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N° 1928

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 novembre 2023.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES SUR LA PROPOSITION DE LOI
visant à remédier aux déséquilibres du marché locatif en zone tendue (n° 1176)

PAR M. Inaki Echaniz et Mme Annaïg Le Meur

Députés

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 Voir le numéro : 1176.


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SOMMAIRE

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Pages

Avant-Propos de M. Inaki Echaniz, rapporteur

avant-propos de MME annaÏg le meur, rapporteure

INTRODUCTION

I. La croissance excessive de l’immobilier touristique a eu des incidences nuisibles que n’ont pas permis d’enrayer les rÉgulations adoptÉes À ce jour

A. L’explosion de l’immobilier touristique a suscitÉ une attrition du logement disponible dans les zones tendues

1. L’essor incontestable de l’immobilier de tourisme depuis 2008, particulièrement prononcé dans les zones les plus tendues

a. Les locaux meublés peuvent avoir des effets bénéfiques ciblés

b. Une tension sociale alimentée par une guérilla juridique et contentieuse

2. L’avantage compétitif du local touristique par rapport au logement résulte en partie d’avantages réglementaires

a. L’avantage réglementaire

b. L’avantage fiscal

3. Une attrition résultante de l’offre de logement

4. L’attrition du logement a un impact récessif sur l’économie locale

B. un effort de rÉgulation concentrÉ dans certaines zones et aux effets largement insuffisants

1. Des outils ont été créés, à la main des territoires

a. La déclaration préalable en mairie

b. La réglementation du changement d’usage

c. Le régime de l’enregistrement

i. La déclaration préalable soumise à enregistrement

ii. La faculté des communes de demander des informations aux plateformes

iii. La création de l’interface « API meublés »

iv. La réglementation européenne en cours d’élaboration

v. Les dispositions du projet de loi SREN en cours de navette

d. Le plafonnement du nombre de nuitées en résidence principale

2. Les outils déployés présentent des faiblesses, qui empêchent leur plein effet

3. Les résultats, insuffisants, justifient un nouvel effort législatif

4. De nouveaux outils sont possibles

a. La généralisation de l’enregistrement

b. La mise en place de quotas

c. La mobilisation d’une servitude d’urbanisme

d. Le rééquilibrage ou l’inversion des dispositions fiscales

II. Les dispositions du texte

COMMENTAIRES Des ARTICLES

Article 1er A (nouveau) (article L. 324-1-1 du code du tourisme)  Généralisation du numéro de déclaration des meublés de tourisme

Article 1er (articles L. 631-10 [nouveau] et L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation)  Application des obligations de diagnostic de performance énergétique et de décence énergétique aux locaux meublés de tourisme

Article 1er bis (nouveau) (article L. 324-1-1 du code du tourisme)  Faculté de la commune d’abaisser le plafond annuel de jours de mise en location des résidences principales et amendes en cas de fausses déclarations

Article 2 (articles L. 631-7, L. 631-7-1 A, L. 631-9, L. 651-2 et L. 651-2-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation ; articles L. 151-14-1 [nouveau], L. 153-31, L. 153-45 et L. 4814 [nouveau] du code de l’urbanisme ; article 7 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ; article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales) Extension du champ d’application du régime de changement d’usage et création de servitudes d’usage d’habitation dans les programmes de logement

Article 3 (articles 50-0 et 151-0 du code général des impôts) Modifications de la fiscalité des locaux meublés de tourisme

Article 4 (nouveau) (article 151 septies du code général des impôts)  Suppression de la double déduction des amortissements dans l’imposition des revenus de la location des meublés

Article 5 (nouveau) (article 9-2 [nouveau] de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965)  Information obligatoire du syndic de copropriété en cas d’autorisation de changement d’usage d’un des lots et point d’ordre du jour

Titre

EXAMEN EN COMMISSION

1. Réunion du mardi 28 novembre 2023 à 16 heures 30

2. Réunion du mardi 28 novembre 2023 à 21 heures 30

Liste des personnes auditionnÉes À Paris

Liste des personnes auditionnÉes À ajaccio

 


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   Avant-Propos
de M. Inaki Echaniz, rapporteur

Le logement, à bien des égards, est devenu un outil d’optimisation fiscale et de rendement permettant une exonération exagérée de l’impôt.

Dans les zones les plus tendues, de nombreux travailleurs ne peuvent plus vivre sur le lieu de leur travail, et des entreprises déménagent par manque de logements pour leurs salariés. Des soignants, des employés territoriaux sont contraints de dormir dans leurs voitures ou au camping en été tandis que l’appartement qu’ils louaient se retrouve au même moment sur un site de location de vacances.

Des locataires, en règle, sont exclus de leurs logements pour que ces derniers soient transformés en meublés de tourisme. Des familles ne sont plus en capacité de vivre dans le lieu où ils ont grandi car la spéculation immobilière a fait exploser les prix et transforme nos villes et villages en résidences de vacances.

Dans des villes universitaires, le manque de logements pour les étudiants est inversement proportionnel à l’augmentation du nombre de meublés de tourisme et 12 % de ces jeunes abandonnent leurs études sans solutions de locations.

Les appels à l’aide des élus locaux se multiplient face au nombre croissant de sollicitations qu’ils reçoivent concernant l’accès au logement. Or, force est de constater que l’État encourage ce déséquilibre délétère, et ainsi la crise du logement, par des avantages fiscaux injustifiés et une absence de réglementation efficace.

Par le biais de cette proposition de loi transpartisane, nous avons tenté d’apporter une réponse à ces problématiques. Du Sud-Ouest à la Bretagne, du littoral à la montagne, des villes aux villages, ce texte porte un objectif commun : encadrer les meublés de tourisme et favoriser le logement permanent. C’est un enjeu de justice sociale, de justice fiscale et de cohésion des territoires.

Car ce phénomène ne touche pas seulement Biarritz ou Saint Malo, Marseille ou Paris mais se propage partout, jusqu’à Bourges, Orléans ou Caen, ce type d’opération est très lucratif. Durant nos auditions, nous avons entendu le cri d’alarme de nombreux élus locaux, de toute tendances politiques et de tous les territoires. Nous devons agir.

Au lendemain du congrès des maires, ce texte entend leur permettre de pouvoir mettre en œuvre une politique du logement juste et équilibrée, au plus près des besoins de leur population et de leur territoire.

Si louer un meublé de tourisme permet un complément de revenu pour certains, il participe surtout à l’augmentation du prix des loyers, l’impossibilité d’acheter pour les ménages de classes moyennes, l’accroissement du mallogement et la précarisation des plus fragiles. En somme, le régime actuel crée beaucoup de perdants et chacun peut comprendre qu’avec un plafond d’abattement fiscal allant jusqu’à 77 700 euros, nous nous trouvons assez loin d’un simple complément de revenus.

Par ailleurs, n’oublions pas que la location longue durée permet, elle aussi, un complément de revenu, et possède des garanties mises en place par le législateur, comme le service gratuit contre les loyers impayés, dit « Visale ».

Cette proposition de loi n’a pas pour visée d’interdire les locations de type « Airbnb », ou de mettre en œuvre une règlementation drastique comme dans certains pays pourtant très libéraux comme récemment à New York, par exemple, mais bien de trouver l’équilibre entre « activité touristique saisonnière » et « vie du territoire le reste de l’année ».

N’oublions pas que le caractère culturel exceptionnel de nos territoires est le fruit de plusieurs générations d’hommes et de femmes qui l’ont façonné et valorisé. Voir les habitants d’une commune s’en aller, c’est voir disparaitre une partie de sa mémoire vivante et de son identité. C’est aussi ces mêmes habitants permanents qui permettent la présence de services publics ou de commerces de proximité aujourd’hui menacés.

Dans certains quartiers, nous constatons pourtant leur évincement par la montée des prix mais aussi par le développement de pratiques illégales. En effet, l’intérêt économique des meublés de tourisme est un terreau qui insécurise gravement les locataires : baux mobilité abusifs visant à générer un double revenu issu de la location saisonnière et longue durée, faux congés pour vente ou pour reprise. À titre d’exemple, 302 procédures pour congés ont été comptabilisées au tribunal de Bayonne, c’est plus qu’à Marseille, Lyon, Toulouse, Nice et Nantes réunis.

Sur une thématique si importante que celle de l’habitat, il est indispensable que des mesures préventives priment sur des mesures curatives. Le logement n’est pas une marchandise comme une autre et ne doit pas être traité comme tel.

C’est avec cette conviction que j’avais porté dès le mois de février, avec mon groupe, une proposition de loi en ce sens. Je me réjouis aujourd’hui que nous puissions travailler ensemble avec ma corapporteure Annaïg Le Meur autour d’un texte commun qui, même s’il ne peut résoudre à lui seul l’ampleur de la crise en cours, est une première initiative pour permettre concrètement et rapidement aux français de se loger.

 


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   avant-propos
de MME annaÏg le meur, rapporteure

Notre pays connaît actuellement une crise du logement sans précédent.

Pour nos concitoyens, la croissance exponentielle du nombre de meublés de tourisme et du poids des plateformes numériques en est probablement le symptôme le plus visible. En quelques années, près d’un million de meublés de tourisme se sont substitués à des logements « classiques » destinés à l’habitat permanant.

Cette réalité n’épargne aucun territoire. Nous la constatons quotidiennement en tant qu’élus. Les zones périphériques, périurbaines et rurales sont désormais autant concernées par ce phénomène que les métropoles, les zones touristiques, littorales, insulaires et de montagne.

Les études et les rapports qui s’accumulent, y compris provenant de la part d’organes gouvernementaux, attestent et étayent ce phénomène d’attrition du logement. J’ai moi-même eu l’occasion de travailler sous cette législature sur deux rapports, dont l’un sur les moyens de faire baisser les prix du logement en zones tendues (hors Île-de-France), qui confirment ce phénomène.

Les 800 000 meublés de tourisme sur le territoire constituent une réserve locative indéniable et se concentrent particulièrement dans les zones qui connaissent des tensions locatives à l’année. En outre, elles créent une tension supplémentaire, qui nuit aux capacités de recrutement de nos entreprises et donc à la dynamique de réindustrialisation en cours.

L’objectif de de ce texte n’est pas d’interdire l’usage des plateformes ni des meublés de tourisme. Nous avons besoin d’avoir une offre de tourisme adaptée et attractive sur l’ensemble de notre territoire, mais celle-ci ne doit pas se faire au détriment d’une offre de location à l’année. Dans ma circonscription, des villages entiers se vident sous le poids des meublés de tourisme et se transforment en villages vacances. Ce n’est pas ma conception du vivre-ensemble.

Les locations de courte durée ont permis de renforcer une offre touristique parfois insuffisante ou inexistante, et continuerons de le faire là où nous en avons le plus besoin. Cependant, la proportion des meublés de tourisme est telle dans certains territoires qu’elle déséquilibre en profondeur nos villes, assèche considérablement l’offre locative résidentielle et modifie durablement les équilibres économiques et sociaux de nos cœurs de villes. Tout est une question d’équilibre.

Les locations de courte durée ne sont pas soumises aux mêmes réglementations environnementales, énergétiques et de sécurité que les locations de longue durée, ce qui engendre un effet d’éviction qu’il convient de corriger d’urgence avant qu’il ne soit trop tard. Les règles doivent être les mêmes pour tous.

Avec ce texte, nous proposons plusieurs dispositions dans une optique de décentralisation concrète : la majorité des instruments proposés reposent sur une mise en œuvre à la main des élus locaux, qui sont les mieux placés pour connaître les difficultés de logement propres à leurs territoires. C’est notamment le sens de la « boîte à outils » que nous mettons à disposition dans l’article 2 avec différents dispositifs renforcés pour agir au plus près du terrain.

Je me réjouis que ces dispositions aient été nettement musclées et enrichies lors de l’examen du texte par la commission des affaires économiques.

Au-delà de ces aspects, ce texte traite également de la fiscalité spécifique des meublés de tourisme, dont les dispositions ont pendant trop longtemps laissé survivre des abattements avantageux qui s’ajoutent au profil de rentabilité déjà élevé du marché touristique.

C’est pourquoi nous proposons de rééquilibrer la fiscalité de location touristique pour aboutir à une solution de compromis et d’équilibre budgétaire. La mission sur la refonte de la fiscalité locative que la Première ministre m’a confiée, avec ma collègue Marina Ferrari, « pour favoriser les locations de longue durée », rendra ses conclusions au cours de la navette parlementaire et permettra, si besoin, d’affiner la proposition retenue en proposant éventuellement un dispositif complémentaire pour favoriser la location de longue durée.

Car je ne sais pas expliquer à nos concitoyens, aux travailleurs et aux étudiants, que nous continuons à encourager les locations de courte durée alors qu’ils n’arrivent plus à se loger.

Je ne sais pas non plus expliquer aux entreprises, dont plus d’un quart rencontrent des difficultés de recrutement liées au manque de logement, que nous préférons favoriser l’économie saisonnière à l’économie productive, au risque de sacrifier l’élan de réindustrialisation voulu par notre majorité.

Enfin, je ne sais pas expliquer aux élus locaux qui nous alertent depuis des mois, voire des années, que nous ne sommes pas en capacité de mobiliser, au niveau national, le levier fiscal pour répondre à leurs attentes.

Je sais en revanche expliquer au Gouvernement, à mes collègues et à nos concitoyens, que le temps est enfin venu de rééquilibrer le marché locatif en faveur de la longue durée.

 


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   INTRODUCTION

I.   La croissance excessive de l’immobilier touristique a eu des incidences nuisibles que n’ont pas permis d’enrayer les rÉgulations adoptÉes À ce jour

Face aux carences en logement suscitées notamment par l’essor de la transformation d’une partie du parc en biens à vocation touristique, l’État et les collectivités les plus affectées ont pris des mesures de régulation qui n’ont toutefois pas permis d’inverser les tendances constatées.

A.   L’explosion de l’immobilier touristique a suscitÉ une attrition du logement disponible dans les zones tendues

Le pays se trouve actuellement dans une situation critique en matière de logement, avec un problème récurrent de carence de l’offre face à une demande dynamique, qui résulte notamment du développement de l’immobilier de tourisme, et pèse à son tour sur l’économie des territoires affectés.

1.   L’essor incontestable de l’immobilier de tourisme depuis 2008, particulièrement prononcé dans les zones les plus tendues

Apparu dans la deuxième moitié de la décennie 2000, le marché des hébergements saisonniers proposés par des particuliers via des plateformes n’a cessé de se développer et de se structurer, pour devenir un acteur incontournable du secteur de l’hébergement touristique. Actuellement, près de 20 % des nuitées saisonnières réalisées en France le sont dans un meublé de tourisme mis à la location par un particulier. L’évolution rapide de ces nouveaux modes d’hébergement peut s’expliquer, selon la direction générale des entreprises (DGE) dans une note sur ce sujet, par des changements dans les comportements touristiques et de nouvelles attentes des clients, en quête d’un voyage plus autonome et indépendant ([1]).

Les évolutions des technologies numériques dans les années 2000 ont permis la montée en puissance de nouveaux acteurs de l’offre saisonnière. Ces années ont vu naître une multitude de plateformes proposant aux particuliers et aux professionnels de réserver en ligne les différentes composantes de leur voyage, en particulier l’hébergement. Les plateformes de location saisonnière entre particuliers sont devenues des acteurs majeurs du marché français de la location saisonnière, désormais dominé par un petit nombre d’entreprises : Airbnb, Leboncoin, Booking, Tripadvisor et Expedia Group. Pour la plupart, ces plateformes étaient initialement ancrées dans l’ « économie collaborative », et certaines études parlent encore, de ce fait, du secteur collaboratif ou non marchand, par opposition au secteur touristique traditionnel, professionnel ou marchand.

Selon la note de la DGE citée plus haut, qui est basée sur les données du tableau de bord de la plateforme InsideAirbnb, Airbnb est la principale plateforme de locations saisonnières en France, avec plus de 600 000 annonces à son actif, dont près de 60 000 annonces pour le seul marché parisien (voir illustration), ce qui la classe très nettement devant Abritel et Cybevasion, éditeur du comparateur gite.fr, qui rassemblent environ 130 000 annonces chacun.

Prenant acte de cet essor, le pouvoir réglementaire a défini pour la première fois les meublés de tourisme en 2006. Selon le code du tourisme, « les meublés de tourisme sont des villas, appartements, ou studios meublés, à l’usage exclusif du locataire, offerts à la location à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile et qui y effectue un séjour caractérisé par une location à la journée, à la semaine ou au mois » ([2]). Ces locations dites de « courte durée » (LCD) sont à distinguer des locations de longue durée (LLD), conclues avec une finalité résidentielle, et qui relèvent le plus souvent du régime du bail locatif défini par la loi du 6 juillet 1989. Ne sont donc pas considérés comme des meublés de tourisme les logements faisant l’objet d’un bail d’habitation, même si celui-ci est un bail meublé ou un bail mobilité. Ne rentrent pas non plus dans cette définition les chambres chez l’habitant, qui ne sont pas à la disposition exclusive du locataire. Les meublés de tourisme se distinguent également des hôtels, des résidences de tourisme et des chambres d’hôtes, en ce qu’ils ne comportent ni accueil, ni hall de réception, ni services et équipements communs.

Bien que l’Union nationale pour la promotion et le développement de la location de vacances (UNPLV) ([3]), qui représente le secteur, ait fait valoir lors de son audition par vos rapporteurs que de tels dispositifs ont toujours existé, rapprochant notamment les meublés touristiques d’aujourd’hui des hôtels garnis du XXe siècle, un consensus existe sur leur explosion quantitative au cours des deux dernières décennies. Du reste, l’analogie avec les garnis, aussi appelés hôtels meublés ou hôtel préfecture, n’est pas probante : ces hôtels, qui n’assuraient pas de services ou de prestations, se caractérisaient par une location au mois, et les chambres étaient souvent occupées à demeure, pendant plusieurs mois, voire années, par des personnes y ayant leur domicile effectif.

 

marchÉ parisien des locations Airbnb en novembre 2023 (inside airbnb)

Source : Inside Airbnb pour Paris, consulté le 25 novembre 2023.

L’Insee, qui compte les logements de tourisme proposés par des particuliers à travers les principales plateformes, a ainsi noté, à titre d’illustration, une croissance de fréquentation, en nuits x logements, de 25 % en 2016, de 19 % en 2017 et de 15 % en 2018 ([4]). En 2018, les hébergements touristiques proposés par des particuliers via des plateformes internet représentaient 14 % de la fréquentation des hébergements touristiques marchands en matière de logements mesurée en nuits x logements. En 2015, ils n’en représentaient que 9 %.

Les statistiques expérimentales sur les hébergements de courte durée proposées par Eurostat permettent d’étayer ce constat en mesurant le nombre de nuitées enregistrées sur ces plateformes : en 2019, ce sont 109 millions de nuitées qui ont été enregistrées en France, soit un cinquième du nombre total de nuitées enregistrées dans l’Union européenne (554 millions de nuitées) ([5]) et l’équivalent, en ordre de grandeur, de 25 % des nuitées enregistrées au total en France en hébergement collectif touristique au cours de la même année (442 millions de nuitées) ([6]), représentant donc un cinquième du total de nuitées enregistrées en cumulant les secteurs « professionnel » et « collaboratif ». La cartographie des nuitées enregistrées dans les meublés de tourisme donne à voir l’ampleur de ce phénomène, notamment dans les départements littoraux et de montagne (voir carte).

nuitÉes passÉes dans les hÉbergements de courte durÉe proposÉs par des particuliers via des plateformes en ligne en 2019, par dÉpartement

Source : données Eurostat, cartographie direction générale des entreprises.

Les dynamiques locales continuent d’être très importantes. À Ajaccio, où vos rapporteurs se sont rendus 2 787 annonces actives ont été recensées en 2022 sur les plateformes locatives, soit une augmentation de 18 % par rapport à 2021 ([7]). M. Jean-René Etchegaray, maire de Bayonne et président de la communauté d’agglomération du Pays basque, auditionné par vos rapporteurs, a rapporté une évolution du nombre de meublés de tourisme entre 2016 et 2020 de + 160 %. M. Patrick Amico, adjoint au maire de Marseille, a mentionné un taux de 10 % de meublés de tourisme dans le parc résidentiel du deuxième arrondissement. Dans le quartier du Panier, M. Anthony Krehmeier, maire des deuxième et troisième arrondissements, a confirmé que ce taux peut s’élever à 30 % ou 40 % du parc.

Comme le note la DGE, les plateformes de location saisonnière ont des modèles de rémunération variés, regroupant généralement le prélèvement d’une commission sur les réservations ou « frais de service », souvent compris entre 5 à 20 % du prix hors taxe de la nuitée, selon les opérateurs.

Selon ADN Tourisme, qui publie annuellement un état des lieux du parc de meublés de tourisme classés, 186 000 meublés classés étaient comptabilisés au 31 décembre 2022, ce qui constitue une progression de 11 % sur une année. Ces unités, avec une capacité moyenne de 4,9 personnes par meublé, représentent 910 400 lits ([8]). Les départements les plus concernés sont, selon ADN Tourisme, deux départements de montagne : la Savoie, avec 16 500 unités, et la Haute-Savoie, avec 11 400 unités. Suivent trois départements littoraux : le Var, avec 9 300 unités, la Charente-Maritime, avec 8 200 unités, et les Landes, avec 7 300 unités.

Les meublés de tourisme classés

Afin d’offrir à la clientèle un certain nombre de garanties en matière d’accueil et de confort, il est possible de demander le classement de son meublé de tourisme, procédure qui résulte de l’article L. 324-1 du code du tourisme.

Le classement n’est pas obligatoire. Il s’agit d’un label de qualité, allant de 1 à 5 étoiles, avec une validité de cinq ans, période à l’issue de laquelle le loueur doit effectuer une nouvelle demande de classement s’il souhaite que son hébergement continue de bénéficier d’un classement. La décision de classement relève d’un organisme homologué auprès du ministère chargé du tourisme. Pour la visite de son logement, le loueur du meublé (ou son mandataire) s’adresse à l’organisme de son choix parmi ceux figurant sur la liste des organismes accrédités ou agréés.

Dans le mois suivant la visite du meublé, l’organisme transmet au loueur (ou à son mandataire) un certificat de visite comportant trois documents dont les modèles sont fixés par un arrêté du 8 mai 2012 :

– le rapport de contrôle ;

– la grille de contrôle dûment remplie par l’organisme évaluateur ;

– une proposition de décision de classement.

Le loueur (ou son mandataire) dispose d’un délai de quinze jours pour refuser la proposition de classement. Passé ce délai, le classement est acquis.

Les décisions de classement sont transmises par les organismes chargés des visites de contrôle à l’organisme départemental du tourisme concerné, qui met à disposition et tient à jour la liste des meublés classés dans le département.

La grille de classement contient 133 critères répartis en trois grands chapitres : équipements, services au client, accessibilité et développement durable.

L’agence de développement touristique de la France dénommée « Atout France » publie chaque année un recensement des meublés classés.

Les données d’Eurostat permettent de constater que l’essor de ces plateformes, au niveau européen et notamment en France (voir carte), se poursuit même depuis la crise sanitaire de 2020. La plupart des pays d’Europe sont en effet confrontés à ce phénomène. Au Royaume-Uni, en 2020, les meublés de tourisme constituaient, dans certaines zones, jusqu’au quart du parc résidentiel ([9]).

nuitÉes enregistrÉes dans un meublÉ de tourisme AIRBNB, BOOKING,
EXPEDIA, ou TRIPADVISOR : Évolution par rÉgion entre 2019 et 2022