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N° 699

______

 

ASSEMBLÉE   NATIONALE

 

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 4 décembre 2024.

 

 

 

RAPPORT

 

 

 

FAIT

 

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES ET DE L’ÉDUCATION SUR LA PROPOSITION de loi

 

pour plus de sport et moins de sucre,

 

 

 

 

 

Par M. Thierry SOTHER,

 

 

Député.

 

——

 

 

 

 

 

Voir le numéro : 558.

 


—  1  —

SOMMAIRE

___

Pages

Avant-propos

I. inactivité physique, sédentarité et surconsommation de sucre : une jeunesse en proie à des maux croissants qui augurent d’une situation sanitaire À venir alarmante

A. le constat de trois maux en croissance liés à notre mode de vie

1. L’activité physique des enfants : des pratiques éloignées des recommandations des autorités sanitaires mondiales

2. Des comportements sédentaires croissants : un mal insidieux

3. Une consommation excessive de sucre : les enfants constituent une cible de l’industrie des produits alimentaires ultra-transformés

4. Des inégalités sociales très marquées

B. vers une catastrophe sanitaire ?

1. Les effets de l’inactivité et de la sédentarité

2. Les effets sur la santé d’une consommation excessive de sucre

3. Surpoids et obésité : une surcharge pondérale qui devient la norme ?

4. Le diabète de type 2 : une « pathologie du soixantenaire » qui affecte désormais les jeunes trentenaires

II. Les solutions à mettre en œuvre pour lutter contre ces trajectoires afin de préserver la santé des publics jeunes

A. favoriser le développement des activités physiques et sportives chez les publics jeunes

1. Le sport dans le cadre scolaire : des activités obligatoires et des activités facultatives

a. Des horaires d’EPS obligatoires variables selon le niveau des classes

b. Au total, les activités sportives volontaires concernent une proportion assez faible d’élèves de l’enseignement public

2. Promouvoir le sport en-dehors du temps scolaire : l’effet de levier méconnu du pass’sport

3. Au-delà de la pratique sportive encadrée, il convient de promouvoir tous les modes d’activité physique

B. Sensibiliser les publics jeunes à l’intérêt d’une alimentation saine et d’une activité physique regulière

C. réguler par la contrainte : mettre en œuvre une fiscalité adéquate contre les produits nocifs pour la santé, voire imposer des interdictions ciblées

1. Les vertus de la fiscalité comportementale

2. Un panel d’autres mesures contraignantes

III. le modèle de prise en charge médicale ne valorise pas suffisamment les activités physiques et sportives et la prévention, en dépit des économies à réaliser pour la société et l’assurance maladie

A. sur le plan médical, L’activité physique et sportive demeure en quête de reconnaissance institutionnelle

B. Améliorer la prévention des pathologies à risque

1. L’activité physique et sportive participe de la prévention des pathologies à risque

2. Renforcer la détection des enfants aux comportements à risque

C. le coût social, considérable, de l’inactivité physique, de la sédentarité et de la surconsommation de sucre est largement évitable

1. Des coûts sociaux considérables…

2. ... qui pourraient en partie être évités

commentaire des articles

Article 1er Dispositions relatives au dispositif national pass’sport

Article 1e  bis (nouveau) Fixation d’objectifs s’agissant de l’accès des enfants et des jeunes adultes à une activité sportive régulière, et de la réduction de la consommation de sucres ajoutés chez les enfants

Article 1er ter (nouveau) Remise d’un rapport au Parlement sur les effets des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 sur la pratique du sport en France

Article 1er quater (nouveau) Remise d’un rapport au Parlement sur la place de l’activité physique et sportive chez les jeunes

Article 1er quinquies (nouveau) Remise d’un rapport au Parlement sur les inégalités sociales dans l’accès à une activité sportive régulière

Article 1er sexies (nouveau) Remise d’un rapport au Parlement sur la consommation excessive de sucre

Article 1er septies (nouveau) Remise d’un rapport au Parlement sur les effets du pass’sport sur la pratique sportive

Article 2 Gage financier

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Annexe  1: liste des personnes entendues par le rapporteur

Annexe n° 2 : textes susceptibles d’être abrogés ou modifiés à l’occasion de l’examen de la proposition de loi

 


–– 1 ––

   Avant-propos

L’évolution des modes de vie modernes, marquée par une urbanisation croissante et une numérisation omniprésente, a profondément modifié les comportements individuels en matière de santé. Parmi les problématiques émergentes, l’inactivité physique, la sédentarité et la consommation excessive de sucre se distinguent par leur impact sur la santé publique.

Ces facteurs sont désormais reconnus comme des causes majeures de maladies chroniques telles que l’obésité, le diabète de type 2 et les maladies cardiovasculaires. Au-delà des cas individuels de souffrance et de mal-être, les enjeux sociaux et économiques sont majeurs, tant en France que dans la plupart des pays occidentaux. De nombreux professeurs en médecine évoquent une catastrophe sanitaire en germe.

Face à ce défi, le concept de « sport-santé » tente de s’imposer comme une réponse essentielle pour promouvoir un mode de vie actif, équilibré et meilleur pour la santé. Il est en effet scientifiquement reconnu que la pratique régulière d’un sport réduit considérablement les risques sanitaires, et permet de limiter, voire d’éviter, certaines des pathologies en nette progression ces dernières années, entretenues par notre mode de vie. La valorisation de l’activité physique et sportive, ainsi que la reconnaissance par les pouvoirs publics de ses bienfaits, constituent un des moyens de lutte contre ces maux insidieux dont les conséquences délétères ne pourront être appréhendées dans toutes leurs dimensions et dans toute leur ampleur que dans quelques années.

La lutte contre l’accroissement de la sédentarité et l’inactivité physique est un enjeu de santé publique, qui doit donc passer par le développement des activités physiques et sportives. Au même titre, le combat contre une alimentation ultra-transformée, trop calorique au regard des besoins physiologiques humains et addictive pour des jeunes publics, doit également être mené.

Au-delà des campagnes de sensibilisation et des actions éducatives à destination des enfants, qui peuvent être communes, les moyens utilisés par les acteurs publics pour influer sur les comportements ne se recoupent pas totalement : alors que la valorisation du sport passe essentiellement par une politique d’incitation, à travers des aides financières notamment (par exemple, le dispositif du pass’sport), la lutte contre la surconsommation de produits sucrés, salés ou gras (PSSG) repose aussi sur des mesures fiscales et d’autres normes contraignantes.

Enfin, alors que le concept de sport-santé se développe au sein de la société, sa reconnaissance institutionnelle tarde. En dépit de son intérêt thérapeutique s’agissant de la prévention des pathologies en progression (obésité, diabète), la promotion de l’activité physique demeure encore un angle mort de la politique sociale française.

I.   inactivité physique, sédentarité et surconsommation de sucre : une jeunesse en proie à des maux croissants qui augurent d’une situation sanitaire À venir alarmante

A.   le constat de trois maux en croissance liés à notre mode de vie

Liées au mode de vie des enfants et des adolescents, l’inactivité physique, la sédentarité et la consommation excessive de sucre participent grandement à une progression inquiétante de certaines pathologies. Ces trois maux constituent des défis majeurs pour la société française

1.   L’activité physique des enfants : des pratiques éloignées des recommandations des autorités sanitaires mondiales

L’activité physique correspond à toute forme de mouvement corporel exécuté par les muscles squelettiques qui entraîne une augmentation de la dépense énergétique ([1]). Elle peut intervenir lors d’activités professionnelles, à l’occasion des déplacements actifs (marche, vélo), dans le cadre domestique ou à l’occasion des loisirs (sport, jardinage, bricolage, etc.).

Le niveau d’activité physique d’une personne se définit en fonction de l’intensité des activités pratiquées – faible, modérée, ou élevée –, de leur durée et de leur fréquence. Lorsque ce niveau est jugé insuffisant au regard des recommandations de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), on parle d’« insuffisante activité physique » ou d’ « inactivité physique ».

L’inactivité physique est donc définie comme une insuffisance de mouvements corporels nécessaires pour maintenir un niveau de santé optimal. Liée à l’insuffisance d’activités physiques et sportives (APS) des enfants, elle est également entretenue au quotidien par le développement des modes de déplacements passifs dans la vie urbaine (recours aux escalators et ascenseurs, utilisation de trottinettes et de transports en commun, etc.) et par les déplacements en voiture.

L’OMS recommande que les enfants et les adolescents pratiquent en moyenne 60 minutes par jour d’activité physique d’intensité modérée à élevée.

 

 

 

Source : https://onaps.fr/activite-physique-sedentarite/les-chiffres-cles/

L’activité physique de la population française est insuffisante au regard de ces recommandations, quels que soient l’âge et le sexe. En France, 37 % des enfants de 6 à 10 ans et 73 % des jeunes de 11 à 17 ans ne respectent pas les recommandations en matière d’activité physique. 40 % des étudiants ne pratiquent aucune activité physique et sportive ([2]).

Selon l’Observatoire national de l'activité physique et de la sédentarité (Onaps), « 30 % des enfants de 6 à 10 ans ne pratiquent pas de jeux de plein air au moins un jour par semaine les jours d’école, et environ 10 % les jours avec peu ou pas d’école » ([3]).

Les garçons et les filles de 10-11 ans réalisent en moyenne respectivement 32 et 18 minutes d’activité physique par jour, ce qui donne globalement 25 minutes en moyenne par jour. Seuls 5 à 9 % des enfants respectent les recommandations ([4]).

2.   Des comportements sédentaires croissants : un mal insidieux

Bien que les deux notions soient souvent liées, notamment au vu des leurs effets similaires sur la santé physique et mentale, la sédentarité se distingue de l’inactivité physique. D’une part, pratiquer une activité physique suffisante ne préserve pas des effets délétères de la sédentarité sur la santé et, d’autre part, la lutte contre la sédentarité et la promotion de l’activité physique et sportive constituent deux objectifs de santé publique distincts.

La sédentarité correspond au temps passé en position assise ou allongée (en situation d’éveil), ainsi qu’à la position statique debout sans mouvement. Elle s’est largement amplifiée ces dernières années, le temps croissant devant les écrans à domicile (ordinateurs, téléphones, tablettes, télévision, etc.), s’ajoutant au temps de la classe. La multiplication des écrans dans les foyers accélère le développement des comportements sédentaires des enfants.

Les enfants et les adolescents passent en moyenne entre 3 à 4 heures par jour devant un écran. Seulement moins de 20 % des garçons et un peu plus de 25 % des filles de 6 à 17 ans passent moins de 2 heures par jour devant un écran, suivant ainsi les recommandations nationales en vigueur.

3.   Une consommation excessive de sucre : les enfants constituent une cible de l’industrie des produits alimentaires ultra-transformés

L’OMS recommande que les sucres ajoutés représentent moins de 10 % de l’apport calorique quotidien total. Pour un enfant de 8 ans ayant besoin quotidien de 1 600 calories, cela correspond à 20 grammes de sucre maximum par jour.

Or, selon l’Agence nationale de sécurité sanitaire (Anses), les enfants français consomment en moyenne 100 grammes de sucre par jour. Dans un rapport de juin 2019 ([5]), l’Anses alerte sur l’apport excessif de sucre chez les enfants : 75 % des enfants de 4 à 7 ans et 60 % de ceux entre 8 et 12 ans en consommeraient de façon excessive.

Cette situation s’explique, pour partie, par la consommation régulière de produits alimentaires industriels, les enfants étant particulièrement réceptifs au marketing alimentaire. Le niveau de consommation quotidienne de sucre est un désastre, en grande partie alimenté par l’omniprésence d’un système promotionnel trop peu régulé ; à cet égard, l’hypocrisie des pouvoirs publics a été rappelée par les acteurs auditionnés par le rapporteur.

Les médecins entendus sont formels : la consommation excessive de sucre, à travers les boissons mais aussi toute l’alimentation transformée, y compris les produits salés, ne relève pas d’une simple dépendance mais d’une véritable addiction. Le règne de la « malbouffe » est entretenu par une alimentation industrielle délétère pour la santé, notamment celle des plus jeunes, plus perméables aux envies liées au sucre.

Si la puissance publique entend favoriser la consommation de produits alimentaires sains (fruits, légumes, céréales complètes, etc.) tout en limitant la consommation des produits trop gras, salés ou sucrés, la réalité est que rien ne vient limiter les campagnes de promotion des produits alimentaires industrialisés. Tous les acteurs entendus par le rapporteur déplorent le marketing, intrusif et puissant, ciblé à l’attention des enfants, visant à associer la compétition sportive à des marques de produits alimentaires industriels, notamment lors d’évènements marquants comme les Jeux olympiques et paralympiques (JOP).

L’exposition à de la publicité pour des aliments ultra-transformés induit une augmentation de 56 % de consommation chez les enfants exposés par rapport aux enfants non exposés ([6]).

Pour le rapporteur, l’influence du marketing alimentaire sur les préférences alimentaires des enfants imposent de prendre des mesures spécifiques pour protéger les enfants et les adolescents.

Des taux de sucre trop élevés

Boissons sucrées : les sodas, jus de fruits industriels et boissons énergisantes contiennent souvent entre 25 et 40 grammes de sucre par portion.

Snacks et friandises : une barre chocolatée classique peut contenir 20 grammes de sucre, soit presque la quantité journalière recommandée.

La teneur normale d’un gâteau industriel est de 14 grammes de sucre pour 50 grammes de produit. Toutefois, certains produits peuvent atteindre 50 grammes de sucre pour 100 grammes de produit.

4.   Des inégalités sociales très marquées

On observe des différences de comportement face à l’activité physique ou aux comportements sédentaires selon les catégories socioéconomiques. Trois cadres sur quatre ont une pratique sportive régulière, contre un ouvrier sur deux. Trois Français sur quatre gagnant 3 500 euros, ou plus, par mois pratiquent un sport, contre seulement un Français sur deux pour ceux dont les revenus sont inférieurs.

Le niveau de sédentarité est plus élevé chez les jeunes issus des milieux les moins favorisés. La durée passée devant un écran, le temps total passé assis ou allongé et le non-respect des recommandations en matière d’activité physique sont globalement plus élevés lorsque le niveau socioéconomique de la personne est plus faible.

La surconsommation de sucre est également plus prononcée dans les familles défavorisées. On constate une corrélation entre la catégorie socio-professionnelle, au regard notamment du niveau de revenus, et la surconsommation de produits alimentaires comportant de forts taux de sucres ajoutés. Environ 30 % des personnes avec des revenus faibles déclarent en effet ne pas avoir les moyens de manger sainement. La dépense alimentaire des ménages à bas revenus est souvent orientée vers des produits à faible coût, riches en sucres et en graisses, ces produits étant plus accessibles et mieux adaptés aux budgets modestes.

Ces inégalités se retrouvent dans les parcours de soins. En matière de santé, les inégalités sociales jouent un rôle majeur et s’expriment dès le plus jeune âge. La prévention ne profite pas de la même façon aux différents groupes sociaux, notamment s’agissant de l’obésité. On constate une prévalence plus élevée et un accroissement plus rapide pour les groupes sociaux les moins favorisés, que l’on retrouve quel que soit le facteur retenu (profession, niveau d’études ou revenus du foyer).

Le surpoids et l’obésité sont des marqueurs des inégalités sociales puisqu’ils sont 2,6 fois plus élevés au sein des foyers où la personne de référence n’a pas ou peu de diplômes. L’obésité est presque 4 fois plus fréquente dans les populations socialement et économiquement défavorisées que pour les plus favorisés ([7]).

Par ailleurs, dans le cas du diabète, sa détection déjà malaisée est d’autant plus difficile que les populations les moins favorisées ont des parcours de soins non linéaires, notamment pour des raisons financières (reste à charge des consultations médicales).

B.   vers une catastrophe sanitaire ?

L’ensemble des médecins entendus par le rapporteur a fait état d’une « catastrophe sanitaire » à venir.

L’inactivité physique et la sédentarité, de surcroît combinées avec une consommation excessive de sucre, ont des effets graves sur la santé des enfants. L’inactivité réduit la combustion des calories, entraînant un déséquilibre énergétique qui favorise le stockage des graisses, ce qui conduit à des situations de surpoids, voire d’obésité, et favorise le développement de pathologies métaboliques (diabète par exemple). Les facteurs nutritionnels, la sédentarité et l’obésité sont associés à un risque élevé de morbidité et de mortalité prématurée.

1.   Les effets de l’inactivité et de la sédentarité

L’inactivité physique constitue un facteur de risque clé pour une série de problèmes de santé graves. Elle affecte les enfants à court terme (obésité, faible endurance, troubles émotionnels) et à long terme (maladies chroniques, troubles cognitifs, isolement social). Encourager les enfants à bouger, par le biais de sports, de jeux actifs ou même de courtes pauses pour s’étirer, est essentiel pour contrer ces tendances inquiétantes.

Selon l’Anses ([8]), 66 % des jeunes de 11 à 17 ans présentent un risque sanitaire préoccupant, caractérisé par le dépassement simultané des deux seuils sanitaires : plus de 2 heures de temps d’écran et moins de 60 minutes d’activité physique par jour. Presque 50 % de ces jeunes présentent même un risque sanitaire très élevé, caractérisé par des comportements encore plus marqués, avec plus de 4 h 30 de temps d’écran au quotidien ou moins de 20 minutes d’activité physique par jour. Enfin, parmi cette population, certains cumulent des niveaux très élevés de sédentarité (plus de 4 h 30 d’écran par jour) et d’inactivité physique (moins de 20 minutes par jour).

En 50 ans, les jeunes de 9 à 16 ans ont perdu un quart de leur capacité physique. Un enfant européen sur deux n’est pas capable d’effectuer un effort physique soutenu pendant 10 minutes en raison de sa faible condition cardiorespiratoire, et le défaut d’activité physique et la sédentarité précoce ont provoqué une baisse de 25 % des capacités cardio-vasculaires des jeunes en 40 ans.

Outre les effets physiologiques, l’inactivité physique et la sédentarité ont également des conséquences sur la santé mentale des enfants. Le manque de mouvement réduit la sécrétion d’endorphines et limite les interactions sociales enrichissantes. Ainsi, selon l’OMS, les enfants inactifs sont plus susceptibles (autour de 20 % en plus) que les autres enfants de souffrir d’anxiété et de dépression. En 2023, une enquête française a confirmé que 30 % des enfants passant plus de 3 heures par jour devant un écran présentaient des signes d'isolement ou de mal-être. Il est démontré par ailleurs que les enfants inactifs ont une estime de soi plus faible que ceux qui participent régulièrement à des sports ou jeux actifs.

Les liens entre la place accordée aux écrans et les usages qui en sont faits et la sédentarité et la moindre activité physique sont manifestes. Le caractère nocif de l’excès de temps passé devant les écrans a fait l’objet de plusieurs publications ([9]), qui alertent sur les risques pour la santé physique et mentale des enfants et des adolescents.

2.   Les effets sur la santé d’une consommation excessive de sucre

Les effets sur la santé d’une consommation excessive de sucre sont largement documentés. L’Anses, dans un rapport de 2016 ([10]), souligne que la consommation de sucre au-delà d’une certaine quantité augmente le risque de surpoids, d’obésité, de troubles métaboliques (hypertriglycéridémie, diabète), de maladies cardiovasculaires et de certains cancers.

Une méta-analyse a recensé plusieurs milliers d’études sur les méfaits du sucre ([11]), faisant état de l’ensemble de ses effets négatifs sur la santé. Les chercheurs ont recensé 45 pathologies associées à une consommation excessive de sucre alimentaire : 18 maladies endocriniennes ou métaboliques (dont le diabète, la goutte et l’obésité), 10 maladies cardiovasculaires (dont l’hypertension artérielle, les crises cardiaques ou les accidents vasculaire cérébraux), 7 cancers (dont celui du sein, de la prostate ou du pancréas), 10 autres pathologies (dont l’asthme, les caries dentaires ou la dépression).

Les effets de la surconsommation de sucre

Chaque augmentation de 25 grammes par jour de fructose est associée à un risque d’augmentation de 22 % du cancer du pancréas. Chaque augmentation de 25 centilitres de boisson sucrée par jour est associée à un risque de 17 % plus élevé de maladie coronarienne. Les chercheurs suggèrent en conséquence de limiter la consommation de boissons sucrées à moins d’une portion par semaine (environ 20 à 35 centilitres par semaine).

3.   Surpoids et obésité : une surcharge pondérale qui devient la norme ?

La publication d’un rapport en 2014 a conduit la directrice régionale de l’OMS pour l’Europe à déclarer que « nous avons une autre perception de la normalité. Le surpoids est désormais plus fréquent qu’inhabituel. Nous ne devons pas laisser une autre génération grandir avec l’obésité comme nouvelle norme. » ([12])

L’obésité est de plus en plus fréquente chez les enfants et les adolescents, constituant un défi croissant pour les générations futures. En France, le surpoids ([13]) concerne respectivement 17 % des enfants et adolescents de 6 à 17 ans et 49 % des adultes. L’obésité ([14]) touche environ 4 % des enfants et adolescents de la même tranche d’âge ([15]), soit plus de 600 000 personnes et 17 % de la population adulte, soit 9,5 millions de personnes. Jusqu’à 27 % des enfants de 13 ans et 33 % des enfants de 11 ans sont en surcharge pondérale.

Ce constat est en effet d’autant plus préoccupant que l’obésité dans l’enfance est un élément prédictif de l’obésité à l’âge adulte, constituant de fait un défi sanitaire pour les générations futures : la probabilité qu’un enfant obèse le reste à l’âge adulte varie ainsi, selon les études, de 20 % à 50 % avant la puberté, et atteint 50 % à 70 % après la puberté. En revanche, une rémission du surpoids avant l’âge de 13 ans permet de retrouver un niveau de risque identique aux personnes n’ayant jamais été en surpoids ([16]).

Les conséquences de l’obésité sont nombreuses.

L’obésité ([17]) a des répercussions psychologiques significatives, et entraîne des coûts médicaux et sociaux importants. Ce phénomène s’est intensifié en Europe ces dernières années : la prévalence mondiale de l’obésité a triplé entre 1975 et 2016. Selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l’obésité et les maladies associées réduiront l’espérance de vie mondiale de 0,9 à 4,2 ans au cours des 30 prochaines années (2,7 ans en moyenne par rapport à l’espérance de vie actuelle) ([18]).

L’obésité est une maladie chronique complexe et multifactorielle, qui a un impact important sur la qualité de vie, entraîne elle-même d’autres pathologies ou événements de santé indésirables ([19]) et réduit l’espérance de vie. Chaque année, elle est à l’origine de plus de 7,2 millions de cas de pathologies, traitements ou autres événements de santé (cf. encadré ci-après) et de 68 000 décès prématurés ([20]).

Les pathologies associées à l’obésité en France

Chaque année, plus de 7,2 millions de cas de pathologies, traitements ou autres événements de santé sont attribuables à l’obésité en France :

– 2 millions de cas d’affections ostéoarticulaires et musculaires (28 % des complications de santé dues à l’obésité), dont 1,1 million de cas de lombalgie et près de 830 000 cas d’arthrose ;

– 2 millions de cas de maladies métaboliques, dont 1,6 million de cas de diabète ce qui fait de cette pathologie la complication de l’obésité la plus fréquente ;

– plus de 1,9 million de cas de maladies cardio-neurovasculaires (soit 17 % de tous les cas), avec un 1,3 million de personnes traitées pour hypertension. Environ 870 000 personnes souffrent d’au moins une maladie respiratoire causée par l’obésité (soit 16 % de l’ensemble des cas de maladie respiratoire en France) ;

– près de 900 000 cas de maladies respiratoires, 180 000 cas de cancers et 330 000 autres maladies.

4.   Le diabète de type 2 : une « pathologie du soixantenaire » qui affecte désormais les jeunes trentenaires

Le diabète est une maladie chronique caractérisée par la présence d’un excès de glucose (sucre) dans le sang, appelé hyperglycémie. Le diabète de type 2 est le plus fréquent (plus de 90 %) et en forte progression dans le monde entier.

En France, en 2022, plus de 4,3 millions de personnes diabétiques étaient identifiées par l’assurance maladie. On assiste à une hausse inquiétante de ce type de diabète, y compris, désormais, chez des publics jeunes, aux alentours de 30 ans, alors qu’il apparaissait généralement à partir de 60 ans.

Le diabète de type 2 est associé au surpoids, à l’hypertension artérielle, à une élévation du cholestérol dans le sang. Il est associé à des risques de complications sévères : infarctus du myocarde et insuffisance cardiaque, rétinopathie, insuffisance rénale, accident vasculaire cérébral, artériopathie et neuropathie des membres inférieurs.

Les personnes souffrant de diabète pouvant l’ignorer pendant plusieurs années, plusieurs actions du plan national Priorité prévention visent à améliorer la prévention de cette pathologie avec :

– la détection précoce des personnes obèses ou à risque d’obésité par la saisie régulière du poids et de la taille dans le dossier médical partagé, dès le plus jeune âge ;

– le déploiement et l’évaluation des expérimentations innovantes en direction de publics ciblés : les enfants de 3 à 8 ans à risque d’obésité et les enfants et adolescents atteints d’obésité sévère.

II.   Les solutions à mettre en œuvre pour lutter contre ces trajectoires afin de préserver la santé des publics jeunes

Le sport-santé ne constitue pas seulement une réponse aux enjeux contemporains, il représente une opportunité pour réinventer les modes de vie pour une société plus active et en meilleure santé. Les APS constituent le moyen de lutter contre l’inactivité physique et la sédentarité chez les jeunes, population devant faire l’objet d’une action particulière de la part des acteurs publics.

Les luttes contre l’inactivité physique, la sédentarité et la surconsommation de sucre se complètent. Elles comprennent l’aide et la promotion d’activités physiques et sportives régulières, mais également les campagnes d’éducation et de sensibilisation en faveur d’une alimentation plus saine, et des mesures contraignantes à l’égard des acteurs de la production et de la distribution de produits industriels riches en sucres ajoutés.

Le tableau ci-dessous, extrait d’un rapport de 2024 de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) du ministère de la santé, donne un aperçu de l’ensemble des mesures de politiques publiques envisageables contre les facteurs du surpoids et de l’obésité ([21]).

 

A.   favoriser le développement des activités physiques et sportives chez les publics jeunes

En réponse aux indicateurs de santé alarmants, les pouvoirs publics doivent se mobiliser pour promouvoir une activité physique et sportive ([22]) régulière chez les enfants et les jeunes.

La stratégie nationale sport santé (SNSS) 2019-2024 ([23]), outil co-piloté par les ministères des sports et de la santé, a pour ambition d’améliorer l’état de santé de la population en favorisant l’activité physique et sportive de chacun, au quotidien ([24]). Elle se décline en quatre axes, dont deux – la promotion de la santé et du bien-être par l’activité physique et sportive et le renforcement et la diffusion des connaissances –  concernent tout particulièrement les enfants et les jeunes.

Par ailleurs, la SNSS 2019-2024 s’inscrit dans l’héritage des Jeux olympiques et paralympiques 2024, avec l’ambition d’amener plus de Français à pratiquer dans la durée une activité physique bénéfique pour la santé.

L’activité sportive se développe dans le cadre éducatif, au sein de l’école, mais également en-dehors de cette dernière. Assurer la nécessaire complémentarité entre le sport au sein de l’école (éducation physique et sportive –EPS) et le sport en club est indispensable pour donner aux jeunes de l’appétence pour la pratique physique et sportive.

L’enjeu est d’attirer à la pratique sportive les publics qui en sont les plus éloignés, tant pour des raisons culturelles et familiales que pour des raisons financières.

1.   Le sport dans le cadre scolaire : des activités obligatoires et des activités facultatives

a.   Des horaires d’EPS obligatoires variables selon le niveau des classes

« L’organisation scolaire en France n’intègre pas dans ses programmes la pratique sportive en tant que telle avec le même degré d’intensité que d’autres États européens » ([25]), alors même que, contrairement à une idée reçue, le temps d’instruction consacré à l’éducation physique et sportive se situe au-dessus de la moyenne européenne.

Les cours d’EPS sont intégrés dans les emplois du temps hebdomadaires des élèves, différemment selon les niveaux : quatre heures en classe de 6ème, trois heures pour les autres niveaux du collège, et deux heures au lycée dans le second degré ; 108 heures par an dans le premier degré, soit un horaire hebdomadaire moyen de trois heures ([26]).

L’actuelle organisation du sport scolaire appelle les observations suivantes.

 Toute école peut décider, dans le cadre de son projet et de l’horaire annuel, d’aménager des temps de pratique plus soutenus ou plus fréquents à certains moments de l’année. Toutefois, l’activité physique et sportive dans le premier degré reste dépendante des capacités et de l’appétence des professeurs des écoles ([27]) pour la matière, lesquels, contrairement à leurs homologues du second degré, ne sont pas des spécialistes de l’éducation physique et sportive ([28]).

Dans leur rapport de 2016, les députés Pascal Deguilhem et Régis Juanico ([29]) faisaient état d’une situation inquiétante, avec des volumes horaires obligatoires non respectés : au lieu des « trois heures hebdomadaires prévues, le volume horaire effectif est en moyenne de 2h15, avec des contraintes de déplacements liées à la présence ou non d’équipements à proximité. »

Par ailleurs, la part du sport dans la formation initiale des professeurs des écoles est notoirement considérée comme insuffisante ([30]). Un rapport de la Cour des comptes de 2019 souligne la faiblesse des apprentissages d’EPS dans le premier degré : « De façon générale, les trois heures prévues au programme ne sont ni effectuées totalement, ni contrôlées et la formation des professeurs des écoles est moins centrée sur la pratique sportive que sur la connaissance didactique ».

Dans le cadre de l’héritage des Jeux olympiques et paralympiques 2024, les pouvoirs publics ont mis en place diverses mesures pour renforcer l’éducation physique et sportive à l’école :

– programme « 30 minutes d’activité physique quotidienne » ([31]), conçu pour offrir aux enfants l’opportunité de pratiquer une activité physique régulière et de les inciter à la pratique sportive afin de lutter contre les augmentations conjuguées, graves et massives, de la sédentarité et de l’inactivité physique, et généralisé depuis septembre 2022 dans les plus de 36 000 écoles primaires  ;

 plans « savoir rouler à vélo », un dispositif d’apprentissage du vélo et de la circulation en autonomie ([32]), et « savoir nager » ([33]).

 Dans le second degré, la baisse des horaires d’EPS à partir de la 5ème, et plus particulièrement au lycée, ne permet pas de lutter contre la diminution de la pratique sportive apparaissant vers la fin du collège (en 4ème) et surtout au lycée. À cet égard, des organisations représentatives des personnels enseignants estiment ces horaires hebdomadaires insuffisants et plaident pour une augmentation des horaires obligatoires d’EPS à 4 heures de la 6ème à la terminale ([34]).

Par ailleurs, présenté comme une politique prioritaire du gouvernement, le dispositif « 2 heures supplémentaires d’activité physique et sportive par semaine au collège » a pour objet de permettre aux élèves « décrocheurs » de découvrir, gratuitement, une activité physique régulière, en complément des cours d’EPS. Il s’agit de favoriser une pratique sportive régulière pour les élèves « primo-pratiquants », éloignés du sport ([35]), et pour ceux pour qui l’activité physique apparaît comme une réponse à leurs besoins. L’activité se déroule sur le temps périscolaire, au sein du collège ou à proximité. Alors qu’à ce stade un peu plus de 700 collèges l’ont mis en œuvre, l’objectif de sa généralisation aux 7 000 établissements pour 2026 n’apparaissant pas soutenable par le gouvernement, son périmètre a été revu à la baisse. Le dispositif se concentre désormais sur les seuls collèges classés dans les réseaux d’éducation prioritaire, territoires où le taux de licence est le plus faible ([36]).

 En France, aucune plage horaire n’est consacrée au sport à l’université ; or c’est à l’entrée dans l’enseignement supérieur qu’un grand nombre de jeunes « décrochent » du sport (pour des raisons diverses, souvent cumulatives : manque de temps, difficultés financières, priorité accordée aux études, etc.).

b.   Au total, les activités sportives volontaires concernent une proportion assez faible d’élèves de l’enseignement public

Au sein des établissements scolaires, les élèves peuvent aussi bénéficier d’activités physiques et sportives dans le cadre des associations scolaires affiliées à une fédération sportive scolaire, notamment l’Union nationale du sport scolaire (UNSS) pour le second degré, et l’Union sportive de l’enseignement du premier degré (Usep) pour les écoles. Une association sportive scolaire existe obligatoirement au sein de chaque collège et lycée, tandis que seul un tiers des écoles ([37]) environ en comporte une.

Dans les établissements publics locaux d’enseignement (EPLE), les activités sportives organisées par l’association sont encadrées et animées par les professeurs d’EPS, qui disposent de trois heures hebdomadaires à cet effet, prévues par la réglementation ([38]). 95 % des enseignants déclarent participer à cet enseignement facultatif ([39]). Cependant, cette offre de formation est inégale selon les établissements en fonction des choix de l’association sportive, et bénéficie seulement à une minorité d’élèves, ceux ayant adhéré à l’association sportive ([40]).

Ces activités, rendues possibles par une décharge accordée aux enseignants d’EPS, ne profitent donc pas à tous les élèves. Seuls 12 % des élèves du premier degré public (environ 770 000 élèves inscrits à l’Usep) et 21 % du second degré public (environ 1 160 000 élèves ([41]) inscrits à l’UNSS) sont licenciés dans une association sportive scolaire. En revanche, dans l’enseignement scolaire privé, le nombre d’élèves inscrits dans une association sportive affiliée à l’Union générale sportive de l’enseignement libre (UGSEL), la fédération sportive éducative de l’enseignement catholique, est de 55 %.

2.   Promouvoir le sport en-dehors du temps scolaire : l’effet de levier méconnu du pass’sport

Hors du champ scolaire, les associations sportives, qu’elles soient ou non affiliées à des fédérations sportives agréées, ont accueilli environ 6,28 millions d’enfants de 1 an à 19 ans en 2023 ([42]). Le nombre de licences annuelles prises par les mineurs a retrouvé en 2023 le niveau d’avant crise sanitaire ([43]).

Depuis 2021, les enfants entre 6 et 17 ans révolus peuvent bénéficier, sous certaines conditions, du dispositif pass’sport, qui constitue une aide de l’État à hauteur de 50 euros, automatiquement retranchée du coût de l’inscription annuelle dans un club de sport ou dans une salle de sport habilitée.

En théorie ouvert à plus de 6,5 millions de personnes (bénéficiaires de l’allocation de rentrée scolaire, personnes en situation de handicap âgées au plus de 30 ans, étudiants boursiers âgés au plus de 28 ans), le dispositif peine à ce stade à trouver son public, pour diverses raisons. Ainsi, la cible de 1,8 million de bénéficiaires n’a jamais été atteinte. Cependant, le recours au dispositif a progressé, passant de 1 million environ de bénéficiaires lors de la première année à 1,38 million en 2023. Actuellement, plus de 3,5 millions de jeunes au total ont bénéficié de ce dispositif depuis son lancement. D’ici à la fin 2024, selon les trajectoires, 1,7 million de pass’sport devraient être délivrés.

Le dispositif initial avait pour objet de contribuer à la reprise de la pratique sportive, en réponse aux attentes du mouvement sportif amateur face à la chute des adhésions en clubs lors de la crise sanitaire de 2020, tout en ciblant les territoires les plus éloignés du sport (quartiers prioritaires de la ville notamment).

Le pass’sport est désormais devenu :

– d’une part, un dispositif d’aide sociale de l’État à destination des jeunes (car les clubs n’en retirent quant à eux aucun avantage financier direct) ;

– d’autre part, notamment avec l’élargissement des structures sportives habilitées à accepter le pass’sport, un instrument du sport-santé, au service du développement de toute activité physique et sportive. Pour le rapporteur, ce nouvel objectif nécessite une nouvelle évolution du périmètre du pass’sport pour son application à tous les jeunes.

À cet égard, une des critiques fréquentes formulées à l’encontre de ce dispositif est qu’il n’inclut pas les associations sportives scolaires. Or cela permettrait d’assurer une meilleure cohérence du message à l’attention des familles. Le pass’sport contribuerait à créer une passerelle entre les associations sportives scolaires et celles situées en dehors du champ scolaire, aujourd’hui généralement étanches. La présente proposition de loi, en prévoyant, d’une part, la généralisation du pass’sport à tous les jeunes de 3 à 17 ans inclus, sans condition de ressources, et, d’autre part, l’inclusion des fédérations sportives scolaires, va dans ce sens.

La littérature actuelle ne permet pas de mesurer l’effet de levier réel qu’induit le pass’sport sur les inscriptions des jeunes en clubs de sport. On ignore en effet le nombre de jeunes dont la décision de rejoindre un club sportif est la conséquence de l’aide financière attribuée. Alors que l’objectif du pass’sport est d’attirer de nouveaux publics, notamment ceux qui sont les plus éloignés de la pratique sportive, il est cependant probable que le dispositif profite majoritairement à des jeunes qui étaient déjà licenciés dans des clubs avant qu’il soit instauré. De même, il est admis que nombre d’entre eux se seraient inscrits même en l’absence de pass’sport, pour des raisons de culture familiale le plus souvent. Il serait ainsi nécessaire de disposer d’enquêtes statistiques qualitatives pour estimer la part que représente réellement le pass’sport dans la hausse constatée du nombre de licences dans les tranches d’âges jusqu’à 20 ans. Par ailleurs, le rapporteur regrette l’absence de données disponibles concernant certaines catégories de bénéficiaires du pass’sport, en particulier les personnes en situation de handicap et les étudiants boursiers autres que ceux titulaires d’une bourse sous condition de ressources du ministère chargé de l’enseignement supérieur.

3.   Au-delà de la pratique sportive encadrée, il convient de promouvoir tous les modes d’activité physique

Ainsi que l’ont rappelé de nombreux interlocuteurs lors des auditions, la pratique sportive ne constitue pas la solution exclusive de lutte contre l’inactivité physique des enfants. De nombreuses autres mesures peuvent être mises en œuvre pour développer, au quotidien, l’activité physique des jeunes.

Exercer une activité physique « sans le savoir » est d’autant plus essentiel que toutes les études scientifiques tendent à démontrer qu’un niveau régulier d’activités physiques modérées apporte autant de bienfaits sur la santé qu’une pratique sportive plus intense.

Nombre de solutions relèvent de l’aménagement de l’espace public, qui demeure à ce stade « un levier sous-estimé de promotion de l’activité physique » ([44]). L’incitation à la marche (par exemple, avec une signalétique urbaine indiquant le temps de trajet entre des lieux dans une ville) a souvent été évoquée durant les auditions. De même, il est nécessaire de promouvoir les modes de déplacement actifs des enfants entre l’école et le domicile familial, tels que la marche et le vélo plutôt que la trottinette ou l’accompagnement en voiture devant l’entrée de l’établissement scolaire. Cela exigerait pour certaines familles un changement d’habitudes ou une gestion différente des contraintes d’emploi du temps.

Ces changements concernent également les acteurs publics. Ainsi plusieurs interlocuteurs du rapporteur ont regretté que la consigne donnée dans les cours de récréation des écoles est « de ne pas trop courir », ce qui constitue un non-sens sur le plan sanitaire, même si elle a essentiellement pour objet d’éviter accidents et incidents.

L’aménagement et l’accessibilité des équipements sportifs publics constituent également un enjeu important. Les équipements ont en effet été conçus dans une optique de pratique sportive organisée et encadrée, de telle sorte que leur accès n’est pas systématiquement libre. La population qui les fréquente est donc par nature limitée à une frange identifiée, le plus souvent les licenciés ou les scolaires. Une telle fréquentation relève donc d’une démarche sportive intentionnelle et non d’opportunité. Or selon un rapport de France Stratégie, « l’évolution des motivations éloigne aujourd’hui les pratiquants des modèles compétitifs pour retrouver le caractère ludique et improvisé de l’activité physique telle qu’elle est pratiquée dans les lieux publics ». Par conséquent, faciliter l’accès aux lieux de pratique d’activités physiques permettrait d’atteindre occasionnellement ou régulièrement des publics qui ne fréquentent pas habituellement les installations sportives.

Dans cet esprit, la loi n° 2022-296 du 2 mars 2022 visant à démocratiser le sport en France a constitué un premier pas, en rendant obligatoire la création d’accès indépendants aux locaux ou équipements sportifs pour tout nouvel EPLE ou, sous certaines conditions, en cas de travaux importants de rénovation desdits locaux ou équipements ([45]) des EPLE existants. Cependant, les équipements sportifs scolaires demeurent encore difficiles à valoriser pour le développement des activités physiques et sportives en-dehors de l’établissement scolaire ([46]).

B.   Sensibiliser les publics jeunes à l’intérêt d’une alimentation saine et d’une activité physique regulière

L’objectif des stratégies de sensibilisation est d’inciter les jeunes à adopter des comportements favorables à leur santé, à travers une éducation et une information nutritionnelles et des messages promouvant la pratique sportive et l’activité physique.

La sensibilisation du public représente un des enjeux de la stratégie nationale sport santé 2019-2024. La communication sur le sujet des bienfaits des APS sur la santé prend naturellement appui sur les grands événements sportifs, et plus particulièrement les JOP de 2024.

Les établissements scolaires jouent un rôle crucial pour la sensibilisation des enfants. Outre les cours d’EPS obligatoires et les pratiques sportives facultatives au travers des associations sportives scolaires, le système éducatif prévoit une information spécifique à l’attention des élèves sur ces questions.

Les dispositions du code de l’éducation portant sur l’éducation à la santé et à l’alimentation

L’éducation physique et sportive et le sport scolaire et universitaire contribuent à l’éducation à la santé (article L. 121-5). Le champ de la mission de promotion de la santé à l’école comprend notamment l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation de programmes d’éducation à la santé destinés à développer les connaissances des élèves à l’égard de leur santé (article L. 121-4-1).

Il existe également un chapitre spécifique sur l’éducation à l’alimentation ; l’article L. 312- 17-3 prévoit ainsi qu’une information et une éducation à l’alimentation, cohérente avec les orientations du programme national relatif à la nutrition et à la santé mentionné et du programme national pour l’alimentation, sont dispensées dans les établissements d’enseignement scolaire.

Ces campagnes de sensibilisation à destination des élèves se heurtent cependant à plusieurs obstacles :

– d’une part, cela exige une formation adéquate des enseignants sur ces questions, ainsi que des campagnes adaptées aux différents publics ;

– d’autre part, contrairement à d’autres mesures, il apparaît que « l’efficacité des campagnes d’information semble plus incertaine ». Si l’éducation nutritionnelle des plus jeunes est perçue positivement, les « initiatives demeurent dispersées et leur efficacité est peu probante » ([47]). Plusieurs revues montrent que les connaissances en nutrition n’influencent que peu la consommation alimentaire ([48]) ;

– enfin, pour de nombreuses mesures applicables à l’alimentation, l’opposition des industriels du secteur peut constituer un frein majeur.

C.   réguler par la contrainte : mettre en œuvre une fiscalité adéquate contre les produits nocifs pour la santé, voire imposer des interdictions ciblées

Il est crucial de réduire la consommation de produits ultra-transformés riches en sucres ajoutés.

1.   Les vertus de la fiscalité comportementale

En matière d’alimentation, outre les politiques incitatives évoquées précédemment, la puissance publique dispose du levier fiscal pour agir à la fois sur le consommateur de produits sucrés et sur le producteur de ces derniers, voire sur le distributeur ou tout autre acteur qui intervient dans le cycle de commercialisation. Ce type de mesures est mis en œuvre dans de nombreux pays du monde et est encouragé par l’OMS.

La fiscalité nutritionnelle est un sujet récurrent dans le paysage politique français. Souvent envisagées pour orienter les comportements alimentaires, les taxes concernées sont cependant critiquées pour leur efficacité limitée et leur impact sur les ménages aux revenus modestes.

Introduite par la loi de finances pour 2012, une taxe spécifique aux boissons sucrées non alcoolisées (taxe dite « soda ») ([49]) est assise sur la quantité de sucres ajoutés par hectolitre, avec des montants de taxation progressifs. Les effets de cette taxe sont cependant limités, notamment car la modicité de la répercussion du coût qu’elle représente sur le prix de la canette de boisson sucrée n’est pas en mesure de détourner le consommateur de ces produits, et par conséquent n’incite pas le producteur à faire évoluer ces derniers.

C’est pourquoi tant la présente proposition de loi (dans son article 2) que d’autres textes, notamment la proposition de loi du député M. Cyrille Isaac-Sibille tendant à lutter contre la surcharge pondérale par la diminution des taux de sucres ajoutés dans les boissons sucrées et les produits ultra-transformés ([50]), proposent de s’inspirer du dispositif mis en place au Royaume‑Uni, lequel, plus contraignant, est plus efficace s’agissant de la réduction de la consommation de boissons sucrées.

D’autres mesures fiscales peuvent également être envisagées afin de réduire la consommation de produits alimentaires ultra-sucrés : taxe sur les sucres ajoutés dans les produits alimentaires ultra‑transformés destinés à la consommation humaine ; taxe sur les publicités sur les produits transformés contenant des taux de sucres ajoutés élevés, etc. Une autre hypothèse pourrait également consister à harmoniser la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur l’ensemble des produits sucrés à 20 %, alors qu’actuellement certaines boissons sucrées bénéficient de taux réduits (5,5 % ou 10 %).

L’application de mesures fiscales spécifiques aux produits alimentaires industriels, qu’il s’agisse de boissons ou de produits solides, répond à un triple objectif :

– le renchérissement du prix de revient a pour objectif principal d’inciter les industriels à revoir la composition nutritionnelle de leurs produits alimentaires afin qu’ils soient économiquement contraints de réduire significativement le taux de sucres ajoutés ;

– en parallèle, ou à défaut de modification de la composition des produits transformés, le renchérissement du prix de vente du produit, dû à la répercussion par le fabricant de la hausse des coûts de production, doit avoir pour objet de détourner les jeunes consommateurs vers d’autres références alimentaires, plus saines. Les échanges lors des auditions ont en effet démontré que les produits les plus nocifs pour la santé sont également les moins chers, ce qui contribue à accentuer les inégalités sociales en matière de santé. Ce paradoxe délétère doit être combattu en augmentant suffisamment le prix de revient pour qu’il y ait un impact sur le prix de vente ;

– enfin, les recettes fiscales associées peuvent servir à financer en tout ou partie les politiques incitatives ou de guichet (pass’sport, chèque alimentaire ciblé etc.) visant au développement de l’activité physique et sportive ou de l’accès à une meilleure alimentation pour les populations qui en sont les plus éloignées.

2.   Un panel d’autres mesures contraignantes

Le dossier de la Drees susmentionné souligne que les mesures les plus efficaces pour lutter contre le surpoids et l’obésité sont : l’interdiction de la publicité pour les produits gras, salés et sucrés (PGSS) pour les enfants et les adolescents, l’étiquetage nutritionnel et la taxation des boissons sucrées, potentiellement associées à des mesures d‘aide à l’achat des aliments sains ou à des chèques alimentaires.

On note que, dans plusieurs pays, l’étiquetage nutritionnel des produits est obligatoire. La publicité (télévisée ou en ligne), notamment destinée aux enfants, peut également être réglementée, incluant par exemple l’interdiction d’ajouter une mascotte, des cadeaux ou des jouets promotionnels pour certains PGSS.

Lors des auditions, a été évoquée la « schizophrénie » du système français, empreint d’un discours public condamnant des produits alimentaires nocifs pour la santé et coûteux pour le système de soins, en raison d’une prise en charge croissante des maladies consécutives à la surconsommation de PGSS, mais inefficace face au poids des industriels du secteur agro-alimentaire.

Force est de constater qu’à l’exception de la taxe sur les boissons sucrées (article 1613 ter du code général des impôts) et les boissons édulcorées (article 1613 quater du CGI), dont l’impact est par ailleurs insuffisant, aucune autre incitation fiscale n’existe actuellement en France pour les produits ultratransformés, bien que leur teneur en sucre soit tout aussi préoccupante que ceux des boissons sucrées.

Alors que la France fait face à une multiplication des pathologies liées à l’alimentation, en raison notamment de l’expansion de la « malbouffe », le rapporteur souhaite que la prise de conscience collective des méfaits de cette nourriture ultra-transformée se concrétise par des mesures concrètes visant à la réguler.

III.   le modèle de prise en charge médicale ne valorise pas suffisamment les activités physiques et sportives et la prévention, en dépit des économies à réaliser pour la société et l’assurance maladie

A.   sur le plan médical, L’activité physique et sportive demeure en quête de reconnaissance institutionnelle

Lors des auditions, les médecins entendus par le rapporteur ont tenu à rappeler qu’en dépit des messages des pouvoirs publics promouvant les activités physiques et sportives :

– d’une part, la France, contrairement à d’autres nations, ne reconnaît pas la médecine sportive comme une spécialité médicale, mais comme une compétence individuelle. Il s’agit d’une compétence exercée par environ 8 000 médecins en France, dont 400 ou 500 environ à titre exclusif, mais dont la formation demeure personnelle ;

– d’autre part, le sport sur ordonnance, bien qu’autorisé pour certaines pathologies ([51]) sous la forme de prescription d’activité physique adaptée (APA) ([52]), demeure très encadré et ne donne pas lieu à une prise en charge par l’assurance maladie, alors même qu’il est reconnu que l’APS est un élément majeur du traitement des principales pathologies chroniques (cardiopathies, obésité et diabète de type 2, maladies neurologiques, rhumatismales et dégénératives, etc.). Seules certaines mutuelles complémentaires, voire certaines collectivités territoriales, remboursent parfois les frais associés à ces prescriptions.

La prise en charge de la prescription d’une activité physique adaptée (APA)

L’activité physique adaptée est reconnue par la Haute autorité de santé comme une thérapeutique non médicamenteuse. Une activité sportive adaptée à la pathologie, aux capacités physiques et au risque médical peut être prescrite. Cependant, il n’est actuellement pas possible de bénéficier d’un remboursement de la part de l’assurance maladie.

Deux types de prise en charge partielles ou totales sont toutefois possibles :

 par certaines collectivités territoriales qui proposent des aides pour financer les APA ; c’est le cas de Strasbourg ou de Paris, par exemple ;

 par certaines complémentaire santé.

B.   Améliorer la prévention des pathologies à risque

1.   L’activité physique et sportive participe de la prévention des pathologies à risque

La prévention en matière de santé recouvre un champ d’intervention très large, qui s’étend de l’éducation à la santé à la sécurité sanitaire ([53]). S’agissant de la santé des enfants, les politiques publiques portant sur l’alimentation et la nutrition, sur l’environnement (pollution) et les activités physiques et sportives sont essentielles.

« Avant que d’être une question de moyens – au demeurant pas si modestes dans certains domaines – le problème de politique publique posé en matière de prévention est d’abord un problème de conception et de mise en œuvre de l’action publique » notait le Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie (HCAAM) dans son avis du 28 juin 2017 « Refonder les politiques de prévention et de promotion de santé » ([54]). La question n’est pas de savoir ce qui fonctionne, car cela est suffisamment documenté, mais de trouver les voies d’un déploiement raisonné sortant la prévention et la promotion de la santé de leur statut d’exception.

Les effets sur la santé de l’activité physique sont largement étudiés et documentés. De nombreuses études longitudinales montrent non seulement que plus on pratique une activité physique, plus la mortalité diminue, mais également qu’elle diminue rapidement dès que l’on s’y adonne, même modérément ([55]).

2.   Renforcer la détection des enfants aux comportements à risque

La lutte contre l’obésité et les situations de surpoids en général ou d’autres pathologies liées au manque d’activité physique passe en premier lieu par la détection des enfants concernés.

À ce titre, les services de médecine scolaire ont notamment pour mission la réalisation des examens médicaux et des bilans de santé ainsi que la détection précoce des problèmes de santé physique ou psychique ou des carences de soins pouvant entraver la scolarité (article L. 121-4-1 du code de l’éducation). Cependant, la faible attention accordée à la situation des services de médecine scolaire, caractérisée par un nombre considérable de postes vacants, complique la réalisation de ces missions.

Par ailleurs, en France, jusqu’à l’âge de 18 ans, chaque enfant bénéficie d’un suivi préventif, incluant notamment vingt examens médicaux obligatoires ([56]), qui permettent de faire le point avec le médecin sur sa croissance et son développement. Toutefois, les professionnels de médecine entendus par le rapporteur ont rappelé que si les 17 premiers examens, jusqu’à la sixième année, sont véritablement suivis (notamment en raison des vaccinations obligatoires), tel n’est pas le cas des trois suivants, prévus de la septième à la dix-huitième année ([57]).

 

À partir de l’âge de 7 ans des enfants, le suivi des médecins est moins systématique. Or c’est à partir de cet âge que des phénomènes de sédentarité et de surconsommation de sucre ont tendance à se développer. À cet égard, les médecins entendus regrettent la suppression ([58]) de l’obligation du certificat médical d’absence de contre-indication (Caci) à la pratique d’un sport, car il leur permettait de vérifier la condition physique des enfants ([59]). Les médecins entendus par le rapporteur souhaiteraient à cet égard que soit organisé un examen médical des enfants en vue de leur entrée au collège.

C.   le coût social, considérable, de l’inactivité physique, de la sédentarité et de la surconsommation de sucre est largement évitable

Le coût pour la société en général, et pour l’assurance maladie en particulier, des conséquences de l’augmentation de l’inactivité physique et de la sédentarité et d’une alimentation industrielle ultra-transformée est considérable. Les estimations diffèrent, selon que les études prennent ou non en compte, par exemple, les impacts indirects, ou les décès prématurés.

Toutes les études scientifiques admettent que la majeure partie de ces coûts serait « évitables », si les recommandations en matière d’activité physique et d’alimentation saine étaient mieux respectées.

1.   Des coûts sociaux considérables…

En 2012, le coût social de la surcharge pondérale (surpoids et obésité) était estimé à 20,4 milliards d’euros dont 12,8 milliards d’euros au titre de la seule obésité. Les projections montrent que la hausse des dépenses associée à l’accroissement du surpoids et de l’obésité pour l’assurance maladie serait de 0,7 % du PIB d’ici à 2030 ([60]).

Une étude plus récente, réalisée par le cabinet Asterès, évalue le coût de l’obésité et de ses complications à 12,7 milliards d’euros en 2024 ([61]), et potentiellement 15,4 milliards d’euros en 2030 si la trajectoire se poursuit. « Le coût de l’obésité a progressé en moyenne de 4,5 % par an entre 2020 et 2024, sous l’effet de la hausse du nombre de patient et le hausse des coûts ». Cette estimation correspond aux coûts effectivement évitables  les dépenses de santé (coût médical) et le déficit de production nette (coût socio-économique ([62])) – si l’obésité était éradiquée de la population.

Ce coût de l’obésité est réparti entre l’assurance maladie (80 %), les organismes complémentaires d’assurance maladie (12 %) et les entreprises (8 %). Les trois complications les plus coûteuses pour l’assurance maladie sont le diabète (38 % du coût), les maladies cardio-neurovasculaires (27 %) et les cancers (13 %).

Le traitement du diabète en France coûte plus de 10 milliards d’euros à l’assurance maladie.

En France, le coût social annuel de l’inactivité physique a récemment été estimé dans un rapport de France Stratégie à 140 milliards d’euros ([63]). Ce coût élevé prend en compte les 62 000 pathologies résultant chaque année de l’inactivité physique mais également les 38 000 décès prématurés ([64]).

Une note du ministère chargé des sports de 2018 ([65]) estime le coût total de la sédentarité en France à près de 17 milliards d’euros, la majeure partie relevant des dépenses de santé (81 %, soit 14 milliards d’euros), suivie des coûts indirects liés à l’invalidité (12 %), à la mortalité (5 %) et aux pertes de production (2 %).

2.   ... qui pourraient en partie être évités

En développant la prévention, il est en effet possible d’agir en amont sur les principaux déterminants des maladies chroniques et leurs facteurs de risque, au niveau individuel et collectif. Dans le monde, 60 % des décès et 45 % de la charge de morbidité sont attribuables à des facteurs accessibles à la prévention. C’est précisément le cas de l’obésité et du diabète de type 2, qui résultent essentiellement du manque d’activité physique et d’une alimentation trop calorique.

Les données récentes confirment que promouvoir l’activité physique chez les jeunes peut générer des économies significatives pour les systèmes de santé publics à long terme. Plusieurs rapports montrent que l’inactivité physique et la sédentarité, particulièrement chez les jeunes, entraînent plus tard une prévalence accrue de maladies chroniques (diabète type 2, maladies cardiovasculaires, voire cancer), augmentant par conséquent les dépenses de santé. A contrario, une activité physique régulière permet de réduire ces risques et, par conséquent, les coûts associés, qu’ils soient directs ou indirects.

Cependant, si des études estiment que le développement de programmes d’activité physique adaptée pourrait permettre des économies substantielles en prévention primaire et tertiaire des maladies chroniques, les gains économiques spécifiques liés aux publics jeunes restent encore peu documentés. Outre que la prévention diminuerait les coûts financiers directs considérables actuellement supportés par l’assurance maladie et d’autres acteurs de la société, elle jouerait sans nul doute un rôle important d’un strict point de vue économique en améliorant la performance économique collective grâce à son impact présumé sur la productivité.

Des efforts en matière de prévention sont donc essentiels non seulement pour améliorer la santé des populations, mais aussi pour réduire les coûts à long terme pour le système de santé.

 

 

 

 


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   commentaire des articles

Adopté par la commission avec modifications

L’article 1er de la présente proposition de loi crée dans le livre III du code du sport un nouveau titre IV consacré au pass’sport, composé d’un chapitre unique comprenant trois articles. Il pérennise le dispositif du pass’sport en supprimant toute limite temporelle. Il modifie les conditions d’attribution de l’aide financière actuelle en ouvrant le bénéfice du pass’sport à l’ensemble des mineurs de 3 à 17 ans révolus, sans condition de ressources des familles, et fixe le montant de ce pass’sport généralisé à 75 euros. Par ailleurs, pour les actuels bénéficiaires (attributaires de l’ARS, de l’AEEH, de l’AAH, et étudiants boursiers), il triple le montant de l’aide pour la fixer à 150 euros.

La commission a apporté trois modifications à l’article 1er qui ont trait à :

– l’application de ses dispositions à compter de la saison sportive 2025-2026 ;

– la sécabilité du dispositif ;

– la possibilité de mobilisation du pass’sport au sein des associations sportives dans les établissements scolaires.

  1.   l’État du droit
    1.   le pass’sport est UNe aide financiÈre directe de l’État attribuÉe sous condition de ressources et destinÉe À rÉduire le coÛt d’inscription dans une structure sportive habilitÉE

Le pass’sport est un dispositif national ciblé, qui concerne des catégories de bénéficiaires éligibles et des structures habilitées dispensant des activités physiques et sportives (associations, clubs sportifs, salles de sport, etc.). Quoi que très récent, ce dispositif a connu des évolutions de périmètre chaque année depuis sa mise en œuvre.

À la différence du pass culture, il ne s’agit pas d’attribuer aux publics concernés une somme forfaitaire permettant l’achat de multiples produits et services, mais d’octroyer une aide permettant de diminuer le coût de l’inscription dans une structure sportive, qu’elle soit associative (club de sport) ou commerciale (salle de sport, fitness, etc).

Le pass’sport consiste en une aide forfaitaire annuelle de 50 euros, qui a pour objet d’inciter certaines catégories de jeunes, de 6 à 17 ans révolus, et d’adultes, jusqu’à 30 ans, à pratiquer une activité physique et sportive (APS). Cette aide se traduit par un remboursement de l’État aux structures et associations sportives partenaires qui réduisent les montants de leurs tarifs d’adhésion ou de licence à due concurrence du montant du pass’sport (soit 50 euros).

Le pass’sport recourt à un double ciblage. Les différents décrets intervenus depuis septembre 2021 déterminent tant les personnes éligibles au dispositif que les structures sportives habilitées auprès desquelles il peut être utilisé, et définissent les conditions de sa mise en œuvre.

  1.   De niveau réglementaire, le pass’sport est un dispositif provisoire reconduit chaque année depuis sa création en 2021

Annoncé par le président de la République le 17 novembre 2020, le pass’sport a été créé par le décret du 10 septembre 2021 ([66]).

Initialement, l’aide financière à l’adhésion ou à la prise de licence est expressément mise en place pour la seule saison 2021-2022. Deux nouveaux décrets, en août 2022 et août 2023, ont prorogé, tout en le modifiant, le dispositif pour les saisons 2022-2023 et 2023-2024 ([67]).

Le pass’sport est actuellement régi par un décret du 31 mai 2024 ([68]), qui a prolongé son bénéfice pour la saison 2024-2025, ainsi que par une instruction du 21 juin 2024 adressée aux services déconcentrés des ministères de l’intérieur, et de l’éducation nationale et de la jeunesse ([69]).

Le pass’sport peut être utilisé par les personnes éligibles pour toute adhésion ou licence prise du 1er juin au 31 décembre 2024, auprès des associations sportives ou structures habilitées volontaires partenaires.

La campagne de la saison 2024-2025 se clôturant le 31 décembre 2024, les dernières données disponibles définitives sont celles de 2023 ([70]).

  1.   Un dispositif destiné à certaines catégories de bénéficiaires

Selon les critères retenus par le décret du 31 mai 2024, environ 6,5 millions d’enfants ou d’adultes (de moins de 30 ans) sont éligibles au pass’sport.

  1.   L’évolution des catégories bénéficiaires du pass’sport depuis 2021

Initialement, le pass’sport était ouvert aux seuls mineurs âgés de 6 à 17 ans (révolus au 30 juin 2021) qui, au titre de l’année 2021, bénéficiaient soit de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) ([71]), soit de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) ([72]), soit de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ([73]).

Le décret du 2 août 2022 élargit le dispositif en l’ouvrant aux étudiants boursiers et en relevant l’âge-plafond pour les personnes en situation de handicap. Outre les mineurs âgés de six à dix-sept ans révolus allocataires de l’ARS, peuvent également bénéficier du pass’sport :

– les personnes âgées de six à dix-neuf ans révolus bénéficiant de l’AEEH, ainsi que celles âgées de seize à trente ans, bénéficiant de l’AAH ;

–  les étudiants âgés au plus de 28 ans révolus bénéficiant d’une bourse de l’enseignement supérieur sous conditions de ressources attribuée ou financée par l’État ou d’une aide annuelle accordée par les centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (Crous), ou bénéficiant d’une aide annuelle régionale, sous conditions de ressources, dans le cadre des formations sanitaires et sociales ([74]) .

  1.   Un large public cible

L’éligibilité au pass’sport est conditionnée par la perception de prestations liées aux conditions de ressources des allocataires. Le choix d’adosser le pass’sport à des allocations perçues permet une meilleure compréhension des conditions d’octroi du dispositif par les publics concernés ([75]) .

  1.   Les bénéficiaires de l’allocation de rentrée scolaire

Un peu moins de 5 millions d’élèves – soit environ 3 millions de familles – bénéficient actuellement de l’ARS. Cette allocation est en baisse constante depuis 2020, avec une diminution totale de 300 000 enfants bénéficiaires environ. Le nombre d’allocataires est passé sous la barre des 5 millions en 2023 (4 914 924).

Pour l’année 2023-2024, environ 1 220 000 mineurs de 6 à 17 ans allocataires de l’ARS étaient bénéficiaires du pass’sport ([76]), représentant près de 90 % du total des bénéficiaires.

Les différents acteurs du monde sportif entendus par le rapporteur considèrent que l’ARS cible de manière satisfaisante les familles qui ont vocation, au regard de leurs ressources, à bénéficier du pass’sport. En revanche, ils admettent aussi que la définition des critères d’éligibilité a moins été guidée par un souci d’assurer la pleine efficacité du dispositif que par la volonté de respecter l’enveloppe budgétaire allouée au dispositif en anticipant un taux de non-recours élevé.

En raison du contexte budgétaire général d’appauvrissement des moyens du sport, amputé de 268 millions d’euros, et de la baisse prévisionnelle de la dotation allouée au financement du pass’sport dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2025, nombre d’acteurs entendus par le rapporteur s’inquiètent d’un éventuel changement paramétrique qui conduirait à une réduction du nombre de bénéficiaires, afin de rester dans l’enveloppe budgétaire allouée.

Le rapporteur partage cette inquiétude et appelle au maintien des critères de détermination des bénéficiaires. À ce titre, la présente proposition de loi ne modifie pas les catégories des bénéficiaires du pass’sport sous conditions de ressources.

  1.   Les bénéficiaires des allocations liées à la situation de handicap

En 2022, 435 000 enfants âgés de moins de 20 ans bénéficiaient de l’AEEH ([77]).

En 2023, on comptait 1,35 million de bénéficiaires de l’AAH. Les conditions d’âge requises, plafonnées à 30 ans, font que le nombre de personnes éligibles au pass’sport est moindre.

Au même titre que la Fédération française handisport (FFH), dont des représentants ont été entendus dans le cadre de ces travaux, le rapporteur s’interroge sur la pertinence d’un plafond à 30 ans pour l’accès au pass’sport des personnes en situation de handicap, au regard des difficultés financières auxquelles une partie non négligeable d’entre elles fait face. Sous réserve d’une évaluation de son coût budgétaire, le rapporteur considère le déplafonnement de la limite d’âge des personnes en situation de handicap comme une mesure utile tant pour préserver le pouvoir d’achat de cette catégorie de personnes que pour les accompagner vers des activités physiques et sportives (APS), facteurs de liens social.

  1.   Les étudiants titulaires d’une bourse ou d’une aide annuelle sous conditions de ressources

En 2023-2024, 679 000 étudiants ont perçu une bourse sur critères sociaux du ministère chargé de l’enseignement supérieur. Il convient d’ajouter à ce public les étudiants bénéficiant soit d’une aide spécifique annuelle (ASA) accordée par les Crous pour les étudiants qui rencontrent des difficultés financières durables, soit d’une bourse régionale pour les formations sanitaires et sociales.

La Cour des comptes estime le vivier d’étudiants éligibles à 800 000 ([78]).

  1.   Un dispositif largement ouvert aux associations et structures sportives
    1.   L’évolution des critères paramétriques s’est traduite par un élargissement progressif des structures habilitées à autoriser le pass’sport

Initialement, le pass’sport était mobilisable pour toute adhésion ou prise de licence auprès :

– des associations sportives et structures affiliées aux fédérations sportives agréées par le ministère chargé des sports, en application de l’article L. 131-8 du code du sport ;

– des associations sportives agréées par le préfet en application de l’article L. 121-4 du code du sport, non affiliées à une fédération agréée, domiciliées dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), ou soutenues par le programme « Cités éducatives » de l’État ([79]).

Le décret du 8 août 2023 élargit l’accès au dispositif, en complétant la liste des structures sportives habilitées.

D’une part, il supprime la restriction tenant à la domiciliation dans les QPV ou au rattachement de la structure au programme « Cités éducatives » pour les associations sportives agréées mais non affiliées à une fédération agréée. D’autre part, il inclut parmi les structures éligibles au pass’sport :

– les associations ayant une activité dans le domaine de l’éducation populaire et de la jeunesse proposant ou organisant une activité sportive, et bénéficiant de l’agrément par le ministère chargé de la jeunesse prévu à l’article 8 de la loi n° 2001- 624 du 17 juillet 2001 ([80]) ;

– des entités proposant ou organisant une activité sportive, de loisir ou non, ayant un but lucratif, relevant de six sphères d’activités précises ([81]), sous réserve de la signature d’une charte d’engagement proposée par le ministère chargé des sports ([82]).

Le pass’sport concerne désormais l’ensemble des associations ou structures proposant des activités sportives, affiliées, ou non, à une fédération agréée, et bénéficiant d’un agrément du ministère des sports ou de celui chargé de la jeunesse.

Il concerne également des structures d’activité sportive du secteur commercial (salle de fitness, salle d’escalade, club de foot à 5, patinoire, salle de boxe etc) signataires d’une charte d’engagement (cf. encadré ci-après).

D’abord mise en œuvre à titre expérimental ([83]), l’extension du dispositif au secteur du sport à but lucratif, diversement appréciée par les acteurs du sport amateur, est critiquée par les responsables des clubs sportifs. D’une part, alors qu’elles conditionnent, en théorie, l’habilitation des structures commerciales à autoriser l’usage du pass’sport, certains acteurs émettent de sérieux doutes quant à la réalité du respect des dispositions des chartes d’engagement ([84]). D’autre part, ces mêmes acteurs regrettent le dévoiement de la philosophie originelle du dispositif qui devrait consister, selon eux, en une pratique encadrée d’APS, avec la création d’un lien social, et non en des activités « isolées consistant à soulever de la fonte », comme cela a été formulé lors d’une audition.

Si le rapporteur est convaincu que le club sportif demeure le mieux à même de répondre à l’exigence de lien social et propose le meilleur encadrement, il semble néanmoins difficile de revenir sur cette extension. Les entités à but lucratif, malgré leurs défauts, restent la porte d’entrée d’un grand nombre de jeunes vers la pratique sportive et répondent aux exigences de recherche d’une meilleure santé physique et de lutte contre la sédentarité et l’inactivité physique.

On dénombre actuellement environ 14 000 bénéficiaires de pass’sport dans le cadre du secteur sportif à but lucratif. Environ 10 % des salles de sport sont partenaires du dispositif ([85]).

Charte d’engagement à destination des structures lucratives
du loisir sportif marchand

Les signataires de la charte s’engagent à :

– proposer une offre portant sur une pratique dans la durée, d’un minimum de trois mois pour un abonnement et d’au moins 10 séances pour des « tickets ». Cette offre, proposée à un tarif réduit, doit être de qualité au moins équivalente à celle des autres adhérents ne bénéficiant pas de réduction. Le pass’sport ne s’applique pas aux stages et ne permet pas de payer des achats de matériel ou des consommations autres que liées à la pratique ;

– respecter les obligations de qualification professionnelle et de possession d’une carte professionnelle pour ses éducateurs sportifs exerçant au sein de l’établissement ;

– appliquer immédiatement, lors de l’inscription, la réduction des 50 euros aux bénéficiaires éligibles présentant, jusqu’au 31 décembre 2024, le code délivré par le ministère chargé des sports ;

– concrétiser, dans les six mois, une collaboration avec un ou plusieurs clubs sportifs locaux, soit affiliés à une fédération sportive agréée, soit agréés Jeunesse et éducation populaire (JEP) ou Sport (mutualisation des espaces ou du temps éducateur, communication partagée, etc.)

  1.   Le pass’sport demeure fermé aux associations sportives des fédérations scolaires et aux services universitaires des activités physiques et sportives

Les associations sportives affiliées aux fédérations scolaires – pour le second degré, l’Union nationale du sport scolaire (UNSS) ([86]) et pour le premier degré, l’Union sportive de l’enseignement du premier degré (Usep) – ainsi que les services universitaires des activités physiques et sportives (Suaps) ne sont pas habilités à participer au dispositif pass’sport depuis sa création en 2021. Pour une meilleure lisibilité de la norme, selon les propos d’un responsable de la direction des sports, le décret du 8 août 2023 est cependant venu expressément exclure du dispositif du pass’sport les fédérations scolaires ([87]).

 

Les fédérations scolaires ne sont pas agréées par le ministère des sports en application de l’article L. 131-8 du code du sport ; l’UNSS et l’Usep sont placées sous la tutelle du ministre chargé de l’éducation nationale. Les Suaps ([88]) ne sont pas des associations affiliées à une fédération agréée par le ministère chargé des sports mais des services communs des universités, situés au sein de l’établissement universitaire ([89]).

La prise en charge, par le pass’sport, de l’inscription à l’association sportive de l’établissement scolaire a été envisagée à plusieurs reprises mais, du fait des conséquences qu’elle implique, n’a pas été retenue par le ministère chargé des sports. Entendus par le rapporteur, les services de ce dernier justifient cette exclusion par :

– l’existence du financement de ces structures par des fonds publics ; ainsi, les activités sportives des universités (Suaps) reçoivent en moyenne 25 % des fonds collectés au titre de la contribution à la vie étudiante et de campus (CVEC) ([90]) ;

– la modicité des coûts d’inscription dans ces associations, dont les montants, sauf exception, sont inférieurs au forfait du pass’sport, de l’ordre, pour une année, de 10 à 15 euros pour l’Usep, de 20 euros environ pour l’UNSS ([91]), et de la gratuité jusqu’à quelques dizaines d’euros pour les Suaps ([92]).

L’ouverture du pass’sport aux associations sportives des établissements scolaires suppose donc de revoir le dispositif sur le plan juridique. En raison des coûts d’adhésion moins élevés que le montant de l’aide financière délivrée par le pass’sport, une telle extension nécessiterait également une évolution technique du dispositif.

En l’absence de plafonnement du pass’sport au coût réel de l’inscription, on constaterait un effet d’aubaine pour l’association sportive, remboursée par l’État pour un montant supérieur au coût effectif de l’adhésion de l’usager. En cas de plafonnement, l’association pourrait alors être tentée d’augmenter le coût de son adhésion pour le faire correspondre au montant du pass’sport.

Dans les deux cas, cette opération serait neutre pour le bénéficiaire mais bénéfique pour l’association.

En conséquence, le seul moyen d’éviter cet écueil et in fine de favoriser l’usager serait de rendre sécable le pass’sport, pour pouvoir l’utiliser à l’occasion de plusieurs inscriptions, au sein de la même association sportive d’établissement ou entre l’association sportive scolaire et un club sportif.

Il ressort néanmoins des échanges avec les responsables du ministère chargé des sports qu’à ce stade, la mise en œuvre d’une telle évolution présenterait un degré de complexité tel qu’il risquerait de fragiliser l’actuelle organisation du dispositif existant. Or les acteurs du monde sportif entendus ont tous insisté sur le besoin de simplification du pass’sport, lequel a déjà beaucoup évolué depuis sa mise en œuvre.

Même s’il ne nie pas les difficultés techniques, notamment en termes de contrôles, d’une telle option, le rapporteur considère cependant que la piste de la sécabilité doit être étudiée.

  1.   le bilan du pass’sport peut paraÎtre insatisfaisant au vu du taux de non-recours au dispositif et des inÉgalitÉs constatÉes

Le bilan mitigé du pass’sport au regard de son potentiel, depuis sa mise en œuvre en 2021, ne doit pas dissimuler le fait qu’il a permis à un jeune public d’accéder à des activités physiques et sportives dans le cadre d’une association sportive et d’une pratique encadrée. De fait, ce dispositif a très certainement conduit vers le sport des enfants qui, sinon, en seraient restés éloignés.

Cela étant, ni les documents disponibles ni les auditions menées par le rapporteur ne permettent de dresser une estimation sincère de l’effet de levier du pass’sport sur le nombre d’inscriptions des jeunes de 6 à 30 ans au sein de clubs sportifs. Si les données sur le nombre d’inscrits sont accessibles ([93]), elles ne renseignent nullement sur le rôle joué, pour chacun, par le pass’sport dans la démarche de rejoindre un club. À défaut de données statistiques éclairantes, il serait nécessaire de procéder par une approche qualitative pour identifier le caractère déterminant ou non du pass’sport.

  1.   Le nombre de bénéficiaires effectifs du pass’sport est largement en deçà du nombre de personnes éligibles
    1.   Une cible de bénéficiaires, corrélée à l’enveloppe financière allouée, largement inférieure au nombre de personnes éligibles

Compte tenu des critères retenus, plus de 5,6 millions de jeunes étaient potentiellement concernés par le pass’sport dans sa version initiale, auxquels se sont ajoutés quelques 800 000 étudiants boursiers en 2022. Le panel des bénéficiaires éligibles au pass’sport avoisine les 6,5 millions de « jeunes » de 6 à 30 ans.

L’intention du gouvernement, guidée par des considérations budgétaires, n’a jamais été de viser la totalité des personnes éligibles. L’aide étant de 50 euros par bénéficiaire, l’enveloppe initiale de 100 millions d’euros permet à deux millions de personnes seulement de recourir au dispositif. Encore s’agit-il d’une estimation « brute » puisqu’il convient de soustraire de cette enveloppe les coûts de gestion du dispositif, de l’ordre, selon le ministère chargé des sports, de 3,5 à 4,2 millions d’euros. Le respect du budget alloué a priori suppose donc nécessairement un important taux de non-recours au dispositif.

Si la cible de 1,8 million de bénéficiaires reste identique depuis le début du dispositif, les crédits alloués chaque année au dispositif sont en baisse.

De 100 millions d’euros pour les saisons 2021-2022 et 2022-2023, le montant des crédits alloués au pass’sport est passé à moins de 85 millions en 20232024, 75 millions d’euros étant prévus dans le projet de loi de finances pour 2025 pour la période 2024-2025. Le gouvernement justifie cette diminution de crédits par un taux d’exécution de la dépense inférieure à la dotation, puisque la cible des bénéficiaires est loin d’être atteinte.

À ce titre, certains acteurs du monde sportif entendus par le rapporteur s’inquiètent des capacités de financement du pass’sport en 2025 dans une période marquée par la dynamique des Jeux olympiques et paralympiques. Si les trajectoires d’inscriptions se poursuivent – et à en croire le ministère chargé des sports, les perspectives semblent encourageantes pour approcher la cible des 1,8 million de bénéficiaires –, la dotation pour 2025 pourrait être insuffisante.

  1.   Un taux de non-recours très élevé par rapport à la population cible
    1.   Un taux de non-recours au pass’sport avoisinant les 80 % de la population cible éligible

Accessible en théorie à 6,5 millions de jeunes environ, le pass’sport n’a été utilisé que par 1,38 million d’entre eux en 2023 ([94]), contre 1,22 million en 2022 et 1 million en 2021. Au niveau national, le taux de recours s’établit donc autour de 20 %.

Malgré une progression chaque année, le taux de recours reste en dessous de la cible initialement fixée par le gouvernement ‒ 1,8 million de bénéficiaires ‒ et très largement inférieure à la population éligible. Seul un jeune (ou un adulte de moins de 30 ans) sur cinq recourt à cette aide financière à laquelle il a pourtant droit.

Ces résultats montrent l’inadaptation du dispositif actuel et soulignent soit l’incohérence du gouvernement, soit son cynisme, dans l’hypothèse où le taux de recours au dispositif serait trop élevé par rapport à l’enveloppe budgétaire allouée, amoindrie à 75 millions d’euros dans le projet de loi de finances en cours. Si elle était atteinte, la cible du pass’sport, officiellement maintenue à 1,8 million de bénéficiaires, pourrait conduire le gouvernement à réduire par décret le nombre de personnes éligibles afin de respecter l’enveloppe budgétaire, le coût du pass’sport excédant alors fatalement la dotation allouée.

  1.   Le recours extrêmement faible des étudiants boursiers au dispositif pass’sport

Les étudiants boursiers recourent peu au dispositif : on dénombre seulement un peu plus de 40 000 bénéficiaires en 2023, sur un panel éligible d’environ 800 000 personnes, soit un taux de 5 %.

Plusieurs raisons peuvent être avancées pour expliquer un taux de recours aussi faible :

– une ouverture du dispositif plus récente, à la fin de l’année 2022 ;

– l’accès, au sein des universités, aux activités organisées par les Suaps, dont les coûts d’adhésion sont très modiques voire gratuites ;

– des difficultés financières pour un grand nombre d’étudiants : doté de seulement 50 euros, le pass’sport ne permet que rarement de couvrir l’ensemble des frais, d’où un reste à charge, plus ou moins conséquent selon le coût d’inscription ;

– un manque de temps disponible, tant du fait des études poursuivies qu’en raison, pour une large partie des étudiants, de l’exercice d’un travail salarié complémentaire ([95]).

Cette situation n’est cependant pas spécifique au pass’sport. Les APS sont en effet une variable d’ajustement dans la gestion de leur temps par l’ensemble des étudiants. On note un gros décrochage des APS lors de l’entrée des jeunes à l’université où, contrairement au second degré, il n’existe pas de plages hebdomadaires obligatoirement consacrées à la pratique sportive. Selon la représentante de l’Association nationale des étudiants en sciences et techniques des activités physiques et sportives (Anestaps), entendue par le rapporteur, 44 % des étudiants ne pratiquent aucune activité physique et sportive régulière, alors que 86 % le souhaiteraient.

  1.   Le taux de recours des personnes en situation de handicap

Le rapporteur n’a pas été en mesure de connaître les données concernant les personnes en situation de handicap bénéficiaires du pass’sport, le ministère chargé des sports n’assurant pas le suivi statistique de ce public pour des raisons tenant au règlement général sur la protection des données.

  1.   Malgré des progrès notables en matière de promotion et d’organisation du pass’sport, de nombreux facteurs expliquent les taux élevés de non-recours

Bien qu’en progression, les taux de recours demeurent significativement bas. En dépit de progrès manifestes dans l’organisation et la promotion du dispositif, lesquels ont sans nul doute contribué à l’amélioration des recours pour l’année précédente et celle en cours, de nombreuses raisons peuvent contribuer à expliquer des taux de recours aussi faibles.

  1.   Des progrès techniques en vue d’accroître le taux de recours au pass’sport
    1.   Une organisation du dispositif simplifiée

Certains défauts majeurs liés à l’organisation du dispositif, trop complexe à ses débuts, ont été réglés depuis, notamment à l’égard des bénéficiaires potentiels. Si le dispositif était en effet trop compliqué lors de la première année de mise en place, de l’aveu de la direction des sports, il a aujourd’hui été considérablement simplifié, même si des marges de progrès demeurent.

Ainsi, pour la saison sportive en cours, aucune démarche d’inscription n’est à effectuer pour bénéficier du pass’sport. Plus de 6 millions de bénéficiaires potentiels ont reçu un code SMS et/ou un mail (et non plus un courrier) les informant de leur droit de recourir au pass’sport. Pour l’usager, l’opération consiste simplement à remettre un coupon avec un QR code dédié ([96]) à la structure sportive habilitée partenaire.

S’agissant des structures sportives, des améliorations techniques ont été apportées à l’interface de la plateforme pour les demandes de remboursement des clubs et l’Agence des services de paiement (AS) a été désignée pour le processus de paiement dans l’objectif d’une simplification du dispositif et d’une diminution des délais de paiement. Sur son site internet, le ministère chargé des sports indique que « tous les clubs pourront, d’un simple scan d’un QR code, téléverser et valider en 3 clics le pass’sport d’un jeune » à partir du 1er septembre 2024 ([97]).

Par ailleurs, en interne, le ministère a mis en place une équipe projet autour d’une start-up d’État, une structure voulue comme légère et agile, ce qui, selon la direction des sports, a rendu possible la date de début de campagne dès le 1er juin, au lieu du 1er septembre. Cela a permis, d’une part, une information aux familles plus en amont, et d’autre part une meilleure prise en compte des calendriers des principales fédérations sportives. Le décret constitutif est ainsi paru dès le mois de mai, et non au mois d’août comme les années précédentes.

  1.   Des tentatives d’amélioration de la communication

Quelques efforts dans la communication sont à noter. Aux côtés des relais de proximité institutionnels (établissements scolaires, travailleurs sociaux, maisons départementales des personnes handicapées, collectivités, structures sportives elles-mêmes), la direction des sports oriente désormais une partie de la promotion du pass’sport vers les réseaux sociaux, par l’entremise d’influenceurs, pour toucher directement les jeunes publics. Des actions de communication ciblées ont également été réalisées afin de convaincre les primo-pratiquants, et plus particulièrement les jeunes filles et les personnes en situation de handicap.

Les auditions n’ont cependant pas permis au rapporteur de se faire une idée précise de la notoriété du pass’sport parmi les jeunes et leurs familles entrant dans la cible des bénéficiaires. Si certains acteurs estiment que le dispositif est désormais bien établi, connu de tous, et même attendu, un autre, a contrario, témoigne du fait que seule son activité au sein d’une fédération sportive lui a permis de connaître ce dispositif. Les auditions ont par ailleurs démontré que les dispositifs similaires initiés par les collectivités territoriales, souvent plus anciens, étaient mieux connus par les associations sportives que le pass’sport national.

  1.   Un montant insuffisant au titre du pass’sport, qui ne parvient pas à agir sur les inégalités dans la pratique sportive

La pratique sportive demeure très inégale et varie considérablement en fonction des revenus et des catégories socio-professionnelles : près de trois Français sur quatre gagnant 3 500 euros ou plus par mois pratiquent un sport, contre seulement un Français sur deux aux plus bas revenus ; trois quarts des cadres ont une pratique sportive régulière, contre un ouvrier sur deux.

Ces différences très marquées nécessitent de porter un regard particulier sur l’accès au sport du plus grand nombre. Or il ressort notamment d’une évaluation de 2022 commandée par le ministère chargé des sports sur le bilan de la mise en œuvre du pass’sport ([98]) que, parmi les publics éligibles n’ayant pas recours au dispositif, la première raison évoquée du non-recours (pour un tiers des répondants) est d’ordre financier, au regard des coûts d’inscription notamment ([99]) et du reste à charge important.

Il est édifiant de constater qu’une aide publique censée accroître l’accès au sport des populations les plus modestes ne soit pas utilisée principalement en raison de sa propre insuffisance. L’évaluation souligne que le pass’sport échoue à remplir son rôle non pas parce qu’il serait inadapté, mais à cause de son montant, manifestement trop modeste.

  1.   Des taux élevés de non-recours résultant aussi des réticences tant du public cible que des structures sportives habilitées

Les motifs des taux de non-recours sont pluriels, et tiennent tant aux usagers qu’à certaines réticences des structures sportives habilitées. D’autres résultent de l’insuffisance de la communication et de la promotion autour de ce dispositif, des contraintes du cadre réglementaire ou du dispositif technique de mise en œuvre.

Il ressort notamment de l’évaluation du dispositif, mentionnée ci-avant, des raisons non-financières au non-recours pour les publics éligibles :

– 30 % ne souhaitent pas faire de sport (absence de motivation) ;

– 20 % seraient favorables à la pratique d’une APS mais sont confrontés, au regard de leurs attentes, à l’inadéquation de l’offre de proximité en matière de disciplines ;

– 20 % déclarent manquer de temps disponible (incompatibilité avec l’organisation personnelle et familiale) ([100]).

Un autre facteur d’explication réside dans les réticences d’une grande partie des clubs sportifs à accepter le pass’sport, pour de multiples raisons, développées ci-après. Seule une minorité des structures sportives répondant aux conditions réglementaires d’habilitation sont effectivement partenaires du dispositif.

D’autres raisons interviennent également :

– dans le cadre de l’établissement scolaire, les enseignants d’éducation physique et sportive (EPS) ne paraissent pas promouvoir activement le dispositif, non seulement car ils ignorent, au regard des critères exigés, ceux de leurs élèves qui y seraient éligibles ([101]), mais aussi parce que les associations sportives affiliées à l’UNSS au sein de laquelle ils interviennent ([102]), ne font pas partie des structures habilitées. À cet égard, la proposition du rapporteur, en étendant le dispositif à l’ensemble des mineurs, favorisera mécaniquement la promotion du pass’sport au sein du milieu scolaire ;

– selon le Comité national olympique et sportif français (CNOSF), la temporalité du dispositif, entre le 1er juin et le 31 décembre, ne coïncide pas systématiquement avec la saison de certaines disciplines qui s’exercent à l’extérieur (tel le cyclisme ou le ski). Les inscriptions en club intervenant hors des dates de bornage ne rentrent pas dans le dispositif. Cette difficulté a été signalée à la direction des sports.

  1.   L’existence de « points de blocage » pour une partie des associations sportives
    1.   Les associations sportives partenaires sont plus nombreuses mais restent minoritaires par rapport au socle de structures habilitées

Le panel des associations sportives habilitées en application des dispositions réglementaires (sans compter les entités commerciales à but lucratif) est important : autour de 160 000 associations affiliées à des fédérations agréées, et tout autant d’associations sportives, non affiliées à une fédération agréée.

Néanmoins, toutes ces associations sportives, notamment les plus petites d’entre elles, qui comprennent parfois moins d’une trentaine d’adhérents, ne sont pas concernées par le dispositif du pass’sport, du fait des règles qui le régissent (ciblage d’un public jeune et sous condition de ressources). Ainsi, 66 % des associations sportives – celles exerçant à l’échelon local (loisir ou petit niveau de compétition) – n’ont pas de salarié et comptent moins de 100 licenciés ([103]).

À titre d’illustration, les représentants nationaux de la Fédération sportive et gymnique du travail (FSGT), doublement agréée sport et éducation populaire, ont déclaré connaître au maximum 200 clubs recourant au pass’sport sur les 4 200 clubs affiliés.

Selon le site officiel consacré au pass’sport ([104]), on dénombre actuellement environ 80 000 structures partenaires du pass’sport ‒ un nombre en progression régulière ‒, incluant également les salles de sport commerciales partenaires ([105]).

  1.   Une partie des structures habilitées sont réticentes à devenir partenaires du pass’sport

Le refus d’une partie des associations sportives habilitées à autoriser l’utilisation du pass’sport par les personnes éligibles est un des facteurs les plus souvent évoqués lors des auditions. On ne saurait cependant estimer quelle part prend ce refus dans la totalité des aides non-utilisées.

Cependant, les réticences de certains clubs sont telles que le CNOSF a évoqué lors de son audition des « points de blocage ». À cet égard, il met en place des partenariats avec les fédérations pour augmenter le nombre de clubs partenaires du dispositif.

Les auditions ont permis d’identifier une pluralité de causes.

En dépit des efforts de simplification à l’endroit des structures sportives depuis la première édition du pass’sport ([106]), les acteurs des fédérations sportives entendus soulignent la complexité persistante du dispositif, notamment pour les petits clubs dont l’activité repose sur peu de bénévoles. Les interlocuteurs des fédérations appellent en conséquence à un nouvel effort de simplification.

Le souhait d’un « guichet unique » pour le pass’sport national et les dispositifs territoriaux, qui permettrait de traiter les différentes aides publiques, a souvent été évoqué au cours des échanges. En effet, les clubs doivent actuellement ouvrir un compte bancaire spécifique pour le pass’sport, lequel ne peut être utilisé pour les autres aides territoriales (conseil départemental, commune etc), et doivent remplir autant de dossiers qu’il y a d’aides par niveau de collectivités. Un club sportif pouvant avoir à gérer plusieurs dispositifs de réduction tarifaire, il n’est pas rare qu’il privilégie celui de la collectivité territoriale – laquelle le subventionne éventuellement – au détriment du pass’sport national. Au final, alors que les aides aux usagers devraient être cumulables, elles se retrouvent parfois mises en concurrence par les clubs eux-mêmes, avec un effet d’éviction pour le pass’sport national.

Le ministère chargé des sports souhaiterait, dans une approche territoriale (et non pas nationale), connaître les dispositifs existants à l’initiative de différents niveaux de collectivités ou même des caisses d’allocation familiale (CAF) afin de les inscrire dans une logique de complémentarité, quitte à faire évoluer le dispositif national. L’exemple donné par le ministère est celui de Paris où le pass’sport peine « à trouver son public » car nombre d’APS pour les jeunes sont déjà gratuites.

Le rapporteur ne peut que vivement inviter les services de l’État et des collectivités territoriales à travailler à la mise en place d’un outil partagé, et cohérent, épargnant aux clubs et au public de multiplier les démarches, et favorisant la visibilité des dispositifs existants, comme cela a été tenté récemment (cf. encadré ci-après). À défaut d’un « guichet unique », dont la mise en place apparaît compliquée en raison des résistances locales et du principe de libre administration des collectivités territoriales, la piste d’un outil de référencement –  comme une cartographie par exemple – de la totalité des aides publiques à l’usager en matière de sport sur un territoire donné pourrait être approfondie.

L’absence d’un outil de référencement des aides locales
en faveur des activités sportives

En 2022, le ministère chargé des sports a souhaité cartographier l’ensemble des aides des collectivités territoriales en faveur du sport, notamment pour mettre cette information à la disposition des usagers et des clubs, et pour initier une démarche de mise en commun des dispositifs.

À ce titre, il a interrogé l’ensemble des collectivités, via la startup d’État Aides-territoires. Mais le faible nombre de réponses reçues (173 selon les responsables du ministère) n’a pas permis de faire aboutir le projet d’un outil de référencement de tous les dispositifs existants. Pour des raisons liées au principe de libre administration et à la visibilité de leur offre locale, les collectivités n’ont pas souhaité s’engager dans une démarche globale impulsée par l’État. Par ailleurs, la multiplicité, la variété et l’évolution permanente des dispositifs au niveau communal ne facilitent pas la mise en place d’un tel référencement.

Au final, il est aujourd’hui difficile d’avoir une vue synoptique des aides à la promotion des APS au niveau territorial. Interrogée par le rapporteur, l’Association nationale des élus en charge du sport (Andes), qui représente 8 000 communes adhérentes, ne dispose pas d’un outil de recensement exhaustif de ces aides pour le niveau communal. De leur côté, moins d’une dizaine de régions et une trentaine de départements proposent également ce type de services à leurs administrés, sous forme de « chèque » ou de « coupons », à destination des seules APS ou combinées avec des activités culturelles.

La fracture numérique vient par ailleurs parfois accroître la perception de complexité du pass’sport ([107]). Le défaut de maîtrise des outils numériques par les bénévoles des clubs est une difficulté évoquée à plusieurs reprises lors des auditions, notamment pour certains territoires de métropole ([108]) ou dans les outre-mer.

Dès lors, plusieurs acteurs ont souligné que face à ces éléments de complexité, les clubs renoncent d’autant plus facilement à proposer le pass’sport que celui-ci leur rapporte assez peu. Il a été rappelé à plusieurs reprises qu’il « crée une perte de temps et ne ramène rien », si ce n’est une charge de travail supplémentaire. Son montant est là aussi en cause : les efforts demandés paraissent bien trop importants pour un bénéfice de 50 euros seulement.

Enfin, on ne saurait écarter la possibilité d’une forme de « persistance rétinienne » chez certains responsables de clubs sportifs marqués par la complexité du dispositif lors de la première année.

Un autre facteur de réticence des associations sportives, notamment les plus modestes, à l’endroit du pass’sport est lié à la problématique des avances de trésorerie, possible écho aux dysfonctionnements des premières éditions, quand le remboursement par l’État n’intervenait que de nombreux mois plus tard. Même si des progrès dans le remboursement semblent avoir été réalisés ([109]),  plusieurs acteurs continuent d’indiquer que son délai demeure supérieur au délai indicatif fourni par le ministère. Or, le dispositif actuel contraint les clubs sportifs à avancer la somme non payée par l’usager, en attendant son remboursement ultérieur par l’État.

Enfin, dans les disciplines en forte croissance et en tension, les clubs dont les capacités d’accueil sont saturées, sont amenés à refuser des inscriptions et à constituer des listes d’attente. En conséquence, ils peuvent privilégier les adhérents qui paient l’intégralité de la cotisation au détriment des bénéficiaires du pass’sport qui implique en effet une gestion administrative supplémentaire.

À cet égard, le rapporteur a été alerté à de nombreuses reprises, tant par les acteurs du sport que par les élus locaux, sur le constat alarmant de saturation des équipements sportifs existants (manque d’infrastructures, limites de capacité d’accueil, vétusté…) ainsi que sur le manque croissant de personnels d’encadrement et d’animation ([110]) dans les clubs. Cette problématique n’est pas nouvelle et les territoires et les disciplines sont concernés à des degrés variables. Cependant ces deux facteurs constituent des freins structurels importants à la demande d’inscription des jeunes publics dans les clubs sportifs, récemment accrue par l’élan donné par les Jeux olympiques et paralympiques. Face aux potentiels refus d’inscription, il semble nécessaire d’éviter, dans la mesure du possible, le risque de déception et le sentiment d’exclusion voire d’injustice que cela pourrait provoquer chez des jeunes les plus éloignés du sport.

À ce titre, l’abandon du plan d’aide au recrutement et à la formation de 1 000 éducateurs sociaux et sportifs par 1 000 clubs dans 500 villes annoncé durant le cycle d’auditions a été à plusieurs reprises évoqué comme une désastreuse nouvelle pour le milieu sportif associatif.

  1.   Les répartitions des pass’sport révèlent de nombreuses disparités

On constate de fortes disparités de toutes natures : entre les territoires, entre les disciplines sportives, entre les sexes et entre les tranches d’âge. Beaucoup de ces disparités ne sont pas propres au pass’sport et ne font que traduire des inégalités plus larges.

  1.   De fortes disparités territoriales

Le recours au pass’sport varie considérablement en fonction des territoires, avec un déficit préoccupant dans les outre-mer ([111]).

  1.   Les territoires ultramarins présentent des taux de recours au pass’sport extrêmement faibles

Le dispositif demeure très peu utilisé dans les outre-mer, puisque le taux de recours y est partout, et significativement inférieur à la moyenne nationale située autour de 20 %. La situation est particulièrement inquiétante dans les départements de Mayotte (6,1 %), de Guyane (4,88 %), et de La Réunion (8,53 %), tandis que les Antilles se situent autour de 12 % (Guadeloupe, 11,65 % ; Martinique, 11,9 %).

Cette situation est d’autant plus paradoxale que selon les données de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), la pratique sportive est plus fréquente dans les départements d’outre-mer (entre 76 % et 80 % de pratiquants sur les territoires des Antilles, de la Guyane et de La Réunion) qu’en métropole ([112]). À cet égard, les Antilles offrent à la France, en proportion, un nombre de champions sportifs de haut niveau largement supérieur à la moyenne nationale ([113]).

Les raisons qui expliquent une telle situation outre-mer sont de deux ordres :

– d’une part, une pratique du sport encadrée (au sein d’une association sportive agréée) beaucoup plus faible qu’en métropole ; le nombre de licences pour 100 habitants varie entre 11 à 17 selon les régions ultramarines, et entre 20 à 26 selon les régions métropolitaines ([114]) ;

– d’autre part, un manque criant d’équipements sportifs à la disposition des usagers. La répartition des équipements sportifs est marquée par de fortes disparités selon les territoires, et plus encore en outre-mer. Pour 10 000 habitants, on dénombre, selon les régions ultramarines (hors Mayotte), entre 27 à 33 équipements sportifs contre 39 à 63 selon les régions métropolitaines (hors Corse et Île-de-France) ([115]).

  1.   Les disparités en fonction des catégories de territoires

On constate des écarts importants quant au taux de recours, de 16,5 % en Île-de-France, à 24,3 % dans les Pays de la Loire ([116]).

Le taux de recours dans les QPV en 2023 est de moins de 11 % ([117]). Même s’il est en légère augmentation par rapport à l’année précédente, un taux aussi faible doit conduire à s’interroger, notamment parce qu’initialement, le dispositif ciblait expressément cette catégorie de territoires.

En 2023, les bénéficiaires du pass’sport dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) représentaient 16,3 % de l’ensemble des bénéficiaires, un taux relativement stable par rapport à l’année précédente. La problématique de l’existence des équipements sportifs de proximité, et en corollaire celle de la mobilité (moyens et temps de transport), est un des facteurs de frein au développement des APS dans le monde rural.

  1.   Des disparités selon les sexes et les tranches d’âges

On relève une disparité importante entre les filles – minoritaires, représentant environ 39 % des bénéficiaires –, et les garçons ([118]). Cette donnée n’est pas spécifique au pass’sport et n’est que le reflet d’un constat plus général de la moindre pratique sportive des jeunes filles.

Les 6-14 ans représentent 81 % des bénéficiaires du pass’sport, ce qui illustre le constat général d’un net décrochage des APS à l’entrée au lycée, et plus globalement à l’entrée dans l’adolescence.

  1.   Des disparités selon les disciplines

Certaines disciplines sont surreprésentées. Ainsi, en 2023, la Fédération française de football compte pour plus de 30 % des inscrits au dispositif, alors qu’elle représente 22 % de l’ensemble des licenciés. Les quatre fédérations les plus représentées ([119]) pèsent pour 50 % de l’ensemble des inscrits au pass’sport, alors qu’elles rassemblent 36 % des licenciés.

Ces disparités sont en grande partie liées à l’importance du maillage territorial des clubs et au coût des adhésions. Le pass’sport s’adressant à des jeunes de milieux socio-économiques modestes, il est logique que ces derniers se dirigent vers des activités sportives perçues comme moins coûteuses (tel que le football par exemple) que d’autres. Ainsi, alors que le tennis et l’équitation sont en 2e et 3e positions pour le nombre de licenciés, ces deux disciplines arrivent respectivement en 5e et 8e choix des bénéficiaires du pass’sport.

  1.   Les apports de la proposition de loi

La présente proposition de loi insère un nouveau titre IV consacré au pass’sport dans le livre III du code du sport relatif à la pratique sportive. Ce nouveau titre est composé d’un chapitre unique composé de trois nouveaux articles L. 340-1, L. 340-2 et L. 340-3.

La proposition de loi prévoit :

– la pérennisation du pass’sport et son inscription dans la loi ;

– le maintien des catégories actuelles de bénéficiaires du dispositif sur le fondement du décret du 31 mai 2024 (titulaires de l’ARS, de l’AES, de l’AAH, étudiants boursiers ou bénéficiant d’une aide annuelle et étudiants bénéficiant d’une bourse régionale), mais avec une aide bonifiée à 150 euros (au lieu de 50 euros) ;

– la généralisation du pass’sport, avec une aide de 75 euros, non cumulable avec l’aide bonifiée de 150 euros, pour tous les enfants de 3 à 17 ans révolus, inscrits dans une structure sportive habilitée, sans conditions de ressources, qui ne relèvent pas des catégories bénéficiaires de l’aide bonifiée ;

– l’extension du pass’sport aux enfants de 3 à 5 ans révolus.

En s’adressant à des publics qui en étaient jusqu’alors exclus (enfants de 3 à 6 ans, ensemble des mineurs non bénéficiaires d’allocations), et en relevant le montant de l’aide financière pour les catégories sociales les plus modestes, ces mesures visent à inciter les jeunes de 3 à 18 ans à pratiquer de manière plus régulière des activités physiques et sportives, en rejoignant une association sportive où ils seront encadrés et accompagnés.

  1.   la pÉrennisation du pass’sport au niveau législatif : la sÉcurisation d’un dispositif actuellement provisoire

La proposition de loi vise à pérenniser un dispositif actuellement provisoire, reconduit chaque année depuis 2021.

Le caractère provisoire du dispositif, borné dans le temps, le rend intrinsèquement précaire, car il est voué à s’interrompre en l’absence d’une mesure expresse le reconduisant.

Cette disposition inscrit donc le pass’sport dans la durée, en le sécurisant. La pérennisation du dispositif dans la loi lui offre une garantie de stabilité, permettant aux familles mais également aux associations sportives et aux élus locaux d’avoir une visibilité pluriannuelle sur l’aide à l’inscription des enfants à des activités sportives.

  1.   le triplement de l’aide financière pour les actuels bÉnÉficiaires du pass’sport vise À limiter le reste À charge d’une inscription dans un club sportif

La proposition de loi prévoit le triplement de l’aide actuellement accordée aux bénéficiaires éligibles au pass’sport, qui passerait ainsi de 50 à 150 euros. Cette aide financière bonifiée vise à réduire autant que possible le reste à charge des familles, des adultes en situation de handicap et des étudiants boursiers qui souhaitent s’inscrire ou inscrire leur enfant dans un club sportif. Souvent, ce reste à charge constitue en effet un frein majeur à l’adhésion.

Depuis la mise en place du dispositif en 2021, le remboursement des frais d’adhésion à un club sportif (ou à une salle de sport commerciale depuis 2023) a été plafonné à 50 euros. Le ministère chargé des sports, mais également certains responsables de fédérations sportives, considèrent ce montant comme raisonnable et justement calibré au regard des coûts d’inscription dans les différents clubs et associations sportives. Au-delà de la question du coût de cette mesure, le ministère n’estime pas nécessaire la réévaluation de ce montant, laquelle serait, selon les responsables entendus par le rapporteur, sans effet significatif sur les demandes d’inscription.

Le rapporteur ne partage pas cette position. D’une part, les coûts souvent significatifs d’adhésion aux clubs sportifs conduisent à un reste à charge important. D’autre part, selon une évaluation récente déjà mentionnée, conduite à l’initiative du ministère chargé des sports ([120]), un tiers des non-recours au pass’sport résulterait de motifs financiers.

  1.   Des coûts d’inscription très variés mais qui peuvent se révéler très élevés, conduisant à un reste à charge trop important pour les familles modestes

Il ressort des auditions avec les responsables des fédérations sportives une réelle difficulté à obtenir la moyenne des coûts annuels d’adhésion à un club sportif, ou même la médiane de ces coûts, y compris au sein d’une même discipline, les cotisations ne recouvrant pas systématiquement les mêmes services.

Les cotisations payées par les adhérents représentent la contribution financière dont le club sportif – structure associative à but non lucratif – a besoin pour couvrir tout ou partie de ses dépenses. Mais ces dernières varient considérablement d’une structure à une autre.

On constate en effet une grande disparité des coûts d’inscription, en fonction de la discipline (en raison des investissements matériels nécessaires), du territoire ([121]), du niveau de professionnalisation des personnels d’encadrement et d’animation (recours à des bénévoles et/ou salariés) ([122]), du coût de la licence auprès de la fédération et de l’assurance (différente selon le type de discipline), de la fourniture ou non de tout ou partie de l’équipement etc.

Au final, si les coûts d’adhésion sont effectivement parfois modestes ([123]), il est fréquent a contrario que des inscriptions annuelles dépassent 250 à 300 euros ([124]). Il en résulte mécaniquement un reste à charge potentiellement élevé pour les familles, les étudiants ou les adultes en situation de handicap les plus modestes. C’est ce qu’observe un rapport sénatorial d’octobre 2024 selon lequel le reste à charge « pour les trois quarts des familles, […] est supérieur à 50 euros par an »  ([125]).

Dès lors, une aide de 150 euros se justifie d’autant plus que de nombreuses familles renoncent à l’inscription au club pour des raisons financières.

  1.   Un tiers des actuels bénéficiaires du pass’sport renoncent à l’inscription dans un club sportif pour des raisons financières

Face à un taux de non-recours au pass’sport autour de 80 %, le rapporteur considère nécessaire de s’interroger sur le bien-fondé d’un calibrage à 50 euros, qui n’a, à l’origine, été défini que pour correspondre à une enveloppe budgétaire.

Même s’il apparaît que l’absence d’APS dépend aussi de considérations liées à la motivation et à des contraintes personnelles et familiales, notamment en termes de temps disponible, il ressort de l’évaluation du dispositif, déjà citée, que la première cause de non-recours, pour un tiers environ, résulterait de motifs financiers.

Les constats de l’enquête menée par l’Injep, la Cnaf et le Cnous en 2022
sur les pratiques sportives et les freins financiers

Plus de 30 % des familles évoquent le coût comme principal obstacle à l’inscription de leurs enfants dans un club sportif. Ce frein financier est particulièrement marqué dans les foyers à revenus modestes ou moyens, où les frais d’adhésion, de matériel, et les dépenses annexes (déplacements, compétitions) peuvent s’avérer dissuasifs. L’étude montre également que ces difficultés sont exacerbées dans les zones rurales et les quartiers prioritaires, où les aides financières ne couvrent pas toujours l’ensemble des coûts liés à la pratique sportive.

D’autres éléments attestent de l’insuffisance du montant de 50 euros au vu du coût des inscriptions en club :

– le recours grandissant aux paiements échelonnés (parfois en dix mensualités ([126])), seul moyen pour des familles de s’acquitter du montant demandé. Dans le même ordre d’idée, un représentant de la Fédération française de football a rappelé que le pass’sport sécurise parfois le club quant au paiement d’une partie de l’inscription d’enfants de familles modestes, lesquelles peinent à régler leurs mensualités ;

– la Fédération sportive et gymnique du travail (FSGT) voit de nouveaux adhérents affluer vers ses clubs affinitaires, dont les licences vont de 30 à 80 euros : « La réalité, c’est que l’adhésion aux clubs affiliés aux fédérations nationales est de plus en plus chère et c’est vrai dans toutes les disciplines […]. Avec nos tarifs […], on capte les publics plus pauvres » ([127]) ;

–  des clubs exonèrent certains jeunes joueurs, quand d’autres pratiquent une sorte de péréquation entre familles aisées et celles à faible revenu.

  1.   la généralisation du pass’sport à tous les mineurs sans conditions de ressources est un levier pour favoriser la pratique d’activitÉs sportives encadrées des jeunes

La présente proposition de loi entend généraliser le pass’sport à l’ensemble des mineurs de 3 à 17 ans inclus, non bénéficiaires de l’aide bonifiée. Pour le rapporteur, cette mesure est un levier important pour le développement des inscriptions des jeunes publics dans les structures sportives.

  1.   L’aide généralisée est une réponse au frein financier pour une partie non négligeable des familles qui ne perçoivent pas d’allocations spécifiques

La mesure consiste à attribuer à toutes les familles, sans condition de ressources, une aide forfaitaire de 75 euros, pour chaque enfant mineur s’inscrivant dans une structure sportive habilitée.

Le coût de la pratique sportive en club constitue en effet aujourd’hui un frein majeur pour une partie des Français, y compris ceux dont le niveau de revenus empêche l’accès à certaines prestations sociales. Le prix des adhésions est tel que certaines familles doivent renoncer à inscrire leurs enfants à une activité sportive ou, si elles choisissent de maintenir cette activité ([128]), se priver d’autres dépenses. On peut notamment citer le cas des fratries, où l’addition des coûts des différentes inscriptions pour chaque enfant aboutit à des sommes potentiellement considérables.

Ce constat est largement documenté par les enquêtes récentes du Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie (Crédoc). Dans son Baromètre national des pratiques sportives ([129]), le Crédoc évalue qu’en 2023, le coût financier est un frein :

– pour 21 % des non-pratiquants ou pratiquants occasionnels, qui disent ne pas faire de sport car cela « coûte trop cher » ([130]) ;

– pour 26 % des pratiquants, qui disent réduire leurs pratiques sportives, pour la même raison ([131]).

Par ailleurs, 19 % des pratiquants d’activités physiques à domicile le font « parce que c’est moins cher » ([132]). Enfin, presque un tiers des pratiquants disent avoir renoncé à s’inscrire dans un club, une salle de sport ou à prendre des cours de sport en raison du coût (cf. tableau ci-dessous) ([133]).

Taux de personnes ayant renoncé à une pratique d’APS
pour des raisons financières

Source : Injep, ministère des sports, Crédoc, Baromètre national des pratiques sportives, 2023.

Enfin, selon une autre enquête du Crédoc de 2022, 30 % des enfants et jeunes adultes entre 16 et 25 ans ne pratiquent pas ou peu de sport en raison des coûts ([134]).

  1.   La généralisation de l’aide à l’inscription est un effet levier pour attirer les jeunes publics vers les associations sportives

Ainsi que le souligne le chercheur en psychologie Clément Ginoux, entendu par le rapporteur, l’implication des pairs est primordiale pour inciter des jeunes à pratiquer des activités sportives. À côté de la famille, les amis sont en effet des relais essentiels. Un enfant inscrit dans un club sportif mobilisera naturellement ses copains autour de lui afin qu’ils le rejoignent.