N° 468

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 19 octobre 2024.

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2025 (n° 324),

 

PAR M. Charles de COURSON,

Rapporteur général

Député

 

——

 

ANNEXE N° 1
 

 

Action extÉrieure de l’État

 

 

 

 

Rapporteur spécial : M. Karim BEN CHEIKH

 

Député

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SOMMAIRE

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 Pages

PRINCIPALES OBSERVATIONS Du RAPPORTEUR SPÉCIAl

DONNÉES CLÉS

INTRODUCTION

I. PROGRAMME 105 action de la France en europe et dans le monde

A. la baisse du montant des contributions européennes et internationales représente l’essentiel de la baisse des crédits du programme

1. La participation financière aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix est en recul principalement du fait du retrait de la MINUSMA

2. La contribution à la Facilité européenne pour la paix sera moins élevée qu’en 2024

B. les dépenses de fonctionnement et d’investissement du ministère et de son réseau mondial stagnent malgré les besoins

1. Un recul des moyens en matière d’immobilier est à prévoir

2. La succession de crises mettant en péril nos ressortissants est une préoccupation

C. Une hausse des emplois modeste au regard des engagements pris pour 2027

1. L’ensemble des emplois et la totalité des dépenses de personnel relèveront du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde

2. Un schéma d’emplois loin des promesses

3. Des effectifs sous tension après trois décennies d’attrition

II. programme 185 diplomatie culturelle et d’influence

A. Les moyens alloués à l’agence pour l’enseignement français à l’étranger seront réduits

1. Une baisse en contradiction avec l’objectif d’essor du réseau d’établissements

2. Une croissance du réseau reposant sur les établissements privés qui pose question

3. Un sous-financement qui pèse sur les capacités d’investissement en matière d’immobilier

B. la culture, la promotion du français et l’attractivité des études en France font les frais de la réduction des dépenses du programme

1. Des instituts français et des alliances françaises aux moyens nettement réduits

2. Une mobilité étudiante en progression mais qui reste loin du cap fixé pour 2027

III. programme 151 français à l’étranger et affaires consulaires

A. les crédits de fonctionnement destinés à l’administration consulaire sont en progression du fait de la conduite de plusieurs projets

1. Le déploiement de France Consulaire entre dans sa phase critique

2. La dématérialisation de l’état civil des Français de l’étranger est un chantier toujours en cours

3. L’année 2025 doit être mise à contribution pour améliorer les procédures de vote aux élections nationales et consulaires

B. l’action sociale des postes consulaires va pâtir de la réduction des dépenses

1. Les aides sociales présentent une baisse importante

2. Une prise en compte de la dépendance qui se fait attendre

3. Un soutien aux associations françaises à l’étranger obéré

C. les aides à la scolarité portent l’essentiel de la réduction des crédits du programme

1. Un système de prise en charge de tout ou partie des frais d’inscription qui ne garantit plus l’égal accès des enfants français à leur réseau d’enseignement à l’étranger

2. Une participation au paiement des AESH qui reste en deçà des besoins pour une école inclusive

EXAMEN EN COMMISSION

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

 

 

 

 

 

 

L’article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, aucune des réponses relatives à la mission n’étaient parvenues à la commission des finances.

 

 

PRINCIPALES OBSERVATIONS Du RAPPORTEUR SPÉCIAl Avec 3,53 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), la mission Action extérieure de l’État représente 0,6 % des crédits du budget général de l’État (594,04 milliards d’euros). Le projet de loi de finances (PLF) pour 2025 propose une baisse de 4 % des crédits de la mission : – 150,75 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et – 143,57 millions d’euros en CP. En valeur absolue, la baisse la plus importante concerne le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde – qui regroupe les trois-quarts des crédits de la mission Action extérieure de l’État – à hauteur de – 96,4 millions d’euros en AE et de – 90,03 millions d’euros en CP. Cette diminution est essentiellement supportée par les contributions internationales qui devraient diminuer de 108,69 millions d’euros dans leur ensemble. La participation du MEAE aux opérations de maintien de la paix devrait être moins élevée qu’en 2024 (– 76,66 millions d’euros), principalement du fait de la liquidation de la MINUSMA au Mali. De même, la contribution à la Facilité européenne pour la paix (FEP) devrait être en recul de 39,44 millions d’euros. Par rapport à la part qu’il occupe dans la mission Action extérieure de l’État, le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence présente, quant à lui, la baisse la plus importante. Ses crédits sont en effet en recul de 45,24 millions d’euros, soit une contraction de 6,3 % équivalente à plus de 30 % de l’effort de réduction des crédits de la mission et ce, alors que le programme ne regroupe que 19 % de ces derniers. Les moyens alloués à la coopération, qu’elle soit culturelle, universitaire ou scientifique, accusent une baisse de 25,94 millions d’euros. Quant aux subventions versées par le programme à ses opérateurs, elles sont en recul de 15,94 millions d’euros. Enfin, le PLF 2025 demande une diminution de 5 % des crédits du programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires (– 9,1 millions d’euros en AE et – 8,3 millions d’euros en CP). La réduction de l’enveloppe des aides à la scolarité dans le réseau d’enseignement français à l’étranger représente la majeure partie de la baisse des crédits du programme (– 7 millions d’euros dont – 6,5 millions d’euros pour les seules bourses scolaires). Quant à l’expérimentation du pass « éducation langue française » (0,5 million d’euros en LFI 2024), elle ne sera pas reconduite en 2025 dans l’attente d’une évaluation du dispositif.

 

Le PLF 2025 présente un plafond d’emplois de 13 892 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour le ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE). À compter du 1er janvier 2025, la totalité des emplois du MEAE seront rémunérés par les crédits du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde, y compris ceux qui relevaient jusqu’à présent du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission interministérielle Aide publique au développement (1 490 ETPT). Le schéma d’emploi est prévu à + 75 ETP, répartis de la manière suivante à titre indicatif : + 40 ETP pour les effectifs concourant au seul programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde ; + 15 ETP pour ceux concourant au programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence ; + 16 ETP pour ceux concourant au programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires ; + 4 ETP pour ceux concourant au programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement (mission Aide publique au développement) Le rapporteur spécial émet un avis défavorable à l’adoption des crédits de la mission Action extérieure de l’État tel qu’ils sont présentés dans le PLF. Il constate que le « réarmement complet de notre diplomatie » annoncé par le Président de la République en clôture des États généraux du quai d’Orsay le 16 mars 2023 aura été de courte durée. Le MEAE devait bénéficier de 700 ETP supplémentaires et d’une hausse de 20 % de ses crédits d’ici 2027. Au contraire, le PLF pour 2025 annonce une réduction de 4 % des crédits de la mission et un schéma d’emplois de seulement + 75 ETP au lieu des 175 ETP annuels qui auraient été nécessaires pour respecter la promesse du Chef de l’État. Le rapporteur spécial rappelle que ce revirement n’est cependant pas une surprise dans la mesure où, dès février 2024, 174 millions d’euros de crédits avaient été annulés, soit 60 % de la hausse présentée par la LFI pour 2024, tandis qu’une nouvelle réserve de précaution à hauteur de 59 millions d’euros a été constituée et fera probablement l’objet d’une annulation en fin de gestion. Si la réduction des moyens du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde pourra être supportée, de manière opportune, grâce à la fin de la MINUSMA et au moindre coût de la FEP, ce ne sera pas le cas pour les deux autres programmes qui verront leurs capacités d’action sérieusement réduites. Concernant le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires, le rapporteur spécial dénonce le recul des moyens de l’aide à la scolarité et de l’action sociale qui viendra toucher nos compatriotes les plus vulnérables. Enfin, concernant l’évolution de la maquette budgétaire, il déplore le regroupement de l’ensemble des emplois et des dépenses de personnel de tout le ministère sur le seul programme 105 Action extérieure de l’État qui réduira la visibilité du Parlement sur l’affectation des ressources humaines et intégrera dans le périmètre de la mission des dépenses de personnel concourant au programme d’une autre mission.

 

DONNÉES CLÉS crédits de la mission action extérieure de l’état (en millions d’euros)   Autorisations d’engagement Crédits de paiement   LFI 2024 PLF 2025 Évolution 2024-2025 LFI 2024 PLF 2025 Évolution 2024-2025 Programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde 2 791,48 2 695,08 – 3,5 % 2 789,67 2 699,64 – 3,2 % Programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence 721,18 675,94 – 6,3 % 721,18 675,94 – 6,3 % Programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires 165,63 156,53 – 5,5 % 165,23 156,93 – 5,0 % Total 3 678,28 3 527,54 – 4,1 % 3 676,08 3 532,51 – 3,9 % Source : projet annuel de performances. évolution des crédits par rapport à la LFI pour 2024 (en millions d’euros de CP) Source : commission des finances.

   INTRODUCTION

La mission Action extérieure de l’État comprend trois programmes qui relèvent du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) :

– le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde qui regroupe les crédits destinés à l’administration centrale du ministère et à notre réseau diplomatique à travers le monde ainsi qu’au paiement des contributions françaises aux organisations internationales desquelles elle est membres ;

– le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence qui subventionne l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), le réseau de coopération et d’action culturelles, la mobilité étudiante et les partenariats scientifiques ;

– le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires qui regroupe les crédits destinés au fonctionnement des consulats, aux aides à la scolarité des élèves français du réseau de l’AEFE ainsi qu’aux frais de justice pour contentieux des visas.

À compter du 1er janvier 2025, toutes les dépenses de personnel du MEAE seront retracées sous le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde, y compris ceux afférents aux emplois jusqu’alors rémunérés par les crédits du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission interministérielle Aide publique au développement.

En conséquence, les commentaires du présent rapport spécial porteront sur des évolutions exprimées à périmètre constant, c’est-à-dire sur la base de la ventilation des crédits présentée dans les documents budgétaires annexés à ce projet de loi de finances (PLF).

Le PLF pour 2025 propose d’allouer 3,53 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) à la mission Action extérieure de l’État, soit 0,6 % des crédits du budget général de l’État (594,04 milliards d’euros). Ce montant représente une baisse de près de 4 % par rapport à la loi de finances pour 2024 ([1]) (– 150,75 millions d’euros en AE et – 143,57 millions d’euros en CP).

La majeure partie de cette diminution est supportée par une contraction des crédits alloués au programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde (62,7 % de la baisse des crédits de la mission) et, plus particulièrement, aux contributions européennes et internationales. Proportionnellement à la part respective qu’ils occupent au sein de la mission, les programmes 185 Diplomatie culturelle et d’influence et 151 Français à l’étranger et affaires consulaires contribuent davantage à l’effort de réduction des dépenses.

part de chaque programme dans les crédits de la mission et leur évolution

Source : commission des finances.

La progression des dépenses de personnel présentée par le PLF s’élève, quant à elle, à 2,2 %. Hors contributions au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, cette hausse ne sera que de 1,1 %. Le schéma d’emplois annoncé affiche un solde positif de seulement 75 équivalents temps plein (ETP), soit un renforcement d’à peine 0,5 % des effectifs au 31 décembre 2024.

Le rapporteur spécial ne peut que constater un véritable coup d’arrêt porté au « réarmement complet de notre diplomatie » qu’avait annoncé le Président de la République dans son discours de clôture des États généraux du MEAE le 16 mars 2023. Le Chef de l’État promettait alors une hausse de 20 % des crédits d’ici 2027 et un renforcement des effectifs à hauteur de 700 ETP.

Si la loi de finances pour 2024 avait permis une hausse de 9 % des crédits de la mission Action extérieure de l’État (+ 289 millions d’euros), il convient de rappeler que cet abondement avait finalement été relativement modeste et dispersé si l’on excluait l’augmentation importante de la participation française à la Facilité européenne pour la paix (FEP), à hauteur de 76 millions d’euros, au point que le rapporteur spécial n’y voyait qu’un « saupoudrage » ([2]) sans réelle perspective de moyen terme à défaut d’une loi d’orientation et programmation comme en ont bénéficié le ministère de l’intérieur, le ministère des armées et le ministère de la justice.

Moins de deux mois après l’entrée en vigueur de la dernière loi de finances, le décret n° 2024‑124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits a amputé ce budget de 174,01 millions d’euros. La reconstitution de la réserve de précaution postérieure à ces annulations a conduit au « surgel » de 58,98 millions d’euros. Eu égard aux propos tenus par le ministre chargé du budget et des comptes lors de son audition par la commission le 25 septembre 2024, le rapporteur spécial considère que ces crédits mis en réserve seront probablement annulés en loi de finances de fin de gestion pour 2024.

En conséquence, le recul des crédits présenté par ce PLF associé aux annulations passées et présumées de 2024 équivaut pratiquement à un retour au niveau des crédits ex ante.

Le rapporteur spécial dénonce le caractère illusoire des annonces consécutives aux États généraux de la diplomatie, lesquels avaient été réunis pour répondre au malaise des agents du MEAE exprimé lors de la grève inédite du 2 juin 2022. Dans un contexte de déficit et de dette publics élevés, il ne peut qu’exprimer son inquiétude quant à l’avenir de l’outil diplomatique de notre pays et, in fine, de sa place dans le monde.

 

I.   PROGRAMME 105 action de la France en europe et dans le monde

Le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde est placé sous la responsabilité du directeur général des affaires politiques et de sécurité (DGAPS). Il regroupe les trois-quarts environ des crédits de la mission Action extérieure de l’État.

À compter du 1er janvier 2025, il rémunérera la totalité des emplois du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), soit 13 892 équivalents temps plein travaillés, (ETPT). En conséquence, les dépenses de personnel (dites de « titre 2 ») représenteront la moitié des charges budgétaires du programme (1,34 milliard d’euros).

En dehors de ces dernières, les principales dépenses du programme concernent la participation financière aux organisations européennes et internationales desquelles la France est membre (0,83 milliard d’euros), le fonctionnement du réseau d’ambassades et de représentations permanentes à travers le monde (0,3 milliard d’euros) et celui de l’administration centrale du ministère (0,15 milliard d’euros).

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2025 propose d’allouer 2,7 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) à ce programme, soit une baisse de 3,5 % en AE et de 3,2 % en CP. Hors dépenses de titre 2, cette diminution est de respectivement 8,5 % et 8 %.

Le PLF présente également un schéma d’emploi de + 75 équivalents temps plein (ETP).

crédits du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2024	PLF 2025	Évolution 2024-2025	LFI 2024	PLF 2025	Évolution 2024-2025
Action 01 Coordination de l’action diplomatique	123,67	134,93	+ 9,1 %	123,67	134,93	+ 9,1 %
Action 02 Action européenne	211,44	171,99	– 18,6 %	211,44	171,99	– 18,6 %
Action 03 Dépenses de personnel concourant au programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence	84,79	90,60	+ 6,8 %	84,79	90,60	+ 6,8 %
Action 04 Contributions internationales	728,88	659,64	– 9,5 %	728,88	659,64	– 9,5 %
Action 05 Coopération de sécurité et de défense	119,54	118,28	– 1,1 %	119,54	118,28	– 1,1 %
Action 06 Soutien	291,15	292,79	+ 0,6 %	300,88	301,13	+ 0,1 %
Action 07 Réseau diplomatique	790,89	782,78	– 1,0 %	779,35	779,01	– 0,0 %
Action 08 Dépenses de personnel concourant au programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement	169,45	172,04	+ 1,5 %	169,45	172,04	+ 1,5 %
Action 09 Dépenses de personnel concourant à l’action 01 Offre d’un service public de qualité aux Français à l’étranger du programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires	207,37	207,61	+ 0,1 %	207,37	207,61	+ 0,1 %
Action 10 Dépenses de personnel concourant à l’action 03 Instruction des demandes de visa du programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires	64,28	64,41	+ 0,2 %	64,28	64,41	+ 0,2 %
Total	2 791,48	2 695,08	– 3,5 %	2 789,67	2 699,64	– 3,2 %

Source : projet annuel de performances.

L’essentiel du recul des crédits par rapport à la dernière loi de finances est dû à des moindres contributions financières aux organisations internationales.

A.   la baisse du montant des contributions européennes et internationales représente l’essentiel de la baisse des crédits du programme

Les principales diminutions sont dues à la fin de la mission des Nations unies au Mali ainsi qu’au niveau moins élevé d’appel à la participation française pour la Facilité européenne pour la paix (FEP).

décomposition de la baisse des actions 02 action européenne et 04 contributions internationales dans le PLF POUR 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

1.   La participation financière aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix est en recul principalement du fait du retrait de la MINUSMA

Le PLF pour 2025 propose d’allouer 659,64 millions d’euros en AE et CP à l’action 04 Contributions internationales, ce qui représente une baisse de 69,24 millions d’euros par rapport à la LFI pour 2024.

Ce recul résulte de la baisse du niveau de la participation française aux opérations de maintien de la paix sous l’égide de l’Organisation des nations unies (ONU). Celle-ci n’atteindrait plus que 220,21 millions d’euros en 2025 contre 296,87 millions d’euros en LFI pour 2024 (– 25,8 %).

La fin du mandat de la mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA) et la liquidation de ses actifs entraîne une économie de 59,99 millions d’euros pour le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde en 2025.

De plus, les contributions des États étant fondées sur la part relative de leur revenu national brut, le coût pour la France de la participation financière à ces opérations de l’ONU tend à mécaniquement diminuer lorsque les quotes-parts sont mises à jour. Hors MINUSMA, les crédits destinés à celles-ci seront, en effet, en baisse de 16,67 millions d’euros (– 7 %).

Quant aux contributions aux budgets des organisations internationales non européennes, hors opérations de maintien de la paix, elles seront en légère hausse de 2 % (+ 8,72 millions d’euros).

L’ensemble des participations financières au système des Nations unies (budget régulier de l’ONU, programmes, fonds, institutions spécialisées et autres entités apparentées) représente à elles seules 63,1 % des crédits de l’action 04 Contributions internationales, sans les opérations de maintien de la paix. Hors « galaxie onusienne », les principales organisations internationales financées par cette action sont l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN), à hauteur de 11 %, et l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) à hauteur de 5,3 %.

Si la baisse tendancielle des quotes-parts françaises auraient dû diminuer le coût des participations financières de la France à budget constant, il faut noter la hausse des dépenses de plusieurs organisations internationales dont l’ONU et l’OTAN, venant ainsi compenser la réduction du montant relatif de sa contribution.

Concernant l’ONU, il faut noter que la France accueillera la troisième conférence des Nations unies sur l’océan (UNOC 3) à Nice en juin 2025, ce qui représentera une majoration de 4 millions d’euros de la contribution française ([3]).

2.   La contribution à la Facilité européenne pour la paix sera moins élevée qu’en 2024

Quant aux contributions aux fonds et organismes européens qui ne relèvent pas de l’Union européenne (UE) ([4]) ou de son budget ([5]), elles sont portées par l’action 02 Action européenne à laquelle le PLF pour 2025 propose d’allouer 159,20 millions d’euros en AE et CP ([6]), un montant en baisse de 39,54 millions d’euros (– 19,9 %) par rapport à la dernière loi de finances.

Ce recul résulte du moindre coût de la contribution à la Facilité européenne pour la paix (FEP) pour le MEAE, en baisse de 39,44 millions d’euros (– 27,5 %).

Cet instrument extrabudgétaire de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l’UE a été créé en 2021 ([7]) pour la prévention des conflits, la préservation de la paix et le renforcement de la sécurité et de la stabilité internationales. La FEP permet de fournir des équipements militaires et de défense, des infrastructures et de l’assistance technique à des pays partenaires ainsi qu’à des organisations régionales ou internationales. Depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie le 24 février 2022, la FEP est mobilisée pour soutenir ce pays agressé.

Elle dispose actuellement d’un plafond pluriannuel de 17 milliards d’euros pour la période 2021‑2027. La participation française est répartie entre le ministère des armées, pour ce qui relève des mesures d’assistance à caractère létal, et le MEAE pour les autres mesures. Par rapport à la LFI pour 2024, la quote-part du MEAE ne devrait atteindre que 104,1 millions d’euros en 2025.

La hausse des contributions volontaires aux enceintes internationales est un enjeu important pour la France

Le recul de la part du produit intérieur brut (PIB) de la France dans le PIB mondial, sous l’effet de la croissance économique des pays émergents, tend à abaisser le barème des quotes-parts de notre pays dans le système des Nations unies. Pour compenser la baisse relative des contributions obligatoires, les États membres ont la possibilité de verser des contributions volontaires pour accroître ou maintenir leur influence dans ces enceintes internationales.

En 2022, un rapport d’information du Sénat ([8]) recommandait d’« augmenter le niveau de nos contributions volontaires de sorte à réduire l’écart avec nos principaux partenaires au sein des organisations stratégiques par rapport à nos priorités ». En effet, la France tend à reculer dans le classement mondial des contributeurs. À titre d’exemple, l’Allemagne représente 51,2 % des contributions volontaires des États membres de l’UE au système onusien contre 4,6 % pour la France.

Dans le contexte budgétaire actuel, le rapporteur spécial ne peut que craindre un « décrochage » des participations facultatives de notre pays aux instruments multilatéraux. En 2022, la France était le sixième contributeur au rang des participations obligatoires mais seulement le dixième pour les contributions volontaires ([9]). Toutes catégories de financements confondus, la France occupait la huitième place.

Suite aux amendements du rapporteur spécial adoptés lors de l’examen du PLFI pour 2024, le présent PLF dispose d’un nouvel indicateur de performances mesurant la réponse à l’objectif de « [promotion] du multilatéralisme et [d’action] pour une Europe souveraine, unie et démocratique » assigné au programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde. Pour 2025, le MEAE fixe deux cibles pour notre pays : rester le huitième contributeur dans le système des Nations unies et allouer 69 millions d’euros de contributions volontaires.

La commission a ainsi adopté l’amendement n° II‑CF1232 du rapporteur spécial visant à augmenter de 25 millions d’euros les contributions volontaires au système des Nations unies en faveur de :

– l’effort global de recrutement de nouveaux jeunes experts associés (JEA) ([10]) ;

– la participation de la France aux actions de prévention et de maintien de la paix du secrétariat des Nations unies ;

– celle au programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) ;

– celle à l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques (OIAC).

B.   les dépenses de fonctionnement et d’investissement du ministère et de son réseau mondial stagnent malgré les besoins

Hors dépenses de personnel et hors contributions aux organisations européennes et internationales, le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde regroupe les dépenses de fonctionnement et d’investissement de l’administration centrale du MEAE et du réseau diplomatique dans le monde.

Le PLF pour 2025 présente une baisse de 3,1 % de ces crédits en AE et de 1,9 % en CP par rapport à la LFI pour 2024.

Deux sujets ont appelé l’attention du rapporteur spécial et de la commission : l’immobilier à l’étranger et la gestion de crise.

1.   Un recul des moyens en matière d’immobilier est à prévoir

En ce qui concerne les dépenses immobilières, le PLF pour 2025 propose d’allouer 101,56 millions d’euros en AE et 94,35 millions d’euros en CP aux dépenses immobilières des emprises françaises à l’étranger, soit une baisse de 10,6 % en AE et de 10,3 % en CP. Le rapporteur spécial déplore cette contraction importante des crédits alloués à l’entretien du parc immobilier à l’étranger alors que ses besoins restent criants, notamment en ce qui concerne la transition énergétique.

À ce titre, il faut rappeler que les biens immobiliers du réseau diplomatique n’étaient pas éligibles à l’appel à projets pour la rénovation thermique des bâtiments publics lancé fin 2020 avec les crédits du Plan de relance (2,7 milliards d’euros). Il faut certes également rappeler que les dispositions du décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 relatif aux obligations d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale dans des bâtiments à usage tertiaire (dit « décret tertiaire »), pris en application de la loi ELAN de 2018 ([11]) ne s’appliquent pas aux emprises à l’étranger. Pour rappel celui-ci fixe, sur le territoire national, un objectif de diminution des usages énergétiques de l’ordre de 40 % en 2030, 50 % en 2040 et 60 % en 2050.

Le rapporteur spécial considère par ailleurs que ces travaux sont nécessaires, non seulement pour des raisons environnementales, mais aussi pour servir notre politique d’influence. Il en va de l’image de la France qui doit se montrer exemplaire et pionnière sur ce sujet. Cet impératif est encore plus prégnant lorsqu’il concerne les bâtiments du réseau de coopération et d’action culturelle. L’investissement dans ces locaux permet en outre un financement de ces outils d’influence, de telle sorte qu’il tend à faire décroître leur dépendance aux ressources locales et assure donc une meilleure prévisibilité budgétaire pour les schémas immobiliers programmés de manière pluriannuelle.

Partant de ce constat, la commission a adopté les amendements identiques n° II‑CF2885 du Président et n° II‑CF1288 du rapporteur spécial visant à abonder ce budget de 15 millions d’euros supplémentaires en AE et en CP.

2.   La succession de crises mettant en péril nos ressortissants est une préoccupation

L’année 2023 a été ponctuée de plusieurs crises mettant en danger les ressortissants français présents sur place qui ont dû être évacués :

– la guerre civile au Soudan du fait des affrontements entre l’armée régulière et les paramilitaires du RSF en avril ;

– le coup d’État au Niger en août qui a entraîné une contestation de la présence française dans ce pays ;

– le conflit au Proche-Orient suite aux attaques terroristes du Hamas du 7 octobre puis des bombardements israéliens sur la bande de Gaza.

Il faut également mentionner l’évacuation des Français d’Haïti en mars de cette année suite à l’affrontement de groupes criminels armés.

Malgré l’intensification des tensions au Liban et en particulier des bombardements de l’armée israélienne dans le sud et l’est du pays depuis le mois de septembre, aucune opération d’évacuation des Français installés dans le pays n’a été organisée. C’est la raison pour laquelle, la commission a adopté l’amendement n° II‑CF777 de notre collègue Sophia Chikirou.

Par ailleurs, le rapporteur spécial déplore le sort réservé aux agents de droit local (ADL) n’ayant pas été évacués qui travaillaient au sein des ambassades, consulats, instituts français et établissements d’enseignement. Il rappelle que « la collectivité publique est tenue de protéger l’agent public contre les atteintes volontaires à l’intégrité de sa personne, les violences […] dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée » ([12]), que « lorsqu'elle est informée, par quelque moyen que ce soit, de l'existence d'un risque manifeste d'atteinte grave à l'intégrité physique de l'agent public, la collectivité publique prend, sans délai et à titre conservatoire, les mesures d'urgence de nature à faire cesser ce risque et à prévenir la réalisation ou l'aggravation des dommages directement causés par ces faits » ([13]). Or, le Conseil d’État, dans une décision du 1er février 2019 ([14]) , avait considéré que la protection fonctionnelle « s’étend [ait] aux agents non-titulaires de l’État recrutés à l’étranger, alors même que leur contrat est soumis au droit local » et estimé que cette protection « peut exceptionnellement conduire à la délivrance d’un visa ou d’un titre de séjour à l’intéressé et à sa famille ».

C.   Une hausse des emplois modeste au regard des engagements pris pour 2027

Le PLF pour 2025 annonce un schéma d’emplois de + 75 ETP pour le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde, c’est-à-dire pour l’ensemble du MEAE dans la mesure où tous les emplois du ministère seront rémunérés par les crédits du programme, y compris ceux concourant au programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement.

1.   L’ensemble des emplois et la totalité des dépenses de personnel relèveront du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde

Concernant cette évolution de la maquette budgétaire, le rapporteur spécial dénonce ce regroupement qui réduira la lisibilité des affectations des ressources humaines du MEAE pour le Parlement. Il rappelle aussi que les députés et les sénateurs n’ont pas la possibilité, par voie d’amendement, de répartir différemment des crédits entre les actions d’un seul et même programme, cette échelle, purement indicative, étant de nature réglementaire. Dès lors, l’initiative parlementaire ne peut pas proposer de réallouer les dépenses de personnel au sein de ce seul programme afin de manifester la volonté d’un renforcement d’effectifs pour telle ou telle action, à moins de procéder à un amendement d’appel transférant des crédits à partir des deux autres programmes de la mission ne rémunérant plus aucun emploi.

De plus, le rapporteur spécial observe que les effectifs dédiés aux actions du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement entrent dans le périmètre de la mission Action extérieure de l’État alors que les crédits qu’ils emploient continuent de relever d’une autre mission, ce qui nuit à la cohérence de deux missions.

répartition du plafond d’emplois par programme d’après leur périmètre en 2024

(en ETPT)

Source : commission des finances

2.   Un schéma d’emplois loin des promesses

Le schéma d’emplois de + 75 ETP succède à celui de la dernière loi de finances qui était de + 165 ETP à périmètre constant. À titre indicatif, ces emplois supplémentaires seront répartis de la manière suivante ([15]) :

– 40 ETP pour les effectifs concourant aux actions du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde (contre + 110 ETP en LFI pour 2024) ;

– 15 ETP pour ceux concourant aux actions du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence (contre + 16 ETP pour 2024) ;

– 16 ETP pour ceux concourant aux actions du programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires (contre + 20 ETP pour 2024).

Quant aux effectifs du MEAE jusqu’alors rémunérés par la mission Aide publique au développement, ils bénéficieront d’un schéma d’emplois de + 4 ETP contre + 19 ETP en LFI pour 2024.

La révision à la baisse du renforcement des effectifs du MEAE laisse à penser que les promesses formulées par le Président de la République ne seront pas tenues. Lors de la conclusion des États généraux de la diplomatie le 16 mars 2023, il avait indiqué vouloir « un réarmement complet de notre diplomatie, un réarmement au service de la paix, dans la défense de nos intérêts et de nos valeurs ». Pour le Chef de l’État, ce réarmement devrait se traduire par « une augmentation sur quatre ans des effectifs du ministère de 700 ETP » et par une hausse des « crédits du ministère de plus de 20 % pour cette période [afin] de les porter à 7,9 milliards d’euros en 2027 ».

Le rapport de Jérôme Bonnafont qui résultait de ces États généraux s’intitulait même Pour un plan de réarmement de la diplomatie française.

3.   Des effectifs sous tension après trois décennies d’attrition

Le rapporteur spécial rappelle que cette grande consultation avait été ouverte après la grève du 2 juin 2022 concernant une partie des agents du MEAE, inédite au cours des vingt dernières années, pour protester contre la mise en extinction des deux corps de diplomates ([16]). Les ministres plénipotentiaires et les conseillers des affaires étrangères devront en effet être progressivement remplacés par le nouveau corps des administrateurs de l’État, créé par la réforme de la haute fonction publique dans le but de réunir tous les fonctionnaires issus de l’Institut national du service public (INSP), à l’exception de ceux appartenant aux corps juridictionnels.

D’après lui, la grève exprimait aussi un mécontentement général quant à l’évolution des moyens du MEAE, ce que confirmait le rapport Bonnafont : « Les États généraux de la diplomatie interviennent après l’expression d’un malaise lié à trois décennies d’attrition du budget et des personnels du Quai d’Orsay et de son réseau ». L’auteur évoquait également « un risque de décrochage ».

Il faut effectivement rappeler qu’entre 2007 et 2021, le ministère a perdu 2 850 emplois, soit plus de 17 % des effectifs rémunérés. Un rapport d’information du Sénat avait estimé que ces effectifs avaient été réduits de moitié en trente ans ([17]).

consommation des emplois du ministère depuis 2008

(en ETPT)

Source : commission des finances à partir des projets de loi de règlement.

Cette attrition des moyens humains a rencontré un écho au sein de la commission puisque celle-ci a adopté les amendements n° II‑CF1159 et n° II‑CF786 de notre collègue Aurélien Taché appelant respectivement à atteindre un schéma d’emplois de + 150 ETP et de renforcer les effectifs des consulats à hauteur de 100 emplois.

La commission a également adopté l’amendement n° II‑CF2473 du rapporteur spécial visant à abonder de 2,9 millions d’euros des crédits destinés à la direction du numérique (DNUM) du MEAE afin de lui permettre de pourvoir ses postes vacants et de proposer des salaires plus attractifs à ses contractuels.

Cette direction joue, en effet, un rôle important pour l'ensemble du réseau diplomatique. Elle devrait disposer d'un budget de 57,52 millions d'euros en 2025. Il ressort des auditions du rapporteur spécial qu'elle connaît des problèmes de recrutement. Elle peine à pourvoir ses postes dont la technicité met en concurrence le ministère avec les entreprises privées sur le marché de l'emploi, ce qui compromet les projets qu'elle entend mener. En 2023, le taux d'écart budgétaire des projets de système d'information et de communication (SIC) était de 228 %. En nombre de jours, il était de 118 %. Les difficultés rencontrées dans la mise en place du registre d'état-civil électronique (RECE) en sont une autre illustration.

 

II.   programme 185 diplomatie culturelle et d’influence

Le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence est placé sous la responsabilité du directeur général de la mondialisation (DGM). Il regroupe 19,1 % des crédits de la mission Action extérieure de l’État.

La subvention pour charges de service public à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) représente les deux tiers de ses charges budgétaires (440,83 millions d’euros).

En dehors des crédits alloués à cet opérateur, les principales dépenses concernent la valorisation à l’internationale de notre système d’enseignement supérieur et de recherche (107,87 millions d’euros) et le réseau de coopération et d’action culturelles (75,57 millions d’euros).

Le PLF pour 2025 propose d’allouer 675,94 millions d’euros en AE et en CP à ce programme, soit une baisse de 6,3 %.

crédits du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2024	PLF 2025	Évolution 2024-2025	LFI 2024	PLF 2025	Évolution 2024-2025
Action 01 Appui au réseau	44,10	44,90	+ 1,8 %	44,10	44,90	+ 1,8 %
Action 02 Coopération culturelle et promotion du français	86,34	75,57	– 12,5 %	86,34	75,57	– 12,5 %
Action 03 Objectifs de développement durable	2,35	1,77	– 24,7 %	2,35	1,77	– 24,7 %
Action 04 Enseignement supérieur et recherche	123,04	107,87	– 12,3 %	123,04	107,87	– 12,3 %
Action 05 Agence pour l’enseignement français à l’étranger	454,93	440,83	– 3,1 %	454,93	440,83	– 3,1 %
Action 07 Diplomatie économique et attractivité	10,42	5,00	– 52,0 %	10,42	5,00	– 52,0 %
Total	721,18	675,94	– 6,3 %	721,18	675,94	– 6,3 %

Source : projet annuel de performances.

La plupart des postes de dépense du programme sont concernés par la réduction des moyens alloués au MEAE.

A.   Les moyens alloués à l’agence pour l’enseignement français à l’étranger seront réduits

L’AEFE est un établissement public administratif, placé sous la tutelle du MEAE, chargé « d’assurer, en faveur des enfants français établis hors de France, les missions de service public relatives à l’éducation » en application de l’article L. 452‑2 du code de l’éducation. L’agence a également pour mission « de contribuer, notamment par l’accueil d’élèves étrangers, au rayonnement de la langue et de la culture françaises ».

1.   Une baisse en contradiction avec l’objectif d’essor du réseau d’établissements

Le PLF pour 2025 propose d’allouer 440,83 millions d’euros en AE et en CP à l’AEFE au titre de sa subvention pour charges de service public (SCSP). Ce montant représente une baisse de 14,1 millions d’euros par rapport à la LFI pour 2024 (– 3,1 %). Son plafond d’emplois est fixé à 5 579 ETPT (– 15 ETPT par rapport au plafond en LFI pour 2024). Hors plafond de la loi de finances, l’AEFE devrait également rémunérer 5 161 autres emplois, principalement sous la statut d’agents de droit local (ADL).

Le rapporteur spécial constate que cette baisse fait plus qu’annuler la hausse des crédits qui devait initialement être apportée en 2024 (+ 8 millions d’euros). Celle-ci était d’ailleurs modeste (+ 1,8 % par rapport à la LFI pour 2023) et ne faisait que remettre la SCSP de l’opérateur à son niveau de 2012. Il considère ce recul comme regrettable dans la mesure où le réseau d’enseignement français à l’étranger constitue un important relais d’influence pour notre pays à travers le monde.

Suite au discours du Président de la République sur l’ambition pour la langue française et le plurilinguisme prononcé à l’Institut de France le 20 mars 2018, l’objectif avait été donné à l’AEFE de doubler le nombre d’élèves qu’elle accueille dans son réseau d’ici 2030.

2.   Une croissance du réseau reposant sur les établissements privés qui pose question

À la rentrée 2024, ce réseau comptait 600 établissements dont 68 gérés directement par l’AEFE (EGD). Les autres écoles sont liées à l’agence par une convention (168) ou par un accord de partenariat (374). Ils scolarisaient environ 400 000 élèves.

Les établissements conventionnés du réseau sont gérés par des fondations de droit local à but non lucratif, par des associations de droit français ou de droit local. Leurs contrats avec l’AEFE portent notamment sur les conditions d’affectation et de rémunération des agents titulaires, sur l’attribution de subventions et sur le dialogue de gestion avec celle-ci.

Quant aux établissements partenaires, ils ne sont pas nécessairement gérés par des associations à but non lucratif. S’ils sont également homologués par le ministère de l’éducation nationale et dispensent ses programmes, leurs liens avec l’AEFE se limitent principalement à la formation des enseignants et à l’orientation des élèves.

Pour atteindre le cap fixé par le Président de la République en 2018, 11 pays cibles ont été identifiés pour leur potentiel de croissance des effectifs d’élèves : l’Arabie saoudite, le Brésil, la Côte d’Ivoire, l’Égypte, les Émirats arabes unis (EAU), les États-Unis, l’Inde, le Mexique, le Nigéria, la République démocratique du Congo (RDC) et le Sénégal. L’AEFE entend assouplir les procédures d’homologation pour favoriser l’ouverture d’établissements partenaires.

Dans un contexte de réduction des dépenses de l’État et de ses opérateurs pour réduire le déficit public, l’objectif de ce doublement du nombre d’élèves scolarisés dans le réseau d’enseignement français à l’étranger ne pourra être atteint que par une croissance des établissements privés et, plus particulièrement de ceux en partenariat.

Cet essor des établissements partenaires pose la question de l’équilibre du réseau. Le rapporteur spécial relève l’ambiguïté de faire cohabiter sur un même territoire des EGD – directement rattachés à l’AEFE donc publics – et des établissements conventionnés appartenant à des investisseurs privés.

Dans cette perspective, l’éducation constitue un marché concurrentiel. Le but d’un acteur privé est de maximiser ses revenus. Il peut dès lors être craint qu’un investisseur local cherche à amortir le plus rapidement possible le capital qu’il a consacré à l’ouverture d’une école, ce qui peut, d’une part, entraîner une hausse des droits de scolarité et compromettre ainsi l’égal accès des élèves français au réseau et ce même avec un système de prise en charge de tout ou partie de ces droits ([19]), et, d’autre part, créer une concurrence exacerbée avec les EGD, voire avec les établissements conventionnés (à but non lucratif) perçus comme une concurrence déloyale, engendrant une forme d’agressivité commerciale (débauchage d’enseignants et d’élèves, tracas administratifs, campagnes de presse, fake news sur les réseaux sociaux…).

Enfin, cette ambivalence du réseau peut conduire à une situation sous-optimale au regard du but recherché. L’augmentation du nombre d’établissements ne conduit pas nécessairement à une croissance proportionnelle des effectifs, ni à une meilleure répartition de l’offre d’enseignement sur un territoire. Il ressort d’un déplacement du rapporteur spécial en Tunisie que le projet précurseur « Tunisie Pilote » (cf. infra) a favorisé de manière inégale la croissance du réseau.

Le rapporteur ne remet pas en cause la présence d’acteurs privés dans le réseau de l’AEFE et admet que, dans un contexte budgétaire contraint, seuls des investisseurs locaux ont la capacité financière d’ouvrir de nouveaux établissements. Toutefois, il s’interroge sur l’absence de réflexion sur cette croissance « par le privé » du réseau et s’inquiète d’une fragilisation des EGD à terme.

Le rapporteur spécial pense qu’il faut, au contraire, s’appuyer sur les EGD pour accroître le réseau, notamment en favorisant l’investissement en matière d’immobilier (cf. infra), en développant les internats qui permettent de couvrir un territoire plus large et offrent une scolarité inclusive, à l’instar des unités localisées pour l’inclusion scolaire (ULIS) des élèves en situation de handicap.

Pour l’ensemble de ces raisons, la commission a adopté les amendements identiques n° II‑CF2972 du rapporteur spécial et n° II‑CF770 de notre collègue Sophia Chikirou visant à au moins rétablir la SCSP de l’AEFE à son niveau initial de 2024, soit un abondement de 14 millions d’euros en AE et CP.

Pour la séance, le rapporteur spécial a l’intention de présenter un amendement allouant des crédits supplémentaires à l’AEFE pour soutenir des structures plus modestes, notamment des associations à but non lucratif, pour leur permettre de faire homologuer leurs établissements, à l’instar des écoles dites « à gestion parentale » qui sont les seules à même de répondre à une demande importante dans certaines villes où est concentrée une importante communauté française. Le rapporteur spécial considère que la croissance du réseau de l'AEFE ne peut uniquement reposer sur quelques entrepreneurs dans le marché de l'éducation.

3.   Un sous-financement qui pèse sur les capacités d’investissement en matière d’immobilier

L’absence de moyens à hauteur des besoins du réseau pose la question de l’investissement de l’agence dans l’immobilier de ses EGD. L’appartenance de l’AEFE à la catégorie des organismes divers d’administration centrale (ODAC) interdit à cet établissement public de se voir consentir des prêts. L’AEFE ne peut obtenir que des avances de l’État, dont les crédits sont inscrits au programme 823 Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des services publics du compte de concours financier (CCF) Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics. Celles-ci constituent des acomptes de court terme pour répondre à des situations d’urgence caractérisée, assurer la continuité de l’action publique, mettre en œuvre de façon accélérée une mesure de politique publique ou encore couvrir provisoirement un besoin de financement imprévu qu’une ressource durable, et certaine, doit venir assurer ultérieurement de façon pérenne. Le PLF pour 2025 annonce ainsi le financement, par avance de l’Agence France Trésor (AFT), de 10 millions d’euros d’investissements immobiliers pour l’AEFE.

L’accès de l’AEFE et de ses EGD à l’emprunt est une problématique ancienne. Un groupe de travail avait été mis en place afin de mettre en œuvre un mécanisme pérenne de financement en remplacement des avances de l’AFT. Dans le cadre des consultations sectorielles sur l’enseignement français à l’étranger qui ont pris fin en juillet 2023, le Gouvernement a décidé de maintenir le recours aux avances de l’État jusqu’en 2026 « dans l’attente de trouver au plus vite une solution de financement pérenne ». Le rapporteur spécial fait preuve de son scepticisme concernant un nouveau système de réalisation d’investissements en matière d’immobilier. Il considère que la solution ne peut venir que d’une hausse du budget de l’AEFE.

À défaut, la réalisation des opérations immobilières des EGD ne pourra dépendre que de leurs ressources propres, ce qui aura un impact sur les droits de scolarité acquittés par les familles et le coût des investissements de l’AEFE.

Poursuivant ce raisonnement, la commission a adopté l’amendement n° II‑CF1241 du rapporteur spécial allouant 10 millions d’euros pour la rénovation énergétique des EGD.

B.   la culture, la promotion du français et l’attractivité des études en France font les frais de la réduction des dépenses du programme

Proportionnellement à la place qu’ils occupent au sein des crédits du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence, les dépenses destinées au réseau de coopération et d’action culturelle ainsi qu’à la promotion de l’enseignement supérieur et de la recherche en France connaissent une importante réduction dans le PLF.

1.   Des instituts français et des alliances françaises aux moyens nettement réduits

Le PLF pour 2025 propose d’allouer 75,57 millions d’euros en AE et CP à l’action 02 Coopération culturelle et promotion du français, soit un montant inférieur de 10,77 millions d’euros à la LFI pour 2024 (– 12,5 %).

Cette action regroupe les crédits de fonctionnement destinés à la SCSP de l’Institut français (26,52 millions d’euros) ([20]) et les crédits d’intervention alloués à divers partenariats financiers mis en œuvre par les postes diplomatiques et l’administration centrale (21,2 millions d’euros), aux dotations pour opération des établissements à autonomie financière (14,35 millions d’euros), aux subventions des alliances françaises (7,86 millions d’euros), fondation incluse, ainsi qu’aux bourses de formation (4,14 millions d’euros).

L’ensemble des dépenses d’intervention de coopération en matière culturelle et de promotion de la langue française est touché par des réductions importantes, de l’ordre de – 15,5 % tandis que la subvention à l’Institut français est réduite de 6,2 %.

Face à cette érosion des moyens, la commission a adopté :

– l’amendement n° II‑CF779 de notre collègue Sophia Chikirou allouant 11 millions d’euros à la promotion du français ;

– l’amendement n° II‑CF785 de notre collègue Aurélien Taché proposant 900 000 euros pour les cours de langue en alliances françaises à l’attention des personnes susceptibles de bénéficier du droit au regroupement familial ;

– l’amendement n° II‑CF780 du même auteur augmentant de 250 000 euros la subvention accordée à la Fédération internationale des professeurs de français (FIPF).

Concernant la coopération culturelle, l’amendement n° II‑CF1160 de Mme Chikirou, adopté par la commission, propose d’allouer 4 millions d’euros pour la création d’un fonds d’urgence pour la protection du patrimoine culturel palestinien suite aux bombardements israéliens sur la bande de Gaza depuis octobre 2023.

En ce qui concerne les ressources des EAF pour lesquelles le Parlement dispose d’un état des recettes au niveau agrégé depuis la présentation du PLF pour 2023 ([21]), le rapporteur spécial constate une baisse de 6 % (– 4,02 millions d’euros) des crédits alloués aux instituts français depuis le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence par rapport à la LFI pour 2024. Le recul le plus important concerne les dotations de fonctionnement et d’opérations destinés aux instituts français de recherche à l’étranger (IFRE) et aux unités mixtes des IFRE (UMIFRE), de l’ordre de – 36 %.

Les dotations de fonctionnement ne représentent que 15,7 % des ressources des EAF, le reste étant notamment constitué de prestations de services (cours et billetterie) à hauteur de 23,5 % et de la vente de produits spécifiques comme les certificats de langue (26,5 %).

Le rapporteur spécial rappelle que le caractère agrégé de ces données ne permet pas de bien prendre en compte la diversité des situations selon les pays. Certains instituts français génèrent beaucoup de recettes à partir du traitement des candidatures aux études en France par les espaces Campus France. En effet, un étudiant étranger qui souhaite déposer une demande pour venir étudier en France devra s’acquitter des frais de dossier quelle que soit l’issue de sa demande. En Tunisie, ils s’élèvent à 300 dinars soit environ 90 euros.

Les revenus tirés de ces procédures sont logiquement proportionnels au nombre de demandes. Il est à noter que dans plusieurs pays connaissant de très fortes hausses de la demande étudiante, les recettes générées par Campus France constituent aujourd’hui la principale ressource des instituts français, qui en sont devenus dépendants tant pour leur programmation que pour leur fonctionnement.

Sous la précédente législature, le rapporteur spécial observait, à la suite de déplacements effectués au Maroc et au Sénégal, que « ce système est parfois dévoyé dans la mesure où les espaces Campus France acceptent des dossiers, payés par les demandeurs, qui n’ont aucune chance d’aboutir à une candidature sérieuse à l’admission dans une grande école ou université française » ([22]). Il estimait que ces pratiques alimentaient un fort ressentiment à l’encontre de notre pays.

Afin d’atténuer la dépendance des EAF aux recettes des espaces Campus France, la commission a adopté l’amendement n° II‑CF1239 du rapporteur spécial allouant 17 millions d’euros pour leurs dotations de fonctionnement et d’opérations.

2.   Une mobilité étudiante en progression mais qui reste loin du cap fixé pour 2027

Le PLF pour 2025 prévoit de reconduire à l’identique le montant de 70,07 millions d’euros destiné aux bourses du Gouvernement français (BGF). Elles permettent de financer la mobilité d’étudiants et de chercheurs étrangers dans notre pays. Elles devraient bénéficier à 10 700 d’entre eux en 2025.

Le rapporteur spécial se réjouit que cette enveloppe, nécessaire à l’attractivité de notre pays, n’ait pas fait l’objet de réductions de crédits. Toutefois, il constate que cette stagnation des moyens ne permettra pas à la France d’atteindre les objectifs qu’elle s’est fixée d’ici 2027.

En effet, la stratégie « Bienvenue en France » a pour ambition d’accueillir un demi-million d’étudiants étrangers d’ici là, dont 15 000 boursiers du Gouvernement français. Pendant l’année universitaire 2023-2024, environ 430 000 étudiants étrangers étaient inscrits dans l’enseignement supérieur français, ce qui représente une hausse de 4,5 % par rapport à l’année précédente et de 17 % par rapport à l’année 2018-2019, année de lancement de la stratégie « Bienvenue en France ». Si ces chiffres peuvent paraître encourageants, il faut noter que, pour la même période, le Canada a enregistré une hausse de 29 %, le Royaume-Uni de 12 % et l’Allemagne de 5 %.

Pour réaliser l’objectif de 500 000 étudiants en 2027, il faudrait une hausse de 16,3 % des effectifs en deux ans. Le rapporteur spécial considère qu’à budget constant, cette ambition ne saurait être accomplie. C’est la raison pour laquelle, il a présenté l’amendement n° II‑CF1318, adopté par la commission, allouant 19 millions d’euros supplémentaires en AE et CP aux bourses de mobilité.

Par ailleurs, la volonté de maîtrise de l’immigration affichée par le Gouvernement – dont le Premier ministre a fait le quatrième chantier prioritaire dans son discours de politique générale du 1er octobre 2024 – risque de compromettre l’atteinte des objectifs en matière de mobilité internationale.

Le rapporteur spécial craint que la mobilité étudiante fasse les frais d’une réduction du nombre d’entrées sur le territoire national, dans la mesure où les étudiants étrangers constituent la variable la plus simple et la plus rapide pour diminuer le nombre de titres de séjour délivrés. En effet, le droit d’asile est protégé par l’application de conventions internationales, principalement la convention de Genève de 1951 sur le statut de réfugié, tandis que le droit au regroupement familial l’est par la Constitution, notamment le Préambule de 1946 et par la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). Quant aux mobilités professionnelles, elles répondent aux besoins de notre économie en matière de main-d’œuvre.

Nombre d’étudiants en mobilité par pays d’origine

Pays	Effectifs en 2023-2024	Évolution en cinq ans
Maroc	43 354	+ 4 %
Algérie	34 269	+ 10 %
Chine	27 123	– 5 %
Italie	21 037	+ 43 %
Sénégal	16 955	+ 37 %
Tunisie	15 224	+ 17 %
Espagne	12 087	+ 44 %
Côte d’Ivoire	11 772	+ 32 %
Liban	11 234	+ 90 %
Cameroun	10 880	+ 46 %
Autres pays	215 759	–
Total	419 694	+ 17 %

Source : Campus France.

 

III.   programme 151 français à l’étranger et affaires consulaires

Le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires est placé sous la responsabilité de la directrice des Français à l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE). Il ne regroupe plus que 4,4 % des crédits de la mission Action extérieure de l’État.

Son principal poste de dépenses est constitué par les aides à la scolarité (113,5 millions d’euros), c’est-à-dire des exonérations de tout ou partie des frais d’inscription dans le système d’enseignement français à l’étranger (bourses de l’AEFE) et de la prise en charge de la rémunération des accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH).

Les autres charges budgétaires du programme concernent l’activité des consulats (39,65 millions d’euros), notamment les dépenses d’intervention destinées aux Français de l’étranger (20,42 millions d’euros) et les frais de contentieux au titre des refus de visa (3,78 millions d’euros).

Le PLF pour 2025 propose d’allouer 156,53 millions d’euros en AE et 156,93 millions d’euros CP à ce programme, soit une baisse de 5,5 % en AE et de 5 % en CP.

crédits du programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2024	PLF 2025	Évolution 2024-2025	LFI 2024	PLF 2025	Évolution 2024-2025
Action 01 Offre d’un service public de qualité aux Français à l’étranger	42,55	39,25	– 7,8 %	42,15	39,65	– 5,9 %
Action 02 Accès des élèves français au réseau AEFE et à la langue française	120,50	113,50	– 5,8 %	120,50	113,50	– 5,8 %
Action 03 Instruction des demandes de visa	2,58	3,78	+ 46,5 %	2,58	3,78	+ 46,5 %
Total	165,63	156,53	– 5,5 %	165,23	156,93	– 5,0 %

Source : projet annuel de performances.

Les bourses de l’AEFE devraient supporter l’essentiel de l’effort de réduction des dépenses en 2025.

A.   les crédits de fonctionnement destinés à l’administration consulaire sont en progression du fait de la conduite de plusieurs projets

Le PLF pour 2025 prévoit d’allouer 19,17 millions d’euros en CP aux dépenses de fonctionnement de l’administration consulaire, soit un montant en hausse de 3,45 millions (+ 21,9 %) par rapport à la LFI pour 2024.

Cette hausse – l’une des rares au sein de la mission Action extérieure d’État – résulte de la poursuite du déploiement du service France Consulaire et de la mise en place du registre de l’état civil électronique (RECE).

1.   Le déploiement de France Consulaire entre dans sa phase critique

France Consulaire est un centre de contact téléphonique mutualisé, censé offrir une réponse aux questions générales des usagers afin de permettre aux consulats de se concentrer sur le traitement local des dossiers individuels et des urgences.

Au 1er septembre 2024, la plateforme était accessible depuis une soixantaine de pays, plus exactement depuis toute l’Europe et les pays africains situés sur les mêmes fuseaux horaires que Paris (+ 1 heure et – 1 heure). Une couverture mondiale est prévue pour la fin de l’année 2025. Dans cette perspective, le PLF propose de doter ce service de 5,9 millions d’euros contre 3,8 millions d’euros en LFI pour 2024.

Le rapporteur spécial rappelle que la mise en place de France Consulaire est la conséquence de la réduction des effectifs dans les postes à l’étranger et de la dématérialisation de l’ensemble des procédures.

L’extension de France Consulaire à des pays dont la circulation des habitants dans notre pays est soumise à l’obtention d’un visa a fait entrer le projet dans une phase critique de son développement, dans la mesure où la demande d’information au titre de la délivrance de ces documents constitue généralement le premier motif d’appel téléphonique adressé aux consulats.

Dans ces conditions, il semble important d’ajouter un indicateur de performances au programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires afin de mesurer le déploiement et l’efficacité de ce service. C’est l’objet de l’amendement n° II‑CF1249 du rapporteur spécial que la commission a adopté.

2.   La dématérialisation de l’état civil des Français de l’étranger est un chantier toujours en cours

L’autre progression des crédits concerne la mise en place du RECE. Depuis 2019, le MEAE expérimente la dématérialisation de l’établissement, de la conservation, de la gestion et de la délivrance des actes d’état civil des Français de l’étranger en application de l’article 46 de la loi n° 2018‑727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance (ESSOC). L’ordonnance relative à cette expérimentation ([23]) a été ratifiée et prolongée pour deux années supplémentaires par l’article 167 de la loi n° 2022‑217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (3DS).

Compte tenu du caractère inachevé de ce projet, la loi n° 2024‑538 du 13 juin 2024 visant à poursuivre la dématérialisation de l’état civil du ministère de l’Europe et des affaires étrangères a reconduit l’expérimentation jusqu’au 10 juillet 2027 et inscrit dans le code civil ([24])  la possibilité de délivrer les copies et les extraits d’actes de manière électronique.

D’après les informations transmises par la DFAE, l’année 2025 verra « une accélération des principaux développements informatiques » liée à ce projet, d’où l’allocation de 3,3 millions d’euros par le PLF contre 0,9 million d’euros en LFI pour 2024. À l’occasion de la présentation d’un amendement sur les effectifs de la direction du numérique (DNUM) du ministère, le rapporteur spécial a rappelé les difficultés que pose ce type de projet d’envergure pour une direction qui a du mal à proposer des salaires attractifs sur ce secteur du marché du travail (cf. supra).

Par ailleurs, la commission a adopté les amendements identiques n° II‑CF498 de la commission des affaires étrangères et n° II‑CF834 de notre collègue Aurélien Taché demandant un rapport au Parlement sur le rôle joué par des prestataires privés auprès de l’administration consulaire, notamment en ce qui concerne la délivrance des actes d’état civil et des titres d’identité.

3.   L’année 2025 doit être mise à contribution pour améliorer les procédures de vote aux élections nationales et consulaires

Toujours concernant la modernisation de l’administration consulaire, le rapporteur spécial invite le MEAE à mettre à profit l’année 2025 – une année sans scrutin à organiser – pour améliorer la performance du vote par internet lors des élections. Les prochaines élections des conseillers des Français de l’étranger auront lieu en 2026.

C’est la raison pour laquelle la commission a adopté l’amendement n° II‑CF1506 du rapporteur spécial accordant 160 000 euros de moyens supplémentaires pour engager des tournées consulaires à la rencontre des Français établis dans des localités éloignées des consulats notamment à des but d’information sur les modalités d’exercice de leur engagement civique.

Enfin, il faut noter la progression non négligeable des frais de contentieux au titre des refus de visa, retracés à l’action 03 Instruction des demandes de visa, qui devraient atteindre 3,78 millions d’euros contre 2,58 millions d’euros en LFI pour 2024 (+ 46,5 %). D’après la DFAE, « le renforcement de cette enveloppe doit permettre la résorption complète du stock de dossiers et le traitement du flux annuel de nouveaux dossiers ». Le rapporteur spécial estime qu’un renforcement des effectifs dédiés à l’instruction des visas coûterait moins cher aux finances publiques à moyen terme que le paiement des frais irrépétibles.

B.   l’action sociale des postes consulaires va pâtir de la réduction des dépenses

Le PLF pour 2025 prévoit un montant de 20,48 millions d’euros en AE et CP pour les dépenses d’intervention des postes consulaires, ce qui représente une baisse de 1,54 million d’euros (– 7 %).

La majeure partie de cette baisse est supportée par le budget dédié aux aides sociales (15,2 millions d’euros contre 16,16 millions d’euros en LFI pour 2024). L’autre partie concerne les subventions aux organismes locaux d’entraide et de solidarité (OLES) et à diverses associations dans le cadre du soutien au tissu associatif des Français de l’étranger (STAFE).

Le rapporteur spécial observe que ce sont nos compatriotes les plus vulnérables subiront les conséquences des coupes budgétaires du programme.

Ces dépenses ont par ailleurs fait l’objet des travaux de contrôle du rapporteur spécial dans le cadre du Printemps de l’évaluation 2024 sous la précédente législature ([25]) qui eux-mêmes s’inscrivait dans la perspective de l’ouverture d’assises sociales, annoncées à l’occasion de la 40e session de l’Assemblée des Français de l’étranger par M. Franck Riester, alors ministre délégué chargé du commerce extérieur, de l’attractivité, de la Francophonie et des Français de l’étranger.

1.   Les aides sociales présentent une baisse importante

Les Français établis hors de France ne peuvent pas bénéficier des allocations sociales servies sur le territoire national. Néanmoins, l’article L. 121‑10­‑1 du code de l’action sociale et des familles (CASF) dispose que « les actions menées à l’égard des Français établis hors de France en difficulté, en particulier les personnes âgées ou handicapées, relèvent de la compétence de l’État » et que « ces personnes peuvent bénéficier, sous conditions, de secours et aides prélevés sur les crédits d’assistance aux Français établis hors de France du ministère des affaires étrangères, et d’autres mesures appropriées tenant compte de la situation économique et sociale du pays de résidence ».

Sur le fondement de ce principe, des aides peuvent être versées aux Français de l’étranger en difficulté. Elles le sont en application d’une simple instruction ministérielle dans la mesure où aucun texte réglementaire ne vient détailler le montant et les critères de bénéfice de ces aides. En conséquence, les allocations susceptibles d’être servies par les consulats ne constituent que des mesures gracieuses comme le rappelle une jurisprudence constante des juridictions administratives ([26]).

Une des recommandations du rapporteur spécial était précisément de leur fournir ce cadre réglementaire pour éviter des inégalités de traitement d’un poste consulaire à un autre et faire en sorte que le budget de l’aide sociale corresponde aux besoins exprimés et non l’inverse. La commission a suivi cette proposition en adoptant l’amendement n° II‑CF1252 du rapporteur spécial prévoyant un décret d’application pour l’article 121­‑10‑1 du CASF.

Concernant l’allocation aux adultes handicapés (AAH), le rapporteur spécial préconisait un alignement du seuil d’incapacité (80 % pour les Français de l’étranger) sur celui en vigueur sur le territoire nationale (50 % lorsque le handicap entraîne une restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi). Il recommandait également la prise en compte des seuls revenus du demandeur pour bénéficier de cette allocation alors que l’instruction ministérielle précise que « les ressources à prendre en considération sont à la fois les revenus personnels des intéressés (incluant l’aide locale le cas échéant), les avantages en nature et les aides que les membres de la famille (présents ou non dans le pays) ont la capacité de procurer ».

Dans cette optique, la commission a adopté les amendements n° II‑CF1755 du rapporteur spécial et n° II‑CF832 de M. Taché allouant respectivement 5 millions et 2 millions d’euros supplémentaires aux aides sociales. La proposition du rapporteur spécial défendait également une augmentation générale des moyens pour cette enveloppe alors que les crédits stagnent depuis de nombreuses années (hors période de la pandémie).

2.   Une prise en compte de la dépendance qui se fait attendre

Dans son rapport d’information du printemps 2024, le rapporteur spécial s’inquiétait également de la situation de nos compatriotes en perte d’autonomie. En effet, il n’existe pas d’équivalent de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) pour les Français de l’étranger. Dans le contexte de la création d’une cinquième branche de la Sécurité sociale ([27]), il apparaît souhaitable que des mesures soient prises pour nos compatriotes installés à l’étranger. Ils constituent une population vieillissante pour laquelle ces problèmes de perte d’autonomie vont de plus en plus se poser. Environ 15 % d’entre eux ont actuellement plus de 60 ans ([28]).

Au cours de ses déplacements, le rapporteur spécial a également pu constater le phénomène des « exilés sociaux ». Un certain nombre de Français, dont une partie importante sont retraités, se sont établis hors de France en partie pour des raisons économiques liées au coût de la vie. Cette population particulière risque de plus en plus d’être confrontée aux problématiques du grand âge nécessitant une prise en charge au niveau locale ou bien un rapatriement en France.

Ce sujet a conduit la commission a adopté deux amendements :

– l’amendement n° II‑CF1316 du rapporteur spécial prévoyant le lancement d’une expérimentation pour l’extension des dispositions de l’article 121‑10‑1 du CASF aux Français de l’étranger en situation de perte d’autonomie ([29]) ;

– l’amendement n° II‑CF764 de Mme Chikirou créant un nouveau programme dédié à « l’accompagnement des Français de l’étranger dans la prise en charge de leur perte d’autonomie » et doté de 5 millions d’euros.

3.   Un soutien aux associations françaises à l’étranger obéré

L’action sociale des consulats est aussi portée, de manière indirecte, par la Caisse des Français de l’étranger (CFE) et par des associations.

La CFE ne perçoit ni de subvention pour charges de service public, ni de taxes affectées. Bien qu’elle soit régie par le code de la Sécurité sociale ([30]) et investie d’une mission de service public, la CFE est un organisme de droit privé complètement autonome qui fait office de caisse d’assurance maladie mais aussi de caisse de retraite et d’assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles. Ainsi, la CFE assure la continuité des droits avec le système français de Sécurité sociale.

En 2023, la CFE couvrait 177 456 personnes ([31]). Ses dépenses s’élevaient à 193,03 millions d’euros dont 148,02 millions d’euros pour la seule branche maladie.

Elle participe à l’action sociale destinée aux Français de l’étranger dans la mesure où elle permet à tous nos compatriotes, quel que soit leur âge et leur état de santé, d’être adhérents. Les admissions se font sans questionnaire médical préalable, ce qui n’est pas le cas des assurances privées destinées aux expatriés. Cette mission de service public à un coût difficile à chiffrer mais certain car la CFE admet nécessairement des assurés qui ont été, ou auraient été, refusés par d’autres assurances et mutuelles.

De plus, la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale a institué un dispositif d’aide à l’accès à cette caisse pour les Français de l’étranger dont les ressources sont inférieures à la moitié du plafond de la sécurité sociale, dispositif dit de la « catégorie aidée ». L’article L. 762-6-5 du code de la sécurité sociale dispose ainsi que « lorsqu’un Français, résident dans un État situé hors de l’Espace économique européen, ne dispose pas de la totalité des ressources nécessaires pour acquitter, à titre d’adhérent individuel, la cotisation [à la CFE], une partie de cette cotisation, […], est prise en charge, à sa demande, par le budget de l’action sanitaire et sociale de la [CFE] ».

En conséquence, l’article L. 766-9 du même code prévoit qu’un concours de l’État participe au financement de ce dispositif qui bénéficiait à 2 138 d’adhérents et ayants droit à la fin de l’année 2023. La catégorie aidée représentait un coût de 4,35 millions d’euros pour la CFE. Cette participation est fixée à 380 000 euros par chaque loi de finances, soit 8,7 % seulement du coût du dispositif. En exécution, ce concours est généralement plus élevé grâce aux redéploiements en cours de gestion. Il était de 547 000 euros en moyenne au cours des dix dernières années mais n’en demeure pas moins insuffisant au regard du coût pour la CFE.

Afin de compenser à la fois la mission de service public de cette caisse et le coût de la « catégorie aidée », la commission a adopté les amendements identiques n° II‑CF1531 du rapporteur spécial et n° II-CF762 de Mme Chikirou accordant 25 millions d’euros de subvention à la CFE.

Un certain nombre d’associations jouent un rôle important dans l’action sociale destinée aux Français de l’étranger, notamment les OLES qui viennent en aide à nos compatriotes les plus démunis en répondant à des situations qui, par leur nature, ne peuvent trouver de solutions dans le cadre des aides sociales des consulats. Dans certains pays, ces organismes peuvent aussi gérer des centres médico-sociaux et des établissements d’hébergement pour des personnes dépendantes.

Les OLES et le reste du tissu associatif des Français de l’étranger verront leurs subventions réduites d’environ 600 000 euros (– 17,6 %). Pour atténuer ce recul et renforcer ces relais de l’action sociale des postes consulaires, la commission a adopté l’amendement n° II‑CF1248 du rapporteur spécial allouant 1,6 million d’euros supplémentaires.

La commission a également été sensible au sort de nos compatriotes au Proche-Orient en raison de la guerre à Gaza et au Liban. Elle a adopté trois amendements visant à :

– allouer 1 million d’euros à un fonds d’urgence pour les évacuations vers la France (n° II‑CF784 de M. Taché) ;

– créer un fonds d’urgence d’aide aux déplacés au Liban sous la forme d’un nouveau programme doté de 50 millions d’euros (n° II‑CF783 de M. Taché) ;

– lancer une aide d’urgence dans les Territoires palestiniens par le biais d’un programme dédié à hauteur de 220 millions d’euros (n° II‑CF769 de Mme Chikirou).

C.   les aides à la scolarité portent l’essentiel de la réduction des crédits du programme

Il est proposé par le PLF d’allouer 113,5 millions d’euros en AE et CP aux aides à la scolarité en 2025, ce qui représente un montant inférieur de 7 millions d’euros à celui retenu en LFI pour 2024.

Plus exactement, 111,5 millions d’euros devraient être attribués au financement des « bourses » de l’AEFE et 2 millions d’euros au paiement des heures d’accompagnant des élèves en situation de handicap (AESH).

1.   Un système de prise en charge de tout ou partie des frais d’inscription qui ne garantit plus l’égal accès des enfants français à leur réseau d’enseignement à l’étranger

La scolarité dans le réseau de l’AEFE n’est pas gratuite pour les enfants de nationalité française, y compris dans les établissements en gestion directe (EGD). Pendant l’année scolaire 2022-2023, les droits d’inscription s’élevaient en moyenne à 5 889 euros dans le monde. En dix ans, ils ont augmenté de 42,3 %.

En application de l’article L. 452‑2 du code de l’éducation, l’AEFE est chargée « d’accorder des bourses aux enfants de nationalité française scolarisés dans les écoles et les établissements d’enseignement français à l’étranger ». Ces « bourses » sont en réalité des exonérations partielles ou totales de droit de scolarité. Aucun transfert d’argent n’a lieu entre l’AEFE et les familles.

Cette prise en charge de tout ou partie des frais d’inscription est calculée en prenant en compte les ressources et les charges des familles. Un quotient familial est ainsi établi puis pondéré par un indice de parité de pouvoir d’achat (IPPA), fonction de la ville de résidence, fondé sur le coût relatif de la vie par rapport à la capitale française.

Entre les années scolaires 2022-2023 et 2024-2024, le nombre de boursiers est passé de 24 810 à 20 575. Cette sortie de 4 235 élèves représente une baisse de 17,1 % qui inquiète le rapporteur spécial.

Lors de la dernière édition du Printemps de l’évaluation, il observait déjà une baisse de 8 % de leurs effectifs en dix ans. Le rapporteur spécial y voit les conséquences de la stagnation des crédits alloués aux bourses dans un contexte de hausse continue des droits de scolarité dans l’ensemble du réseau.

Afin de mieux analyser l’évolution du nombre d’élèves français et de la proportion de boursiers parmi eux dans le réseau, la commission a adopté l’amendement n° II‑CF1244 du rapporteur spécial assignant un nouvel objectif au programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires pour favoriser l’égal accès à l’enseignement français à l’étranger, assorti de deux indicateurs de performances sur le rapport entre le montant des bourses et le coût de la scolarité ainsi que sur l’évolution du nombre d’élèves français scolarisés par rapport au nombre d’enfants de nationalité française en âge d’être scolarisés qui résident dans le pays d’accueil.

Par ailleurs, à quotient familial inchangé, le niveau de prise en charge peut évoluer à la baisse lorsque l’IPPA est révisé à la baisse, ce qui a été le cas en 2024 pour plusieurs pays africains et asiatiques. Comme il l’avait exprimé dans son rapport d’information, le rapporteur spécial considère que le calcul actuel de l’IPPA est inadapté pour les bourses de l’AEFE dans la mesure où il ne fait que refléter un coût relatif de la vie à l’étranger. D’après lui, un indice basé sur l’inflation constatée serait plus pertinent car un tel indicateur témoignerait du revenu disponible des familles.

Enfin, dans le but de « contenir les besoins exprimés au niveau mondial dans la stricte limite des crédits disponibles, la quotité théorique de bourse attribuée aux familles, bénéficiant d’une [exonération] partielle, est diminuée d’une contribution progressive de solidarité (CPS) qui ne concerne pas les familles [totalement exonérées] », comme le rappelle l’AEFE. Cette contribution était passée de 2 % à 7 % pour l’année scolaire 2023-2024 avant de revenir à 2 % pour l’année scolaire en cours. Il ressort des échanges avec le MEAE et l’AEFE qu’il est probable que la CPS revienne à nouveau à 7 % à la rentrée 2025. Pour le rapporteur spécial, une telle contribution est particulièrement regrettable dans la mesure où elle fait porter une partie du financement des bourses sur les boursiers eux-mêmes.

Pour l’ensemble de ces raisons, le rapporteur spécial a présenté l’amendement n° II‑CF1668, adopté par la commission, visant à augmenter de 125 millions d’euros le budget destiné à ces exonérations pour les élèves de familles modestes. Cet abondement permettrait une réforme structurelle du système de bourse de façon à modifier le paramètre de calcul des prises en charge partielles, de manière à ce que le coût de la scolarité ne dépasse pas 25 % du revenu disponible des familles. Il serait également mis fin à la CPS.

2.   Une participation au paiement des AESH qui reste en deçà des besoins pour une école inclusive

Les aides à la scolarité comprennent également le paiement, pour le compte des familles, des heures de travail des AESH. Ces professionnels exercent des fonctions d’aide à l’inclusion scolaire des élèves en situation de handicap, y compris en dehors du temps scolaire.

En application l’article L. 452‑2 du code de l’éducation, il appartient à l’AEFE de « veiller au respect de l’école inclusive envers les élèves à besoins éducatifs particuliers ». Dans le réseau d’enseignement français à l’étranger, les AESH sont recrutés et rémunérés directement par les familles. Ces dernières peuvent demander la prise en charge de la rémunération de l’accompagnant par l’AEFE. Depuis la rentrée 2021, ce soutien n’est plus conditionné au fait que l’élève soit déjà boursier ([32]).

En 2025, cette prise en charge devrait atteindre 2 millions d’euros contre 1,5 million d’euros en LFI pour 2024 et concerner moins de 500 élèves.

L’aide à la scolarité des enfants en situation de handicap consiste à rembourser aux parents la rémunération d’un AESH sur présentation de justificatifs. Faute d’un véritable système de tiers payant, selon le rapporteur spécial ce fonctionnement peut exclure les familles les plus modestes qui n’ont pas la possibilité d’avancer les frais. L’AEFE préconise d’ailleurs aux établissements de son réseau de ne reverser le montant de l’aide que progressivement et sur attestation de l’AESH que son salaire lui a bien été versé.

Soucieux de l’effort d’inclusion dans le réseau de l’AEFE, le rapporteur spécial a fait adopter l’amendement n° II‑CF2665 accordant 1 million d’euros supplémentaire au paiement des AESH.

La commission a également adopté l’amendement n° II‑CF755 de M. Taché dotant le programme d’un nouvel indicateur de performances concernant le taux d’effectivité des heures d’AESH accordées aux familles.

   EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 31 octobre 2024, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Action extérieure de l’État.

La vidéo de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

Le compte rendu sera bientôt consultable en ligne.

Après avoir examiné 62 amendements de crédits et adopté 28 d’entre eux (II-CF1232, II-CF1159, II-CF786, II-CF2473, II-CF2885 et II-CF1238 (identiques), II-CF777, II-CF1318, II-CF1239, II-CF779, II-CF785, II-CF770 et II-CF2972 (identiques), II-CF1241, II-CF780, II-CF1668, II-CF1531 et II-CF762 (identiques), II-CF1755, II-CF764, II-CF832, II-CF2665, II-CF1248, II-CF783, II‑CF784, II-CF1506, II-CF769, II-CF1160), suivant l’avis favorable du rapporteur spécial, la commission a adopté les crédits de la mission Action extérieure de l’État ainsi modifiés.

La commission a ensuite adopté les amendements II-CF755, II-CF1249 et II-CF1244 modifiant l’article 45(état G) ainsi que les amendements II‑CF1252, II‑CF1316, II‑CF498 et II‑CF834 portant articles additionnels rattachés.

 

 

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   PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

 

Ministère de l’Europe et des affaires étrangère

Direction générale des affaires politiques et de sécurité

– M. Frédéric Mondoloni, directeur général ;

– M. Maxence Peroteau, chargé de mission auprès du directeur général ;

– M. Éric Bayer, chef de la mission de coordination et de gestion du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde.

Direction générale de la mondialisation

– M. Olivier Richard, directeur général adjoint ;

– M. Emmanuel Lebrun-Damiens, directeur de la diplomatie culturelle, éducative, universitaire et scientifique ;

– M. Stéphane Robert, chargé de mission auprès du directeur de la diplomatie culturelle, éducative, universitaire et scientifique ;

– M. Louis Dieval, chef de pôle adjoint à la sous-direction des moyens et des opérateurs.

Direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire

– Mme Pauline Carmona, directrice ;

– Mme Samantha Bonbayl, cheffe de la mission de gestion administrative et financière ;

– M. Paul Barouh, rédacteur à la mission de gestion administrative et financière.

Direction générale de l’administration et de la modernisation

– M. Julien Steimer, directeur général ;

– M. Alexandre Morois, directeur des affaires financières ;

– M. Matthieu Geryez, chef adjoint du bureau de la synthèse budgétaire.

 

Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie

– M. Louis Pasquier de Franclieu, sous-directeur de la 7e sous-direction de la direction du budget ;

– M. Bertrand Seneque, chef adjoint du bureau des affaires étrangères et de l’aide au développement.

Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE)

– Mme Claudia Scherer-Effosse, directrice

– Mme Vanessa Léglise, conseillère relations institutionnelles et référence égalité.

Campus France

– Mme Donatienne Hissard, directrice générale ;

– Mme Roxane Lundy, chargée de mission.

Caisse des Français de l’étranger (CFE)

– Mme Isabelle Frej, présidente ;

– M. Éric Pavy, directeur général.

Centre national d’enseignement à distance (CNED)

– M. Olivier Guiard, secrétaire général ;

– M. Jean-Michel Leclercq, directeur de cabinet ;

– Mme Fabienne Ricordel, directrice déléguée aux affaires internationales et européennes.

ASAM-UNSA

– M. Franck Vermeulen, secrétaire général.

CFDT-MAE

– M. Fabrice Desplechin, secrétaire général adjoint.

CFTC-AE

– Mme Bérangère Lebecq, vice-présidente ;

– M. Antoine Starcky, vice-président.

Union CGT-FSU-SOLIDAIRES Affaires étrangères

– M. Christophe Arnoult, co-secrétaire général de la CGT-MAE ;

– M. David Ansquer, membre du bureau exécutif de la CGT-MAE ;

– Mme Annick Boujot, co-secrétaire générale de Solidaires Affaires étrangères.

Association syndicale des agents d’Orient (ASAO)

– Mme Audrey Lesperres, secrétaire générale adjointe.

FSU (SNES-SNUIPP-SNEP) AEFE

– M. Patrick Soldat, secrétaire national du SNES-FSU ;

– M. Pierre Brézot, représentant des personnels (FSU-SNUipp).

Déplacement à l’ambassade de France en Tunisie

– Mme Anne Guéguen, ambassadrice ;

– M. Manuel Bufala, ministre-conseiller ;

– M. Paul Hémar, secrétaire général de l’ambassade ;

– M. William Dastugue, représentant de la direction des immeubles et de la logistique ;

– M. Fabrice Rousseau, directeur de l’Institut français de Tunisie, conseiller de coopération et d’action culturelle (COCAC) ;

– Mme Lauriane Devoize, COCAC adjointe ;

– Mme Nina Jean-Bouamar, secrétaire générale de l’Institut français de Tunisie ;

– M. Hosni Dakhlaoui, responsable Campus France ;

– Mme Christine Jacquemyn, coordonnatrice AEFE, conseillère pour l’enseignement scolaire en Tunisie ;

– M. Abbas Daïche, chef de l’établissement français Philippe Séguin de Sousse ;

– M. Armand Riquier, chef de l’établissement français Gustave Flaubert de La Marsa

– M. Dominique Mas, consul général ;

– Mme Martine Vautrin, conseillère des Français de l’étranger ;

– Mme Madeleine Ben Naceur, conseillère des Français de l’étranger.

 

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