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I. LA MISSION PLAN DE RELANCE CONSTITUE UNE BRIQUE ESSENTIELLE DU DISPOSITIF DE RELANCE DE LA FRANCE MAIS EST SOUMISE À LA SANCTION DE L’UNION EUROPÉENNE

A. La mission plan de relance au sein du dispositif de relance

Le plan France Relance était doté d’une enveloppe totale de 100 milliards d’euros. À ce jour, on constate une consommation de plus de 96 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 72 milliards d’euros en crédits de paiement. Sur ce total, la mission Plan de relance représente 41 milliards d’euros, soit 41 % du total, et constitue donc un élément essentiel de la politique de relance, dont les différents montants et composantes sont détaillés dans le tableau ci-dessous.

Source : Réponse au questionnaire budgétaire.

À la mi-2023, 39 milliards d’euros ont été engagés, et 29,2 milliards d’euros de crédits de paiement ont été décaissés. Le tableau ci-dessus indique qu’il reste 2,3 milliards d’autorisations d’engagement non consommées mais, dans les faits, cette somme est bien moindre. En effet, l’enveloppe dite « actualisée » figurant dans le tableau correspond aux crédits ouverts sur la mission Plan de relance, indépendamment des circuits de gestion (imputation directe sur la mission ou transferts en gestion), tandis que les engagements cumulés correspondent aux données enregistrées dans les systèmes d’information. Le Plan de Relance étant désormais engagé à 99 %, le pilotage des autorisations d’engagement résiduelles répond à un double objectif d’apurement en cours de gestion 2023 et de stricte limitation des reports sortants, l’objectif étant une absence de tout nouvel engagement en 2024.

La mission Plan de relance comprend désormais uniquement des crédits de paiement. 12,1 milliards d’euros de crédits de paiement restent à décaisser à ce jour. Les ouvertures de crédits demandées s’élèveront à 0,66 milliard pour 2025 et à 0,63 milliard pour 2026. Aucune autorisation d’engagement nouvelle n’étant prévue à partir de 2024, ces crédits ont vocation à couvrir les restes à payer sur les engagements réalisés jusqu’à fin 2023, pour solde de tout compte. ([1])

Les crédits de paiement baissent en 2024 de près de 68 % : ils passent entre la loi de finances initiale pour 2023 et le projet de loi de finances pour 2024 de 4,4 milliards d’euros à 1,4 milliard d’euros ([2]). En effet, la plupart des crédits de paiement ont déjà été décaissés et les ouvertures de crédits de paiement en 2024 ne concernent plus que la moitié des dispositifs qui figuraient initialement dans la mission. Les dépenses financées sont des dépenses de fonctionnement, d’investissement ou encore d’intervention mais non des dépenses de personnel.

Évolution des crÉdits de la mission Plan de relance

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2023	PLF 2024	Évolution 2023-2024	LFI 2023	PLF 2024	Évolution 2023-2024
362 - Écologie	0	0	/	3 556,4	1 169,08	– 67,13 %
363 - Compétitivité	0	0	/	380,41	65,99	– 82,65 %
364- Cohésion	0	0	/	460,69	178, 9	– 61,17 %
Total	0	0		4 397,48	1 413,96	– 67,85 %

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2024.

Il convient de remarquer qu’un certain nombre de dispositifs financés par la mission Plan de relance préexistaient à celle-ci et ont bénéficié ponctuellement d’une nouvelle enveloppe de crédits fermée et temporaire. Ces dispositifs ont vocation à retrouver leur vecteur de financement classique, après extinction de la mission, ainsi que leur calibrage initial.

En revanche, certains dispositifs créés spécifiquement dans le cadre du plan de relance (ou amplifiés au moment de la relance) font l’objet d’une prolongation dans un autre cadre, une fois consommés les crédits du plan de relance qui leur étaient alloués. La prolongation s’effectue alors, soit dans la cadre des missions « classiques », soit dans le cadre de la mission Investir pour la France de 2030, Ainsi, les mesures en faveur de la décarbonation de l’industrie et du Plan protéines végétales ont été pérennisées dans le cadre de cette mission. L’élargissement de MaPrimeRénov’ est quant à lui désormais porté par la mission Écologie, développement et mobilités durables tandis que la prime à l’apprentissage est portée par la mission Travail et emploi ([3]).

B. la soumission aux contraintes de l’Union européenne

Pour faire face aux conséquences économiques de la crise de la Covid‑19, des mesures économiques ont été prises par l’Union européenne. Instrument principal du plan de relance européen « Next Generation EU » acté lors du Conseil européen des 17‑21 juillet 2020, la Facilité pour la Reprise et la Résilience (FRR), est un dispositif de soutien aux investissements publics doté de 672,5 milliards d’euros. Il comprend deux composantes : 312,5 milliards d’euros de subventions et 360 milliards d’euros de prêts aux États membres. Financés par endettement commun, les fonds de la FRR ont vocation à soutenir une partie des investissements et réformes structurelles engagées par les États membres en réponse aux conséquences économiques et sociales de la crise sanitaire. Ces mesures sont détaillées par chaque État membre dans un Plan National de Relance et de Résilience (PNRR) présentant des investissements et des réformes.

La France n’a pas utilisé l’instrument du prêt mais a par contre eu recours à celui de la subvention. Sur les 100 milliards du plan de relance qu’elle a lancé, elle a choisi de se tourner vers le plan de relance européen pour le financement d’un peu plus de quarante milliards d’euros.

Le PNRR français a été soumis à la Commission européenne le 28 avril 2021. Il reprend des mesures issues du plan France Relance. Les investissements du PNRR français répondent aux critères d’éligibilité fixés par la FRR. Le PNRR comprend ainsi 50 % d’investissements en faveur de la transition climatique et 25 % d’investissements en faveur de la transition numérique. Par ailleurs, il prévoit qu’aucune mesure du plan ne causera de préjudice important à l’environnement. Le versement des fonds au titre de la FRR est conditionné à l’atteinte de 175 cibles et jalons. Ceux-ci couvrent les neuf composantes du PNRR, et s’étalent sur toute la durée de mise en œuvre de la FRR (jusqu’en 2026). Les cibles désignent des objectifs quantitatifs (par exemple, « nombre de dossiers MaPrimeRénov’ validés ») et les jalons fournissent des objectifs qualitatifs (comme « l’entrée en vigueur de plusieurs mesures de la réforme de l’assurance‑chômage »). Pour amplifier l’efficacité de ces investissements, le PNRR présente des réformes qui doivent renforcer le potentiel de croissance et permettre de rebondir au sortir de la crise sanitaire et économique, telles que la loi n° 2021‑1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ou encore la loi n° 2020‑1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique (loi « ASAP »).

À ce jour, la France a reçu 12,5 milliards d’euros de subventions au titre de la FRR. 5,1 milliards d’euros ont été versés le 18 août 2021 à la suite de l’adoption du plan de relance et de résilience et 4 milliards d’euros ont été versés le 4 mars 2022.

Le 20 avril 2023, la France a présenté un plan de relance et de résilience mis à jour afin d’y ajouter un chapitre « REPowerEU ». Le plan REPowerEU a été lancé en mai 2022 par la Commission pour permettre à l’Union européenne de faire face aux difficultés et aux perturbations du marché mondial de l’énergie provoquées par l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Il doit aider les pays de l’Union européenne à économiser de l’énergie, à produire de l’énergie propre, et à diversifier leurs approvisionnements énergétiques. Le PNRR de la France intégrant un chapitre REPowerEU a été adopté lors du Conseil ECOFIN du 14 juillet 2023.

À la suite de l’adoption du PNRR mis à jour, la France a présenté le 31 juillet 2023 une nouvelle demande de paiement d’un montant de 10,3 milliards d’euros (hors enveloppe additionnelle RepowerEU). Le dépôt de la demande de paiement a ouvert une période d’évaluation de l’atteinte des cibles et jalons par la Commission européenne.

Ainsi, la France est dans une situation où elle a déjà décaissé 100 milliards d’euros pour la relance et où elle attend le remboursement de plus de 30 milliards d’euros de la part de l’Union européenne. Or les réformes structurelles qu’elle s’est engagée à faire pour bénéficier de ce remboursement sont loin de faire toutes consensus parmi nos concitoyens. En effet, si l’adoption de la loi ASAP semble apporter des simplifications de bon sens dans la vie des entreprises, il n’en va pas de même de toutes les réformes.

Le Gouvernement a présenté l’adoption de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 comme une condition du déblocage de la nouvelle tranche des fonds européens demandée fin juillet 2023. Il a même été affirmé que cette adoption conditionnait le déblocage d’une troisième tranche début 2024, qui représenterait 7,5 milliards d’euros. Ainsi, près de 18 milliards d’euros de remboursement de sommes déjà engagées par la France étaient menacés selon le gouvernement.

Or si cette loi de programmation des finances publiques figure bien dans les cibles et jalons inclus par la France dans le Plan National de Relance et de Résilience présenté à la Commission européenne, le cadre posé par la Commission européenne n’a pas vocation à bloquer la totalité des versements prévus pour un État : en effet, il ne peut s’agir que de suspensions partielles, comme l’a expliqué le Secrétariat général aux Affaires Européennes au rapporteur spécial. Ainsi une cible ou un jalon qualitatif implique une marge d’appréciation de la Commission européenne et représente environ 222 millions d’euros de crédits européens, auxquels s’applique un coefficient de 0,5 à 5 selon l’importance de la cible ou du jalon. Nous sommes donc loin des 18 milliards d’euros menacés !

De ce fait, la représentation nationale subit une forme de « chantage » à la subvention européenne que le rapporteur spécial entend dénoncer. Les choix futurs des législateurs ne doivent pas être entravés par des accords avec l’Union européenne sur lesquels la représentation nationale n’a pas de prise.

II. LE PROGRAMME 362 « ÉCOLOGIE » BÉNÉFICIE DE LA MAJORITÉ DES CRÉDITS DE PAIEMENT

Le programme Écologie contribue à la transition de l’économie, par le soutien à une croissance qui économise nos ressources naturelles, qui émet moins de CO2 et qui protège la biodiversité. Au 13 août 2023, 13,3 milliards d’euros avaient été engagés et 10 milliards d’euros de crédits de paiement avaient été décaissés ([4]). En 2024, ce programme ne représente plus que 1,2 milliard d’euros de crédits de paiement.

Ce programme représente près de 83 % des crédits de paiement de la mission pour 2024. Il s’agit essentiellement de dépenses d’intervention (795,2 millions d’euros) et d’investissement (271 millions d’euros). Seules certaines actions bénéficient encore de crédits de paiement conséquents.

A. la RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE des bâtiments est la principale bénéficiaire des crédits ouverts en 2024

La rénovation énergétique des bâtiments bénéficie des financements provenant de l’action 1 et de l’action 9, pour un total de 748 millions d’euros, soit près de 64 % du programme.

L’action 1 « rénovation énergétique » représente 682,6 millions d’euros soit 58 % des crédits de paiement du programme.

Elle finance principalement l’investissement en faveur de la rénovation énergétique des bâtiments publics. 373,9 millions d’euros de crédits de paiement sont consacrés à la rénovation énergétique des bâtiments de l’État et des opérateurs et 296 millions d’euros à celle des bâtiments des collectivités territoriales.

Certains dispositifs, initialement inscrits dans l’action 1 ne bénéficient plus de financements. C’est notamment le cas du soutien au dispositif MaPrimeRénov’Copro, porté par l’Agence nationale de l’habitat pour encourager la rénovation énergétique des copropriétés, ou encore du financement d’actions de communication autour des métiers de la rénovation.

Le financement d’autres dispositifs, dont la mise en œuvre est pratiquement aboutie, passera par le report de crédits non consommés en 2023 sur 2024. C’est le cas des dispositifs d’accompagnement des entreprises engagées pour la transition écologique, pour lesquels la plupart des dossiers sont clos ou en cours de clôture ([5]). Il en va de même pour les aides à la rénovation énergétique et à la réhabilitation lourde des logements sociaux lancées en 2021 ([6]).

Les financements de l’action 1 sont complétés par ceux de l’action 9 « Dotation régionale d’investissement », qui représentent 65,5 millions d’euros, soit 6 % du programme.

La dotation régionale d’investissement du plan de relance aide les régions à engager un plan massif de rénovation énergétique de leurs bâtiments. Elle s’inscrit dans le cadre de l’Accord de méthode signé entre l’État et les régions le 30 juillet 2020, dans lequel l’État et les régions se sont engagés à soutenir une politique d’investissement volontariste en faveur de la transition écologique.

Le rapporteur spécial tient à insister sur l’importance de la poursuite des décaissements des crédits de paiement et de la politique de rénovation énergétique des bâtiments publics dans la période actuelle, fortement marquée par les difficultés du secteur du bâtiment. La réorientation vers le marché de la rénovation énergétique grâce à la commande publique peut permettre de soutenir l’emploi français et les entreprises françaises, de défendre des activités non délocalisables qui sont présentes partout sur le territoire.

B. le soutien À la dÉcarbonation des mobilitÉs vertes
représente plus de 20 % des crédits du programme

L’action 6 est dotée de 246,7 millions d’euros de crédits de paiement, soit 21 % des crédits du programme.

Ces 246 millions d’euros sont consacrés à l’amélioration des mobilités du quotidien et permettent le développement des transports en commun dans les zones urbaines les plus denses.

Les territoires ruraux ne sont pas oubliés car l’action 7 contribue aussi à soutenir la régénération des petites lignes, à relancer l’offre des trains de nuit et à développer des infrastructures multimodales de fret ferroviaire. Ces mesures vont bénéficier en 2024 de 98,4 milliards d’euros de crédits de paiement issus d’un report des crédits de 2023 sur 2024. Le rapporteur spécial tient à souligner l’importance des petites lignes pour le désenclavement des territoires ruraux et insiste sur le fait que le renforcement de l’offre de mobilité doit concerner non seulement les métropoles mais aussi les villes moyennes et les territoires hyper-ruraux.

C. quatre actions représentent une trÈs faible part des crédits du programme

Quatre actions représentent entre 3 % et 6 % des crédits du programme chacune.

L’action 2 « Biodiversité, lutte contre l’artificialisation » représente 29,3 millions d’euros, soit 3 % des crédits du programme.

Un des axes de l’action 2 est le financement d’actions de recyclage des friches, qui est sous la responsabilité de l’ADEME. Il contribue notamment à la dépollution de sites industriels ou miniers pour favoriser leur réutilisation et lutter contre l’artificialisation des sols. 79 projets ont été financés, qui représentent 272 hectares de friches. 33 millions d’euros sont nécessaires en 2024 mais une partie sera financée par des reports de crédits de 2023 sur 2024.

Un autre axe de l’action 2 est la restauration de la biodiversité sur les territoires. La prévision de dépense pour 2024 s’élève à 42,1 millions d’euros de crédits de paiement qui seront financés par les reports de 2023 sur 2024. Ces crédits visent notamment à restaurer les continuités écologiques (par des travaux sur les sentiers par exemple ou la construction de passes à poissons) ou à soutenir les aires protégées (avec notamment la réhabilitation des points d’accueil du public).

Enfin, l’action 2 vise à moderniser les réseaux d’eau et les stations d’assainissement. En particulier 25,1 millions d’euros de crédits de paiement devraient faire l’objet d’un report de 2023 sur 2024 pour financer la modernisation des réseaux d’adduction d’eau potable, la mise aux normes des stations de traitement des eaux usées ou encore la rénovation des réseaux d’assainissement.

L’action 5 « Transition agricole » bénéficie de 42,4 millions d’euros, soit 4 % des crédits du programme. Elle vise à consolider et à renforcer l’indépendance et la souveraineté alimentaire françaises, à accélérer la transition agro‑écologique et à accompagner l’adaptation de l’agriculture et de la forêt françaises aux conséquences du changement climatique.

La plus grande partie des crédits de paiement ouverts en 2024 ira à des actions en faveur de la forêt. 24,5 millions d’euros seront consacrés notamment à des opérations d’amélioration de parcelles pauvres ou vulnérables et de reconstitution des forêts dépérissantes et endommagées par les récentes attaques d’insectes, les maladies ou les incendies. De plus, 18 millions d’euros de crédits de paiement sont ouverts pour l’aide aux filières animales, et notamment la modernisation des abattoirs. Ils sont complétés par des reports de crédits de 2023 sur 2024, à hauteur de 22,5 millions d’euros pour la modernisation des abattoirs.

Il convient de remarquer qu’une grande partie des dispositifs financés par l’action 5 sont couverts par des reports de crédits de 2023 sur 2024. C’est notamment le cas du financement :

– des campagnes de communication « Entrepreneurs du vivant » et « L’enseignement agricole #C’estFaitPourMoi » ;

– des aides apportées aux entreprises pour s’engager dans la transition agroécologique (par exemple par la réalisation d’un diagnostic et d’un bilan carbone pour les agriculteurs qui s’installent) ;

– du plan Protéines végétales qui doit permettre de réduire la dépendance des agriculteurs français aux importations de matières premières pour l’alimentation animale ;

– des aides au renouvellement et au développement des agro-équipements.

L’action 6 « Mer » est dotée de 35,3 millions d’euros de crédits de paiement, soit 3 % des crédits du programme. Elle vise désormais principalement à soutenir le développement d’infrastructures de report modal, l’électrification des quais et la création de points d’avitaillement en gaz naturel liquéfié et en hydrogène dans les ports, mesures indispensables pour améliorer la qualité environnementale de l’offre de service des ports français et donc renforcer leur compétitivité économique.

L’action 8 « Énergies et technologies vertes » est dotée de 67,2 millions d’euros, soit 6 % des crédits du programme. Ces crédits sont destinés au plan de soutien aéronautique et automobile. Celui-ci met en œuvre la feuille de route que l’État a définie lors de la préparation du volet recherche et développement du Plan de soutien aéronautique, annoncé le 9 juin 2020. Il vise en particulier à accélérer les travaux permettant la mise en service d’un avion moyen-courrier décarboné par une maturation très accélérée des technologies et leur intégration au moyen de démonstrateurs. Il a aussi pour objectif de préparer, sur les autres segments de l’aviation civile, de nouveaux aéronefs comme des hélicoptères légers ambitieux sur le plan environnemental. (L’action 8 supporte aussi des dispositifs qui sont financés par des reports de crédits 2023 sur 2024 comme les aides à l’usage de l’hydrogène décarboné pour l’industrie et la mobilité – qui représente 21,5 millions d’euros).

D. deux actions ne bÉnÉficient plus de l’ouverture de crÉdits de paiement en 2024

Deux actions ne bénéficient plus de l’ouverture de crédits de paiement en 2024 et la poursuite des mesures qu’elles portent est financée par le report de crédits de 2023 sur 2024.

C’est le cas de l’action 3 « Décarbonation de l’industrie », qui vise à soutenir les investissements dans des procédés de fabrication moins émetteurs de gaz à effet de serre et à soutenir des projets d’installation de chaudières biomasse.

C’est aussi le cas de l’action 4 « Économie circulaire et circuits courts », qui vise à renforcer les moyens mis en œuvre dans le cadre du fonds « économie circulaire et déchets » de l’ADEME pour :

– réduire la production de déchets et la mise en enfouissement ;

– augmenter la performance environnementale des produits ;

– limiter le gaspillage des ressources et accompagner la réduction de l’utilisation du plastique (notamment à usage unique) ;

– favoriser la régénération et l’incorporation de plastique recyclé ;

– accélérer le développement du réemploi.

III. LE PROGRAMME 363 « compÉtitivitÉ » représente moins de 5 % des crédits de la mission

Le programme Compétitivité doit soutenir la reconquête de la compétitivité et la résilience économique des entreprises, ce qui passe notamment par la restauration de leur capacité d’investissement et la relocalisation de la production industrielle dans les territoires. Au 13 août 2023, 6,4 milliards d’euros avaient été engagés et 5,3 milliards d’euros de crédits de paiement avaient été décaissés ([7]). En 2024, le programme ne comprend plus que 66 millions d’euros de crédits de paiement.

Le programme 363 représente moins de 5 % des crédits de paiement de la mission.

41,5 % des crédits du programme, soit 27,4 millions d’euros, sont consacrés à l’action 2 « souveraineté technologique et résilience ». Ils visent à favoriser la sécurisation des approvisionnements critiques et à soutenir les projets industriels dans les territoires.

Le soutien aux entreprises passe aussi par l’action 3 « Plan de soutien à l’export », qui représente 8 millions d’euros en 2024. Après la mise en place en avril 2020 d’un plan d’urgence de soutien aux entreprises exportatrices, les crédits ouverts entre 2021 et 2023 ont participé au repositionnement des petites et moyennes entreprises et les entreprises françaises de taille intermédiaire à l’export dans un contexte de reprise de l’activité sur certains marchés internationaux, de concurrence étrangère accrue et de moindre appétit au risque des acteurs financiers privés. L’action 3 représente 12 % des crédits du programme.

L’action 4 « Mise à niveau numérique de l’État, des territoires et des entreprises – modernisation des administrations régaliennes » comprend 18,6 millions d’euros de crédits de paiement visant à la réalisation d’un système de facturation électronique inter‑entreprises et 2 millions d’euros destinés au renforcement de la protection de la Nation contre les cybermenaces. Elle représente 31 % des crédits du programme.

L’action 6 « Commandes militaires » représente 10 millions d’euros et 15 % des crédits du programme. Elle vise à financer le programme d’acquisition de dix hélicoptères H‑160 pour la gendarmerie nationale, qui est une des mesures phares du plan de soutien à la filière aéronautique et qui permet de moderniser l’équipement de la gendarmerie.

Enfin, le programme Compétitivité comprend une action, l’action 1, « Financement des entreprises », qui ne fait l’objet d’aucune ouverture de crédit car les dépenses pour 2024 seront financées par le report des crédits précédemment ouverts en lois de finances. Ces crédits permettront notamment aux très petites entreprises, aux petites et moyennes entreprises et aux entreprises de taille intermédiaire dont le bilan se dégrade de bénéficier d’un soutien en fonds propres.

Si le programme Compétitivité sert notamment à la sécurisation des approvisionnements critiques et au soutien des projets industriels dans les territoires, qui sont essentiels à la défense de notre souveraineté économique, il est regrettable que le plan de relance n’ait pas pu bénéficier davantage aux plus petites entreprises. Celles-ci ont eu des difficultés à répondre aux appels à projets, à concevoir leur dossier de candidature, et à le déposer dans des délais très courts.

IV. LE PROGRAMME 364 : cohÉsion

Le programme Cohésion vise à soutenir la cohésion sociale, l’emploi des jeunes et l’équité entre les territoires. Au 13 août 2023, 18,9 milliards d’euros avaient été engagés et 16,8 milliards d’euros de crédits de paiement avaient été décaissés ([8]). En 2024, le programme ne comprend plus que 178,9 millions d’euros de crédits de paiement. Le programme représente près de 13 % des crédits de paiement de la mission.

L’ensemble des crédits de paiement ouverts concerne l’action « cohésion territoriale », qui inclut notamment les garanties de recettes octroyées aux collectivités territoriales pour leur permettre de faire face aux impacts de la crise sanitaire, ainsi qu’un ensemble de dispositifs visant à soutenir l’activité dans les territoires et à renforcer leur résilience sur le long terme : développement du numérique, renforcement des infrastructures routières, rénovation des commerces de centre-ville, développement du tourisme durable,…

Près de 81 millions d’euros visent à soutenir des actions de développement local en garantissant notamment un déploiement rapide de la nouvelle génération des contrats de plan État‑régions (2021-2027) et des contrats de plan interrégionaux État‑régions et le financement du plan de transformation et d’investissement de la Corse.

48 millions d’euros viennent financer le Plan France très haut débit, qui doit permettre de généraliser la fibre optique à horizon 2025, initiative essentielle pour les territoires ruraux les plus isolés.

Enfin, 45 millions d’euros sont affectés à la modernisation du réseau routier national et à l’entretien des ouvrages d’art. Les crédits dédiés à la rénovation des ponts gérés par les collectivités territoriales ont permis de soutenir les plus petites collectivités dans le recensement, les diagnostics, les études et les expérimentations visant à réduire les coûts de surveillance et d’entretien.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 25 octobre 2024, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Plan de relance.

M. Frédéric Cabrolier, rapporteur spécial. Les crédits mobilisés dans le cadre de la mission budgétaire Plan de relance s’élèvent à 41 milliards d’euros, sur un total de 100 milliards d’euros consacrés à la relance à la suite de la crise du covid-19.

Les crédits rassemblés au sein de cette mission ont très rapidement été engagés dans leur intégralité. Ainsi, les montants inscrits dans le projet de loi de finances ne correspondent plus qu’à des crédits de paiement décaissés en fonction des besoins. Une très grande partie – près de 30 milliards d’euros à la mi-2023 – l’a déjà été. Il n’est donc pas surprenant que les montants alloués à la mission Plan de relance s’élèvent à seulement 1,4 milliard d’euros en 2024, ce qui représente une baisse de près de 68 % par rapport à 2023. Les ouvertures de crédits de paiement ne concernent plus que la moitié des dispositifs qui figuraient initialement dans la mission.

Le programme 362 Écologie concentre près de 83 % des crédits de paiement demandés. Ils serviront essentiellement à soutenir la rénovation énergétique des bâtiments publics, politique d’autant plus importante que le secteur du bâtiment est actuellement en difficulté. La réorientation vers le marché de la rénovation énergétique, grâce à la commande publique, peut permettre de soutenir l’emploi français et les entreprises françaises, au travers d’activités non délocalisables qui sont présentes partout sur le territoire, dans les zones urbaines comme dans les zones rurales.

Le programme 363 Compétitivité représente moins de 5 % des crédits de paiement de la mission. Il sert notamment à la sécurisation des approvisionnements critiques et au soutien à des projets industriels dans les territoires, qui sont essentiels pour la défense de notre souveraineté économique.

Le programme 364 Cohésion est doté de près de 13 % des crédits de la mission. Cette année, l’ensemble des crédits de paiement ouverts dans ce cadre concernent l’action Cohésion territoriale, qui inclut notamment les garanties de recettes octroyées aux collectivités territoriales pour leur permettre de faire face aux effets de la crise sanitaire. Je tiens à rappeler à cette occasion qu’il est indispensable de ne pas oublier les territoires ruraux, tant dans nos politiques économiques et financières que dans notre politique d’aménagement du territoire.

Je considère que les crédits de la mission Plan de relance ont été utiles parce qu’ils ont permis de défendre l’emploi français et les entreprises françaises, et d’apporter une aide aux territoires durant une période de la crise sanitaire. Toutefois, il est à craindre que la crise énergétique actuelle ne grève les bénéfices à moyen et à long termes du plan de relance. Je regrette, d’ailleurs, que les plus petites entreprises n’aient pas pu bénéficier davantage de ce plan : elles ont rencontré des difficultés pour répondre aux appels à projets, car elles ont eu du mal à concevoir les dossiers de candidature et à les déposer dans des délais qui étaient très courts.

Par ailleurs, je m’insurge contre la manière dont le remboursement d’une partie des crédits du plan de relance par l’Union européenne est instrumentalisé par le Gouvernement pour imposer à la représentation nationale des choix dont elle n’a pas discuté lors de l’élaboration du plan. Je rappelle, à cet égard, qu’une Facilité pour la reprise et la résilience a été mise sur pied à la suite de la crise de la Covid-19. Il était prévu dès le départ qu’elle aurait vocation à soutenir une partie des investissements et des réformes structurelles engagés par les États membres en réponse aux conséquences économiques et sociales de la crise sanitaire. Les mesures adoptées par chaque État membre ont été détaillées dans un Plan national de relance et de résilience. Sur les 100 milliards d’euros du plan de relance engagé par la France, le choix a été fait de se tourner vers la Facilité pour la reprise et la résilience afin d’assurer le financement d’un peu plus de 40 milliards. La France a ainsi soumis à la Commission européenne, en 2021, un Plan national de relance et de résilience qui comprenait une série de réformes structurelles. À ce jour, la France a reçu 12,5 milliards d’euros de subventions de l’Union européenne, alors qu’elle a déjà décaissé 100 milliards, et les réformes structurelles qu’elle s’est engagée à mener pour bénéficier de remboursements sont loin de faire l’objet d’un consensus.

Le Gouvernement a présenté l’adoption de la loi de programmation des finances publiques comme une condition du déblocage de la deuxième tranche de fonds européens, de 10,3 milliards d’euros, qui a été demandée fin juillet 2023, et de la troisième tranche, prévue pour début 2024, qui s’élève à 7,5 milliards. Près de 18 milliards d’euros de remboursement de sommes déjà engagées par la France seraient ainsi menacés, nous a-t-on dit. Or si l’adoption de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 figure parmi les cibles et les jalons inclus par la France dans le Plan national de relance et de résilience qu’elle a présenté à la Commission européenne, le cadre en vigueur ne permet pas de bloquer la totalité des versements prévus : les suspensions ne peuvent être que partielles, et une cible ou un jalon représente environ 222 millions d’euros de crédits européens, auxquels s’applique un coefficient de 0,5 à 5, selon l’importance de la cible ou du jalon. Nous sommes donc loin des 18 milliards qui seraient supprimés, comme le Secrétariat général des affaires européennes nous l’a expliqué.

La représentation nationale subit une sorte de chantage aux subventions européennes que je dénonce. Les choix futurs des législateurs ne doivent pas être entravés par des accords avec l’Union européenne. C’est pour cette raison que je donnerai un avis défavorable à l’adoption des crédits de la mission Plan de relance.

Article 35 et état B : Crédits du budget général

M. le président Éric Coquerel. Les crédits de la mission ne faisant l’objet d’aucun amendement, nous en venons aux explications de vote.

M. Xavier Roseren (RE). Nous avons désormais le recul nécessaire pour savoir que, sans le soutien massif et rapide du Gouvernement, les conséquences économiques et sociales de la crise de la Covid-19 auraient été terribles. Les aides qui ont été versées et le plan de relance, de 100 milliards d’euros, ont permis de redémarrer plus fort et plus vite. Les deux objectifs de court terme fixés par le plan de relance ont été atteints. D’abord, nous avons retrouvé avant l’été 2022 la situation économique antérieure à la crise et l’activité des PME, qui est repartie dès 2021, dépasse le niveau d’avant la crise – leur chiffre d’affaires a augmenté de 11 % en un an. Le second objectif, qui était de faire baisser le taux de chômage dès 2021, a aussi été atteint. En six ans, il est passé de 9 % à 7,3 %.

Concrètement, le plan de relance se traduit par plus de 6 000 projets de rénovation énergétique des bâtiments des collectivités territoriales, 640 000 dossiers de demande d’attribution de MaPrimeRénov’ validés en 2021 ou encore une réduction des émissions annuelles de l’industrie d’environ 4,3 millions de tonnes équivalent CO2.

Mme Véronique Louwagie (LR). Nous avons voté, dans le cadre des différents projets de lois de finances rectificatives, tout ce qui concernait le plan de relance, car cela correspondait à un besoin durant la crise sanitaire et la crise économique qui a suivi, se traduisant par énormément de perturbations, de suspensions ou d’arrêts d’activité, de bouleversements. Désormais, seuls des crédits de paiement sont prévus dans le cadre de la mission Plan de relance, car elle n’a pas vocation à perdurer. Nous nous abstiendrons, parce que si la mobilisation de ces moyens était souhaitable, la manière dont la France s’est engagée sur le plan européen et dont les décaissements ont été réalisés avant les encaissements nous laisse dubitatifs.

M. Pascal Lecamp (Dem). Désormais entré en phase finale de réalisation, le plan de relance a permis d’accompagner l’économie française dans la sortie de la crise de la Covid-19, et il a par nature une vocation temporaire. Les 100 milliards d’euros mobilisés dans ce cadre ont atteint leurs cibles : la majorité peut se féliciter d’avoir ainsi soutenu notre tissu économique.

Ce plan est cofinancé par l’Union européenne et mis en œuvre avec nos partenaires européens. C’est logique puisque nos entreprises ne s’arrêtent pas à nos frontières et c’est souhaitable parce que nos capacités à vingt-sept sont multipliées. D’ici à 2026, la France pourra recevoir jusqu’à 37 milliards d’euros dans le cadre de la Facilité européenne pour la reprise et la résilience, qui permettront de financer plus d’un tiers du plan de relance.

Le plan national de relance et de résilience que nous avons présenté à la Commission européenne comportait plusieurs jalons à atteindre pour obtenir le versement des crédits européens, dont l’adoption du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027. Or cela fait quatorze mois que le blocage systématique des oppositions nous empêche de respecter cette condition, ce qui remet en cause le prochain versement.

Le groupe Démocrate votera pour cette mission, comme il l’a fait pour le projet de loi de programmation des finances publiques.

M. Christophe Plassard (HOR). Face à la crise sanitaire puis économique, le Gouvernement s’est mobilisé en faveur d’une politique de relance coordonnée au niveau européen. Le plan France relance a permis à notre pays de retrouver au cours de l’année 2021 son niveau d’activité d’avant la crise sanitaire.

Soucieux d’engager la décarbonation de l’économie, le plan France relance consacre d’importants moyens à cette question, selon une approche transversale qui repose sur différents programmes.

Compte tenu de son déploiement rapide et limité dans le temps, la mission Plan de relance ne prévoit pour 2024 aucun engagement nouveau et un niveau d’ouverture de crédits de paiement relativement faible en comparaison des années passées, comme l’a rappelé le rapporteur spécial.

Les crédits pour 2024 permettront principalement de financer des décaissements associés aux dispositifs de rénovation énergétique ou de soutien à la mobilité du quotidien, aux actions de développement local, aux secteurs aéronautique et automobile, aux projets locaux du plan de très haut débit et à la relocalisation de projets industriels. Pour ces raisons, le groupe Horizons et apparentés votera les crédits de la mission Plan de relance.

M. Dominique Potier (SOC). Je répondrai simplement aux arguties du rapporteur spécial. L’histoire retiendra que la France et l’Europe ont fait face au triple défi de la crise de la Covid,-19 de la crise ukrainienne et de la crise économique qui a suivi. La réponse a été imparfaite, bien sûr, mais nous avons réagi d’une façon unie. C’est ce qui est important et la relance a été vitale pour notre économie et notre société. Nous nous abstiendrons néanmoins, car les règles de conditionnalité pour le versement des crédits de France 2030, qui ont été évoquées lors de l’examen de la mission précédente, n’ont pas été mises en œuvre. Pour ce qui est du partage de la valeur et de la capacité à engager une véritable transition écologique, on a manqué de discernement. Les commissions transpartisanes qui ont évalué le plan de relance il y a maintenant un an et demi l’avaient pointé, mais on n’en a tiré aucune leçon pour les aides publiques à venir, ce qui est vraiment dommage. Nous voulons le souligner par notre abstention.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). L’évolution des crédits de France relance suit l’extinction progressive de ce plan. Le programme Écologie va ainsi diminuer en 2024 de 67 % : ses moyens passeront de 3,6 milliards d’euros à 1,2 milliard. Cette diminution de 2,4 milliards est-elle bien prise en compte quand le Gouvernement annonce 7 milliards de plus pour l’écologie ?

Les financements attribués aux entreprises sont affectés d’une opacité certaine, dans le cadre de France relance comme dans celui de France 2030. Aucun recensement de l’ensemble des projets, qui permettrait de connaître leur descriptif, les entreprises bénéficiaires et les montants alloués, n’est disponible.

En matière de transition écologique, nous avons besoin non seulement d’innovation technologique mais aussi de sobriété. Or le Gouvernement mise beaucoup sur la décarbonation et très peu sur la réduction de la consommation d’énergie, notamment l’isolation des logements et la mobilité durable.

Le groupe Écologiste s’abstiendra.

M. Paul Molac (LIOT). Le plan de relance était une nécessité. On peut dire effectivement qu’il n’a pas été suffisamment bien ciblé – Charles de Courson l’a souligné un certain nombre de fois – et qu’il s’est accompagné d’effets d’aubaine, mais il a été rapide et massif, ce qui nous a évité une récession. C’est maintenant de crédits de paiement qu’il est question : les engagements ont déjà été pris. Nous ne voyons pas, pour notre part, comment nous pourrions nous opposer à ces crédits. J’ajoute que l’Europe est bonne fille : il faut simplement savoir lui parler.

La commission adopte les crédits de la mission Plan de relance non modifiés

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([1]) Source : Réponse au questionnaire budgétaire.

([2]) Source : projet annuel de performance pour 2024, p.13.

([3]) Source : Réponse au questionnaire budgétaire.

([4]) Source : Réponse au questionnaire budgétaire.

([5]) Source : projet annuel de performance pour 2024, p.35.

([6]) Source : projet annuel de performance pour 2024, p.36.

([7]) Source : Réponse au questionnaire budgétaire.

([8]) Source : Réponse au questionnaire budgétaire.