sous forme dématérialisée du plan simple de gestion entre en vigueur le 1er janvier 2025 pour les organismes de gestion et d’exploitation forestière, les groupements d’intérêt économique et environnemental forestier et les experts forestiers, mais qu’elle ne s’appliquera qu’à compter du 1er janvier 2027 pour les autres acteurs, afin de leur laisser le temps de s’adapter à ces contraintes.

Le dernier alinéa de l’article maintient jusqu’au 1er janvier 2030 la possibilité de remettre, sous forme physique, ces plans, pour les particuliers qui sont dans l’impossibilité de les remettre sous forme dématérialisée.

B.   leS MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR le SÉNAT

1.   L’examen en commission

Deux amendements ont été adoptés en commission sur cet article.

Un premier amendement de coordination juridique (COM-145) présenté par les rapporteurs a inséré un nouvel aliéna au sein l’article L. 372-1 du code forestier, afin de ne pas modifier le droit applicable à la Guyane, où la stratégie de gestion des populations de gibier présentée dans le plan simple de gestion n’est pas appropriée.

Un second amendement a modifié le II de cet article afin d’avancer au 1er janvier 2025 la date de télétransmission des documents de gestion durable au centre régional de la propriété foncière pour certains acteurs (coopératives, les groupements d’intérêt économique et environnemental forestiers ainsi que les experts forestiers) qui disposent de ressources d’ingénierie suffisantes pour satisfaire à cette évolution.

2.   L’examen en séance publique

L’amendement n° 85 rect. a été adopté en séance publique sur avis favorable de la commission et sagesse du Sénat. Présenté par M. Hervé Gillé (Socialiste, Écologiste et Républicain), il permet aux particuliers de déroger à l’obligation de télétransmission du plan simple de gestion si ceux-ci sont dans l’impossibilité de satisfaire à cette exigence.

II.   Les modifications adoptées par LA commission

La commission a adopté deux amendements CE271 et CE272, présentés par le rapporteur, M. Luc Lamirault, apportant des précisions d’ordre rédactionnel.

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Article 18
Systématisation des visites et bilans à mi-parcours et aide à la mise en œuvre de documents de gestion durable par des associations syndicales libres de gestion forestière

Adopté par la commission avec modifications

 

Cet article inscrit, en droit, la possibilité pour les propriétaires de parcelles forestières privées de bénéficier d’une visite et d’un bilan à mi-parcours, dans le cadre de la mise en œuvre de leurs plans simples de gestion, par un technicien du Conseil national de la propriété forestière. Il étend également aux associations syndicales libres de gestion forestière le bénéfice de la majoration des aides publiques dont bénéficient déjà les groupements d’intérêt économique et environnemental de la forêt.

I.   Le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

La nécessité de gérer de façon durable la forêt privée a conduit le législateur à prévoir, au sein du code forestier, un ensemble de documents spécifiques destinés à manifester l’engagement des propriétaires de parcelles de forêt privée vis-à-vis de cet objectif d’intérêt général.

Les plans simples de gestion (PSG) constituent le principal outil de gestion de la forêt privée actuellement. Mis en place en 1963, dans un contexte où la forêt française était insuffisamment mise en valeur et protégée contre les risques, ils sont obligatoires lorsque la taille de la parcelle forestière privée concernée est supérieure à 25 hectares (article L. 312-1 du code forestier). Le propriétaire peut mettre en place un plan simple de gestion volontaire en dessous de ce seuil.

Le contenu de ces plans simples de gestion (PSG) doit être conforme aux orientations du schéma régional de gestion sylvicole (SRGS), élaboré sous l’égide du Centre national de la propriété forestière.

Les plans simples de gestion constituent, en termes de surface couvertes, le premier document de gestion durable de la forêt privée ([40]).

Lorsque les propriétaires s’engagent dans cette démarche, ils bénéficient, dans certains territoires, d’une visite à mi-parcours réalisée par un technicien du Conseil national de la propriété forestière.

L’objet du présent article est d’inscrire le droit à cette visite de mi‑parcours en droit pour généraliser cette pratique. Il s’agit, à l’occasion de cette visite, de réaliser un diagnostic actualisé de l’exposition des parcelles concernées au risque d’incendie.

Il s’agit de mettre en œuvre la recommandation n° 34 du rapport d’information sénatorial relatif « à la prévention et à la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie » (2022).

En outre, le présent article étend également aux associations syndicales libres de gestion forestière le bénéfice de la majoration des aides publiques dont bénéficient déjà les groupements d’intérêt économique et environnemental de la forêt (GIEFF).

B.   leS MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR le SÉNAT

1.   L’examen en commission

En commission, un amendement COM-161 rect. présenté par Mme Monique de Marco a été adopté, pour insérer une mention explicite des enjeux de l’adaptation au changement climatique et à la défense contre les incendies dans les objectifs du bilan à mi-parcours des documents de gestion durable.

2.   L’examen en séance publique

Cet article a été adopté sans modification au stade de la séance publique.

II.   Les modifications adoptÉes par LA commission

La commission a adopté un amendement CE117, présenté par M. Stéphane Delautrette (SOC), qui précise que la visite technique de bilan à mi-parcours sur un plan simple de gestion réalisée par un technicien du Centre national de la propriété forestière porte également sur les enjeux de préservation de la biodiversité et de diversification des essences.

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Article 19
Ajout d’une mission de défense des forêts contre les incendies pour le Centre national de la propriété forestière et création en son sein d’un réseau de référents DFCI

Adopté par la commission avec modifications

 

Cet article vient compléter la liste des missions du Centre national de la propriété forestière, pour y insérer une mission de défense des forêts contre les incendies (DFCI). Il crée également, au sein de cet acteur, un réseau de référents DFCI, s’appuyant sur les acteurs existants, afin de renforcer le développement d’une « culture DFCI » et renforcer en conséquence la prévention contre le risque d’incendie sur le territoire national.

I.   Le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

Le Centre national de la propriété forestière est un établissement public à caractère administratif en charge du développement de la gestion durable des forêts privées. Il est placé sous la tutelle du ministère de l’agriculture et de l’alimentation.

L’article L. 321-1 du code forestier liste ses différentes missions, qui sont actuellement au nombre de 11, dans l’état actuel du droit. Ses principales missions sont les suivantes :

– assumer un rôle d’orientation de la gestion des forêts privées, via l’agrément des documents de gestion durable ;

– conseiller et former les propriétaires face à cet enjeu, en réalisant à la fois un travail d’expertise (études, expérimentations) et d’accompagnement auprès des propriétaires (visites de mi-parcours, formations) ;

– soutenir le regroupement progressif de la propriété forestière privée, qui est actuellement particulièrement morcelée.

Le conseil d’administration du Centre national de la propriété forestière est constitué très majoritairement de représentants des propriétaires forestiers, élus par les conseils des centres régionaux de la propriété forestière. Les conseils des centres régionaux sont eux-mêmes composés aussi très majoritairement de représentants élus par les propriétaires et leurs organisations représentatives tous les six ans.

À l’heure actuelle, la forêt privée, qui constitue pourtant l’essentiel des parcelles ayant subies des incendies l’été dernier, fait l’objet d’une gestion plus indirecte que la forêt publique, et d’un niveau de protection plus faible face au risque d’incendie. En effet, la forêt privée ne dispose pas, contrairement à la forêt publique, d’une agence spécialisée sur le risque DFCI : la gestion de celui-ci est laissée, pour l’heure, à l’intervention d’associations syndicales autorisées de DFCI, regroupées en unions départementales et en associations régionales, librement créées à l’initiative des forestiers.

Bien que le Centre national de la propriété forestière dispose de personnels compétents dans cette matière, cette compétence n’est pas, à cette heure, pleinement formalisée en droit.

C’est pour cette raison que le présent article vient compléter la rédaction de l’article L. 321-1 du code forestier, et prévoit, en outre, de créer en son sein un réseau de référents DFCI, qui a vocation à s’appuyer sur les structures existantes (ASA DFCI).

B.   leS MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR le SÉNAT

1.   L’examen en commission

En commission, un amendement COM-118 rect. présenté par les rapporteurs a été adopté, qui complète la liste des parties prenantes avec lesquelles le Centre national de la propriété forestière sera conduit à mener des concertations, dans le cadre de sa nouvelle mission de défense des forêts contre les incendies.

Cette modification permet, notamment, d’intégrer les ASA de DFCI, gestionnaires et propriétaires forestiers, mais aussi l’ONF pour une gestion intégrée du risque entre forêt publique et forêt privée.

2.   L’examen en séance publique

Au stade de la séance publique, un amendement COM-147 a été présenté par les rapporteurs et a reçu un avis favorable de la commission et du Gouvernement.

Cet amendement a complété la liste des parties prenantes avec lesquelles le Centre national de la propriété forestière sera conduit à mener des concertations, dans le cadre de sa nouvelle mission de contribuer à la défense des forêts contre les incendies.

Il permet d’inclure explicitement dans cette liste les entreprises de travaux forestiers, dont certaines seulement relevaient de la catégorie des « gestionnaires forestiers ».

II.   Les modifications adoptées par LA commission

La commission a adopté trois amendements rédactionnels CE273, CE274 et CE275, présentés par le rapporteur, M. Luc Lamirault.

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Article 20
Pérennisation et élargissement du dispositif d’encouragement fiscal
à l’investissement en forêt (DEFI forêt)

Supprimé par la commission

 

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

Dans sa rédaction initiale, l’article 20 visait à prolonger le dispositif d’encouragement fiscal à l’investissement (DEFI) en forêt, borné à la fin de 2022, à rehausser son taux et à fixer un seuil minimal d’un seul tenant à partir duquel son volet concernant l’acquisition de parcelles était accessible.

● Le DEFI forêt désigne un avantage au titre de l’impôt sur le revenu (IR), ouvert aux particuliers réalisant des investissements forestiers.

Il a été institué par les I à III de l’article 10 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d’orientation sur la forêt, d’abord sous la forme d’une réduction d’impôt puis, au fil de dix-sept modifications, sous celle de deux réductions et de deux crédits.

Avant la refonte entrée en vigueur le 1er janvier 2023 (cf. infra), les deux réductions d’impôt du DEFI concernaient, aux termes de l’article 199 decies H du code général des impôts :

– d’une part, « l’acquisition de terrains en nature de bois et forêts ou de terrains nus à boiser de 4 hectares au plus lorsque cette acquisition permet d'agrandir une unité de gestion pour porter sa superficie à plus de 4 hectares », la souscription ou l’acquisition de parts dans un groupement forestier et la souscription en numéraire au capital de sociétés d’épargne forestière (taux de 18 %) ;

– d’autre part, « la cotisation versée à un assureur par le contribuable, par un groupement forestier ou par une société d’épargne forestière dont [il] est membre pour la souscription […] d’un contrat d’assurance » couvrant notamment le risque de tempête, dans la limite de 6 euros par hectare (taux de 76 %).

Créé par le D du II de l’article 32 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013, en remplacement de mesures alors prévues par l’article 64 de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole, l’article 200 quindecies du code général des impôts compétait le DEFI forêt par deux crédits d’impôts imputés sur :

– les « dépenses de travaux forestiers effectués dans une propriété lorsqu’elle constitue une unité de gestion d’au moins 10 hectares d’un seul tenant ou sans seuil plancher de surface lorsque la propriété est regroupée » sous différentes formes ou les « dépenses de travaux forestiers payées par un groupement forestier ou une société d’épargne forestière [...] ou par un groupement d’intérêt économique et environnemental forestier dont le contribuable est membre directement ou indirectement […] » (taux de 18 % ou de 25 % suivant les cas) ;

– la « rémunération versée par le contribuable » ou une des formes de groupement précitées « pour la réalisation d’un contrat conclu pour la gestion de bois et forêts d’une surface inférieure à 25 hectares, avec un gestionnaire forestier professionnel […], un expert forestier […], un groupement d’intérêt économique et environnemental forestier, une coopérative forestière, une organisation de producteurs, ou l’Office national des forêts » (mêmes taux).

Le rapport de la commission spéciale du Sénat indique que les quatre volets du DEFI forêt emportaient une perte de recettes annuelle de 11 millions d’euros, globalement stable, représentant un avantage moyen de 400 euros par bénéficiaire pour les deux réductions et de 650 euros pour les deux crédits.

Le tome II de l’annexe Voies et moyens jointe à chaque projet de loi de finances (PLF) et les programmes (PAP) et rapport annuel de performance (RAP) de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales du budget général de l’État à laquelle ces quatre dépenses fiscales sont rattachées jugent que la fiabilité de son estimation est « très bonne ».

Nombre de bÉnÉficiaires (histogrammes)
et montant (courbes) du DEFI forÊt de 2016 à 2023 (prévision avant la réforme)

(bénéficiaires en milliers ; montant en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le tome II de l’annexe Voies et moyens jointe aux PLF pour 2018 à 2023.

● Au dépôt de la proposition de loi, l’article 20 transformait les deux réductions d’impôt en crédit d’impôt au moyen d’une abrogation de l’article 199 decies H du code général des impôts et d’une large réécriture de son article 200 quindecies. Il supprimait le bornage du DEFI, tout en prévoyant que son volet relatif à l’acquisition de parcelles s’appliquait à des unités de gestion dont la superficie minimale était de 4 hectares d’un seul tenant. Il portait enfin le taux normal de 18 % à 25 % et conservait le taux de 76 % pour l’assurance.

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

1.   L’examen en commission

L’article 20 a été entièrement réécrit par la commission spéciale du Sénat afin de tenir compte des modifications apportées par l’article 10 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023, examinée et promulguée après le dépôt de la proposition de loi sur le bureau du Sénat.

● L’article 10 de la loi de finances pour 2023 a significativement révisé le cadre applicable au DEFI forêt, avec sept orientations :

– il a transformé les deux réductions en crédits d’impôt et a transféré les dispositions les concernant de l’article 199 decies H, abrogé, du code général des impôts, vers son article 200 quindecies ;

– il a assoupli les conditions de surface, en portant de 4 à 25 hectares celle ouvrant droit à l’aise pour les acquisitions et en supprimant le plafond de 10 hectares pour les dépenses de travaux ;

– il a porté à 25 % l’ensemble des cas de figure où le taux était de 18 % ;

– il a rehaussé le plafond des dépenses annuellement retenues pour les volets concernant les acquisitions en l’alignant sur celui déjà applicable aux volets relatifs à l’assurance et aux travaux, soit 6 250 euros par personne seule et 12 500 euros par couple, au lieu de respectivement 5 700 euros et 11 400 euros ;

– il a augmenté de 6 euros à 15 euros par hectare assuré le plafond des cotisations d’assurance éligibles ;

– il a précisé qu’ouvraient droit à la mesure les assurances souscrites contre le risque d’incendie, alors que la loi ne faisait référence qu’à celui de tempête ;

– il a mis un terme au crédit d’impôt concernant les contrats de gestion ;

– il a prolongé de trois ans le DEFI forêt, en disposant qu’il « s’applique aux opérations forestières [réalisées] jusqu’au 31 décembre 2025 » ([41]).

Les autres paramètres du DEFI forêt ne sont pas réformés : perdurent l’exigence de conservation et de gestion agréée des parcelles ou des parts de capital pendant huit ou quinze ans suivant les cas, ainsi que le calcul de l’avantage sur la base de l’ensemble des dépenses engagées, à l’exception des souscriptions dans une société d’épargne financière, retenues à concurrence de de 60 %.

Ces modifications résultent du vote, lors de l’examen du budget pour 2023 en première lecture par l’Assemblée nationale, de l’amendement n° 3433 de Mme Danielle Brulebois (RE) et du sous-amendement n° 3516 de Mme Sandrine Le Feur (RE), devenus l’article 3 sexies du PLF, adopté conforme par le Sénat.

Elles s’inspirent largement des préconisations formulées il y a trois ans dans un rapport d’inspection ([42]) produit par le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) à la demande de M. Didier Guillaume, alors ministre de l’agriculture et de l’alimentation.

La rapporteure pour avis partage les conclusions du CGAAER :

– « la forêt privée [...] est un secteur globalement très peu aidé et les propriétaires forestiers, à qui on associe souvent un comportement trop patrimonial et pas assez économique sont soumis à une pression fiscale forte compte tenu de leurs contraintes très spécifiques de long terme et de prise de risques élevée pour une activité de production primaire ou de services » ;

– « mesure simple d’utilisation pour le bénéficiaire du fait du choix de l’outil fiscal à l’origine, [le DEFI forêt] s’est malheureusement complexifié fortement au cours du temps, lui faisant perdre la lisibilité et la stabilité nécessaire à son efficacité » et « il en résulte une utilisation actuelle très confidentielle du dispositif qui manque donc largement sa cible », alors que « la montée en puissance de la problématique climatique et la mise en évidence du secteur forestier en tant que partie importante et indispensable de l’équation de neutralité carbone à moyen terme renforce puissamment l’intérêt pour l’État de favoriser […] l’investissement et la gestion durable des forêts privées » ;

– « la moindre concentration de l’avantage fiscal sur les plus hauts revenus constaté pour les DEFI travaux et contrat permet de conclure que le basculement de la réduction d’impôt en crédit d’impôt opéré en 2014 pour ces deux DEFI, a atteint son objectif, à savoir permettre à des personnes pas ou faiblement imposées de bénéficier d’une aide à la gestion durable de leur forêt » ([43]).

● La commission spéciale du Sénat a tenu compte des modifications apportées par la loi de finances pour 2023 et l’article 20 de la proposition de loi ne comporte plus que les apports par rapport au droit entre-temps entré en vigueur.

Par rapport à sa version initiale et compte tenu du fort éclatement des parcelles privées, il ne comprend plus la mention de seuils d’un seul tenant.

Le 1° de son I supprime la condition que les opérations forestières donnant droit au DEFI soient réalisées avant le 31 décembre 2025.

Son 2° supprime le plafond de 25 hectares pour les acquisitions éligibles.

Les a) et b) de son 3° prévoient que les travaux peuvent aussi être effectués dans une propriété « présentant la présomption des garanties de gestion durable prévue à l’article L. 124-2 » du code forestier et pour laquelle le contribuable prend l’engagement d’y appliquer, pendant huit ans, une telle présomption, alors qu’est actuellement exigée une garantie ferme.

Le c) du même 3° et son 4° disposent qu’entrent dans le volet concerné « tous types de travaux forestiers, y compris de travaux de préparation, d’entretien et de protection permettant de favoriser la régénération naturelle ou de procéder à des regarnis de plantation ».

Le II de l’article précise que les b) et c) du 3° du I « entrent en vigueur après l’expiration du délai mentionné au III de l’article 53 de la loi n° 2021‑1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ».

Ses III et IV prévoient une compensation de la perte de recettes afin d’assurer la conformité du dispositif au regard de l’article 40 de la Constitution.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté cet article. Contre l’avis du Gouvernement, il a précisé la portée des travaux mentionnés aux alinéas 7 et 8 (amendement n° 148 des rapporteurs).

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

● La rapporteure pour avis estime que les changements proposés par le Sénat sont à tout le moins précipités, aucune analyse ne pouvant par construction être faite quant à l’application de la loi de finances pour 2023.

La suppression du bornage en 2025 n’est pas pertinente car ce dernier vise à ce que soit conduite une évaluation de la façon dont les propriétaires se saisissent de la nouvelle mouture, ainsi que de son coût pour les finances publiques, avant de la reconduire, de l’améliorer ou de la supprimer ;

Le déplafonnement de la superficie ouvrant droit au volet du DEFI pour l’acquisition de parcelles n’est pas opportun. D’une part, le seuil de 25 hectares, loin d’avoir été choisi pour des « considérations avant tout budgétaires » ainsi que l’avance le rapport de la commission spéciale du Sénat, s’appuie sur le rapport précité du CGAAER, lequel souligne sa pertinence en termes de rentabilité et note qu’il est « communément admis que la gestion [formalisée] commence à s’imposer à partir de 4 hectares » et qu’au-dessus de 25 hectares, « la forêt est presque systématiquement gérée de manière durable ». D’autre part, sa suppression aurait un effet d’aubaine pour les contribuables les plus fortunés, seuls 1,8 % des propriétaires privés ayant plus de 25 hectares de forêt.

L’élargissement du volet du DEFI concernant les travaux à ceux réalisés sur des terrains couverts par une « présomption » de gestion durable envoie un signal contradictoire par rapport aux autres dispositions du texte venant renforcer les exigences en termes de protection de l’environnement, car l’extension reconnaîtrait les chartes des bonnes pratiques sylvicoles (CBPS), simplement signés par le propriétaire, au même niveau que les documents agréés par le centre régional de la propriété forestière (CRPF), qui leur apporte une garantie de gestion multifonctionnelle, à la fois durable et produisant de la valeur.

S’agissant de ce troisième point, la rapporteure pour avis note que le CGAAER, dans son rapport précité, indique que « la contrainte du document de gestion durable (DGD) doit demeurer ; c’est la clé de la gestion ».

La définition des travaux est superfétatoire, dans la double mesure où le Sénat propose d’ajouter les mots « y compris » puis divers items dans un alinéa de l’article 200 quindecies du code général des impôts qui n’apporte une précision que concernant le cas spécifique des opérations de plantation, alors qu’un alinéa le précédant fait référence aux « travaux forestiers » dans leur intégralité, et où le commentaire de la disposition dans le Bulletin officiel des finances publiques, opposable vis-à-vis de l’administration et du juge en application de l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales, comportera prochainement une liste à même de rassurer les auteurs de la proposition de loi et les propriétaires, ce dont la rapporteure pour avis s’est assurée auprès de la direction de la législation fiscale (DLF).

En revanche, le détail du texte du Sénat contraindrait l’autorité réglementaire à exclure les travaux de desserte forestière qui constituent des aménagements essentiels pour l’accès des services de secours, ou les équipements de protection contre les dégâts du gibier, mais aussi du feu.

L’entrée en vigueur différée pour certains alinéas n’est pas opérationnelle, car elle ne repose pas sur une date mais sur l’expiration d’un délai pouvant varier d’un propriétaire de bois et forêts à l’autre.

● Suivant l’avis de la rapporteure pour avis, la commission des finances a supprimé cet article, par le vote de l’amendement no CF57, déposé par M. Mathieu Lefèvre (RE).

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement de suppression de cet article.

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Article 20 bis
Pérennisation du taux réduit de TVA de 10 % sur les travaux sylvicoles
et d’exploitation forestière réalisés au profit d’exploitants agricoles

Supprimé par la commission

 

I.   le dispositif proposÉ

L’article 20 bis est issu de l’adoption par la commission spéciale du Sénat des trois amendements identiques nos COM-17 rect. bis, COM-34 rect. ter et COM-80 de Mmes Nathalie Delattre (RDSE), Florence Lassarade (LR) et Laurence Harribey (SER).

Il n’a pas été modifié en séance publique.

● La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est le principal impôt : le tome I de l’annexe Voies et moyens jointe au projet de loi de finances (PLF) pour 2023 estime son rendement net à 215 milliards d’euros. L’état A annexé à la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 évalue à 94,7 milliards d’euros la fraction de son produit revenant à l’État.

Le I de l’article 256 et les premier et cinquième alinéas de l’article 256 A du code général des impôts (CGI) disposent respectivement que « sont soumises à la TVA les livraisons de biens et les prestations de services effectuées à titre onéreux par un assujetti agissant en tant que tel » et qu’y « sont assujetties […] les personnes qui effectuent de manière indépendante une des activités économiques mentionnées au cinquième alinéa, quels que soient le statut juridique de ces personnes, leur situation au regard des autres impôts et la forme ou la nature de leur intervention », à savoir « toutes les activités de producteur, de commerçant ou de prestataire de services, y compris les activités extractives, agricoles et celles des professions libérales ou assimilée [ou] une opération comportant l’exploitation d'un bien meuble corporel ou incorporel en vue d’en retirer des recettes ayant un caractère de permanence ».

Sous réserve des paramètres dérogatoires applicables dans certains territoires ultramarins et en Corse, prévus par les articles 296 à 296 quater et 297 du même code, son article 278 fixe à 20 % le taux normal de la TVA.

L’article 98 de la directive (CE) n° 2006/112 du Conseil du 28 novembre 2006 permet toutefois d’appliquer un taux réduit de TVA aux livraisons de biens et prestations de services figurant à son annexe III, dernièrement modifiée par les directives (UE) nos 2020/285 du 18 février 2020 et 2022/542 du 5 avril 2022.

Rétabli par le I de l’article 5 de la loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 de finances rectificative pour 2000, le b septies de l’article 279 dudit code dispose ainsi que la TVA est perçue au taux réduit de 10 % sur « les travaux sylvicoles et d’exploitation forestière réalisés au profit d’exploitants agricoles, y compris les travaux d’entretien des sentiers forestiers ».

Le III de l’article 67 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche (LMAP) en a élargi la portée aux « travaux de prévention des incendies de forêt menés par des associations syndicales autorisées ayant pour objet la réalisation de ces travaux ».

La doctrine fiscale ([44]) retient une définition large des travaux forestiers bénéficiant de ce taux réduit de TVA :

– sont inclus le déboisement et le reboisement, les plantations, la taille des arbres et des haies, l’élagage des arbres, l’abattage et le tronçonnage des arbres, le débardage des bois, leur stockage dans le cadre de l’exploitation forestière, les opérations de défrichage, de dessouchage, de débroussaillage, de brûlage, d’andainage (rassemblement des troncs en ligne pour faciliter leur manipulation ultérieure) forestier et d’entretien des sentiers forestiers ;

– sont exclus les travaux réalisés sur les arbres après les opérations de débardage ou de stockage et en particulier les prestations fournies aux personnes, industriels ou transformateurs, qui utilisent les produits des exploitations forestières pour la réalisation d’opérations de nature industrielle ou commerciale, ce qui comprend par exemple le sciage.

En revanche, le 4° de l’article 136 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, résultant de l’adoption d’un amendement n° CF1554 de M. Joël Giraud (LaREM), rapporteur général, a assorti l’application de ce taux réduit de la condition que les travaux éligibles « [soient] réalisés jusqu’au 31 décembre 2023 ».

Si le Sénat avait adopté un amendement n° 837 de M. Albéric de Montgolfier (LR), rapporteur général, supprimant ce bornage au motif qu’il « constituerait un mauvais signal » car les travaux dont il est question sont « nécessaires à l’entretien d’espaces forestiers de première importance dans un contexte de lutte contre le changement climatique et participent précisément à la prévention des risques d’incendies », ledit bornage avait été réintroduit en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale avec le vote de l’amendement n° 914 de M. Joël Giraud (LaREM), rapporteur général, qui avait estimé que la mesure relevait des « trous noirs fiscaux », trop peu évalués.

● Le I de l’article 20 bis de la proposition de loi supprime cette condition restrictive, de sorte que le taux réduit s’appliquera également aux travaux effectués à compter du 1er janvier 2024. Son II prévoit une compensation afin d’assurer la recevabilité du dispositif au regard de l’article 40 de la Constitution.

Le tome II de l’annexe Voies et moyens, précitée, avance que cet allègement n’est pas considéré comme une dépense fiscale ([45]), dans la mesure où il a « pour effet de préserver l’accès de tous à certains produits ou services, […] non de stimuler un secteur ou un comportement ». Ce classement a pour conséquences que les projet (PAP) et rapport annuels de performance (RAP) annexés à la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales du budget général de l’État n’en retracent ni le nombre de bénéficiaires, ni le montant. Auditionnée par la rapporteure pour avis, la direction de la législation fiscale (DLF) a indiqué ne pas pouvoir donner l’ordre de grandeur de la perte de recettes afférente à ce taux réduit de TVA sur certains travaux forestiers, mais que sa suppression serait de bonne gestion car son efficacité ne serait pas démontrée.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

Suivant l’avis de la rapporteure pour avis, la commission des finances a supprimé cet article, par le vote de l’amendement n° CF58 déposé par M. Mathieu Lefèvre (RE).

Aux yeux de la rapporteure pour avis, le débat sur l’éventuelle prolongation du taux réduit prévu par le b septies de l’article 279, précité, du code général des impôts doit intervenir au cours de l’examen du PLF pour 2024, éclairé par une évaluation qu’elle appelle le Gouvernement à conduire.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement de suppression de cet article.

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Titre IV
amÉliorer l’amÉnagement et la valorisation des forÊts en apprÉhendant la dÉfense des forÊts contre les incendies À l’Échelle du massif

Article 21
Déclinaison des plans de protection des forêts contre les incendies (PPFCI) en plans de massif

Adopté par la commission avec modifications

I.   le dispositif proposÉ

A.   Le texte initial

1.   Les plans de protection des forêts contre les incendies cadrent l’action collective en défense des forêts contre l’incendie dans les départements

Créé par la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d’orientation sur la forêt, le plan départemental ou interdépartemental de protection des forêts contre les incendies (PPFCI) poursuit comme objectifs « la diminution du nombre de départs de feux de forêts et la réduction des surfaces brûlées ainsi que la prévention des risques d’incendies et la limitation de leurs conséquences » (article L. 133-2 du code forestier).

Il est obligatoire dans les régions ou départements réputés particulièrement exposés au risque d’incendie visés à l’article L. 133-1, soit les régions Aquitaine, Corse, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte d’Azur, ainsi que les départements de l’Ardèche et de la Drôme (32 départements au total), et facultatif dans les autres territoires.

À la différence du plan de prévention contre les risques d’incendies de forêt (Pprif), codifié aux articles L. 562-1 à L. 562-9 du code de l’environnement, le PPFCI n’est pas opposable aux autorisations d’urbanisme. Il n’en joue pas moins un rôle essentiel de cadrage de l’action collective en défense des forêts contre l’incendie (DFCI). D’après l’instruction interministérielle sur les PPFCI de 2020 ([46]), il est « le document de référence garantissant la mise en cohérence des moyens de prévention et de surveillance avec les moyens de lutte contre les incendies », et « fixe la stratégie de DFCI dans toutes ses composantes ». Il aborde notamment le traitement des interfaces, les obligations légales de débroussaillement (OLD), l’information et la sensibilisation, ainsi que la création et la sécurisation juridique des équipements de DFCI.

2.   Une déclinaison inégale des PPFCI par massif forestier

L’instruction ministérielle précitée prévoit que le plan, établi à l’échelle départementale, soit décliné à l’échelle territorialisée des massifs forestiers. Cette logique de massif est esquissée dans le cadre légal en vigueur : l’article L. 133-2 du code forestier prévoit en effet que le PPFCI « définisse des priorités par territoire constitué de massifs ou de parties de massif forestier. »

Toutefois, en pratique, plusieurs missions, notamment celle du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) dédiée aux PPFCI ([47]), ont mis en évidence que la logique de massif, entendue comme une entité géographique homogène et cohérente sur les plans forestiers et d’analyse du risque, est inégalement présente dans les PPFCI. Le champ d’application des PPFCI se limite généralement à l’échelle départementale. L’approche par massif demeure l’exception.

Or, s’il apparaît évident que certaines actions doivent se déployer à l’échelle départementale (par exemple, l’information, la formation, les retours d’expérience, etc.), il apparaît indispensable que d’autres soient finement menées au niveau du massif (équipements de terrain, traitement des interfaces, débroussaillement obligatoire, surveillance, etc.).

Le rapport de la mission d’information du Sénat sur le risque incendie publié en août 2022 ([48]) a également relevé que les PPFCI, quelle que soit leur échelle, font l’objet de concertations à géométrie variable d’un département à l’autre.

3.   Les dispositions de la proposition de loi initiale

L’article 21 de la proposition de loi vise à renforcer le champ des concertations et l’impact opérationnel des PPFCI au niveau des massifs forestiers et reprend en ce sens les recommandations n° 36 et 37 de la mission d’information du Sénat précitée.

Il complète l’article L. 133-2 du code forestier consacré aux PPFCI par deux alinéas :

– Un premier alinéa prévoit que le PPFCI « identifie et contribue à mobiliser des sources de financement, publiques et privées » pour l’entretien et la création de voies de défense des bois et forêts. Ces voies, plus couramment qualifiées de « pistes DFCI », sont essentielles à la circulation des véhicules et personnels chargés de la prévention et de la lutte contre les incendies de forêt à l’intérieur des massifs forestiers ;

– Un second alinéa prévoit explicitement la déclinaison des PPFCI en « plans de massif ». Ces plans établissent, « pour chaque massif forestier homogène, une stratégie collective concertée » entre les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), l’Office national des forêts (ONF), le Centre national de la propriété forestière (CNPF) ainsi que les acteurs des stratégies locales de développement forestier mentionnées à l’article L. 123-3 (soit potentiellement, les collectivités territoriales, la chambre d’agriculture, le centre régional de la propriété forestière et des organisations de producteurs) ;

– Ce même alinéa précise que les plans de massif doivent comporter « un programme de sensibilisation et de conseils personnalisés de la part de techniciens habilités ». Ce programme doit notamment servir à mieux faire respecter les obligations légales de débroussaillement.

B.   les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a élargi la liste des acteurs impliqués dans l’élaboration des plans de massif, en y ajoutant les représentants du réseau des chambres d’agriculture, les gestionnaires d’aires protégés ainsi que les représentants des associations syndicales mentionnées à l’article L. 132-2 et notamment chargées de l’exécution des travaux de défense contre les incendies.

II.   Les modifications adoptées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD185 du rapporteur pour avis, M. Anthony Brosse, qui requalifie les « plans de massif » en « plans de protection des massifs contre les incendies », par référence aux PPFCI dont ils sont la déclinaison. En effet, la dénomination simple de « plans de massif » était susceptible d’entraîner des confusions sur le terrain avec les stratégies locales de développement forestier (SLDF) mentionnées à l’article L. 123-1 du code forestier et également couramment appelées plans de massif.

La commission a également adopté les amendements rédactionnels CD162, CD173 et CD163 du rapporteur pour avis.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 21 ainsi modifié.

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Article 22
Droit de préemption des parcelles forestières non gérées conformément à un document de gestion durable au bénéfice des communes

Adopté par la commission avec modifications

I.   le Dispositif proposé

A.   le texte initial

1.   Un droit de préemption des pouvoirs publics limité aux parcelles en vente contiguës et voisines

Le droit de préemption des collectivités et de l’État est actuellement limité aux parcelles forestières privées contiguës à celles qui leur appartiennent :

– l’article L. 331-23 du code forestier prévoit un droit de préemption de l’État sur les propriétés boisées ou forestières de moins de 4 hectares qui jouxtent une forêt domaniale ;

– l’article L. 331-22 du code forestier aménage un droit de préemption des communes sur les propriétés boisées ou forestières de moins de 4 hectares lorsque celles-ci possèdent une parcelle contiguë à la parcelle en vente.

En cas de cession d’une propriété boisée ou forestière de moins de 4 hectares, les propriétaires privés d’une parcelle boisée contiguë (article L. 331‑19) ainsi que la commune sur le territoire de laquelle se trouve ladite propriété (article L. 331‑24) bénéficient également d’un droit de préférence à la vente.

En région Île-de-France, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, l’article 46 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement de Paris, codifié à l’article L. 143-2-1 du code rural et de la pêche maritime, a ouvert un droit de préemption spécifique à la société d’aménagement foncier et d’établissement rural (Safer) de l’Île-de-France sur les propriétés forestières de moins de trois hectares lorsque l’exercice de ce droit a pour objet « la protection et la mise en valeur de la forêt ».

Le droit de préemption applicable aux parcelles forestières n’est donc pas, en règle générale, subordonné à un quelconque objectif lié à la protection ou la gestion durable de la forêt, à l’exception de l’expérimentation en cours en Île-de-France.

2.   Les documents de gestion durable couvrent de façon inégale les bois et forêts des particuliers

Les grandes règles de gestion des forêts privées sont actuellement fixées dans les schémas régionaux de gestion sylvicole (SRGS) établis par les centres régionaux de la propriété forestière. Elles sont prises en compte, à l’échelle des parcelles privées, dans les documents dits de gestion durable (article L. 122‑3 du code forestier). Ces documents permettent aux propriétaires d’obtenir des aides ou des aménagements fiscaux et de pouvoir certifier d’une gestion durable de leur propriété, par exemple au titre du programme de reconnaissance des certifications forestières (PEFC).

Les obligations varient néanmoins selon la surface de la propriété : un plan simple de gestion (PSG) n’est obligatoire que pour les bois et forêts des particuliers d’une surface égale ou supérieure à 25 hectares (article L. 312-1 du code forestier). Un PSG est agréé par le centre régional de la propriété forestière (CRPF) et comprend notamment un programme d’exploitation des coupes et un programme des travaux de reconstitution après coupe. Une propriété forestière de plus de 25 hectares qui ne serait pas dotée de PSG est placée sous un régime d’autorisation administrative (article L. 312‑9).

En-deçà de 25 hectares, tout document de gestion durable – PSG, code de bonnes pratiques sylvicoles (CBPS) ou règlement type de gestion (RTG) – n’est élaboré qu’à titre facultatif.

La forêt privée représente près des trois quarts des surfaces boisées totales en France. À ce titre, le rapport de la mission d’information du Sénat sur le risque incendie publié en août 2022 souligne tout particulièrement l’importance stratégique d’une gestion durable de la forêt privée et qui intègre davantage le risque d’incendie. Elle alerte de ce fait sur la couverture inégale de la surface forestière privée par des documents de gestion durable ainsi que la faible intégration du risque d’incendie dans les SRGS, les documents de gestion durable ainsi que les référentiels des certifications privées (PEFC, FSC).

3.   Les dispositions de la proposition de loi initiale

L’article 22 de la proposition de la loi initiale vise à renforcer les moyens des communes en matière de défense des forêts contre les incendies (DFCI) au niveau des parcelles privées en leur octroyant un nouveau droit de préemption. La proposition de loi reprend en cela la recommandation n° 38 du rapport d’information du Sénat d’août 2022.

Elle instaure, dans un nouvel article L. 131-6-1 du code forestier, un droit de préemption de la commune en cas de cession à titre onéreux d’une parcelle forestière qui n’aurait pas été gérée conformément à un document de gestion durable et située sur son territoire dans un massif forestier identifié comme « stratégique au regard de la défense des forêts contre les incendies » dans son plan de protection des forêts contre les incendies (PPFCI).

Ce droit de préemption ne s’appliquerait donc pas à l’ensemble des parcelles privées en vente. Il s’appliquerait essentiellement aux parcelles boisées ou forestières :

– de plus de 25 hectares, qui sont, seules, soumises à l’obligation d’un document de gestion durable (article L. 312-1 du code forestier) ;

– et situées dans un territoire couvert par un PPFCI concernant de façon obligatoire les régions ou départements réputés particulièrement exposés au risque d’incendie, soit 32 départements (article L. 133-1).

La proposition de loi soumet également l’application du droit de préemption à la condition stricte que la parcelle n’ait pas été « gérée conformément » à un document de gestion durable. La préemption par la commune permettrait son intégration au régime forestier ([49]), réputé plus protecteur en matière de gestion du risque d’incendie.

B.   les modifications adoptées par le sénat

La commission spéciale du Sénat a souhaité clarifier l’articulation des différents droits de préemption applicables aux parcelles forestières de façon à prévenir toute complexité d’application. Elle a adopté un amendement des rapporteurs qui précise que le nouveau droit de préemption ne prévaut pas sur celui de l’État prévu à l’article L. 331-23, mais qu’il prime en revanche celui des communes sur les parcelles forestières contiguës de moins de 4 hectares (article L. 331‑22) ainsi que les droits de préférence des propriétaires forestiers privés (article L. 331‑19) et des communes (article L. 331‑24) sur les parcelles voisines de moins de 4 hectares.

En réponse à certaines craintes exprimées par les organisations représentatives des propriétaires forestiers quant à l’application de ce nouveau droit de préemption, la commission spéciale a souhaité renvoyer à un décret en Conseil d’État la définition des modalités de recours. Cet ajout a été supprimé en séance.

II.   Les modifications adoptées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté les amendements CD191, CD201 et CD200 du rapporteur pour avis, M. Anthony Brosse, qui opèrent une coordination juridique au sein du code forestier. L’amendement CD191 insère le nouveau droit de préemption octroyé aux communes dans la section 6 « Prérogatives des communes et de l’État » du chapitre Ier du titre III du livre III du code forestier, à l’article L. 331-22. L’amendement CD201 supprime le cas des parcelles « en nature réelle de bois » car cette nature n’est pas vérifiable par les notaires, seule la référence au cadastre étant utilisée pour les droits de préférence et de préemption prévus par ailleurs dans le code. Enfin, et par conséquent, l’amendement CD200 supprime l’alinéa 3 qui précise l’articulation et la hiérarchisation des différents droits de préemption existants. Cette mention, déjà prévue par les articles L. 331-22 et L. 331-23 du code forestier, n’est plus nécessaire.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a également adopté l’amendement CD192 du rapporteur pour avis qui clarifie la portée du nouveau droit de préemption. La gestion « non conforme à un document de gestion durable » est en effet apparue difficile à apprécier, en particulier s’agissant de la détermination des critères de non-conformité et du caractère obligatoire ou non dudit document de gestion durable. La nouvelle rédaction précise qu’est concernée par l’exercice potentiel du droit de préemption communal toute parcelle « qui n’est pas dotée d’un document de gestion durable obligatoire ou facultatif prévu au 2° de l’article L. 122-3 ».

La commission des affaires économiques a adopté l’article 22 ainsi modifié.

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Article 23
Intégration du risque d’incendie aux objectifs des stratégies locales de développement forestier (SLDF)

Adopté par la commission avec modifications

I.   le dispositif proposé

A.   LE TEXTE INITIAL

L’article L. 123-1 du code forestier introduit la possibilité d’établir une stratégie locale de développement forestier (SLDF) à l’échelle d’un « territoire pertinent au regard des objectifs poursuivis ». Les SLDF sont plus connues sous le nom de « chartes forestières de territoire » ou de « plans de massifs ». Facultatives, elles peuvent être initiées par un grand nombre d’acteurs privés et publics : collectivités territoriales, organisations de producteurs, Office national des forêts, Centre national de propriété forestière ou encore, chambres d’agriculture.

Une SLDF consiste en un « programme d’actions pluriannuel » visant le développement de la « gestion durable » des forêts dudit territoire. Elle poursuit cinq objectifs :

– la mobilisation du bois ;

– la satisfaction de demandes environnementales ou sociales particulières concernant la gestion des forêts et de leurs espaces naturels connexes ;

– la contribution à l’emploi et à l’aménagement rural ;

– le développement du regroupement technique et économique des propriétaires forestiers ;

– le renforcement de la compétitivité de la filière forêt-bois.

La prévention du risque d’incendie n’est donc pas mentionnée dans le cadre légal en vigueur.

L’article 23 de la proposition de loi vise à mieux intégrer la gestion du risque d’incendie au sein des stratégies locales de développement forestier. Il reprend en ce sens la recommandation n° 39 du rapport d’information du Sénat d’août 2022 qui repose sur le constat plus général d’un manque de prise en compte du risque d’incendie dans les outils classiques de valorisation de la forêt qui ne concerneraient pas directement la politique de défense des forêts contre les incendies (DFCI).

Il ajoute ainsi à l’article L. 123-1 du code forestier, un sixième objectif aux SLDF : celui de « préserver la ressource en bois des incendies par la mise en œuvre de mesures de prévention et par une gestion des massifs à même d’en améliorer le financement, l’aménagement et la connaissance ».

B.   les modifications adoptées par le Sénat

La commission spéciale du Sénat a ajouté un objectif d’amélioration de la « résilience » et de la « surveillance » des massifs. La mention de la « surveillance » répondait à une suggestion du syndicat majoritaire des propriétaires forestiers, Fransylva.

II.   Les modifications adoptées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement rédactionnel CD166 du rapporteur pour avis, M. Anthony Brosse.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 23 ainsi modifié.

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Article 24
Cartographie et actions de mutualisation des voies de desserte forestière et des voies de défense des forêts contre les incendies

Adopté par la commission avec modifications

I.   le Dispositif proposÉ

A.   Le texte initial

Les voies de défense des bois et forêts contre l’incendie, dites pistes « DFCI », visent à permettre la circulation des véhicules et personnels chargés de la prévention et de la lutte contre les incendies de forêt à l’intérieur des massifs forestiers. Elles servent également à limiter la propagation des incendies en tant que coupures de combustible.

Ces chemins ont le statut de voies spécialisées, non ouvertes à la circulation générale (article L. 134-3 du code forestier) et sont obligatoires dans tous les territoires classés à risque d’incendie et dans les départements réputés particulièrement exposés au risque d’incendie (article. L. 134-1). L’article L. 134-2 prévoit qu’une servitude de passage et d’aménagement puisse être établie par l’État pour les créer ou en assurer la continuité et la pérennité. La loi ne prévoit pas de recensement précis de ces voies.

Ces pistes DFCI peuvent présenter des synergies avec les voies d’accès aux ressources forestières utilisées pour les opérations d’entretien, d’exploitation, de stockage du bois et de transport de grumes. Ces dernières sont notamment identifiées dans le schéma départemental d’accès à la ressource forestière (Sdarf) prévu à l’article L. 153-8 du code forestier et élaboré annuellement par le département en concertation avec les communes et établissements publics de coopération intercommunale concernés.

L’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) a mené un travail pour harmoniser entre les territoires les cartes d’accessibilité aux massifs forestiers (qui comprennent notamment les pistes DFCI et les voies d’accès aux ressources forestières) et les rendre accessibles via un point d’entrée national unique (la plateforme Géoportail). Toutefois, les données demeurent encore disparates d’un territoire à l’autre, et les régions manqueraient de moyens et d’incitations pour établir ou actualiser ces cartes.

L’article 24 de la proposition de loi reprend les recommandations n° 40 et 41 du rapport du Sénat d’août 2022. Il vise à améliorer la connaissance et la prise en compte par les acteurs des synergies potentielles entre les voies d’accès aux ressources forestières et les pistes DFCI à plusieurs niveaux :

– il modifie l’article L. 153-8 du code forestier consacré aux Sdarf de façon à rendre obligatoire l’avis des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) lors de l’élaboration des schémas ;

– il prévoit, dans un nouvel article L. 153-9 du code forestier, l’établissement par les SDIS, le centre régional de la propriété forestière et les services locaux de l’ONF d’un « cahier des charges visant à améliorer la mutualisation des voies d’accès aux ressources forestières et les voies de défense des bois et forêts contre l’incendie ». Ce cahier des charges définit notamment « les responsabilités de chaque acteur en matière de remise en état de ces voies après usage » ;

– enfin, il rend obligatoire, dans ce même article L. 153-9 du code forestier, l’établissement et la mise à jour au moins tous les dix ans d’une « cartographie des voies d’accès aux ressources forestières et des voies de défense des forêts » par les régions.

D’après le rapport du Sénat précité, « cette cartographie qualitative et croisée permettrait de mettre en regard ces deux réseaux pour déterminer les doubles usages possibles » et permettrait tout particulièrement de mieux cibler les travaux d’entretien et de remise en état des pistes existantes identifiées comme stratégiques.

B.   Les modifications adoptÉes par le sÉnat

La proposition de loi initiale prévoit que l’élaboration du cahier des charges implique plusieurs acteurs : les SDIS, le CRPF et les services locaux de l’ONF. La commission spéciale du Sénat y a ajouté les organisations représentatives des communes forestières, ainsi que les groupements d’associations syndicales chargées notamment de « l’exécution des travaux de défense contre les incendies » (article L. 132-2 du code forestier).

Le Sénat a également précisé que le cahier des charges devait être mis à jour tous les cinq ans.

Alors que la proposition de loi initiale prévoyait une mise à jour de la cartographie régionale au moins tous les dix ans, le Sénat a réduit ce délai à cinq ans. La commission spéciale du Sénat a également précisé que la cartographie devait être « mise à disposition gratuitement sous une forme dématérialisée » au même titre que le Sdarf qui est publié sur le site internet des préfectures.

II.   Les dispositions adoptÉes par la commission

Outre deux amendements rédactionnels CD171 et CD167 du rapporteur pour avis, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté les amendements identiques CD6 de Mme Christelle Petex-Levet (LR), CD37 de Mme Danielle Brulebois (RE), CD41 de M. Vincent Descoeur (LR) et CD157 de M. Antoine Vermorel-Marques (LR) qui ont reçu un avis favorable du même rapporteur pour avis. Ces amendements ajoutent « la chambre département d’agriculture » parmi les acteurs qui établissent le cahier des charges visant à améliorer la mutualisation des voies d’accès aux ressources forestières et des voies de défense des bois et forêts contre l’incendie. Cette consultation est apparue pertinente dans la mesure où les agriculteurs ont une connaissance fine des voies d’accessibilité aux massifs et peuvent en avoir un usage partagé avec les acteurs de la forêt.

La commission a également adopté l’amendement CD168 du rapporteur pour avis, qui ajoute la cartographie des « points d’eau » en sus des pistes DFIC et voies de desserte forestière, et repositionne l’échelle d’élaboration de la carte au niveau des départements. Ce sont en effet les départements qui disposent des compétences nécessaires à l’élaboration de ces cartes.

Enfin, la commission a souhaité préciser que la cartographie départementale est mise à disposition gratuitement « et librement » (amendement CD108 de M. Sylvain Carrière du groupe LFI-NUPES) « sur un portail national commun au plus tard au 1er janvier 2026 » (amendement CD147 de Mme Lisa Belluco du groupe Écologiste et sous-amendement CD202 du rapporteur pour avis). Ce délai vise à octroyer le temps nécessaire aux départements pour mettre à jour leurs données, harmoniser leurs systèmes d’information avant de les transmettre à l’IGN pour diffusion sur le site « Géoportail ».

La commission des affaires économiques a adopté l’article 24 ainsi modifié.

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TITRE V
mobiliser le monde agricole pour renforcer les synergies entre les pratiques agricoles et la prÉvention des feux de forÊts

Article 25
Possibilité pour l’État de conditionner une autorisation de défrichement à la mise en place de contrats de valorisation agricole ou pastorale destiné à créer une coupure agricole

Adopté par la commission avec modifications

 

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement CE264 de votre rapporteur qui propose une réécriture de l’article 25.

Si votre rapporteur adhère pleinement à l’objectif de l’article, il ne paraît toutefois pas souhaitable d’exclure entièrement les opérations concernées du régime du défrichement : un contrôle a priori reste nécessaire pour veiller à la protection des forêts.

La nouvelle rédaction introduit, parmi les conditions auxquelles l'opération de défrichement peut être autorisée (nouveau 5° à l’article L. 341-6 du code forestier), la mise en place d'un contrat de mise en valeur agricole ou pastorale, conclu avec l’autorité compétente de l’État destiné à créer une coupure agricole ayant pour effet de renforcer la défense des forêts contre les incendies dans un périmètre défini par le PDFCI. Un décret en Conseil d'État doit permettre de préciser la nature du contrat, les modalités de contrôle ainsi que les sanctions associées. Cette nouvelle rédaction n’exempte donc plus les projets concernés de la procédure d’autorisation de défrichement, mais permet bien d’autoriser un tel projet sans nécessairement prévoir d’autres compensations ou versement d’indemnités compensatrices.

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

1.   L’état du droit

L’article L. 341-1 définit le défrichement comme toute opération volontaire ayant pour effet de détruire l’état boisé d’un terrain et de mettre fin à sa destination forestière. En vertu de ce même article, est également un défrichement toute opération volontaire entraînant indirectement et à terme les mêmes conséquences, sauf si elle est entreprise en application d’une servitude d’utilité publique.

Les opérations de défrichement font l’objet d’un régime d’autorisation préalable strict, prévu aux articles L. 341-1 à L. 341-10 du code forestier et précisé par décret en Conseil d’État. Parmi les motifs pouvant justifier le refus de la délivrance d’une autorisation de défrichement, figure au côté de motifs tenant à la préservation de l’environnement, de la défense nationale ou de la salubrité publique, la protection des personnes et des biens contre les incendies (article L. 341-5 du code forestier).

En cas de délivrance de l’autorisation, celle-ci s’accompagne de mesures compensatoires exigeantes fixées à l’article L. 341-6 du code forestier. Parmi ces mesures, peuvent être prévues l’exécution de travaux de boisement ou de reboisement ([50]), des mesures visant à réduire l’impact sur le milieu naturel ou encore des mesures visant à réduire les risques naturels, notamment contre les avalanches et incendies. L’article prévoit également que le demandeur peut s’acquitter de l’obligation de boisement ou de reboisement en versant une indemnité équivalente, dont le montant est déterminé par l’autorité administrative. Cette indemnité, dite indemnité compensatrice de défrichement, est versée au fonds stratégique de la forêt et du bois, dans la limite du plafonnement de ce fonds (2 millions d’euros), le reste étant reversé au budget général de l’État (entre 3 et 5 millions d’euros, pour un montant total des indemnités estimé par le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire entre 5 et 7 millions d’euros). Le montant moyen de l’indemnité compensatrice, déterminé par le préfet, est de 7 000 euros par hectare. Le montant de la compensation financière à acquitter par un demandeur ne peut être inférieur à 1 000 euros.

Le non-respect de la procédure entraîne des sanctions pénales et financières (150 euros par mètre carré défrichés).

Des dérogations sont prévues pour les opérations entreprises en application d’une servitude d’utilité publique (article L. 363-1 du code forestier) ou pour les opérations exclues explicitement du champ des opérations de défrichement. Celles-ci sont énumérées au I de l’article L. 341-2 du code forestier, il s’agit des opérations suivantes :

1° les opérations ayant pour but de remettre en valeur d’anciens terrains de culture, de pacage ou d’alpage envahis par une végétation spontanée, ou les terres occupées par les formations telles que garrigues, landes et maquis ;

2° les opérations portant sur les noyeraies, oliveraies, plantations de chênes truffiers et vergers à châtaignes ;

3° les opérations portant sur les taillis à courte rotation normalement entretenus et exploités, implantés sur d’anciens sols agricoles depuis moins de trente ans ;

4° un déboisement ayant pour but de créer à l’intérieur des bois et forêts les équipements indispensables à leur mise en valeur et à leur protection ou de préserver ou restaurer des milieux naturels, sous réserve que ces équipements ou ces actions de préservation ou de restauration ne modifient pas fondamentalement la destination forestière de l’immeuble bénéficiaire et n’en constituent que les annexes indispensables, y compris les opérations portant sur les terrains situés dans les zones délimitées et spécifiquement définies comme devant être défrichées pour la réalisation d’aménagements, par un plan de prévention des risques naturels prévisibles.

Ces opérations sont donc dispensées d’autorisation administrative préalable.

En l’état actuel du droit, les mises en valeur agricole ou pastorale sur un terrain forestier ne font pas partie des opérations listées à l’article L. 341-2 du code forestier. Ces opérations sont soumises à la procédure administrative préalable ainsi que, le cas échéant, au versement de l’indemnité compensatrice de défrichement. Le versement de cette indemnité peut dissuader le développement de projets sylvopastoraux, qui peuvent pourtant jouer un rôle important de pare-feu.

2.   Le dispositif proposé

Reprenant la préconisation n° 47 formulée dans le rapport sénatorial « feux de forêt et de végétation : prévenir l’embrasement », le dispositif initial de la proposition de loi prévoyait une réduction de moitié de l’indemnité compensatrice pour les projets de mise en valeur agricole ou pastorale ayant pour effet de renforcer la défense de la forêt contre les incendies (DFCI), dans le périmètre d’un plan départemental ou interdépartemental de protection des forêts contre les incendies.

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

1.   L’examen en commission

L’article 25 de la proposition de loi a fait l’objet d’une réécriture globale par un amendement des rapporteurs et du président, adopté par la commission spéciale (COM-151).

Dans sa rédaction issue de cet amendement, l’article 25 ajoute à la liste des opérations ne constituant pas un défrichement les opérations par lesquelles un exploitant agricole met en application un contrat de mise en valeur agricole ou pastorale, conclu avec l’autorité compétente de l’État, ayant pour effet de renforcer la défense des forêts contre les incendies. Les opérations concernées devront figurer dans un périmètre défini au préalable dans le plan départemental ou interdépartemental de protection des forêts contre les incendies.

Cette nouvelle rédaction a pour conséquence de permettre une exemption complète de l’indemnité compensatrice pour le projet concerné, mais également de les exempter entièrement de la procédure d’autorisation de défrichement.

Un décret est prévu pour définir les modalités de mise en œuvre de ces nouvelles dispositions ainsi que les modalités de contrôle de la pérennité des aménagements permettant la protection des forêts contre les incendies.

2.   L’examen en séance publique

L’article 25 de la proposition de loi a été voté sans modification lors de son examen en séance publique.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement CE264 de votre rapporteur qui propose une réécriture de l’article 25.

Si votre rapporteur adhère pleinement à l’objectif de l’article, il ne paraît toutefois pas souhaitable d’exclure entièrement les opérations concernées du régime du défrichement : un contrôle a priori reste nécessaire pour veiller à la protection des forêts.

La nouvelle rédaction introduit, parmi les conditions auxquelles l’opération de défrichement peut être autorisée (nouveau 5° à l’article
L. 341-6 du code forestier), la mise en place d'un contrat de mise en valeur agricole ou pastorale, conclu avec l’autorité compétente de l’État, destiné à créer une coupure agricole ayant pour effet de renforcer la défense des forêts contre les incendies dans un périmètre défini par le PDFCI. Un décret en Conseil d'État doit permettre de préciser la nature du contrat, les modalités de contrôle ainsi que les sanctions associées. Cette nouvelle rédaction n’exempte donc plus les projets concernés de la procédure d’autorisation de défrichement, mais permet bien d’autoriser un tel projet sans nécessairement prévoir d’autres compensations ou versement d’indemnités compensatrices.

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Article 26
Ajout d’une mission, pour le fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB), de préservation de la ressource en bois face aux aléas, et en particulier aux incendies

Adopté par la commission sans modifications

 

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

1.   L’état du droit

Le fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) a été créé par l’article 47 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, afin de regrouper diverses ressources financières nationales consacrées à la filière forêt‑bois et pour donner de la visibilité et de la cohérence aux interventions financières de l’État en la matière.

Le FSBF est codifié à l’article L. 156-4 du code forestier. Ce dernier prévoit ainsi qu’« afin de permettre la valorisation de l’ensemble des fonctions économiques, sociales et environnementales des bois et forêts, l’État concourt par le fonds stratégique de la forêt et du bois au financement de projets d’investissements, prioritairement en forêt, et d’actions de recherche, de développement et d’innovation qui s’inscrivent dans le cadre des orientations stratégiques du programme national de la forêt et du bois et des priorités arrêtées dans les programmes régionaux de la forêt et du bois. Ces projets et ces actions visent notamment à améliorer la gestion durable et multifonctionnelle de la forêt ».

Le fonds stratégique est abondé essentiellement par des crédits de l’État issus du programme 149 « Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture » (à hauteur de 19,7 millions d’euros en autorisation d’engagement et 25,8 millions d’euros en crédit de paiement dans le cadre de la loi de finances pour l’année 2023). Il est également bénéficiaire du versement d’une partie des fonds issus de l’indemnité compensatrice de défrichement, dans la limite d’un plafond fixé à 2 millions d’euros, ainsi que d’une partie de la taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti (TATFNB) (pour environ 4 millions d’euros).

Les modalités de gouvernance du fonds et les règles d’éligibilité pour pouvoir en bénéficier sont fixées par un décret pris en 2015.

Les actions financées par le fonds concourent indirectement à la prévention contre le risque incendie, dans le sens où elles encouragent une gestion durable de la forêt. Néanmoins, cette mission n’est pas explicitement citée à l’article L. 156-4 du code forestier.

2.   Le dispositif proposé

L’article 26 de la proposition de loi confie explicitement au fonds stratégique la mission de « préserver la ressource en bois et les ressources forestières des aléas, et notamment du risque incendie ». Pour les sénateurs, cette évolution pourrait ainsi permettre au FSFB de « financer des actions de prévention, comme l’équipement des massifs, des opérations collectives de débroussaillement ou encore l’adaptation des pratiques des forestiers au risque d’incendie ».

Dans le rapport présenté par la commission spéciale, le Sénat a souligné sa volonté de voir cet article s’accompagner d’un déplafonnement de l’affectation des recettes de l’indemnité compensatrice de défrichement, permettant de facto d’accroître les moyens du fonds stratégique. Ce déplafonnement n’a pas été inscrit directement dans le texte, l’affectation de taxes relevant du domaine exclusif de la loi de finances. Votre rapporteur considère qu’un tel déplafonnement pourrait être utilement voté dans le cadre de la prochaine loi de finances.

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

Le Sénat a adopté l’article 26 sans modification en commission puis en séance publique.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission a adopté l’article 26 sans modifications.

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Article 27
Ajout d’une compétence aux chambres départementales et régionales d’agriculture en matière de sensibilisation et d’accompagnement des agriculteurs et des propriétaires fonciers face au risque d’incendie de forêt, de surfaces agricoles et de végétation

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

Les surfaces agricoles proches d’une forêt sont en première ligne au regard du risque incendie. Parmi les premières victimes des incendies qui peuvent toucher des exploitations entières et annihiler des récoltes, les exploitations agricoles peuvent aussi dans certains cas être à l’origine de feux qui se propagent ensuite dans les espaces forestiers (entre 2 et 25 % des départs de feux trouvent leur origine dans une activité agricole, selon les départements). Ces éléments rendent essentiels une meilleure sensibilisation du monde agricole sur ces sujets.

En l’état actuel du droit, l’article L. 322-1 du code forestier prévoit que les chambres départementales et régionales d’agriculture ont compétence pour contribuer à « la mise en valeur des bois et forêts » et à la promotion « des activités agricoles en lien avec la forêt ». Elles doivent ainsi conduire des actions concernant :

1° la mise en valeur des bois et forêts appartenant à des particuliers ;

2° le développement des activités associant agriculture et forêt, notamment l’agroforesterie ;

3° la promotion de l’emploi du bois d’œuvre et de l’utilisation énergétique du bois ;

4° l’assistance juridique et comptable dans le domaine de l’emploi en forêt ;

5° la formation et la vulgarisation des techniques nécessaires à la mise en œuvre de ces objectifs.

Ces missions sont effectuées en lien avec les centres régionaux de la propriété forestière, les organisations représentatives des communes forestières et l’Office national des forêts (ONF).

Le droit ne prévoit donc pas d’actions spécifiques à l’endroit des chambres d’agriculture en lien avec la prévention du risque incendie, bien qu’un certain nombre de chambres développent déjà des actions en la matière, en particulier dans les territoires les plus à risque, en lien avec les préfectures et les SDIS.

L’article 27 de la proposition de loi initiale complète l’article L. 322-1 précité par un 6° qui confie aux chambres une mission de « sensibilisation des acteurs agricoles et des propriétaires fonciers au risque d’incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation, ainsi que leur accompagnement dans la création et l’entretien d’ouvrages de défense des forêts contre les incendies ». Il est aussi prévu que ces missions s’effectuent en lien avec le service départemental d’incendie et de secours, l’autorité administrative compétente de l’État et les établissements publics chargés de la politique forestière. Il s’agit donc de systématiser et de développer les pratiques déjà existantes, en leur donnant une assise législative.

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

1.   L’examen en commission

La commission a adopté l’amendement COM-109 présenté par M. Rietmann, Mme Loisier et MM. Pascal Martin et Bacci. Cet amendement inclut les associations syndicales de défense des forêts contre les incendies parmi les organismes associés aux chambres d’agriculture pour l’exercice de leur fonction de sensibilisation et d’accompagnement face au risque d’incendie. L’amendement procède en outre à une coordination rédactionnelle.

2.   L’examen en séance publique

L’article 27 a été adopté sans modification nouvelle en séance publique.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier étant rédactionnel (CE265) et le second procédant à une coordination juridique (CE266).

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Article 28
Possibilité pour le préfet, d’interdire la réalisation de travaux agricoles sur des plages horaires déterminées, en cas de risque incendie très sévère

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

Dans l’objectif de répondre aux risques causés par les feux de récoltes, l’article 28 de la présente proposition de loi vise à préciser la possibilité donnée aux préfets d’interdire les travaux agricoles en cas de risque incendie très sévère.

La prévention des incendies de forêt nécessite une approche intégrée, qui prend en compte les enjeux relatifs aux feux d’origine agricoles. Ces mesures de prévention peuvent nécessiter une intervention du préfet pour encadrer les activités agricoles lorsque le niveau de risque incendie est élevé. Ces mesures d’intervention peuvent être ordonnées par le préfet au titre des compétences dont ils disposent en matière de prévention contre les incendies, qui sont prévues à l’article L. 131-6 du code forestier. Cet article autorise le préfet à :

1° réglementer l’usage du feu, pour des périodes de l’année et selon des modalités d’information précisées par décret en Conseil d’État ;

2° interdire, en cas de risque exceptionnel d’incendie et sur un périmètre déterminé :

a) l’apport et l’usage sur les terrains inclus dans ce périmètre de tout appareil ou matériel pouvant être à l’origine d’un départ de feu ;

b) la circulation et le stationnement de tout véhicule, ainsi que toute autre forme de circulation, sauf aux propriétaires des biens menacés et aux occupants de ces biens du chef de celui-ci ;

3° édicter toute autre mesure de nature à assurer la prévention des incendies de forêt, à faciliter la lutte contre ces incendies et à en limiter les conséquences.

Dans la pratique, certains préfets prennent des mesures pour interdire la réalisation des travaux agricoles sur les plages horaires les plus à risque (obligation de réaliser les moissons de nuit, ou en début ou fin de journée). À titre d’exemple, la préfecture de l’Eure a pris des arrêtés en ce sens à l’été 2022 ([51]). Ces décisions préfectorales peuvent s’appuyer juridiquement sur l’article L. 131-6 du code forestier précité mais aussi sur l’article L. 2215-1 du code des collectivités territoriales, qui prévoit la compétence générale du préfet pour prendre les mesures nécessaires en matière d’ordre, de sûreté, de sécurité et de salubrité publique.

L’article 28 de la proposition de loi habilite explicitement le préfet à interdire la réalisation de certains travaux agricoles lors des plages horaires les plus à risque. Le texte prévoit ainsi, qu’« en cas de risque incendie très sévère et en lien avec les organisations professionnelles d’exploitants agricoles », le préfet peut interdire la réalisation de certains travaux agricoles lors des plages horaires les plus à risque.

Un principe d’indemnisation a également été fixé par le Sénat : « les exploitants ayant fait l’objet de telles prescriptions bénéficient d’une indemnisation à hauteur des coûts nets induits, dans des conditions fixées par arrêté ».

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

L’article 28 a été adopté sans modification en commission puis en séance publique.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (CE267).

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Article 29
Prescription par le préfet de réduction de végétaux combustibles aux espaces limitrophes entre une terre agricole et une parcelle forestière

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

L’article 29 introduit un nouvel article L. 133-8-1 dans le code forestier, selon lequel l’autorité administrative compétente de l’État peut prescrire des coupures de combustibles à l’interface entre une terre agricole et une parcelle forestière. Le texte prévoit que ces dispositions s’appliquent au sein des territoires particulièrement exposés aux risques d’incendie – ce nouvel article L. 133-8-1 étant positionné au sein du chapitre III du titre III du livre Ier du code forestier, chapitre qui concerne exclusivement lesdites zones ([52]).

Il faut noter que la notion de coupure de combustible ne fait l’objet d’aucune définition juridique. Néanmoins, on peut toutefois citer la définition qu’en donne le réseau des coupures de combustibles, animés par l’INRAE, qui les définit comme « l’ensemble des ouvrages sur lesquels la végétation a été traitée tant en volume qu'en structure de combustible, pour réduire la puissance d'un front de feu l''affectant, en tenant compte de la vitesse de propagation de ce front sur la coupure ». L’article voté au Sénat permettrait ainsi aux préfets d’ordonner des coupures de combustibles aux interfaces des zones agricoles et forestières, pour limiter la propagation d’un incendie. On peut noter que de telles mesures pourraient déjà être ordonnées au titre des compétences générales du préfet (article L. 131-6 du code forestier notamment, voir le commentaire de l’article 27). Si de telles mesures peuvent être utiles pour faire pare-feu, votre rapporteur souligne que sans indemnisation pour les agriculteurs, elles peuvent être difficiles à mettre en place et constituer une importante contrainte.

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

L’article 29 a été adopté sans modifications en commission puis en séance publique.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission des affaires économiques a adopté plusieurs amendements lors de l’examen de la proposition de loi :

– un amendement CE268 de clarification rédactionnelle du rapporteur. Cet amendement remplace l’expression « coupures de combustibles », qui n’a pas d’existence juridique, par l’expression « actions de réduction de combustibles végétaux dans le but de diminuer l’intensité et de limiter la propagation des incendies ». Par souci rédactionnel et en cohérence avec les modifications faites au titre II, cet amendement remplace également la notion d’interface, assez floue, par la notion « d’espaces limitrophes » ;

– Plusieurs amendements identiques CE21 de M. Bourgeaux (LR), CE108 de M. Travert (RE), CE137 de M. Dive (LR). Ces amendements prévoient que la coupure de combustible doit être prescrite du côté forestier, sauf en cas de territoires en friche agricole, auquel cas la coupure peut être prescrite sur la friche. Ces amendements ont fait l’objet de deux
sous-amendements rédactionnels du rapporteur, cohérents avec les modifications apportées par l’amendement CE268. Votre rapporteur se félicite de l’adoption de ces amendements qui permettent une juste conciliation entre les enjeux relatifs à la protection contre le risque incendie et la défense de notre souveraineté alimentaire.

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Titre VI
sensibiliser les populations au risque incendie

Article 30
Financement d’actions de communication visant à prévenir l’abandon de mégots par la filière de responsabilité élargie du producteur (REP)

Adopté par la commission avec modifications

I.   le Dispositif proposé

A.   Le texte initial

1.   La filière REP « mégots » s’est constituée récemment en application de la loi « AGEC » de 2020

La responsabilité élargie des producteurs (REP) désigne la prise en charge financière et opérationnelle des déchets issus de certaines filières par les metteurs sur le marché. En application du principe « pollueur-payeur », ces derniers doivent contribuer à la collecte, au réemploi et à l’élimination des déchets générés par leur activité.

En France, la liste des produits concernés est fixée à l’article L. 541-10-1 du code de l’environnement. L’article L. 541-10 du code de l’environnement qui encadre la mise en œuvre des filières REP, prévoit la possibilité de mettre en place des éco-organismes agréés auxquels les producteurs transfèrent leur obligation en contrepartie du versement d’une contribution financière, dite « écocontribution ». Les éco-organismes agréés par les pouvoirs publics, pour une durée maximale de six ans renouvelable, doivent répondre aux objectifs fixés par un cahier des charges annexé aux arrêtés portant cahier des charges des éco-organismes de la filière REP.

L’article 8 de la directive européenne 2019/904 du 5 juin 2019 relative à la réduction de l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement prévoit le déploiement d’une filière REP pour les « produits du tabac avec filtres et filtres commercialisés pour être utilisés en combinaison avec des produits du tabac ». Cette mesure a été transcrite en droit français par la loi n° 2020‑105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, dite loi « AGEC ». Celle-ci crée onze nouvelles filières REP, dont une propre aux « produits du tabac équipé de filtres composés en tout ou partie de plastique » et aux « produits destinés à être utilisés avec des produits du tabac », dite REP « mégots », mentionnée au 19° de l’article L. 541-10-1 du code de l’environnement.

Le décret n° 2020-1725 du 29 décembre 2020 ([53]) et un arrêté du 5 février 2021 ([54]) ont encadré réglementairement la création de la filière REP « mégots » et fixé un premier cahier des charges pour l’éco-organisme agréé. Cependant, par sa décision du 28 juillet 2022 ([55]), le Conseil d’État a annulé l’arrêté du 5 février 2021 en raison d’une irrégularité de procédure. Compte tenu des effets excessifs d’une annulation immédiate pour les contributions aux coûts de nettoiement versés par l’éco-organisme aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux autres personnes publiques, le Conseil d’État a néanmoins décidé de différer l’effet de l’annulation au 1er janvier 2023.

L’arrêté du 23 novembre 2022 a fixé un nouveau cahier des charges des éco-organismes et des systèmes individuels de la filière REP des produits du tabac ([56]). Un éco‑organisme, Alcome, a été agréé pour la gestion de la filière le 28 juillet 2021 ([57]).

2.   Le cahier des charges de la nouvelle filière prévoit des objectifs de réduction des mégots abandonnés dans l’espace public

L’éco-organisme agréé de la filière, Alcome, contribue et pourvoit à la gestion des mégots et à la prévention des abandons illégaux de mégots. Son cahier des charges fixe des objectifs précis de réduction du nombre de mégots abandonnés illégalement dans les espaces publics par rapport à l’année de référence 2022 :

– 20 % de réduction en 2023 ;

– 35 % de réduction en 2025 ;

– 40 % de réduction en 2026.

Le cahier des charges prévoit spécifiquement des actions d’information et de sensibilisation visant à informer les consommateurs des impacts liés à l’abandon de mégots dans l’environnement. Ce volet inclut la réalisation d’une campagne annuelle « d’envergure nationale de sensibilisation sur le risque d’incendies lié à l’abandon de mégots dans l’environnement ». Il n’est pas prévu que cette campagne cible en particulier les bois et forêts ou les territoires les plus exposés au risque d’incendie.

3.   Les dispositions de la proposition de loi initiale

Comme le rappelle la mission d’information du Sénat d’août 2022 ([58]), les jets de mégots de cigarette sont une cause avérée de départs de feu qui pourrait être évitée par une meilleure sensibilisation des particuliers. La mission recommande de mobiliser la filière REP « mégots » afin de financer des actions de communication d’envergure dans des endroits propices aux départs de feu, notamment au niveau des autoroutes (recommandation n° 55).

L’article 30 de la proposition de loi transcrit cette recommandation en complétant la sous-section 3 relative aux filières soumises à la responsabilité élargie du producteur (articles L. 541-9-11 à L. 541-9-15) de la section 2 du chapitre Ier du titre IV du livre V du code de l’environnement par un nouvel article L. 541-10-28.

Ce nouvel article dispose que les éco-organismes créés par les producteurs des produits du tabac mentionnés au 19° de l’article L. 541-10-1 du code de l’environnement consacrent annuellement « une part des contributions qu’ils perçoivent au financement d’actions de communication visant à prévenir l’abandon de déchets issus de ces produits », notamment dans deux types de territoires :

– les « territoires réputés particulièrement exposés aux risques d’incendie » qui désignent en droit les régions et départements mentionnés à l’article L. 133‑1 du code forestier, soit 32 départements soumis à l’obligation d’élaborer un plan départemental ou interdépartemental de protection des forêts contre les incendies (PDPFCI) ;

– les « bois et forêts classés à risque d’incendie » qui sont identifiés par arrêté du préfet après avis des communes et du département intéressés, ou, en cas d’opposition, par décret en Conseil d’État (article L. 132-1 du code forestier). Les propriétaires concernés y ont notamment l’obligation de se constituer en association syndicale de défense contre les incendies (ASDI) pour exécuter les travaux nécessaires à la lutte contre le risque d’incendie (article L. 132-2).

B.   Les modifications adoptÉes par le sÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

II.   Les dispositions adoptÉes par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté deux amendements du rapporteur pour avis, M. Anthony Brosse.

L’amendement CD193 clarifie la portée de l’obligation légale par rapport à l’objectif de sensibilisation au risque d’incendie qui s’impose à l’éco-organisme agréé de la filière REP « mégôts », Alcome. Il précise d’une part, que les actions de communication financées par la filière visent spécifiquement à « sensibiliser au risque d’incendie » lié à l’abandon de mégots et d’autre part, que ces actions sont « notamment conduites » dans les territoires, bois et forêts les plus exposés au risque d’incendie.

L’amendement CD194 prévoit le versement par la filière REP « mégots » d’une redevance visant à supporter tout ou partie du coût des actions de communication relatives à la prévention des incendies de forêt menées par le ministère chargé de l’environnement. L’État assure en effet annuellement de telles actions de sensibilisation qui intègrent des messages visant à prévenir l’abandon de mégots dans ces milieux sensibles. Cette disposition est cohérente avec le cahier des charges d’Alcome fixé par arrêté du 23 novembre 2022. Il est également prévu qu’un décret en Conseil d’État précise les modalités de mise en œuvre de cette redevance.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 30 ainsi modifié.

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Article 30 bis
Création d’une journée nationale de la résilience pour assurer la préparation de la population face aux risques naturels et technologiques

Adopté par la commission sans modifications

I.   le dispositif proposÉ

A.   Le droit en vigueur

1.   Le droit à l’information sur les risques naturels et technologiques

Le droit à l’information des citoyens sur les risques majeurs, naturels ou technologiques, auxquels ils sont soumis de façon prévisible dans certaines parties du territoire et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent est inscrit à l’article L. 731-1 du code de la sécurité intérieure, ainsi qu’à l’article L. 125-2 du code de l’environnement.

Dans les communes exposées à au moins un risque majeur, l’article L. 125‑2 précité précise en particulier que le maire doit communiquer à la population, « par tout moyen approprié », les caractéristiques du ou des risques majeurs, les mesures de prévention, les modalités d’alerte et d’organisation des secours et, le cas échéant, celles du plan communal de sauvegarde prévu à l’article L. 731-3 du code de la sécurité intérieure.

2.   Une première journée de la résilience s’est tenue le 13 octobre 2022 à la suite du plan d’action « tous résilients face au risque »

Dans un contexte marqué par des catastrophes naturelles et technologiques d’ampleur, et dans le prolongement de la mission de modernisation de la culture du risque conduite par M. Frédéric Courant en 2021 ([59]), le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires a présenté, le 18 octobre 2021, un plan d’action « Tous résilients face au risque ».

Ce plan prévoit notamment l’instauration d’une journée annuelle de la résilience face aux risques, le 13 octobre, Journée internationale de la prévention des risques de l’ONU. La première édition de cette journée a été organisée le 13 octobre 2022.

Cette journée vise à mobiliser l’ensemble des parties prenantes (citoyens, entreprises, employeurs publics, élus et collectivités territoriales, établissements d’enseignement, opérateurs publics, associations, experts et spécialistes chargés de la prévention et de la gestion des catastrophes, médias), afin de :

– développer la culture des populations sur les risques naturels et technologiques ;

– préparer les populations à la survenance d’une catastrophe en mettant en avant les autorités chargées de la surveillance et de l’alerte, ainsi qu’en faisant connaître les bons gestes et la signification des moyens ou signaux d’alerte, notamment par l’organisation d’exercices impliquant les citoyens ;

– développer la résilience collective aux catastrophes en présentant les aides apportées par la puissance publique, les assureurs ou les associations.

Le rapport d’information du député M. Thomas Gassilloud publié en février 2022 sur la résilience nationale a également souligné l’intérêt de créer une « journée nationale de la résilience » au cours de laquelle seraient organisés des exercices de crise en grandeur réelle qui tiennent compte des risques spécifiques auxquels sont exposées certaines parties de la population. Ce rapport définit par ailleurs la résilience nationale comme « la volonté et capacité de la nation dans toutes ses composantes à se prémunir des principaux risques et menaces auxquels elle est exposée, et, si une catastrophe ou une agression majeures surviennent, à résister à leurs conséquences et à recouvrer rapidement un équilibre qui conforte sa cohésion et ses valeurs fondamentales. » ([60])

B.   les dispositions adoptÉes par le sÉnat

En séance publique, le Sénat a adopté l’amendement n° 107 du Gouvernement, tel que modifié par le sous-amendement n° 151 du rapporteur, M. Pascal Martin (Union centriste), introduisant un article additionnel après l’article 30.

Tel qu’adopté, l’article 30 bis complète la section 1 relative à l’information sur les risques majeurs du chapitre Ier du titre III du livre VII du code de la sécurité intérieure par un nouvel article L. 731-1-1. Ce dernier prévoit l’instauration d’une « journée nationale de la résilience en vue d’assurer la préparation de la population face aux risques naturels ou technologiques » et ses conditions d’application sont renvoyées à un décret en Conseil d’État.

Outre ce dispositif, l’amendement initial du Gouvernement visait également à mettre en œuvre à la charge de l’employeur des actions d’information en matière de prévention des risques majeurs dans les entreprises. Il prévoyait aussi la désignation d’un référent sur ces questions parmi les salariés. Les sénateurs n’ont pas retenu ces dispositions afin de ne pas faire peser de nouvelles obligations sur les employeurs.

II.   Les modifications adoptÉes par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté cet article sans modifications.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 30 bis non modifié.

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Article 30 ter (nouveau)
Création d’une journée nationale de sensibilisation à la sécurité civile dans l’enseignement secondaire

Créé par la commission

Le présent article, introduit sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, vise à rendre obligatoire, pour chaque élève de l’enseignement secondaire, à compter de la rentrée scolaire de 2023, la participation à une journée nationale de sensibilisation à la sécurité civile. Cette journée poursuit notamment l’objectif de présenter les missions des sapeurs-pompiers et le dispositif des jeunes sapeurs-pompiers.

I.   Le droit en vigueur

L’article L. 312-13-1 du code de l’éducation dispose que « tout élève bénéficie d’une sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que d’un apprentissage des gestes élémentaires de premier secours ». Cet apprentissage se fait à l’école primaire et dans le secondaire, et peut être assuré par des sapeurs-pompiers professionnels ou volontaires des services d’incendie et de secours, en tant qu’acteurs de la sécurité civile mentionnés à l’article L. 721-2 du code de la sécurité intérieure.

Les sapeurs-pompiers peuvent également être amenés à intervenir dans les écoles à travers des partenariats ponctuels et locaux avec certains établissements scolaires, ou encore via des programmes nationaux fondés sur le volontariat (par exemple, le programme dit des cadet-te-s de la sécurité civile créé en 2015 qui vise à faire découvrir l’univers des sapeurs-pompiers et de la sécurité civile à des élèves volontaires âgés de plus de 11 ans ([61])).

Toutefois, en dehors de la formation en matière de secourisme, et de partenariats avec les SDIS organisés à la discrétion de chaque établissement scolaire, les missions de la sécurité civile ainsi que ses acteurs, en particulier le rôle des sapeurs-pompiers, ne font pas l’objet d’une présentation ou d’actions de sensibilisation systématisées destinées à l’ensemble des élèves de l’enseignement secondaire.

II.   Le dispositif adoptÉ par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement CD55 de Mme Marie Pochon (Écolo) qui instaure, à compter de la rentrée scolaire de 2023, « une journée nationale de sensibilisation à la sécurité civile » à laquelle devrait participer chaque élève de l’enseignement secondaire au moins une fois au cours de sa scolarité. Cette journée vise en particulier à « présenter le modèle de sécurité civile française et les valeurs de solidarité et de civisme qui y sont attachées » ainsi que « les missions des sapeurs-pompiers et le dispositif des jeunes sapeurs-pompiers ouvert aux jeunes âgés de onze à dix-huit ans. »

L’auteure de l’amendement, Mme marie Pochon, a tout particulièrement insisté en commission sur la nécessité de porter à la connaissance des jeunes scolarisés le dispositif des jeunes sapeurs-pompiers (JSP), trop souvent méconnu, et qui constitue un vivier important de recrutement des sapeurs‑pompiers volontaires dans un contexte où les besoins de recrutement sont importants.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement créant le présent article.

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Article 31
Interdiction de fumer dans les bois et forêts les plus exposés au risque incendie

Adopté par la commission avec modifications

I.   le Dispositif proposÉ

A.   le texte initial

1.   L’usage du feu dans les bois et forêts est encadré par le code forestier et les pouvoirs du préfet et du maire

L’usage du feu en forêt est encadré par plusieurs dispositions du code forestier. L’article L. 131-1 du code forestier défend à toute personne « autre que le propriétaire de terrains, boisés ou non, ou autre que les occupants de ces terrains du chef de leur propriétaire, de porter ou d’allumer du feu sur ces terrains et jusqu’à une distance de 200 mètres des bois et forêts. »

L’article L. 131-6 du code forestier habilite également le représentant de l’État à « réglementer l’usage du feu pour des périodes de l’année », « interdire, en cas de risque exceptionnel d’incendie et sur un périmètre déterminé, l’apport et l’usage (…) de tout appareil ou matériel pouvant être à l’origine d’un départ de feu », et « édicter toute autre mesure de nature à assurer la prévention des incendies de forêt, à faciliter la lutte contre ces incendies et à en limiter les conséquences. » À ce titre et conformément à l’article R. 131-2 du code forestier, le préfet peut édicter une interdiction de fumer dans les bois et forêts jusqu’à une distance de 200 mètres. L’article R. 131-3 précise toutefois que ce type de mesure ne peut être rendu applicable « que pendant certaines périodes de l’année dont la durée totale n’excède pas sept mois. »

Conformément à ce cadre légal et réglementaire, certaines préfectures ont ainsi fait le choix d’étendre la portée de l’interdiction prévue par l’article L. 131-1 du code forestier durant certaines périodes de l’année. C’est le cas par exemple du département de la Côte-d’Or qui a étendu l’interdiction de « porter ou d’allumer du feu » aux propriétaires des terrains et leurs occupants durant la partie de l’année considérée comme la plus à risque ([62]).

Dans le cadre de l’exercice de leur pouvoir de police municipale et en particulier sur le fondement du 5° de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, les maires peuvent également prendre une mesure d’interdiction de fumer dans les bois et forêts municipaux en vue de « prévenir ou de faire cesser les incendies ».

2.   Le régime applicable aux infractions forestières

Le non-respect de l’interdiction générale de porter ou d’allumer du feu dans les bois et forêts, établie à l’article L. 131-1 du code forestier, ou des mesures édictées par le préfet en application de l’article L. 131-6 du code forestier (pouvant inclure une interdiction de fumer pendant une certaine période de l’année) constitue des infractions forestières au sens de l’article L. 161-1 du code forestier.

À ce titre, elles peuvent être constatées, outre par les officiers et agents de police judiciaire, par les agents des services de l’État chargés des forêts, les agents publics et contractuels de droit privé de l’Office national des forêts, les gardes champêtres et les agents de police municipale (article L. 161-4), les inspecteurs de l’environnement de l’Office français de la biodiversité (article L. 161-5) ou encore les gardes des bois et forêts privés agréés et assermentés (article L. 161-6).

Ces infractions sont sanctionnées par une contravention de 4ème classe (article R. 163-2 du code forestier).

Enfin, l’article L. 163-4 du code forestier prévoit une sanction pénale en cas de provocation involontaire d’un incendie de bois et forêts appartenant à autrui, « par des feux allumés à moins de 200 mètres de ces terrains, par des feux allumés ou laissés sans précautions suffisantes, par des pièces d’artifice allumées ou tirées, ou par tout engin ou appareil générant des matières inflammables ou de fortes chaleurs ». Dans les cas les plus graves, la sanction atteint jusqu’à dix ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende (article 322‑5 du code pénal).

3.   Les dispositions de la proposition de loi initiale

Considérant notamment que les dispositions du code forestier ne prévoient pas une interdiction de fumer dans les bois et les forêts les plus exposés au risque d’incendie suffisamment claire, dissuasive et pérenne, et que l’exercice des pouvoirs du maire ou du préfet en la matière demeure libre d’appréciation et limité, la proposition de loi vise à consacrer dans la loi une interdiction spécifique et systématique de fumer dans les territoires les plus concernés par le risque d’incendie. Elle traduit ainsi la recommandation n° 58 du rapport d’information de la mission du Sénat sur la prévention des feux de forêts publié en août 2022.

L’article 31 de la proposition crée une section 3 au sein du chapitre IV du titre III du livre Ier du code forestier intitulée « Interdiction de fumer dans les bois et forêts ». Cette section est composée d’un unique article L. 134-19 instaurant une interdiction de fumer dans certains bois et forêts.

Cette interdiction est délimitée dans l’espace et le temps. Elle s’applique :

– uniquement dans les bois et forêts classés à « risque d’incendie » mentionnés à l’article L. 132-1, et dans les territoires réputés particulièrement exposés aux risques d’incendie mentionnés à l’article L. 133-1 ;

– jusqu’à une distance de 200 mètres des bois et forêts concernés ;

– et pendant une « période à risque » définie par un arrêté du préfet.

II.   les modifications adoptÉes par le sÉnat

Le Sénat a adopté une disposition qui modifie l’article L. 163-4 du code forestier de façon à y inclure explicitement « l’abandon de déchets issus de produits à fumer » et des produits du tabac tels que définis aux articles L. 3512‑1 et L. 3514‑1 du code de la santé publique parmi les causes d’incendie involontaire pouvant faire l’objet d’une sanction pénale. D’après le rapport du Sénat, cet ajout serait de nature à rendre « plus manifeste l’incitation aux gestes de prudence et permettra aux juges pénaux d’asseoir leur jugement sur des dispositions mieux applicables aux cas d’espèce ».

Le Sénat a également adopté un amendement visant à mentionner explicitement, au sein de l’article L. 521-1 du code de la sécurité intérieure consacré aux missions et compétences générales des gardes champêtres, leur pouvoir de recherche et de constatation des infractions forestières. Ce rôle leur est par ailleurs déjà attribué au quatrième alinéa de l’article L. 161-4 du code forestier.

III.   Les dispositions adoptÉes par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté deux amendements rédactionnels CD169 et CD170 du rapporteur pour avis, M. Anthony Brosse.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 31 ainsi modifié.

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titre vii
ÉQUIPER LA LUTTE CONTRE L’incendie À la hauteur du risque

La commission des lois, sollicitée pour avis, par la commission des affaires économiques, a apporté une modification rédactionnelle à l’intitulé du présent titre. La commission des affaires économiques a repris cette modification par l’adoption de l’amendement CE331.

Article 32
Exonération de l’accise sur les produits énergétiques autres que les gaz naturels et les charbons pour les carburants utilisés par les véhicules  des services d’incendie et de secours

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   LE DISPOSITIF proposÉ

A.   LE TEXTE INITIAL

1.   L’état du droit

Le montant de l’ancienne TICPE fait l’objet d’un double encadrement, à l’échelle européenne et législative.

a.   Le cadre fixé par la directive du 27 octobre 2003

La directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité détermine les règles applicables à la taxation des carburants.

L’annexe I.A de la directive établit les niveaux minimums de taxation en vigueur depuis le 1er janvier 2010.

 

 

Carburant	Niveau minimal de taxation depuis le 1er janvier 2010 (en euros par kilolitre)
Essence au plomb	421
Essence sans plomb	359
Gazole	330

L’article 5 de la directive précise que les États-membres sont libres de mettre en œuvre des tarifs différenciés selon les produits ou activités concernés dans les cas suivants :

– lorsque les taux différenciés sont directement liés à la qualité du produit ;

– lorsque les taux différenciés dépendent des niveaux quantitatifs de consommation de l’électricité et des produits énergétiques pour le chauffage ;

– pour les utilisations suivantes : les transports publics locaux de passagers (y compris les taxis), la collecte des déchets, les forces armées et l’administration publique, les personnes handicapées, les ambulances ;

– entre la consommation professionnelle et non professionnelle des produits énergétiques et de l’électricité.

L’article 4 précise que ces taux différenciés demeurent soumis au respect des niveaux minimums précités.

Cependant, les États-membres conservent la possibilité de prévoir des exonérations totales ou partielles dans plusieurs conditions.

Ainsi, l’article 14 de la directive prévoit une exonération totale en faveur des produits énergétiques utilisés dans le cadre de la navigation aérienne autre que l’aviation de tourisme privée et de la navigation maritime ([63]) autre qu’à bord des bateaux de plaisance privés.

L’article 15 autorise les exonérations partielles ou totales s’agissant notamment du transport de personnes et de marchandises par train, métro, tram et trolleybus, de la navigation sur des voies navigables intérieures ([64]), de la fabrication, du développement, des essais et de l’entretien d’aéronefs et de navires ou des travaux agricoles, horticoles, piscicoles et de sylviculture.

En outre, l’article 18 autorisait, à titre transitoire et dérogatoire, les États-membres à pratiquer des tarifs réduits, voire des exonérations applicables à un très grand nombre d’activités ou de produits, limitativement énumérés à l’annexe II de la directive. En ce qui concerne la France, de nombreux secteurs pouvaient ainsi bénéficier de tarifs réduits inférieurs à ceux prévus par la directive ([65]) : tel était notamment le cas de la consommation de carburants en Corse, des taxis, des transports publics ou encore des véhicules de collecte des déchets. Cependant, la direction de la législation fiscale (DLF) du ministère de l’Économie et des Finances a indiqué à votre rapporteur pour avis Éric Pauget, à l’issue de son audition, que les dispositions de l’article 18 ne sont plus applicables depuis le 31 décembre 2006.

Enfin, l’article 19 précise que des exonérations partielles ou totales supplémentaires peuvent être autorisées par le Conseil de l’Union européenne ([66]), à la demande d’un État-membre et pour des « raisons de politique spécifiques ».

Les dispositions de la directive du 27 octobre 2003 ont fait l’objet d’une transposition en droit interne et se déclinent à l’échelle législative dans le CIBS entré en vigueur le 1er janvier 2022.

b.   Les montants de l’ancienne TICPE actuellement prévus par le code sur l’imposition des biens et services.

Les articles L. 312-18 à L. 312-87 du code sur l’imposition des biens et services (CIBS) ([67]) déterminent les règles et les montants de l’ancienne TICPE, s’agissant du tarif normal et de l’ensemble des tarifs réduits applicables à certains produits ou activités.

Contrairement aux tarifs minimums de taxation exprimés en euros par kilolitres dans la directive du 27 octobre 2003, les tarifs mentionnés dans le CIBS sont exprimés en euros par megawattheures (MWh). La conversion s’opère sur la base du contenu énergétique du produit ([68]).

Conformément à l’annexe 3 du guide 2022 sur la fiscalité énergétique du ministère de la transition écologique, le tarif normal prévu par l’article L. 312-35 du CIBS applicable aux gazoles s’élève à 59,40 euros par MWh et à 76,826 euros par MWh s’agissant des essences. Convertis en euros par kilolitres, ces tarifs correspondent à 594 euros par kilolitre pour les gazoles et à 682,9 euros par kilolitre pour les essences.

Les articles L. 312-42 à L. 342-78 du même code prévoient cependant de multiples tarifs réduits, voire une exonération totale de l’ancienne TICPE applicable aux gazoles et aux essences, en faveur de certains domaines d’activités, tels que le secteur des transports terrestres, maritimes et aériens ([69]).

 

 

 

 

 

Activité	Catégories fiscales du produit énergétique	Fondement	Tarif réduit (en €/MWh)
Transport guidé de personnes et de marchandises	Gazoles	Article L. 312-49	18,82
Transport collectif routier de personnes	Gazoles	Article L. 312-51	39,19
Transport de personnes par taxi	Gazoles	Article L. 312-52	30,2
	Essences	Article L. 312-52	40,388
Transport routier de marchandises	Gazoles	Article L. 312-53	45,19
Navigation maritime à des fins commerciales ou pour les besoins des autorités publiques	Toutes sauf électricité	Article L. 312-55	Exonération
Navigation aérienne pour les besoins des prestations de services et ceux des autorités publiques	Toutes sauf électricité	Article L. 312-58	Exonération

Dès lors, les produits énergétiques consommés par les canadairs utilisés par les SDIS dans le cadre des missions prévues à l’article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales bénéficient de cette exonération, que l’aéronef soit la propriété du SDIS ou loué à un prestataire. L’application de cette exonération est conforme à la directive, en application du b) de son article 14, car elle concerne le carburant utilisé pour la navigation aérienne.

Par ailleurs, les gazoles utilisés dans le cadre de l’aménagement et de l’entretien des pistes et routes dans les massifs montagneux bénéficient également d’un tarif réduit, s’élevant à 18,82 euros par MWh ([70]). Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis Éric Pauget par la DLF à l’issue de son audition, le ministère de l’Économie et des Finances considère que ce tarif réduit relatif à la préparation du domaine skiable et au déneigement des routes dans les massifs montagneux n’est prévu par aucune des dispositions de la directive et présente donc, en l’état, un caractère inconventionnel. De même, le tarif réduit applicable aux taxis (30,2 euros par MWh) ne semble plus en conformité avec la directive, en raison de l’expiration des dispositions transitoires prévues par son article 18.

2.   La proposition du Sénat

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoit une exonération totale de l’ancienne TICPE pour les carburants des véhicules opérationnels et de surveillance de lutte contre les incendies utilisés par les SDIS.

Cette exonération totale concrétise la proposition n° 7 de l’avis sur les crédits du programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités » du projet de loi de finances pour 2023 présenté par votre rapporteur pour avis Éric Pauget en novembre 2022 ([71]) et la recommandation n° 64 du rapport d’information du Sénat intitulé « Feux de forêt et végétation : prévenir l’embrasement », déposé le 3 août 2022.

Les auditions conduites par votre rapporteur pour avis Éric Pauget ont fait apparaître le niveau très inégal, d’un département à l’autre, des coûts pesant sur les SDIS au titre de l’ancienne TICPE : si cette taxation représente un montant annuel d’environ 150 000 euros pour le SDIS de l’Oise, son coût s’élève à près d’un million d’euros pour les SDIS des Alpes-Maritimes et de la Gironde ([72]). Par extrapolation ([73]), le coût global supporté chaque année par l’ensemble des SDIS s’élèverait ainsi à plusieurs dizaines de millions d’euros. Les montants précités concernent l’ensemble des véhicules des SDIS, et non leurs seuls véhicules opérationnels et de surveillance de lutte contre les incendies qui ne représentent qu’une part minoritaire de leur parc automobile.

B.   les modifications apportÉes par le SÉnat

1.   L’examen en commission

À l’initiative des rapporteurs et de son président, la commission spéciale du Sénat a adopté un amendement ([74]) afin de substituer au dispositif d’exonération totale de l’ancienne TICPE un tarif réduit applicable aux carburants utilisés par les véhicules opérationnels et de surveillance des SDIS.

Conformément aux montants des tarifs minimums mentionnés par l’annexe I.A de la directive du 27 octobre 2003, ces tarifs réduits s’élèvent à 33 euros par MWh pour les gazoles et à 40,355 euros par MWh pour les essences ([75]), soit une diminution respective de 26,40 euros et de 36,471 euros par rapport aux tarifs normaux prévus par l’article L. 312-35 du CIBS.

Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2023, un amendement en ce sens avait été adopté par la commission des finances de l’Assemblée nationale à l’initiative de notre collègue rapporteure pour avis Sophie Mette. Rejetée par le Gouvernement, cette disposition n’a finalement pas été intégrée à la loi de finances pour 2023. Outre l’impact budgétaire de la mesure, le Gouvernement estime que le principe de neutralité fiscale s’oppose à ce que, au sein de l’une des catégories énumérées à l’article 5 de la directive et susceptibles de bénéficier d’un tarif minimal, des différences de traitement soient instituées entre des activités qui répondent à des usages similaires. La notion « d’administration publique » est ici appréhendée comme étant insécable, ce qui ne permettrait donc pas de sélectionner parmi les services publics ceux dont l’activité pourrait bénéficier d’un tarif minimal de taxation.

Toutefois, s’agissant des activités non économiques des administrations publiques, aucune jurisprudence ni documentation officielle ne donne d’indications sur la manière d’apprécier ce critère de similitude. La DLF a confirmé à votre rapporteur pour avis Éric Pauget que l’approche traditionnelle retenue par les services du ministère de l’Économie et des Finances consiste à se prémunir de tout risque juridique et d’alerter sur les dangers d’une application sélective du tarif réduit, tout en précisant cependant qu’une approche plus souple pourrait également être retenue.

La mise en œuvre de ces tarifs réduits en lieu et place de l’exonération totale initialement prévue diviserait par près de trois le montant les économies susceptibles d’être réalisées par les SDIS au titre de leurs dépenses annuelles de carburants ([76]). Selon les rapporteurs du Sénat, cette évolution est rendue nécessaire les règles de la directive susmentionnée. Celles-ci n’autorisent les États-membres à prévoir ni des tarifs inférieurs aux tarifs minimums, ni une exonération totale en faveur des SDIS, en l’absence d’une autorisation spécifique accordée par le Conseil de l’Union européenne sur le fondement de l’article 19 de la directive.

Sur ce point, le rapport de l’Inspection générale de l’administration (IGA) sur le financement des SDIS remis au Parlement le 27 décembre 2022 précise que : « l’application d’un régime d’exonération totale nécessiterait […] qu’une proposition soit portée par la Commission européenne et acceptée à l’unanimité des États membres » ([77]).

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat n’a adopté aucun amendement lors de l’examen en séance publique.

II.   Les dispositions adoptÉes par la Commission

À l’initiative du rapporteur pour avis Éric Pauget, la commission a adopté l’amendement CE322 afin, d’une part, de rétablir l’exonération totale de l’accise sur le gazole et les essences, et d’autre part, d’élargir le champ de cette exonération à l’ensemble des véhicules des services d’incendie et de secours.

Soutenue par la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF), cette mesure vise à renforcer de façon concrète et immédiate les moyens financiers dont disposent les SDIS afin d’accomplir efficacement leurs missions. Leur mobilisation accrue, notamment au cours de l’été 2022 lors des feux de forêt qui ont frappé le sud-ouest de la France, accroît mécaniquement les dépenses de carburants qu’ils sont contraints d’engager pour lutter contre les incendies, mais aussi pour assurer le secours aux personnes. Dans cette perspective, la contrainte financière que représente l’ancienne TICPE, s’élevant annuellement à plusieurs dizaines de millions d’euros par an pour l’ensemble des SDIS, apparaît totalement injustifiée.

L’exonération totale de taxation témoigne de l’engagement fort du législateur face aux enjeux financiers majeurs qui entourent aujourd’hui l’action des SDIS. Elle suppose aussi, afin de garantir la pleine conformité de la mesure aux règles européennes découlant de la directive du 27 octobre 2003, de solliciter l’autorisation de l’Union européenne conformément à l’article 19 de la directive précitée, qui rend possibles des dérogations aux tarifs réduits fixés à l’échelle européenne dès lors qu’elles se fondent sur des « raisons de politique spécifiques ».

Enfin, le champ de l’exonération est étendu à l’ensemble des véhicules des services d’incendie et de secours : il semble, en pratique, impossible de prévoir des niveaux de taxation différenciés selon les missions pour lesquelles leurs véhicules sont mobilisés. Par souci de clarté et afin que la mesure soit opérationnelle, l’exonération totale aura donc vocation à s’appliquer à l’ensemble des véhicules des services d’incendie et de secours. Elle leur permettra ainsi de dégager des marges de manœuvre financières indispensables à la réussite de leurs missions.

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Article 33
Exonération des malus « écologique » et « poids » applicables aux véhicules dédiés à la prévention, à la surveillance et à la lutte contre les incendies

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   LE DISPOSITIF proposÉ

1.   L’état du droit

a.   Les règles applicables au « malus écologique » et au « malus au poids »

Les articles L. 421-58 à L. 421-70-1 du code sur l’imposition des biens et des services (CIBS) déterminent les règles applicables à la taxe sur les émissions de dixoyde de carbone des véhicules de tourisme, qualifiée usuellement de « malus écologique ». Le montant de la taxe dépend des émissions de dioxyde de carbone émis par le véhicule, selon les barèmes prévus par les articles L. 421-62 à L. 421-64 du CIBS. L’acquéreur du véhicule s’en acquitte lors de la première année de son immatriculation.

Lors de son audition, la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) a estimé que près de 20 % des véhicules dont disposent les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) sont assujettis à ce malus. Si l’essentiel du parc automobile des SDIS ne relève pas de la catégorie des véhicules de tourisme auxquels s’appliquent la taxe ([78]), il n’en va pas de même pour les véhicules 4x4 et autres pick-up acquis par les SDIS afin d’accomplir leurs missions opérationnelles de lutte contre les feux de forêt. Dans son avis sur les crédits du programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités » du projet de loi de finances pour 2023, votre rapporteur pour avis Éric Pauget précise que le surcoût engendré par ce malus peut atteindre près de la moitié du prix de base du véhicule ([79]), soit entre 15 000 et 20 000 euros ([80]). Auditionné par votre rapporteur pour avis Éric Pauget, le SDIS des Alpes-Maritimes a considéré que cette exonération lui aurait permis de réaliser une économie de 36 200 euros depuis 2017.

La taxe sur la masse en ordre de marche des véhicules de tourisme, qualifiée usuellement de « malus au poids », est régie par les articles L. 421‑71 à L. 421-81-1 du CIBS. Son montant unitaire s’élève à 10 euros par kilogramme pour tout véhicule dont le poids excède 1,8 tonnes ([81]). À l’instar du « malus écologique », cette taxe s’applique lors de la première année d’immatriculation du véhicule.

Qu’il s’agisse du « malus écologique » ou du « malus au poids », plusieurs exonérations sont prévues par le CIBS. Ainsi, ces taxes ne s’appliquent ni aux véhicules accessibles en fauteuil roulant ([82]), ni à ceux utilisant l’électricité ou l’hydrogène ([83]).

b.   L’exonération prévue par l’article 48 de la loi de finances pour 2023

À l’initiative du Sénat, l’article 48 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 a créé les articles L. 421-70-1 et L. 421-81-1 du CBIS afin d’exonérer du « malus écologique » et du « malus au poids » tout véhicule hors route utilisé par les SDIS ([84]) pour la réalisation des missions de protection des personnes, des animaux, des biens et de l’environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes.

Cette évolution concrétise la proposition n° 6 du rapport pour avis précité présenté par votre rapporteur en novembre 2022 ([85]) et la recommandation n° 62 du rapport d’information du Sénat intitulé « Feux de forêt et végétation : prévenir l’embrasement » déposé le 3 août 2022.

Le champ de l’exonération est circonscrit aux véhicules hors route, afin de cibler spécifiquement les véhicules affectés à des missions opérationnelles de lutte contre les incendies. Compte tenu de l’absence de véhicules « alternatifs » moins polluants, la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), auditionnée par votre rapporteur pour avis Éric Pauget, considère que l’application de ces taxes constituait une pénalisation absurde, au regard de la nécessité de mobiliser ces types de véhicules afin de lutter efficacement contre les incendies.

2.   La proposition du Sénat

Dans sa rédaction initiale, le présent article modifie les articles L. 421‑65 et L. 421-76 du CIBS afin d’exonérer du « malus écologique » et du « malus au poids » les véhicules affectés aux besoins de la protection civile et des services de lutte contre les incendies.

Depuis le 1er janvier 2023, ses dispositions ont été satisfaites par l’entrée en vigueur de l’article 48 de la loi de finances pour 2023.

B.   Les modifications apportÉes par le SÉnat

1.   L’examen en commission

Prenant acte de la modification survenue le 1er janvier 2023, la commission spéciale du Sénat a adopté un amendement ([86]) des rapporteurs et de son président afin d’étendre le champ de ces exonérations aux véhicules hors route utilisés par d’autres services dans le cadre des missions opérationnelles de prévention, de surveillance et de lutte contre les incendies.

Agissant dans le même objectif que les SDIS, les services bénéficiaires de ces exonérations regroupent les services déconcentrés de l’État chargés de la forêt et de l’Office national des forêts (ONF), les services des collectivités territoriales et de leurs groupements exerçant des missions de lutte contre les incendies, des associations syndicales chargées des travaux de défense contre les incendies ([87]) et des comités communaux feux de forêt.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat n’a adopté aucun amendement lors de l’examen en séance publique.

II.   Les dispositions adoptÉes par la Commission

À l’initiative du rapporteur pour avis Éric Pauget, la commission a adopté deux amendements CE323 et n° CE324 de coordination et de nature rédactionnelle.

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Article 34
Réduction des cotisations patronales des employeurs en contrepartie de la mise à disposition de leurs salariés sapeurs-pompiers volontaires au profit des SDIS

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   Le texte initial

1.   L’état du droit

Plusieurs dispositifs prévoient des incitations financières en faveur des employeurs de sapeurs-pompiers volontaires dans le but de favoriser leur mise à disposition au profit des SDIS.

a.   Le label « employeur partenaire des sapeurs-pompiers » et la réduction d’impôt au titre du mécénat

La circulaire du 19 juillet 2006 a créé le label « employeur partenaire des sapeurs-pompiers » afin de récompenser et valoriser les employeurs publics ou privés ayant facilité la mise à disposition de leurs employés sapeurs-pompiers volontaires au profit des SDIS. Selon le rapport de notre ancien collègue Fabien Matras sur la loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021, ce label représente un « outil de communication » qui s’inscrit notamment « dans le cadre de la politique de responsabilité sociale de l’entreprise » ([88]). En 2021, une vingtaine d’employeurs publics et privés se sont vus décerner ce label. L’article 45 de la loi précitée a élevé ce label au rang législatif en l’insérant à l’article L. 723-11 du CSI. Le décret n° 2022-1116 du 4 août 2022 précise ses conditions de délivrance.

Conformément au II de l’article 45 de la loi du 25 novembre 2021 et à l’article 5 du décret du 4 août 2022, la mise à disposition de salariés sapeurs-pompiers volontaires par des entreprises au profit des SDIS ouvre droit à la réduction d’impôt au titre du mécénat, régie par l’article 238 bis du CGI.

Sur le fondement de l’article L. 8241-3 du code du travail, le prêt de main d’œuvre temporaire à but non lucratif par une entreprise au profit d’un SDIS constitue un don en nature permettant à l’entreprise concernée de bénéficier de la réduction d’impôt au titre du mécénat, en application de l’article 238 bis du CGI.

Le rapport du Gouvernement remis au Parlement en janvier 2023 précise que les dons en nature sont valorisés à leur coût de revient. Dans le cas d’une mise à disposition de salariés au profit des SDIS ([89]), le coût de revient correspond aux salaires versés aux salariés mis à disposition par l’entreprise prêteuse. C’est donc ce montant qui est déclaré et retenu pour calculer la réduction d’impôt dont pourra bénéficier l’entreprise ([90]).

b.   La réduction des primes d’assurance contre les incendies

L’article L. 723-19 du CSI prévoit que l’emploi de salariés ou d’agents publics sapeurs-pompiers volontaires donne lieu à une réduction de la prime d’assurance contre les incendies.

Cet abattement est proportionnel au nombre de salariés ou d’agents exerçant des missions de sapeurs-pompiers volontaires, dans la limite de 10 % de la prime.

c.   Les conventions de disponibilité

Des conventions de disponibilité prévues par l’article L. 723-11 du CSI peuvent être conclues entre le SDIS et l’employeur du sapeur-pompier volontaire afin de préciser les modalités de sa mise à disposition, tant pour des missions opérationnelles que pour des actions de formation. Ces conventions déterminent la compatibilité de cette disponibilité avec les nécessités du fonctionnement de l’entreprise ou du service public dans lequel il travaille.

Elles offrent surtout la possibilité à l’employeur d’être subrogé dans les droits du sapeur-pompier à percevoir ses indemnités en cas de maintien, durant son absence, de sa rémunération et des avantages afférents. Les indemnités perçues ne sont assujetties à aucun impôt, ni soumises aux prélèvements prévus par la législation sociale.

Le montant des indemnités horaires des sapeurs-pompiers volontaires tels que définis par l’arrêté du 21 septembre 2022 s’élèvent à 8,36 euros pour les sapeurs, 8,97 euros pour les caporaux, 10,13 euros pour les sous-officiers et 12,58 euros pour les officiers. Lors de son audition par votre rapporteur pour avis Éric Pauget, la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) s’est félicitée des annonces du Président de la République le 28 octobre 2022, confirmées par le ministre de l’Intérieur le 11 avril 2023, relatives au futur doublement du montant de ces indemnités.

d.   Une efficacité limitée

Le rapport du Gouvernement remis au Parlement en janvier 2023 reconnaît que l’absence de données relatives au régime fiscal du mécénat ne permet pas d’évaluer précisément l’efficacité du dispositif.

Arguant des difficultés de mobilisation des sapeurs-pompiers volontaires rencontrées lors de l’été 2022 et de la diminution de leur effectif au cours des deux dernières décennies ([91]), la FNSPF déplore le caractère faiblement incitatif des mesures précitées. Selon la FNSPF, la réduction d’impôt au titre du mécénat demeure méconnue, complexe ([92]) et parcellaire, excluant de fait les employeurs publics.

Ce constat a incité le Sénat à proposer un dispositif plus ambitieux afin de faciliter la sollicitation des sapeurs-pompiers volontaires, alors même que leur disponibilité est aujourd’hui requise de façon croissante.

e.   Les tentatives du Sénat de créer un dispositif de réduction de cotisations patronales pour l’ensemble des employeurs

La création d’un mécanisme d’allègement de charges sociales en contrepartie de la disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires a été préconisée dès mai 2018 par le rapport de la mission pour la relance du volontariat remis au ministre de l’Intérieur ([93]).

Le Sénat a adopté en ce sens un amendement au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2019, à l’initiative de Mme Catherine Troendlé (Les Républicains), en dépit de l’avis défavorable du Gouvernement ([94]). Un dispositif identique a également été adopté par le Sénat dans le cadre de l’examen de la loi du 25 novembre 2021 ([95]). Compte tenu de l’opposition conjointe du Gouvernement et de la majorité parlementaire à l’Assemblée nationale, aucune de ces tentatives n’a pu finalement aboutir lors de la précédente mandature.

Le rapport d’information du Sénat intitulé « Feux de forêt et végétation : prévenir l’embrasement » déposé le 3 août 2022 réitère cette proposition ([96]), dans le but d’atteindre d’ici 2027 l’objectif de 250 000 sapeurs-pompiers volontaires.

2.   La proposition du Sénat

Reprenant les dispositifs précédemment adoptés par le Sénat, le présent article prévoit une exonération des cotisations à la charge de l’employeur qui recrute un sapeur-pompier volontaire ou dont l’un des salariés devient sapeur-pompier volontaire, à hauteur de 3 000 euros par an et par salarié, dans la limite de 15 000 euros annuels.

Le I de l’article rétablit l’article L. 242-13-1 du code de la sécurité sociale. Il détermine le champ des cotisations et contributions sur lesquelles l’exonération est susceptible de s’appliquer. Il s’agit ainsi des cotisations dues au titre des assurances sociales et des allocations familiales, des cotisations dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles, des cotisations au fonds national d’aide au logement, des cotisations aux régimes de retraites complémentaires, des cotisations affectées à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) et des contributions au titre de l’assurance chômage assises sur les rémunérations plafonnées à 1,6 fois le salaire minimum de croissance (SMIC), soit environ 2 800 euros bruts mensuels.

La procédure permettant à l’employeur de bénéficier de ces exonérations repose sur un système déclaratif annuel. Celui-ci impose la présentation par l’employeur d’une attestation délivrée par le SDIS dont relève le sapeur-pompier volontaire. Si cette démarche n’est pas exempte de rigidité administrative, elle contribue néanmoins à sécuriser le dispositif afin d’objectiver la mise à disposition du salarié au profit du SDIS.

Afin d’éviter un éventuel effet d’aubaine dépourvu par nature de tout caractère incitatif pour l’employeur, ces exonérations ne s’appliquent pas aux actuels sapeurs-pompiers volontaires, mais uniquement aux futures recrues ainsi qu’aux salariés choisissant de s’engager en tant que sapeur-pompier volontaire. Dans sa rédaction initiale, la durée d’application de ces exonérations était limitée à deux ans pour chaque employeur.

Présenté comme universel, simple et immédiatement opérationnel, ce mécanisme de réduction des cotisations sociales acquittées par les employeurs de sapeurs-pompiers volontaires est considéré par le Sénat comme particulièrement incitatif. Il vise à enrayer l’érosion progressive de leurs effectifs, lever les freins pouvant dissuader certaines entreprises de les recruter et susciter des vocations parmi les salariés, dans un contexte où leur mobilisation apparaît décisive.

Les représentants des SDIS et de la FNSPF auditionnés par votre rapporteur pour avis Éric Pauget ont considéré que cette mesure représente un puissant levier destiné à renforcer l’attractivité des missions exercées par les sapeurs-pompiers volontaires. Elle permettrait aussi de desserrer les contraintes qui pèsent sur ces derniers, en raison de la réticence éventuelle de leur employeur à les libérer malgré les appels en ce sens lancés par le Gouvernement. ([97])

Lors de son audition, la direction de la sécurité sociale (DSS) du ministère de la Santé et de la Prévention a considéré que le coût du dispositif, au terme de sa montée en charge et dès lors qu’il serait pérennisé, avoisinerait 500 millions d’euros annuels, soit le montant prévisionnel déjà avancé par le Gouvernement lors de l’examen du PLFSS 2019 ([98]). Si cette estimation apparaît incertaine voire très largement surestimée à court terme, elle apparaît crédible à long terme, dans la mesure où, selon la DSS, l’exonération s’appliquerait également aux salariés susceptibles de renouveler leur engagement à l’issue de son échéance quinquennale ([99]).

B.   Les modifications apportÉes par le SÉnat

1.   L’examen en commission

La commission spéciale du Sénat a adopté un amendement des rapporteurs et de son président ([100]) afin de limiter la durée de validité du dispositif à trois ans, son entrée en vigueur étant par ailleurs repoussée au 1er janvier 2024. Cette limitation s’explique par la nécessité de respecter l’article L.O. 111-3-16 du code de la sécurité sociale issu de la loi organique du 14 mars 2022 relative aux LFSS qui interdit aux lois ordinaires d’introduire une mesure d’exonération de cotisations sociales dont la durée serait égale ou supérieure à trois ans. Seule une LFSS serait donc fondée à étendre la durée d’application du présent article, voire à le pérenniser.

Parallèlement, l’amendement adopté par la commission spéciale étend de deux à trois ans la possibilité pour chaque employeur de bénéficier de ce dispositif, conformément à sa durée d’application.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat n’a adopté aucun amendement lors de l’examen en séance publique.

II.   Les dispositions adoptÉes par la Commission

À l’initiative du rapporteur pour avis Éric Pauget, la commission a adopté neuf amendements de coordination et de nature rédactionnelle tendant notamment à garantir l’universalité du dispositif s’agissant des employeurs publics.

La commission a également adopté l’amendement CE334 du rapporteur pour avis, afin de prévoir la remise par le Gouvernement d’un rapport pour tirer un premier bilan de l’application des mesures d’allègement de charges sociales prévues par le présent article au bénéfice des employeurs publics et privés de sapeurs-pompiers volontaires.

Il apparaît, en effet, indispensable de disposer d’un rapport d’évaluation sur l’efficacité de ces mesures, en amont de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027, soit au plus tard le 30 septembre 2026, afin d’éclairer le Parlement sur l’intérêt de les modifier, de les abandonner ou de les pérenniser.

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Article 34 bis AA (nouveau)
Aménagement d’études en faveur des étudiants sapeurs-pompiers volontaires

Créé par la commission

 

Introduit lors de l’examen en commission, cet article élargit le champ des étudiants susceptibles de bénéficier d’aménagements dans l’organisation de leurs études en raison de l’exercice de responsabilités particulières, afin que les étudiants exerçant des missions de sapeurs-pompiers volontaires soient concernés.

L’article L. 611-11 du code de l’éducation autorise les étudiants exerçant des responsabilités particulières de nature professionnelle ou associative à bénéficier d’aménagements dans l’organisation et le déroulement de leurs études, afin de concilier celles-ci avec leurs engagements.

Ainsi, le champ des bénéficiaires potentiels de ces aménagements concerne les étudiants exerçant des responsabilités au sein du bureau d’une association, les étudiants accomplissant une activité militaire dans la réserve opérationnelle ou des missions dans la réserve opérationnelle de la police nationale, les étudiants réalisant une mission dans le cadre du service civique ou un volontariat militaire, les étudiants exerçant une activité professionnelle, ou encore les étudiants élus dans les conseils des établissements et des centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires.

Issu de l’amendement CE336 de M. Thomas Ménagé (RN) adopté par la commission suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis Éric Pauget, le présent article étend le champ d’application de l’article L. 611‑11 du code de l’éducation aux étudiants accomplissant des missions en tant que sapeurs-pompiers volontaires.

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Article 34 bis A
Reconnaissance du caractère dangereux du métier et des missions exercés par les personnels navigants de la sécurité civile

Adopté par la commission sans modifications

 

I.   Le dispositif proposÉ

A.   L’État du droit

Consacrée par l’article L. 723-1 du code de la sécurité intérieure, la reconnaissance du caractère dangereux du métier et des missions exercés par les sapeurs-pompiers a été opérée par la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile. Adoptée à l’initiative du Gouvernement et à l’unanimité par le Sénat, cette disposition présentait une forte valeur symbolique. Le rapport de notre ancien collègue Thierry Mariani fait au nom de la commission des Lois de l’Assemblée nationale considérait ainsi que la reconnaissance de la dangerosité du métier et des fonctions précités correspondait à « une revendication historique […] attendue depuis trente ans », dans le but, notamment, de « justifier des mesures d’adaptation des règles statutaires de droit commun ». ([101])

Bien qu’elle n’induise pas par elle-même un quelconque avantage économique ou social en faveur des sapeurs-pompiers, cette évolution constitue le socle sur lequel se fondent certaines dispositions tirant les conséquences des spécificités de leur activité, s’agissant par exemple du régime de protection sociale dont ils bénéficient. ([102])

La reconnaissance mentionnée à l’article L. 723-1 du CSI est circonscrite aux seuls sapeurs-pompiers professionnels et volontaires. Elle n’inclut donc pas les personnels navigants de la sécurité civile qui concourent pourtant eux aussi, aux côtés des sapeurs-pompiers, à la lutte contre les incendies.

B.   La proposition du SÉnat

Adopté lors de l’examen en séance publique au Sénat à l’initiative du Gouvernement, le présent article reconnaît le caractère dangereux du métier et des missions exercés par les personnels navigants de la sécurité civile, soit l’ensemble des pilotes, copilotes, mécaniciens opérateurs de bord et personnels navigants cabine.

Revêtant une portée symbolique, cette reconnaissance relève, selon le Gouvernement, d’une « volonté d’amélioration du statut des personnels navigants de la sécurité civile, alors même qu’ils sont confrontés à des phénomènes d’ampleur durant les saisons de feux de forêt, que le territoire national connaît désormais chaque année, et que les interventions de secours à personne se multiplient sur tout le territoire national. » ([103])

Lors de son audition par votre rapporteur pour avis Éric Pauget, la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) a précisé que cette évolution s’inscrit dans le cadre du protocole de revalorisation salariale conclu entre le ministre de l’Intérieur et les représentants des personnels navigants le 11 avril 2023 à la Teste-de-Buch ([104]). Votre rapporteur pour avis Éric Pauget approuve la reconnaissance légitime de la dangerosité des missions accomplies par ces personnels exposés à des risques majeurs. Il souligne cependant la nécessité de décliner de façon précise et concrète ses modalités pratiques, afin de renforcer l’attractivité de ces fonctions confrontées à la concurrence des entreprises du secteur de l’aviation commerciale.

II.   Les dispositions adoptÉes par la Commission

Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification.

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Article 34 bis B (nouveau)
Reconnaissance du caractère à risques et de l’insalubrité du métier et des missions exercés par les sapeurs-pompiers

Créé par la commission

 

Introduit lors de l’examen en commission, cet article reconnaît le caractère à risques et l’insalubrité du métier et des missions exercés par les sapeurs-pompiers.

Issu d’un amendement de M. Julien Bayou (Écologistes ‑ NUPES) ayant recueilli un avis défavorable du rapporteur pour avis Éric Pauget, le présent article adopté par la commission complète l’article L. 723-1 du code la sécurité intérieure, afin de reconnaître le caractère à risques et l’insalubrité du métier et des missions exercés par les sapeurs‑pompiers.

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Article 34 bis
Recours aux coupes tactiques afin de lutter contre les incendies

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   Le dispositif proposÉ

A.   l’État du droit

L’article L. 131-3 du code forestier prévoit la possibilité de réaliser des feux tactiques, même en l’absence d’autorisation du propriétaire ou des occupants du chef du propriétaire des fonds concernés, dès lors que les nécessités de la lutte contre les incendies le justifient.

Consacrée par la loi du 13 août 2004, cette technique se décline en deux catégories. D’une part, elle correspond à un contre-feu afin d’arrêter un incendie en allumant un nouveau feu devant celui-ci : les deux feux vont donc se « neutraliser » et progressivement s’éteindre du fait de l’absence de combustible et d’oxygène. D’autre part, le feu tactique peut être utilisé afin d’éliminer la végétation faisant obstacle à la mobilisation des moyens déployés par les SDIS afin de combattre l’incendie.

Cette évolution législative a concrétisé les préconisations émises par le rapport des inspections générales de l’administration (IGA) et de l’environnement (IGE), présenté en décembre 2003, relatif à la protection contre les incendies de forêt après les feux de l’été 2003. Le rapport proposait ainsi de développer l’emploi des feux tactiques par des techniciens formés et de sécuriser juridiquement leur utilisation :

« En 2003, les feux tactiques ou contre-feux ont été utilisés techniquement et de manière ouverte par les spécialistes. Sur une trentaine identifiés, on en compte 18 " officiellement " déclarés en Corse et dans le Gard. Le contre-feu permet de combattre un incendie important lorsque les moyens disponibles ne sont pas suffisants ou ne peuvent intervenir en raison des accidents du relief.

Il s’agit d’une technique efficace lorsqu’elle est maîtrisée par des techniciens formés et confirmés, placés sous l’autorité des commandants des opérations de secours (COS), ce qui constitue une condition nécessaire à son utilisation. Toutefois, celle-ci repose sur des fondements juridiques ténus, inconvénient qu’il conviendrait de combler par une modification de la loi d’orientation sur la forêt. » ([105])

L’inscription dans la loi actuelle des feux tactiques en tant qu’outil de lutte contre les incendies donne un fondement juridique à cette technique, à laquelle les SDIS ont régulièrement recours sur le pourtour méditerranéen, eu égard à la configuration montagneuse des massifs.

Cependant, en l’état du droit, aucune disposition ne régit précisément l’utilisation des coupes tactiques. Celles-ci se définissent comme des coupes rases au sein des massifs, réalisées dans l’urgence, afin de créer des bandes pare-feu dans le but de cloisonner la parcelle incendiée et ainsi d’éviter la propagation du feu.

Utilisées pour la première fois depuis 1949 lors des incendies survenus dans les départements des Landes et de la Gironde à l’été 2022 ([106]), les coupes tactiques visent à créer des zones d’appui permettant aux sapeurs-pompiers d’intervenir lorsque les massifs sont ininterrompus. Susceptibles d’être réalisées sans l’accord des propriétaires des bois, ces coupes se distinguent des opérations de défrichement ou d’aménagements de défense des forêts contre les incendies (DFCI), qui relèvent des outils habituels de prévention des incendies régis par une procédure d’autorisation préalable.

B.   La proposition du sÉnat

1.   L’examen en commission

Issu de plusieurs amendements identiques des rapporteurs et du président de la commission spéciale, de Mme Nathalie Delattre (Rassemblement Démocratique et Social Européen) et de Mme Laurence Harribey (Socialiste, Écologiste et Républicain) adoptés lors de l’examen en commission, le présent article complète l’article L. 131-3 du code forestier afin de permettre au commandant des opérations de secours ([107]) de diligenter des coupes tactiques, même en l’absence d’autorisation du propriétaire des massifs concernés, pour les nécessités de la lutte contre l’incendie.

Soutenue par la FNSPF auditionnée par votre rapporteur pour avis Éric Pauget, cette évolution entérine dans le code forestier une pratique à laquelle les SDIS de la Gironde et des Landes ont eu utilement recours à l’été 2022, au regard des spécificités territoriales propres aux forêts du sud-ouest de la France.

Suivant le double avis favorable des rapporteurs et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement ([108])  de Mme Patricia Schillinger (Rassemblement des Démocrates, Progressistes et Indépendants) afin de préciser que la décision de réaliser des coupes tactiques relève du préfet, sur proposition du commandant des opérations de secours. L’amendement prévoit également que ces opérations ne peuvent mettre fin à la destination forestière de la parcelle concernée au seul motif de la réalisation d’un feu ou d’une coupe tactique ([109]).

Cet article constitue une assise juridique plus solide que les dispositions à caractère général prévues par l’article L. 742-1 du CSI, portant sur l’ensemble des opérations de secours réalisées sous l’autorité du préfet et du maire, et que celles prévues par l’article L. 131-6 du code forestier, qui autorise le préfet à édicter toute mesure de nature à faciliter la lutte contre les incendies et à en limiter les conséquences.

Compte tenu de leur caractère d’urgence, les feux et coupes tactiques mentionnés à l’article L. 131-3 du code forestier ne sont pas assujettis au régime d’autorisation préalable prévu par les articles L. 341-1 à L. 341-10 du code forestier. Le préjudice subi les propriétaires des bois concernés a vocation à être pris en charge par les règles assurantielles de droit commun, telles qu’elles résultent de l’article L. 122-3 du code des assurances.

Cependant, les rapporteurs et le président de la commission spéciale estiment qu’un dispositif d’indemnisation des propriétaires pourrait être créé par la voie règlementaire, dans le cadre du décret en Conseil d’État pris en application de l’article L. 136-1 du code forestier ([110]).

2.   L’examen en séance publique

Suivant le double avis favorable des rapporteurs et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement ([111]) de Mme Patricia Schillinger (Rassemblement des Démocrates, Progressistes et Indépendants) afin de préciser que la décision de réaliser des coupes tactiques relève du préfet, sur proposition du commandant des opérations de secours. L’amendement prévoit également que ces opérations ne peuvent mettre fin à la destination forestière de la parcelle concernée au seul motif de la réalisation d’un feu ou d’une coupe tactique ([112]).

II.   Les dispositions adoptÉes par la Commission

À l’initiative du rapporteur pour avis Éric Pauget, la commission a adopté un amendement CE338 de nature rédactionnelle.

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Article 34 ter (nouveau)
Rapport du Gouvernement sur les coupes tactiques

Créé par la commission

 

Introduit lors de l’examen en commission, cet article prévoit la remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement sur les coupes tactiques.

Issu de l’amendement CE339 de M. Didier Lemaire (Horizons) ayant recueilli un avis favorable du rapporteur pour avis Éric Pauget, le présent article adopté par la commission prévoit la remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi, afin de présenter le nombre de coupes tactiques réalisées et le montant estimé de la prise en charge par les assurances entre le 1er janvier 2022 et le 31 décembre 2023.

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Titre VIII
Financer la reconstitution de forÊts plus
rÉsilientes aprÈs un incendie

La rédaction de l’intitulé du titre VIII résulte de l’adoption de l’amendement n° CF70 de Mme Sophie Mette (Dem), rapporteure pour avis de la commission des finances. La commission des affaires économiques a approuvé cette rédaction en adoptant l’amendent CE342.

 

Article 35 A (nouveau)
Mention de la défense des forêts contre les incendies
parmi les principes de la politique forestière de l’État

Créé par la commission

 

La commission des finances a adopté cet article additionnel qui consacre la défense des forêts contre les incendies parmi les orientations générales auxquelles l’État veille dans le cadre de sa politique forestière et des financements de celle-ci.

I.   le droit existant

La première phrase du premier alinéa de l’article L. 121-1 du code forestier dispose que « la politique forestière relève de la compétence de l’État » et son deuxième alinéa introduit une série de dix principes auxquels « l’État, en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements et en mobilisant les autres parties prenantes, veille ». Dans ces items figurent notamment la « diversification des essences », le « stockage de carbone », la « satisfaction des besoins des industries du bois » ou le « développement des territoires ».

Alors même que de nombreux services de l’État, relevant du ministère de l’intérieur ou des ministères chargés de l’agriculture et de l’écologie, ainsi que des opérateurs dont l’Office national des forêts (ONF) et le Centre national de la propriété forestière (CNPF), se tiennent de fait aux côtés des services d’incendie et de secours (SIS) et des associations agréées de sécurité civile (AASC) pour prévenir et combattre les feux de forêts, le législateur n’a pas consacré leur intervention au titre des orientations générales de la politique forestière.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission des finances a adopté cet article, résultant du vote de l’amendement n° CF71 de Mme Sophie Mette (Dem), rapporteure pour avis, portant article additionnel avant l’article 35.

Plutôt que d’inscrire dans l’article L. 121-6 du code forestier une condition de « maintien des zones pare-feu et d’appui à la lutte » pour le bénéfice d’aides publiques consacrées aux « travaux de reboisement ou favorisant la régénération naturelle », ainsi que le suggère le 1° et le cinquième alinéa du 2° de l’article 35, tel que transmis par le Sénat, la commission des finances a estimé utile de consacrer la « défense de la forêt contre les incendies » – sans mention détaillée des territoires et opérations concernés compte tenu du fait qu’elle appartient au domaine réglementaire – parmi les objectifs figurant à l’article L. 121-1 du même code.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement CE343 créant cet article.

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Article 35
Conditionnalité des aides publiques destinées aux bois et forêts
à des pratiques sylvicoles et à des aménagements
qui les protègent des incendies

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

● Dans sa rédaction en vigueur, le premier alinéa de l’article L. 121-6 du code forestier dispose que « le bénéfice des aides publiques destinées à la mise en valeur et à la protection des bois et forêts est subordonné à l’existence d’un des documents de gestion mentionnés aux articles L. 124-1 et L. 124-2 [du même code] et à l’engagement de l’appliquer pendant une durée de cinq ans au moins et quinze ans au plus ». Le statut et le contenu de ces documents sont précisés dans le commentaire des articles 16 à 18 et 22 de la proposition de loi (cf. supra).

Les deux derniers alinéas du même article L. 121-6 prévoient les « règles et conditions d’attribution et de modulation de ces aides », ainsi que des « exceptions » pour les « projets collectifs ou de travaux urgents » et des « dérogations » dans l’hypothèse d’un « sinistre de grande ampleur », sont définies par la voie réglementaire.

Il convient ainsi de citer les articles D. 156-6 à D. 156-11 dudit code, dernièrement modifiés par le décret n° 2015-1282 du 13 octobre 2015, et, une série d’arrêtés pris par les préfets de région (cf. infra).

Dans une communication intitulée La structuration de la filière de la forêt et du bois, ses performances économiques et environnementales, présentée le 27 mai 2020 à la commission des finances en application du 2° de l’article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la Cour des comptes évaluait à 1,16 milliard d’euros par an l’ensemble des soutiens budgétaires et fiscaux pour ce secteur, consentis aussi bien par l’État et ses opérateurs que par les collectivités territoriales et l’Union européenne (UE). Les 570 millions d’euros de crédits bénéficiaient pour 53,8 % au bois-énergie, principalement du fait du ministère de la transition écologique, pour 45,3 % aux forêts publiques et à leur protection, avec les moyens du ministère de l’agriculture, et pour 0,9 % au développement économique et environnemental de la filière, mobilisant les ministères de l’économie et de la cohésion des territoires.

 

Financements annuels moyens
pour la filiÈre de la forÊt et du bois entre 2015 et 2018

(en millions d’euros)

Source : communication de la Cour des comptes à la commission des finances, 27 mai 2020.

● Tel que figurant dans la proposition de loi déposée sur le bureau du Sénat, l’article 35 prévoyait d’ajouter deux conditions au bénéfice des aides.

– pour son 1°, la « compatibilité avec les objectifs mentionnés à l’article L. 121-1 » du code forestier, lequel liste les items auxquels « l’État, en concertation avec les collectivités territoriales et […] les autres parties prenantes, veille » et érige en objectif « la gestion durable et la vocation multifonctionnelle, à la fois écologique, sociale et économique, des bois et forêts » ;

– pour son 2°, le quadruple fait pour les bois et forêts ou les opérations les mettant en valeur de « diversifier les essences », « être adaptés à la station forestière et à leur évolution prévisible en raison du changement climatique », « respecter les prescriptions des arrêtés régionaux relatifs aux aides de l’État à l’investissement forestier » et de « permettre le maintien de zones pare-feu […] », étant indiqué que les trois premiers critères seraient valables sur l’ensemble du territoire national, tandis que le dernier ne s’appliquerait que « dans les territoires exposés aux risques d’incendie ou réputés » l’être, et que tous doivent être précisés par l’autorité réglementaire, le cas échéant « après avis des établissements publics chargés de la politique forestière et des services d’incendie et de secours ».

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

1.   L’examen en commission

La commission spéciale du Sénat a adopté cet article après l’avoir modifié au moyen de deux amendements de Mme Anne-Catherine Loisier (ratt. UC) et MM. Pascal Martin (UC) et Olivier Rietmann (LR), rapporteurs, visant :

– pour le n° COM-152, à limiter aux « travaux de reboisement ou favorisant la régénération naturelle » le fait de respecter les critères posés par le 2°, à insérer, pour son dernier item, une mention des « zones d’appui à la lutte », les auditions des rapporteurs ayant établi que les « zones pare-feu » ne suffisent pas toujours à l’action des forces de sécurité civile tant les flammes peuvent faire des sauts de centaines de mètres, et à opérer une correction rédactionnelle ;

– pour le n° COM-180, à compléter l’article par un 3° permettant que l’adoption de l’article 35 n’ait pas pour effet d’ouvrir au ministre chargé des forêts d’autoriser en cas de sinistre important des dérogations au fait que le bénéfice des aides publiques soit subordonné aux nouvelles conditions de diversification, d’adaptation à la station forestière et, dans les zones exposées au risque d’incendie, de maintien de zones pare-feu et d’appui à la lutte, ne laissant donc cette faculté ouverte que pour la détention et l’application des documents de gestion durable.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté cet article, assorti d’une simple correction légistique.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La rapporteure pour avis partage l’intention exprimée par le Sénat que les aides consacrées à la mise en valeur et à la protection des forêts bénéficient aux seuls propriétaires respectant les objectifs de la politique forestière. Cependant, l’article 35 de la proposition de loi ne peut être adopté tel quel.

● Sur la forme, la plupart de ses dispositions sont satisfaites.

L’article L. 121-6 du code forestier vient apporter des précisions sur les modalités selon lesquelles les aides sont attribuées, mais leur objet est clairement défini par les articles L. 121-1 et L. 121-2 du même code, aux termes desquels :

– « [les] financements et [les] investissements » de la politique forestière « sont conformes aux principes », entre autres, de « l’adaptation des essences forestières au milieu, en prenant en compte la problématique du changement climatique afin de favoriser la résilience des forêts en mobilisant l’ensemble des techniques sylvicoles, notamment la diversification des essences, la migration assistée ou la régénération naturelle », « l’optimisation du stockage de carbone » ou « l’adaptation des forêts au changement climatique » ;

– « la politique forestière […] favorise la recherche de contreparties pour les services rendus en matière environnementale et sociale par les bois et forêts » et « l’État […] privilégie les initiatives des propriétaires forestiers […] en faveur d’une gestion durable et multifonctionnelle ».

L’absence de changement de l’état du droit est patente pour le respect des prescriptions concernant l’investissement forestier car l’article L. 153-2 du code forestier dispose que « les matériels forestiers de reproduction ne peuvent être commercialisés que s’ils proviennent de matériels de base admis dans les conditions prévues [par un décret en Conseil d’État] et que s’ils satisfont aux normes de qualité extérieure déterminées par l’autorité administrative », en pratique le représentant de l’État dans chaque région, lequel décret déterminant notamment, en application du premier alinéa de l’article L. 153-3 du même code, les « règles […] propres à garantir les qualités génétiques et extérieures de ces matériels ».

Ces dispositions transposent la directive (CE) n° 1999/105/CE du Conseil du 22 décembre 1999 et l’article D. 156-7 dudit code précise encore que les « subventions de l’État » sont, en particulier, fléchées vers « les travaux d’amélioration des forêts y compris de leur résilience, de leur valeur environnementale, de leur adaptation aux évolutions du climat et de leur capacité d'atténuation du changement climatique, […] de desserte forestière, […] de prévention et de défense des forêts contre les incendies, de reconstitution […] dans les peuplements forestiers sinistrés par des phénomènes naturels exceptionnels, [ou] de protection ou restauration de la biodiversité ».

D’ailleurs, le rapport de la commission du Sénat indique bien que l’article 35 « rappelle explicitement la nécessaire compatibilité des aides publiques destinées à la forêt avec les dix objectifs de la politique forestière », sans avoir de caractère « contraignant ».

Il n’est donc nul besoin d’une répétition.

À cet égard, le seul critère souhaité par le Sénat ne figurant pas déjà dans le code forestier est celui du « maintien de zones pare-feu ou d’appui à la lutte », que la rapporteure pour avis propose naturellement de conserver, tout en l’insérant dans l’article L. 121-1 du code forestier plutôt que dans son article L. 121-6, tant le premier a une portée plus transversale.

● Sur le fond, plusieurs de ses dispositions posent aussi une difficulté. 

D’une part, les trois premiers items du 2° de l’article 35 sont sans lien avec la prévention des incendies, qui doit rester l’objet du texte.

Pour cette raison aussi, la constitution de bandes permettant l’intervention des acteurs compétents aurait seule vocation à y subsister.

D’autre part, ces mêmes critères reposent sur une vision des pratiques sylvicoles exclusivement centrées sur la préservation de la biodiversité.

Or, aux yeux de la rapporteure pour avis, il est inopportun d’instituer une hiérarchie entre ce but et les autres que poursuit la politique forestière : par exemple, la diversification des essences – dont les rapporteurs du Sénat reconnaissent qu’elle est « déjà largement mise en œuvre sur l’ensemble du territoire national » – n’a pas d’utilité si elle réduit la rentabilité des parcelles et, partant, la motivation de leurs propriétaires à les entretenir, de sorte qu’elles ne puissent in fine ni rendre autant de services environnementaux ni produire la ressource nécessaire aux constructions les plus sobres en énergie.

Représentante de l’Assemblée nationale au conseil supérieur de la forêt et du bois (CSFB) qui rend un avis avant son approbation, elle juge plus convaincante la philosophie du programme national de la forêt et du bois (PNFB) qui, en vertu de la dernière phrase du premier alinéa de l’article L. 121-2-2 du code forestier, « vise […] à renforcer la résilience du patrimoine forestier et à garantir dans toutes les forêts une gestion durable et multifonctionnelle des ressources forestières, permettant à la fois de valoriser les forêts en tant que milieu naturel et puits de carbone et de développer les filières économiques françaises liées au bois ».

● La commission des finances a adopté cet article après l’avoir modifié par le vote des trois amendements nos CF72, CF73 et CF76 déposés par Mme Sophie Mette (Dem), rapporteure pour avis :

– le premier rappelle au 1°, dans une rédaction plus opérationnelle que celle figurant dans le texte transmis par le Sénat, le principe suivant lequel le bénéfice des aides publiques pour la forêt est subordonné au respect des objectifs techniques et financiers de la politique de l’État en faveur de ce secteur ;

– le deuxième supprime le 2°, afin de retirer des éléments superfétatoires au regard du droit existant ou s’écartant de la logique inspirant le reste de la proposition de loi, en cohérence avec l’adoption d’un article additionnel avant l’article 35 concernant la seule défense de la forêt contre les incendies (cf. supra) ;

– le dernier opère une correction rédactionnelle au 3°.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 35 ainsi modifié.

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*     *

 

 

 

 

Article 36
Promotion par le CNPF de l’intérêt de l’assurance contre les risques de tempête et d’incendie, en lien avec les syndicats de propriétaires forestiers

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

● L’article L. 321-1 du code forestier dispose que « le Centre national de la propriété forestière est un établissement public de l’État à caractère administratif […] compétent pour développer, orienter et améliorer la gestion forestière des bois et forêts des particuliers ». Ses missions sont rappelées dans le commentaire de l’article 17 et élargies par l’article 19 (cf. supra).

L’article 20 insère un 5° ter audit article L. 321-1, attribuant au Centre national de la propriété forestière (CNPF) la mission de « contribuer, en lien avec les syndicats de propriétaires forestiers, à promouvoir auprès des propriétaires l’intérêt de l’assurance de leurs parcelles face aux risques de tempête et incendie ».

Il traduit ainsi la recommandation n° 68 du rapport d’information, précité, de M. Jean Bacci, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Pascal Martin et Olivier Rietmann, sénateurs, que la rapporteure pour avis fait pleinement sienne.

● Les propriétaires forestiers peuvent se regrouper au sein de syndicats.

Le titre III du livre III du code forestier en distingue six catégories, à savoir les groupements forestiers, les groupements fonciers ruraux, les associations syndicales de gestion forestière ou de protection des peuplements forestiers contre le gibier, les organismes de gestion et d’exploitation en commun et les groupements d’intérêt économique et environnemental forestier.

En application de son article L. 331-1, « un groupement forestier est une société civile créée en vue de la constitution, l’amélioration, l’équipement, la conservation ou la gestion d’un ou plusieurs massifs forestiers ainsi que de l’acquisition de bois et forêts […] pour une durée maximale de quatre‑vingt‑dix‑neuf ans ». Les éventuels produits du groupement sont traités comme des bénéfices ou revenus individuels de ses membres.

L’article L. 322-22 du code rural et de la pêche maritime prévoit l’existence des groupements fonciers ruraux, lesquels peuvent soit être des groupements fonciers agricoles, soit se voir apporter des biens en nature de bois et forêts, en vertu de l’article L. 331-16 du code forestier.

Aux termes de l’article L. 332-1 du code forestier, « une association syndicale de gestion forestière, libre ou autorisée, peut être créée en vue de constituer une unité de gestion forestière ».

Pour leurs parcelles ne relevant pas du régime forestier – ensemble de principes d’aménagement, d’acquisition, d’affectation, d’aliénation, de bornage, d’exploitation, de coupe, de vente, de récolement, de pâturage ou de chasse prévus au chapitre Ier du titre Ier du livre II du même code –, peuvent être membres d’une telle association les régions, la collectivité territoriale de Corse, les départements, les communes ou leurs groupements, les sections de communes, les établissements publics ou d’utilité publique, les sociétés mutualistes et les caisses d’épargne.

Les articles L. 332-2 à L. 332-4 dudit code précisent les principales compétences obligatoire et facultatives de ces associations :

– d’une part, pour les parcelles d’un seul tenant d’une surface égale ou supérieure à 25 hectares ou les ensembles de parcelles d’une surface analogue appartenant à un même propriétaire, « élabore[r] un plan simple de gestion qui est présenté à l’agrément du centre régional de la propriété forestière » ;

– d’autre part, « assurer tout ou partie de la gestion durable des forêts et bois qu’elle réunit », « autoriser et réaliser des travaux d’équipement pastoral » ou « de nature à contribuer au maintien de la vie rurale », « donner à bail des terrains pastoraux inclus dans leur périmètre » et « adhérer […] à une société coopérative ayant avec elle un objet commun ».

L’article L. 332-5 du même code mentionne le cas particulier d’une association syndicale libre « créée en vue de protéger les peuplements forestiers contre les dégâts provoqués par le gibier », ainsi que les modalités suivant lesquelles elle « représente ses adhérents auprès de l’autorité administrative compétente en matière d’attribution du plan de chasse ainsi qu’auprès des fédérations départementales des chasseurs ».

Conformément à l’article L. 332-6 dudit code, « un organisme de gestion et d’exploitation forestière en commun a pour activité principale la mise en valeur des forêts de ses adhérents par la mise en commun de moyens humains et matériels permettant l’organisation de la gestion sylvicole, la récolte et la commercialisation des produits forestiers, notamment en vue de l’approvisionnement des industries de la transformation du bois ».

Enfin, l’article L. 315-1 du code rural et de la pêche maritime dispose que « peut être reconnue comme groupement d’intérêt économique et environnemental toute personne morale dont les membres portent collectivement un projet pluriannuel de modification ou de consolidation de leurs systèmes ou modes de production agricole et de leurs pratiques agronomiques en visant une performance à la fois économique, sociale et environnementale », étant entendu que « les exploitants agricoles doivent détenir ensemble la majorité des voix au sein des instances du groupement ».

L’article L. 332-7 du code forestier prévoit le cas particulier du « regroupement volontaire de propriétaires forestiers de bois et forêts » satisfaisant à trois conditions :

– le regroupement des terrains dans un « territoire géographique cohérent d’un point de vue sylvicole, économique et écologique et constituent un ensemble de gestion d’au moins trois cents hectares ou, s’il rassemble au moins vingt propriétaires, d’au moins cent hectares », avec une dérogation en montagne ;

– « un expert forestier, un gestionnaire forestier professionnel, une société coopérative forestière ou tout professionnel compétent » est chargé de rédiger un « document de diagnostic [qui] expose les modalités de gestion retenues » ;

– un plan simple de gestion doit avoir été adopté.

● Dans son rapport d’information dont la publication a précédé le dépôt de la proposition de loi, le Sénat note qu’il est « impossible de se prémunir entièrement du risque de feu de forêt, a fortiori dans un contexte où ce risque va augmenter structurellement avec le changement climatique » et, partant, « indispensable de réfléchir à des modalités de financement en aval des sinistres éventuels ».

Pourtant, l’absence de coupe annuelle des bois, qui les rendrait comparables à des récoltes agricoles, le faible revenu qu’ils génèrent et la connaissance lacunaire par les propriétaires de l’état de leurs parcelles, voire de leur existence, conduisent à ce que 800 000 hectares seulement seraient couverts en cumulant les risques de tempête, d’incendie et de neige, sur un total de 3,5 millions d’hectares.

Le marché se résume à trois acteurs : Pacifica pour le Crédit Agricole, associé à la société de courtage XLB, Misso pour Groupama et Sylvassur, issu d’un partenariat entre la fédération Fransylva et la société de courtage Verspieren.

Ils ont fourni à la rapporteure pour avis les données chiffrées les plus récentes en leur possession, le cas échéant à l’échelle départementale.

Pacifica a signé 4 796 contrats, pour une surface de 475 960 hectares et un engagement représentant 810,9 millions d’euros pour l’incendie et 735,9 millions d’euros pour la tempête.

Le portefeuille de Groupama comprend 2 700 dossiers, dont 2 194 pour des contrats protégeant contre les risques de tempête et d’incendie (217 000 hectares) et 506 contre le seul risque d’incendie (103 000 hectares), ce qui correspond à un capital respectif de 444 et 307 millions d’euros pour chacun des deux risques. Son représentant a précisé que les communes forestières représentaient un dixième de ces chiffres, puis que les sinistres et les primes enregistrés pour les exercices 2018 à 2022 atteignaient 5,2 et 8,1 millions d’euros. Ce ratio de 64 % traduit la non‑profitabilité du segment forestier du marché de l’assurance en dommages.

Sylvassur est responsable de 1 500 dossiers, pour 150 000 hectares.

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

1.   L’examen en commission

La commission spéciale a adopté cet article sans modification.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté cet article en y apportant une correction rédactionnelle.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission des finances a adopté cet article, modifié par l’amendement n° CF79 de Mme Sophie Mette (Dem), rapporteure pour avis, lequel précise que la promotion de l’assurance par le CNPF ne se doit pas se faire en lien avec les seuls « syndicats de propriétaires forestiers », mais avec l’ensemble des structures de représentation et de regroupement de ces propriétaires, à savoir :

– les syndicats, tel que le propose le Sénat ;

– les groupements forestiers, les groupements fonciers ruraux, quand ils se voient apporter des biens en nature de bois et forêts, et les groupements d’intérêt économique et environnemental forestier ;

– les associations syndicales de gestion foncière, ce qui englobe les associations de défense des forêts contre les incendies ([113]) ;

– les associations de protection des peuplements forestiers contre le gibier ;

– les organismes de gestion et d’exploitation en commun ;

– les coopératives forestières, c’est-à-dire les sociétés coopératives agricoles relevant de l’article L. 521-1 du code rural et de la pêche maritime comptant parmi leurs associés coopérateurs des personnes physiques ou morales ayant la qualité de propriétaire forestier.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 36 ainsi modifié.

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Article 36 bis (nouveau)
Ajout d’un député et d’un sénateur parmi les membres
du conseil d’administration du Centre national de la propriété forestière

Créé par la commission

 

La commission des finances a adopté cet article additionnel qui prévoit qu’un député et un sénateur siègent au conseil d’administration du Centre national de la propriété forestière (CNPF), sur le modèle de la gouvernance de deux autres structures compétentes en matière forestière.

I.   le droit existant

Les deux premiers alinéas de l’article L. 321-1 du code forestier disposent que « le Centre national de la propriété forestière est un établissement public de l’État à caractère administratif […] compétent pour développer, orienter et améliorer la gestion forestière des bois et forêts des particuliers ».

L’article L. 321-2 du même code détaille la composition de son conseil d’administration, à savoir : « un ou plusieurs représentants du conseil de chacun des centres régionaux [dont le] nombre est fixé en fonction de la surface des bois et forêts appartenant à des particuliers situés dans le ressort de chacun de ces centres, [des] représentants des organisations syndicales du personnel représentatives au plan national, [le] président de Chambres d’agriculture France ou […] son représentant désigné parmi les membres de cette assemblée, [et des] personnalités qualifiées désignées par le ministre chargé des forêts ».

Contrairement à ce que prévoient le 12° du B de l’article D. 111-3 dudit code pour le conseil supérieur de la forêt et du bois (CSFB), où Mme Sophie Mette (Dem) et M. Anthony Brosse (RE) représentent l’Assemblée nationale, et le 1° de l’article D. 112-1-13 du code rural et de la pêche maritime pour l’observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers (OENAF), où siège Mme Lisa Belluco (Écolo), aucun membre du Parlement ne participe aux travaux du conseil d’administration du CNPF.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

Suivant l’avis de la rapporteure pour avis, la commission des finances a adopté cet article, résultant de l’amendement n° CF25 de MM. Michel Castellani et Charles de Courson (LIOT), portant article additionnel après l’article 36.

Il ajoute un 5° à l’article L. 321-2, précité, du code forestier, disposant qu’un député et un sénateur sont membres du conseil d’administration du CNPF.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement CE348 créant cet article.

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Article 37
Augmentation du plafond des dépôts autorisés
sur un compte d’investissement forestier et d’assurance

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   le dispositif proposÉ

A.   le texte initial

● L’article 68 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche (LMAP) avait modifié le code forestier, le code général des impôts, le code de la sécurité sociale et le code monétaire et financier pour instituer le compte épargne d’assurance pour la forêt (CEAF).

L’article 32 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 l’a remplacé par le compte d’investissement forestier et d’assurance (CIFA), tout en prévoyant dans un nouvel article L. 352-6 du code forestier que les CEAF déjà constitués restaient soumis à l’état antérieur du droit mais que leurs titulaires pouvaient demander à les convertir en CIFA.

Aux termes de l’article L. 352-1 du même code, le CIFA est un produit d’auto-assurance que peuvent souscrire les personnes physiques et certaines personnes morales satisfaisant à une double condition, à savoir :

– « être propriétaire de bois et forêts et s’engager à y appliquer l’une des garanties de gestion durable » tels que les documents d’aménagements et plans simples (cf. supra) ;

– « avoir souscrit, pour tout ou partie de la surface forestière détenue, une assurance, couvrant notamment le risque de tempête », dont le client doit apporter les preuves à la banque ou à l’assurance à laquelle il s’adresse.

La détention, l’abondement et la mobilisation des placements sur un CIFA sont assortis de restrictions :

– la seconde phrase du dernier alinéa du même article dispose qu’un seul CIFA peut être ouvert par un propriétaire ;

– le deuxième alinéa de l’article L. 352-2 dudit code prévoit que le CIFA « ne peut être alimenté que par des produits de coupe issus de l’exploitation des parcelles en nature de bois et forêts dont le titulaire du compte est propriétaire », sauf pour un éventuel premier versement d’au plus 2 000 euros ;

– son article L. 352-3 indique enfin que les dépôts d’un CIFA « sont employées pour financer les travaux de reconstitution forestière à la suite de la survenance d’un sinistre naturel d’origine sanitaire, climatologique, météorologique ou lié à l’incendie, ou les travaux de prévention d’un tel sinistre » ou, pour 30 % des avoirs au maximum, « pour le financement d’un document de gestion durable […] ou pour procéder à des travaux forestiers de nature différente de ceux mentionnés » ci-avant.

Les procédures afférentes à l’emploi des sommes déposées sur un CIFA ont été simplifiées par l’article 38 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 : le champ des documents de gestion dont l’application donne le droit d’ouvrir un tel compte a été élargi, l’obligation de démontrer à chaque dépôt que les nouveaux fonds provenaient exclusivement des parcelles du titulaire a été supprimée, celle de préciser chaque année la surface assurée a été remplacée par une information unique à la souscription du produit et, enfin, il n’a plus été exigé de transmettre à l’établissement tenant le compte, qui devait les vérifier, les pièces attestant de l’emploi régulier des crédits retirés.

L’article 1er du décret n° 2022-188 du 15 février 2022 relatif à l’assurance des bois et forêts des particuliers est venu préciser dans un nouvel article D. 352-2 du code forestier que le détenteur d’un CIFA conserve pendant six ans et « tient à la disposition de l’administration fiscale et des agents des services déconcentrés de l’État chargés de la forêt » les justificatifs sur ses dépôts et ses retraits.

Outre celle tenant à la cession intégrale des parcelles, deux cas de clôture du CIFA sont prévus par l’article L. 352-5 du même code : suivant certains seuils, « la cessation totale ou partielle de la souscription de l’assurance » requise et un emploi des sommes retirées pour un autre poste de financement non-autorisé.

● Le CIFA bénéficie d’un régime fiscal favorable.

D’une part, la valeur d’un tel produit est par construction exclue de l’assiette de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI), définie aux articles 965 et suivants du code général des impôts. Au demeurant, les actifs inscrits sur un CIFA bénéficiaient d’une exonération expresse au titre de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), prévue par l’ancien article 885 H du même code, avant que le 34° du I de l’article 31 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 n’abroge le chapitre Ier bis du titre IV de la première partie de son livre Ier.

D’autre part, le 3° du 1. et le 3. de l’article 733 dudit code disposent que sont exonérées de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) les sommes déposées sur un CIFA, à concurrence des trois quarts de leur valeur, dès lors que l’acte notarié de la succession ou la donation comprenne, en annexes indivisibles, un certificat, délivré par l’autorité administrative, sur la garantie de gestion durable présentée par parcelles en question et un engagement par l’héritier, le légataire ou le donataire de respecter pendant trente ans les conditions d’emploi du compte – des modalités distinctes s’appliquent aux propriétés individuelles ou en groupement ([114]).

Cette exonération fait partie d’une dépense fiscale plus large concernant aussi les biens ruraux loués par bail à long terme, les parts d’intérêt détenues dans un groupement forestier ou un groupement foncier agricole (GFA) et la fraction des parts de groupements forestiers ruraux (GFR) représentative de biens de nature forestière ou agricole.

Ainsi, le tome II de l’annexe Voies et moyens jointe au projet de loi de finances (PLF) pour 2023 et le projet annuel de performances (PAP) de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales du budget général de l’État indiquent que le nombre de ses bénéficiaires n’est pas déterminé, que son montant de 50 millions d’euros n’est présenté qu’à titre de simulation et que la fiabilité du chiffre n’excède pas celle d’un ordre de grandeur.

Au cours de son audition par la rapporteure pour avis, la direction de la législation fiscale (DLF) a estimé ne pas pouvoir calculer le poids respectif du CIFA dans l’allègement, ni donc la perte de recettes causée par les modifications proposées par la proposition de loi (cf. infra).

● Le rapport de la commission spéciale du Sénat note que « [ces] règles trop complexes auraient découragé les banques et les forestiers [de] recourir » au CIFA, de sorte que « seuls 280 comptes de ce type [seraient] ouverts, pour un encours de 6 millions d’euros ».

Les personnes auditionnées par la rapporteure pour avis ont fait état de l’existence de 245 CIFA auprès du Crédit Agricole et de sa compagnie d’assurance Pacifica, pour un avoir agrégé de 6,5 millions d’euros, tandis que subsisteraient trois CEAF non convertis.

Son concurrent Groupama a avancé que moins de dix de ses clients détenaient un CIFA.

L’article 37 de la proposition de loi propose deux modifications pour inciter les propriétaires forestiers à assurer leurs parcelles.

Son 1° élargit aux assurances couvrant le risque d’incendie le champ de celles permettant d’ouvrir un CIFA, alors que la rédaction en vigueur du 2° de l’article L. 352-1, précité, du code forestier, mention le seul risque de tempête.

Son 2° prévoit qu’à compter de cinq années de détention d’un CIFA, le plafond des dépôts autorisés est porté à 5 000 euros par hectare assuré, alors qu’il est aujourd’hui de 2 500 euros, indépendamment de la durée passée depuis la souscription d’un tel produit.

B.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

1.   L’examen en commission

La commission spéciale a adopté cet article en y apportant une correction rédactionnelle.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

● La rapporteure pour avis reconnaît que l’article 37 de la proposition de loi ne peut corriger toutes les imperfections du CIFA : il reviendra aux organismes compétents, comme le prévoit l’article 36, d’en faire la promotion.

D’abord, les propriétaires protégés contre le risque d’incendie ne sont actuellement pas privés de la faculté d’ouvrir un CIFA, la loi ayant retenu la formule « assurance couvrant notamment le risque de tempête ». Cependant, les événements de l’été 2022, malheureusement amenés à se reproduire, vont vraisemblablement inviter de nombreux forestiers à retenir une offre d’assurance spécifiquement dédiée au feu : quoique satisfait en droit, ce surcroît de visibilité est une avancée.

Ensuite, la division d’un encours de 6 millions d’euros à 6,5 millions d’euros par un nombre de titulaires compris entre 245 et 280 indiquerait un avoir moyen de 21 429,57 euros à 26 530,61 euros. Toutefois, faute de connaître les surfaces assurées de chaque propriétaire, il est impossible de savoir si le plafond actuel, soit 2 500 euros par hectare, est saturé et, partant, d’anticiper l’utilité de son rehaussement. La rapporteure pour avis estime que l’urgence climatique appelle un soutien à la signature de contrats d’assurance, mais que les entreprises les offrant devront faire montre de la plus grande transparence.

Enfin, l’effet fiscal de la mesure serait concentré sur les contribuables les plus fortunés. Néanmoins, la rapporteure pour avis souligne que tous les CIFA ne font pas l’objet d’une transmission et que la circonstance que 20 % seulement des mutations soient taxées tient au mécanisme même des DMTG – exonération pour le conjoint survivant, abattement de 100 000 euros sur la part de chaque ascendant ou enfant vivant, délai de quinze ans pour la dispense de rappel, etc. –, et non au régime propre des actifs placés sur un CIFA.

● La commission des finances a adopté cet article après l’avoir modifié par le vote des deux amendements nos CF77 et CF78 déposés par Mme Sophie Mette (Dem), rapporteure pour avis, procédant à une correction rédactionnelle et à une coordination.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 37 ainsi modifié.

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Article 38
Gage financier

Suppression maintenue

 

I.   le dispositif proposÉ

L’article 38 de la présente proposition de loi gage les conséquences financières de l’adoption de la proposition de loi pour l’État et les organismes de sécurité sociale par une augmentation de la fiscalité sur les produits du tabac. Cet article tire donc les conséquences des dispositions de l’article 40 de la Constitution.

A.   les modifications adoptÉES par le SÉNAT

1.   L’examen en commission

Un amendement rédactionnel COM-141 a été adopté afin de préciser le titre du titre IX. L’article 38 n’a pas été modifié.

2.   L’examen en séance publique

L’article 38 a été supprimé en séance publique par un amendement du Gouvernement, visant à lever le gage.

II.   les dispositions adoptÉES par la commission

La commission a maintenu la suppression de l’article 38 lors de son examen en commission.

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   TRAVAUX DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

1.   Réunion du mercredi 10 mai à 9 heures 30

La commission des affaires économiques a examiné la proposition de loi, adoptée par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie (n° 1071) (Mme Sophie Panonacle et M. Luc Lamirault, rapporteurs).

M. le président Guillaume Kasbarian. La commission des affaires économiques examine aujourd’hui la proposition de loi adoptée par le Sénat visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie, dont Mme Sophie Panonacle et M. Luc Lamirault sont rapporteurs.

Il s’agit d’un texte ambitieux, abordant de nombreux sujets et comportant cinquante‑et‑un articles. En application de l’article 87, alinéa 2 de notre règlement, notre commission a choisi de solliciter l’avis de trois autres commissions permanentes, qui se sont ainsi vu attribuer une délégation au fond sur les articles concernés. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a ainsi été saisie des titres Ier, IV et VI, soit un total de seize articles. La commission des lois est en charge du titre VII, qui regroupe cinq articles. La commission des finances s’est prononcée sur les trois articles du titre VIII, ainsi que sur les articles 20 et 20 bis.

La commission des affaires économiques est restée pleinement compétente sur le titre II, rapporté par Sophie Panonacle, et sur la plupart des articles du titre III et sur le titre V, rapportés par Luc Lamirault. Au total, notre commission est pleinement compétente sur vingt‑cinq articles.

Conformément aux usages régissant la procédure de délégation au fond, la commission des affaires économiques a déclaré irrecevables les amendements qui ont été déposés auprès d’elle, portant sur un article ainsi délégué. Elle s’est engagée par ailleurs à adopter les amendements votés par les commissions dont l’avis a été sollicité. Les rapporteurs de ces trois commissions viendront nous soumettre ces amendements au début de notre prochaine réunion.

Sans prendre en compte les amendements qui seront adoptés par ces trois commissions, 280 amendements ont été déposés auprès de notre commission. Malgré les multiples avertissements préalables envoyés, 68 ont dû être écartés, car ils se rattachaient à des articles délégués. Par ailleurs, 12 amendements ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution, et 8 ont été considérés comme des cavaliers législatifs.

Il nous reste donc 171 amendements à examiner, sans compter ceux qui seront déposés au nom des commissions ayant reçu une délégation.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. À l’approche de l’été, nous examinons cette proposition de loi (PPL) visant à améliorer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie, qui apparaît aujourd’hui comme une priorité de premier plan.

Nos débats ont lieu dans un contexte encore marqué par les mégafeux qui ont jalonné la saison sèche de l’année 2022 en Gironde et dans des régions jusque-là épargnées. Ces événements brutaux ont détruit 72 000 hectares et ont montré à quel point notre politique de prévention des incendies peut encore progresser pour que nous soyons mieux préparés.

En effet, dans les années à venir, il est certain que le dérèglement climatique suscitera un stress hydrique régulier et une hausse du nombre de sécheresses graves, et qu’il augmentera globalement de 50 % l’exposition des forêts françaises au risque de feux de forêt d’ici 2050. Les incendies considérés comme « hors norme » pourraient représenter 15 % des feux en 2030 et 30 % en 2050.

Quelques chiffres : 75 % des forêts sont privées, 16 % publiques et 9 % domaniales. Plus de 11 000 communes sont propriétaires d’une forêt, soit plus de 30 % de nos communes. Sur les 3,3 millions de propriétaires, plus de 90 % disposent de moins de 3 hectares. Enfin, 90 % des départs de feux de forêt ont pour origine des activités humaines, dont 30 à 40 % sont purement volontaires.

Reconnaissons l’importance considérable de la forêt, qui occupe 31 % du sol, dans l’aménagement de notre territoire. Reconnaissons qu’il est particulièrement difficile d’établir une standardisation stricte des objectifs et des moyens face à la disparité des statuts des forêts, aux spécificités territoriales et à la multiplicité des propriétaires forestiers. Reconnaissons, enfin, que le Gouvernement, dans le cadre de son plan visant à lutter contre les incendies de forêt, a répondu aux premières attentes des acteurs de terrain – les services départementaux d’incendie et de secours (Sdis), les associations syndicales autorisées de défense des forêts contre l’incendie, le Centre national de la propriété forestière (CNPF), l’Office national des forêts (ONF) et les communes. Le ministre de l’intérieur s’est engagé dès cet été à mettre à disposition davantage d’engins bombardiers d’eau et terrestres, de pompiers et de militaires, et a alloué 180 millions d’euros aux Sdis afin d’acquérir 1 100 engins de lutte contre le feu. Ces mesures forment une première étape majeure.

Pour autant, les engagements de l’État ne suffiront pas pour répondre à cette grande cause de la protection de la forêt et de sa biodiversité. En effet, chacun, à son niveau, doit apporter sa contribution, notamment les particuliers riverains des forêts, les propriétaires forestiers et les communes forestières. Il est évident que la menace croît et que nous devons trouver des réponses complémentaires pour y faire face.

Ce sujet a été largement évoqué tout au long de la mission d’information sur l’adaptation au changement climatique de la politique forestière et la restauration des milieux forestiers que j’ai réalisée avec Catherine Couturier pour le compte de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Il a également fait l’objet de travaux au Sénat, notamment dans le cadre d’une mission d’information sur la prévention du risque incendie, qui a débouché sur la PPL qui nous occupe aujourd’hui.

Je voudrais, à cette occasion, saluer l’excellent travail des sénateurs Jean Bacci, Anne‑Catherine Loisier, Pascal Martin et Olivier Rietmann, dont la PPL a été examinée par le Sénat en mars. Nous avons en effet identifié de nombreux points de convergence lorsque nous les avons auditionnés avec mes collègues rapporteurs de l’Assemblée, Luc Lamirault, Anthony Brosse pour la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, Éric Pauget pour la commission des lois et Sophie Mette pour la commission des finances.

Le titre II traite particulièrement de la prévention des feux par la gestion des espaces limitrophes entre les forêts, les zones urbaines et les infrastructures. Il est en effet fréquent que des départs de feux en viennent à menacer les habitations, ce qui oblige naturellement les sapeurs-pompiers à concentrer leurs efforts sur la défense des personnes et des habitations.

Nous le savons, le débroussaillement réglementaire joue à cet égard un rôle majeur, constituant la mesure de prévention la plus efficace contre la propagation des incendies et le socle des autres mesures.

Je rappelle que les obligations légales de débroussaillement (OLD) s’imposent, dans les zones particulièrement exposées au risque incendie, à toutes les constructions situées à moins de 200 mètres des bois et forêts : les propriétaires doivent débroussailler une surface de 50 mètres autour des bâtiments.

Le texte du Sénat prévoit un ensemble de mesures utiles sur les OLD, que je vous proposerai, dans plusieurs cas, d’adopter sans modification, car elles permettent des progrès significatifs.

C’est le cas de l’article 8, qui prévoit une annexion plus systématique des OLD aux documents d’urbanisme, afin d’améliorer leur articulation avec les autres obligations de construction. L’article 8 bis propose une meilleure responsabilisation des propriétaires de parcelles adjacentes aux réseaux de transports, tandis que l’article 8 ter qualifie les travaux de débroussaillement de travaux d’entretien courant, ce qui permet de se passer d’autorisation préalable pour les réaliser.

De la même façon, l’article 8 quater clarifie le fait que la responsabilité pour l’évacuation des rémanents d’exploitation forestière sur une parcelle forestière incombe au propriétaire de cette parcelle, précision utile pour une charge qui existe déjà, mais est souvent ignorée. L’article 8 quinquies simplifie le droit applicable aux campings en faisant du gestionnaire le garant de cette obligation.

Le taux de mise en œuvre des OLD reste trop faible, et c’est l’un des sujets sur lesquels il nous faut trouver des solutions, à la fois en matière d’information et de sanctions. C’est pourquoi le texte propose également de renforcer les obligations qui s’appliquent lors des mutations immobilières. Ainsi, l’article 9, qui concerne les terrains situés dans une forêt classée à risque d’incendie et particulièrement exposés à ce risque, conditionne leur mutation à la mise en œuvre effective des OLD. L’article 9 bis A renforce l’information immobilière en ajoutant les OLD au dispositif d’information des acquéreurs et locataires (IAL), qui contient déjà d’autres informations sur les risques.

L’article 9 bis, enfin, envoie un signal quant à l’importance de ces obligations en alourdissant, de façon proportionnée, les sanctions en cas de mise en œuvre insuffisante des OLD.

Nous devons aussi renforcer les moyens techniques à disposition des collectivités pour contrôler la mise en œuvre de ces obligations par l’usage des drones, qui pratiquent d’ores et déjà la surveillance du risque incendie pour signaler les départs de feux ; je vous proposerai un amendement en ce sens.

De la même façon, je proposerai par amendement de favoriser les possibilités de mutualiser la prise en charge des OLD, par le biais notamment des associations syndicales autorisées et des syndicats mixtes.

Enfin, il existe de véritables difficultés d’application des OLD, qui ne fonctionnent pas comme les autres obligations d’urbanisme, en ce qu’elles exigent des propriétaires qu’ils interviennent sur les parcelles voisines. Les problématiques de superposition sont nombreuses et nous ont été signalées vivement lors des auditions. Plusieurs amendements proposeront des évolutions pour régler ces problèmes.

En revanche, deux dispositions du texte sur les OLD ne m’ont pas convaincue, car elles posent des problèmes techniques et de principe : ce sont les articles 10 et 11 sur le crédit d’impôt et la franchise d’assurance, qui interpellent tous deux sur le régime de vérification de la mise en œuvre de l’obligation et les moyens de le contrôler. Je serai favorable à leur suppression.

J’en arrive au sujet des plans de prévention des risques d’incendie de forêt (PPRIF), qui constituent l’approche la plus complète pour armer un territoire face aux incendies, autant en matière d’urbanisme que de préparation des secours, de sensibilisation des populations ou de sécurité civile. Le problème principal tient à la longueur d’élaboration d’un PPRIF : trois ans en moyenne, ce qui explique que les territoires en soient insuffisamment couverts à ce jour. Seules 206 communes en sont dotées depuis la création de ces plans en 2003 : c’est bien trop peu. Dans les cas les plus complexes, on peut voir des PPRIF prescrits qui ne sont toujours pas approuvés au bout de dix ans.

Pour cette raison, aux articles 12 et 13, le Sénat a voulu simplifier et amplifier l’élaboration et la révision des PPRIF. Je partage pleinement cet objectif qui me paraît indispensable pour arriver à renforcer notre action de prévention : pour certains territoires, les OLD ne suffisent pas.

Je vous proposerai donc un amendement à l’article 13, qui vise, sans remplacer le PPRIF, à créer une nouvelle procédure intermédiaire, plus simple et plus légère.

Les propositions que je viens de vous présenter et celles de M. Lamirault ont pour ambition de réguler les interfaces entre les forêts et les activités humaines afin de mieux nous protéger contre l’extension du risque incendie. Elles doivent aussi servir à protéger nos forêts et la biodiversité qu’elles abritent.

M. Luc Lamirault, rapporteur. J’ai l’honneur d’être rapporteur des titres III et V de la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui.

Nous avons encore bien sûr tous en tête les terribles incendies qui ont frappé la Gironde l’été dernier, bouleversant la vie de milliers de nos concitoyens, détruisant la forêt, la biodiversité, des milliers d’hectares de cultures agricoles, et mettant à mal nos activités économiques. Plus récemment encore, l’incendie de Cerbère a durement frappé les Pyrénées‑Orientales et a ravivé nos craintes pour l’été à venir.

Lors de ces feux, la mobilisation des sapeurs-pompiers et de l’ensemble des acteurs du territoire a été particulièrement exemplaire. Les nombreux élans de solidarité sont aussi l’un des éléments qui garantissent la résilience de nos territoires. Néanmoins, ces incendies ont également mis en lumière un certain nombre de faiblesses, notamment dans les politiques de prévention de lutte contre les incendies. Face à ces tragédies humaines, environnementales et économiques, l’efficacité de l’action publique doit être renforcée.

Dans ce contexte, l’initiative parlementaire des sénateurs pour améliorer la prévention contre les feux de forêt doit être saluée. Cette initiative est complémentaire des annonces de l’exécutif en la matière, qu’il s’agisse des mesures annoncées par le Président de la République à l’automne dernier ou des récentes annonces de l’Intérieur. Notre action en tant que législateur s’inscrit pleinement dans la continuité et la complémentarité de ces annonces fortes ; ce sont là des sujets qui doivent nous réunir et nous permettre de dépasser les clivages partisans. Au côté du Sénat, l’Assemblée nationale se saisit aussi pleinement de ces problématiques : en témoigne l’excellent rapport rendu par ma corapporteure sur la résilience des forêts. J’en profite d’ailleurs pour souligner que le sujet de ce texte n’est pas la forêt, mais bien la prévention des feux de forêt. Nous aurons, je l’espère, d’autres véhicules législatifs pour renforcer plus largement la résilience de nos forêts face à d’autres types de risques.

Le titre III du texte vise à améliorer la gestion durable de nos forêts et à promouvoir la sylviculture face au risque d’incendie. En préambule, je souhaiterais rappeler que la forêt française représente au total 17 millions d’hectares, dont 12 millions correspondent à des parcelles de forêt privée. Nos concitoyens sont profondément attachés à leurs forêts, qu’il s’agisse de la forêt publique ou de parcelles forestières patrimoniales. Il était donc important que la représentation nationale se saisisse de ce sujet, afin de promouvoir une gestion durable de la forêt. Face au changement climatique et à la croissance du risque d’incendie, il est impératif que chacun se mobilise, à son niveau, pour réduire au maximum le risque d’embrasement de nos massifs et contenir les dommages causés par le feu lorsqu’un événement de cette nature vient à se produire.

Le titre III de la proposition de loi contient un ensemble d’articles concourant à cet objectif. Notre commission est compétente sur les articles 15 à 19, les articles 20 et 20 bis ayant été délégués au fond à la commission des finances.

L’article 15 vise à améliorer l’intégration de l’enjeu du risque incendie au sein de la forêt privée nationale. Il complète à cette fin la composition de la commission régionale de la forêt et du bois, pour prévoir la présence des Sdis et des associations syndicales de gestion forestière ainsi que de leurs fédérations régionales. Il prévoit également d’intégrer explicitement l’enjeu du risque incendie au sein du programme régional de la forêt et du bois, du schéma régional de gestion sylvicole et, enfin, au sein des plans simples de gestion (PSG) dont l’objet est de promouvoir une gestion durable et responsable des parcelles forestières privées.

L’article 15 bis s’inscrit dans la même logique en intégrant cet enjeu au sein des deux documents facultatifs de gestion durable de la forêt : le règlement type de gestion et le code des bonnes pratiques sylvicoles, qui concernent essentiellement les petits propriétaires forestiers.

L’article 16, pour sa part, vise à renforcer le recours au PSG, document obligatoire pour les parcelles forestières de plus de 25 hectares, en abaissant ce seuil à 20 hectares. Les échanges conduits avec le CNPF, dont je salue l’action et l’engagement, font apparaître que nous pourrions ainsi utilement couvrir 500 000 hectares supplémentaires grâce à cette mesure, ce qui est un bon premier pas pour améliorer la couverture de la forêt privée par des documents de gestion durable.

L’article 17 porte sur les modalités d’accès aux documents de gestion durable de la forêt. Son objectif est de simplifier la démarche, pour les propriétaires et pour le CNPF, qui agrée les plans simples de gestion, en recourant à la télétransmission de ces documents. En l’état actuel de sa rédaction, cette obligation de télétransmission des PSG entrerait en vigueur en 2025 mais ne s’appliquerait aux propriétaires particuliers qu’en 2027, avec la possibilité, jusqu’au 1er janvier 2030, pour les personnes rencontrant des difficultés pour procéder à la transmission de ce plan par voie électronique, de procéder à une remise physique.

L’article 17 s’articule utilement avec l’article 18, qui prévoit un droit, pour le propriétaire s’inscrivant dans une démarche de gestion durable, à une visite de bilan à mi‑parcours, et la possibilité pour les associations syndicales de gestion forestière de bénéficier de majorations dans l’attribution d’aides publiques.

Enfin, l’article 19 crée, au sein du CNPF, un réseau de référents DFCI (défense des forêts contre les incendies) afin de donner plus de visibilité aux actions mises en œuvre dans ce domaine. Cette création interviendrait logiquement après une concertation avec l’ensemble des acteurs concernés par cette question.

Le titre V de la proposition de loi vise à mobiliser le monde agricole face au risque incendie. Avant d’en venir aux articles, je veux profiter de cette occasion pour saluer ici la profession agricole, qui s’est mobilisée de façon exemplaire pour venir en aide lors des incendies de l’été dernier. La solidarité du monde agricole et sa connaissance du terrain a, une fois encore, montré toute sa force. Il nous revient en tant que législateurs de donner un cadre à ses initiatives multiples et utiles.

Il existe un lien intrinsèque entre la bonne santé de l’agriculture et celle de nos forêts. La déprise agricole limite l’entretien des territoires et favorise donc la propagation des incendies. À l’inverse, des terres agricoles dynamiques et bien entretenues constituent un atout majeur de prévention contre le risque incendie. En particulier, l’existence d’activités agricoles sylvopastorales, qui jouent un rôle majeur sur le plan de notre souveraineté alimentaire et des enjeux de transition agroécologique, est également primordiale en matière de prévention contre le risque incendie, puisque ces activités jouent un rôle reconnu de coupe-feu au sein des massifs forestiers.

L’article 25 vise ainsi à favoriser le développement des activités sylvopastorales, en permettant sous certaines conditions d’exempter les projets du versement de l’indemnité compensatrice de défrichement. Nous devons veiller au bon usage de ces indemnités, reversées au fonds stratégique de la forêt et du bois, dans la limite toutefois d’un plafonnement fixé à 2 millions d’euros. Il me paraît important de faire évoluer ce plafond dans le cadre de la prochaine loi de finances. En tout état de cause, l’article 26 de la proposition de loi élargit le champ des projets pouvant être financés par le biais du fonds stratégique aux projets de prévention contre le risque incendie, ce qui me paraît aller dans le bon sens et doit s’accompagner d’un fléchage budgétaire cohérent.

Si le monde agricole joue un rôle essentiel dans la prévention du risque incendie, un certain nombre de départs de feu proviennent d’exploitations agricoles et les agriculteurs font partie des premières victimes des feux de forêt, qui peuvent ravager en un rien de temps des mois de travail. Nous devons y sensibiliser davantage le monde agricole. L’article 27 confie donc aux chambres d’agriculture la mission de sensibiliser le monde agricole et les propriétaires fonciers au risque incendie.

Je suis en revanche plus sceptique sur l’apport de l’article 28, qui accorde au préfet la possibilité de limiter les horaires au cours desquels les agriculteurs peuvent réaliser leurs travaux agricoles : cette possibilité existe déjà.

Enfin, l’article 29 prévoit la possibilité pour le préfet de prescrire des « coupures de combustible », c’est-à-dire des mesures à même de limiter la propagation du risque incendie, à l’interface entre les parcelles forestières et agricoles. Cette mesure peut être utile, mais elle mérite d’être précisée et ne doit pas se faire au détriment de notre souveraineté alimentaire.

Sur ce titre V, je travaille en lien avec le Gouvernement à un amendement qui me tient particulièrement à cœur en vue de la séance publique, pour donner un cadre plus clair aux actions des agriculteurs lorsqu’ils interviennent pour faire face aux incendies, afin notamment de garantir leur juste indemnisation.

J’espère que nos échanges permettront d’aboutir à des propositions dépassant les clivages partisans sur ce sujet majeur d’intérêt public.

M. le président Guillaume Kasbarian. Nous en venons aux orateurs des groupes.

M. Pierre Morel-À-L’Huissier (LIOT). Avec 72 000 hectares ravagés par les incendies, l’été dernier a été particulièrement dévastateur pour nos forêts. Nous aurions souhaité qu’il s’agisse là d’un événement isolé, mais l’année 2023 s’annonce d’ores et déjà comme une nouvelle année rouge – en témoignent les premiers feux dans les Pyrénées-Orientales dès la fin du mois d’avril. Partout sur le territoire, le manque de précipitations cet hiver et les températures élevées créent un terrain propice aux départs de feu. Nous devons nous attendre à ce que cette situation devienne la norme : sous l’effet du dérèglement climatique, nous allons assister à une intensification, à une récurrence et à une avancée dans le temps de la saison des feux.

Les récentes annonces du Président de la République et du Gouvernement parent au plus urgent et permettront à nos pompiers de tenir le coup face aux incendies cet été. Sur un plus long terme, en revanche, rien ne garantit que les moyens soient suffisants pour faire face à l’intensification et à l’extension des feux.

Il était impératif de nous doter de moyens renforcés pour mieux anticiper et répondre au risque incendie. La mission des sénateurs sur le sujet était opportune. En tant que coprésident du groupe d’étude sur les pompiers, la sécurité civile et la gestion des crises à l’Assemblée nationale, je partage très largement leurs constats et leurs propositions intégrées à cette proposition de loi.

Outre des moyens humains et financiers renforcés, il est aussi nécessaire d’adapter notre arsenal législatif. Les obligations de débroussaillement, par exemple, sont trop peu respectées. L’insuffisance des sanctions l’explique en partie, de même que le défaut d’information des propriétaires. Le coût des indemnités compensatrices de défrichement peut aussi représenter un frein, notamment pour les terres agricoles qui se sont réimplantées dans le temps. L’accompagnement des propriétaires forestiers face aux enjeux du réchauffement climatique et la recrudescence des feux demeure insuffisant. Le titre III y apporte incontestablement des réponses.

L’article 34 est une avancée importante : il permet d’exonérer, au titre d’une expérimentation sur trois ans, les cotisations à la charge de l’employeur pour chaque salarié sapeur-pompier volontaire employé, dans la limite de 3 000 euros par an et par volontaire et de 15 000 euros en tout. Il s’agit de la mesure phare attendue par l’ensemble des volontaires et des employeurs pour revaloriser notre volontariat. Cette mesure concerne les employeurs privés ; s’agissant des employeurs publics, il avait été demandé que des dotations globales de fonctionnement revalorisées puissent être affectées à des communes et à des établissements publics de coopération intercommunale employant des sapeurs-pompiers volontaires. Cela permettrait d’améliorer les situations où l’unique salarié d’un boulanger ou d’un menuisier est pompier volontaire, surtout dans un contexte de multiplication des interventions.

Je plaide aussi en faveur d’une véritable coordination interministérielle. C’est le prochain combat à mener pour notre sécurité civile.

Mon groupe présentera quelques amendements, mais est favorable à cette proposition de loi.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Vous soulignez à juste titre le problème du contrôle de l’application des OLD. Nous en discuterons à l’occasion des articles 8 à 11.

M. Nicolas Pacquot (RE). En 2022, 72 000 hectares de terrain ont été incendiés sur nos territoires, soit six fois plus que la moyenne des dix dernières années, et cinquante départements ont été touchés par un feu significatif, dépassant les zones traditionnelles de vigilance. L’ONF estime par ailleurs que d’ici la fin du siècle, c’est l’ensemble du territoire national qui sera concerné par le risque incendie.

L’aggravation des incendies s’explique, comme chacun le sait, par les conséquences du changement climatique. Ainsi, avec les sécheresses estivales, les départs de feu ont de plus en plus de chance de perdurer. Ce phénomène n’est pas propre à la France : je pense particulièrement au Canada et aux 30 000 personnes qui ont été évacuées de la province de l’Alberta ce week-end.

Dans ce contexte, le Sénat a entamé dès le mois de mai 2022 une mission de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie. La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui en reprend les principales conclusions.

Le titre II de la PPL dont nous sommes saisis concerne l’interface entre zones urbaines et forêts et vise notamment à renforcer les obligations de débroussaillement, qui sont un instrument particulièrement important pour lutter contre la propagation des feux. Seules 30 % des personnes concernées par une OLD respectent effectivement cette obligation : il y a donc urgence à agir. Le groupe Renaissance défendra des amendements visant à renforcer encore ces dispositions. J’espère qu’ils seront adoptés.

Le titre III concerne la gestion et l’entretien des parcelles forestières et vise notamment à systématiser le recours aux documents de gestion afin de responsabiliser les propriétaires.

Enfin, le titre V vise à lutter spécifiquement contre les feux de récolte. Il prévoit notamment que le préfet puisse demander aux agriculteurs de réaliser certaines récoltes la nuit ou prescrire des coupures de combustible en cas de risques particulièrement élevés.

Le groupe Renaissance est bien sûr favorable à l’adoption de cette proposition de loi. Nous espérons que nos travaux permettront une promulgation rapide, idéalement avant l’été.

M. Luc Lamirault, rapporteur. L’ensemble du territoire national est désormais concerné par les risques de feux de forêt. C’est la raison pour laquelle cette PPL généralise l’établissement des DFCI.

S’agissant des OLD, nous devons en effet renforcer les contrôles, dont une partie pourrait être réalisée par des drones.

L’abaissement du seuil des plans simples de gestion est également un élément important afin qu’ils couvrent un plus grand nombre d’hectares sur notre territoire.

M. Hervé de Lépinau (RN). Député d’un département méridional sensible au risque d’incendie de forêt et administrateur du Sdis de Vaucluse depuis 2015, j’accorde une très grande attention à cette proposition de loi. Mon groupe salue son orientation générale en faveur d’une meilleure coordination de tous les acteurs concernés par les feux, y compris les sylviculteurs et les agriculteurs. Mais encore faut-il que les services d’incendie soient dotés à hauteur de leurs missions, par exemple en moyens aériens, dont le manque se fait ressentir et dont les financements restent à définir.

Or, les moyens des Sdis, dépendant des budgets des conseils départementaux, sont de plus en plus contraints, et sont marqués par une explosion des dépenses de fonctionnement, conséquence de la revalorisation de l’indice, indispensable au maintien du pouvoir d’achat des agents.

La mutualisation de certains moyens au niveau national sera donc nécessaire. En décembre dernier, nous avions suggéré au ministre de l’intérieur de créer un secrétariat d’État à la sécurité civile et à la prévention des risques, dirigé par une personne qualifiée. Il nous avait répondu ne pas voir d’intérêt à cette proposition. Les sapeurs-pompiers professionnels en sont pourtant demandeurs.

Il faut adapter les règles abstraites aux réalités concrètes des territoires et envisager toutes les possibilités d’agir, en valorisant les atouts représentés par les différentes cultures, le pastoralisme et la viticulture. La création de réserves d’eau, notamment, devient absolument indispensable. Cela suppose d’adapter le droit de l’environnement et le droit de propriété aux impératifs de l’intérêt général, en préférant l’incitation à la sanction. De même, certaines règles européennes déconnectées des nouveaux enjeux doivent être revues, dans la mesure où elles posent des limites dogmatiques à nos moyens d’action. La présente proposition de loi doit marquer un retour au réalisme et à de justes priorités. C’est le sens de nos amendements.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Le ministre Gérald Darmanin s’est récemment rendu sur la base de Cazaux avec trois autres ministres pour annoncer une augmentation des moyens des Sdis, notamment matériels : 180 millions d’euros sont ainsi affectés aux Sdis pour l’achat de 1 100 engins supplémentaires. C’est une première étape importante, à laquelle d’autres mesures devront s’ajouter. Ce travail est collectif : il relève de l’État, des Sdis, des exploitants forestiers, des communes et des particuliers. Et c’est une urgence absolue, j’en conviens.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). En 2022, la France battait son record de surface forestière brûlée. Nous risquons de recommencer. Depuis 2014, la situation s’aggrave et malgré cette réalité, le Gouvernement continue à raser les effectifs de l’ONF : avec quatre emplois sur dix perdus en vingt ans, et des contractuels en lieu et place d’agents titulaires formés, la mission de service public de protection des forêts et de prévention des incendies est devenue impossible à mener. Notre groupe a émis des propositions qui auraient permis d’anticiper davantage ces situations, en accordant par exemple des moyens à la sécurité civile, aux Sdis, aux collectivités, à l’ONF et au CNPF – mais elles se sont envolées avec les passages à répétition de la tornade 49.3.

À l’image de la gestion catastrophique de l’hôpital public, de l’école ou de l’eau, il aura fallu attendre que la forêt agonise pour que vous vous rendiez compte de son importance et de celle des personnes qui y travaillent ! C’est donc une fois de plus en urgence et en retard que l’Assemblée se saisit, en mai, de cette proposition de loi déposée en décembre 2022 au Sénat.

Bien que la majorité des dispositions de cette PPL aillent dans le bon sens, les engagements ne sont pas à la hauteur de l’enjeu. Le texte répond à des problèmes d’ordre humain par des solutions techno-administratives. La lutte contre les feux de forêt ne peut pas se résumer à des obligations légales ou à des gestes individuels. Ces avancées, certes nécessaires, sont loin d’être suffisantes.

Une loi sur les incendies en 2023 devrait être à la hauteur de l’enjeu climatique, en commençant par réguler et encadrer certaines pratiques forestières. Elle devrait répondre aux attentes des Sdis et des collectivités en matière de moyens financiers, et à celles des sapeurs‑pompiers volontaires et professionnels en reconnaissant les risques auxquels ils s’exposent.

Le rapport de la mission d’information sur l’adaptation au changement climatique de la politique forestière et la restauration des milieux forestiers, dont Sophie Panonacle était rapporteure, dresse des constats et avance des propositions. Je pense notamment à l’encadrement de la pratique des coupes rases, qui assèchent les sols et favorisent l’émergence des feux de forêt, à l’interdiction du dessouchage, pour garantir la biodiversité, à la priorisation d’une gestion régulière de la sylviculture, afin de maintenir un couvert forestier, ou encore à la réorientation des aides publiques vers le bois de construction et la filière transformation, pour son rôle de puits de carbone, plutôt que vers le bois énergie.

Les amendements que nous défendrons sont en phase avec notre programme « L’avenir en commun », et nous nous appuierons sur le rapport de la récente mission d’information. Nous prenons nos responsabilités, et invitons le Gouvernement à faire de même. La violence des feux ne sera pas stoppée par des actes de communication, mais par des décisions en rupture avec les politiques publiques du passé.

M. Luc Lamirault, rapporteur. La loi de finances pour 2023 a augmenté les effectifs de l’ONF de soixante personnes afin de généraliser les DFCI sur l’ensemble du territoire.

Par ailleurs, cette proposition de loi vise à prévenir les risques d’incendie : d’autres textes législatifs seront ensuite consacrés au sujet de la forêt.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Les questions des coupes rases, du dessouchage et du bois-énergie feront l’objet d’une autre proposition de loi qui sera l’acte II de celle que nous examinons aujourd’hui.

M. Julien Dive (LR). Avec le second été le plus chaud jamais enregistré depuis que les données existent – trente-trois jours de canicule, des sécheresses historiques, des incendies, des mégafeux – 2022 nous offre un dramatique aperçu des conséquences à venir du dérèglement climatique. Rien qu’au travers de l’Hexagone, les perspectives sont inquiétantes : en région méditerranéenne, les surfaces brûlées sont susceptibles d’augmenter de 80 % d’ici à 25 ans. Près de 50 % des Landes et forêts métropolitaines pourraient en outre être concernées par un risque incendie élevé, contre un tiers en 2010.

Dans l’urgence, à court terme, il nous faut prendre des dispositions pour lutter contre ces feux efficacement, protéger les populations et soutenir nos sapeurs-pompiers. Trois rapports sénatoriaux, du groupe Les Républicains et du groupe centriste, ont préconisé plusieurs mesures pour mieux prévenir et lutter contre ces incendies, qui se traduisent dans la présente proposition de loi.

Parmi les principales, le texte consacre au niveau législatif l’interdiction de fumer dans un bois ou une forêt classée à risque d’incendie, et inclut explicitement le jet de mégot parmi les causes pouvant provoquer involontairement un incendie. En effet, neuf feux sur dix sont d’origine humaine, qu’ils soient intentionnels ou accidentels. L’efficacité de la stratégie de lutte qui a fait de la France un modèle partout en Europe et dans le monde ne suffira pas à répondre à l’augmentation du risque incendie, et notamment à l’émergence des feux hors norme.

Avec cette proposition de loi, les sanctions pénales pourraient atteindre dix ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende pour les cas les plus graves. Les sénateurs ont également renforcé les obligations de débroussaillement et consacrent le rôle essentiel des sylviculteurs et des agriculteurs dans la prévention. Rappelons que les nombreux incendies de 2022 auraient pu être circonscrits, en Nouvelle-Aquitaine, si nous avions laissé le soin aux professionnels d’intervenir et de mener les aménagements forestiers qui s’imposaient.

À l’issue des auditions menées par la Chambre haute, ce texte a reçu un accueil très positif de la part des propriétaires forestiers, des agriculteurs, des associations de protection de l’environnement, des élus locaux ou encore des riverains. Elle l’a ainsi adopté à l’unanimité le 4 avril dernier. Ce texte a aussi une autre vertu : il a servi d’élément déclencheur pour faire avancer le Gouvernement sur le sujet. « Ce quinquennat sera écologique ou ne sera pas », avait lancé le président-candidat en meeting à Marseille. Trois mois plus tard, l’urgence climatique s’est rappelée à lui.

Pour le groupe LR, les actions et les discours du Président de la République ne sont pas à la hauteur de l’urgence climatique. Nous saluons évidemment les annonces récentes du chef de l’État, mais attendons des actes plus concrets et rapides. Un rapport parlementaire sur le suivi des engagements de la France pour le climat pointe justement ces nombreux manquements et insuffisances. C’est aussi la conclusion du Haut Conseil pour le climat, qui a souligné à plusieurs reprises que le Gouvernement doit réduire les émissions au moins deux fois plus vite.

Nous souhaitons donc que ce texte consensuel soit adopté et publié avant l’été. Alors que la sécheresse de cet hiver fait dès à présent peser le risque de nouveaux feux de forêt de grande ampleur, nous devons définir une politique publique globale et cohérente qui puisse se décliner dans les territoires en s’adaptant à leurs particularismes. Ce texte est adapté aux réalités du terrain dont Les Républicains se font sans cesse l’écho. Nous encourageons ainsi son adoption quasi conforme, en espérant que les décrets d’application soient rapidement promulgués et les moyens humains et matériels mis à disposition.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Je salue une nouvelle fois la qualité du travail des sénateurs et de ce texte. L’objectif est bien qu’il soit adopté rapidement, si possible avec une commission mixte paritaire conclusive. Cela n’empêche pas d’y apporter quelques compléments.

M. Frédéric Zgainski (Dem). L’examen de ce texte à l’Assemblée intervient alors que certains de nos territoires subissent actuellement une situation de sécheresse historique. Les Pyrénées-Orientales viennent ainsi d’être placées en situation d’alerte maximale. Les feux s’intensifieront et s’étendront dans l’espace comme dans le temps. Du fait de l’allongement des périodes de sécheresse, les terres agricoles elles-mêmes seront de plus en plus vulnérables.

Au-delà de l’intensité de ces feux, leur périmètre et leur durée sont amenés à s’étendre. Le président de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France rappelait, à ce titre, que désormais, la saison des feux, c’est toute l’année.

Cette guerre contre le feu ne sera donc gagnée qu’au prix d’un effort impliquant toutes les politiques publiques et accordant une plus large place à la prévention. C’est pourquoi nous saluons largement cette proposition de loi initiée par nos collègues sénateurs. En tant que député de Gironde, j’ai pu constater sur le terrain que les stratégies de prévention manquaient d’efficacité et que certains dispositifs, comme les obligations légales de débroussaillement, devraient être clarifiés pour être réellement appliqués.

Pour la première fois depuis des décennies, nous avons eu recours à des coupes tactiques l’été dernier sur notre territoire. Le retour de ces méthodes et les situations exceptionnelles que nous vivons imposent l’élaboration d’une stratégie nationale, comme le propose ce texte. Diverses mesures, telles que l’abaissement du seuil d’obligation d’élaborer des plans simples de gestion pour la forêt privée, permettront de faire entrer 500 000 hectares supplémentaires dans une gestion durable et multifonctionnelle. En outre, nous saluons l’instauration d’un droit de préemption des parcelles forestières sans document de gestion durable et présentant un enjeu au regard de la défense des forêts contre les incendies, au profit des communes.

Enfin, ce texte nous rappelle la nécessité de développer une réponse collective et surtout spécifique à chaque territoire, en s’appuyant sur l’ensemble des acteurs locaux qui agissent au quotidien pour protéger nos forêts, auxquels nous rendons hommage aujourd’hui et que nous appelons à soutenir en votant cette proposition de loi.

M. Luc Lamirault, rapporteur. Ce texte a précisément pour objectif d’apporter une réponse à la fois collective et spécifique à chaque territoire, dont l’ensemble des besoins doivent être pris en compte et dont tous les propriétaires doivent être mobilisés.

M. Stéphane Delautrette (SOC). Cette proposition de loi a été largement inspirée par les travaux d’une mission d’information sénatoriale. Ce continuum marque une belle séquence parlementaire qui articule nos missions d’évaluation et de contrôle des politiques publiques et celle de législateur.

Cette PPL est avant tout consensuelle : comment s’opposer à l’idée même de mieux intégrer le risque incendie à l’ensemble des plans de prévention à l’échelle des départements et des communes ?

Cependant, ce texte mérite d’être renforcé à plusieurs niveaux. Si l’intention d’élaborer une stratégie nationale et interministérielle contre le risque incendie doit être saluée, elle apparaît insuffisante en matière de gestion des forêts et de préservation des puits de carbone, riches en biodiversité. L’approche scientifique est totalement absente de ce texte. Pourtant, nous savons que le réchauffement climatique va amplifier le risque incendie et les phénomènes de mégafeux observés l’été dernier. Si l’adaptation au changement climatique est essentielle, le combat pour limiter le réchauffement doit l’être davantage encore. Dans le domaine de la forêt, il ne faut pas se contenter d’un simple plan stratégique national contre le risque incendie, mais élaborer un plan de préservation des forêts, comme l’a suggéré le Haut Conseil pour le climat dans son rapport de juin 2022. Aussi, une politique qui protège les attributs des forêts et notamment la diversité des essences les rendra plus résilientes face au risque incendie. Nous défendrons donc des amendements pour conditionner toutes les aides publiques et adapter les différents plans de gestion de la forêt en ce sens.

Stratégie nationale, plans de protection des forêts contre les incendies, schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques, plans simples de gestion : ce texte explore, au fil des articles, l’enchevêtrement des documents administratifs dont notre pays a le secret. Certes, ces plans et schémas sont indispensables pour structurer la gestion forestière. En revanche, la gestion de nos forêts se heurte depuis plusieurs années à une question récurrente : celle des moyens attribués pour réaliser cette montée en puissance. Le groupe Socialistes et apparentés est d’autant plus conscient de ce problème que nous signalons à chaque projet de loi de finances le manque de moyens de l’ONF. Depuis 2017, plus de 1 000 postes ont été supprimés : c’est une véritable hécatombe pour cet établissement qu’il convient au contraire de renforcer.

Intégrer la lutte contre le risque incendie à l’ensemble des politiques de gestion forestière est une avancée à souligner, mais qui restera vaine si elle ne s’accompagne pas d’un renforcement des moyens et d’une véritable préservation de nos forêts, indispensable à l’équilibre de la vie humaine sur terre.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Vous avez raison de souligner un beau continuum parlementaire. C’est vrai, le plan stratégique national est insuffisant. Il faut un plan de préservation de la forêt, qui fera l’objet du deuxième acte de cette PPL, dans le prolongement de mon rapport sur l’adaptation de nos politiques forestières au changement climatique.

M. Xavier Albertini (HOR). Cette proposition de loi vise à adapter notre législation aux conséquences des changements climatiques. Les projections font état d’un risque incendie élevé pour près de 50 % des Landes et des forêts métropolitaines en 2050, contre un tiers seulement en 2010. La période à risque fort sera en outre trois fois plus longue qu’aujourd’hui et, en région méditerranéenne par exemple, la surface brûlée pourrait augmenter de 80 % d’ici 2050.

Avec plus de 60 000 hectares de végétation brûlée en 2022, la France a malheureusement dépassé de plusieurs fois la moyenne annuelle des quinze dernières années. Pour faire face à l’intensification et l’extension du risque d’incendie, le texte vise à élaborer une stratégie nationale et territoriale de prévention et de lutte contre le risque d’incendie, en recourant aux acteurs locaux de la forêt et du risque d’incendie, mais aussi à la sensibilisation des populations, aux politiques en matière d’urbanisme, de construction et d’aménagement du territoire, ou encore aux possibles synergies avec le monde agricole.

Le groupe Horizons et apparentés tient à saluer l’initiative sénatoriale sur ce sujet et l’important travail engagé en lien avec le Gouvernement pour faire prospérer ce texte, auquel nous proposerons quelques amendements. Nous sommes particulièrement sensibles aux mesures visant à renforcer la mise en application effective des obligations légales de débroussaillement, à la création d’un droit de préemption des parcelles sans document de gestion durable au profit des communes, et à la conditionnalité des aides publiques destinées aux bois et forêts à des pratiques sylvicoles et à des aménagements qui les protègent des incendies.

M. Luc Lamirault, rapporteur. Dans les éléments du renforcement de l’action publique, il faut rappeler la création d’une quatrième unité de sécurité civile, qui a été décidée. Trois lieux susceptibles de l’accueillir ont déjà été identifiés. Cet engagement important de l’État renforcera nos efforts de prévention et de lutte contre les incendies.

Mme Marie Pochon (Écolo-NUPES). Cette proposition de loi est celle d’une nation effarée, restée sous le choc de l’ampleur des incendies de l’été dernier. Nous ne nous rappelons que trop bien de ces feux qui ont ravagé le pays, avec 66 000 hectares calcinés. Face à cela, cette proposition de loi vise à améliorer la prévention et la lutte contre les incendies, par exemple en créant un droit de préemption des terrains sans document de gestion ou une carte d’aléas pour cartographier le risque d’incendie dans les forêts et surfaces agricoles.

Les Écologistes soutiendront avec force ces mesures, et nombre d’autres, tout en exigeant plus d’ambition et d’anticipation des risques, amenés à croître dans les années à venir.

Cette proposition de loi est bonne. Dans la droite ligne de l’histoire de la sécurité civile à la française, nous avons attendu de vivre un drame collectif, ces incendies monstres de l’été dernier, pour renforcer les moyens ou changer de braquet. Malheureusement, le texte ne propose aucun changement de modèle, aucune remise à plat des moyens, face à la plus grande crise que l’humanité doive affronter.

Cette proposition de loi pourrait donc être meilleure : car, oui, en France, la sylviculture intensive en monoculture se développe, tout comme les coupes rases. Nous vous ferons des propositions de bon sens pour une meilleure résilience de nos forêts, dont nous ne doutons pas que vous les soutiendrez. Nous préconisons notamment de fixer un seuil d’interdiction des coupes rases à deux hectares. Une autre manière de légiférer avec bon sens consisterait à réarmer l’ONF et à accorder la reconnaissance due aux sapeurs-pompiers volontaires, mais ces mesures ont été balayées à coups de 49.3 en décembre dernier. Leur rôle vital devrait être pleinement reconnu et valorisé. Nous ferons des propositions en ce sens.

Enfin, nous espérons que l’examen de ce texte nous donnera l’occasion d’aborder la question des réserves en eau et de leur disponibilité pour servir les besoins de la sécurité civile – étrangement absente du texte.

Nous accueillons donc positivement ce texte, et espérons qu’il sera celui qui bouscule les traditions, afin qu’en 2023, le vote de la loi à la française pour la sécurité civile soit enfin celui de l’anticipation.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Vous appelez à juste titre à davantage d’anticipation. C’est ce que tente de faire ce texte, en améliorant le débroussaillement et en simplifiant les plans de prévention de risque incendie. Je suis également sensible aux sujets relatifs à la biodiversité, qui seront étudiés dans le cadre d’une autre PPL.

M. le président Guillaume Kasbarian. Nous en venons aux interventions des autres députés.

M. Dino Cinieri (LR). Chaque été, nous sommes confrontés à des incendies dramatiques sur l’ensemble du territoire. Il y a vingt ans, cela concernait surtout la Provence, la Corse et les Landes ; en raison du réchauffement climatique, des régions habituellement épargnées, comme le Morbihan ou la Loire, sont désormais menacées. C’est dans ce contexte que les sénateurs ont déposé cette proposition de loi qui correspond à des attentes fortes des acteurs de nos territoires forestiers.

Il est en effet urgent d’élaborer une stratégie nationale et interministérielle et de dynamiser la gestion des forêts face à ce risque. Nos sapeurs-pompiers, qui effectuent un travail admirable, doivent également être mieux équipés. Avec Alexandra Martin, nous proposons la création d’un corps de forestiers-sapeurs. Ils sont actuellement 800 en France et ont acquis au fil des années une expérience de terrain et des compétences qui leur permettent d’intervenir en soutien des sapeurs-pompiers.

M. Éric Martineau (Dem). Avez-vous évalué les conséquences des interdictions pour les agriculteurs d’effectuer leurs récoltes à certains moments de la journée ? La moisson peut être très dépendante du taux d’hygrométrie par exemple.

Mme Julie Laernoes (Écolo-NUPES). Nous avons connu l’été dernier des incendies monstres. Une mission d’information a identifié un certain nombre d’éléments. Dès lors, pourquoi parler d’un acte II et vouloir débattre ultérieurement de propositions qui seraient utiles dès à présent, dans un texte cohérent et global ?

M. Jean-Pierre Vigier (LR). Les sapeurs-pompiers sont les garants de la sauvegarde de nos forêts. Ils doivent disposer des moyens matériels et humains nécessaires à l’accomplissement de leurs missions. Je salue l’ambition de ce texte à cet égard, qui prévoit une baisse des cotisations patronales pour les employeurs de pompiers volontaires et la suppression de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques pour les véhicules d’intervention.

Nous devons cependant faire mieux face à l’accroissement des dépenses des Sdis. Quel est votre regard sur le récent rapport de l’Inspection générale de l’administration, qui recommande la création par l’État d’un fonds d’intervention pour le Sdis ? Comment envisagez‑vous le financement et la modernisation de notre modèle de sécurité civile ?

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Vous prévoyez un second acte alors que les mesures nécessaires pour protéger nos forêts doivent être prises immédiatement. Nous avons fait certaines propositions qui seraient utiles tout de suite. Je ne comprends pas pourquoi vous voulez les repousser, surtout considérant les délais d’adoption d’un texte et de publication des décrets d’application. Il aurait été préférable de faire preuve de plus d’anticipation. La forêt brûlera cet été, nous le savons. Il faut la penser sur le temps long !

M. Grégoire de Fournas (RN). Nous avons lu avec intérêt cette PPL, qui va globalement dans le bon sens. Cependant, il me semble qu’elle passe à côté de l’essentiel : plus de 90 % des incendies sont d’origine humaine, et même volontaires. Or il est particulièrement difficile d’identifier les pyromanes et d’établir les preuves de leur culpabilité. Certes, le code pénal prévoit des peines dissuasives, mais ces dernières sont très peu appliquées. Les peines prononcées sont souvent dérisoires. Le texte prévoit une aggravation des sanctions pour ceux qui ne défrichent pas. Pourtant, ce n’est pas le manque de défrichement qui cause les incendies, mais bien les pyromanes.

M. Vincent Rolland (LR). Ce texte va dans le bon sens, même s’il nécessite des éclaircissements, notamment au sujet de l’interface entre les terres agricoles et les parcelles forestières. Par ailleurs, j’appelle à la vigilance quant à la création constante de nouveaux schémas et normes. Certains sont utiles, mais veillons à ne pas voter un texte qui finirait par paralyser les élus locaux. Enfin, je tenais à évoquer le nécessaire renforcement du nombre de sapeurs-pompiers volontaires et d’agents de l’ONF, qui ont subi des coupes d’effectifs insoutenables.

Mme Géraldine Grangier (RN). Les différents modes de pastoralisme ont un impact sur les risques d’incendie. Or, ils sont menacés par les multiples attaques du loup. Je ne comprends donc pas le rejet de mon amendement qui demande un rapport sur l’impact du loup sur les risques d’incendie.

M. le président Guillaume Kasbarian. Il s’agissait d’un cavalier législatif. Les amendements relatifs au loup n’ont aucun lien direct ni indirect avec la proposition de loi et ont donc été déclarés irrecevables. Nous ne portons pas d’appréciation sur le fond et travaillons de la façon la plus impartiale possible : le moindre doute bénéficie à l’amendement. Mais en l’occurrence, il n’y avait pas de doute.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Cette proposition de loi a été déposée au Sénat. Elle vise à prendre des mesures de protection face à l’intensification et l’extension du risque incendie, pas de protection de la forêt. On peut le regretter, mais c’est comme ça. Par ailleurs, l’adaptation de la forêt ne doit pas se régler dans l’urgence. Nous devrons prendre plus de temps pour élaborer un texte sur ce sujet.

Le corps de forestiers-sapeurs, qui dépend de la DFCI, est en effet une initiative intéressante.

Monsieur de Fournas, nous avons évoqué les incendies volontaires. Là encore, il est important de valoriser les moyens des bénévoles de la DFCI, qui veillent à éviter les départs d’incendie. Il reste cependant difficile d’identifier les pyromanes.

Il ressort de vos interventions que le texte va dans le bon sens, et j’en suis ravie.

M. Luc Lamirault, rapporteur. Les agriculteurs ont joué un rôle important pour nous protéger des feux de forêt. La proposition de loi a bien pour objet de les intégrer à la prévention et d’envisager comment assurer leur matériel. Je proposerai en séance un amendement à ce sujet, sur lequel je suis en train de travailler avec le ministère.

Cette proposition de loi a aussi pour objet d’intensifier les contrôles, notamment par l’utilisation de drones.

Enfin, M. Rolland a raison de vouloir éviter d’augmenter le nombre de schémas et de normes. Nous devons en effet veiller à ce que nos lois ne soient pas trop bavardes, afin qu’elles restent applicables par nos élus.

M. le président Guillaume Kasbarian. Nous en venons à l’examen des articles pour lesquels notre commission n’a pas sollicité l’avis d’une autre commission permanente.

 

TITRE II
mIEUX rÉguler les espaces limitrophes entre la forÊt, les zones urbaines et les infrastructures pour rÉduire les dÉparts de feux et la vulnÉrabilitÉ des personnes et des biens

 

Avant l’article 8

 

Amendement CE244 de Mme Sophie Panonacle.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Je propose de modifier la rédaction du titre II. Pour mieux correspondre à son champ d’application, il faudrait employer l’expression de « espaces limitrophes entre la forêt, les zones urbaines et les infrastructures ».

La commission adopte l’amendement.

 

 

Article 8 : Élargissement des obligations légales de débroussaillement dans les documents d’urbanisme

 

Amendement CE78 de M. Jérôme Nury.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Nos collègues sénateurs ont adopté la disposition que vous voulez supprimer afin de clarifier le droit applicable aux différentes parcelles, à la fois pour les autorités locales et pour les citoyens. Il s’agit d’annexer les obligations légales de débroussaillement (OLD) au plan local d’urbanisme (PLU), de la même manière que le PPRIF, lorsqu’il existe. Du reste, une telle obligation existe déjà dans les zones particulièrement exposées au risque d’incendie. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendement CE219 de Mme Lisa Belluco.

Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES). Cet amendement a pour objectif de créer des zones rouges similaires aux zones inondables, afin de limiter les constructions dans les zones présentant des risques d’incendie.

En effet, la présence d’habitations dans les zones à risque accroît l’aléa incendie – 90 % des incendies sont liés à des activités humaines – et augmente l’exposition humaine au risque. Enfin, elle diminue la capacité des pompiers à éteindre les feux, en les mobilisant sur des opérations de sauvetage.

Plusieurs acteurs auditionnés, notamment la Fédération nationale des
sapeurs- pompiers de France, ont identifié dans le mitage urbain l’une des difficultés principales concernant les incendies.

Cet outil étant largement connu pour les zones inondables, nos concitoyens n’auront pas de difficulté à se l’approprier.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Il existe déjà des outils spécifiques en droit de l’environnement et de l’urbanisme pour limiter l’implantation des constructions aux abords des massifs forestiers. Les PPRIF ont justement été pensés comme une servitude plus forte que les OLD. Je proposerai à l’article 13 un amendement qui viendra encore renforcer et simplifier les moyens de réglementation d’urbanisme à disposition des communes. Je vous propose d’évoquer ces questions ultérieurement dans l’examen du texte. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendement CE103 de Mme Sandra Regol.

M. Charles Fournier (Écolo-NUPES). La bonne application des obligations légales de débroussaillement nécessaires à la prévention des feux de forêt, dont seules 30 % sont aujourd’hui réalisées, nécessite une information claire et compréhensible par nos concitoyens. Nous proposons de préciser que les documents graphiques annexés au PLU font l’objet d’une communication obligatoire.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Les PLU ainsi que les documents qui y sont annexés sont déjà publiés sur le Géoportail de l’urbanisme. Votre amendement est en outre satisfait par l’article 9 bis A, qui ajoute les OLD au dispositif d’information des acquéreurs et des locataires. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendement CE179 de Mme Catherine Couturier.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Nous proposons d’informer les propriétaires concernés par une OLD avant d’en venir aux sanctions.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. C’est l’objet de l’article 9 bis A, relatif à l’application du dispositif dit « IAL » (information des acquéreurs et locataires) aux OLD. Il en ira de même que pour le risque d’érosion côtière, où les acquéreurs et locataires sont informés dès la première visite. En ajoutant davantage de documents au PLU envoyé au propriétaire, nous risquerions surtout de noyer l’information. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Elle adopte l’article 8 non modifié.

 

 

Article 8 bis : Clarification de l’application des obligations légales de débroussaillement

 

Suivant l’avis de la rapporteure, la commission adopte l’amendement CE234 de M. Xavier Albertini.

En conséquence, l’article 8 bis est ainsi rédigé.

 

 

Après l’article 8 bis

 

Amendement CE209 de Mme Lisa Belluco.

Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES). Cet amendement vise à intégrer la prise en compte de la biodiversité dans les modalités d’application des obligations de débroussaillement arrêtées par les représentants de l’État dans les départements. Nous proposons ainsi de remédier au manque de cohérence entre le code forestier et le code de l’environnement, identifié par la Fédération nationale des communes forestières comme un frein à la réalisation de certaines obligations de débroussaillement.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Cette articulation est bien entendu prise en compte par les préfets lorsqu’ils adoptent leurs arrêtés. Toutefois, la prévention de l’extension du risque incendie est à la fois un impératif d’intérêt général et une mesure de protection de nos forêts, et donc de la faune et de la flore. Il importe donc de trouver la bonne articulation entre ces principes, et c’est ce que nous essayons de faire à travers plusieurs amendements. Votre rédaction aurait pour effet de faire systématiquement primer la protection de la biodiversité sur la bonne mise en œuvre des OLD, qui constituent un impératif de sécurité publique. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendements identiques CE245 de Mme Sophie Panonacle et CE233 de M. Xavier Albertini.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Voici justement un amendement qui vise à régler une situation problématique issue de l’application des règles relatives à la superposition de plusieurs OLD sur une parcelle dont le propriétaire n’est pas lui-même soumis à l’OLD.

Dans ce cas, la règle actuelle entraîne des difficultés de lisibilité et des iniquités, aboutissant à ce que l’ONF appelle des « micropolygones de débroussaillement », qui résultent du croisement des différentes OLD et qui sont difficiles à identifier sur le terrain.

Nous proposons de la remplacer par la règle selon laquelle chaque propriétaire débroussaille les parties de la parcelle qui sont les plus proches des limites de sa propre propriété.

M. Thierry Benoit (HOR). Cet amendement permet de clarifier le partage de la responsabilité du débroussaillement chez autrui.

La commission adopte les amendements.

 

Amendement CE228 de M. Yoann Gillet.

M. Yoann Gillet (RN). Tous les étés, notre pays est confronté à de terribles incendies qui engendrent des drames humains, économiques et environnementaux. Cette proposition de loi est une première étape positive, mais elle ne doit pas faire oublier le manque criant des moyens financiers, matériels et humains.

Beaucoup d’incendies sont liés à un manque d’entretien des abords des voies ferrées par la SNCF. Cet amendement donne aux maires le pouvoir de sanctionner les propriétaires d’infrastructures ferroviaires qui ne font pas cet effort d’entretien. Ils pourront ainsi prononcer des amendes par mètre carré et par jour.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Le droit en vigueur prévoit que lorsqu’il n’y a pas de constructions sur les propriétés adjacentes aux réseaux, le gestionnaire du réseau se charge du débroussaillement, qui relève de sa seule responsabilité, sur une bande définie par le préfet dans la limite de 20 mètres de chaque côté des voies, le gestionnaire pouvant aller plus loin ; lorsque ces OLD se superposent à des OLD engendrées par des constructions le long des voies, ce sont les obligations du propriétaire de réseau qui l’emportent. L’article 9 bis adopté par le Sénat vise plutôt à responsabiliser les propriétaires des constructions pour qu’ils accompagnent le gestionnaire de réseau dans sa mise en œuvre du débroussaillement. Par ailleurs, on parle d’élagage et non de débroussaillement le long des voies ferrées. Avis défavorable sur les trois prochains amendements.

M. Yoann Gillet (RN). Vous ne pouvez balayer ainsi un sujet aussi important. Tous les maires qui comptent des voies ferrées sur leur commune vous confirmeront le problème. Vous n’apportez aucune réponse : l’ensemble des voies ferrées doit être concerné, quelle que soit la zone, et les maires doivent avoir les moyens d’agir. Ni la législation actuelle, ni les mesures prévues ne permettent de contraindre la SNCF à entretenir les abords des voies ferrées. Cette mesure est réclamée par l’ensemble des maires, toutes appartenances politiques confondues. L’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité comme l’Association des petites villes de France vous diront qu’elle est essentielle.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Le Sénat n’a pas éludé ce sujet : il est traité dans le cadre de l’article 9 bis sur le régime de responsabilité des différents acteurs.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendement CE131 de M. Jorys Bovet.

Mme Géraldine Grangier (RN). Il vise à préciser que les obligations légales de débroussaillement s’appliquent également aux voies ferrées fermées à la circulation. Même dans ce cas, les propriétaires d’infrastructures ferroviaires ont l’obligation de débroussailler, afin de réduire les risques d’incendie.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Avis défavorable.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). L’essentiel est de rouvrir les voies ferrées fermées à la circulation pour répondre aux besoins de la population. Quand ce sera le cas, nous pourrons alors les entretenir.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendement CE133 de Mme Mathilde Paris.

Mme Christine Engrand (RN). Il se lit ainsi : « En cas de manquement à l’obligation de débroussaillement mentionnée au premier alinéa du présent article, les propriétaires d’infrastructures ferroviaires s’exposent au paiement, sans délai, des travaux de débroussaillement ordonnés par le représentant de l’État dans le département, qui y pourvoit d’office, et d’une amende de 15 000 euros par kilomètre de ligne ferroviaire dont le recouvrement est assuré par les services de l’État. »

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Avis défavorable.

M. Hervé de Lépinau (RN). Je m’étonne que vous rejetiez ces amendements dès lors que nous constatons tous que la SNCF ne procède pas à ce débroussaillement. Il arrive fréquemment que des propriétaires riverains d’une voie ferrée soient envahis par la broussaille provenant du périmètre de la voie : ils interrogent le maire, qui les renvoie vers la SNCF – laquelle ne leur répond pas, puisqu’elle sait qu’elle ne s’expose à aucune sanction. L’incendie de la Montagnette nous a révélé le danger que constituent des abords de voies non débroussaillés.

M. Nicolas Pacquot (RE). Nous ne disposons pas d’étude d’impact financier sur le sujet. La rédaction de l’amendement, en outre, est problématique, puisqu’elle ne vise que le propriétaire – qui est l’État, dans la majorité des cas, et non le gestionnaire exploitant ou le délégataire.

La commission rejette l’amendement.

 

 

Article 8 ter : Assimilation des travaux de débroussaillement à des travaux d’exploitation courante et d’entretien des fonds

 

La commission adopte l’amendement de coordination CE240 de Mme Sophie Panonacle, rapporteure.

 

Elle adopte l’article 8 ter modifié.

 

 

Après l’article 8 ter

 

Amendements CE176 et CE178 de M. Florian Chauche (discussion commune).

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Ces amendements concernent l’obligation légale de débroussaillement aux abords des sites Seveso situés à moins 200 mètres des bois et forêts. Ils nous ont été proposés par les organisations syndicales des sapeurs‑pompiers. Chacun connaît les risques que représentent les sites Seveso, qui de surcroît, dans certaines zones, sont très proches les uns des autres. Ces amendements permettront de mieux anticiper les incendies et d’éviter aux sapeurs-pompiers de prendre des risques.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), dont font partie les sites Seveso, constituent des installations de toute nature auxquelles s’appliquent les obligations minimales de droit commun, à savoir des OLD de 50 mètres que le maire peut porter à 100 mètres.

Je partage toutefois votre diagnostic sur l’insuffisance de cette règle pour les sites Seveso. C’est pourquoi je proposerai d’adopter votre amendement CE177 après l’article 8 quinquies, qui prévoit une extension pour les zones exposées au risque d’incendie et les bois et forêts classés à risque dans le reste du territoire. Demande de retrait donc.

Les amendements sont retirés.

 

Amendements identiques CE204 de M. Nicolas Pacquot et CE231 de M. Xavier Albertini.

M. Nicolas Pacquot (RE). Pour faciliter la réalisation des OLD par les communes, il est proposé une procédure simplifiée, pour garantir la continuité des travaux.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. L’objectif est de mieux mutualiser la prise en charge des travaux, sur accord des propriétaires, pour aller plus loin dans la réalisation des OLD. J’y suis très favorable.

La commission adopte les amendements.

 

Amendements identiques CE205 de M. Nicolas Pacquot et CE232 de M. Xavier Albertini.

M. Nicolas Pacquot (RE). Pour faciliter la réalisation des OLD par les communes volontaires, nous proposons de remplacer la demande initiale des propriétaires par un accord de ceux-ci sur les travaux à réaliser, ce qui laisse plus de marges de manœuvre à la commune, au groupement de communes ou au syndicat mixte, qui pourront désormais prendre l’initiative des actions de débroussaillement.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Avis favorable.

La commission adopte les amendements.

 

 

Article 8 quater : Transfert de la responsabilité de l’évacuation des rémanents d’exploitation au sein du périmètre d’application des OLD

 

Amendement CE116 de M. Stéphane Delautrette.

M. Stéphane Delautrette (SOC). Cet amendement porte sur les rémanents présentant un potentiel de valorisation. Nous préférons remplacer le terme « nettoie » par « valorise ».

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Une telle modification pourrait faire peser une charge considérable sur les propriétaires de ces parcelles, qui ne serait pas nécessairement appropriée puisque de tels rémanents ne peuvent pas toujours être valorisés.

Il faut évacuer le bois au sol, alors que la valorisation peut par exemple pousser à favoriser la formation d’humus et à laisser le bois mort au sol. Je propose donc de nous en tenir à la rédaction actuellement proposée. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Elle adopte l’article 8 quater non modifié.

 

 

Avant l’article 8 quinquies

 

Amendement CE248 de Mme Sophie Panonacle.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Cet amendement vise à répondre à une problématique soulevée durant les auditions concernant la sécurisation des personnes qui engagent des travaux d’OLD. Ces derniers visent à protéger la forêt et les zones construites contre la propagation des incendies, et sont un outil essentiel pour arriver à cette fin. C’est pourquoi cet amendement précise que les OLD « constituent des travaux d’intérêt général ». Il prévoit qu’un arrêté ministériel permette de clarifier l’articulation, lorsqu’il y a lieu, avec la protection de la faune et de la flore sauvage.

La commission adopte l’amendement.

 

Amendement CE236 de M. Xavier Albertini.

M. Thierry Benoit (HOR). Cet amendement permet de clarifier la situation des terrains soumis des obligations légales de débroussaillement au regard des réglementations sur le défrichement et les coupes de bois.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

 

Amendement CE139 de M. Julien Dive.

M. Julien Dive (LR). Environ 20 000 chantiers forestiers sont actuellement à l’arrêt, en conséquence d’une décision de la Société forestière de la Caisse des dépôts, elle-même gestionnaire d’un important parc forestier. Cette décision résulte d’une surinterprétation de l’article L.411-1 du code de l’environnement par l’Office français de la biodiversité, qui crée une surtransposition – phénomène qui devient un enjeu dans l’agriculture. Or, ces entreprises de travaux forestiers participent au défrichage et au nettoyage des forêts, qui évite la présence de combustible, et à l’accélération de la régénération des forêts. Défrichons notre propre arsenal législatif !

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Nous avons déjà évoqué l’articulation quelque peu heurtée entre le code de l’environnement et le code forestier s’agissant des obligations de débroussaillement. Toutefois, prévoir une telle dérogation pour les chantiers forestiers me semble particulièrement disproportionné et de nature à porter atteinte au droit européen, en particulier à la directive « habitat » du 21 mai 1992 et à la directive « oiseaux » du 30 novembre 2009, actuellement transposées aux articles L. 411‑1 et suivants du code de l’environnement. Par ailleurs, j’appelle votre attention sur le fait que les chantiers forestiers ne sont pas des travaux d’intérêt général répondant à un motif d’intérêt public.

Avis défavorable.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Nous voterons contre cet amendement qui vise à diminuer l’importance de la biodiversité dans la forêt. Il est pourtant indispensable de laisser la nature se développer afin qu’elle joue son rôle de puits de carbone. Le nombre d’incendies réduit cette biodiversité que nous avons intérêt à conserver dès lors que la forêt n’est pas mise en danger.

M. Julien Dive (LR). Ne mélangeons pas tout. Il y a des travaux de chantiers forestiers autorisés à bon escient. Des décisions sont prises pour protéger la faune et la flore en forêt, mais il y a des abus. En l’occurrence, nous parlons de chantiers réclamés par la Société forestière de la Caisse des dépôts, c’est-à-dire l’État, et mis à l’arrêt par décision de l’Office français de la biodiversité, c’est-à-dire l’État. Cette situation pénalise les entreprises privées mandatées pour mener ces travaux.

La commission rejette l’amendement.

 

 

Article 8 quinquies : Facilitation de la mise en œuvre des obligations légales de débroussaillement dans les aires de campement

 

Amendement CE102 de Mme Sandra Regol.

Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES). Cet amendement est inspiré d’une recommandation du syndicat de sapeurs-pompiers Avenir Secours et vise à mieux protéger les campings contre les incendies. Les installations de camping sont en effet légères et combustibles. Elles mériteraient donc d’être plus fortement protégées que des maisons en dur. C’est pourquoi les Écologistes proposent de doubler la distance sur laquelle s’appliquent les OLD pour ces terrains, en la portant à 100 mètres obligatoires et en permettant au maire d’aller jusqu’à 200 mètres.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Ces distances correspondent pour les campings au droit commun. Cependant, elles ne se comptent pas à partir du bâti, mais de la limite de propriété. La distance de 50 mètres à partir de la ligne de clôture est donc très large. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendement CE5 de Mme Christelle Petex-Levet.

Mme Christelle Petex-Levet (LR). La mission de contrôle du Sénat dont est issue cette proposition de loi préconisait que l’arrêté préfectoral de définition des OLD adapte les modalités de mise en œuvre du débroussaillement à la nature du risque et la réalité des territoires. Cet amendement vise donc à donner au préfet la latitude pour adapter les obligations légales de débroussaillement afin qu’elles soient en lien avec l’estimation du risque.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. C’est déjà le cas. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

La commission adopte l’article 8 quinquies non modifié.

 

 

Après l’article 8 quinquies

 

Amendement CE177 de Mme Catherine Couturier et sous-amendement CE280 de Mme Sophie Panonacle.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). C’est l’amendement qui a été évoqué
tout à l’heure.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Le sous-amendement précise que le préfet peut porter cette obligation à 200 mètres. Comme je l’ai dit, je suis favorable à votre amendement sous cette réserve.

La commission adopte successivement le sous-amendement et l’amendement
sous-amendé.

 

Amendement CE120 de M. Stéphane Delautrette.

M. Stéphane Delautrette (SOC). Cet amendement précise les modalités de remboursement des frais engagés par les communes, leurs groupements ou les syndicats compétents lorsqu’ils procèdent aux opérations de débroussaillement à la demande d’un propriétaire privé, notamment à travers le paiement d’une redevance.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Votre amendement est intéressant, mais je ne pense pas que la revalorisation du montant de la redevance puisse être fixée par décret, cela dépend trop des circonstances. Je vous invite à le retirer afin que nous le retravaillions ensemble pour la séance.

M. Stéphane Delautrette (SOC). Nous sommes en effet conscients de la fragilité de la rédaction. Travaillons-y pour la séance.

L’amendement est retiré.

 

Amendement CE41 de M. Lionel Tivoli.

M. Lionel Tivoli (RN). Cet amendement veut lever toute ambiguïté dans l’application des obligations de débroussaillement, notamment lorsqu’elles doivent être réalisées aux abords de constructions, chantiers ou installations de toute nature sur une profondeur de 50 mètres. Il permettra à chaque propriétaire de contribuer à ces obligations à proportion des parcelles qu’il possède.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Avis défavorable à cet amendement qui inverse notre modèle. Le risque vient des habitations, des hommes, et non pas l’inverse : la plupart des acteurs auditionnés se sont accordés à estimer que l’inversion de la charge de débroussaillement ne serait pas équitable pour les plus petits propriétaires, qui ne tirent aucun revenu de leur parcelle.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendement CE247 de Mme Sophie Panonacle.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Cet amendement vise à permettre aux syndicats mixtes de mutualiser les travaux d’OLD.

La commission adopte l’amendement.

Amendement CE113 de M. Stéphane Delautrette.

M. Stéphane Delautrette (SOC). Il propose de permettre aux communes d’organiser une mutualisation des OLD pour les particuliers.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Comme tout à l’heure, je vous propose de retravailler cet amendement pour la séance.

L’amendement est retiré.

 

Article 9 : Conditionnement de la mutation d’un terrain concerné par une obligation légale de débroussaillement au respect de cette obligation sur ce même terrain

 

Amendement CE158 de M. Yannick Monnet.

M. Yannick Monnet (GDR-NUPES). Cet amendement reprend la proposition de la Fédération nationale des communes forestières d’établir un diagnostic de l’obligation légale de débroussaillement. Ce document permettrait aux propriétaires, en cas de mutation, d’avoir une information précise sur la situation des terrains, la nature des obligations qui leur incombent et les mesures prises pour y répondre. Un tel document sera établi à titre gracieux par l’entrepreneur de travaux forestiers certifié ayant réalisé les opérations de débroussaillement.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Pour l’information des acquéreurs et des locataires, l’article 9 bis A propose d’ajouter les OLD au dispositif d’IAL qui vient informer chaque acquéreur et chaque locataire des obligations qui s’imposent à son terrain. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Elle adopte l’article 9 non modifié.

 

 

Article 9 bis A : Intégration des obligations légales de débroussaillement à l’information acquéreur locataire

 

La commission adopte l’article 9 bis A non modifié.

 

 

Après l’article 9 bis A

 

Amendements identiques CE203 de M. Nicolas Pacquot et CE230 de M. Xavier Albertini.

M. Nicolas Pacquot (RE). De nombreux maires font part de difficultés dans le contrôle de la mise en œuvre des obligations légales de débroussaillement, notamment du fait que le code forestier impose une notification individuelle préalable au moins un mois avant un contrôle. L’amendement supprime ce délai, rendant ainsi un contrôle immédiat possible, mais prévoit la possibilité d’une notification en cas d’absence du propriétaire.

M. Thierry Benoit (HOR). Il est effectivement précisé qu’en l’absence du propriétaire au moment du contrôle, une notification est laissée sur place ou envoyée par courrier avec accusé de réception mentionnant un délai pour un nouveau contrôle. Il s’agit de simplifier la procédure, comme le demandent les maires concernés par ces problématiques.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Cette simplification aura un effet positif tant pour l’accomplissement des OLD que pour le soutien aux élus locaux. Avis favorable.

La commission adopte les amendements.

 

 

Article 9 bis : Alourdissement des sanctions en cas de non-respect des obligations légales de débroussaillement

 

Amendement de suppression CE13 de Mme Christelle Petex-Levet.

Mme Christelle Petex-Levet (LR). Cet article augmente les sanctions prévues en cas de non-respect des OLD. Mais le débroussaillement a un coût pour les petits propriétaires, qui conservent souvent leur bien par affection plus que par volonté de s’enrichir. Il convient de renforcer d’abord l’information et l’incitation à pratiquer les OLD, avant de renforcer les sanctions. D’où la demande de suppression de cet article.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Je suis défavorable à la suppression de ces sanctions.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendement CE121 de M. Stéphane Delautrette.

M. Stéphane Delautrette (SOC). Il s’agit au contraire de renforcer le montant de l’amende en la portant à 50 euros plutôt que 40, considérant que le respect des OLD est essentiel pour atteindre l’objectif assigné par cette PPL.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Cet amendement rendrait les sanctions encore plus dissuasives. J’y suis favorable.

La commission adopte l’amendement.

 

Elle adopte l’amendement rédactionnel CE241 de Mme Sophie Panonacle, rapporteure.

 

La commission adopte l’article 9 bis modifié.

Après l’article 9 bis

 

Amendement CE262 de Mme Sophie Panonacle.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Cet amendement propose l’utilisation de drones pour le contrôle et la mise en œuvre des OLD. Les drones sont déjà utilisés pour la surveillance des massifs forestiers et des lisières dans le sud de la France. La Gironde s’apprête à s’en doter dès cette année. En une heure, un drone réalise le travail effectué en plusieurs jours par un seul homme sur le terrain. Cet outil paraît donc indispensable à la prévention et à la lutte contre le risque incendie.

La commission adopte l’amendement.

 

Amendement CE202 de M. Grégoire de Fournas.

M. Grégoire de Fournas (RN). Proposé par la DFCI Aquitaine (défense des forêts contre les incendies), cet amendement vise à inscrire les agents de droit privé et de droit public des DFCI comme personnel habilité à constater les infractions forestières et à les doter du pouvoir d’établir des procès-verbaux d’infraction. Cela concernerait notamment le non-respect des interdictions de circulation motorisée sur les voies DFCI.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Les associations syndicales autorisées de DFCI sont principalement composées de bénévoles. Il apparaît juridiquement très difficile, voire impossible d’assermenter des bénévoles. Il faudrait une évolution profonde de leur statut. Défavorable.

M. René Pilato (LFI-NUPES). Je m’interroge sur la tendance à confier toujours plus de contrôles au secteur privé. Lors du récent débat sur le permis de conduire, nous avons constaté que des fraudes s’organisent depuis que des sociétés privées font passer le code de la route. Là encore, nous voulons défaire le service public pour donner ses missions au privé. Dans le cadre du contrôle au moins, restons-en au service public, exercé par des agents recrutés par concours et qualifiés.

M. Grégoire de Fournas (RN). L’assermentation des bénévoles existe bel et bien : c’est notamment le cas des gardes-chasses.

La commission rejette l’amendement.

 

 

Article 10 : Crédit d’impôt à destination des personnes physiques pour les dépenses engagées pour des travaux de débroussaillement

 

Amendements de suppression CE238 de M. Xavier Albertini et CE239 de Mme Lisa Belluco.

Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES). Cet article crée une nouvelle réduction d’impôt en matière de débroussaillage, qui n’est pas incluse dans les plafonnements généraux applicables aux personnes physiques. Nous voulons éviter que le mécanisme ne devienne une nouvelle brique dans l’érosion de l’impôt dû par les plus fortunés.

Nous ne comprenons pas pourquoi certains de nos amendements ont été déclarés irrecevables au motif qu’ils auraient créé une charge. Par exemple, nous proposions de remplacer le terme « entrepreneur », qui nous paraît trop restrictif, par « une entreprise, un organisme ou une structure certifiés » afin de permettre le recours aux entreprises de l’économie sociale et solidaire ou aux associations.

Nous proposons aussi que le crédit d’impôt s’applique aux travaux réalisés sous maîtrise d’ouvrage collective regroupant plusieurs propriétaires, la répartition des dépenses et du crédit d’impôt se faisant au prorata de l’intérêt de chaque propriétaire. Sans ces modifications, nous demandons la suppression de cet article.

M. le président Guillaume Kasbarian. Lorsque les amendements sont renvoyés à la commission des finances, je suis l’avis de son président.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Le crédit d’impôt est utile dans le cadre de l’incitation. S’agissant d’une obligation, je suis favorable à la suppression de cet article.

La commission adopte les amendements et l’article 10 est supprimé.

En conséquence, tous les amendements suivants sur l’article tombent.

 

 

Après l’article 10

 

Amendement CE73 de M. Yoann Gillet.

M. Yoann Gillet (RN). Chaque année, les incendies détruisent plusieurs milliers d’hectares de forêt. Les surfaces brûlées s’accroissent et l’ensemble du territoire est désormais vulnérable. La prévention du risque incendie passe avant tout par des comportements responsables et des actions concrètes.

L’obligation d’entretien qui limite ces risques incombe totalement aux propriétaires des constructions ou à leurs usufruitiers, contraints de supporter l’intégralité des frais de débroussaillement. Leur engagement joue un rôle indispensable en matière de prévention, mais l’importance des frais financiers à engager peut représenter un frein. Cet amendement de bon sens a donc pour objectif de créer un mécanisme d’incitation fiscale pour soulager les propriétaires. Il s’agirait d’une réduction d’impôt à hauteur de 50 % des frais engagés. La perte de recettes induite pour les collectivités territoriales serait compensée par l’État.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Les niches fiscales ne sont pas appropriées pour amener les acteurs à remplir leurs obligations légales. De plus, une telle mesure pèserait sur la fiscalité des collectivités locales. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendement CE157 de M. Yannick Monnet.

M. Yannick Monnet (GDR-NUPES). Il s’agit de demander au Gouvernement un rapport, dans les trois mois après la promulgation de la loi, visant à étudier les dispositifs de soutien financier et humain à destination des communes, pour qu’elles puissent mettre en place leurs OLD.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. C’est de dispositifs concrets que nous avons besoin : accélération des procédures pour le contrôle de l’application des OLD, renforcement des sanctions, diversification des moyens à la disposition des collectivités... Je ne pense pas qu’un nouveau rapport soit utile.

M. Yannick Monnet (GDR-NUPES). Je pense que vous sous-estimez la situation de certaines petites communes, qui ont beaucoup de surface forestière, beaucoup de routes à entretenir et qui manqueront de moyens pour réaliser leurs OLD.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendement CE93 Mme Anaïs Sabatini.

M. Lionel Tivoli (RN). Depuis 2012, l’article L.131-14 du code forestier offre la possibilité aux communes d’effectuer, ou de faire effectuer à la demande des propriétaires, des actions de débroussaillement et de maintien en état débroussaillé, tout en se faisant rembourser les frais engagés par les propriétaires tenus à ces obligations.

Pour les territoires particulièrement exposés au risque incendie, le législateur a prévu un dispositif renforcé : en cas de carence des intéressés, le maire pourvoit d’office au débroussaillement, après mise en demeure du propriétaire et à la charge de celui-ci. La commune peut, sur décision de l’assemblée délibérante, effectuer une remise gracieuse de tout ou partie de la somme à recouvrer.

Cependant, de nombreuses communes rurales sont confrontées à l’impossibilité de recouvrer les sommes engagées, car il est parfois simplement impossible de retrouver le propriétaire d’une parcelle en friche. Dans cette perspective, cet amendement propose que dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur les moyens financiers qui pourraient être alloués aux communes afin de contrôler l’exécution des travaux de débroussaillement.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Article 11 : Franchise obligatoire dans les contrats d’assurance en cas de non‑respect des obligations légales de débroussaillement et doublement du montant maximal de cette franchise

 

Amendement de suppression CE249 de Mme Sophie Panonacle.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Cet article soulève des questions restées sans réponse. Nous avons auditionné des assureurs, qui ont fait part d’insécurités juridiques considérables quant aux modalités d’attestation de réalisation des travaux de débroussaillement, laquelle doit pourtant servir de fondement à l’application d’une surfranchise en cas de dommages procédant d’un incendie de forêt. Les assureurs ont également souligné la difficulté d’obtenir des preuves dans le cas d’un incendie.

La commission adopte l’amendement et l’article 11 est supprimé.

En conséquence, les autres amendements sur l’article tombent.

 

 

Article 12 : Identification par arrêté de la liste des communes devant faire l’objet d’un plan de prévention des risques d’incendies de forêt et possibilité de recourir à une procédure de modification simplifiée de ces plans

 

Amendement CE260 de Mme Sophie Panonacle.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Tout d’abord, je tiens à saluer le travail des sénateurs. Il est effectivement indispensable de renforcer notre politique de prévention des incendies de forêt en définissant des outils qui permettront aux élus locaux de mieux identifier le risque à l’échelle de leur territoire et de réguler l’urbanisation dans les zones les plus exposées au danger.

Les deux missions parlementaires sur le sujet font apparaître que les plans de prévention des risques d’incendie de forêt jouent un rôle majeur dans la prévention du risque d’incendie, mais que leur développement se heurte à des difficultés considérables, tenant notamment aux lourdeurs procédurales et aux délais d’élaboration. Seulement 206 PPRIF ont été adoptés en vingt ans, principalement dans le sud de la France, avec une durée d’élaboration de trois ans en moyenne.

Face à ce constat, la définition d’une liste de communes devant faire l’objet d’un PPRIF ne me semble pas compatible avec notre objectif de rapidité. Nous devons apporter des solutions efficaces aux élus locaux, en particulier dans les territoires qui n’étaient pas concernés par le risque incendie par le passé mais qui le sont devenus, ce qui est le cas de nombreuses communes du Jura.

Je vous propose donc de supprimer l’établissement d’une telle liste au profit d’un dispositif plus souple, dont les règles en matière d’urbanisme sont directement inspirées de celles des PPRIF, garantissant ainsi une action rapide face à l’urgence, et en concertation avec les élus locaux. Je tiens en effet à souligner que le dispositif que je vous propose apporte des garanties importantes en matière de concertation, répondant ainsi aux amendements portant sur les articles 12 et 13, dont l’objet est d’associer les élus locaux et les différents acteurs impliqués dans la lutte contre le risque d’incendie.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Nous soutiendrons cet amendement. Les auditions que nous avons menées ont en effet démontré que les acteurs chargés des plans de prévention étaient trop souvent confrontés à des lourdeurs administratives, alors que la volonté existe.

La commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CE142 de M. Pierre Morel-À-L’Huissier et CE146 de Mme Marie Pochon tombent.

 

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CE257, CE256, CE258 et CE259 de Mme Sophie Panonacle, rapporteure.

 

Elle adopte l’article 12 modifié.

 

 

Après l’article 12

 

Amendement CE206 de Mme Florence Goulet.

Mme Florence Goulet (RN). Il vise à définir et à identifier le plus efficacement possible toutes les réserves d’eau naturelle disponibles afin de mieux les gérer et de limiter le recours aux réserves d’eau potable. L’expertise et la connaissance du terrain des services de secours et d’incendie devront servir de référence. Cette demande des sapeurs-pompiers de mon département me paraît de bon sens face à ce fléau qu’est le réchauffement climatique.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. La problématique de l’accès à la ressource en eau pour lutter contre le risque d’incendie dépasse largement le cadre du PPRIF. Elle relève d’abord, dans chaque département, de la réglementation relative à la défense extérieure contre l’incendie.

L’objet de votre amendement est satisfait dès lors que les Sdis réalisent déjà un recensement de l’ensemble des points d’eau permettant de lutter contre les incendies. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendement CE125 de M. Stéphane Delautrette.

M. Stéphane Delautrette (SOC). Les incendies de 2022 ont illustré le manque de préparation de la population et la nécessité de renforcer la culture du risque à travers des formations.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Les PPRIF font déjà l’objet d’une publication par voie numérique, en particulier sur les sites des préfectures.

Les actions de sensibilisation sont également satisfaites puisque l’un des objectifs principaux du PPRIF, précisément, est de sensibiliser et d’informer les populations sur le risque d’incendie et de définir les moyens de s’en protéger. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

 

Article 13 : Envoi de « cartes d’aléas » par le préfet aux collectivités territoriales compétentes dans des territoires exposés au risque d’incendie

 

Amendement CE261 de Mme Sophie Panonacle.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Ce dispositif fonctionnera en trois temps.

Tout d’abord, une cartographie, élaborée sur la base de données météorologiques par l’Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) et actualisée au moins tous les cinq ans, caractérisera le danger prévisible de feux de forêts et de végétation sur le territoire métropolitain ; elle sera publique.

À partir de cette cartographie, un arrêté ministériel établira une liste de communes exposées à un danger élevé à très élevé de feux de forêts et de végétation.

Enfin, dans les communes listées et qui ne sont pas couvertes par un PPRIF, le préfet délimitera, en concertation avec les élus locaux, les zones de danger pour lesquelles des règles d’urbanisme visant à limiter l’exposition des biens et des personnes au risque d’incendie seront appliquées.

J’insiste sur le fait que toutes les garanties sont apportées en matière de concertation.

La commission adopte l’amendement et l’article 13 est ainsi rédigé.

En conséquence, les autres amendements sur l’article tombent.

 

 

Article 14 : Envoi par le préfet de recommandations techniques relatives à la résistance des bâtiments aux incendies de forêt et possibilité, pour le règlement du PLU, de définir des secteurs devant respecter des prescriptions techniques

 

L’amendement de suppression CE263 de Mme Lisa Belluco est retiré.

 

La commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CE253 et les amendements de coordination juridique CE254 et CE255 de Mme Sophie Panonacle, rapporteure.

 

Amendement CE147 de Mme Marie Pochon.

Mme Marie Pochon (Écolo-NUPES). Les recommandations techniques visant à la réduction de la vulnérabilité face aux incendies de végétation doivent tenir compte de l’urgence écologique. Les mesures doivent permettre de répondre aux risques de feu tout en assurant la préservation de la faune et de la flore locales, de la diversité biologique, des services écologiques et sociaux ainsi que des écosystèmes naturels et forestiers, sans en empêcher le renouvellement naturel.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Je partage votre préoccupation mais je rappelle que les recommandations techniques visent avant tout à renforcer la résilience des constructions face au risque d’incendie. Votre amendement s’éloigne donc du champ d’application de l’article 14. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendements identiques CE252 de Mme Sophie Panonacle, CE208 de M. Nicolas Pacquot et CE237 M. Xavier Albertini.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Prévoir la faculté, pour le règlement du plan local d’urbanisme, de définir des secteurs dans lequel il impose des prescriptions techniques aux constructions, travaux, installations et aménagements permettant de réduire leur vulnérabilité aux incendies ne paraît pas pertinent.

D’abord, cette préoccupation est satisfaite puisque le PLU est d’ores et déjà en mesure de définir des règles permettant de réduire la vulnérabilité des constructions au risque d’incendies. Ensuite, le dispositif proposé fait porter au maire une part de responsabilité qui incombe à l’État dans la mesure où la réglementation relative aux caractéristiques des constructions relève en premier lieu du code de la construction et de l’habitation. Enfin, il crée une insécurité juridique vivement soulignée en audition en particulier par les syndicats agricoles, qui se traduit par de nombreux amendements visant à limiter le caractère rétroactif du règlement du PLU.

Je vous propose donc la suppression de cette disposition qui est de nature à accroître les contentieux, alors qu’il en existe déjà beaucoup dans ce domaine.

La commission adopte les amendements.

En conséquence, tous les amendements suivants tombent.

 

La commission adopte l’article 14 modifié.

 

 

Article 14 bis : Participation des acteurs en charge de la défense des forêts contre l’incendie à l’élaboration des SCoT et des PLU

 

Amendements de suppression CE195 de M. Nicolas Pacquot et CE229 de M. Xavier Albertini.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Sagesse.

La commission adopte les amendements.

En conséquence, l’article 14 bis est supprimé et l’amendement CE251 de Mme Sophie Panonacle tombe.

 

 

Article 15 : Intégration, au sein des schémas régionaux de gestion sylvicole (SRGS), d’orientations spécifiques relatives au risque d’incendie et intégration systématique des associations syndicales de DFCI et des services départementaux d’incendie et de secours (Sdis) dans les commissions régionales de la forêt et du bois

 

 

Amendement CE42 de M. Lionel Tivoli.

M. Luc Lamirault, rapporteur. Cet amendement proposant d'intégrer les représentants de la chambre d'agriculture au sein des commissions régionales de la forêt et du bois est satisfait puisque celles-ci incluent les membres d’établissements publics intéressés. Demande de retrait, sinon, avis défavorable.

M. Lionel Tivoli (RN). Je souhaite que cette disposition soit inscrite dans la loi.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendement CE211 de Mme Lisa Belluco.

Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES). Cet article dispose que le programme régional de la forêt et du bois « comporte un volet qui recense les pratiques et les itinéraires sylvicoles compatibles avec la résilience des forêts face aux risques, en particulier avec la défense des forêts contre les incendies, ou susceptibles de l’améliorer ». Cette formulation nous semble insuffisante.

En effet, l’alinéa 3 doit faire état d’une augmentation sensible de la vulnérabilité de nos forêts en raison du changement climatique. Compte tenu des enjeux, il serait dommageable de limiter cet alinéa à une simple compatibilité entre sylviculture et résilience des forêts. Au contraire, il est nécessaire de favoriser les itinéraires et les pratiques sylvicoles qui améliorent vraiment la résilience de nos forêts.

Conformément à l’esprit du texte, il s’agit de réaffirmer l’importance de l’adaptation des forêts au changement climatique : sécheresses, maladies ou tempêtes sont autant de risques dont la fréquence et l’intensité ne cesseront d’augmenter avec la hausse des températures. Ainsi, cet amendement propose une réécriture plus ambitieuse intégrant la notion de changement climatique.

M. Luc Lamirault, rapporteur. Votre amendement est satisfait par la rédaction actuelle, qui mentionne la notion de risques – au pluriel – auxquels fait face la forêt. Son adoption reviendrait à mentionner seulement la notion d'incendie et non le terme technique de « défense des forêts contre les incendies », qui est plus approprié. Demande de retrait ou avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Elle adopte l’amendement rédactionnel CE269 de M. Luc Lamirault, rapporteur.

 

Amendement CE148 de Mme Marie Pochon.

Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES). Nous abordons une série d’amendements de Mme Pochon concernant la diversification des essences dans les forêts.

L’article 15 entend confier aux missions régionales de la forêt et du bois le soin d’enrichir les programmes régionaux de la forêt et du bois par des orientations spécifiques aux risques d’incendie.

Le choix des essences d’arbres doit certes être opéré en tenant compte du risque d’incendie et de leur caractère propice à une propagation rapide du feu, mais aussi en tenant compte de l’évolution du milieu à long terme. La vie d'un arbre est longue, la vie d'un massif l’est encore plus. Les conditions de développement de certaines maladies, la biodiversité générée ou l’adaptation des arbres à des températures qui augmentent plus rapidement que dans les siècles passés sont autant de critères dont il convient de tenir compte dès la plantation pour anticiper les risques d’incendie mais aussi de la vitalité du massif forestier.

Cet amendement vise à ce que la résilience à long terme de nos forêts, au regard de l’évolution du climat, de la qualité des sols, de la ressource en eau ainsi que des risques pathogènes futurs, soit au centre du débat dans le cadre des choix des essences au sein de ces programmes régionaux.

M. Luc Lamirault, rapporteur. Ma réponse vaudra également pour les amendements suivants.

La rédaction que vous proposez me semble trop large dès lors que les schémas régionaux de gestion sylvicole (SRGS) doivent décliner les priorités fixées au plan national et régional. Les acteurs régionaux ne disposent pas d’éléments permettant d'anticiper, par exemple, « les risques pathogènes futurs ».

En outre, l'objet de votre amendement me semble dépasser en partie le champ de cette proposition de loi, qui porte sur la prévention du risque incendie.

Enfin, le SRGS contient déjà des indications sur la compatibilité des itinéraires et pratiques sylvicoles avec la résilience des forêts. Demande de retrait ou avis défavorable.

M. Hervé de Lépinau (RN). Il me paraît intéressant de tenir compte de ce vecteur d’aggravation des incendies que sont les résineux. Ils sont certes endémiques dans les Landes mais, en Provence, ils se sont développés suite à un déboisement massif lié à l’économie du charbon de bois. Sur le versant sud du massif de la Sainte-Baume, vous pouvez encore voir que la forêt primaire provençale comprenait tout sauf du résineux. J’ajoute qu’il s’agit d’une zone humide.

La puissance publique doit faire en sorte que l’on cesse de replanter ou de permettre une replantation naturelle de ces essences résineuses dans des zones où, à l’origine, elles n’ont pas lieu d’être.

La commission rejette l’amendement.

Amendements identiques CE61 de Mme Marie Pochon et CE183 de Mme Catherine Couturier, amendements CE149 de Mme Marie Pochon et CE111 de M. Stéphane Delautrette (discussion commune).

Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES). L’amendement CE61 propose que le choix des essences figurant dans les programmes régionaux de la forêt et du bois tienne compte du risque d’incendie et de leur caractère propice à une propagation rapide du feu, mais aussi de l’évolution du milieu à long terme, avec des critères sur la diversification des essences, la préservation du capital sol et la préservation des services écosystémiques.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Les schémas régionaux de gestion sylvicole doivent effectivement intégrer les critères indispensables à la biodiversité. Ces schémas servent de surcroît de référence aux plans simples de gestion (PSG).

M. Luc Lamirault, rapporteur. Cette proposition de loi porte sur la prévention du risque incendie. Avis défavorable.

Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES). L’amendement CE149 vise à inscrire dans le schéma régional de gestion sylvicole des bois et des forêts des particuliers l'obligation de déterminer les objectifs de préservation de la biodiversité, notamment à travers la diversification du choix des essences, ainsi que les objectifs de contribution à l'atténuation du changement climatique.

Il est toujours possible de faire valoir que nous dépassons un peu le cadre de cette proposition de loi, mais une forêt plus résiliente au changement climatique sera aussi moins sensible aux risques d’incendie. Nous ne sommes pas à côté du sujet.

M. Stéphane Delautrette (SOC). La diversification des essences est étroitement liée à la lutte contre les risques d’incendie.

Nos amendements reprennent un engagement du Gouvernement formulé dans la feuille de route pour l’adaptation des forêts au changement climatique publiée en 2020 par le ministère de l’agriculture. L’action 3.1 de la Priorité 3 visait à « intégrer les critères de diversification, de préservation du capital sol ou d’autres critères de préservation de services écosystémiques (dont eau et biodiversité) dans les documents encadrant la gestion forestière dans les forêts publiques et privées, et dans les certifications de gestion durable mises en place par PEFC (Programme de reconnaissance des certifications forestières) et FSC (Forest Stewardship Council). »

M. Luc Lamirault, rapporteur. Avis défavorable à l’ensemble de ces amendements.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. La diversité des essences est en effet très importante pour l’adaptation des forêts au changement climatique. Il n’en reste pas moins que sur mon territoire de La Teste-de-Buch, tout a brûlé : les pins, certes, mais aussi les chênes, les chênes verts, les arbousiers.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Je regrette que l’amendement CE199 de Mme Sandrine Le Feur, du groupe Renaissance, n’ait pas pu être défendu. Il allait dans le sens des amendements dont nous discutons, qui reçoivent tous un avis négatif.

M. le président Guillaume Kasbarian. Aucun de ses signataires n’est présent, il ne peut pas être défendu.

La commission rejette successivement les amendements.

 

 

Amendement CE114 de M. Stéphane Delautrette.

M. Stéphane Delautrette (SOC). Les différents éléments caractéristiques de la forêt tels que le type d’essence, l’indication des périmètres les plus exposés ou encore la description des types de bois et forêts existants sont autant d’informations précieuses qui peuvent permettre aux Sdis d’améliorer leurs connaissances et d’anticiper les moyens à mobiliser dans le cadre d’une intervention. Nous proposons donc que le schéma régional de gestion sylvicole des bois et forêts des particuliers soit transmis au service départemental d’incendie et de secours.

M. Luc Lamirault, rapporteur. Avis favorable, ce document étant d’autant plus utile pour les Sdis que, avec la nouvelle rédaction, son contenu comprendra la mention des périmètres les plus exposés au risque incendie.

La commission adopte l’amendement.

 

La commission adopte l’amendement de précision juridique CE270 de M. Luc Lamirault, rapporteur.

 

Amendements identiques CE62 de Mme Marie Pochon et CE184 de M. Florian Chauche, amendements identiques CE63 de Mme Marie Pochon et CE185 de Mme Catherine Couturier (discussion commune).

Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES). Nous tentons à nouveau de mettre en avant la diversification des essences, dans une logique d’adaptation au changement climatique des forêts.

La formulation que nous proposons reprend l’engagement pris dans le cadre de la feuille de route pour l’adaptation des forêts au changement climatique en son action 3.1 citée tout à l’heure, et dont l’échéance était en 2021. Cette feuille de route, rédigée sous l’égide du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, a mobilisé l’ensemble de la filière et des acteurs associatifs et a été saluée pour sa qualité. Sa mise en œuvre complète a été présentée à la Commission européenne comme une garantie pour s’assurer que les fonds européens qui ont alimenté à hauteur de 40 % le plan de relance français ne causent pas de préjudice important aux objectifs environnementaux.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Il convient d’intégrer dans les plans simples de gestion les critères de biodiversité.

Je ne ferai pas à Mme Panonacle l’affront de citer la page du rapport de la mission d’information sur l’adaptation au changement climatique de la politique forestière et la restauration des milieux forestiers, que j’ai présidée et dont elle était la rapporteure, dans laquelle nous recommandons d’inclure les éléments indispensables à la biodiversité dans les schémas régionaux ou les plans simples de gestion (PSG). La présente proposition de loi doit permettre d’anticiper. Ne remettons pas à plus tard des mesures de préservation que nous pouvons prendre tout de suite.

Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES). L’amendement CE63, de repli, a le même objet.

M. Luc Lamirault, rapporteur. Nous voulons que la loi puisse être en vigueur suffisamment tôt pour protéger la forêt dès cet été. La question que vous évoquez, et qui est majeure, sera traitée dans l’acte II, auquel Mme Panonacle a fait allusion. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements.

 

Amendement CE162 de M. Yannick Monnet.

M. Yannick Monnet (GDR-NUPES). Le schéma régional de gestion sylvicole doit être transmis au Sdis.

M. Luc Lamirault, rapporteur. Cette mesure n’est pas souhaitable compte tenu du nombre de PSG à transmettre. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendements identiques CE112 de M. Stéphane Delautrette, CE159 de M. Yannick Monnet, CE182 de M. Florian Chauche et CE212 de Mme Lisa Belluco.

M. Stéphane Delautrette (SOC). L’amendement CE112, qui vise à préciser que le plan simple de gestion tient compte de la préservation de la biodiversité, reprend un engagement pris par le Gouvernement dans le cadre de la feuille de route pour l’adaptation des forêts au changement climatique publiée par le ministère de l’agriculture. Vous repoussez tous les amendements que nous défendons sur ce point : je ne comprends pas votre obstination à ne pas traduire dans la présente proposition de loi des engagements forts du Gouvernement, qui avaient pourtant été salués comme tels.

M. Yannick Monnet (GDR-NUPES). Nous souhaitons faire apparaître de façon plus explicite dans les plans simples de gestion les éléments indispensables au maintien de la biodiversité ainsi que les mesures visant à leur préservation, en cohérence avec l’action 3.1 de la feuille de route pour l’adaptation des forêts au changement climatique du ministère de l’agriculture. Ces éléments de maintien de la biodiversité et d’adaptation des forêts au changement climatique participent à la prévention et à la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie. Les zones humides, tout comme les gros bois morts au sol, permettent de conserver l’humidité dans la forêt. De même, plusieurs études ont souligné la plus grande résilience des gros bois aux incendies.

Notre amendement CE159 est issu des propositions de l’association Canopée et rejoint les recommandations de l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement concernant la présente proposition de loi.

M. Luc Lamirault, rapporteur. La présence de bois mort et de gros bois est certes importante, mais il ne me semble pas opportun de complexifier les plans simples de gestion, dont l’élaboration n’est, du reste, pas obligatoire dans tous les territoires. Avis défavorable.

M. Hervé de Lépinau (RN). Ce débat passionnant met en lumière une lacune de notre réflexion : en rendant ces dispositions applicables dans l’ensemble du territoire national, nous ne tenons pas compte des particularismes locaux. Autant je peux concevoir que les gros bois présentent un intérêt pour la biodiversité dans une forêt où la pluie est assez fréquente, autant dans les zones où les périodes sèches s’allongent, telles que la Provence, ces bois dépourvus d’humidité deviennent de facto des combustibles en cas d’incendie. Peut-être conviendrait-il de diviser le territoire en différentes zones afin de pouvoir moduler l’obligation. Bref, le texte étant incomplet, j’invite les auteurs de ces amendements à les retirer pour les retravailler en ce sens.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Monsieur le rapporteur, vous avez dit que les PSG n’étaient pas obligatoires. Or ils le sont bel et bien, à partir de 25 hectares en l’état actuel de la proposition de loi – mais notre objectif est de ramener ce seuil à 20 hectares afin d’améliorer la résilience et la protection de nos forêts. Aussi l’intégration de ces éléments dans les PSG est-elle une nécessité.

La commission rejette les amendements.

 

Elle adopte l’article 15 modifié.

 

Après l’article 15

 

Amendement CE192 de Mme Catherine Couturier.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Cet amendement vise un objectif de restauration des fonctionnalités naturelles des écosystèmes superficiels. Il consacre la possibilité de laisser des surfaces forestières en libre évolution dans les documents de politique forestière. J’ai déjà souligné la nécessité de créer de telles surfaces, dans l’intérêt de la biodiversité.

M. Luc Lamirault, rapporteur. Cette pratique est déjà possible en l’état actuel du droit. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendements CE135 de Mme Marie Pochon, CE187 de M. Florian Chauche et CE188 de Mme Catherine Couturier (discussion commune).

Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES). Aux termes de l’inventaire forestier national, une coupe rase « désigne en gestion forestière l’abattage de l’ensemble des arbres d’une parcelle ». Des machines coupent et débitent un arbre en moins d’une minute. Ces coupes rases, pratiquées aussi bien dans les forêts publiques gérées par l’ONF – même si elles y sont progressivement prohibées – que dans les forêts privées, sont très mal encadrées par la loi, y compris dans les parcs naturels régionaux. En réalité, dans une forêt bien gérée, il n’est pas nécessaire de planter des arbres : la récolte des grands arbres arrivés à maturité ouvre un puits de lumière qui permet aux jeunes pousses du sous-bois de prendre le relais. C’est ce qu’on appelle la régénération naturelle.

L’amendement CE135 vise donc à interdire, dans les bois et forêts, les coupes rases ou coupes à blanc définies comme « l’abattage en un seul tenant de la totalité des arbres d’une parcelle, sur une surface de plus de 2 hectares, sauf en cas d’impasse sanitaire ».

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Un certain nombre d’hectares ayant malheureusement déjà été détruits par des incendies, la capacité de nos forêts à constituer des puits de carbone s’affaiblit. Or les éléments météorologiques que nous avons recueillis lors des auditions menées par notre mission d’information vont tous dans le même sens : l’été prochain sera dramatique, avec sans doute des périodes de vent très fort qui rendront la propagation des feux beaucoup plus intense.

Nous ne pouvons donc pas continuer, au cours de cette même période, à couper des arbres de nos forêts. J’appelle notamment votre attention sur l’importance croissante des coupes rases de feuillus, dans une optique de replantation – les opérateurs cherchent à bénéficier des aides attachées à la plantation d’un milliard d’arbres, dans le cadre du plan de relance, mais celles-ci ne sont pas suffisamment encadrées par des critères relatifs à la diversité des espèces plantées. Par ailleurs, ces coupes rases suscitent de nombreux conflits. Dans le cadre de la mission d’information, nous avons eu connaissance, avec Mme Panonacle, de coupes rases de plus de 100 hectares qui dénaturent complètement les paysages, dans le Massif central, sur des pentes impressionnantes et dans des zones humides. Tout cela est totalement contraire à la protection de la biodiversité.

M. Luc Lamirault, rapporteur. Les coupes rases ont été évoquées à plusieurs reprises dans le rapport d’information de Mme Panonacle. Bien que la mise en œuvre de cette méthode doive être surveillée, il ne me semble pas souhaitable de prévoir un encadrement qui viendrait la complexifier, car elle est parfois nécessaire dans certains domaines et certaines pratiques forestières. Avis défavorable.

M. Nicolas Pacquot (RE). Les coupes rases sont aussi un outil utilisé dans le cadre de la lutte contre les incendies. Ce fut notamment le cas pendant celui qui a ravagé
La Teste-de-Buch, en Gironde, l’été dernier, détruisant 14 000 hectares, soit l’équivalent de la ville de Paris. Là, c’est le feu qui a fait la plus belle coupe rase !

Il serait dangereux de supprimer cette possibilité dans le cadre d’une proposition de loi visant justement à lutter contre les incendies.

M. Stéphane Delautrette (SOC). Le mot « complexité » revient souvent dans les explications données par M. le rapporteur. Mais le plus complexe, c’est justement de devoir gérer les incendies qui se produisent et qui se répètent. Les mesures visant à prévenir ces phénomènes ne sont pas source de complexité mais visent au contraire à éviter de se retrouver dans des situations complexes.

La commission rejette successivement les amendements.

 

Amendement CE186 de Mme Catherine Couturier.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Nous souhaitons interdire le dessouchage, une pratique qui a malheureusement encore cours aujourd’hui. Pour savoir pourquoi, il suffit de regarder ce qui se passe, en cas de pluies violentes – lesquelles seront de plus en plus fréquentes – sur les sols ayant subi des coupes rases puis des dessouchages ! Par ailleurs, le retrait des souches ne favorise pas la biodiversité. Cet amendement reprend une des propositions du rapport de notre mission d’information.

M. Luc Lamirault, rapporteur. Je reconnais que le dessouchage n’est pas souhaitable, notamment à certains endroits où il convient d’empêcher l’érosion. Cependant, c’est une pratique très limitée en France : elle a principalement cours dans les Landes de Gascogne, où elle ne pose pas de difficultés au regard des caractéristiques du sol. Sur un tel sujet, nous avons besoin de règles définies au niveau régional et de décisions prises localement. Je ne suis pas favorable à une interdiction généralisée sur l’ensemble du territoire national.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Dans le cadre de la mission d’information, nous avons justement organisé un déplacement dans les Landes de Gascogne. Votre remarque ne correspond pas à ce que nous avons constaté. Les exploitants forestiers nous ont montré des zones qui ont subi l’incendie et où les coupes nécessaires ont été faites, puisque les arbres n’avaient pas repris au bout de quelques mois, mais où les souches n’ont justement pas été retirées.

Mme Sophie Panonacle, rapporteure. Nous observons aujourd’hui une évolution générale de la sylviculture, sur le temps long. La pratique des coupes rases sera de moins en moins employée, si ce n’est pour des raisons sanitaires ou tenant à la diversification des forêts – les sylviculteurs ont cet impératif en tête, de même que l’importance du développement de la futaie irrégulière. Tout un chacun est bien convaincu que le dessouchage préserve la biodiversité. En tout cas, je le répète, ces évolutions ne visent pas à réduire le risque incendie.

Les Landes de Gascogne se caractérisent par une monoculture : nous avons besoin de produire du bois, qui est un matériau renouvelable.

Nous devons d’abord protéger nos forêts du risque incendie ; dans un second temps, nous agirons encore pour les faire évoluer face au changement climatique.

La commission rejette l’amendement.

 

Amendement CE189 de Mme Catherine Couturier.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Nous demandons que le reboisement après incendie respecte une obligation de diversification minimale des essences. J’ai déjà décrit les conséquences des coupes rases suivies de replantations monospécifiques. Ces cultures stockent moins de CO2 et doivent être évitées.

Nous proposons donc que le reboisement après incendie respecte un seuil minimal de diversification de 30 %, avec au moins deux essences en dessous de 4 hectares et au moins trois essences au-delà de cette surface.

M. Luc Lamirault, rapporteur. Nous convenons tous de l’importance de la diversification. Ces mesures relèvent toutefois du domaine réglementaire. En outre, cet enjeu est déjà pris en compte dans le cadre des aides publiques au renouvellement forestier. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

 

Article 15 bis : Prise en compte des enjeux de défense des forêts contre les incendies au sein de certains documents de gestion durable de la forêt

 

Amendement CE193 de M. Florian Chauche.

Mme Catherine Couturier (LFI-NUPES). Nous proposons de compléter l’article 15 bis en prévoyant que les règlements types de gestion et les codes de bonnes pratiques sylvicoles intègrent « des mesures permettant la diversification des essences, la préservation du capital sol et la préservation des services écosystémiques, dont eau et biodiversité ».

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette l’amendement.

 

Elle adopte l’article 15 bis non modifié.